Översyn av statliga avgifter

Kommittédirektiv 2005:141

Översyn av statliga avgifter

Beslut vid regeringssammanträde den 8 december 2005.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall klargöra vissa frågor som gäller gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Oklarheterna gäller bl.a. var gränsen skall dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana samt om avgiftsinkomster skall redovisas på statsbudgeten eller om de skall disponeras av myndigheterna.

Uppdraget skall inledas med en kartläggning av de offentligrättsliga avgifterna och andra avgifter av motsvarande karaktär. Utredaren skall överväga behovet av, och om utredaren bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättande av ett register för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register skall förvaltas och finansieras.

Utredaren skall även se över principerna för prissättning av informationstjänster.

Utredaren skall också lämna förslag till de författningsändringar som översynen föranleder.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2007.

Nuvarande bestämmelser

Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter

I 8 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om normgivningsmakten. Sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag (8 kap. 3 § RF). Efter riksdagens bemyndigande kan dock regeringen eller en kommun meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § annars skall meddelas av riksdagen (8 kap. 9 § andra stycket RF). Riksdagen kan även medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 11 § RF).

Regeringen får dessutom besluta om dels verkställighetsföreskrifter, dels föreskrifter som inte skall meddelas av riksdagen enligt grundlag, den s.k. restkompetensen (8 kap. 13 § första stycket RF).

I fråga om gränsen mellan avgift som faller under 8 kap. 3 § RF och annan avgift gäller följande. Om myndigheten lämnar någon sorts motprestation regleras avgiften i lag under förutsättning att den som betalar avgiften befinner sig i en sådan situation att han eller hon rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att betala den. Till lagområdet hör därför både skatter och tvingande avgifter. Regeringen får å andra sidan inom ramen för sin restkompetens besluta om avgifter avseende frivilligt efterfrågade varor och tjänster, dvs. sådana avgifter som tas ut i s.k. uppdragsverksamhet.

Befogenhet att disponera avgifter

Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på något annat sätt än riksdagen har bestämt. Hur statens medel skall användas bestämmer riksdagen genom budgetreglering. Riksdagen får dock besluta att medel tas i anspråk på annat sätt.

Av 9 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), framgår att statsinkomster som beräknas av riksdagen redovisas mot inkomsttitlar på statsbudgeten. Andra inkomster disponeras av myndigheterna efter beslut av riksdagen och regeringen. Enligt 19 § budgetlagen får regeringen besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

I 17-18 §§ regleras i vilka fall olika avgifter skall redovisas brutto mot statbudgeten, netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Redovisning brutto mot statsbudgeten sker genom att avgifter redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten och verksamhetens utgifter avräknas mot ett anslag. Redovisning netto mot anslag sker genom att både avgifter och verksamhetens utgifter avräknas mot ett anslag på statsbudgeten. En redovisning utanför statsbudgeten görs för avgifter som specialdestinerats till en myndighet. Någon avräkning mot statsbudgeten görs inte, utan avgiften och verksamhetens kostnader redovisas endast i myndighetens resultaträkning.

Övriga bestämmelser

I avgiftsförordningen (1992:191) finns bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, myndigheternas befogenhet att besluta och skyldighet att samråda med Ekonomistyrningsverket (ESV) om avgifternas storlek samt förfarandet vid uttag av vissa ansökningsavgifter och avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Ytterligare bestämmelser om att myndigheter får ta ut avgifter finns också i ett stort antal föreskrifter och beslut av riksdagen och regeringen.

Finansutskottets betänkande om offentligrättsliga avgifter

I det av riksdagen godkända betänkandet Offentligrättsliga avgifter (bet. 2004/05:FiU30, rskr. 2004/05:227) behandlar finansutskottet vissa frågor om offentligrättsliga avgifter med anledning av förslag till riksdagen från Riksrevisionens styrelse. Förslagen grundar sig på en granskning gjord av Riksrevisionen, i vilken det enligt Riksrevisionen framkommit väsentliga brister och oklarheter i regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter (RiR 2004:17). Konstitutionsutskottet har lämnat ett yttrande i ärendet.

Finansutskottet anför att det är angeläget att regeringen uppmärksammar och reder ut de oklarheter rörande offentligrättsliga avgifter som Riksrevisionen redogör för i sin granskningsrapport. Finansutskottet anför vidare att frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är av principiellt intresse då det ytterst handlar om hur denna del av riksdagens finansmakt utövas. Finansutskottet betonar särskilt betydelsen av att huvudprincipen om bruttoredovisning på statsbudgeten följs och att avvikelser från denna princip skall vara välmotiverade.

Behov av en översyn

Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter

Av RF framgår att föreskrifter om avgifter ligger inom riksdagens primära lagområde om föreskrifterna avser åligganden för enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska förhållanden. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) anförde det föredragande statsrådet följande:

"I den mån enskilda skall förpliktas erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva ett riksdagsbeslut. Vanskligare är att bedöma i vilka fall en avgift som erläggs i utbyte mot en vara eller tjänst faller under riksdagens kompetensområde. Avgörande vikt bör fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses vara tvingad att erlägga avgiften. Frågan får avgöras för varje enskilt fall eller efter en helhetsbedömning. När avgiften inom ett visst verksamhetsområde erläggs frivilligt som ersättning för vara eller prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensområde. När däremot avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kompetensområde. Detta utesluter inte att viss avgift inom ett verksamhetsområde får innebära ett överuttag och likväl tillhöra regeringens kompetensområde, om nämligen andra avgifter inom samma verksamhetsområde lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde bör således betraktas som en helhet."

Avgifter för pass och körkort är exempel på avgifter som har ansetts falla inom lagområdet trots att en motprestation lämnas. Den som t.ex. vill ha ett körkort måste betala en avgift för detta och det är bara Vägverket som kan tillhandahålla körkortet. Motprestationen kan sägas ha ett värde endast i relation till en tvingande reglering och avgifterna anses därför enligt vissa uttalanden i doktrinen vara tvingande (Holmberg Stjernquist, Grundlagarna, 1980 s. 261). Frågan kan emellertid också ses ur ett annat perspektiv. Man kan ju välja att avstå från att ta körkort, ansöka om pass osv. Det framstår därför inte som helt självklart att en sådan avgift skall anses vara tvingande och att den således faller inom lagområdet.

Som framgått ovan anförde det föredragande statsrådet i förarbetena till RF att en avgift som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller prestation och som avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhet bör falla inom regeringens restkompetens. Det kan konstateras att den koppling som därmed gjordes mellan frivilliga avgifter och kostnadstäckning inte har kommit till uttryck i berörda bestämmelser i 8 kap RF. Det framstår vidare som oklart om en avgift som är tvingande men som är förenad med ett krav på full kostnadstäckning faller inom lagområdet eller inom regeringens restkompetens.

Dessa två oklarheter fanns redan vid införandet av RF. Sedan dess har även synen på avgifter förändrats väsentligt, liksom de förutsättningar under vilka myndigheterna verkar.

Avgifterna sågs tidigare i första hand som en inkomstkälla för staten. De offentligrättsliga avgifternas storlek fastställdes ofta oberoende av kostnaderna i verksamheten. Som huvudregel gäller enligt vad riksdagen numera har beslutat full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Enligt den praxis som har utvecklats gäller detta även i hög grad de tvingande avgifterna.

Utmärkande för tvingande avgifter är vidare att den myndighet som tar ut avgiften är den enda som har rätt att tillhandahålla varan eller tjänsten. Vissa myndigheter, som tidigare har haft en författningsreglerad monopolställning inom sitt verksamhetsområde, verkar dock numera på en konkurrensutsatt marknad, eller åtminstone på en marknad där privata aktörer får verka under samma förhållanden som myndigheten i fråga. Myndigheter som bedriver sådan kommersiell verksamhet förutsätts i vissa fall gå med vinst. Detta innebär att de avgifter som tas ut är högre än kostnaderna. Exempelvis fattade riksdagen nyligen beslut om att de nätavgifter och balansersättningar som Affärsverket svenska kraftnät tar ut skulle omdefinieras och i fortsättningen redovisas som avgifter i uppdragsverksamhet (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21 s. 96, bet. 2004/05:NU3, rskr. 2004/05:120). Detta illustrerar ytterligare att sambandet mellan full kostnadstäckning och frivilliga avgifter inte längre är självklart.

Som nämnts kan regeringen enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF efter riksdagens bemyndiganden meddela sådana föreskrifter om avgifter som annars faller inom lagområdet. Det är mycket vanligt att riksdagen ger regeringen ett sådant bemyndigande i fråga om tvingande avgifter.

Mot bakgrund av vad som anförts bör det övervägas om det finns skäl att riksdagen t.ex. i en särskild lag, bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter beträffande vissa sådana avgifter som nu faller under 8 kap. 3 § RF och avgifter av liknande karaktär.

Rätten att disponera offentligrättsliga avgifter

Som nämnts föreskrivs i 9 § budgetlagen att statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar. I förarbetena till lagen anförde regeringen att på inkomsttitlar redovisas t.ex. överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter m.m. Vidare anförde regeringen att på statsbudgetens inkomsttitlar beräknas endast sådana medel och redovisas sådana inkomster för staten som inte specialdestinerats för någon verksamhet (prop. 1995/96:220 s. 33 och 43).

Det blir allt vanligare att riksdagen och regeringen beslutar att en myndighet får disponera avgiftsinkomster. Andelen av de sammanlagda intäkter som härrör från offentligrättsliga avgifter och som disponeras av myndigheterna har under perioden 1998-2004 ökat från 19 till 58 procent av de totala offentligrättsliga avgiftsintäkterna i staten (Ekonomistyrningsverkets rapporter 1999:12 respektive 2005:17 om avgiftsbelagd verksamhet i staten). Detta innebär att avgifterna inte redovisas på inkomsttitel, utan antingen utanför statsbudgeten eller genom nettoredovisning mot anslag.

Det samband mellan offentligrättsliga avgifter och redovisning mot inkomsttitel som förutsattes då bestämmelserna i RF och budgetlagen infördes utgör därför - om man ser till intäkternas omfattning - i praktiken inte längre en huvudregel. Denna utveckling har skett trots att riksdagen vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att följa huvudprincipen om bruttoredovisning.

Beslut om specialdestination har bl.a. motiverats med att myndigheten då bättre kan anpassa resurserna till förändringar i efterfrågan. Kritiker har å andra sidan hävdat att en sådan utveckling kan leda till negativa konsekvenser, bl.a. genom att myndigheterna inte ges incitament att hålla kostnaderna nere och att utgiftsökningar inte underkastas de restriktioner som budgetregleringen innebär.

För närvarande är det oklart vilka principer som bör avgöra om inkomster från offentligrättsliga avgifter skall redovisas mot inkomsttitel eller om de bör specialdestineras till myndigheten. Det finns därför skäl att närmare överväga ett förtydligande i detta avseende, och om frågan i sådant fall bör regleras i budgetlagen eller i någon annan särskild lag.

Avgiftsförordningen

I avgiftsförordningen (1992:191) finns vissa generella bestämmelser om rätten att ta ut avgifter samt bestämmelser om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag, ansökningsavgifter m.m. I vissa fall är det oklart om en bestämmelse gäller tvingande avgifter eller inte. Det framgår t.ex. inte av 5 § avgiftsförordningen om principen om full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål även i offentligrättslig verksamhet. Enligt regeringen finns det ett behov av att se över förordningen så att det tydligare framgår vad som gäller för tvingande respektive frivilliga avgifter.

Bristande överblick över de offentligrättsliga avgifterna

Regeringen har i dag ingen samlad bild över vilka offentligrättsliga avgifter som staten tar ut och vilka bemyndiganden som givits av riksdagen till regeringen respektive av regeringen till myndigheterna. Räckvidden av dessa bemyndiganden är i vissa fall oklar. Det framgår t.ex. inte alltid om ett bemyndigande endast avser rätten att besluta att en avgift får tas ut eller om det också avser t.ex. avgiftens storlek.

Ett register över samtliga statliga avgifter fördes av Riksrevisionsverket fram till 1991. Sedan dess har det samlade avgiftsuttaget blivit väsentligt mer svåröverskådligt bl.a. till följd av att offentligrättsliga avgifter som nämnts i allt större utsträckning disponeras av myndigheterna.

Principer för prissättning av informationstjänster

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd beslutade i december 2003 att anta Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet skulle vara genomfört den 1 juli 2005. Sverige har underrättat kommissionen att direktivet är genomfört genom befintliga bestämmelser. I direktivet, vars syfte är att säkerställa att samma grundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden, finns en princip för prissättning av informationstjänster. Av denna framgår att avgifter för informationstjänster inte får överstiga kostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning av informationen, inklusive en rimlig avkastning på investeringar, och att de avgifter och villkor som tillämpas skall vara offentliga och fastställda i förväg.

För att förbättra tillgängligheten till svenska myndigheters information i elektronisk form har riksdagen beslutat att en enhetlig princip för myndigheternas uttag av avgifter skall gälla (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Principen innebär att avgiften endast skall grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera själva informationsuttaget och inte tidigare led i insamlandet av informationen.

Principen för prissättning av myndigheters tillhandahållande av varor och tjänster är full kostnadstäckning enligt beslut av riksdagen (prop. 1989/90:138, bet. 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Bestämmelser om detta finns i avgiftsförordningen (1992:191).

Från dessa principer finns, som redogjorts för ovan, ett stort antal undantag som regeringen och riksdagen har beslutat för vissa myndigheter. Det är oklart om dessa undantag är förenliga med Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

Uppdraget

Översyn av statliga avgifter

Uppdraget syftar främst till att klargöra vissa frågor som gäller gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Oklarheterna gäller bland annat var gränsen skall dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana samt om avgiftsinkomsterna skall redovisas på statsbudgeten eller om de skall disponeras av myndigheterna.

Uppdraget skall inledas med en kartläggning av de offentligrättsliga avgifterna och andra avgifter av motsvarande karaktär. Kartläggningen bör omfatta uppgifter om ändamålet med avgiften, vem som har fattat beslut om att avgiften skall tas ut, vilken form beslutet har, i förekommande fall vilka bemyndiganden som givits av riksdagen respektive av regeringen att meddela föreskrifter, vem som beslutat om avgiftens storlek samt om avgiften redovisas brutto, netto eller utanför statsbudgeten. Därutöver skall en bedömning göras av om avgiften tas ut i en verksamhet som är konkurrensutsatt.

Utredaren skall överväga behovet av, och om utredaren bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättande av ett register för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register skall förvaltas och finansieras.

I uppdraget ingår att överväga behovet och lämpligheten av att riksdagen i en särskild lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om vissa sådana avgifter som faller under det s.k. lagområdet i 8 kap. 3 § RF, och avgifter av liknande karaktär.

Utredaren skall även överväga vilka principer som skall gälla när en avgift skall redovisas mot inkomsttitel respektive netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Utredaren skall väga in å ena sidan vad riksdagen uttalat om redovisning mot inkomsttitel som huvudprincip och å andra sidan de behov av en effektiv styrning av myndigheter som har gjort sig alltmer gällande och som kan motivera specialdestination av avgiftsinkomsterna. Utredaren skall i sammanhanget bedöma om det finns ett behov av ändringar i budgetlagen eller i någon annan särskild lag. Utredaren skall även beskriva vilka konsekvenser de åtgärder som föreslås får för statsbudgeten.

Utredaren skall bedöma behovet av ändringar i avgiftsförordningen och även lämna de övriga förslag till åtgärder som översynen ger anledning till. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen.

Översyn av principer för prissättning av informationstjänster

Utredaren skall kartlägga om det i dag finns beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rörande informationstjänster som står i konflikt med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

Övrigt

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2007.

                      (Finansdepartementet)