En ny lag om försäkringsdistribution

Betänkande 2017/18:FiU45

Finansutskottets betänkande

2017/18:FiU45

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om en ny lag om försäkringsdistribution och de följdändringar i en rad andra lagar som lämnats i propositionen. Det nya regelverket syftar till att skapa de rättsliga förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande marknad som präglas av ett starkt konsumentskydd. Målet är att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar hand om de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål är att uppnå en likartad reglering på marknaden för finansiell rådgivning om försäkring och om finansiella instrument.

Förslaget innebär att försäkringsdistributionsdirektivet genomförs i svensk rätt i en ny lag om försäkringsdistribution, som ska ersätta lagen om försäkringsförmedling. Den nya lagen innehåller huvudsakligen näringsrättsliga bestämmelser som ska gälla för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag när de distribuerar försäkringar. Direktivet innebär en minimiharmonisering, och möjligheten att införa strängare regler i svensk rätt utnyttjas i vissa fall. Det handlar bl.a. om skärpta regler för marknadsföring, ansökan om tillstånd och användning av vissa typer av tredjepartsersättningar. Dessutom föreslås att flera av reglerna om försäkringsbaserade investeringsprodukter även ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Det föreslås även skärpta regler vid återkallelse av tillstånd på egen begäran.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2018. De ytterligare bestämmelser som avser distribution av tjänstepensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet ska dock börja tillämpas först den 1 oktober 2019. Lagen om försäkringsförmedling föreslås bli upphävd den 1 oktober 2018.

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

En ny lag om försäkringsdistribution

Propositionen

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:216

Proposition 2017/18:220

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:216

Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:220

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

En ny lag om försäkringsdistribution

Riksdagen antar

a) regeringens förslag till

1. lag om försäkringsdistribution,

2. lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.,

3. lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

4. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister,

5. lag om ändring i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter,

6. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

7. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486),

8. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

9. lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna,

10. lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

b) utskottets förslag i bilaga 3 till

1. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486),

2. lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2017/18:216 punkterna 1–10 och 2017/18:220 punkterna 7.2 och 13.2.

Stockholm den 14 juni 2018

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Ingemar Nilsson (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Niklas Wykman (M), Mats Persson (L), Ulla Andersson (V), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Björn Wiechel (S), Anette Åkesson (M) och Sven-Olof Sällström (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution föreslår regeringen att försäkringsdistributionsdirektivet [1] genomförs i svensk rätt i en ny lag om försäkringsdistribution som ska ersätta lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Följdändringar föreslås i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, marknadsföringslagen (2008:486), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

I anslutning till att kommissionen offentliggjorde förslaget till direktiv överlämnade regeringen en faktapromemoria till riksdagen (2011/12:FPM176). Finansutskottet har hållit överläggningar med regeringen om förslaget till direktiv, dels den 16 oktober 2012 med finansmarknadsminister Peter Norman, dels den 21 oktober 2014 med finansmarknadsminister Per Bolund.

Direktivet antogs den 20 januari 2016 och ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 1 juli 2018 och det nya regelverket ska börja tillämpas senast den 1 oktober 2018.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter.[2]

I ärendet behandlar utskottet även förslagen i proposition 2017/18:220 En omreglerad spelmarknad, punkterna 7.2 och 13.2 som gäller lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism respektive lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486). Kulturutskottet har i sitt betänkande 2017/18:KrU8 i sak ställt sig bakom de ändringar som föreslås i proposition 2017/18:220. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslagen i proposition 2017/18:220 med de nu aktuella förslagen till ändringar i samma lagrum har kulturutskottet överfört den formella behandlingen av lagförslagen till finansutskottet för beredning i detta ärende. Övriga lagförslag i proposition 2017/18:220 har behandlats av kulturutskottet och beslutades av riksdagen den 7 juni 2018 (bet. 2017/18:KrU8, rskr. 2017/18:363). Samordningen av lagförslagen görs i utskottets förslag i bilaga 3.

Bakgrund

Försäkringsdistributionsdirektivet ersätter försäkringsförmedlingsdirektivet, som är den EU-rättsakt som för närvarande reglerar försäkringsförmedling. Sistnämnda direktiv har genomförts i svensk rätt i huvudsak genom lagen om försäkringsförmedling, som trädde i kraft den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:133, bet. 2004/05:FiU26, rskr. 2004/05:255).

Försäkringsdistributionsdirektivet

Syftet med försäkringsdistributionsdirektivet

Försäkringsdistributionsdirektivets huvudsakliga syfte är att öka harmoniseringen av medlemsstaternas nationella bestämmelser om försäkrings- och återförsäkringsdistribution. Direktivet innehåller minimi-regler som möjliggör för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare regler än vad direktivet föreskriver. Ett av syftena med direktivet är att kundskyddet, så långt det är möjligt, ska vara detsamma oberoende av distributionskanal. Vid sidan av ambitionen att höja kundskyddsnivån syftar direktivet även till att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att förenkla gränsöverskridande näringsverksamhet, skapa en sund konkurrens och öka harmoniseringen av de administrativa sanktionerna.

Tillämpningsområde

Försäkringsdistributionsdirektivet omfattar till skillnad från försäkringsförmedlingsdirektivet inte enbart distribution genom en försäkringsförmedlare utan i stort sett all distribution av försäkringsprodukter (dvs. även försäkringsföretagens försäljning i egen regi). I begreppet för-säkringsdistribution innefattas bl.a. förvaltning och fullgörande av försäkringsavtal. Även vissa jämförelsefunktioner på webbplatser och rangordning av försäkringar ska anses vara försäkringsdistribution. Med kunder avses i direktivet såväl konsumenter som näringsidkare. Däremot har medlemsstaterna möjlighet att undanta tillämpningen av vissa regler i förhållande till distribution till professionella kunder.

Tillstånd och registrering

En av de större skillnaderna mellan försäkringsförmedlingsdirektivet och försäkringsdistributionsdirektivet är att det senare saknar en definition av begreppet anknuten försäkringsförmedlare. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller däremot en definition av försäkringsförmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet. Direktivet öppnar upp för en möjlighet för en försäkringsförmedlare att agera på ett försäkringsföretags eller en annan förmedlares ansvar. För denna grupp av förmedlare finns det enligt direktivet en möjlighet att ha en särskild registreringsordning. Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller också ett krav på att en ansökan om tillstånd ska behandlas inom tre månader från det att en fullständig ansökan har lämnats in.

När det gäller förutsättningarna för tillstånd är många av dessa oförändrade. Det nya direktivet ställer emellertid upp ett krav på att nära förbindelser inte får förhindra en effektiv tillsyn. Kraven på kunskap och kompetens kompletteras även med ett krav på fortlöpande fortbildning och yrkesutveckling.

Direktivet innebär att reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet – dvs. då en försäkringsförmedlare från en medlemsstat avser att bedriva verksamhet i en annan medlemsstat – förenklas i vissa avseenden och utvecklas framför allt när det gäller kompetensfördelningen mellan behöriga myndigheter i hem- respektive värdmedlemsstat. Reglerna liknar dem som gäller för gränsöverskridande verksamhet enligt andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet.

Regler för verksamheten

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller i denna del bl.a. en ny portalregel om att försäkringsdistributörer ska agera hederligt, opartiskt och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse. Direktivet innehåller vidare regler om ersättning till försäkringsdistributörer och om distributörernas interna ersättningssystem. I direktivet finns även ett nytt allmänt krav på marknadsföringsmaterial och även nya regler om s.k. korsförsäljning, dvs. då en försäkringsprodukt eller försäkringstjänst säljs tillsammans med en annan tjänst eller produkt som ett paket eller som ett villkor för något annat avtal eller dylikt. Direktivet innehåller även nya regler om produktgodkännande, produktinformation och produktkännedom.

Informationskrav

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller i flera avseenden nya och mer preciserade krav när det gäller den information som ska lämnas till kunderna. För merparten av informationskraven i direktivet gäller t.ex. att informationen ska lämnas till kunden i god tid innan försäkringsavtalet ingås.

Enligt direktivet ska försäkringsförmedlare och försäkringsföretag specificera om rådgivning tillhandahålls eller inte. Försäkringsförmedlare ska vidare ange om de företräder kunden eller om de agerar på uppdrag av ett försäkringsföretag. Det nya direktivet innebär även att kravet på information om och hantering av intressekonflikter förtydligas samt att kraven för försäkringsdistributörer i större utsträckning liknar de krav som gäller för värdepappersföretag enligt Mifid II [3]. I fråga om ersättning ska försäkringsförmedlare bl.a. precisera om det rör sig om arvodes- eller provisionsfinansiering. För försäkringsföretag gäller att de ska informera kunden om arten av den ersättning som tas emot av deras anställda för försäkringsavtalet.

Direktivets regler om rådgivning och normer för försäljning som sker utan rådgivning är delvis nya och mer preciserade. Försäkringsdistributörer ska, oberoende av om rådgivning tillhandahålls eller inte, klargöra kundens krav och behov i fråga om försäkringsskydd samt ge kunden objektiv och förståelig information om försäkringsprodukten som är anpassad efter typen av kund och produktens komplexitet. Varje avtal som distributören föreslår ska vara förenligt med kundens krav och behov.

Direktivet innehåller ett nytt krav vid rådgivning som innebär att distributören är skyldig att tillhandahålla kunden en personlig rekommendation, med en förklaring av varför en viss produkt bäst motsvarar dennes krav och behov. En försäkringsförmedlare som informerar kunden om att rådgivning sker på basis av en opartisk och personlig analys ska basera rådgivningen på så många försäkringsavtal på marknaden att en för kunden lämplig lösning kan rekommenderas.

All information, inklusive marknadsföringsmaterial, som lämnas till kunder eller presumtiva kunder ska vara kostnadsfri, opartisk och inte vilseledande. Marknadsföringsmaterial ska alltid klart och tydligt kunna identifieras som sådant.

Vid distribution av skadeförsäkringsprodukter ska kunden ges information om försäkringsprodukten i form av ett standardiserat produktfaktablad på papper eller något annat varaktigt medium.

Direktivet innehåller nya regler om lämnande av information till anställda som ansluts till s.k. obligatoriska tjänstepensionssystem.

Ytterligare krav för försäkringsbaserade investeringsprodukter

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller även nya, särskilda regler som ska iakttas vid distribution i samband med försäljning av s.k. försäkringsbaserade investeringsprodukter, dvs. försäkringsprodukter med investeringsinslag.

Reglerna i försäkringsdistributionsdirektivet överensstämmer i stor utsträckning med reglerna om intressekonflikter och investerarskydd i Mifid II. Försäkringsförmedlare och försäkringsföretag får exempelvis inte ta emot tredjepartsersättningar som kan försämra kvaliteten på den tjänst som erbjuds. I direktivet finns dessutom krav på att åtgärder ska vidtas för att förebygga, identifiera och hantera intressekonflikter.

Direktivet innehåller vidare regler om lämplighets- och passandebedömning och dokumentationsskyldighet samt ett krav på att rapportera på ett tillfredsställande sätt.

Tillsyn och ingripanden

När det gäller tillsynen över försäkringsförmedlare innebär försäkringsdistributionsdirektivet en rad förändringar i förhållande till försäkringsförmedlingsdirektivet. Det införs ett s.k. delat ansvar för tillsynen mellan den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten och den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten när en försäkringsförmedlare har hemvist i en medlemsstat men bedriver verksamhet i en annan medlemsstat. Uppdelningen innebär att den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten ska ansvara för den s.k. uppförandetillsynen när det gäller den verksamhet som förmedlaren bedriver på den statens territorium och att den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten ska ansvara för den s.k. stabilitetstillsynen, dvs. kontrollen över att en försäkringsförmedlare har tillfredsställande kvalitet, styrning och kontroll i sin näringsverksamhet.

I direktivet ställs det upp krav på att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska samarbeta och utbyta all relevant information och att de ska samarbeta nära varandra när det gäller sanktioner och andra ingripandeåtgärder.

Reglerna om administrativa sanktioner och åtgärder utvecklas och preciseras, bl.a. genom att de utsträcks till fysiska personer i ledande ställning i en juridisk person som bedriver försäkringsdistribution. Direktivet innehåller också ett allmänt krav på att de administrativa sanktioner och åtgärder som medlemsstaterna inför ska vara effektiva, proportionella och avskräckande samt att sanktionerna ska tillämpas effektivt.

I direktivet finns även regler om incitament för att uppmuntra anmälningar av överträdelser till tillsynsmyndigheter, bl.a. genom ett krav på ”lämpligt skydd” för anställda som avslöjar överträdelser hos sin arbetsgivare (s.k. visselblåsare).

Delegerade akter

I försäkringsdistributionsdirektivet ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter med detaljerade bestämmelser om produktfaktablad, produkttillsyn och krav på styrning samt informationskrav och uppföranderegler för distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter.

Utskottets överväganden

En ny lag om försäkringsdistribution

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till en ny lag om försäkringsdistribution och de följdändringar i en rad andra lagar som lämnats i proposition 2017/18:216. Härigenom genomförs försäkringsdistributionsdirektivet i svensk rätt. Den nya lagen innehåller huvudsakligen näringsrättsliga bestämmelser som ska gälla för försäkringsförmedlare och försäkringsföretag när de distribuerar försäkringar.

Propositionen

Allmänna utgångspunkter

Möjligheten att införa strängare regler än dem i direktivet bör enligt regeringen utnyttjas i vissa fall

Regeringen föreslår att försäkringsdistributionsdirektivet ska genomföras i svensk rätt genom en ny lag om försäkringsdistribution som ska ersätta den nuvarande lagen om försäkringsförmedling.

Vidare anser regeringen att möjligheten att i svensk rätt införa strängare regler än dem i direktivet bör utnyttjas i vissa fall. Det bör göras proportionerligt och balanserat för att stärka kundskyddet vid finansiell rådgivning, uppnå en konkurrensneutral marknad mellan likartad verksamhet och förbättra förutsättningarna för att bedriva en effektiv tillsyn.

Målet är enligt regeringen att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar om hand de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål med den nya regleringen bör vara att de olika regelverk som gäller för finansiell rådgivning utformas på ett likartat sätt.

Regeringen hänvisar till att Finansinspektionen i sin tillsyn under en längre tid konstaterat att det finns betydande konsumentskyddsproblem på den svenska marknaden för försäkringsförmedling. De grundläggande problemen är framför allt relaterade till de intressekonflikter som uppstår med anledning av att försäkringsförmedlare ofta ersätts av försäkringsföretag genom s.k. tredjepartsersättningar (bl.a. provision). Sammantaget anser regeringen att den nuvarande strukturen på den svenska marknaden för rådgivning på försäkringsområdet är skadlig för kundskyddet, eftersom kunderna riskerar att få onödigt dyra, komplexa eller riskfyllda försäkringsprodukter som inte ligger i linje med deras behov. Dessutom urholkar det nuvarande systemet med dess brist på transparens förtroendet för finansiell rådgivning i allmänhet.

Direktivets regler är enligt regeringen inte i alla delar tillräckliga för att skapa de förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande svensk marknad för försäkringsdistribution. I propositionen finns därför flera förslag som går utöver minimikraven i direktivet, som enligt regeringen får anses proportionerliga utifrån särskilda behov på den svenska marknaden.[4] Det handlar om skärpta regler för marknadsföring, ansökan om tillstånd och användning av vissa typer av tredjepartsersättningar. Dessutom föreslås att flera av reglerna om försäkringsbaserade investeringsprodukter även ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Det föreslås även skärpta regler vid återkallelse av tillstånd på egen begäran.

Riksdagens tillkännagivande om oberoende rådgivning

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att den snarast bör återkomma till riksdagen med lagförslag som innebär skärpta krav för att någon ska få kalla sig oberoende rådgivare vid finansiell rådgivning till konsumenter (bet. 2014/15:CU11, rskr. 2014/15:178). Civilutskottet anser att det är viktigt att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. En del i detta är att undanröja de intressekonflikter som kan uppkomma eftersom de kan leda till bristande eller undermålig rådgivning till konsumenter.

Flera av förslagen i propositionen tar enligt regeringen om hand de problem som anges i tillkännagivandet. Exempelvis föreslås regler som går utöver direktivet när det gäller bl.a. försäkringsförmedlare som ger råd grundade på en opartisk och personlig analys, genom ett förbud mot att ta emot och behålla tredjepartsersättning och genom förbud mot att ge råd om egna produkter. Dessutom föreslås utökade informations- och dokumentationsskyldigheter i enlighet med direktivet som ska underlätta för kunden att göra välinformerade val. Regeringen anser att tillkännagivandet är slutbehandlat genom de förslag som nu lagts fram.

Följdändringar i andra lagar

I gällande rätt finns det hänvisningar till lagen om försäkringsförmedling i flera lagar, som ska ersättas med hänvisningar till den nya lagen om försäkringsdistribution. Det gäller lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:620) om belastningsregister, rådgivningslagen (2003:862), lagen om värdepappersmarknaden, marknadsföringslagen (2008:486), lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

För lagen om värdepappersmarknaden, lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna och lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår regeringen också vissa ändringar i sak. Regeringen redogör för dessa lagändringar i avsnitt 5.5 och 7.3.1 i propositionen.

Tillämpningsområde

Allmänt om tillämpningsområdet

Den nya lagen om försäkringsdistribution ska tillämpas på försäkringsföretags och försäkringsförmedlares försäkringsdistribution. Med försäkrings-distribution avses verksamhet som består i att ge råd om eller föreslå försäkringsavtal eller utföra annat förberedande arbete innan ett försäkringsavtal ingås, att ingå ett försäkringsavtal eller att bistå vid förvaltning eller fullgörande av ett försäkringsavtal.

Den nya lagen ska inte tillämpas på sidoverksamma försäkringsförmedlare när de distribuerar försäkringar som kompletterar en vara eller tjänst. Den försäkringsdistributör som engagerar en sådan sidoverksam försäkringsförmedlare ska dock säkerställa att den undantagna verksamheten uppfyller vissa grundläggande krav samt att kunden får viss information.

Försäkringsföretags och försäkringsförmedlares rådgivning om placeringar och investeringar regleras i dag i flera olika lagar, bl.a. i rådgivningslagen och lagen om värdepappersmarknaden. Den nya lagen om försäkringsdistribution innebär ytterligare regler på detta område.

Regeringen gör i propositionen också vissa klargöranden i gränsdragningsfrågan när det gäller förhållandet mellan tillämpningsområdet för försäkringsdistributionsdirektivet och lagen om värdepappersmarknaden.

Tillstånd och registrering

Bestämmelser om tillstånds- och registreringsplikt för försäkringsförmedlare

Regeringen föreslår att nuvarande bestämmelser om tillstånds- och registreringsplikt för försäkringsförmedlare i lagen om försäkringsförmedling förs över i huvudsak oförändrade till den nya lagen om försäkringsdistribution. I den nya lagen ska det även tas in en bestämmelse om att Finansinspektionen ska fatta beslut i tillståndsfrågan inom tre månader från det att en fullständig ansökan om tillstånd togs emot.

Anställda hos försäkringsförmedlare som är juridiska personer ska inte omfattas av tillstånds- och registreringsplikt. Detsamma ska gälla anställda hos försäkringsföretagen. I likhet med det som gäller på finansmarknadsområdet i övrigt är utgångspunkten att det är den juridiska personen som ansvarar för att de anställda uppfyller de yrkeskrav som gäller för verksamheten.

Enligt förslaget ska Finansinspektionen vara behörig myndighet med ansvar för tillståndsgivning och Bolagsverket registreringsmyndighet även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution.

Sidoverksamma försäkringsförmedlare

Regeringen föreslår att en definition i enlighet med direktivet av sidoverksam försäkringsförmedlare tas in i lagen om försäkringsdistribution. Enligt den gäller bl.a. att en sidoverksam försäkringsförmedlare inte har försäkringsförmedling som huvudsaklig yrkesverksamhet och att den bara distribuerar vissa försäkringsprodukter som kompletterar en vara eller en tjänst. En sidoverksam försäkringsförmedlare ska ha tillstånd av Finansinspektionen för att få bedriva försäkringsdistribution.

En särskild ordning för registrering av anknutna försäkringsförmedlare och anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller, till skillnad från försäkringsförmedlingsdirektivet, inte någon definition av anknutna försäkringsförmedlare. I försäkringsdistributionsdirektivet anges emellertid att en försäkringsförmedlare eller en förmedlare som bedriver förmedling som sidoverksamhet ska kunna agera på ett försäkringsföretags eller en annan försäkringsförmedlares ansvar.

Regeringen föreslår en särskild registreringsordning av anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare och anknutna försäkringsförmedlare (som inte distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet). Med anknuten sidoverksam försäkringsförmedlare avses en sidoverksam försäkringsförmedlare som har träffat avtal med ett eller flera försäkringsföretag eller försäkringsförmedlare om att distribuera försäkringsprodukter, om avtalet innebär att försäkringsföretaget eller försäkringsförmedlaren ansvarar för ren förmögenhetsskada. För denna kategori av försäkringsförmedlare ska det, i stället för krav på tillstånd från Finansinspektionen, gälla att det försäkringsföretag eller den försäkringsförmedlare med vilket förmedlaren har ingått avtal om försäkringsdistribution ska anmäla förmedlaren för registrering hos Bolagsverket.

Med anknuten försäkringsförmedlare avses en försäkringsförmedlare som har träffat avtal med ett eller flera försäkringsföretag om att distribuera försäkringsprodukter, om dessa produkter inte konkurrerar med varandra och avtalet innebär att försäkringsföretaget är ansvarigt för ren förmögenhetsskada. Merparten av de anknutna försäkringsförmedlarna ska enligt regeringens förslag undantas från kravet på tillstånd av Finansinspektionen och ska i stället omfattas av den särskilda ordning för registrering som föreslås gälla för anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare.

Dock ska de anknutna försäkringsförmedlare som distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet omfattas av tillståndsplikt.

Tillståndet kan begränsas till vissa slag av försäkring

Regeringen anser att tillstånd till försäkringsdistribution på samma sätt som i dag bör kunna begränsas till vissa slag av försäkring, t.ex. liv- eller skadeförsäkring. Bestämmelserna om uppdelning av tillstånd i lagen om försäkringsförmedling förs därför över oförändrade till den nya lagen om försäkringsdistribution.

Förutsättningar för tillstånd för försäkringsförmedlare med en utökad lämplighetsprövning

I propositionen behandlas förutsättningarna för tillstånd för försäkringsförmedlare. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att tillstånd bara får ges om förmedlaren uppfyller krav på fortlöpande fortbildning och yrkesutveckling, har lämplig kunskap och kompetens samt god vandel. Dessa krav ska ställas på fysiska personer som bedriver distributionsverksamhet, på anställda som direkt deltar i distributionen av försäkringar samt på ledningen hos juridiska personer.

Därutöver föreslår regeringen att det införs ett nytt krav på lämplighet i övrigt, som går utöver minimikraven i direktivet. Regeringen anför att den samlade bilden som framgår främst av Finansinspektionens tillsynsrapporter visar att det i dag inte ställs tillräckliga krav på de förmedlare som vill verka på försäkringsförmedlingsmarknaden. Lämplighetsprövningen syftar till att utesluta mindre seriösa försäkringsförmedlare från att bedriva försäkringsdistribution.

Svåröverskådliga företagsgrupper ska inte få förhindra en effektiv tillsyn

Det nu aktuella kravet i försäkringsdistributionsdirektivet på att en försäkringsdistributör inte får ingå i en svåröverskådlig företagsgrupp om ingåendet hindrar en effektiv tillsyn bedöms motsvara det krav som redan ställs upp i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet. Dessa regler i direktivet bör enligt regeringen genomföras i svensk rätt i en motsvarande bestämmelse i den nya lagen om försäkringsdistribution. Bestämmelsen bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet.

Investeringsrådgivning med sidotillstånd

I dag har försäkringsförmedlare möjlighet att ansöka om ett särskilt tillstånd att ta emot och vidarebefordra order i fråga om andelar i värdepappersfonder och specialfonder och lämna investeringsrådgivning om sådana fonder. Regeringen föreslår att detta särskilda tillstånd till sidoverksamhet för försäkringsförmedlare att driva viss värdepappersrörelse utan direkt anknytning till försäkringsdistribution tas bort.

Verksamhet över gränserna

Utländska försäkringsförmedlares verksamhet i Sverige

En utländsk försäkringsförmedlare från ett annat land inom EES ska få bedriva försäkringsdistribution genom att erbjuda och tillhandahålla tjänster i Sverige utan att inrätta en filial eller en permanent närvaro här i landet. Det gäller så snart Finansinspektionen blivit underrättad om detta av en behörig myndighet i det landet.

Vidare ska en utländsk försäkringsförmedlare få bedriva försäkringsdistribution från en filial eller en permanent närvaro i Sverige med början en månad efter det att Finansinspektionen har tagit emot en underrättelse om dennes avsikt från en behörig myndighet i förmedlarens hemland, eller dessförinnan om Finansinspektionen tillåter det.

När det gäller försäkringsförmedlare från ett tredjeland, dvs. ett land utanför unionen, föreslår regeringen att nuvarande bestämmelser förs över till den nya lagen om försäkringsdistribution. Det innebär att en försäkringsförmedlare från ett tredjeland efter tillstånd av Finansinspektionen ska få bedriva försäkringsdistribution från en filial eller en permanent närvaro i Sverige. Tillstånd får ges bara om försäkringsförmedlaren uppfyller motsvarande krav som gäller för svenska tillståndspliktiga försäkringsförmedlare.

Svenska försäkringsförmedlares verksamhet utomlands

Avsikten med försäkringsdistributionsdirektivet är att en auktorisation enligt direktivet ska erkännas av alla EU:s medlemsstater. Detta möjliggör för svenska försäkringsförmedlare att verka inom EU och, till följd av EES-avtalet, inom hela EES. På samma sätt som utländska EES-försäkringsförmedlare får bedriva försäkringsdistribution genom att antingen inrätta filial eller erbjuda och tillhandahålla tjänster i Sverige ska svenska försäkringsförmedlare kunna bedriva försäkringsdistribution inom andra EES-länder i dessa former.

Regeringens förslag innebär att en svensk försäkringsförmedlare som vill bedriva försäkringsdistribution från en filial eller en permanent närvaro i ett annat land inom EES ska underrätta Finansinspektionen om sin avsikt innan verksamheten påbörjas. Finansinspektionen ska pröva om förutsättningarna är uppfyllda för detta samt i övrigt iaktta de förfaranderegler som följer av försäkringsdistributionsdirektivet i detta avseende.

Om en svensk försäkringsförmedlare vill erbjuda och tillhandahålla tjänster i ett annat land inom EES utan att inrätta en filial eller en permanent närvaro där, ska förmedlaren underrätta Finansinspektionen om detta innan verksamheten påbörjas.

Regler för verksamheten

Grundläggande krav vid försäkringsdistribution

Försäkringsdistributörer ska driva sin verksamhet enligt god försäkringsdistributionssed. Nuvarande bestämmelser om omsorgsplikt, om anpassning av rådgivning och om skyldighet att i vissa fall avråda en kund förs över till den nya lagen om försäkringsdistribution. Dessutom föreslås att ett krav på att försäkringsdistributörer ska handla hederligt, rättvist och professionellt införs i den nya lagen.

Strängare krav än i direktivet när det gäller villkor för rådgivning grundad på en opartisk och personlig analys

En försäkringsförmedlare som har informerat en kund om att rådgivning lämnas grundad på en opartisk och personlig analys ska i enlighet med direktivet vara skyldig att lämna rådgivningen efter en analys av ett tillräckligt stort antal försäkringsavtal på marknaden. Utöver direktivet föreslår regeringen ett förbud mot att en sådan analys omfattar försäkringsprodukter som helt eller delvis utvecklats av försäkringsförmedlaren själv eller av företag som kan anses närstående till förmedlaren. Det sistnämnda förbudet motiveras enligt regeringen av att det minskar risken för intressekonflikter på försäkringsområdet.

Regeringen föreslår också att direktivets regler om rådgivning grundad på en personlig och opartisk analys kompletteras med ett förbud mot att ta emot och behålla ersättning från tredjepart vid sådan rådgivning. Förbudet ska inte omfatta mindre, icke-monetära förmåner som försäkringsdistributören har informerat kunden om och som kan höja kvaliteten på tjänsten till kunden och som är av en sådan omfattning och art att de inte kan anses hindra distributören från att uppfylla sina grundläggande skyldigheter gentemot kunden.

Genom dessa förslag uppnås likartade regler för de aktörer som verkar på försäkringsområdet respektive värdepappersmarknadsområdet.

Ersättningar till och från tredje part vid all form av försäkrings-distribution

De generella reglerna om tredjepartsersättningar till försäkringsdistributörer i direktivet genomförs i svensk rätt genom motsvarande bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution. Det innebär att en försäkringsdistributör inte ska få ta emot ersättning från någon annan än kunden, om ersättningen kan motverka att distributionen bedrivs enligt god försäkringsdistributionssed eller om den motverkar distributörens möjligheter att uppfylla sina skyldigheter i fråga om omsorgsplikt, anpassning av rådgivning och att avråda samt att handla hederligt, rättvist och professionellt.

Skärpta regler för marknadsföring utöver direktivet

Regeringen föreslår vissa skärpta regler för marknadsföring som går utöver direktivet. En försäkringsförmedlare ska i samband med försäkrings-distribution inte få marknadsföra andra finansiella tjänster eller produkter än sådana som omfattas av förmedlarens tillstånd eller registrering. Ett sådant förbud leder enligt regeringen bl.a. till att det blir mindre viktigt att i rättstillämpningen dra en gräns mellan rådgivning och marknadsföring. Den gränsen kan enligt regeringen ofta vara svår att dra. Förbudet mot viss marknadsföring ska inte omfatta de försäkringsförmedlare som har en annan huvudsaklig verksamhet än försäkringsdistribution.

När det gäller försäkringsföretag är regeringens bedömning att det inte behövs några särskilda regler för vilken marknadsföring som ska vara tillåten.

Ersättningssystem

En försäkringsdistributörs system för att ersätta personal som arbetar med försäkringsdistribution ska i enlighet med direktivet vara uppbyggt på ett sätt som inte motverkar förmågan att uppfylla skyldigheterna om bl.a. god försäkringsdistributionssed och att handla hederligt, rättvist och professionellt.

Rutiner och riktlinjer för intern kontroll av kunskap och kompetens

En försäkringsdistributör ska ha rutiner och riktlinjer för intern kontroll av att distributören och dess anställda uppfyller kraven på kunskap och kompetens, fortbildning och yrkesutveckling samt god vandel. Försäkringsdistributören ska dokumentera de åtgärder som den vidtar för att uppfylla kraven samt utse en eller flera personer som ansvarar för att dessa skyldigheter fullgörs.

En utvidgning i förhållande till direktivet är att kraven på rutiner och riktlinjer för intern kontroll enligt regeringens förslag ska gälla för försäkringsdistributörer generellt och inte bara försäkrings- och återförsäkringsföretag.

Interna rutiner för produktgodkännande

I huvudsak i enlighet med direktivet föreslår regeringen att en försäkringsdistributör ska ha en process för godkännande av de försäkringsprodukter som den utvecklar. En försäkringsprodukt (eller en betydande förändring av en försäkringsprodukt) ska godkännas enligt processen innan den marknadsförs eller distribueras till kunder (produktgodkännande). I processen ska det bl.a. anges en fastställd målgrupp, och relevanta risker för målgruppen ska bedömas.

Distribution av försäkring mot stora risker ska inte omfattas av kraven om produktgodkännande.

Produktinformation och produktkännedom

I enlighet med direktivet föreslår regeringen att en försäkringsdistributör som utvecklar försäkringsprodukter ska lämna tillräcklig information om sina försäkringsprodukter till de övriga försäkringsdistributörer som ska distribuera produkterna. Vidare ska en försäkringsdistributör som distribuerar försäkringsprodukter som distributören inte själv utvecklar ha rutiner för att få tillgång till sådan information. Försäkringsdistributören ska även skaffa sig god kännedom om de distribuerade försäkringsprodukterna och om de målgrupper som fastställts.

Distribution av försäkring mot stora risker ska inte omfattas av kraven om produktinformation och produktkännedom.

Korsförsäljning och kopplingsförbehåll

Direktivet innehåller regler om korsförsäljning, dvs. när försäkringar tillhandahålls tillsammans med andra produkter och tjänster samt om s.k. kopplingsförbehåll, dvs. när det ställs som villkor för att kunden ska få köpa en viss tjänst att kunden också köper en annan tjänst. Regeringen föreslår att direktivets grundläggande regler om korsförsäljning och om förbud mot kopplingsförbehåll ska genomföras i svensk rätt genom bestämmelser i den nya lagen om försäkringsdistribution. En försäkringsdistributör ska vara skyldig att erbjuda kunden att köpa en annan tjänst eller produkt utan att teckna en försäkring, om försäkringen är av underordnad betydelse och försäkringsavtalet erbjuds tillsammans med tjänsten eller produkten eller som ett villkor för överenskommelsen. Även de regler i direktivet som tillåter kopplingsförbehåll, i fråga om betalkonton samt investeringstjänster och investeringsverksamheter, bör genomföras i bestämmelser i lagen om försäkringsdistribution.

Däremot anser regeringen att reglerna i direktivet om att tillåta kopplingsförbehåll när det gäller kreditavtal som avses i bolånedirektivet inte ska tas in i lagen om försäkringsdistribution, då det skulle stå i strid med konsumentkreditlagen.

Informationskrav och prövning av kundens krav och behov

Allmänna informationskrav

I förhållande till de krav om allmän information som i dag gäller enligt lagen om försäkringsförmedling innebär de allmänna informationskraven i direktivet inte några större skillnader i sak. I några avseenden ställs det dock i lagen upp informationskrav som går utöver dem i direktivet. De kraven bör enligt regeringen gälla även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution.

En försäkringsdistributör ska i god tid innan ett försäkringsavtal ingås lämna information till kunden om

sin identitet och adress och om distributören är en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag
den eller de myndigheter som utövar tillsyn över försäkringsdistributören
huruvida distributören tillhandahåller rådgivning om de försäkringsprodukter som distribueras
de möjligheter som finns för kunden att framställa klagomål mot distributören och få en tvist med distributören prövad utanför domstol.

Vidare ska en försäkringsförmedlare även informera kunden om bl.a. hur registreringen kan kontrolleras och om förmedlaren agerar för kundens eller ett försäkringsföretags räkning.

Vissa särskilda informationskrav föreslås gälla för sidoverksamma, anknutna och anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare.

Information som ska tydliggöra eventuella intressekonflikter för kunderna

I förhållande till gällande rätt innebär försäkringsdistributionsdirektivet att reglerna om information om och hantering av intressekonflikter förtydligas samt att kraven för försäkringsdistributörer i högre utsträckning kommer att likna de krav som gäller för värdepappersinstitut enligt lagen om värdepappersmarknaden. Tredjepartsersättning i form av bl.a. provisioner är vanligt förekommande vid förmedling av såväl finansiella instrument som försäkringar. Därtill upplever kunden ofta både finansiella instrument och försäkringar som komplexa produkter. Det innebär enligt regeringen att det inom båda dessa marknader finns skäl att införa ett skärpt och likvärdigt kundskydd som minskar risken för intressekonflikter.

I den nya lagen om försäkringsdistribution införs regler om information om ägarförhållanden och om pris och ersättningar. I lagen anges uttryckligen att en försäkringsförmedlare, som huvudregel, ska vara skyldig att informera kunden om formen av och storleken på den ersättning som förmedlaren tar emot med anledning av försäkringsavtalet och om vem eller vilka som betalar ersättningen. Det är ett mer långtgående krav än det som ställs i direktivet, som innebär att förmedlaren endast är skyldig att informera om arvodets storlek om arvodet ska betalas direkt av kunden. Genom att införa ett sådant informationskrav i den nya lagen understryks enligt regeringen vikten av tydlig och fullständig prisinformation till kunderna, och informationskraven blir också mer likvärdiga de krav som ställs upp för värdepappersinstitut.

Vissa informationskrav och uppföranderegler vid rådgivning

I enlighet med direktivet föreslår regeringen vissa särskilda informationskrav vid rådgivning och informationskrav som gäller oberoende av om rådgivning lämnas eller inte. Vidare införs ett krav på personlig rekommendation vid rådgivning. Kravet innebär att en försäkringsdistributör innan ett försäkringsavtal ingås ska tillhandahålla kunden en personlig rekommendation, med en förklaring av varför en viss försäkring är den som bäst motsvarar kundens krav och behov.

Former för information

I enlighet med direktivet föreslår regeringen att det införs vissa allmänna krav på utformning av informationen. All information, inklusive marknadsföringsmaterial, som en försäkringsdistributör lämnar till kunder ska vara kostnadsfri, rättvisande och inte vilseledande. Marknadsföringsmaterial ska alltid klart och tydligt kunna identifieras som sådant.

Vidare föreslås mer specifika formkrav exempelvis om att informationen ska var klar och begriplig och alltid lämnas till kunden i en pappershandling om kunden begär det.

Standardiserat produktfaktablad vid distribution av skadeförsäkring

Enligt direktivet ska, i fråga om skadeförsäkringsprodukter, kunden få objektiv information om försäkringsprodukten i form av ett standardiserat produktfaktablad för försäkringsprodukter. Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelser införs i den nya lagen om försäkringsdistribution, med avgränsningen att det ska gälla information till enskilda konsumenter. Produktfaktabladet ska vara upprättat av utvecklaren av skadeförsäkringsprodukten.

Informationskrav vid anslutning till tjänstepensionsplan och vid korsförsäljning

I enlighet med direktivet införs regler om särskilda informationskrav vid anslutning till obligatorisk tjänstepensionsplan. Om en anställd ansluts till en obligatorisk tjänstepensionsplan ska de försäkringsdistributörer som omfattas av planen säkerställa att viss information lämnas till den anställde utan dröjsmål efter anslutningen.

I enlighet med direktivet införs även regler om särskilda informationskrav vid korsförsäljning. När en försäkringsdistributör erbjuder ett försäkringsavtal tillsammans med en annan, underordnad tjänst eller produkt som inte är en försäkring ska exempelvis distributören informera kunden om huruvida det är möjligt att köpa de olika delarna separat.

Undantag från informationsplikten vid distribution av försäkringar mot stora risker

Vid distribution av försäkringar mot stora risker eller förmedling av återförsäkring ska kraven på information till kunden och dokumentation av sådan information inte gälla. Undantagen motiveras av regeringen med att det i de aktuella fallen får antas att kunden kommer att kräva den information från distributören som kunden anser sig behöva.

Marknadsrättsliga sanktioner vid utebliven information

Enligt gällande rätt ska marknadsföringslagen tillämpas om näringsidkaren inte lämnar information i enlighet med vissa bestämmelser i lagen. Några motsvarande regler finns inte i direktivet. Regeringen anser dock att det är lämpligt att det marknadsrättsliga sanktionssystemet även i fortsättningen kan tillämpas som ett komplement till de särskilda sanktioner som gäller vid överträdelser av rörelsereglerna.

Ytterligare krav vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter och vissa pensionsförsäkringar

Högre krav vid försäkringsbaserade investeringsprodukter som liknar de på värdepappersmarknadsområdet

I propositionen finns förslag till ytterligare krav som ska gälla för försäkringsdistributörer när de distribuerar försäkringsbaserade investeringsprodukter och pensionsförsäkringar vars värde är exponerat mot marknadsvolatilitet. Några motsvarande krav finns inte i gällande rätt. Försäkringsdistributionsdirektivets krav i detta avseende gäller inte pensionsförsäkringar. På värdepappersmarknadsområdet har det nyligen införts liknande krav med anledning av genomförandet i svensk rätt av Mifid II. I direktivet finns motsvarigheter till reglerna i Mifid II på i huvudsak följande områden:

• Förebyggande och hantering av intressekonflikter

• Information till kunder om bl.a. intressekonflikter

• Ersättningar från tredjepart

• Bedömning av lämplighet och ändamålsenlighet och rapportering till kunder.

Regeringen föreslår att dessa regler i direktivet genomförs i svensk rätt i ett särskilt kapitel i den nya lagen om försäkringsdistribution. Högre ställda krav ska således gälla för försäkringsdistribution som avser distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter. Sidoverksamma försäkrings-förmedlare och anknutna sidoverksamma försäkringsförmedlare ska inte alls få distribuera sådana försäkringar.

Förebyggande och hantering av intressekonflikter

En försäkringsdistributör ska bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder för att identifiera, förhindra och hantera intressekonflikter. Om det inte räcker för att förhindra att kundens intressen kan komma att påverkas negativt ska kunden informeras om intressekonfliktens art eller källa i god tid innan ett försäkringsavtal ingås.

Information till kunder om de försäkringsbaserade investeringsprodukterna

Kunder ska i god tid innan ett avtal ingås förses med lättbegriplig och lämplig information om investeringsprodukterna. Informationen ska bl.a. omfatta alla kostnader och avgifter och ge kunden rimliga möjligheter att förstå vilka risker som är förknippade med de försäkringsbaserade investeringsprodukter som erbjuds. När rådgivning tillhandahålls ska informationen till kunden omfatta närmare information om på vilka grunder rådgivningen lämnas.

Begränsningar av och förbud mot ersättningar till eller från tredjepart delvis utöver direktivet

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller särskilda regler om tredjepartsersättningar vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter. De kraven innebär att en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag ska anses fullgöra sina skyldigheter när de betalar eller tar emot tredjepartsersättning endast då betalningen eller förmånen inte har någon negativ inverkan på kvaliteten på den relevanta tjänsten till kunden och inte försämrar försäkringsförmedlarens eller försäkringsföretagets förutsättningar att fullgöra sina skyldigheter att agera hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med sina kunders bästa intresse. Reglerna i direktivet är utformade efter motsvarande regler i Mifid II även om reglerna i Mifid II är något strängare eftersom de bl.a. ställer upp krav på att ersättningar från någon annan än kunden i princip endast är tillåten om de är utformade för att höja kvaliteten på tjänsten.

Regeringens förslag innebär att direktivets regler om ersättningar till och från tredjepart vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter kompletteras med ett särskilt förbud mot vissa tredjepartsersättningar samt att reglernas räckvidd utvidgas till att även omfatta vissa pensionsförsäkringar. Förbudet mot vissa tredjepartsersättningar syftar till att förhindra s.k. up front-ersättningar, dvs. en slags förskottsbetalningar som enligt regeringen skapar särskilda intressekonflikter med bl.a. omotiverade flyttar av kunders försäkringskapital.

Förslaget bedöms leda till ett stärkt kundskydd jämfört med det skydd som finns i dag. När det nya regelverket har tillämpats under en tid bör det enligt regeringen göras en utvärdering av vilken effekt det har fått i syfte att avgöra om det kvarstår några problem med intressekonflikter. Om det visar sig att vissa problem på marknaden finns kvar trots det nya regelverket bör det övervägas om det finns behov av att införa ytterligare åtgärder.

Endast rekommendationer om försäkringsbaserade investerings-produkter som är lämpliga för kunden ska kunna lämnas

Reglerna i direktivet om bedömning av lämplighet i samband med rådgivning är enligt regeringen ett av de viktigaste kraven för att uppnå ett högt kundskydd. Syftet med reglerna är att endast rekommendationer om försäkringsbaserade investeringsprodukter som är lämpliga för kunden ska kunna lämnas.

Lagförslaget om lämplighetsbedömning innebär bl.a. att en försäkringsdistributör när den tillhandahåller rådgivning om en försäkringsbaserad investeringsprodukt ska hämta in nödvändiga upplysningar från kunden om dennes kunskaper och erfarenheter av produkten samt om kundens ekonomiska situation och mål med investeringen, så att distributören kan rekommendera produkter som är lämpliga för kunden.

Även direktivets regler om passandebedömning, i samband med annan försäkringsdistribution än rådgivning, införs i nya lagen om försäkringsdistribution.

Reglerna ska vara dispositiva när försäkringsdistributionen sker i förhållande till en professionell kund.

Krav utöver direktivet vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet

Regeringen framhåller att den svenska tjänstepensionsmarknaden är relativt unik i Europa då både kollektivavtalade och individuella tjänstepensioner omfattar livförsäkringar med sparandemoment vars underliggande tillgångar är exponerade mot marknadsvolatilitet. Det innebär att sådana försäkringar är mycket lika försäkringsbaserade investeringsprodukter.

Av det skälet föreslår regeringen att det införs krav vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet som går utöver direktivet. Också för dessa försäkringar ska således tillämpas motsvarande bestämmelser som för försäkringsbaserade investerings-produkter när det gäller exempelvis identifiering och hantering av intressekonflikter, tredjepartsersättningar och lämplighetsbedömning.

Ytterligare bestämmelser och även vissa undantag i föreskrifter på lägre nivå än lag

Regeringen föreslår att ytterligare bestämmelser ska få meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag. I föreskrifterna bör det enligt regeringen även kunna göras vissa undantag från de krav som ska gälla vid distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet, i de fall det anses nödvändigt i förhållande till pensionsmarknadens funktion. Enligt Lagrådet kan det ifrågasättas om det är lämpligt att utan förbehåll ge möjlighet att i föreskrifter på lägre nivå begränsa de lagregler som ställts upp som skydd för konsumenter av försäkringar. Regeringen anser dock att det är svårt att på förhand förutse samtliga effekter av förslaget och att det därför är motiverat att sådana undantag kan anges i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen anser dock att det är viktigt att eventuella undantag avgränsas på ett lämpligt sätt främst med hänsyn tagen till kundskyddet. Det innebär att sådana undantag i första hand bör bli aktuella om det visar sig svårt eller omöjligt att uppfylla kraven. Vidare bör en bedömning av proportionaliteten göras mellan kundskyddet och kostnaderna för att uppfylla kraven. Det anförda utgör enligt regeringen en lämplig avgränsning när det gäller det nu aktuella bemyndigandet.

Tillsyn och ingripanden

Finansinspektionen ska vara behörig myndighet med ansvar för tillsyn över försäkringsdistributörerna

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller detaljerade och delvis nya sanktionsregler som ska genomföras i svensk rätt. Sanktionsregimen förutsätter att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan utöva en effektiv tillsyn över de olika typer av aktörer som omfattas av direktivet och att myndigheterna kan ingripa mot dessa aktörer med de sanktioner och andra åtgärder som anges i direktivet.

Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska vara behörig myndighet med ansvar för tillsyn över försäkringsdistributörerna. Finansinspektionen ska ha tillsyn över att den som bedriver försäkringsdistribution i Sverige följer lagen om försäkringsdistribution och andra författningar som reglerar försäkringsdistributörens verksamhet. För EES-försäkringsförmedlare och försäkringsdistributörer och försäkringsdistributörer från tredjeländer ska Finansinspektionens tillsyn omfatta att verksamheten bedrivs enligt lagen om försäkringsdistribution och övriga författningar som reglerar verksamheten i Sverige. Finansinspektionen ska dessutom ha tillsyn över svenska försäkringsdistributörer som bedriver försäkringsdistribution i ett annat land inom EES. Det införs även vissa bestämmelser om överenskommelser om tillsynsansvar mellan myndigheter i olika länder.

Vidare ska Finansinspektionens skyldighet att samarbeta med behöriga myndigheter i andra länder inom EES utvidgas till att även omfatta Europeiska kommissionen och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten.

Gällande bestämmelser om avgifter till Finansinspektionen förs över i huvudsak oförändrade till lagen om försäkringsdistribution.

Rapportering av missförhållanden

Regeringen bedömer att Finansinspektionens rutiner och tekniska lösningar för att ta emot och följa upp anmälningar om överträdelser uppfyller kraven i försäkringsdistributionsdirektivet. Likaså är direktivets krav på att den behöriga myndigheten ska inrätta effektiva mekanismer för att säkerställa skydd mot repressalier, diskriminering och andra former av orättvis behandling för anställda hos försäkringsdistributörer som rapporterar om överträdelser till den behöriga myndigheten tillgodosett genom gällande rätt.

Sekretess för vissa uppgifter

En bestämmelse införs i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen om försäkringsdistribution för uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga. Sekretess ska gälla under förutsättning att uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men.

Nuvarande ordning om generellt utformade bestämmelser om ingripanden behålls

Försäkringsdistributionsdirektivet innehåller detaljerade regler om ingripanden som syftar till att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att vid överträdelse av reglerna i direktivet besluta om vissa i direktivet närmare angivna administrativa sanktioner och andra åtgärder. De åtgärder som beslutas ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I direktivet finns även regler om hur beslut om sanktioner och åtgärder ska offentliggöras och krav på system för hantering av anmälningar från s.k. visselblåsare.

Direktivet innehåller en uppräkning av överträdelser som ska kunna leda till administrativa sanktioner och åtgärder. Enligt regeringens uppfattning bör dock den nuvarande ordningen i svensk rätt med generellt utformade bestämmelser om ingripanden behållas. Det bör enligt regeringen således inte införas någon uppräkning i lagen av vilka överträdelser som ska kunna leda till ingripande mot försäkringsdistributörer. När det gäller ingripande mot vissa fysiska personer som ingår i ledningen för ett företag föreslår regeringen emellertid att de överträdelser som kan leda till sanktioner ska anges uttryckligen i lagen om försäkringsdistribution.

Regeringen föreslår en högre nivå på sanktionsavgifter än i direktivet

Regeringen föreslår att den högsta nivån för den sanktionsavgift som ska kunna tas ut av en försäkringsdistributör sätts högre än de 5 procent av omsättningen som anges i direktivet och att den beräknas på samma sätt som i andra lagar på finansmarknadsområdet. Sanktionsavgiften ska därmed enligt regeringens förslag beräknas till som högst det högsta av 10 procent av omsättningen närmast föregående räkenskapsår, två gånger den vinst som gjorts till följd av regelöverträdelsen eller ett belopp som per den 23 februari 2016 i kronor motsvarade 5 miljoner euro. Avgiften ska tillfalla staten.

Särskilda sanktionsavgifter ska gälla för försäkringsdistributörer som är fysiska personer och för fysiska personer i försäkringsdistributörers ledning.

Det införs också bestämmelser om när Finansinspektionen ska återkalla en försäkringsförmedlares tillstånd samt särskilda bestämmelser om ingripanden mot EES-försäkringsförmedlare och mot försäkringsförmedlare från tredjeländer.

När det gäller vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgiftens storlek ska Finansinspektionen exempelvis ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till de skador som har uppstått och graden av ansvar.

Överklagande

Regeringen anser att nuvarande bestämmelser om överklagande av Finansinspektionens respektive Bolagsverkets beslut bör gälla även enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. Det innebär att Finansinspektionens beslut om sanktionsföreläggande eller om att förelägga någon att lämna upplysningar för att kunna bedöma om en viss verksamhet är tillståndspliktig inte ska få överklagas. Andra beslut av Finansinspektionen i enskilda fall enligt lagen om försäkringsdistribution ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare ska Finansinspektionen få bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse ska gälla omedelbart. Bolagsverkets beslut om att avskriva en anmälan eller att vägra en registrering ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att den nya lagen om försäkringsdistribution ska träda i kraft den 1 oktober 2018. De bestämmelser som avser distribution av tjänstepensionsförsäkring som är exponerad mot marknadsvolatilitet ska dock tillämpas fr. o.m. den 1 oktober 2019. Lagen om försäkringsförmedling ska upphävas den 1 oktober 2018. Även övriga lagändringar ska träda i kraft den 1 oktober 2018.

Regeringen föreslår vidare särskilda övergångsbestämmelser för försäkringsförmedling, anknutna försäkringsförmedlare, verksamhet med sidotillstånd, krav på kunskap och kompetens, tidigare ingångna avtal, ingripanden och överklaganden, tillämpning i förhållande till vissa länder inom EES samt behandling av uppgifter i databasen för övervakning och tillsyn av finansmarknaderna.[5]

Förslagens konsekvenser

Vilka berörs av regleringen?

Förslagen i propositionen berör i huvudsak försäkringsföretag och olika kategorier av försäkringsförmedlare. Dessutom omfattas även andra marknadsaktörer som har försäljning av försäkringsprodukter som sidoverksamhet, såsom resebyråer och biluthyrningsföretag, såvida inte de uppfyller villkoren för att undantas. Några av förslagen berör även fondmarknaden och värdepappersmarknaden. De myndigheter som berörs av förslagen är Finansinspektionen, Bolagsverket, Konsumentverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten och Sveriges Domstolar. Dessutom berörs befintliga och presumtiva kunder på försäkringsmarknaden.

Konsekvenser för myndigheter

När det gäller myndigheterna innebär förslagen i propositionen framför allt utökade arbetsuppgifter för Finansinspektionen. Den ökade arbetsbelastningen uppstår genom exempelvis omarbetning av befintliga föreskrifter och hantering av nya tillståndsansökningar. Nya tillståndskategorier tillsammans med utökade tillståndskrav innebär enligt regeringen troligen en permanent ökning av inspektionens arbetsuppgifter. Ansökan om tillstånd finansieras genom avgifter, varför dessa arbetsuppgifter inte bör påverka myndighetens resurser negativt. Samtliga budgetkonsekvenser ska hanteras inom Finansinspektionens befintliga anslagsramar. Detsamma gäller för eventuella budgetkonsekvenser för Bolagsverket och Sveriges Domstolar. Eventuella merkostnader som förslaget innebär för polisorganisationen ska finansieras inom ramen för utgiftsområde 4 Rättsväsendet. För Konsumentverket och Pensionsmyndigheten bedöms förslagen inte medföra några ökade kostnader.

Konsekvenser för försäkringsdistributörer

Förslagen i propositionen innebär utökade krav för fysiska och juridiska personer som bedriver försäkringsdistribution jämfört med de krav som gäller i dag enligt lagen om försäkringsförmedling. Det är i huvudsak en effekt av de nya krav som tillkommer genom direktivet men är även ett resultat av de krav utöver dem i direktivet som enligt förslagen i propositionen ska gälla enligt den nya lagen om försäkringsdistribution. För försäkringsdistributörerna medför det administrativa kostnader, bl.a. för att uppdatera interna och externa dokument och utbilda personal om de nya reglerna. Flera av regeländringarna medför sannolikt även att it-system behöver uppdateras för att vara förenliga med det nya regelverket. Några särskilda undantag för små eller medelstora företag finns inte i direktivet, varför sådana företag kommer att drabbas av samma typ av kostnader som de större företagen.

Förslagen bedöms enligt regeringen leda till en ökad konkurrensneutralitet mellan olika försäkringsdistributörer och på marknaden för finansiell rådgivning om försäkring och om finansiella instrument. Förslaget förbättrar förutsättningarna för den försäkringsdistribution som i dag i liten skala bedrivs utan provisioner. Genom de bestämmelser som enligt förslaget ska gälla vid rådgivning om försäkringar baserad på en opartisk och personlig analys införs ett tydligare alternativ till försäkringsdistribution som finansieras genom tredjepartsersättningar. Detta kan främja framväxt av försäkringsdistributörer som väljer att bedriva sådan verksamhet och därmed kan utgöra ett tydligare alternativ till provisionsdriven försäkringsdistribution. Detta främjar konkurrensen på marknaden och förtydligar kundens val mellan att betala för försäkringsdistributionstjänster genom provisioner eller genom arvodering.

Konsekvenser för fondbolag, AIF-förvaltare och förvaltningsbolag

För fondbolag, AIF-förvaltare och förvaltningsbolag som samarbetar med försäkringsföretag och försäkringsförmedlare kommer de ändrade och nya krav som föreslås i propositionen, tillsammans med de nya krav som nyligen har införts med anledning av genomförandet i svensk rätt av Mifid II, att medföra att de behöver se över avtal och andra överenskommelser med försäkringsföretagen och försäkringsförmedlare för att vid behov kunna ändra avtalen så att villkoren är förenliga t.ex. med de reviderade och nya kraven när det gäller tredjepartsersättningar. De nya reglerna kommer enligt regeringen att medföra i huvudsak engångskostnader i samband med översyn av befintliga affärsöverenskommelser och administrativa system samt vid behov vid förändringar av dessa för att säkerställa att de är förenliga med de reviderade och nya kraven.

De skärpta reglerna vid rådgivning om fondandelar som inte ingår i en försäkring bidrar enligt regeringen till en mer konkurrensneutral marknad. Att de aktörer som erbjuder sådan rådgivning är föremål för likartade krav när det gäller bl.a. kunskap och kompetens, transparens samt tredjepartsersättningar bidrar troligtvis till en ökad kvalitet på rådgivningen, vilket i sin tur bidrar till ett långsiktigt stärkt förtroende för fondmarknaden.

Konsekvenser för kunder

Förslagen i propositionen innebär enligt regeringen att konsumentskyddet stärks, särskilt vid distribution av försäkringar som syftar till sparande såsom fond- och depåförsäkringar.

För kunder innebär förslaget också, förutsatt att en sådan marknad växer fram, att de kan välja att betala för en rådgivning som är fri från intressekonflikter.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens förslag om en ny lag om försäkringsdistribution och de följdändringar i en rad andra lagar som lämnats i propositionen. Lagförslagen innebär att försäkringsdistributionsdirektivet genomförs i svensk rätt. Det nya regelverket syftar till att skapa de rättsliga förutsättningar som krävs för att uppnå en välfungerande marknad som präglas av ett starkt konsumentskydd. Målet är att uppnå en balanserad och proportionerlig reglering som tar hand om de problem som har identifierats, utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. Ett ytterligare mål är att uppnå en likartad reglering på marknaden för finansiell rådgivning om försäkring och om finansiella instrument.

Regeringen föreslår att vissa undantag från den nya lagens krav ska få meddelas i föreskrifter på lägre nivå än lag när det gäller distribution av pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Undantagen ska kunna ges i de fall det anses nödvändigt i förhållande till pensionsmarknadens funktion. Utskottet noterar att det enligt Lagrådet kan ifrågasättas om det är lämpligt att utan förbehåll ge möjlighet att i föreskrifter på lägre nivå begränsa de lagregler som riksdagen ställt upp som skydd för konsumenter av försäkringar. Regeringen menar dock att det är svårt att på förhand förutse samtliga effekter av förslaget och det därför är motiverat att sådana undantag kan anges i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen skriver också i motivtexten att det är viktigt att eventuella undantag avgränsas på ett lämpligt sätt främst med hänsyn till kundskyddet. Utskottet förutsätter att regeringen följer upp att eventuella undantag i föreskriftsform från regelverket avgränsas i enlighet med intentionerna, och att den återkommer till riksdagen med förslag till lagändring om det visar sig att den nu föreslagna ordningen brister i tillämpningen.

Två paragrafer [6] i två olika lagar är även föremål för ändringsförslag i proposition 2017/18:220 En omreglerad spelmarknad som beretts av kulturutskottet och som riksdagen fattade beslut om den 7 juni 2018 (bet. 2017/18:KrU8, rskr. 2017/18:363). Kulturutskottet har i sitt betänkande i sak ställt sig bakom den ändring som föreslås i proposition 2017/18:220 men har av samordningsskäl överlåtit behandlingen av den författningstekniska regleringen av de aktuella paragraferna till finansutskottet. För att samordna lagförslagen bör riksdagen anta utskottets förslag i bilaga 3. Utskottet tillstyrker således även proposition 2017/18:220, i denna del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:216

Proposition 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om försäkringsdistribution.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister.

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter.

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).

8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna.

10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Proposition 2017/18:220

Proposition 2017/18:220 En omreglerad spelmarknad:

7.2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).

Behandlingen avser det lagtekniska antagandet av lagförslaget.

13.2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Behandlingen avser det lagtekniska antagandet av 1 kap. 2 §.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:216

Lagförslag framlagda i proposition 2017/18:220

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs att 1§ marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2017/18:216

Utskottets förslag

1 §

Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.

Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i

– socialförsäkringsbalken,

– tobakslagen (1993:581),

– lotterilagen (1994:1000),

– sjölagen (1994:1009),

– lagen (1995:1571) om in-sättningsgaranti,

– lagen (1996:1006) om valuta-växling och annan finansiell verksamhet,

– lagen (1996:1118) om marknads-föring av kristallglas,

– lagen (1999:158) om investerar-skydd,

– lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations-samhällets tjänster,

– lagen (2004:46) om värde-pappersfonder,

– lagen (2004:299) om inlånings-verksamhet,

– prisinformationslagen (2004:347),

– lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler,

– försäkringsavtalslagen (2005:104),

– lagen (2006:484) om franchise-givares informationsskyldighet,

– lagen (2007:528) om värde-pappersmarknaden,

– lagen (2010:510) om luft-transporter,

– radio- och tv-lagen (2010:696),

– lagen (2010:751) om betal-tjänster,

– alkohollagen (2010:1622),

– konsumentkreditlagen

(2010:1846),

– lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,

– lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

– lagen (2013:1054) om marknadsföring av moders-mjölksersättning och tillskotts-näring,

– lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar,

– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsument-förhållanden,

– lagen (2015:953) om kollektiv-trafikresenärers rättigheter,

– lagen (2016:415) om förmedlingsavgifter för kort-baserade betalningstransaktio-ner,

– lagen (2016:915) om krav på installationer för alternativa drivmedel,

– lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllnings-behållare,

– paketreselagen (2018:000), och

– lagen (2018:000) om försäkringsdistribution.