Den statliga revisionen

Motion 1997/98:Fi503 av Lars Tobisson m.fl. (m, fp, kd)

Den statliga revisionen borde vara en viktig del av riksdagens kontrollmakt. Riksdagen har enligt grundlagen makten över statsfinanserna. Riksdagen fattar beslut om vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas till och fördelar anslag till olika angivna ändamål.

Riksdagen har också att följa upp och utvärdera hur avsatta medel förvaltas.

Det bör i det sammanhanget uppmärksammas att detaljregleringen av ändamålen har minskat på senare år. Denna utveckling förutsätter dock att riksdagen har ökade möjligheter att följa upp att medlen använts så att det önskade resultatet uppnåtts.

Vad beträffar uppföljningsverksamheten har det konstaterats av en lång rad utredningar att riksdagens ställning är svag. Riksdagens starka ställning när det gäller att besluta om intäkter och utgifter har ingen motsvarighet i ett starkt revisionsorgan underställt riksdagen. Detta har medfört att riksdagen fokuserat för mycket på framtida utgifter, i det löpande budgetarbetet, och alltför sällan frågat sig vilken effekt redan avsatta medel genererat.

Det borde vara naturligt att betrakta behandlingen av anslagsäskandena som en process, där uppföljningen av tidigare verksamhet och uppnådda resultat ingår som viktigt led. Men riksdagens ställning när det gäller uppföljning och kontroll är så svag att det får demokratiska återverkningar. Den förtroendevaldes ställning gentemot sina väljare urholkas när inte goda möjligheter att följa upp och utvärdera avsatta medel föreligger. Riksdagens uppföljningsarbete blir istället fokuserat på enskilda statsråds handläggningsprocedurer.

Följden blir att det i riksdagen diskuteras framtida utgifter och enskilda statsråds uppträdande, men inte effektivitet i användandet av offentliga medel. Det ansvaret har istället lagts i andras händer. Detta är särskilt allvarligt i ett högskatteland som Sverige. Större resurser än i något annat land, som andel av ekonomin, styrs via politiskt valda församlingar, där mycket litet kraft och tid ägnas åt att i efterhand fråga sig vilken effekt avsatta medel genererade.

Bakgrund

Riksdagen har enligt grundlagen tilldelats kontrollmakten. Denna omfattar konstitutionsutskottets konstitutionella prövning, riksdagens JO-ämbetes judiciella granskning samt Riksdagens revisorers verksamhet. Det är således det senare organet som skall följa just den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen. Riksdagens revisorer tillkom redan i samband med 1809 års regeringsform. Det är dock anmärkningsvärt att dess verksamhet inte påverkats av de revolutionerande förändringar som statsförvaltningen och det allmännas uppgifter undergått sedan dess.

Istället har ansvaret för att utveckla och bedriva revision av statens verksanhet successivt kommit att få sin tyngdpunkt hos regeringens förvaltningsorgan, Riksrevisionsverket (RRV). Genom på senare år beslutade förändringar har den statliga redovisningsrevisionen helt förlagts till RRV samtidigt som verket också svarar för merparten av den statliga förvaltningsrevisionen. Riksdagens revisorer, som till skillnad från RRV även kan granska regeringen och dess kansli samt riksdagens organ, har mot denna bakgrund fått en roll som blivit mer undanskymd och oklar.

Det svenska EU-medlemskapet ställer nya krav på den statliga revisionen. Den årliga revisionen av myndigheter som hanterar bidragsmedel från EU skall ges sådan omfattning att en god kontrollnivå för hanteringen av dessa medel kan säkerställas. Vidare skall RRV biträda EU:s revisionsrätt vid dess granskningar i Sverige. Dessa nya uppgifter förändrar förutsättningarna för den statliga revisionen. Detta faktum är ännu så länge dåligt belyst.

Utredningsläget

Sverige har valt en lösning för den statliga revisionen som avviker från vad som förekommer i nästan alla andra länder. Istället för att vara underställt parlamentet är idag det kraftfulla och oberoende revisionsorganet underställt regeringen. I riksdagen finns endast en resurssvag organisation, som dessutom inte är oberoende enligt de gängse definitioner för revision som används internationellt.

Skälet för denna indelning påstås vara den svenska förvaltningstraditionen och frånvaron av ministerstyre i den svenska konstitutionen. De internationellt sett små departementen och de på motsvarande sätt relativt stora och självständiga svenska myndigheterna (numera också ofta bolag och stiftelser) anses lägga grunden för behovet av en uppföljning underställd regeringen.

Revisionen, i form av stabsmyndigheten Riksrevisionsverket (RRV), skall självständigt och utifrån de internationellt vedertagna kriterierna väsentlighet och risk genomföra granskningsuppdrag som sedan redovisas för regeringen. Regeringen kan också anlita RRV för i särskild ordning finansierade uppföljningsuppdrag.

Riksdagens revisorer har förvisso en enligt lagen bredare kompetens än RRV när det gäller föremål för granskning. De betydligt mindre resurserna gör dock att denna skillnad i realiteten betyder mindre. Den stora ojämvikten i resursfördelningen och den mycket speciella svenska lösningen med två statliga revisionsorgan har givit upphov till återkommande debatt och utredande. I anslutning till framläggandet av förslaget till budget för 1998 finns tre utredningar som har synpunkter i detta ärende.

Viktigast är riksdagens revisionsutredning som har haft till uppgift att avväga resursfördelning och uppgiftsfördelning mellan två tänkta statliga revisionsorgan. Utredningen föreslår i sitt betänkande två huvudalternativ. I alternativ A överförs resurser motsvarande 10–20 årsarbetskrafter från RRV till Riksdagens revisorer. Tanken är att det skall möjliggöra för Riksdagens revisorer att i större utsträckning än idag kunna utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen. Någon större förändring av uppgiftsuppdelningen ser inte utredningen framför sig med detta alternativ.

I alternativ B görs en större förändring innebärande att dagens statliga effektivitetsrevision i huvudsak förs över till riksdagens revisionsorgan. Utredningen uppskattar att detta senare alternativ skulle medföra en överflyttning av resurser motsvarande 50 årsarbetskrafter från RRV till Riksdagens revisorer. Detta sägs ungefär motsvara den anslagsfinansierade delen av RRV:s effektivitetsrevision.

Den löpande årliga revisionen förutsätter utredningen skall ligga kvar hos RRV i båda alternativen.

Något olyckligt sammanföll riksdagens revisionsutrednings förslag nära i tiden med en annan statlig utredning, ”Reformerad stabsorgansation” (SOU 1997:80). Det är ett delbetänkande från en enmansutredare, generaltulldirektören Ulf Larsson. Utredaren har okritiskt accepterat idén om RRV som ett verktyg i regeringens händer. RRV:s viktigaste uppgift är enligt denne att för regeringen granska myndigheternas verksamhet och myndighetsledningarnas förvaltning.

Utredaren har då för denna senare tänkta uppgift funnit underlag för kritik mot bristande styrning av revisionsverksamheten från regeringens sida. Departementsföreträdare har till den särskilde utredaren beklagat sig över att RRV:s effektivitetsgranskning inte är bättre synkroniserad med regeringens arbete i övrigt. Utredaren föreslår att det politiska inflytandet över RRV:s effektivitetsrevision förstärks.

I en betydligt bredare utredning har Förvaltningspolitiska kommissionen bland annat berört uppföljningsansvaret gällande statlig verksamhet. I sitt slutbetänkande ”I medborgarens tjänst” (SOU 1997:57) argumenteras kraftfullt för tillskapandet av ett oberoende revisionsorgan underställt riksdagen. Huvudsyftet är att på det sättet bättre kunna bidra till att stärka den offentliga kontrollverksamhetens legitimitet.

Remissvaren över riksdagens revisionsutredning har i många fall förespråkat att en större resursöverflyttning görs från RRV till Riksdagens revisorer. RRV har emellertid i två mycket omfattande remissvar avfärdat förslagen såväl i riksdagens revisionsutredning som i delbetänkandet ”Reformerad stabsorganisation”. Kritiken mot de två utredningarna är i och för sig till stor del väl underbyggd. Den allvarligaste kritiken riktas i båda fallen mot det faktum att utredningarna ej förmått skilja på internationellt vedertagen kravspecifikation för en obunden revision å ena sidan och en förtroendevald granskning å den andra. RRV besvarar emellertid inte den tyngsta invändningen mot att förlägga effektivitetsrevisionen till en regeringen underställd myndighet, nämligen att den som skall granskas inte ens får misstänkas kunna styra granskningen.

Regeringen har i budgeten valt att förorda en koncentration av RRV:s arbetsuppgifter till anslagsstyrd revision. Vi finner det något märkligt att regeringen, utan hörande av andra, på detta sätt slår fast en bitvis ny inriktning för revisionen som inte följer på slutsatser i någon av de nu aktuella utredningarna.

Våra utgångspunkter

Enligt vår mening tillgodoses medborgarnas intressen och behovet av effektivitet bäst av en tydligt avgränsad offentlig maktutövning. Staten skall vara stark i de frågor endast staten kan sörja för. Beslutsfattandet skall följa på få och entydiga lagar. Den offentliga maktutövningen skall ske med stor öppenhet, servicementalitet, kostnadseffektivitet och under intryck av betydande effektivitetskrav. Detta tillgodoses i enlighet med den svenska förvaltningstraditionen bäst via ett decentraliserat beslutsfattande i självständiga myndigheter.

För att denna svenska modell skall kunna leva upp till högt ställda krav måste uppföljningsverksamheten, den statliga revisionen, upplevas som legitim och rättvisande. En statlig revision som misstänks gå politiska makthavares intressen till mötes förlorar snabbt i betydelse. Denna helt avgörande kritik gör förslagen i SOU 1997:80 Reformerad stabsorganisation helt omöjliga att agera utifrån. Det leder också till att betydande kritik måste framställas gällande dagens relationen mellan regeringen och RRV. Det är direkt olämpligt att ledningen för det ledande revisionsorganet utses av och får instruktioner och beviljas anslag från samma organ som det är satt att kritiskt granska.

En legitim och stark statlig revision uppnås om revisionen tillförsäkras största möjliga oberoende från olika intressen. Revisionen skall sedan utföras självständigt av ansvarigt organ och först i ett senare skede inlemmas i den politiska processen. Vi har i denna del samma syn på värdet av en oberoende riksbank och ett oberoende domstolsväsende. Vi menar att verksamhetsmålen skall slås fast i lagen och att sedan ledningen för verksamheten ges i uppdrag att uppfylla verksamhetsmålen. Måluppfyllelsen kräver stora mått av självständighet och verksamhetschefen bör för underlättande av denna måluppfyllelse göras i praktiken oavsättlig förutsatt att verksamhetsmålen uppfylls.

Vårt förslag

Vi menar att RRV:s kritik mot revisionsutredningen och förslaget till reformerad stabsorganisation i stora delar är korrekt. Problemet med den statliga revisionens bristande legitimitet kvarstår likväl. RRV:s förord för utökade resurser till såväl Riksdagens revisorer som RRV, samt en lagreglering av RRV:s oberoende förslår inte på långa vägar. Känslan av dubbelarbete, inblandning från olika politiska beslutsfattare och en oklar konstitutionell ställning kvarstår likafullt. Det måste till en mer grundläggande förändring av den statliga revisionen.

Ett grundläggande problem gällande riksdagens revisionsutredning var att den inte i direktiven gavs möjligheten att göra en större översyn. Därför finns idag, allt utredande till trots, inte mycket till underlag att gå på när det gäller en nödvändig förändring av den statliga revisionen.

Vi förordar att ett nytt revisionsorgan inrättas. Detta revisionsorgan underställs riksdagen, ges ett lagreglerat mandat och får en ledning i form av en chef med lång förordnandetid. Förordnandet skall inte gå att förlänga. Myndighetschefen skall utses av riksdagen. Det nya revisionsorganets arbete inriktas på att i huvudsak utföra det som dagens effektivitetsrevision inom RRV och Riksdagens revisorer utför. RRV har argumenterat för att effektivitetsrevisionens kvalitet förstärks om den samordnas med den årliga revisionsgranskningen. Detta bör undersökas.

Vid sidan av generaldirektören bör det finnas en parlamentariskt sammansatt styrelse vars inflytande över den löpande verksamheten dock bör begränsas till att diskutera arbetsplaneringen. Huvudsyftet med styrelsen är att skapa en förankring i det parlamentariska arbetet och inte att bereda enskilda politiker något direkt inflytande över själva revisionsarbetet. Styrelsen, eller annan politisk instans som mottager en revisionsrapport, kan därför inte heller beordra några ändringar i eller begära omprövningar av genomförda granskningar.

Det nya revisionsorganet väljer självt i enlighet med internationell praxis ut lämpliga områden för granskning. Revisionen utförs och presenteras i enlighet med beslut som fattas av ledningen för den nya myndigheten. Utförda granskningsrapporter bör i riksdagen mottagas av ett särskilt utskott, eller på annat sätt så att revisionens slutsatser får betydelse för riksdagens arbete.

Vi anser att en lösning som huvudsakligen följer dessa riktlinjer tydliggör riksdagens kontrollmakt. Riksdagens uppföljning kan inte bara handla om att granska regeringens förehavanden. Den anslagsgivande beslutsfunktionen måste också ha kontroll över uppföljningen. Det kräver en överflyttning av effektivitetsgranskningen fullt ut till riksdagen. En på detta sätt bättre koncentrerad statlig effektivitetsgranskning borde kunna medföra att vissa besparingar kan genomföras i förhållande till dagens anslag till den statliga revisionen.

Tyngden i den invändning som framförs mot en överflyttning av effektivitetsrevisionen till riksdagen, nämligen att det skulle finnas ett behov för regeringen att mer tydligt styra sina olika verksamheter, skall inte överdrivas. Mycket kan uppnås via tydligare och färre instruktioner som sedan ansvariga tjänstemän får i uppdrag att uppfylla. Kvarstående behov av kontroll och uppföljning från regeringens sida bör sedan kunna utföras av Statskontoret.

Eftersom våra förslag medför en större omläggning av den statliga revisionen och ett betydande behov av ny lagstiftning inser vi behovet av att utföra en ny utredning. Det är beklagligt, eftersom detta område genomlysts ett flertal gånger. Det måste därför i direktiven framgå klart och tydligt att uppgiften denna gång är en större förändring som syftar till inrättandet av ett nytt revisionsorgan underställt riksdagen. De synpunkter på strukturen för detta som omnämnts i denna motion bör då läggas till grund för utredningens arbete.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning med uppdrag att föreslå ett nytt statligt revisionsorgan underställt riksdagen i enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 5 oktober 1997
Lars Tobisson (m)
Anne Wibble (fp)	Mats Odell (kd)
Lennart Hedquist (m)	Fredrik Reinfeldt (m)
Per Bill (m)