Direktiv om företagsrekonstruktion och en andra chans för företagare

Fakta-pm om EU-förslag 2016/17:FPM34 : KOM (2016) 723, SWD (2016) 357, SWD (2016) 357

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2016/17:FPM34

Direktiv om företagsrekonstruktion och 2016/17:FPM34 en andra chans för företagare

Justitiedepartementet

2016-12-21

Dokumentbeteckning

KOM (2016) 723

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande rekonstruktionsregelverk, en andra chans och åtgärder för att öka effektiviteten i rekonstruktions-, insolvens- och skuldavskrivningsförfaranden och om ändring i direktiv 2012/30/EU.

SWD (2016) 357

Följedokument till förslaget (konsekvensbedömning)

SWD (2016) 357

Följedokument till förslaget (sammanfattning av konsekvensbedömningen)

Sammanfattning

Målet med direktivet är att komma till rätta med hinder mot den fria rörligheten för kapital, minska antalet konkurser av i grunden fungerande företag och förbättra utsikterna för företagare att få en andra chans. Förslaget är en del av arbetet med kapitalmarknadsunionen och är en av de prioriterade åtgärderna i kommissionens inremarknadsstrategi.

Kommissionen föreslår harmoniserade regler om rekonstruktion av företag. Det ska vara möjligt att inom ramen för rekonstruktionsförfarandet besluta om nedsättning av företagets skulder. Vidare föreslås ett regelverk för skuldsanering för företagare som innebär att det ska vara möjligt för en företagare att befrias från betalningsansvar för sina skulder efter tre år. Slutligen föreslås åtgärder som ska förbättra effektiviteten i insolvensförfarandena, bl.a. utbildning för domare, regler om utnämnandet av rekonstruktörer och regler om sammanställning av statistik.

Regeringen anser att det är viktigt med effektiva och rättssäkra insolvensrättsliga regler som bidrar till förutsebara förhållanden för företag och

investerare som verkar över gränserna. Regeringen ser dock ett behov av fortsatt analys av det aktuella förslaget och särskilt frågan i vilken utsträckning en harmonisering av lagstiftningen är den bästa vägen framåt.

1 Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Den EU-rättsliga regleringen av insolvensrätten är inte särskilt omfattande idag. Den nyligen reviderade insolvensförordningen reglerar i huvudsak frågor om behörighet, lagval och erkännande (Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2015/848 av den 20 maj 2015 om insolvensförfaranden).

Kommissionen tog ett steg mot EU-reglering av materiell insolvensrätt 2014 då den antog en rekommendation om vissa insolvensrättsliga frågor, C (2014) 1500 slutlig. Syftet med rekommendationen är enligt kommissionen att uppmuntra medlemsstaterna att införa regelverk som möjliggör dels att livskraftiga företag som har råkat i ekonomiska svårigheter får möjlighet till rekonstruktion i ett tidigt skede, dels att seriösa företagare med ekonomiska problem får en andra chans. Rekommendationen utvärderades 2015 och enligt kommissionen har den inte varit en tillräcklig åtgärd. Denna synpunkt återkom kommissionen till i handlingsplanen för kapitalmarknadsunionen i september 2015 (Handlingsplan för en kapitalmarknadsunion, KOM (2015) 468). Kommissionen genomförde vidare ett samråd med berörda aktörer under våren 2016. I september 2016 presenterades kommissionens kommunikation om kapitalmarknadsunionen, där medlemsstaternas olikformade regelsystem om företagsrekonstruktion och andra insolvensfrågor åter pekades ut som ett hinder och behovet av EU-lagstiftning togs upp igen. (Kapitalmarknadsunionen – Att påskynda reformarbetet KOM (2016) 601.)

Kommissionen presenterade den 22 november 2016 ett förslag till direktiv om företagsrekonstruktion och om en andra chans för seriösa företagare. Förslaget utgör en del av arbetet med kapitalmarknadsunionen. Det utgör även en av de prioriterade åtgärderna i kommissionens inremarknadsstrategi.

1.2Förslagets innehåll

1.2.1Syfte och tillämpningsområde

Förslaget innehåller insolvensrättsliga regler. Det är inte ett fullständigt regelsystem, utan i stället grundläggande krav för mer centrala delar av förfarandet, ofta i form av minimikrav. Förslaget omfattar regler om förebyggande rekonstruktionsförfaranden, vilka ska tillämpas på företagare i ekonomiska svårigheter när det finns en risk för insolvens. Vidare innehåller förslaget regler som ger företagare möjlighet till skuldavskrivning och en andra chans. Slutligen innehåller förslaget regler med åtgärder som är tänkta

att öka effektiviteten dels i de förebyggande rekonstruktionsförfarandena och i processerna för skuldavskrivning, dels i insolvensförfaranden i allmänhet.

Direktivförslaget gäller företag och fysiska personer som driver näringsverksamhet. Det ska dock inte tillämpas på finansiella aktörer (t.ex. företag som driver försäkringsrörelse, kreditinstitut, värdepappersbolag och fondföretag). Medlemsstaterna får tillämpa bestämmelserna i förslaget som ger företagare möjlighet till skuldavskrivning även på fysiska personer som inte är företagare (dvs. konsumenter).

Enligt kommissionen är det huvudsakliga syftet med förslaget att komma till rätta med hinder mot den fria rörligheten för kapital och därigenom främja ökad tillväxt och skapa fler arbetstillfällen, minska antalet konkurser eller likvidationer av livsdugliga företag, möjliggöra gränsöverskridande rekonstruktioner och förbättra möjligheterna för företagare att få en andra chans.

1.2.2Regler om rekonstruktion för företag

En grundtanke i förslaget är att ju tidigare en gäldenär kan upptäcka ekonomiska problem och vidtar lämpliga åtgärder, desto större är sannolikheten att gäldenären kan undvika insolvens, eller om det inte går att undvika, att konkursförfarandet blir effektivt och ändamålsenligt. Enligt förslaget ska medlemsstaterna därför säkerställa att gäldenärerna har tillgång till verktyg för att tidigt upptäcka problem och tillgång till information om att det finns sådana verktyg.

För företag som i grunden bedöms vara livskraftiga men som riskerar att bli insolventa innehåller förslaget ett regelverk för förebyggande rekonstruktion. Dessa regler ger medlemsstaterna viss frihet att välja bl.a. vilka åtgärder som ska finnas att tillgå för företaget i det förebyggande förfarandet. Det finns även visst utrymme för medlemsstaterna att välja i vilken utsträckning gäldenären ska behålla rådigheten över sina tillgångar och i vilka fall det ska utses en rekonstruktör. Förhandlingar mellan gäldenären och borgenärerna ska kunna föras utan inblandning av domstol så länge tredje mans rätt inte berörs. Det ska finnas en möjlighet för en domstol (eller annan rättslig myndighet) att fatta beslut om att utmätning eller annan verkställighet inte får ske om det är nödvändigt för att främja förhandlingarna. Ett sådant beslut får gälla i fyra månader, men den tiden ska kunna förlängas i vissa fall. Ett beslut kan avse alla borgenärer, eller en eller flera av dem. Ett beslut som avser alla borgenärer medför hinder mot att konkursförfarande inleds under tiden som beslutet gäller.

Förslaget omfattar även bestämmelser om rekonstruktionsplaner, som ska innehålla bl.a. uppgifter om borgenärerna, om gäldenärens ekonomiska situation, om hur länge planen ska gälla, om eventuella förslag om skuldnedsättningar och om planerade tillskott av ekonomiska medel. De borgenärer som berörs av planen ska rösta om den. Omröstningen ska ske i olika borgenärsklasser. I vissa fall ska det krävas domstols eller annan rättslig myndighets godkännande av planen för att den ska bli bindande, t.ex. om planen påverkar

någon som inte gav sitt stöd vid omröstningen. Domstolen får vägra att godkänna planen om det t.ex. saknas rimliga utsikter att planen ska hindra insolvens och säkerställa att företaget överlever. En beslutad plan ska vara bindande för alla borgenärer som omfattas av den. Beslut om godkännande av en plan ska kunna överklagas. Det finns även bestämmelser i förslaget om skydd för ny finansiering.

Förslaget innehåller vidare bestämmelser med skyldigheter för vissa funktionärer i företaget att vidta åtgärder när det finns en sannolikhet för insolvens. De ska bl.a. omedelbart vidta åtgärder för att minska förlusten för borgenärer, anställda, ägare och andra som berörs. De ska också vidta rimliga åtgärder för att undvika insolvens.

1.2.3Regler om skuldavskrivning för företagare

Den andra delen av förslaget tar sikte på att ge seriösa företagare (fysiska personer som driver näringsverksamhet) som inte kan betala förfallna skulder en andra chans.

Enligt förslaget ska medlemsstaterna införa regler som innebär att det är möjligt för en företagare att befrias från betalningsansvar för sina skulder efter en treårsperiod. Medlemsstaterna får villkora full befrielse med att företagaren gör vissa delbetalningar, under förutsättning att skyldigheten att betala grundas på en bedömning i det enskilda fallet av företagarens situation och betalningarna är proportionerliga till företagarens inkomst under skuldavskrivningsperioden.

Om en företagare med anledning av sin skuldsättning har meddelats näringsförbud ska ett sådant förbud upphöra att gälla senast vid skuldavskrivningsperiodens slut utan att företagaren ska behöva begära det.

Enligt förslaget får medlemsstaterna dock behålla eller införa regler som innebär begränsningar av möjligheten till skuldavskrivning eller på annat sätt innebär avvikelse från förslagets regler om skuldavskrivning eller om att näringsförbud ska upphöra att gälla. En förutsättning är att det är fråga om väl avgränsade undantag som motiveras av allmänna intressen. Det ges i förslaget vissa exempel på när det kan vara motiverat med undantag. Exempelvis om företagaren har agerat på ett ohederligt sätt eller i ond tro eller har åsidosatt en betalningsplan eller andra skyldigheter som följer av lag och som syftar till att tillvarata borgenärernas intressen. Vidare får medlemsstaterna föreskriva en längre skuldavskrivningsperiod i fall där företagarens bostad är undantagen från exekutiv försäljning i syfte att tillgodose företagarens försörjning. Det är också möjligt att föreskriva om längre perioder för näringsförbud, om det är fråga om ett yrke för vilket gäller särskilda etiska regler eller där beslut om näringsförbud har fattats av domstol i ett straffrättsligt förfarande.

En företagare kan även ha skulder som inte har uppstått i näringsverksameten, utan i stället på grund av företagarens egenskap som privatperson.

Eftersom det kan vara svårt att skilja olika skulder åt ska även privata skulder omfattas av förfarandet med skuldavskrivning.

1.2.4Regler för effektivare insolvensförfaranden

Den tredje delen av förslaget tar sikte på att införa åtgärder för att medlemsstaterna ska kunna effektivisera sina insolvensrättsliga förfaranden.

I denna del innehåller förslaget regler om utbildning av personal i domstolar och andra myndigheter som handlägger ärenden om förebyggande rekonstruktion, skuldavskrivning och andra insolvensförfaranden. Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att insolvensförfaranden hanteras skyndsamt i domstolar och att de domare som befattar sig med mål om dessa frågor har nödvändig specialisering. Slutligen ställs i förslaget upp krav på att företagsrekonstruktörer, medlare och andra funktionärer som utses i insolvensförfaranden ska få den utbildning och praktik som de behöver för att kunna tillhandahålla sina tjänster på ett effektivt, opartiskt, oberoende och kompetent sätt. Enligt förslaget ska medlemsstaterna även uppmuntra till att det i vederbörliga branscher tas fram etiska koder och modeller för översyn och/eller uppföljning av verksamheten.

I denna del innehåller förslaget även regler med krav på de nationella förfarandena för utseende av rekonstruktörer, bl.a. krav på att förfarandena är förutsebara, rättvisa och transparenta. Vidare uppställs krav på att kompetens och erfarenhet ska beaktas när en rekonstruktör utses. Medlemsstaterna ska inrätta ett system för tillsyn och sanktioner beträffande rekonstruktörerna. Förslaget innefattar också krav på att medlemsstaterna inför regler om ersättning för rekonstruktörer.

Förslaget innehåller även bestämmelser om rätten att kommunicera vissa handlingar elektroniskt, liksom bestämmelser om statistik.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Svenska materiella insolvensrättsliga regler finns främst i konkurslagen (1987:672), lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, skuldsaneringslagen (2016:675) och lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare. Vidare finns 2015 års insolvensförordning som reglerar frågor om behörighet, lagval och erkännande och verkställighet.

Lagen om företagsrekonstruktion innehåller bestämmelser om att en näringsidkare som har betalningssvårigheter kan få till stånd ett förfarande för att rekonstruera sin verksamhet, dvs. företagsrekonstruktion. Under rekonstruktionsförfarandet undersöker en av rätten utsedd rekonstruktör vilka förutsättningar som finns för att fortsätta bedriva verksamhet och för att träffa en uppgörelse med borgenärerna (ackord). Rekonstruktören upprättar en rekonstruktionsplan.

Förslagets regler om förebyggande rekonstruktion har likheter med lagen om företagsrekonstruktion. Vissa skillnader finns dock som kan innebära ändringar av svenska bestämmelser. Exempelvis är utseende av en rekonstruktör inte obligatoriskt enligt förslaget. Vidare möjliggörs uppgörelser utan inblandning av domstol i vissa fall. Förslaget ger liksom svensk rätt möjlighet att förhindra att utmätning eller annan verkställighet sker under rekonstruktionsfasen, men förslaget innebär att en sådan möjlighet är begränsad till bara fyra månader (med viss möjlighet till förlängning). Till skillnad från vad som gäller i det svenska förfarandet ges borgenärerna rätt att rösta, inte bara om nedsättning av skulder, utan om hela rekonstruktionsplanen. Förslagets bestämmelser med skyldigheter för befattningshavare i bolag att vidta vissa åtgärder saknar direkt motsvarighet i svensk lag. Inom bolagsrätten finns regler om styrelseledamöters och aktieägares skyldighet att agera vid kapitalbrist i bolaget, bl.a. ska det upprättas en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet.

Sedan den 1 november 2016 finns lagen om skuldsanering för företagare (F- skuldsanering). Enligt denna lag får en företagare som är en fysisk person beviljas skuldsanering. Vid F-skuldsanering fastställs ett visst minsta belopp som ska betalas periodiskt under en treårsperiod. Företagaren befrias i övrigt från skulderna som omfattas av beslutet om skuldsanering.

Förslagets regler om en andra chans för företagare har likheter med F-skuld- sanering. Vissa skillnader finns dock som kan innebära ändringar av svenska bestämmelser. Enligt förslaget finns det möjlighet att villkora slutlig skuldbefrielse med att åtminstone några delbetalningar görs, men bara under vissa villkor. Vidare är det enligt förslaget möjligt att i vissa fall utsträcka betalningsperioden till längre än tre år.

Förslagets regler om effektivisering av förfarandet som tar sikte på utbildning av domare, andra myndighetspersoner och rekonstruktörer saknar i vissa delar motsvarighet i Sverige. Även om det i svensk rätt inte uppställs krav på utbildning av domare görs det utbildningsinsatser på detta område, t.ex. inom ramen för Domstolsakademin.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Kommissionen bedömer att förslaget inte kommer att ha någon inverkan på EU:s budget. Regeringen gör ingen annan bedömning.

Enligt kommissionen kan förslaget medföra kostnader för de medlemsstater som behöver ändra sina nationella regelsystem. Vidare kan, enligt kommissionen, vissa medlemsstater behöva införa utbildning för bl.a. domare. Kommissionen konstaterar också att stater som inte bedriver insamling av data för statistiska ändamål kommer att behöva införa ett system för detta, men kommissionen bedömer att kostnaden för det sannolikt inte kan förväntas bli hög. Regeringen anser att det är svårt att i detta skede säkert bedöma de slutliga finansiella effekterna av förslaget. Eventuella

ekonomiska konsekvenser av förslaget bedöms preliminärt kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Det är viktigt med effektiva och rättssäkra insolvensrättliga regler som bidrar till förutsebara förhållanden för företag och investerare som verkar över gränserna. Det kan finnas behov av riktade åtgärder rörande särskilda delar av insolvensrätten. Samtidigt är en harmonisering förenad med svårigheter, inte minst eftersom insolvensrätten är integrerad med respektive medlemsstats civilrättsliga ordning i övrigt. Regeringen ser ett behov av fortsatt analys – särskilt av frågan i vilken utsträckning en harmonisering av lagstiftningen är den bästa vägen framåt – innan det går att ta ställning till förslaget. Det finns också anledning att invänta remissinstansernas och övriga medlemsstaters synpunkter.

Regeringen kommer i förhandlingsarbetet att verka för en god balans mellan borgenärers och gäldenärers intressen. Det är också angeläget att förslaget inte blir mer långtgående än vad som är nödvändigt och att det fokuserar på väsentligheter i själva insolvensförfarandet. Vidare är det viktigt att reglerna är så flexibla att de kan hanteras inom ramen för redan existerande och väl fungerande nationella insolvensrättsliga system.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter som medlemsstaterna har.

2.3Institutionernas ståndpunkter

EU:s institutioner har inte uttalat sig.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har remitterats till berörda myndigheter och organisationer. Remisstiden går ut under februari 2017.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Kommissionen har som rättslig grund angett artikel 53 och 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Artikel 53 behandlar ömsesidigt erkännande av behörighetsbevis och samordning av medlemsstaternas bestämmelser om inledande och utövande av förvärvsverksamhet

som egenföretagare. Artikel 114 behandlar tillnärmning av medlemsstaternas rättssystem som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.

Direktivet ska antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket innebär att Europaparlamentet och rådet gemensamt på förslag av kommissionen antar direktivet. Beslut fattas i rådet med kvalificerad majoritet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Kommissionen gör bedömningen att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.

Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom det bara tar sikte på sådana områden där medlemsstaterna inte själva kan uppnå målen. I sammanhanget konstaterar kommissionen att de nationella regelverken skiljer sig åt och det finns ingen trend av att de blir mer lika med tiden. Vidare förhåller det sig så att företagare inte sällan söker finansiering från andra stater vilket talar för ett behov av gemensamma regler. Genom EU-regler kommer företagen att få fler alternativ för att undvika insolvens, och de kommer att kunna utnyttja regler för skuldavskrivning med en rimlig tidsperiod. Dessa regler kommer att ha en positiv ekonomisk effekt, och förutsebarheten kommer att öka med förslaget då reglerna blir mer lika i medlemsstaterna. Detta kan inte uppnås på medlemsstatsnivå. Regeringen anser mot denna bakgrund och utifrån den bedömning som nu ska göras att förslaget till direktiv får anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen.

I fråga om proportionalitetsprincipen konstaterar kommissionen att den föreslagna rättsakten kommer att slå fast vissa gemensamma målsättningar och mer övergripande regler, medan det överlåts till medlemsstaterna att besluta om hur målsättningarna ska uppnås. Kommissionen anser att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. Regeringen anser att vissa av förslagets regler kan förefalla tämligen långtgående, t.ex. när det gäller krav på att medlemsstaterna ska tillhandahålla mallar för rekonstruktionsplaner online, krav som riktas mot funktionärer i företag att agera i vissa situationer och bestämmelserna om statistik och datainsamling. Merparten av reglerna är dock mer generellt utformade och lämnar utrymme åt medlemsstaterna att bestämma om genomförandet. Regeringen gör bedömningen att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. Det är dock viktigt att i förhandlingarna verka för att förslaget inte blir mer långtgående än vad som är nödvändigt och att det fokuserar på väsentligheter i själva insolvensförfarandet.

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Behandling i rådsarbetsgrupp kommer preliminärt att påbörjas i februari 2017. När förslaget kan förväntas komma upp på rådsmöte är inte känt. Det är inte heller känt när Europaparlamentet kommer att påbörja behandlingen av ärendet.

4.2Fackuttryck/termer