Sanktionsavgifter inom djurskydds-, foder- och livsmedelsområdena

Kommittédirektiv 2005:64

Sanktionsavgifter inom djurskydds-, foder- och livsmedelsområdena

Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av nuvarande sanktionsbestämmelser inom djurskydds-, foder- och livsmedelslagarna och överväga om dessa bör kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter eller motsvarande avgifter. Utredaren skall särskilt överväga om det är lämpligt att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.

Bakgrund

Regeringen har i skilda sammanhang uppmärksammats på att sanktionssystemet inom områdena djurskydd, foder och livsmedel i vissa fall inte är att anse som tillräckligt effektiva för att fungera väl som de styrmedel de är avsedda att vara. De nuvarande sanktionsbestämmelserna inrymmer dels en möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden som kan förenas med vite, dels en möjlighet att besluta om rättelse på enskilds bekostnad, dels traditionella straffbestämmelser.

Inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjligheten att besluta om sanktionsavgifter i olika former. Särskilt intressant i detta sammanhang är sanktionsavgifterna inom miljötillsynen. Miljösanktionsavgift kan åläggas den som i utövning av näringsverksamhet t.ex. åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken eller påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig, utan att tillstånd har meddelats eller att anmälan har gjorts. Ansvaret är strikt, dvs. avgiftsskyldigheten uppkommer när en överträdelse objektivt kan konstateras. Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. Avgifternas storlek varierar från lägst 1 000 kr till högst 1 000 000 kr. De betalade avgifterna tillfaller staten. Enligt en inventering som har gjorts av Miljöbalkskommittén har sanktionen endast använts i begränsad omfattning. Kommittén menar därför att det bör övervägas om avgiften skall införas i större omfattning (SOU 2002:50 s. 237 ff). Kommittén anför att straff är samhällets allvarligaste sanktion och att den därför bör reserveras för det som ur samhällets synvinkel utgör de allvarligaste regelöverträdelserna. Miljöbalkskommittén föreslår därför att användningsområdet för sanktionsavgifter inom miljöområdet av denna anledning bör utvidgas från nuvarande tillämpning till att också omfatta brott mot reglerna i miljöbalken och inte bara brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken. Kommittén föreslår också att överträdelser av EG-förordningar skall kunna beläggas med sanktionsavgift. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Tillsynsutredningen har i sitt betänkande Tillsyn (SOU 2004:100) särskilt belyst sanktionsmöjligheterna mot tillsynsobjekten inom olika tillsynsområden. Slutsatsen har dragits att tillsynsorganen generellt sett har ett behov av effektivare, tydligare och mer nyanserade ingripandemöjligheter. Utredningen har funnit att det är lämpligt att i en generell tillsynslag införa en katalog över de sanktioner som myndigheterna skall kunna använda vid tillsynen. Utredningens betänkande har remissbehandlats och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Mot denna bakgrund aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2005 sin avsikt att tillkalla en särskild utredare att bedöma behovet av en djurskyddssanktionsavgift (prop. 2004/ 05:1, utg.omr. 23 s. 42). Tillsynsområdena djurskydd, livsmedel och foder är näraliggande och riktar sig i många fall mot samma verksamhetsutövare och tillsynen utövas i huvudsak av samma tillsynsmyndighet. Det är därför lämpligt att låta samtliga dessa tre tillsynsområden omfattas av en utredning beträffande sanktionsavgifter.

Överträdelser av lagstiftningen, vilka förenas med en sanktionsavgift eller tillsynsbot bör vara väl definierade och vara sådana som kan betecknas som mindre allvarliga. Inom livsmedelsområdet skulle bl.a. mindre riskfylld verksamhet som bedrivs utan tillstånd eller underlåtenhet att lämna rapport från hälsoundersökning kunna utgöra exempel på sådana överträdelser. Motsvarande resonemang kan föras inom djurskydds- och foderområdena.

Uppdraget

Utredaren skall inhämta kunskap om effektiviteten och tillämpningen av de system med sanktionsavgifter som finns inom relevanta tillsynsområden, t.ex. inom miljöområdet. Utifrån en analys av de särskilda förutsättningar som råder inom tillsynen över foder, livsmedel och djurskydd skall utredaren överväga om ett liknande system bör införas inom ett eller flera av dessa tillsynsområden och i så fall hur ett sådant system skall vara utformat.

Utredaren skall vid sina överväganden särskilt beakta de riktlinjer beträffande sanktionsavgifter som riksdagen antagit (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr. 328). Vidare skall utredaren särskilt beakta Tillsynsutredningens förslag och slutsatser kring sanktionsbestämmelser. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt överväga hur ett system med sanktionsavgifter bör förhålla sig till existerande straffbestämmelser och systemet med företagsbot. Därvid måste Europakonventionens (Europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) bestämmelser om förbud mot dubbelbestraffning och om rätten till en rättvis rättegång beaktas. Detsamma gäller grundläggande rättssäkerhetskrav på legalitet, proportionalitet och förutsägbarhet.

Utredaren skall i sitt förslag också överväga om det är lämpligt att storleken på sanktionsavgiften när den riktas mot ett företag inte bara beror av förseelsens art utan också av storleken på det företag som har orsakat regelbrottet. Ett förslag om sanktionsavgifter måste också vara så utformat att dess konstruktion och verkan är lätt att förstå för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmänhet. Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.

En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag. I denna skall det, utöver en samhällsekonomisk analys, även ingå en beräkning av förslagens ekonomiska konsekvenser för tillsynsmyndigheterna och de berörda företagen. Innebär förslagen ökade kostnader för tillsynsmyndigheterna skall utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. Utredaren skall i sitt arbete samråda med företrädare för tillsynsmyndigheter, berörda verksamhetsutövare och andra relevanta aktörer.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 juni 2006.

                       (Jordbruksdepartementet)