Översyn av expropriationslagens ersättningsregler

Kommittédirektiv 2005:147

Översyn av expropriationslagens ersättningsregler

Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2005.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719). I utredarens uppdrag ingår att undersöka hur bestämmelserna tillämpas i praktiken och att bedöma om de leder till rimliga resultat och är lämpligt utformade.

Om utredaren finner att reglerna i något avseende bör ändras, skall utredaren föreslå de författningsändringar som behövs.

Bakgrund

Allmänt om expropriation

Vid utbyggnad av infrastruktur, t.ex. av vägar och ledningar, är det i regel nödvändigt att utnyttja annans mark. För att säkerställa att detta kan ske, har det införts bestämmelser om att mark får tas i anspråk tvångsvis.

I expropriationslagen finns det bestämmelser om att en fastighet får tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Expropriation får dock ske endast för vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. för att tillgodose behov av mark för tätbebyggelse eller för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov eller behov av olika slag av kraftöverföringar (se 2 kap. expropriationslagen).

Förutom i expropriationslagen finns det i flera andra lagar bestämmelser om att mark får tas i anspråk med tvång. Det finns sådana bestämmelser i bl.a. väglagen (1971:948), fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144), plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och miljöbalken.

Expropriationslagens ersättningsregler

Enligt expropriationslagen har den vars egendom tas i anspråk genom expropriation rätt till ersättning. Ersättningsreglerna bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum.

Ersättning lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning).

Löseskilling lämnas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Annan ersättning lämnas för ekonomisk skada som inte skall ersättas enligt reglerna om löseskilling eller intrångsersättning, t.ex. kostnader för flyttning eller för avveckling av en rörelse (se 4 kap. 1 § expropriationslagen).

Med en fastighets marknadsvärde menas det mest sannolika pris fastighetsägaren skulle få vid en tänkt försäljning av fastigheten på den öppna marknaden. Det finns flera metoder för att bestämma detta värde. En metod som brukar användas är ortsprismetoden. Den innebär att en jämförelse görs med köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropriationsobjektet.

Det finns vissa undantag från bestämmelsen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är den s.k. influensregeln. Regeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras har medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde så skall löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om någon sådan inverkan inte hade förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (se 4 kap. 2 § expropriationslagen). Ett annat undantag är den s.k. presumtionsregeln, som innebär att en ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse i vissa fall skall räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt (se 4 kap. 3 § expropriationslagen).

Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas även vid vissa ianspråktaganden av egendom som regleras i andra lagar än expropriationslagen. Hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler finns i t.ex. väglagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen, plan- och bygglagen, lagen om kulturminnen m.m. och miljöbalken.

Behovet av en översyn

Under senare år har det från vissa håll ifrågasatts om de principer som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen bygger på är rimliga. Det har i det sammanhanget gjorts gällande att förhållandena vid expropriation har ändrats. Även om privata aktörer alltsedan reglerna fick sin nuvarande utformning i början av 1970-talet använt sig av expropriationsinstitutet, utfördes de flesta expropriationer då av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinstintresse. Utbyggnaden av samhällets infrastruktur gjordes också i stor utsträckning av det allmänna. Reglerna har emellertid under de senaste åren allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Detta är bl.a. en följd av avregleringar inom flera sektorer, bl.a. inom el- och telesektorn, och av privatiseringar av statliga och kommunala verksamheter. Det innebär alltså att det skulle finnas ett privat vinstintresse bakom allt fler expropriationer även om den ursprungliga grundtanken med expropriation kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen skall tillgodoses.

I skrivelser till Justitiedepartementet har Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Jordägareförbund framfört att ersättningsreglerna i expropriationslagen inte leder till rimliga resultat och därför bör ses över (se LRF:s Markersättningskommittés betänkande Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, april 1998). Expropriationslagens ersättningsregler har också uppmärksammats i Riksrevisionens rapport Marklösen - finns förutsättningar för rätt ersättning? (RiR 2005:15)

I januari 2004 överlämnade 2002 års ledningsrättsutredning betänkandet Ledningsrätt (SOU 2004:7). Utredningen, som ansåg att det inte borde införas särskilda ersättningsregler för de fall som täcktes in av de utvidgningar av ledningsrättslagen som utredningen hade föreslagit, förordade att det skall göras en övergripande översyn av reglerna om ersättning vid expropriation. Som skäl för en sådan översyn anförde utredningen bl.a. den förskjutning av ansvaret för samhällelig infrastruktur som har skett genom att vissa uppgifter har förts över till privata rättssubjekt. Även de krav som grundlagen och Europakonventionen (Europeiska konventionen den 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) ställer i fråga om rätt till ersättning och ersättningens storlek vid expropriativa ingrepp ansågs tala för en översyn (se betänkandet s. 192-197).

Vidare bör nämnas att riksdagen i mars 2004 gav tillkänna att det finns anledning att göra en utvärdering av hur ersättningsreglerna i expropriationslagen fungerar och om de, allmänt sett, leder till rimliga resultat för den enskilde (se 2003/04:BoU5 och rskr. 2003/04:151).

Vad som nu har sagts visar att det finns anledning att göra en översyn av ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av ersättningsbestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen. Översynen skall omfatta såväl frågor om ersättning vid expropriation som frågor om ersättning vid andra tvångsförfoganden där expropriationslagens ersättningsbestämmelser i dag skall tillämpas.

I uppdraget ingår att undersöka hur ersättningsbestämmelserna tillämpas i praktiken vid dels expropriation, dels andra slag av tvångsförfoganden. I uppdraget ingår även att undersöka hur ersättning bestäms i sådana fall där reglerna i expropriationslagen kan antas ha en indirekt inverkan på ersättningen, t.ex. vid överlåtelse av egendom där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras.

Utredaren skall i sin undersökning belysa vid vilka slag av förfoganden som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen oftast kommer till användning och om parterna i dessa fall utgörs av offentliga eller privata rättssubjekt. Vidare skall utredaren belysa förekomsten av frivilliga uppgörelser om ianspråktaganden av egendom i fall där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras och om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive beslut av myndighet eller domstol samt, om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna, orsaken till den. Utredaren skall också söka ta reda på om det har skett några förändringar sedan expropriationslagens tillkomst i fråga om de nu nämnda förhållandena och, om så är fallet, belysa vilka förändringar som har skett och orsaken till dem.

Utredaren skall redovisa sin undersökning i ett delbetänkande.

Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen och reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen ta ställning till om ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika slag av expropriationsföretag.

Vid ställningstagandet skall utredaren beakta såväl fastighetsägares och andra sakägares intresse av att inte drabbas av ekonomisk förlust, som intresset av att egendom kan tas i anspråk för att tillgodose olika slag av allmänna intressen till en från allmän synpunkt rimlig kostnad. Utredaren skall också beakta effekterna för berörda näringar om kostnaderna för att expropriera skulle öka. Om utredaren anser att det finns behov av författningsändringar, skall förslag på sådana ändringar lämnas. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag.

Utredaren skall noggrant beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som förslagen får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.

Utredaren skall slutligen lämna förslag på de författningsändringar som är påkallade för att undanröja oklarheter och eventuella olikheter i tillämpningen och för att lagstiftningen språkligt och redaktionellt sett skall motsvara de krav som bör ställas på en modern lagstiftning.

Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, företrädare för näringslivet och andra berörda parter. När det gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för företagen, skall samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.

Utredaren skall i ett delbetänkande senast den 31 januari 2007 redovisa sin underökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Regeringen kommer därefter att besluta om tilläggsdirektiv för att precisera uppdraget.

Uppdraget skall slutredovisas senast den 31 juli 2007.

                    (Justitiedepartementet)