Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo Prop. 1998/99:112

Proposition 1998/99:112

Regeringens proposition

1998/99:112

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 maj 1999

Göran Persson

Anna Lindh

(Utrikesdepartementet)

Prop.

1998/99:112

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redogör regeringen för utvecklingen i konflikten i
provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ),
förutsättningarna för stationering av en internationell fredsstyrka i
Kosovo och förberedelserna för svenskt deltagande i en sådan styrka.
Vidare föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad
styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell
fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en ffedsöverenskommelse
mellan partema i konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken
Jugoslavien, och efter ett beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller
av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om en
sådan styrka.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 112

Prop. 1998/99:112

Innehållsförteckning

1    Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3

2   Ärendet och dess beredning..............................................................3

3   Bakgrund...........................................................................................4

4   Svenska humanitära och andra insatser.............................................6

5    Internationell fredsstyrka..................................................................7

6   Avtal..................................................................................................8

7   Regeringens överväganden...............................................................9

8   Förkortningar...................................................................................10

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1999.............12

Prop. 1998/99:112

1        Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad
styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell
fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en fredsöverenskommelse
mellan parterna i konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken
Jugoslavien, och efter ett beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller
av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om en
sådan styrka.

2 Ärendet och dess beredning

Försöken att finna en förhandlingslösning på den mycket svåra
konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien har än
så länge misslyckats. Konflikten har gått in i ett särskilt allvarligt skede.
En stor del av den kosovoalbanska befolkningen fördrivits från sina hem.
Med hänsyn till det svåra humanitära och politiska läget är det angeläget
att världssamfundet vidtar förberedelser för nödvändiga åtgärder i en
förändrad situation, där parterna i Kosovo kommit att acceptera en
vapenvila och eventuellt också undertecknat en fredsöverenskommelse.

I ett sådant läge kommer en internationell fredsstyrka att bli nödvändig
för att underlätta för flyktingarna att återvända och för att övervaka och
genomföra vapenvilan eller en eventuell fredsöverenskommelse. En
sådan fredsstyrka skulle sannolikt komma att bestå av trupper från såväl
Nato- som icke-Nato-stater. OSSE och EU kommer sannolikt att ges en
betydande roll, inte minst för att stärka demokrati och mänskliga
rättigheter, bygga upp polisväsende och genomföra val.

Regeringen lämnade den 17 februari 1999 en preliminär och icke
bindande avsiktsförklaring till försvarsalliansen Nato, som bekräftar
Sveriges intresse att medverka i en internationell fredsstyrka i Kosovo
(KFOR) som baserar sig på ett beslut av FN:s säkerhetsråd och en
överenskommelse mellan parterna. Vid alliansens konferens om
styrkeuppbyggnad med partnerländer den 26 februari förklarade Sverige
sin beredskap att delta med lämpliga delar av sin snabbinsatsstyrka
(SWERAP) i en sådan fredsstyrka. Den 4 mars meddelade Sverige till
Nato att vi avsåg att ställa upp med en del av en svensk bataljon i en
svensk-finsk styrka. Dessa åtgärder skulle möjliggöra en ökad insyn från
svensk sida i förberedelserna inför en insats. Härigenom skulle även våra
möjligheter stärkas att i ett senare skede få inflytande över styrkans
utformning och uppgifter.

Förberedelsearbetet för att kunna ingå i en fredsstyrka har inletts.
Diskussioner har ägt rum om den militära strukturen för det svenska
deltagandet. I dessa diskussioner har samverkan skett med
F örsvarsmakten.

1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 112

Det är av stor vikt att en betydande del av den internationella
fredsstyrkan kan påbörja sitt uppdrag i omedelbar anslutning till en
vapenvila mellan parterna eller en fredsöverenskommelse, när en sådan
föreligger. Planering och samordning mellan de stater som kan förväntas
ingå i fredsstyrkan har därför också på svensk sida påbörjats innan det
finns förutsättningar för att genomföra insatsen.

Ärendet har beretts skyndsamt och regeringen ser det som nödvändigt
att redan i detta skede förelägga riksdagen ett förslag till beslut. Ärendet
kräver ingen lagstiftning och någon remissbehandling har inte skett.

Prop. 1998/99:112

3 Bakgrund

År 1989 återkallade de serbiska myndigheterna det självstyre som
provinsen Kosovo hade haft sedan 1974 inom dåvarande Socialistiska
rådsrepubliken Jugoslavien. Som svar på denna åtgärd inledde den
kosovoalbanske ledaren Ibrahim Rugova i spetsen för partiet Kosovos
demokratiska förbund (DLK) en icke-våldskampanj mot regeringen i
Belgrad. Målsättningen var att genom civilt motstånd främja en
utveckling mot självständighet för Kosovo. Målet uppnåddes inte, och
motståndet ledde till att det skapades ett parallellt kosovoalbanskt
samhälle, som exempelvis försökte anordna viss utbildning och sjukvård.
Kriget i f.d. Jugoslavien spreds i detta skede inte till provinsen.

Fredsavtalet för Bosnien från 1995 (Daytonavtalet), som satte punkt
för kriget i Bosnien-Hercegovina, innehöll inga bestämmelser om
Kosovos framtida status. Detta kom som en överraskning för många
kosovoalbaner och kan ha bidragit till att radikalisera opinionen i
provinsen.

I början av 1998 utbröt öppna strider mellan de serbiska styrkorna i
Kosovo och Kosovos befrielsearmé (UCK), en väpnad rörelse som
tidigare inte hade tilldragit sig någon större uppmärksamhet. De
omfattande striderna under förra året inleddes med att serbiska förband
gick till attack mot UCK-fasten i Drenicaregionen utanför
provinshuvudstaden Pristina.

Striderna i Drenica ledde till att UCK fick ett bredare stöd hos den
albanska befolkningen i Kosovo. Under sommaren intensifierades
striderna. Över en kvarts miljon människor tvingades fly från sina hem
och många byar utsattes för omfattande förstörelse. Omkring 2 000
människor skall ha dödats under striderna.

Striderna, och det mycket utsatta läget för många flyktingar, gjorde att
konflikten i Kosovo snabbt intemationaliserades under senare delen av
1998. FN:s säkerhetsråd antog i september 1998, under svenskt
ordförandeskap, en resolution som slog fast ett antal krav på parterna,
och särskilt på regeringen i Belgrad. Bland dessa krav ingick att striderna
skulle upphöra, trupper dras tillbaka och åtgärder vidtas, som skulle göra
det möjligt för flyktingar att återvända till sina hem.

I ett läge där Nato i oktober 1998 hotat att genomföra flygbombningar
mot Förbundsrepubliken Jugoslavien, ingick Förbundsrepubliken

Jugoslaviens regering och OSSE respektive Nato två avtal, Prop. 1998/99:112
ffamförhandlade av det amerikanska sändebudet Holbrooke och
president Milosevic. Resultatet blev upprättandet av OSSE:s
verifikationsmission i Kosovo (KVM) samt flygövervakning av Kosovo
med spaningsflyg under ledning av Nato. KVM och Nato hade bl.a. till
uppgift att bestyrka att de krav som hade ställts av FN:s säkerhetsråd
uppfylldes. KVM skulle dessutom stödja flyktingåtervändande och, efter
att en politisk uppgörelse träffats mellan parterna, övervaka val och bistå
vid uppbyggandet av demokratiska institutioner och polisväsende i
Kosovo. Missionen skulle utgöras av högst 2 000 obeväpnade s.k.
verifikatörer.

Missionens upprättande och verifikatöremas närvaro bidrog till att
spänningarna mellan folkgrupperna lokalt minskade, vilket gjorde det
möjligt för flyktingar att återvända. Missionen spelade även en viktig roll
genom att, efter grundliga undersökningar, rapportera till omvärlden om
inträffade incidenter. Upprepade brott mot avtalet om eldupphör och
trupptillbakadragande innebar dock att våldet trappades upp i Kosovo. I
januari 1999 utsattes kosovoalbaner i byn Racak för en massaker.

De internationella ansträngningarna att få till stånd en uppgörelse om
Kosovos framtida status intensifierades därefter under ledning av den s.k.
internationella kontaktgruppen för f.d. Jugoslavien. I Rambouillet utanför
Paris ägde förhandlingar rum mellan parterna den 6-23 februari i år,
under brittiskt och franskt ordförandeskap. Förhandlingarnas syfte var att
åstadkomma en politisk uppgörelse för en övergångsperiod på tre år, där
Kosovo, inom Förbundsrepubliken Jugoslaviens gränser, skulle
tillerkännas ett omfattande självstyre. Frågan om Kosovos framtida status
lämnades således öppen. De svåraste frågorna under förhandlingarna
gällde dels huruvida en folkomröstning skulle hållas efter tre år för att
avgöra om Kosovo skulle fa självständighet, dels närvaron av utländsk
trupp på Förbundsrepubliken Jugoslaviens territorium for att övervaka
överenskommelsen.

Sedan förhandlingarna ajournerats utan att något avtal undertecknats
ägde en ny förhandlingsomgång rum i Paris den 15-19 mars.
Kosovoalbanska representanter undertecknade kontaktgruppens förslag
till interimsavtal; det gjorde däremot inte Förbundsrepubliken
Jugoslavien. Alltmedan förhandlingarna pågick fortsatte en omfattande
serbisk militär uppladdning i och omkring Kosovo och säkerhetsläget
försämrades fortlöpande. OSSE beslutade därför den 19 mars att
evakuera samtliga verifikatörer från Kosovo.

Efter Förbundsrepubliken Jugoslaviens vägran att underteckna
kontaktgruppens föreslagna interimsavtal, inledde Nato den 24 mars
flyg- och robotattacker mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Därpå
intensifierade serbisk militär och specialpolis samt paramilitära styrkor
etniska rensningsaktioner i Kosovo, med resultat att flyktingströmmarna
ut ur Kosovo accelererade explosionsartat. Drygt en halv miljon
kosovoalbaner har flytt till grannländerna sedan Belgrad-regeringen
intensifierade sin kampanj.

Utvecklingen i Kosovo inverkar negativt på säkerhet och stabilitet i ett
antal länder i regionen, särskilt i Albanien och Makedonien. Den far

negativa återverkningar även för den jugoslaviska delrepubliken Prop. 1998/99:112
Montenegro, och för förutsättningarna för en demokratisk utveckling i
Förbundsrepubliken Jugoslavien i dess helhet.

Det är också uppenbart att utvecklingen i Kosovo och på västra Balkan

- liksom internationella åtgärder för att söka åstadkomma fred, säkerhet
och demokrati i denna region - har en utomordentligt stor
säkerhetspolitisk betydelse också i ett bredare europeiskt och globalt
sammanhang, liksom också genom dess effekter på FN och FN:s
säkerhetsråd.

4 Svenska humanitära och andra insatser

Under 1999 har Sverige avsatt drygt 82 miljoner kronor i humanitärt
bistånd till Kosovo. Av denna summa har beslut redan tagits om drygt 49
miljoner kronor. Huvudmottagare har varit FN:s flyktingkommissarie
(UNHCR), som har samordningsansvaret för de humanitära insatserna i
Kosovo (och på övriga Balkan). Avsikten är att kanalisera resterande 32
miljoner kronor huvudsakligen till svenska enskilda organisationer och
FN-organ på fältet. Utöver det humanitära biståndet finns även medel
avsatta för långsiktigt stöd till Kosovo. Detta stöd är dock för närvarande
fruset på grund av den pågående konflikten i Kosovo.

Regeringen fäster stor vikt vid insatser för att stärka det civila
samhället i Kosovo. Biståndet måste utformas så att det stöder
demokratiska lokala strukturer, som kan bidra till en fredlig utveckling i
regionen, på en grundval av respekt för mänskliga rättigheter och
rättsstatens principer. Regeringen tog därför initiativet till ett
internationellt möte i Stockholm i februari i år för att diskutera hur olika
former av bistånd kan utformas och hur givare och andra aktörer kan
samverka i detta syfte.

Förutom ovannämnda bistånd har ett betydande svenskt stöd lämnats
till OSSE:s verifikationsmission i Kosovo, där Sverige deltog med ett
sjuttiotal verifikatörer.

Så snart situationen tillåter och säkerheten kan garanteras, förutses
merparten av de kosovoalbanska flyktingarna återvända. Ett omfattande
bistånd för återuppbyggnad och försoningsfrämjande kommer då att
krävas.

Sedan Nato tvingades ingripa den 24 mars i år har massflykt och
deportationer av den kosovoalbanska civilbefolkningen ägt rum.
Samverkan behövs nu internationellt för att kunna bistå de utsatta
länderna i regionen och för att solidariskt dela ansvaret för att ta emot
flyktingar. I enlighet med UNHCR: s rekommendationer kommer en
ordning med tillfälligt skydd att tillämpas. Sverige är berett att i
samverkan med UNHCR vid behov ta emot upp till 5 000 personer från
regionen.

Sverige har sedan länge, genom fredsbevarande insatser i regionen och
genom omfattande humanitärt bistånd och andra insatser, engagerat sig i
fredsprocessen. Det finns ett starkt svenskt intresse av att delta i en

eventuell fredsstyrka i Kosovo. Sverige har bidragit med FN-trupp till
FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR) i Bosnien-Hercegovina, i den f.d.
jugoslaviska republiken Makedonien och i Kroatien. Sverige deltog
också i UNPROFOR:s efterföljare, dvs. den internationella fredsstyrkan
(IFOR), när den i december 1995 övertog ansvaret i Bosnien-
Hercegovina från UNPROFOR, liksom i den preventiva FN-styrkan
(UNPREDEP) i Makedonien. Sverige deltar nu i fredsstyrkan efter IFOR
(SFOR), i OSSE-missioner i Bosnien, Kroatien och Albanien, samt i
VEU:s rådgivande polismission i Albanien (MAPE). Sverige deltog även
i OSSE:s verifikationsmission i Kosovo (KVM) från hösten 1998 och
fram till i mars 1999, när missionen evakuerades från Kosovo. KVM
utfor f.n. humanitära uppgifter i Makedonien och Albanien. Svenskt
deltagande i FN-insatser i regionen består f.n. av civilpoliser i FN:s
internationella polisstyrka (IPTF) i Bosnien-Hercegovina och av en
militär observatör i FN:s observatörsgrupp (UNMOP) på den kroatiska
Prevlaka-halvön.

Andra svenska engagemang utgörs av civila observatörer i EU:s
övervakningsorganisation på Balkan (ECMM). Därtill har Sverige
ledningsansvar för den av EU initierade och av VEU utförda
rådgivningsinsatsen för minröjning i Kroatien (WEUDAM). Svenska
civilpoliser fanns tidigare i FN:s numera avslutade
övergångsadministration för Östra Slavonien (UNTAES) i Kroatien.
Slutligen bör också nämnas att Sverige på nationell basis bidrog med ca
6,6 miljoner kronor till den Höge representantens verksamhet
(sekonderingar och projekt) i Bosnien-Hercegovina (OHR). Sverige har
också del i EU:s bidrag till OHR, vilket utgör huvuddelen av OHR:s
finansiering.

Prop. 1998/99:112

5 Internationell fredsstyrka

Enligt den planering som förelåg i februari 1999 i anslutning till
fredsförhandlingarna i Rambouillet skulle en internationell fredsstyrka
(KFOR) omfatta uppemot 30 000 personer. Hela styrkan (fem förstärkta
brigader) bedömdes kunna vara på plats ca 60 dagar efter beslut om en
insats. Styrkan avsågs ledas av högkvarteret för Natos
snabbinsatsförband (ARRC). Insatsen skulle föregås av ett beslut av FN:s
säkerhetsråd. Större truppbidragare till den fredsstyrka som planerades
skulle vara Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Förenta staterna, Italien
och Spanien. Förbanden förutsågs vara utrustade och utbildade för
fredsframtvingande uppgifter. Det svenska truppbidraget skulle bestå av
en del av en svensk bataljon i en svensk-finsk styrka under ledning av en
svensk bataljonschef. Frågan om finansiering av denna styrka
behandlades av regeringen i tilläggsbudget till statsbudgeten för år 1999
(prop. 1998/99:100).

Utvecklingen efter den andra misslyckade förhandlingsomgången i
Paris har inneburit att KFOR-planeringen inte förts vidare. Betydande
Nato-styrkor finns emellertid i Makedonien. Styrkornas kärna utgjordes

ursprungligen av förband som hade till uppgift att i ett nödläge kunna
bistå vid en evakuering av KVM-missionen. Därefter har ytterligare
förband tillförts för att utgöra förtrupp for en eventuell markinsats.

Det står också klart att en internationell fredsstyrka i Kosovo är en
forutsättning både för att flyktingar skall kunna återvända och for att en
vapenvila eller fredsöverenskommelse skall kunna bli hållbar. En
fredsstyrka skulle också vara en förutsättning for OSSE, och sannolikt
också för FN, att i samarbete med EU övervaka och samordna
genomförandet av en civil del av ett fredsavtal.

Det katastrofala läget i Kosovo kommer uppenbarligen att påverka de
uppgifter som i ett första skede skall fastställas för en internationell
fredsstyrka. Skyddet av flyktingar, och av det humanitära och
återuppbyggnadsinriktade arbetet, torde rimligen komma att stå i
centrum. För att fullgöra denna uppgift är det viktigt att fredsstyrkan far
ett tydligt mandat i förhållande till andra aktörer på bistånds- och MR-
området.

En viktig förutsättning för en fredsstyrka av den typ som här behandlas
är att en vapenvila råder, eller att parterna skall ha gått med på en
fredsöverenskommelse. Det är sannolikt att Nato, genom sin unika
kapacitet att organisera en styrka av denna typ och storlek, kommer att
spela en central roll, samtidigt som deltagande av icke-Nato-medlemmar
torde bli av stor politisk betydelse.

Det är politiskt av stor vikt att en insats av detta slag äger rum efter ett
beslut av FN:s säkerhetsråd eller eventuellt av OSSE. Därigenom
säkerställs att insatsen åtnjuter det breda internationella stöd som torde
vara en förutsättning för dess genomförande. Det är också betydelsefullt
infor ett sannolikt deltagande av Ryssland.

Den fortsatta utvecklingen i Kosovo kan komma att förändra
förutsättningarna för den internationella fredsstyrkan bl.a. med ökade
krav på deltagande från militärt alliansfria stater. Tidsförhållanden vad
gäller stationeringen av fredsstyrkan, liksom kraven på dess
sammansättning, utrustning och storlek går ännu inte att ange på grund
av det osäkra läget. Dessa frågor kan komma att klarna under
riksdagsbehandlingen av föreliggande proposition. Regeringen kan
eventuellt fa anledning att återkomma till riksdagen.

Prop. 1998/99:112

6 Avtal

Sveriges deltagande i en internationell fredsstyrka förutsätts regleras
genom ett avtal om deltagande mellan Sverige och den organisation som
leder styrkan. Ett sådant avtal skulle även komma att reglera rättslig
status för fredsstyrkans personal gentemot truppmottagarlandet samt det
interna förhållandet mellan den aktuella organisationen och de stater som
ingår i styrkan.

Regeringens överväganden

Prop. 1998/99:112

Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen ställer en
väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en
internationell fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en
fredsöverenskommelse mellan parterna i konflikten i provinsen
Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien, och efter ett beslut av
Förenta nationernas säkerhetsråd eller av Organisationen för säkerhet
och samarbete i Europa (OSSE) om en sådan styrka.

Skälen till regeringens förslag: En internationell fredsstyrka i Kosovo
är av avgörande betydelse för att flyktingar skall kunna återvända och för
att fred och förutsättningar för en demokratisk utveckling skall kunna
skapas. Sverige kan göra en mycket viktig insats genom att bidra till en
sådan styrka. Flyktingåtervändande förutsätter också säkra och stabila
förhållanden för de omfattande återuppbyggnadsinsatser som kommer att
bli nödvändiga.

Svenskt deltagande i en fredsstyrka i Kosovo skulle ligga i linje med
Sveriges redan mycket starka engagemang på Balkan. Insatsen skulle
vara av stor betydelse för säkerhet och stabilitet i regionen i dess helhet,
liksom för det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet.

Regeringen avser att överlägga med Utrikesnämnden före ett
regeringsbeslut om medverkan i styrkan.

Förkortningar

Prop. 1998/99:112

ARRC

DLK

ECMM

EU

FRJ

IFOR

IPTF

KFOR

KVM

MAPE

Nato

OHR

OSSE

SFOR

SWERAP

UCK

UNHCR

Allied Rapid Reaction Corps
(Natos snabbinsatsförband)
Democratic League of Kosovo
(Kosovos demokratiska förbund)
European Community Monitoring
Mission

(EU:s övervakningsorganisation
på Balkan)

Europeiska unionen
Förbundsrepubliken Jugoslavien
Implementation Force
(internationell fredsstyrka i
Bosnien-Hercegovina)

International Police Task Force
(FN:s internationella polisstyrka i
Bosnien-Hercegovina)

Kosovo Force

(Nato-ledd styrka i Kosovo)
Kosovo Verification Mission
(OSSE:s verifikationsmission i
Kosovo)

Multinational Advisory Police
Element

(VEU:s rådgivande polismission i
Albanien)

North Atlantic Treaty
Organization

(Nordatlantiska försvars-
organisationen)

Office of the High Representative
for Bosnia and Herzegovina
(Höge representantens kontor i
Bosnien-Hercegovina)
Organisationen för säkerhet och
samarbete i Europa

Stabilization Force

(FN:s stabiliseringsstyrka i
Bosnien-Hercegovina)

Swedish Rapid Reaction Unit
(Svenska snabbinsatsstyrkan)
Kosovos befrielsearmé

United Nations High
Commissioner for Refugees
(FN:s flyktingkommissarie)

10

UNMOP

UNPREDEP

UNPROFOR

UNTAES

VEU

WEUDAM

United Nations Mission of
Observers in Prevlaka
(FN:s observatörsgrupp på
Prevlaka)

United Nations Preventive
Deployment Force - Macedonia
(FN:s förebyggande militära
insats i Makedonien)

United Nations Protection Force
(FN:s skyddsstyrka i f.d.
Jugoslavien)

United Nations Transitional
Administration for Eastem
Slavonia, Baranja and Western
Sirmium

(FN:s övergångsadministration för
Östra Slavonien, Baranja och
Västra Sirmium)

Västeuropeiska unionen

Western European Union
Demining Assistance Mission
(EU/VEU:s rådgivningsinsats på
minröjningsområdet i Kroatien)

Prop. 1998/99:112

11

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Schori, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,
Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm

Föredragande: Anna Lindh

Prop. 1998/99:112

Regeringen beslutar proposition 1998/99:112 Svenskt deltagande i
fredsstyrka i Kosovo

Eländers Gotab 58030, Stockholm 1999

12