En myndighet för vuxnas lärande

Kommittédirektiv 2005:70

En myndighet för vuxnas lärande

Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att föreslå hur en central myndighet för vuxnas lärande kan bildas genom en sammanslagning av vissa myndigheter inom utbildningsområdet eller genom en omfördelning av uppgifter mellan dem. Utredaren skall i första hand överväga att föra samman myndigheten Nationellt centrum för flexibelt lärande och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning till en ny myndighet och att till denna nya myndighet föra över de uppgifter som rör vuxenutbildningen som Statens skolverk och Myndigheten för skolutveckling svarar för i dag.

Utredaren skall överväga och föreslå vilka uppgifter som den nya myndigheten skall svara för. I anslutning till detta skall förslag som rör den nya myndighetens organisation och dimensionering utarbetas. Utredaren skall vidare överväga hur kvalitetsgranskning, tillsyn och utvärdering kan ges en oberoende ställning i förhållande till myndighetens främjande- och utvecklingsuppdrag inom eller i nära anslutning till myndigheten. Personalkonsekvenserna för berörda myndigheter skall belysas. I samband med det skall omfattningen av de resurser som behöver föras över beräknas.

Utredaren skall i sitt arbete utgå från att den nya myndigheten skall inrättas den 1 juli 2007. Förslagen får inte medföra ökade kostnader för staten.

Bakgrund

Vuxnas lärande har successivt kommit att markeras som ett eget område inom utbildningspolitiken med en betydligt större bredd än tidigare "vuxenutbildning och folkbildning". Det har skett genom att betydelsen av det livslånga lärandet markerats tydligare allteftersom insikten om kunskapssamhällets krav och betydelsen av arbetskraftens kompetens i den internationella konkurrensen vuxit sig starkare. Parallellt har den kvalificerade yrkesutbildningen etablerats som reguljär utbildningsform, och behovet av utveckling av nya kortare yrkesutbildningar efter gymnasieskolan har blivit uppenbart. De långsiktiga effekterna av kunskapslyftet samt utvecklingen av distansutbildning och andra former av flexibelt lärande är också viktiga inslag i utvecklingen. Allt detta tydliggör vuxnas lärande som en central del av utbildningspolitiken.

"Vuxenutbildning" kan inte längre ses som huvudsakligen en för vuxna anpassad gymnasieskola. Det handlar i stället om att på ett till individen anpassat sätt stödja vuxna inom ramen för ett livslångt lärande med utgångspunkt i den enskildes och arbetsmarknadens behov på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå. Denna förändrade syn på området kommer till uttryck bl.a. genom att en lag om kommunernas vuxenutbildning för närvarande förbereds inom Regeringskansliet. Den avses träda i kraft samtidigt med den nya skollag som regeringen avser att föreslå riksdagen och omfatta kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och undervisningen i svenska för invandrare. Den nya skollagen avses omfatta övriga skolformer som i dag regleras i skollagen.

Frågor som rör vuxnas lärande hanteras i dag av ett stort antal myndigheter inom Utbildnings- och kulturdepartementets ansvarsområde. I korthet rör det sig om följande myndigheter och uppgifter.

Statens skolverk är central förvaltningsmyndighet för bl.a. det offentliga skolväsendet för vuxna. Verket svarar för nationella styrinstrument (företrädesvis kursplaner och andra föreskrifter), uppföljning, utvärdering, kvalitetsgranskning och tillsyn av kommunernas vuxenutbildning. Verket svarar även för uppföljning och tillsyn av kompletterande utbildningar. Vidare beslutar verket om vilka kompletterande utbildningar som skall omfattas av statlig tillsyn, studiestöd och statsbidrag samt om statsbidrag till statligt finansierade påbyggnadsutbildningar.

Myndigheten för skolutveckling har i uppdrag att svara för generella utvecklingsinsatser och riktat utvecklingsstöd till kommunerna. Därutöver beslutar myndigheten bl.a. om det riktade statsbidraget till kommunal vuxenutbildning. Myndigheten för skolutveckling har särskilda uppdrag som avser lärarfortbildning inom svenskundervisningen för invandrare, samverkan inom integrationsområdet, tillväxtarbete och den tillfälliga satsningen på kombinationsutbildningarna.

Specialpedagogiska institutet har i uppdrag att bl.a ge råd och stöd till kommunerna i frågor som rör vuxna deltagare med funktionshinder inom kommunal vuxenutbildning. Institutets läromedelsuppdrag omfattar även vuxna inom det offentliga skolväsendet.

Nationellt centrum för flexibelt lärande har i uppdrag att - utöver en alltmer begränsad egen utbildningsverksamhet - stödja utvecklingen av distansutbildning, IT-användning och andra former för flexibelt lärande inom kommunernas vuxenutbildning och folkbildningen. CFL disponerar särskilda medel för utveckling av läromedel för vuxna studerande med teckenspråk som första språk.

Valideringsdelegationen skall under åren 2004-2007 främja kvalitet, likvärdighet och legitimitet i fråga om validering utanför högskolan av vuxnas kunskaper och kompetens.

Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning svarar för administrationen av den kvalificerade yrkesutbildningen. Uppgiften innefattar prövning av ansökningar och beslut om statsbidrag samt uppföljning och tillsyn av utbildningen. Myndigheten svarar också för en försöksverksamhet med lärlingsutbildning för vuxna inom vissa små hantverksyrken.

Folkbildningsrådet är en ideell förening, som fullgör myndighetsuppgifter som rör folkbildningen, främst genom fördelning av statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor.

Centrala studiestödsnämnden administrerar studiemedel och rekryteringsbidrag för vuxna studerande. Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Landsorganisationen och Tjänstemännens Centralorganisation har myndighetsuppgifter som avser korttidsstudiestödet.

Härutöver har myndigheter under Närings- och Social- departementen ansvar för frågor inom området. Sålunda svarar exempelvis Arbetsmarknadsstyrelsen för arbetsmarknadsutbildningen, Nutek för frågor som rör viss personalutbildning och Försäkringskassan för rehabiliteringsutbildning.

Problembild

Att utveckla ett brett stöd för vuxnas lärande av god kvalitet i hela landet ställer krav på ett konkret samarbete mellan aktörer och intressenter såväl inom utbildningssektorn som inom andra politikområden. På lokal och regional nivå tar det sig uttryck bl.a. i utveckling av en infrastruktur för vuxnas lärande. De olika aktörerna lyfter ofta fram de speciella förutsättningar och problem som har sin grund i att ett stort antal myndigheter på nationell nivå är involverade.

Att många myndigheter har uppdrag, vilka direkt berör vuxnas lärande, är i sig ett uttryck för politikområdets utveckling och förändring. Nya uppgifter och behov har tillgodosetts genom att nya myndigheter har inrättats. Behovet att markera verksamhetens särart i förhållande till andra delar av utbildningsväsendet har då ofta varit en drivkraft. Parallellt har krav på konkret samverkan mellan aktörer och intressenter med utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar uppstått framför allt på lokal och regional nivå.

Alltför många myndigheter inom samma verksamhetsområde riskerar att skapa otydliga ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem. Dessa har i fråga om vuxnas lärande hittills inte varit av allvarlig art på nationell nivå, utan har kunnat hanteras. Resultatet på lokal och regional nivå av de många myndigheternas arbete har dock ibland upplevts som konkurrensbetonat eller splittrat och vissa frågor och områden har inte tagits omhand på ett tillfredsställande sätt. Ibland kan svårigheter uppstå för enskilda och för huvudmän att orientera sig bland de nationella aktörerna.

En myndighetsstruktur som uppfattas som otydlig riskerar att inverka negativt på verksamhetens kvalitet. Möjlig samordning mellan insatser såväl centralt som lokalt riskerar att gå förlorad. Ytterst riskerar enskilda studerande att få ett sämre stöd i sitt lärande än vad som hade varit möjligt. Detta måste naturligtvis undvikas.

Om man önskar utveckla förutsättningarna för vuxnas lärande framstår således inte den nuvarande myndighetsstrukturen som rationell. En helhetsbild av vuxnas lärande främjas inte. Särart, också i förhållande till annan utbildning för vuxna, betonas framför gemenskap och samarbete. Det är troligt, att samordningsvinster när det gäller såväl kompetens som resurser och resultat skulle kunna göras inom området vuxnas lärande.

Kraven på effektivitet och styrning inom utbildningsområdet ställer höga krav på kvalitetsgranskning, tillsyn och utvärdering. En regelbundet återkommande granskning av verksamheten med utgångspunkt i mål, regler och resultat, såväl internt som av externa bedömare, är en central del av kvalitetsarbetet. Det är angeläget att stärka dessa funktioner inom området vuxnas lärande.

Utgångspunkter

En sektorsmyndighet för vuxnas lärande bör skapas, som kan förse regering och riksdag med ett samlat beslutsunderlag samt utföra uppgifter på regeringens uppdrag. Myndigheten skall vidare svara för förvaltningsuppgifter och utveckling inom sitt område.

Uppgifter som utifrån perspektivet vuxnas lärande skulle vinna på att hanteras gemensamt är t.ex.

· utvecklingsstöd till huvudmän och anordnare i linje med de nationella målen och strategierna för området vuxnas lärande,

· stöd till utveckling av verksamhetsformer och kompetensutveckling för lärare, inte minst hos små anordnare, som innebär att verksamheten anpassas till den enskilde utifrån den enskildes behov,

· gemensamma eller likformiga föreskrifter för alla berörda utbildningsformer,

· en sammanhållen administration av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan, inklusive beslut om statsbidrag till yrkesutbildningar för vuxna,

· analyser av arbetsmarknadens behov och utbud av eftergymnasial yrkesutbildning nationellt och regionalt,

· kvalitetsgranskning, tillsyn och uppföljning vad gäller utbildningar för vuxna, samt

· utvärdering av utbildningar för vuxna.

En ny myndighetsstruktur skall främja utvecklingen av ett helhetsperspektiv på området vuxnas lärande. Allmänhetens möjligheter till överblick och information skall öka. Förändringen skall möjliggöra en höjd ambitionsnivå vid bevakningen av frågor som rör yrkesutbildning på eftergymnasial nivå utanför högskolan. Den nya myndigheten skall ha ett samlat ansvar för bl.a. kvalificerad yrkesutbildning, de kompletterande utbildningarna och statligt finansierade påbyggnadsutbildningar. Möjligheterna till rationalisering av bl.a. administrativa funktioner (ekonomiadministration, personaladministration etc.) skall tas till vara, liksom möjligheterna till en förstärkning av bl.a. kvalitetsarbete, tillsyn, inspektion och utvärdering.

Den nya myndigheten skall kunna inrättas den 1 juli 2007.

Uppdraget

En ny myndighet

Utredaren skall föreslå hur en central myndighet för vuxnas lärande kan bildas genom sammanslagning av vissa myndigheter inom utbildningsområdet eller genom omfördelning av uppgifter mellan dem. Utredaren skall i första hand överväga möjligheten att föra samman Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning till en ny myndighet och att till denna nya myndighet föra dels uppgifter som ankommer på Myndigheten för skolutveckling när det gäller vuxenutbildningen, dels Skolverkets uppgifter när det gäller kommunernas vuxenutbildning, kompletterande utbildningar och statligt finansierade påbyggnadsutbildningar.

Ansvarsfördelning

Hur ansvaret för styrdokumenten för behörighetsgivande vuxenutbildning samt hur ansvaret för tillsyn och kvalitetsgranskning av sådan utbildning skall fördelas mellan Skolverket och den nya myndigheten skall särskilt uppmärksammas av utredaren, eftersom styrdokumenten för gymnasial vuxenutbildning är gemensamma med gymnasieskolan.

Samverkan

Utredaren skall uppmärksamma betydelsen av kontakter mellan den eftergymnasiala yrkesutbildningen och högskolan. Utredaren skall vidare analysera sambanden mellan Myndigheten för Sveriges nätuniversitet och den nya myndighetens verksamhet för att bidra till ett helhetsperspektiv på flexibelt lärande och breddad rekrytering inom utbildningsområdet. Utredaren skall också beakta att samråd och samverkan bl.a. med övriga myndigheter inom utbildningsområdet skall vara viktiga inslag i den nya myndighetens verksamhet.

Lokalisering

De verksamheter som avses bli förda till den nya myndigheten bedrivs på ett flertal orter. Dagens lokalisering av de berörda myndigheterna bygger i några fall på regionalpolitiska överväganden. Med en renodling av funktioner behöver det inte vara någon avgörande nackdel att verksamheten också inom den nya myndigheten bedrivs på flera orter. Utredaren skall allsidigt överväga den nya myndighetens lokalisering.

Finansiering

Utredaren skall undersöka hur en förstärkt bevakning av området vuxnas lärande och en utvidgad tillsyn och utvärdering kan finansieras. I första hand skall utredaren undersöka om en avveckling av CFL:s utbildning i egen regi därvid kan vara ett alternativ. Utredaren skall undersöka om den utbildningsverksamhet som behövs som "laboratorium" för utvecklingsarbetet kan disponeras genom samarbete med enskilda kommuner och folkhögskolor.

Oberoende utvärdering

Utredaren skall överväga hur kvalitetsgranskning, tillsyn och utvärdering kan ges en oberoende ställning i förhållande till myndighetens främjande- och utvecklingsuppdrag inom eller i nära anslutning till myndigheten. Utredaren skall särskilt undersöka hur utvärdering av verksamheten skall kunna lyftas fram och få en tydligare roll än i dag. Utredaren skall analysera och redovisa för- och nackdelar med en fristående utvärderingsfunktion för vuxnas lärande inom eller i nära anslutning till myndigheten.

Verksamhet och organisation m.m.

Utredaren skall överväga och lämna förslag till vilka uppgifter som den nya myndigheten skall svara för. I anslutning härtill skall förslag rörande myndighetens organisation, dimensionering och lokalisering utarbetas. Valideringsdelegationen är nu knuten till CFL i administrativt hänseende. Utredaren bör utgå från att delegationen kan bibehålla denna ställning i förhållande till den nya myndigheten fram till dess att delegationens uppdrag upphör.

Personalkonsekvenser för berörda myndigheter skall belysas. Beräkningar av vilka resurser som behöver överföras skall göras. Utredaren skall även belysa andra frågor som kan ha betydelse för en förändring av myndighetsstrukturen inom området.

Författningsförslag

Utredaren skall lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten och till de ändringar av instruktionerna för övriga berörda myndigheter som behövs samt förslag till namn på den nya myndigheten. Vissa av de uppgifterna som idag vilar på skolverket och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning och som kan beröras av en förändring är reglerade i lag. Utredaren skall presentera de lagförslag som behövs samt lämna förslag till övriga nödvändiga författningsändringar .

Kostnader

Förslagen får inte medföra ökade kostnader för staten. Utredaren skall redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag på kort och lång sikt.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall hålla sig informerad om lagstiftningsarbete av betydelse för uppdraget som pågår inom Utbildnings- och kulturdepartementet samt om pågående utredningsarbete som berör området vuxnas lärande.

Utredaren skall hålla berörda myndigheter och intresseorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. De centrala arbetstagarorganisationerna skall hållas informerade och beredas tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall redovisa ett fullständigt förslag, inklusive nödvändiga författningsförslag, senast den 1 februari 2006. I en andra etapp avses en särskild utredare få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten, upprätta budget och verksamhetsplan samt bemanna myndigheten och i övrigt vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inleda sin verksamhet den 1 juli 2007.

            (Utbildnings- och kulturdepartementet)