Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter

Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag.

Propositionen innehåller förslag till en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen och en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen anser att bestämmelserna behövs för att förordningen ska ges genomslag i Sverige. Finansinspektionen föreslås bli behörig myndighet enligt EU-förordningen. Dessutom finns bl.a. bestämmelser om Finansinspektionens tillsynsbefogenheter och om skadeståndsskyldighet för Priip-produktutvecklare.

Den nya lagen och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. För fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 32 i EU-förordningen ska lagen tillämpas för första gången den 1 januari 2020.

Inga motioner har lämnats med anledning av propositionen.

Behandlade lagförslag

Proposition 2016/17:78 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

Faktablad för Priip-produkter

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter

2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:78 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 30 mars 2017

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Ulf Kristersson (M), Maria Plass (M), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Hans Unander (S), Marie Granlund (S), Dennis Dioukarev (SD), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Börje Vestlund (S), Fredrik Schulte (M), Peter Helander (C), Håkan Svenneling (V), Said Abdu (L) och Marie-Louise Rönnmark (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 26 november 2014 antogs förordning (EU) nr 1286/2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för icke-professionella investerare (Priip-produkter).

I propositionen föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Regeringen föreslår dessutom en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Under förhandlingarna av EU-förordningen lämnade regeringen en faktapromemoria till riksdagen (2011/2012:FPM178).

Lagrådet har granskat lagförslagen. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag och synpunkter.

Den 18 mars 2014 hölls överläggning med dåvarande finansmarknads-minister Peter Norman om förslaget.

Bakgrund

EU-förordningens innehåll

Syfte, tillämpningsområde och definitioner

Syftet med EU-förordningen är att göra det lättare för investerare att förstå vad en investering i en Priip-produkt innebär när det t.ex. gäller produktens egenskaper och vilka risker som är förknippade med den. Investerarna kan då jämföra olika Priip-produkter och fatta mer välgrundade investeringsbeslut än vad som är fallet i dag. Tanken är att skyddet för investerare på så sätt förbättras. Dessutom är förhoppningen att återupprätta förtroendet för finansmarknaden bland icke-professionella investerare.

I artikel 4 i EU-förordningen finns bl.a. följande definitioner:

       Prip-produkt: En paketerad investeringsprodukt för icke-professionella investerare som avser en investering där, oberoende av dess rättsliga form, det belopp som ska betalas tillbaka till den icke-professionella investeraren är föremål för fluktuation på grund av exponering mot referensvärden eller avkastningen på en eller flera tillgångar som inte köps direkt av den icke-professionella investeraren.

       Priip-produkt: En paketerad och/eller försäkringsbaserad investeringsprodukt för icke-professionella investerare.

       Försäkringsbaserad investeringsprodukt: En försäkringsprodukt med en löptid eller ett återköpsvärde vars löptid eller återköpsvärde helt eller delvis är direkt eller indirekt exponerat mot marknadsfluktuationer.

Tillgångar som innehas direkt av en icke-professionell investerare, som exempelvis aktier och statsobligationer, är inte Priip-produkter och omfattas inte av EU-förordningen. Detsamma gäller för investeringsfonder som säljs av institutionella investerare eller privata pensionsprodukter och tjänstepensions-produkter som har som främsta syfte att ge investeraren en inkomst efter pensionering.

EU-förordningen ska tillämpas på Priip-produktutvecklare och personer som ger råd om eller säljer Priip-produkter.

Faktablad

Innan en Priip-produkt görs tillgänglig för icke-professionella investerare ska utvecklaren upprätta ett faktablad för produkten i enlighet med kraven i EU-förordningen och offentliggöra faktabladet på sin webbplats.

Faktabladet ska utgöra informationsunderlag innan ett avtal ingås. Det ska vara tydligt och lättläst och får inte vara vilseledande. Faktabladet ska rymmas på högst tre A4-sidor och vara åtskilt från produktens marknadsförings­material. Om faktabladet inte uppfyller kraven i EU-förordningen och en icke-professionell investerare visar att en förlust uppkommit som en följd av att denne förlitat sig på faktabladet vid köp av Priip-produkten, kan investeraren kräva skadestånd för förlusten i enlighet med nationell rätt.

Marknadsövervakning och befogenhet att ingripa

Den europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten Eiopa[1] får under vissa förutsättningar tillfälligt förbjuda eller begränsa marknadsföring, distribution och försäljning av vissa försäkringsbaserade investerings-produkter, försäkringsbaserade investeringsprodukter med vissa särskilda egenskaper eller en typ av finansiell verksamhet eller praxis vid ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag (artikel 16.1). Även den behöriga myndigheten på nationell nivå får förbjuda eller begränsa marknadsföring, distribution och försäljning för dessa produkter om vissa villkor är uppfyllda.

Klagomål och rättslig prövning

Priip-utvecklaren och den person som ger råd om eller säljer Priip-produkter ska säkerställa att icke-professionella investerare på ett effektivt sätt kan framföra klagomål på produkten och att investeraren får ett svar i god tid och på ett adekvat sätt. Dessutom ska Priip-produktutvecklaren säkerställa att icke-professionella investerare har tillgång till effektiva förfaranden för rättslig prövning vid gränsöverskridande tvister.

Tillsynsbefogenheter och administrativa sanktioner

De behöriga myndigheterna ska ha alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter enligt EU-förordningen. Medlemsstaterna ska införa bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser av vissa av artiklarna i EU-förordningen (artikel 24). Det står medlemsstaterna fritt att föreskriva ytterligare sanktioner eller åtgärder och högre sanktionsavgifter än vad som föreskrivs i EU-förordningen.

Det fortsatta arbetet inom EU

Kommissionen ska senast den 31 december 2018 göra en allmän översyn av EU-förordningen (artikel 33.1). Kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter under tre år från och med den 30 december 2014 (artikel  30.1).

Utskottets överväganden

Faktablad för Priip-produkter

Propositionen

En ny lag

EU-förordningen innebär att det i svensk rätt måste införas bestämmelser om vilken myndighet som ska vara behörig enligt förordningen. Det måste även införas bestämmelser om den behöriga myndighetens utredningsbefogenheter och om sanktioner vid överträdelser av förordningen.

Regeringen föreslår därför att det införs en ny lag med de kompletterande bestämmelser som är nödvändiga till följd av EU-förordningen. Regeringen anser att Finansinspektionen bör vara behörig myndighet. Om information som ska framgå av faktablad och marknadsföringsmaterial inte tillhandahålls på det sätt och i den form som följer av EU-förordningen anser regeringen att marknadsföringslagen bör tillämpas, med undantag för bestämmelserna om marknadsstörningsavgift.

Finansinspektionens roll

Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska få kräva av ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat. Finansinspektionen bör också få kräva av den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör. I likhet med flera lagar på finansmarknadsområdet[2] bör det enligt regeringen i den nya lagen uttryckligen anges att ett föreläggande inte får strida mot den tystnadsplikt för advokater som regleras i lag. Advokater som avkrävs uppgifter kan alltså underlåta att lämna sådana, om det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Lagrådet förordar att det inte tas in en sådan bestämmelse i den nya lagen eftersom det närmast är fråga om en upplysningsbestämmelse som kan läsas motsatsvis och uppfattas så att det endast är advokater – och inte andra personer som har lagreglerad tystnadsplikt – som omfattas av undantaget från skyldigheten att lämna uppgifter. Regeringen konstaterar dock att motsvarande bestämmelse redan finns i andra lagar på finansmarknads-området och att Lagrådet godtagit bestämmelsen med hänsyn till att den har sin motsvarighet i andra lagar. Regeringen anser att bestämmelsen bör utformas på samma sätt som i övriga lagar på området och betonar nu liksom i tidigare lagstiftningsärenden att bestämmelsen inte är avsedd att läsa motsatsvis, dvs. den utesluter inte att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas.

Administrativa sanktioner

Finansinspektionen bör enligt regeringen få kräva av den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande. Föreläggandet bör få förenas med vite. Vilka överträdelser som Finansinspektionen ska ingripa mot genom beslut om sanktionsavgift anges i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Finansinspektionen föreslås få besluta om administrativa sanktioner mot både fysiska och juridiska personer. Däremot bör inte straffansvar införas för överträdelser av EU-förordningen. Administrativa sanktioner som går utöver de som anges i EU-förordningen bör inte heller införas.

Finansinspektionen kommer att kunna förbjuda marknadsföring av en Priip-produkt eller att ett faktablad tillhandahålls. Inspektionen har också möjlighet att kräva av en Priip-produktutvecklare att offentliggöra en ny version av faktabladet.

Enligt EU-förordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att meddela en offentlig varning där den person som är ansvarig för överträdelsen och typen av överträdelse anges. Regeringen anför dock att det ur ett svenskt perspektiv vore främmande att, utan att någon sanktion mot en fysisk person har beslutats, utfärda en varning där det anges att personen gjort sig skyldig till en överträdelse. När det gäller förordningen om värdepapperscentraler gjorde regeringen bedömningen att det inte krävdes någon särskild lagstiftningsåtgärd med anledning av kravet på offentlig varning.[3] Regeringen gör samma bedömning när det gäller motsvarande regler i den nu aktuella EU-förordningen.

Sanktionsavgift

Om en Priip-produktutvecklare eller någon som ger råd om eller säljer Priip-produkter åsidosätter sina skyldigheter enligt EU-förordningen, ska Finansinspektionen ingripa genom beslut om sanktionsavgift. Sanktions-avgiften ska tillfalla staten. Finansinspektionen får avstå från att besluta om sanktionsavgift om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om Priip-produktutvecklaren eller den som ger råd om eller säljer Priip-produkter gör rättelse, om föreläggande att vidta en viss åtgärd bedöms vara en tillräcklig åtgärd eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot den personen som bedöms tillräckliga. De kriterier som, utöver de som anges i EU-förordningen, ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek fastställs anges i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Lagrådet anser att bestämmelserna om sanktionsavgift bör formuleras så att inspektionen får, inte ska, besluta om sanktionsavgift. Regeringen konstaterar att bestämmelserna i den nya lagen motsvarar regler som finns i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse[4] och lagen om värdepappersmarknaden[5] och att det inte är motiverat att formulera bestämmelserna på det sätt som Lagrådet föreslår. Lagrådet anser också att uttrycket som högst fastställas till det högsta av som används i den nya lagen är mindre lämpligt och bör ersättas med fastställas till högst det högsta av. Regeringen konstaterar dock att uttrycket förekommer i en av de senast antagna lagarna på finansmarknadsområdet (se 5 kap. 6 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads-missbruksförordning[6]). Eftersom det enligt regeringen är eftersträvansvärt att lagar på området utformas enhetligt när det är möjligt, anser regeringen att samma uttryck bör användas i förevarande lag. I den nya lagen regleras även verkställighet av beslut om sanktionsavgift.

Skyldigheten för Finansinspektionen att offentliggöra beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder till följd av överträdelse av EU-förordningens bestämmelser motiverar enligt regeringen inga lagstiftnings-åtgärder.

Regeringen anser att Finansinspektionen, efter ett beslut om en administrativ sanktion vid en överträdelse av EU-förordningen, bör utfärda ett meddelande till den icke-professionella investeraren som varit berörd av överträdelsen. Innehållet i ett sådant meddelande bör enligt regeringen regleras i föreskrifter på förordningsnivå. Sådana föreskrifter kan regeringen meddela med stöd av regeringsformen (8 kap. 7 §) och det krävs därför inte något bemyndigande.

Skadeståndsansvar

En Priip-produktutvecklare ska ersätta ren förmögenhetsskada som produktutvecklaren uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar en icke-professionell investerare genom att ett faktablad innehåller uppgifter som är felaktiga, vilseledande eller står i strid med avtalshandlingarna. Detsamma gäller om faktabladet inte uppfyller kraven i EU-förordningen (artikel 8). Den som vill göra anspråk på skadestånd ska underrätta Priip-produktutvecklaren om detta inom skälig tid efter det att han eller hon märkt eller borde ha märkt att skada har uppkommit. Om underrättelse inte görs inom skälig tid, bortfaller rätten till skadestånd enligt den nya lagen. Detsamma gäller om talan inte väcks inom tio år från investeringstillfället.

Klagomålshantering och rättslig prövning

Kravet i EU-förordningen på förfaranden för klagomålshantering leder enligt regeringens bedömning inte till några lagstiftningsåtgärder.

Kravet på effektiva förfaranden för rättslig prövning vid gränsöverskridande tvister tillgodoses genom möjligheten att väcka talan vid allmän domstol eller påkalla skiljeförfarande samt för vissa icke-professionella investerare genom möjligheten till prövning hos Allmänna reklamationsnämnden och FIN-NET[7].

Särskilda befogenheter

Det krävs enligt regeringen inte några särskilda lagstiftningsåtgärder för att Finansinspektionen ska kunna besluta om förbud eller begränsning när det gäller vissa försäkringsbaserade investeringsprodukter eller finansiell verksamhet eller praxis vid ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag enligt EU-förordningen.

Samarbete och informationsutbyte med andra behöriga myndigheter

Det informationsutbyte som krävs enligt EU-förordningen kan enligt regeringens bedömning komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt.

Rapportering om missförhållanden

Finansinspektionens rutiner och tekniska lösningar för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljningen av sådana motsvarar kraven i EU-förordningen. Kravet på att den behöriga myndigheten inrättar effektiva mekanismer för att säkerställa skydd mot vedergällning, diskriminering och andra former av orättvis behandling för anställda som rapporterar om överträdelser till den behöriga myndigheten omfattas av gällande rätt. Finansinspektionen eller enskilda arbetsgivare bör enligt regeringens mening inte vara skyldiga att inrätta mekanismer för rapportering av överträdelser som går utöver kraven i EU-förordningen.

Avgifter till Finansinspektionen

De som utvecklar, ger råd om eller säljer Priip-produkter och som står under Finansinspektionens tillsyn ska med årliga avgifter bekosta inspektionens verksamhet enligt den nya lagen. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna.

Överklagande

Beslut som Finansinspektionen meddelar enligt den nya lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Sekretess för vissa uppgifter

Regeringen föreslår att det ska införas en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som en statlig myndighet utövar tillsyn över enligt den nu föreslagna lagen, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att den kan röjas utan att denne lider skada eller men.

Den som är eller har varit knuten till en Priip-produktutvecklare eller någon som ger råd om eller säljer Priip-produkter som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som Finansinspektionen utövar tillsyn över enligt den nya lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet.

Kravet på skydd för anmälarens identitet i EU-förordningen leder enligt regeringen inte till någon lagstiftningsåtgärd när det gäller uppgifter som förekommer i en statlig myndighets verksamhet.

Ikraftträdande

Den nya lagen och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. För fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 32 i förordningen ska lagen tillämpas för första gången den 1 januari 2020.

Förslagens konsekvenser

Regeringen anser att det är nödvändigt att införa de regler som föreslås i propositionen för att EU-förordningen ska ges genomslag i svensk rätt. Eftersom den reglering som krävs har inslag av skyldigheter för enskilda och av ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden behövs lagstöd för sådana föreskrifter (jämför 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket regeringsformen). Det finns därför enligt regeringen inte några alternativa lösningar för att anpassa svensk rätt till EU-förordningen. Om Sverige väljer att inte göra någon anpassning till EU-förordningen riskerar Sverige att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott.

Regeringen bedömer att förslagen inte får några omedelbara effekter på samhällsekonomin. Förslagen innebär att Finansinspektionens tillsyn och övervakning av finansmarknaderna utvidgas till att omfatta att EU-förordningen följs. Enligt Finansinspektionens beräkningar medför det kostnader på ca 1 miljon kronor. Därutöver tillkommer enligt inspektionen 300 000 kronor för administrativa kringkostnader. Regeringen anför att Finansinspektionen tilldelats ökat anslag i samband med budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, utg.omr. 2 s. 46).[8] Eventuellt ökade kostnader som har samband med det nya regelverket ska enligt regeringen hanteras inom befintliga budgetramar.

Den avgift som Finansinspektionen ska ta ut av företag under tillsyn ska redovisas mot inkomsttitel på statens budget.

Eventuella ökade kostnader för Finansinspektionen med anledning av samarbete med tillsynsmyndigheter i andra medlemsstater och med de europeiska tillsynsmyndigheterna ska enligt regeringens mening rymmas inom befintliga budgetramar. Förslagen kan medföra att antalet mål hos allmänna förvaltningsdomstolar ökar. Regeringen bedömer dock att det kommer att röra sig om ett begränsat antal mål.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att förslagen till en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen på ett ändamålsenligt sätt anpassar den svenska lagstiftningen till den aktuella förordningen. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet lagförslagen i proposition 2016/17:78.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:78 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag