De statliga affärsverken

Motion 1992/93:T217 av Sven-Gösta Signell m.fl. (s)

De svenska affärsverkens associationsform har under
senare år allt oftare satts i fråga. Bland trafikverken har det
närmast varit Televerket, Posten och SJ som stått i centrum
för debatten.

Post- och telekommunikationer är av grundläggande
betydelse för att binda samman vårt land. Järnvägstrafikens
roll som ett miljövänligt, energisnålt och kapacitetsstarkt
trafikmedel är av stor vikt i vårt lands transportapparat.

Fungerande kommunikationer och en väl utbyggd
infrastruktur i landets olika delar är avgörande för välstånd
och utveckling. Det är därför en nationell angelägenhet att
trygga en god och rättvis kommunikationsförsörjning i hela
landet. Det är vidare enligt vår uppfattning en nationell
angelägenhet att utveckla och förvalta infrastrukturen.
Därmed följer också att infrastrukturen skall kontrolleras
av staten.

Regeringen har i olika sammanhang, nu senast i prop.
1992/93:100, redovisat sin syn på dessa verk. Den
principiella synen som regeringen har på statlig verksamhet
kommer även till uttryck i förra årets finansplan och den
s.k. privatiseringspropositionen från hösten 1991. Enligt
regeringen bör verksamhet konkurrensutsättas i så stor
utsträckning som möjligt. Regeringens uppfattning är
vidare att ''konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte
särskilda skäl talar för detta, inte bedrivas i myndighetsform
och i nomalfallet ej av staten''. Den sistnämnda
formuleringen ''i normalfallet ej av staten'', är ett uttryck
för uppfattningen att privata lösningar är bättre än
offentliga. Det innebär att en omvandling av en
myndighetsverksamhet till en bolagsform i förlängningen,
enligt regeringens uppfattning, också bör innebära
privatisering.

Förändringar i associationsformerna till aktiebolag och
andra verksamhetsförutsättningar bygger, för regeringen,
alltså mer på ideologiska grunder än omsorg om
verksamheten. Riksdagsmajoritetens beslut om att avskaffa
brevmonopolet, utan att först ha klargjort spelreglerna på
brevmarknaden, är ett exempel.

Affärsverksformen har vuxit fram successivt för att
medge en friare verksamhetsform än den traditionella
myndighets/ämbetsverksformen. Med affärsverksformen
skulle dels affärsmässiga mål kunna uppnås, dels
myndighetsutövande funktioner kunna vidmakthållas.
Således skiljer sig affärsverken från myndigheter bl.a.
genom en mer eller mindre långsiktig målsättning att lämna
avkastning till staten. Även om ett antal mål för
verksamheten lämnas av statsmakterna, bl.a. vissa sociala
och regionala förpliktelser, saknas omfattande
detaljstyrning för affärsverken.

Diskussionen om affärsverksformen bör enligt vår
mening inte i första handla om vilken associationsrättslig
form en viss verksamhet skall anta. Viktigare är hur vissa
mål för en verksamhet skall kunna uppnås på det mest
effektiva sättet. Exempel på sådana övergripande mål för
affärsverken inom transportsektorn gäller tillgänglighet,
service, effektivitet och valfrihet. I korthet innebär dessa
mål att:Medborgare och näringsliv i vårt land skall
tillförsäkras goda kommunikationer. Servicenivån skall
vara hög oberoende av bostads- eller verksamhetsort.
Skattebetalarnas intresse av kostnadseffektivitet skall
tryggas.Konsumenternas intresse av reell valfrihet skall
tillgodoses. Konkurrens på lika villkor skall bidra till lägre
priser och bättre kvalitet.

Enligt vår uppfattning kan dessa mål uppnås på olika sätt
och med skilda medel. Eftersom målen rymmer inbördes
konflikter kommer de svårligen att kunna uppnås samtidigt
eller en gång för alla. De medel som används behöver
nödvändigtvis inte vara desamma för alla verksamheter. En
central utgångspunkt är därför att varje verksamhet måste
analyseras för sig, dess individuella förutsättningar och
villkor vara avgörande för valet av metoder.

En avgörande fråga är om det kommer att finnas en
fungerande konkurrens på de marknader där affärsverken
agerar. På vissa delmarknader finns eller kommer en
fungerande konkurrens att kunna etableras. Men för
merparten av den service som utförs på dessa områden
kommer affärsverken under en överskådlig tid att förbli
monopolister. Tekniska och organisatoriska
stordriftsfördelar innebär att en effektiv marknad kommer
att domineras av en stor aktör. Det gäller hushållstelefoni,
brevbefordran och järnvägstrafik som inte upphandlas av
samhället.

Vi menar att det är viktigt av effektivitetsskäl att dessa
stordriftsfördelar tas till vara. Vi kan därför inte acceptera
att marknaderna på ideologiska grunder ''utvecklas'' på
bekostnad av effektiviteten. Därför måste de villkor som
skall gälla vara likvärdiga och inte diskriminera de
dominerande företagen.

Förutsättningar för bolagisering

Associationsformen och de därmed sammanhängande
finansieringsproblemen, marknadsförutsättningarna och
samhällsåtaganden måste bedömas i ett sammanhang. Det
innebär att:Det statliga ägandet lämnas oförändrat.
Försäljningar av de nationella tillgångar som Televerket,
Posten och SJ utgör saknar aktualitet. Det innebär
emellertid inget hinder för drifts- eller ägarsamverkan i
dotterbolagsledet.Praktiska lösningar för att trygga
sociala åtaganden måste garanteras.Regionala
förpliktelser måste uppfyllas på ett tillfredsställande sätt.
Riksdag och regering har att fastställa service- och
kvalitetsmål för branschen.Konkurrensen mellan olika
aktörer måste ske på likvärdiga villkor, vilket bl.a. innebär
en solidarisk finansiering av sociala och regionala
åtaganden.Allmänhetens insyn i statligt ägda bolag skall
ske efter i princip samma villkor som i kommunala bolag,
varigenom bl.a. handlingsoffentlighet tryggas.

Finansieringsfrågor

Frågan om de tre här aktuella företagens
kapitalförsörjning behöver inte nu diskuteras närmare. Det
kan i korthet konstateras att den gängse metoden att
omvandla ett statligt affärsverk till aktiebolag innebär att
staten överlåter verkets tillgångar till ett nybildat aktiebolag
i utbyte mot aktier. Därefter kan bolaget i princip verka
med samma ekonomiska förutsättningar som affärsverket.
I sammanhanget bör det emellertid understrykas att
ingående pensionsskulder skall belasta bolagets
balansräkning, vilket i princip kräver att avsättningar gjorts
eller att frågan löses på annat godtagbart sätt. Därmed
uppstår ett behov av omfattande resurstillskott, vilket enligt
vår bedömning kan bli avgörande för om en ombildning till
aktiebolag kan ske.

Oberoende av associationsform är det enligt vår mening
också viktigt att trygga en långsiktig kapitalfösörjning bl.a.
för att en rimlig investeringsnivå skall kunna upprätthållas.

Avgörandet för hur Televerket, Posten och SJ kan klara
sig i fri konkurrens är hur finansieringen sker av de särskilda
åtaganden statsmakterna även fortsättningsvis bör ställa
krav om. I en monopolliknande marknadssituation kan
verken korssubventionera, t.ex. taxor för förlustbringande
tjänster med resurser från inkomstgivande verksamhet.
Med en ökad marknadsanpassning är det inte möjligt att i
samma utsträckning tillämpa korssubventionering.

Det ställer sig relativt naturligt att utifrån teoretiska
utgångspunkter förorda att statliga krav på sociala och
regionala åtaganden bör finansieras över statsbudgeten.
Därigenom skulle för riksdag och regering tydliga
prislappar lämnas för respektive kostnad. Så sker redan i
järnvägssektorn, där regelbundet viss trafik upphandlas på
linjer där trafik inte kommer till stånd på rent
företagsekonomiska grunder. Därmed skulle också
skattebetalarna som kollektiv stå för finansieringen av de
särskilda åtaganden som görs.

Vi menar att en sådan finansiering kan vara rimlig för
järnvägstrafik, där någon omfattande konkurrens på spåret
enligt vår bedömning knappast kommer att bli aktuell.
Möjligheterna att generera hög avkastning förefaller ringa.
Svårigheterna att med resurser från sektorn finansiera
regionalpolitiska åtgärder är därför uppenbara. Däremot är
järnvägen redan utsatt för stark konkurrens från andra
trafikslag, vilket i regel tillförsäkrar konsumenterna
alternativa transportmöjligheter. I glesbygden är i själva
verket denna konkurrens i allmänhet orsak till järnvägens
bristande lönsamhet. Det är därför inte orimligt att den
extra valmöjlighet en olönsam järnvägstransport innebär,
regelbundet prövas i omfattning av statsmakterna.

För post- och telekommunikationerna anser vi
emellertid att sociala, regionala och andra sådana
åtaganden som inte kommer till stånd på rent kommersiella
grunder, i första hand bör finansieras inom respektive
sektor. Det bör således ankomma på dem som
tillhandahåller tjänster inom post- och telesektorn --
oberoende av omfattning och inriktning -- att sinsemellan
och gemensamt fördela det ekonomiska ansvaret. Även de
som enbart ägnar sig åt de lönsamma delarna -- grädden på
moset -- får på så sätt bidra.

I praktiken innebär det att kunderna/brukarna i sektorn
gemensamt får svara för de särskilda åtaganden riksdag och
regering finner lämpliga. Post- och telesektorerna bör
således kunna bära den fortsatta korssubventionering som
här föreslås. För en sådan finansiering talar inte minst
statsfinansiella skäl.

Det innebär att överenskommelser mellan operatörer
inom respektive post- och telesektorn måste träffas om
fördelningen av extra kostnader för t.ex. glesbygdsservice.
Sådana överenskommelser skall vara villkor för tillträde till
marknaden. En annan möjlighet kan vara att genom
koncessionslagstiftning sälja tillstånd att operera på vissa
marknader.

Telekommunikationerna

Arbetet med att ge Televerket en ny associationsform
har fördröjts. Utformningen av en telelag har enligt vad
regeringen uppger inte kunnat färdigställas under hösten
1992. Därmed återstår en betydande osäkerhet om från
vilken tidpunkt Televerket skall kunna bli bolag. Mot
bakgrund av de svårigheter regeringen haft att utforma
förslaget till lagstiftning kan det inte uteslutas att ytterligare
komplikationer tillstöter. Därtill kommer att en redovisning
från regeringen ännu saknas om hur de av riksdagen
fastlagda telepolitiska målen skall komma till uttryck i det
aviserade förslaget till telelag.

Vi avser att återkomma till dessa frågor i samband med
att regeringen förelagt riksdagen förslag på detta område.
Följande kännetecken bör dock enligt vår mening också
framgent prägla svensk telemarknad.Staten skall ansvara
för att tillhandahålla ett öppet och sammanhållet telenät
som omfattar hela riket. Det skall gå att nå alla andra
telefoner i vårt land från telefonen i bostaden.God
tillgänglighet och service skall erbjudas för grundläggande
telefoni- och datakommunikationer. Framkomlighet och
felavhjälpning skall ligga på fortsatt hög nivå.Regionala
och sociala hänsyn skall tas. Samma avgift för installation i
permanentbostad tas ut oberoende av bostadsort.
Teletaxorna skall vara enhetliga och kunna utjämnas mellan
olika geografiska områden.Utveckling och forskning
skall hålla hög standard.Telekommunikationerna skall
vara tillgängliga och uthålliga även i krissituationer.

Posten

Det är uppenbart att ett omfattande beredningsarbete
återstår för att belysa alla de frågor som sammanhänger
med ett utvecklat och modernt postväsende. Regeringen
har aviserat förslag om postlagstiftning och bolagisering
under 1993 men föreslog redan i prop. 1992/93:132 om vissa
frågor inom Kommunikationsdepartementets område, att
Postverkets ensamrätt till brevbefordran skulle avskaffas
fr.o.m. den 1 januari
1993. Utan att i annat än allmänna ordalag
motivera ett sådant genomgripande förslag tycktes
regeringen helt bortse från riksdagens bestämda
uppfattning att brevmonopolet inte kunde avskaffas förrän
lagstiftningsvägen garantier skapats för att regionala och
sociala åtaganden skulle kunna tillgodoses. Vår uppfattning
är att Postverket skall garanteras en sund ekonomisk bas för
effektiv konkurrens på lika villkor. Det innebär bl.a. att en
rad centrala problem måste få en tillfredsställande lösning,
bl.a. avseende mervärdesskatten, ersättningsvillkor för
regional service, pensionsskuldens reglering etc.

Det går inte att frigöra sig från misstanken om att andra,
underliggande motiv, vägde tyngre än kraven på rättvisa
konkurrensvillkor och bibehållen servicenivå över hela
landet. En ideologiskt bunden syn på konkurrens som ett
självändamål och privat verksamhet som definitionsmässigt
bättre än offentlig, tycks ha blockerat regeringens förmåga
att framlägga väl övervägda förslag. Även om Postverket på
vissa delmarknader för produkter och tjänster konkurrerar
om kunder med andra aktörer, står det klart att just
brevförmedlingen inte genomgått andra
marknadsförändringar än den Citymails konkurs svarat för.

Det finns i riksdagen en enig uppfattning om att
Postverket skall tillgodose kravet på en god regional
service. Så sent som våren 1992 fastställde riksdagen att en
god, grundläggande service skall ges till såväl stora som små
kunder i hela landet.

När regeringen för ett år sedan föreslog att monopolet
på de statliga betalningarna skulle avskaffas sades bl.a.
följande i finansplanen:

''Postverket kommer att ersättas för upprätthållandet av
rikstäckande betalnings- och kassaservice genom ett anslag
på statsbudgeten.'' Riksdagen beslöt också på förslag av
regeringen att ersättning skulle utgå med 300 miljoner
kronor för budgetåret 1992/93.

Trots detta föreslår nu regeringen att ersättningsnivån
skall minskas till 250 miljoner kronor.

Detta beslut om en minskning med 50 miljoner kronor
leder i rakt motsatt riktning mot de uttalade ambitionerna
om en aktiv glesbygdspolitik under mottot ''Hela Sverige
skall leva'', som regeringen har uttalat i andra sammanhang.

Vi anser att regeringens förslag kommer att få stora
konsekvenser för de människor som bor i glesbygd.
Beloppet motsvarar service via lantbrevbäring eller
postkontor i glesbygd till långt över 100 000
hushåll.

Mot denna bakgrund föreslår vi att riksdagen ger
regeringen i uppdrag att återkomma till riksdagen med ett
sammanhållet förslag till regional service och därvid beakta
de ersättningsvillkor som krävs för att servicen skall
motsvara de krav som riksdagen ställt.

Järnvägen

Det är angeläget att järnvägstrafiken fortsätter att
utvecklas till ett konkurrenskraftigt, säkert och
kapacitetsstarkt masstransportmedel. En sådan utveckling
är angelägen inte minst av miljöskäl.

Genom de förändringar av järnvägens villkor som
skedde till följd av 1988 års trafikpolitiska beslut, har enligt
vår bedömning järnvägens förutsättningar förbättrats.

Den utredning om ett avvecklande av SJ:s
trafikeringsrätt på stomnätet som genomförs sker
emellertid i ett vakuum. Utredaren saknar ett aktuellt
beslutsunderlag om den långsiktiga trafikpolitiska
inriktningen. Utredaren har enbart i uppdrag att utifrån
regeringens ideologiska utgångspunkter presentera en
modell för avreglering, inte att analysera de trafikpolitiska
konsekvenserna av sitt förslag. Formerna för en sådan
avreglering bör emellertid noga övervägas --
järnvägssektorn är mycket komplex. Stordriftsfördelarna
med produktion av järnvägstransporter är t.ex. uppenbara.
Det finns en uppenbar risk att en ogenomtänkt avreglering
tvärtemot sitt syfte kan verka effektivitetshämmande och
leda till att den totala järnvägstrafiken minskar.

Regeringen deklarerar i budgetpropositionen att man
inte avser att genomföra en samlad utvärdering av 1988 års
trafikpolitiska beslut. Vi menar att en sådan utvärdering är
en nödvändig förutsättning för att formerna för en fortsatt
utveckling av järnvägstrafik skall kunna diskuteras med
utgångspunkt från ett korrekt beslutsunderlag.

Vi har redan tidigare pekat på dessa problem och därvid
anfört att den av regeringen föreslagna tidpunken för en
avreglering är orealistisk.

Hemställan

Med hänvisning till det ovan anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förutsättningar för bolagisering
inom Postens, Televerkets och SJ:s verksamhetsområden,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om statens regionala ansvar
beträffande postdistribution, kassaservice och
telekommunikationer,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om service och kvalitetskrav som
framgent bör prägla svensk telemarknad,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en samlad
utvärdering av trafikpolitiken innan frågan om avreglering
av järnvägstrafiken tas upp till behandling.

Stockholm den 26 januari 1993

Sven-Gösta Signell (s)

Håkan Strömberg (s)

Sten-Ove Sundström (s)

Bo Nilsson (s)

Anita Jönsson (s)

Jarl Lander (s)

Ines Uusmann (s)

Christer Skoog (s)

Sten Östlund (s)

Lisbet Calner (s)

Ulrica Messing (s)

Georg Andersson (s)

Sigrid Bolkéus (s)