Översyn av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll

Kommittédirektiv 2005:138

Översyn av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll

Beslut vid regeringssammanträde den 15 december 2005.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll för varor och tjänster m.m. Ett öppet system innebär att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i konkurrens. Utredaren skall

o utvärdera det befintliga öppna systemet, avseende både genomförande och funktion,
o utreda vilka konsekvenser öppna system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det icke-harmoniserade området,
o utreda om kontroll av ackrediterade organ skulle kunna användas i myndigheters tillsyn och vilka förändringar i systemet som i så fall krävs,
o utreda om åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk person som olovligen utger sig för att vara ackrediterad bör införas,
o undersöka om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas,
o lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande av de förslag som lämnas, och

o utreda behovet av ökat samråd mellan myndigheter och ackrediterade eller anmälda organ och föreslå former för samråd.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast 31 december 2006.

Bakgrund

Att produkter och anläggningar tekniskt kontrolleras innan de släpps ut på marknaden eller tas i bruk är viktigt för att upprätthålla skydd för liv, hälsa och miljö etc. i samhället. Detsamma gäller bl.a. återkommande kontroll av produkter och anläggningar i bruk. Samtidigt medför den tekniska kontrollen stora kostnader för tillverkare, importörer och innehavare av anläggningar i form av direkta kostnader, minskad tillgänglighet och längre ledtider. Dessa kostnader drabbar i slutändan konsumenterna och samhället i stort. Samhällets strävan är därför att ha ordningar för teknisk kontroll som ger gott skydd men samtidigt är kostnadseffektiva.

Det svenska systemet för provning och teknisk kontroll genomgick under 1990-talet mycket stora förändringar. I samband med införandet av EES-avtalet, fattade riksdagen beslut (prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38-83, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18) om att det dåvarande riksprovplatssystemet skulle upphöra och att svenska tekniska kontrollordningar skulle bygga på EG:s nya principer för kontroll av varor som släpps ut på marknaden. Dessa presenterades i kommissionens meddelande den 24 juni 1989, "En helhetssyn på certifiering och provning". Rådet ställde sig bakom dessa principer genom två beslut, dels en resolution den 21 december om en helhetssyn på bedömning av överensstämmelse (EGT nr C 10, 16.1.90, s. 1), dels ett beslut av den 13 december 1990 om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv (EGT nr L 380, 31.12.1990, s. 13).

En bärande princip i det enligt EG reformerade svenska systemet är att en åtskillnad görs mellan normgivning, d.v.s. kravställandet, och kontrollen av att kraven är uppfyllda. Myndigheterna har kvar åliggandet att genom marknadskontroll utöva tillsyn bl.a. för att säkerställa att de föreskrivna kraven följs. Det är en uppgift för myndigheterna att föreskriva vilka krav som produkter skall uppfylla samt hur dessa skall kontrolleras. Provning och teknisk kontroll överlåts till självständiga organ som arbetar i konkurrens. Ordningen kallas allmänt för kontroll i ett öppet system. Den tekniska kontrollen, som i det reformerade systemet benämns "bedömning av överensstämmelse" utförs av kompetensprövade organ som är fristående från myndigheter. I Sverige utförs kompetensprövning och tillsyn av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, genom ackreditering enligt de standarder som utvecklats i Europa på uppdrag av EG.

Öppna system används även för frivillig certifiering, bl.a. mot olika krav på ledningssystem, bl.a. kvalitets- miljö- och arbetsmiljöledningssystem.

EG:s system för teknisk kontroll av varor

Före 1989 var stora delar av EG-lagstiftningen på industrivaruområdet mycket tekniskt detaljerad och därmed svårförhandlad och oflexibel. Den lagstiftningsmetod som idag är rådande för tekniska krav på produkter inom EG är den s.k. nya metoden, enligt vilken endast grundläggande säkerhetskrav föreskrivs direkt i direktivtexten. Detaljkraven återfinns i tekniska standarder, som förändras i takt med den tekniska utvecklingen. Standarderna är dock inte tvingande, utan de tekniska detaljkraven kan uppfyllas även på annat sätt än det som föreslås i standarderna.

EG:s produktdirektiv föreskriver de krav som varor skall uppfylla när de släpps ut på marknaden eller tas i bruk. För att i de olika direktiven få enhetliga kontrollformer fastställde Rådet 1993 i det s.k. modulbeslutet åtta olika förfaranden för sådana procedurer som skall användas när direktiv enligt nya metoden utformas. Förfarandena täcker både konstruktionsfasen och själva tillverkningen. Modulerna innebär olika grader av kontroll och tillämpas beroende på hur stora risker som är förbundna med produkterna. I samband med den pågående översynen i EG av den nya metoden diskuteras en förändring av modulerna.

Tillverkaren skall bekräfta att alla krav är uppfyllda genom att utfärda en försäkran om överensstämmelse även om ett oberoende kontrollorgan, ett s.k. anmält organ, gjort bedömningen att kraven är uppfyllda, samt i tillämpliga fall CE-märka produkten.

I EG:s direktiv används begreppet anmälda organ för de kontrollorgan som medlemsstaterna anmält som kompetenta för specificerade kontroller. För att säkerställa organens kompetens anger direktiven minimikrav som skall vara uppfyllda. Dessa krav är dock allmänt hållna och för att öka harmoniseringen har EG tagit initiativ till utarbetande av standarder för olika typer av kontrollorgan, såsom besiktnings- och certifieringsorgan samt laboratorier. Dessa återfanns ursprungligen i den s.k. EN 45 000-serien men har senare överförts till ISO-standarder.

Det reformerade systemet har även kopplingar till tredje land, genom särskilda avtal som EU har ingått.

Gemensamma EG-krav finns inte för kontrollorgan som verkar inom områden som inte omfattas av EG-direktiven, t.ex. på områden där uteslutande nationella krav gäller. Det kan inte uteslutas att man i samband med översynen av den nya metoden kommer att fastställa gemensamma krav för ackreditering av sådana organ.

Behov av förbättringar

Inom de produktområden som regleras av EG-direktiv är formerna för de nya öppna systemen i stort sett givna genom direktiven. När direktiven införlivas i Sverige föreskrivs teknisk kontroll genom öppna system. De produktkrav och metoder för bedömning av överensstämmelse som kan föreskrivas av statsmakterna framgår redan av direktiven. Ordningarna för den tekniska kontrollen är, i vart fall för direktiv enligt den nya metoden, i huvudsak likartade i en jämförelse mellan direktiven även om vissa skillnader föreligger.

Erfarenheterna av det öppna systemet är i stort positiva idag. Dock finns det alltjämt utrymme för stora förbättringar och lösning av vissa viktiga problem av teknisk art. När det öppna systemet för teknisk kontroll introducerades i Sverige för 10 år sedan fanns inga erfarenheter att falla tillbaka på. Införande av öppna kontrollordningar skedde successivt och sektorsvis av respektive myndighet, ofta utan större samordning mellan sektorerna. Detta har i vissa fall lett till en skyldighet att iaktta krav på teknisk kontroll föreskriven av olika myndigheter och som utförs av olika organ. För en innehavare av produkter som skall kontrolleras enligt flera myndigheters föreskrifter innebär det ofta ökat krångel och ökade kostnader. För kontrollorganen medför det också ökade kostnader när de måste uppfylla flera myndigheters olika krav.

En erfarenhet som gjorts, är att företag ibland utger sig för att vara ackrediterade utan att vara det. De använder sig olovligen av ackrediteringsmärket, eller utger sig på annat sätt gentemot sina kunder för att vara godkända av SWEDAC. Detta är ett problem, särskilt när det gäller tvingande krav på t.ex. kontroll av produkter avseende hälsa och säkerhet. De eventuella kontroller eller produktgodkännanden som gjorts under föregivande av ackreditering är då inte giltiga, vilket drabbar det företag som använder sig av ett ackrediterat organ för provning eller kontroll genom att denne inte kan avsätta sina produkter på marknaden. Om produkten ändå avsätts, kan även slutanvändaren av den aktuella produkten drabbas, genom att denne utsätts för hälso- eller säkerhetsrisker till följd av bristande provning och kontroll. I dagsläget finns dock inte några möjligheter att ingripa mot denna företeelse. Därför finns det behov av att införa åtgärdsmöjlighet i form av vitesföreläggande.

Idag finns en skillnad mellan ackrediterade organ och anmälda organ när det gäller överklagandemöjlighet. Beslut om utseende av ett anmält organ kan idag inte överklagas.

Under senare delen av 1990-talet har frågan om ömsesidiga erkännanden inom det icke-harmoniserade området fått allt större uppmärksamhet. Principen grundar sig på artikel 28 och 30 i EG-fördraget, vilka stadgar om förbud mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna, och innebär att medlemsländerna är skyldiga att godta sådan teknisk kontroll som utförts av kompetenta organ i andra medlemsländer. Kommissionen har givit ut ett antal meddelanden om tillämpningen, det senaste i november 2003. Inom ramen för proceduren för medlemsstaternas anmälan av nationella tekniska regler enligt direktiv 98/34/EG bevakar kommissionen och medlemsstaterna fortlöpande att medlemsstaterna regelmässigt infört bestämmelser om ömsesidiga erkännanden i förslag till föreskrifter.

Att principen om ömsesidigt erkännande iakttas och tillämpas på ett enhetligt sätt är mycket viktigt för en väl fungerande inre marknad. Ofta råder också en viss osäkerhet om tillämpning av principen enligt våra åtaganden gentemot EU i detta avseende.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall utvärdera det befintliga öppna systemet, avseende både genomförande och funktion. Utvärderingen skall omfatta samtliga intressegruppers erfarenheter i fråga om såväl ändamålsenlighet som kostnadseffektivitet och funktion. Utredaren bör undersöka om det öppna systemet använts för att avlasta sektoriella tillsynsmyndigheter, och i så fall hur. I de fall detta går att mäta skall mätningen redovisas. Utredaren skall även se över den svenska ordningen för tillsyn av de ackrediterade och anmälda organen och lämna förslag till förbättringar som eventuellt är nödvändiga.

Den fria rörligheten skall vara en viktig utgångspunkt i utredningsarbetet. Utredaren skall utreda vilket stöd öppna system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det icke-harmoniserade varuområdet och då särskilt varor som omfattas av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet 2001/95/EG. Det gäller även frågor som har samband med provning och kontroll utförd i andra länder. Det är av stor vikt att utredaren även undersöker pågående översyner inom EG som gäller frågor om teknisk kontroll och tar ställning till kommande behov i Sverige.

På många områden används kontroll av ackrediterat certifieringsorgan som instrument i samhällets tillsyn, t.ex. av hissar, fordon eller arbetsmiljö. Utredaren skall undersöka om systemet i större omfattning skulle kunna användas som stöd i myndigheternas tillsyn och vilka förändringar i systemet som i så fall blir nödvändiga.

Utgångspunkten för denna del av utredningen skall vara att tillhandahålla en generell kontrollordning som tillsynsmyndigheterna skulle kunna använda om de finner det ändamålsenligt. Utgångspunkten är inte att föreslå att öppna kontrollordningar införs på enskilda sektorer.

Utredaren skall vidare studera om standardiserade kontrollförfaranden (moduler) bör utarbetas för ovan nämnda ändamål och om så är fallet utarbeta förslag till sådana. Kontrollförfarandena bör så långt det är möjligt ansluta till de kontrollförfaranden som tillämpas i nya metoden-direktiv enligt EG:s ordning.

Kontakten mellan organ för bedömning av överensstämmelse och de kravställande myndigheterna varierar beroende på område och mellan olika typer av organ. Det kan finnas ett behov av att förbättra informationskanalerna och skapa en närmare och mer enhetlig kontakt mellan ansvariga myndigheter och organen. Utredaren skall undersöka om det behövs en bättre koppling mellan myndigheternas ansvarsområde och de uppgifter som organen utför. Utredaren skall även lämna förslag till lämpliga lösningar.

Myndigheternas tillsyn måste vara ändamålsenlig och effektiv. Möjligheterna att samordna det tekniska tillsynsarbetet måste utnyttjas. Utredaren bör därför särskilt överväga hur öppna system kan medverka till att göra myndighetstillsynen mer kostnadseffektiv och så lite betungande för företagen som möjligt.

Särskilt bör utredaren analysera hur nationella kontrollordningar bör utformas för att tillgodose nationella behov av rapportering och erfarenhetsåterföring samtidigt som kravet på godtaganden av provningar och kontroller utförda av organ i EES-länder samt Turkiet uppfylls.

Utredaren skall undersöka om åtgärder i form av vite bör införas i regelverket för teknisk kontroll. Åtgärderna gäller de fall då juridisk eller fysisk person på olika sätt olovligen utger sig för att vara ackrediterad. Utredaren skall även undersöka om beslut som rör utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande av de förslag som lämnas i utredningen. Konsekvenserna av förslagen skall även belysas, bl.a. med avseende på effekter för små företags villkor.

Samråd

Utredaren skall beakta pågående utredningar, och inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer som företräder övriga intressenter, inklusive berörda delar av näringslivet.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2006.

                    (Utrikesdepartementet)