Justitieombudsmännens ämbetsberättelse

Redogörelse

2018/19:JO1

Justitieombudsmännens

ämbetsberättelse

ISSN 0282-0560

Tryck: Elanders Sverige AB, Vällingby 2018

Innehåll

Skrivelse till riksdagen......................................................

11

1. Organisation ..............................................................................

11

2. Verksamheten ............................................................................

12

3. Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina

 

iakttagelser inom respektive ansvarsområde .................................

15

4. JO:s Opcat-verksamhet..............................................................

40

5. Internationellt samarbete ...........................................................

46

6. Sammanställning över bilagor ...................................................

47

Domstolar

 

Allmänna domstolar

 

Handläggningen av en jävsinvändning (363-2017) ......................

48

Disciplinansvar för en rådman som inte meddelat domar inom

 

föreskrivna tidsfrister i tre mål (2436-2017 och 3061-2017) ........

50

En rådman gick inte igenom ett utkast till domskäl med de två

 

nämndemän som bestämde utgången i ett brottmål innan domen

 

expedierades (2243-2018) ............................................................

62

Förvaltningsdomstolar

 

Dröjsmål med att meddela en beslutad dom om att den psykia-

 

triska tvångsvården av en patient omedelbart skulle upphöra

 

(2807-2017) ..................................................................................

68

Beslut att lägga ned en förundersökning mot tre nämndemän vid

 

en förvaltningsrätt och att avsluta JO:s ärende; en bedömning

 

med anledning av utformningen av punkten 4 i övergångsbe-

 

stämmelserna till den s.k. begränsningslagen (4068-2017) .........

72

Bristande kontroll av förvaltningsrättens behörighet m.m. (7923-

 

2017) .............................................................................................

74

Underlåtenhet att i domar ta ställning till påståenden om partisk

 

handläggning eller jäviga befattningshavare vid beslutsmyndig-

 

heten (8001-2017) ........................................................................

79

En särskild ledamot vid en förvaltningsrätt var med och avgjorde

 

ett mål om laglighetsprövning utan att ge till känna en omstän-

 

dighet som kunde antas utgöra jäv mot honom (331-2018) ..........

92

Hälso- och sjukvård

 

Undersökning av den lagrade informationen i en patients elektro-

 

niska utrustning (4746-2015) ........................................................

98

3

I N N E H Å L L

 

Besöksinskränkningar för närstående i den frivilliga vården

 

(3999-2016) ..................................................................................

114

Kommunicering av beslutsförslag i tillsynsärenden hos Inspek-

 

tionen för vård och omsorg (4450-2016) ......................................

122

Kriminalvård

Bristfällig dokumentation av handläggningen i en personutred-

 

ning (2017-2015) ..........................................................................

128

Möjligheterna till elektronisk kommunikation för intagna inom

 

kriminalvården (2689-2015) .........................................................

137

Placering av intagna i häkte i avskildhet m.m. (5969-2015) .........

146

Kriminalvårdens möjligheter till differentiering av kvinnliga in-

 

tagna i anstalt m.m. (1087-2016) ..................................................

165

Situationen för intagna i anstalt med medföljande barn och för

 

gravida intagna (1089-2016) .........................................................

184

Underlåtenhet att informera en intagen i en anstalt om kamera-

 

övervakning och bristfällig dokumentation av övervakningen

 

(1365-2016) ..................................................................................

196

Kameraövervakning av intagna i en anstalt (1692-2016) ..............

201

Säkerheten för intagna i en anstalt i samband med en allvarlig

 

våldsincident (2214-2016) ............................................................

206

Kriminalvårdens nätdetektering av intagnas samtal inom telefon-

 

systemet INTIK (3682-2016) ........................................................

210

Intagnas vistelse i ensamhet på Kriminalvårdens säkerhetsav-

 

delningar (7488-2016) ..................................................................

218

En ny funktion i Kriminalvårdens telefonsystem INTIK (7618-

 

2016) .............................................................................................

225

Behandlingen i häkte av en underårig intagen (1704-2017) .........

234

Kronofogden

Brister i Kronofogdemyndighetens medelshantering (7750-2016

 

m.fl.) .............................................................................................

244

Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet

E-postmeddelanden med känsliga personuppgifter borde inte ha

 

skickats utan att särskilda säkerhetsåtgärder vidtagits för att sä-

 

kerställa att rätt person fick åtkomst till uppgifterna och att de

 

överfördes på ett säkert sätt (6466-2015) ......................................

274

4

 

I N N E H Å L L

En ordförande i en kommunal nämnd ansågs ha kränkt en skol-

 

kurators yttrandefrihet genom att i ett svar på en fråga i kommun-

 

fullmäktige uttala att ett inlägg som den anställde gjort på sin

 

privata Facebooksida var ”uppenbart olämpligt” (172-2016) .......

283

En chef vid ett brandförsvarsförbund har i strid med repressalie-

 

förbudet beslutat att två brandmän som kritiserat förbundet inte

 

skulle få fortsatt anställning (4213-2016) .....................................

288

Utrikesdepartementet borde löpande ha tagit ställning till om

 

vissa handlingar skulle diarieföras och handlagt en begäran om

 

handlingsutlämnande mer skyndsamt (6579-2016) ......................

298

Fråga om Arbetsförmedlingen gjort den prövning som krävs för

 

att kunna lämna ut uppgifter om enskilds personliga förhållanden

 

till en praktikplats (1029-2017) ....................................................

313

En socialnämnd har dröjt med att lämna ut allmänna handlingar

 

och har felaktigt efterforskat identiteten hos den som begärt ut

 

handlingarna (1039-2017) ............................................................

320

Det var olämpligt av en tjänsteman hos en miljönämnd att infor-

 

mera ett företag som stod under tillsyn om att en tidning hade

 

begärt ut handlingar om företagets verksamhet (1200-2017) .......

326

Vissa uttalanden om betydelsen av anonymitetsskyddet när en

 

begäran om handlingsutlämnande ska vidarebefordras till den

 

enskildes närmaste chef för prövning (1851-2017) ......................

329

En polis har medverkat i en politisk kampanjfilm med en polisbil

 

och klädd i polisuniform, vilket gett intryck av att han represen-

 

terat Polismyndigheten (2439-2017 och 2456-2017) ....................

334

Ett kommunalt bolag har under flera års tid inte registrerat all-

 

männa handlingar eller hållit dem ordnade på annat sätt (3631-

 

2017) .............................................................................................

337

Polis, åklagare och tull

Polismyndigheten har utan lagstöd hållit kvar ca 500 manliga re-

 

senärer på en passagerarfärja för att möjliggöra identifiering av

 

tre män som misstänktes för grov våldtäkt (2015-2016) ..............

340

Polismyndigheten har brustit i tillsynen av en kvinna som om-

 

händertagits för berusning och inte sett till att hon blivit under-

 

sökt av läkare (2468-2016) ...........................................................

352

Polismyndigheten har brustit i behandlingen av en kvinna som

 

omhändertagits för berusning, bl.a. genom att inte låta henne bli

 

undersökt av läkare, få en filt eller använda toalett (5864-2016) ..

361

Polismyndigheten har inte med tillräcklig noggrannhet och om-

 

sorg utövat tillsyn av en kvinna som omhändertagits för berus-

 

ning och inte heller dokumenterat sina iakttagelser på ett godtag-

 

bart sätt (7054-2016) ....................................................................

374

5

I N N E H Å L L

 

Polismyndigheten har bl.a. lämnat ut bilder ur en förundersök-

 

ning på en misstänkt person för publicering trots att det inte fun-

 

nits förutsättningar för det (3572-2016) ........................................

379

En arrestantvakt har utan rättsligt stöd tvingat en person som om-

 

händertagits för berusning att identifiera sig (4222-2016) ............

387

Polismyndighetens sätt att hantera avlägsnandet av en 13-åring

 

var inte proportionerligt (4915-2016) ...........................................

392

Polismyndighetens brister i dokumentationen av ett omhänderta-

 

gande enligt 13 § polislagen påverkar förtroendet för polisen ne-

 

gativt och innebär att åtgärden kan ifrågasättas (5014-2016) .......

405

Polismyndigheten har tagit med en person till förhör och hållit

 

kvar honom trots att det inte funnits förutsättningar för det (7330-

 

2016) .............................................................................................

415

Polismyndigheten har haft bristande kontroll över tillgången till

 

medicin för en person som skulle föras till ett behandlingshem

 

och som avled under transporten (332-2017) ................................

428

Polismyndigheten har angett fel födelsedatum i ett pass (5340-

 

2017) .............................................................................................

440

Beslut som rör polisens handläggning av utlänningsärenden redovisas under rubriken Utlänningsärenden.

Sekretess

 

Se Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet

 

Socialförsäkring

 

Försäkringskassans utformning och motivering av beslut om

 

ändring och omprövning enligt 113 kap. 3 § respektive 113 kap.

 

7 § socialförsäkringsbalken behöver förtydligas (2606-2016) ......

444

Uttalanden om vikten av att Försäkringskassans information på

 

”Mina sidor” är korrekt och att det framgår att en upplysning som

 

lämnas där i sig inte utgör ett beslut (7314-2016) .........................

448

Försäkringskassan kritiseras bl.a. för att inte ha informerat de

 

försäkrade om möjligheten att skriva på finska samt för att inte

 

ha anlitat tolk i tillräcklig omfattning (7993-2016) .......................

453

Försäkringskassans brist på aktivitet har orsakat oacceptabelt

 

långa handläggningstider i ärenden om försäkringstillhörighet

 

och EU-familjeförmåner (803-2017) ............................................

459

Försäkringskassan har vid upprepade tillfällen skickat hand-

 

lingar med uppgifter som omfattas av sekretess till fel person

 

(5606-2017, 5820-2017 och 6105-2017) ......................................

461

6

 

I N N E H Å L L

Socialtjänst

 

Socialtjänstlagen

 

Fråga om det fanns förutsättningar för en socialnämnd att under

 

en barnutredning hämta in utdrag ur misstanke- och belastnings-

 

registret (2446-2016) ....................................................................

464

Ett ensamkommande barn uppgav att hon var 13 år och gift med

 

en vuxen kusin. Fråga bl.a. om socialnämnden borde ha familje-

 

hemsplacerat flickan i kusinens familj (1556-2017) .....................

472

Fråga om en stadsdelsnämnd haft rätt att utan samtycke från

 

den enskilde genomsöka den träningslägenhet nämnden beviljat

 

honom (7179-2016) ......................................................................

482

Fråga om en arbetsmarknads- och socialnämnd vid beviljande av

 

bistånd i form av s.k. övergångslägenhet har kunnat ta in ett villkor

 

om regelbundna tillsynsbesök i hyreskontraktet (7595-2016) .........

487

En chef vid en socialförvaltning kontaktade som privatperson ett

 

sjukhus angående sitt barnbarn. Eftersom det fanns en risk för att

 

sjukhuset kunde tro att tjänstemannen ringde i tjänsten borde

 

denne vid samtalet ha tydliggjort att hon ringde som anhörig och

 

inte som befattningshavare inom socialtjänsten (7803-2016) .......

494

Fråga om socialnämnden genom att avsluta en barnutredning och

 

därefter omedelbart inleda en ny hade kringgått bestämmelsen i

 

11 kap. 2 § SoL om inom vilken tid en barnutredning ska vara

 

klar (2565-2016) ...........................................................................

498

Socialnämndens utredning om ett barns hjälpbehov och hur detta

 

ska tillgodoses ska behandlas inom ramen för en och samma ut-

 

redning. Frågan om vård med stöd av LVU ska således inte utre-

 

das i en särskild utredning (2411-2017) .......................................

502

Fråga om det fanns förutsättningar för en socialnämnd att enligt

 

11 kap. 4 a § socialtjänstlagen besluta om uppföljning (167-

 

2018) .............................................................................................

505

Fråga om en förälder som inte var vårdnadshavare var part i ett

 

ärende hos nämnden som rörde bl.a. barnets umgänge med för-

 

äldern (2355-2016) .......................................................................

508

Fråga om en s.k. orosanmälan i dess helhet borde ha lästs upp för

 

ett barn (2623-2017) .....................................................................

513

En arbetsmarknads- och socialnämnd har vid flera tillfällen inte

 

angett vem som fattat beslut i ärenden om bistånd (8000-2016) ..

515

En socialnämnd har i ett ärende om bistånd inte beaktat barn-

 

perspektivet (1126-2017) ..............................................................

518

7

I N N E H Å L L

 

Lagen om särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

 

Fråga om socialnämndens möjlighet att delegera rätten att fatta

 

beslut enligt 14 § LVU om att inte röja den unges vistelseort och

 

om umgängesbegränsning (7984-2016) ........................................

521

Ett ensamkommande barn vårdades med stöd av 3 § LVU. Ef-

 

tersom barnet hade fyllt 15 år skulle han ha behandlats som part

 

när nämnden omprövade vården (1366-2017) ..............................

525

Av ett beslut om s.k. umgängesbegränsning enligt 14 § LVU ska

 

det framgå bl.a. på vilket sätt umgänget begränsas, om beslutet

 

gäller tills vidare eller är tidsbegränsat och vad som är skälen för

 

beslutet (2533-2017) .....................................................................

529

En 16-årig pojke hade frihetsberövats i ett brottmål. Fråga bl.a.

 

om det tog för lång tid innan socialnämnden tog ställning till om

 

pojken skulle omhändertas med stöd av 6 § LVU (305-2016) ......

532

Vård vid en låsbar enhet vid ett särskilt ungdomshem får som

 

regel pågå högst två månader i följd. Den tiden påverkas inte av

 

att den unge har omplaceras till ett annat ungdomshem (263-

 

2017) .............................................................................................

539

Fråga om socialnämnden hade utformat vården enligt LVU så att

 

den främjade barnets samhörighet med sin mor (6178-2015) .......

543

Fråga bl.a. om när nämnden första gången ska överväga ett beslut

 

om flyttningsförbud (646-2017) ....................................................

546

Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

 

Fråga bl.a. om en socialnämnd borde ha inlett en utredning enligt

 

7 § LVM (3577-2016) ...................................................................

550

Allvarlig kritik mot en socialnämnd för underlåtenhet att i tid ut-

 

reda om en missbrukare behövde vård enligt LVM (5747-2016)

556

.......................................................................................................

Handläggning

 

Inför ett s.k. snabbyttrande till domstol lyckades socialnämnden

 

inte få kontakt med en förälder per telefon. Fråga om det då var

 

lämpligt att skicka ett sms till föräldern (494-2016) .....................

571

Fråga om en socialnämnd borde ha lämnat ett intyg till en föräl-

 

der som föräldern skulle åberopa i ett ärende angående pass för

 

ett barn (3283-2016) .....................................................................

573

Stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Förutsättningarna för omprövning och ändring av gynnande be-

 

slut enligt LSS (589-2016) ............................................................

577

8

 

I N N E H Å L L

Fråga om en socialnämnd haft rätt att till den enskildes nackdel

 

ompröva och ändra ett tidigare beslut om insats enligt LSS (921-

 

2017) .............................................................................................

582

Tryckfrihet

Se Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet

Tull

Se Polis, åklagare och tull

Utbildning och forskning

En universitetslektor agerade i strid med 1 kap. 9 § regeringsfor-

 

men i samband med en ansökan om forskningsmedel. Även fråga

 

om sanningsplikten enligt 13 kap. 6 § regeringsformen vid ytt-

 

rande på JO:s begäran (4183-2016) ..............................................

588

En skolsköterska genomförde en hälsokontroll av en elev utan

 

att först kontakta elevens vårdnadshavare (7313-2016) ...............

601

Det var inte förenligt med kravet på saklighet och opartiskhet i

 

regeringsformen att en rektor i information till elevernas vård-

 

nadshavare uttryckte sina personliga åsikter om asylförfarandet

 

(7627-2016) ..................................................................................

605

En skollednings visitation av elevskåp ansågs inte utgöra en hus-

 

rannsakan i regeringsformens mening (7914-2016) .....................

608

Utlänningsärenden

En person har tagits i förvar av Polismyndigheten och avlägsnats

 

från landet trots att myndigheten inte varit behörig. Personen har

 

placerats i häkte av Migrationsverket utan tillräcklig kontroll av

 

om Polismyndigheten varit behörig att fatta förvarsbeslutet

 

(1210-2016) ..................................................................................

613

Migrationsverket har angett fel födelsedatum på ett uppehållstill-

 

ståndskort (2998-2016) .................................................................

624

Uttalanden om Migrationsverkets handläggningstider i tillstånds-

 

ärenden (5600-2016 m.fl.) .............................................................

629

Uttalanden om Migrationsverkets handläggningstid i ett asyl-

 

ärende (7403-2016) ......................................................................

634

Vid en inspektion av Migrationsverkets förvarsenhet i Kållered,

 

Göteborg, konstaterade JO brister i hanteringen av avskiljanden

 

och häktesplaceringar som görs av säkerhetsskäl och brister i så-

 

dana beslut (939-2018) .................................................................

638

9

I N N E H Å L L

 

Åklagare

 

Se Polis, åklagare och tull

 

Övrigt

 

Brister i Konkurrensverkets handläggning av ett ärende om miss-

 

bruk av dominerande ställning (1145-2016) .................................

662

En socialnämnds riktlinjer och rutiner för drogtest av anställda

 

utgjorde en form av påtryckning som stod i strid med 2 kap. 6 §

 

regeringsformen (2089-2016) .......................................................

681

En arbetsrättslig åtgärd har i ett visst fall ansetts vara ett ärende

 

i förvaltningslagens mening. Den anställde hade därför rätt att

 

anlita ombud i saken (3522-2016) ................................................

686

Annonsering av lediga tjänster enbart på en myndighets anslags-

 

tavla och intranät är inte tillräckligt (7470-2016) .........................

690

Bilagor

 

Bilaga 1. Ärendestatistiken 2017/18 .............................................

696

Bilaga 2. Besvarande av remisser i lagstiftningsärenden m.m. .....

706

Bilaga 3. Framställningar, överlämnanden, åtal och disciplinan-

 

mälningar m.m. .............................................................................

709

Bilaga 4. Inspektioner, myndighetsbesök, konferenser och semi-

 

narier i Sverige m.m. .....................................................................

712

Bilaga 5. Internationellt samarbete ...............................................

717

Bilaga 6. Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens om-

 

budsmän ........................................................................................

720

Bilaga 7. Arbetsordning för Riksdagens ombudsmän ...................

727

Bilaga 8. Personalorganisation ......................................................

734

Bilaga 9. Register ..........................................................................

738

10

Till riksdagen

Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (fortsättningsvis benämnd instruk- tionen) sin ämbetsberättelse för tiden den 1 juli 2017–30 juni 2018.

1 Organisation m.m.

1.1 Val och entledigande m.m.

Efter att justitieombudsmannen Stefan Holgersson begärt att få bli entledigad från sitt uppdrag den 18 september 2017 valde riksdagen den 14 december 2017 kammarrättslagmannen Thomas Norling till ny justitieombudsman för tiden fr.o.m. den 1 april 2018 till dess nytt val har genomförts under fjärde året där- efter.

Riksdagen omvalde den 13 april 2018 Lilian Wiklund till ställföreträdande justitieombudsman för två år från den 1 maj 2018, och Cecilia Nordenfelt om- valdes till ställföreträdande justitieombudsman för två år från den 1 juni 2018.

1.2 De ställföreträdande justitieombudsmännens tjänstgöring

Ställföreträdande justitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsärenden den 24 juli–4 augusti, den 25– 29 september, den 16–27 oktober, den 13–24 november och den 11–22 decem- ber 2017 samt den 8–19 januari, den 12–28 februari, den 12–23 mars och den 9–13 april 2018.

Ställföreträdande justitieombudsmannen Lilian Wiklund tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsärenden den 10–21 juli, den 18–22 sep- tember, den 2–13 oktober, den 30 oktober–10 november, den 13 november, den 27 november–8 december och den 20–22 december 2017 samt den 22 januari– 9 februari, den 1–9 mars, den 19–27 mars, den 23–27 april, den 18–20 juni och den 26–27 juni 2018.

1.3 Ändringar i instruktionen och i arbetsordningen

Instruktionen ändrades den 1 januari 2018. Ändringen, som var av rättelseka- raktär, avsåg 18 § och bestod av en hänvisning till det korrekta lagrummet i rättegångsbalken samt vissa språkliga justeringar.

Arbetsordningen har reviderats vid två tillfällen under året. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari respektive den 1 februari 2018. Den första ändringen avsåg främst 5 § som handlar om verksamheten vid Opcat-enheten. Bestäm- melsen förtydligades bl.a. på så sätt att det numera framgår vilka uppgifter som vilar på ett nationellt besöksorgan enligt Opcat. Arbetsordningen ändrades också med anledning av att en ny ombudsman skulle tillträda ämbetet den 1 april 2018.

Ändringen den 1 februari 2018 avsåg paragraferna 1, 8 och 13 samt bilagan. Lydelsen i 1 § ändrades på så sätt att justitieombudsmännens skyldighet att

11

T I L L R I K S D A G E N

informera chefsjustitieombudsmannen om inspektioner ändrades till en skyl- dighet att samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner. Lydelsen överensstämmer nu med lydelsen i 5 § andra stycket instruktionen. 8 § förtyd- ligades så att det klart framgår att även föredragande kan verkställa inspek- tioner på uppdrag av en ombudsman. Ändringen i 13 § avsåg ändrade öppet- tider i registratorsexpeditionen.

Ändringen i bilagan avsåg främst att ärenden som rör inkomstskatt och punktskatt fördes till chefsjustitieombudsmannen Elisabeth Rynnings ansvars- område och att ärenden som rör skolväsendet fördes till justitieombudsmannen Lars Lindströms område.

2 Verksamheten

2.1 Särskilda händelser

Justitieombudsmannen Stefan Holgersson avslutade sitt uppdrag i mitten av september 2017, och Thomas Norling tillträdde som ny justitieombudsman den 1 april 2018. Under mer än ett halvår var således en tillsynsavdelning utan or- dinarie ombudsman. Verksamheten på avdelningen upprätthölls under denna tid med hjälp av de två ställföreträdande ombudsmännen, men självklart har arbetet påverkats av att en ordinarie ombudsman saknats.

JO:s Opcat-verksamhet har förstärkts med en biträdande enhetschef och en ytterligare föredragande. Enheten består nu av sex medarbetare. Vidare har nya riktlinjer för verksamheten fastställts. Även antalet föredragandetjänster på till- synsavdelningarna har ökat något.

12

 

 

 

T I L L R I K S D A G E N

2.2 Ärendestatistiken i sammandrag

 

 

 

 

 

 

 

 

2016/17

2017/18

Ingående balans

 

932

 

1 163

Nya ärenden

 

 

 

 

Klagomål

8 531

 

8 757

 

Initiativ

20

 

30

 

Inspektioner och myndighetsbesök

29

 

21

 

Opcat-enhetens inspektioner

24

 

18

 

Remisser

144

 

153

 

 

 

8 748

 

8 979

Summa balanserade och nya ärenden

 

9 680

 

10 140

Avslutade ärenden

 

 

 

 

Klagomål

8 309

 

8 523

 

Initiativ

31

 

21

 

Inspektioner och myndighetsbesök

26

 

21

 

Opcat-enhetens inspektioner

18

 

22

 

Remisser

135

 

156

 

 

 

8 519

 

8 743

Utgående balans

 

1 161

 

1 397

Antalet nyregistrerade ärenden har ökat stadigt under åren, se bilaga 1, tabell

1.1.Förra verksamhetsåret var antalet nyregistrerade ärenden betydligt större än tidigare år, och i år har, som framgår av tabellen ovan, antalet nyregistrerade ärenden ökat med ytterligare ca 230 ärenden, vilket motsvarar 2,6 procent. Ök- ningstakten från tidigare år har dock avtagit. Av bilaga 1, tabell 1.2 framgår utvecklingen under de senaste fem åren uppdelat på sakområden. De områden som har ökat mest i absoluta tal under året är ärenden som rör polis, socialtjänst, socialförsäkring samt miljö- och hälsoskydd. Ökningen inom miljö- och hälso- skydd kan i allt väsentligt förklaras av en serie anmälningar med samma kla- gomål mot en och samma kommun. Å andra sidan har antalet utlänningsären- den minskat från drygt 900 ärenden förra året till drygt 600 nyregistrerade ären- den i år. Ärendegruppen är dock fortfarande en av de största.

Det totala antalet nyregistrerade inspektionsärenden har minskat något me- dan initiativärenden och remisser har ökat. Antalet inspektioner fördelar sig så gott som lika mellan tillsynsavdelningarna och Opcat-enheten.

Under verksamhetsåret avslutades 8 523 klagomålsärenden, vilket är något över 200 fler än föregående år. Därtill kommer initiativ- och inspektionsären- den. De avslutade initiativärendena och inspektionsärendena på tillsynsavdel- ningarna är färre än föregående år, medan Opcat-enheten har avslutat några fler inspektioner än året före.

13

T I L L R I K S D A G E N

Trots att fler ärenden avgjorts än under tidigare år har balansen, på grund av tillströmningen, ökat med drygt 200 ärenden och uppgår i år till 1 397 ärenden.

Det är prövningen av klagomålsärenden som tar huvuddelen av JO:s hand- läggningsresurser i anspråk. För att kunna möta den stora ärendetillström- ningen under senare år har JO utvecklat sina rutiner och arbetssätt. I de fall JO får ta emot ett stort antal klagomål mot samma förhållanden hos en myndighet är det vanligt att klagomålen inte utreds individuellt. I stället utreds de aktuella förhållandena på ett mer övergripande plan i ett enda ärende. Ärenden med in- dividuella klagomål avslutas med hänvisning till detta ärende och det beslut som fattats. Närmare 400 ärenden har under året skrivits av med hänvisning till att den anmälda frågan har utretts i ett tidigare ärende eller är under utredning i ett pågående ärende. Det förekommer också att JO i stället för att utreda en anmälan där det finns skäl att misstänka att en myndighet brustit i handlägg- ningen i sitt beslut endast erinrar om gällande bestämmelser. Sådana beslut kan meddelas när det påstådda felet är vanligt förekommande och när JO anser att saken kan bero med en påminnelse om hur myndigheten ska agera i den situa- tion som beskrivits i anmälan. Under året har denna möjlighet använts i när- mare 200 ärenden.

Av bilaga 1, diagram 1.2–1.6 framgår bl.a. fördelningen mellan utredda re- spektive avskrivna ärenden. Man kan konstatera att andelen avskrivna ärenden är mycket stor. En del av förklaringen till detta är emellertid att JO som nyss nämnts i stället för att utreda vissa klagomål valt att hänvisa till tidigare utredda ärenden eller att erinra om regelverket.

Av bilaga 1, diagram 1.8 framgår andelen beslut som fattats av en byråchef med stöd av delegation. Man kan konstatera att andelen sådana beslut minskat under åren. Detta kan bl.a. förklaras med att några byråchefer anställts under året och att ombudsmannen inte delegerat beslutanderätten till dem förrän efter en viss tid.

För 2018 fick JO medel för ytterligare föredragandetjänster. Tjänsterna var fullt ut bemannade först efter halvårsskiftet och denna förstärkning har således inte nämnvärt påverkat årets resultat.

Ärendestatistiken redovisas mer utförligt i bilaga 1.

En utförlig redovisning av inspektionsverksamheten finns i bilaga 4.

14

T I L L R I K S D A G E N

3 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde

3.1 JO Lars Lindström (Ansvarsområde 1)

Inledning

Till ansvarsområde 1 hör domstolarna, Krono- fogdemyndigheten, plan- och byggområdet, lantmäteriväsendet, miljö- och hälsoskydd, Skatteverket (t.o.m. den 31 januari 2018) över- förmyndarna, utbildningsväsendet (fr.o.m. den 1 februari 2018) och kommunikationsområdet. Under verksamhetsåret kom det in 1 971 klago- målsärenden, vilket är en ökning med 185 ären- den jämfört med föregående år. Under året av- gjordes 1 904 klagomålsärenden, varav 393 av byråchefer med stöd av delegation.

Jag har under verksamhetsåret inspekterat Eskilstuna tingsrätt. Byråchef Carina Sjögren har på mitt uppdrag inspekterat Kronofogdemyndighetens skuldsaneringsverksamhet i Sundbyberg och Täby. Områdesansvariga före- draganden Cecilia Melander har på mitt uppdrag inspekterat byggnadsnämn- derna i Tyresö, Nynäshamn, Gävle och Östersund.

I det följande lyfter jag fram några av de beslut som återges i årets ämbets- berättelse och redovisar vissa övriga åtgärder som jag har vidtagit under verk- samhetsåret.

Domstolar och jäv

En av statsskickets grunder är enligt 1 kap. 9 § regeringsformen att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). I förfarandereglerna för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna finns regler om jäv. Jävsreglerna bidrar till att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen får genomslag.

Hanteringen av frågor om jäv har utvecklats under de senaste decennierna. I domstolarna är det fler förhållanden än tidigare som anses utgöra jäv. Att rätt- skipningen omfattas av ett allmänt förtroende väger i dag tungt (se Fitger m.fl., Rättegångsbalken m.m., oktober 2017, Zeteo, kommentaren till 4 kap. 13 §). En annan förändring som inträffat under de senare decennierna är att många människor förefaller använda ordet jäv mer för att allmänt uttrycka missnöje med handläggningen än för att direkt göra gällande att handläggningen är par- tisk på något sätt.

Men ordet jäv har en väl avgränsad betydelse i svensk lagstiftning. Den be- slutsfattare som får en invändning om jäv bör enligt min mening utgå från att den som gör invändningen menar samma sak som lagstiftaren. Om den som överklagar ett avgörande skriver till överinstansen att beslutsfattaren varit jävig bör enligt min mening överinstansen utgå från att klaganden menar vad han eller hon säger. Det är alltså inte godtagbart att bara vifta bort invändningar om

15

T I L L R I K S D A G E N

jäv av det skälet att många sådana invändningar är ogrundade. Den som gör en invändning om jäv har anledning att förvänta sig att invändningen tas på allvar och prövas.

I årets ämbetsberättelse finns ett initiativärende om förvaltningsrätter som rör fem domares hantering av påståenden om partisk handläggning eller jäviga beslutsfattare vid de myndigheter som fattat beslut i första instans (dnr 8001- 2017). I alla fem fallen hade en part skriftligen uppgett till förvaltningsrätten att det hade förekommit jäv vid handläggningen i första instans. Men domsto- larna tog inte ställning till påståendena om jäv. I två av fallen svarar domstolen till JO att domstolen har gjort fel, den borde ha tagit ställning till det påstådda jävet. Bekymmersamt är dock att två av domstolarna i sina svar till JO är inne på att domarna inte uppfattade att det fanns någon jävsinvändning i målen trots att klagandena uttryckligen skrev att det hade varit fråga om jäv. Jag har för egen del mycket svårt att se att man kan tolka en uttrycklig invändning om jäv som något annat än just en invändning om jäv. Den domstol som tolkar partens invändning på något annat sätt bör enligt min mening förklara sin tolkning i domskälen. I mitt beslut kritiserar jag de fem domarna för att de inte tagit ställ- ning till påståendena om jäv.

En ännu allvarligare jävsfråga tar jag upp i ett annat beslut (dnr 331-2018). Vid behandling av mål om laglighetsprövning ska en förvaltningsrätt bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. Dessa båda ledamöter ska ha god kännedom om kommunal verksamhet. Precis som den lagfarna ledamoten är de domare, och bestämmelserna om jäv gäller därför också för dem. En för- valtningsrätt prövade giltigheten av ett kommunalt beslut enligt reglerna om laglighetsprövning. En av de särskilda ledamöterna hade varit juridisk konsult åt den kommun som var part i målet. Han hade biträtt kommunen i målet; bl.a. hade han skrivit förslag till yttranden till förvaltningsrätten och kammarrätten. Enligt min mening var det uppenbart att ledamoten kunde antas vara jävig och att han skulle ha anmält detta i domstolen. Han fick allvarlig kritik för att han inte gjorde det.

Ytterligare en fråga om jäv behandlas i ett beslut den 20 oktober 2017 (dnr 363-2017). En part i ett tvistemål invände att den rådman som skötte för- beredelsen i målet var jävig. Trots invändningen fortsatte domaren att hand- lägga olika frågor i målet, och inte förrän drygt två månader efter jävsinvänd- ningen tog tingsrättens lagman ställning i frågan. Jävsfrågan hanterades alltså inte korrekt. Lagmannen och rådmannen fick kritik.

Dessa sju fall av felaktig hantering av jävsfrågor stämmer till eftertanke. Har den ökande användningen av ordet jäv medfört att domarna inte är lika upp- märksamma på ordets egentliga betydelse, vikten av att ta en invändning om jäv på allvar och verkligen ta ställning till den? Det är i så fall en olycklig ut- veckling.

Ett annat uppmärksammat ärende under året som rör jäv i en domstol gällde en hög domare som anmäldes för att ha handlagt ett mål trots att han var jävig (dnr 8268-2017). Jag inledde en förundersökning om misstänkt tjänstefel. Den

19juni 2018 lade jag ned förundersökningen eftersom jag inte ansåg mig kunna visa att domaren uppsåtligen eller av vårdslöshet beslutat i målet i strid med bestämmelserna om jäv.

16

T I L L R I K S D A G E N

Övriga domstolsbeslut

Ett intressant domstolsbeslut handlar om en s.k. nämndemannadom som blev häftigt kritiserad i den allmänna debatten på grund av domskälens utformning (dnr 2243-2018). Domskälen var utformade på ett anmärkningsvärt sätt. Bland annat förekom i debatten en uppgift om att juristdomaren hade skrivit en annan dom än den som nämndemännen hade kommit fram till. I mitt beslut skriver jag att den juristdomare som anser att nämndemännen är på väg att besluta en oriktig dom måste göra sitt bästa för att undvika att så blir fallet. Min utredning visar inte att juristdomaren skrev en dom med domskäl som avvek från vad nämndemännen kom fram till under rättens överläggning. Däremot framgår det att juristdomaren inte gick igenom de skrivna domskälen med nämndemännen innan domen expedierades. Min uppfattning är att den som läser domskälen inte rimligen kan komma fram till någon annan ståndpunkt än att hon borde ha gjort det. Därför får hon kritik.

Långsam handläggning är ett problem både i förvaltningsmyndigheter och i domstolar. Den som är part i ett mål eller ett ärende hos en domstol kan påtala dröjsmål hos domstolen och därigenom utverka en förklaring att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (lagen [2009:1058] om förturs- förklaring i domstol). Det är också möjligt att anmäla dröjsmålet till JO. I ett ärende hos JO kom det in en anonym skrivelse med klagomål på att en domare tagit lång tid på sig att meddela dom i tre mål (dnr 2436-2017). Även om JO normalt inte tar upp anonyma klagomål ansåg jag att uppgifterna i skrivelsen var så anmärkningsvärda att jag beslutade att utreda dem i ett särskilt ärende. I anslutning till detta kom det in ett klagomål – som inte var anonymt – på samma domare för att han tagit lång tid på sig att meddela dom i ytterligare ett mål (dnr 3061-2017). Efter att ha begärt ett yttrande från tingsrätten kom jag fram till att domaren hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sådant sätt som utgjorde tjänsteförseelse och överlämnade frågan om disciplinansvar för domaren till Statens ansvarsnämnd. Ansvarsnämnden tilldelade domaren en varning. Nämnden ansåg att det inte var acceptabelt att upprepade gånger flytta fram dagen för doms meddelande på det sätt som domaren hade gjort i tre av målen. Domaren hade därför enligt nämnden uppsåtligen åsidosatt sina skyl- digheter i anställningen på ett sådant sätt att det var fråga om en tjänsteförseelse som inte var ringa.

Kronofogdemyndigheten

Som jag redovisade i förra årets ämbetsberättelse har jag under de senaste åren fått in många klagomål på Kronofogdemyndighetens medelshantering. Myn- dighetens problem med medelshanteringen har lett till dröjsmål innan inbetalda medel registrerats, och det har förekommit att inbetalda medel registrerats på fel gäldenär – skulder har funnits kvar i indrivnings- och utsökningsdatabasen trots att de har betalats av gäldenären. Detta har inneburit risker för negativa konsekvenser för Kronofogdemyndighetens kunder som kunnat leda till felak- tiga betalningsanmärkningar, utmätning hos den som redan har betalat sina skulder och sena utbetalningar.

17

T I L L R I K S D A G E N

I ett beslut den 15 november 2017 (dnr 7750-2016 m.fl.) uttalar jag att Kro- nofogdemyndigheten har misslyckats med att uppfylla kraven i sin instruktion om att uppgifterna ska skötas på ett rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt sätt. Orsaken till detta misslyckande är de allvarliga felen i myndighetens me- delshantering. Det har varit Kronofogdemyndighetens högsta lednings skyldig- het att se till att denna viktiga del av verksamheten fungerar, och myndigheten får allvarlig kritik.

Av Kronofogdemyndighetens årsredovisning för 2017 framgår att myndig- heten har vidtagit ett antal åtgärder för att råda bot på problemen och att ytter- ligare åtgärder planeras.

I förra årets ämbetsberättelse redovisade jag att Kronofogdemyndigheten hade fått svårigheter att hinna med skuldsaneringsärendena och att det hängde samman med att ansökningarna ökat avsevärt under senare år. Antalet ansök- ningar om skuldsanering var 11 000 år 2015, 12 000 år 2016 och 19 000 år 2017. Jag har följt upp mina iakttagelser genom inspektioner av skuldsane- ringsverksamheten i Sundbyberg och i Täby och kunde då konstatera att svå- righeterna kvarstod.

Plan- och byggområdet

Jag har under de senaste åren fått in många anmälningar som handlat om att det tagit för lång tid för kommunerna att handlägga s.k. tillsynsärenden enligt plan- och bygglagstiftningen. I flera av dessa fall har jag kritiserat de ansvariga nämnderna för långsam handläggning. Mot bakgrund av detta beslutade jag att under våren 2018 göra en uppföljning av handläggningen av tillsynsärenden vid fyra av de byggnadsnämnder som tidigare inspekterats, Tyresö, Nynäs- hamns, Gävle och Östersunds kommuner. Uppföljningen har gjorts genom nya inspektioner där framför allt handläggningstiderna i ärendena granskats.

Det samlade intryck som jag fått av de iakttagelser som gjorts vid inspek- tionerna är att det vid nämnderna fortfarande finns alldeles för många tillsyns- ärenden som inte handlagts med den skyndsamhet som föreskrivs i förvalt- ningslagen (1986:223). Vid alla fyra nämnderna noterades många ärenden som är flera år gamla och där handläggningen präglats av passivitet. I vissa ärenden har inga åtgärder vidtagits över huvud taget, och i andra ärenden har det före- kommit långa uppehåll i handläggningen. Flera fall om eventuella olovliga byggen riskerar också att träffas av preskriptionsreglerna, vilket medför att t.ex. grannars möjligheter att få rättelse går förlorade.

I ärendet (dnr 4290-2018) gör jag uttalanden bl.a. om nämndernas resurs- problem och om möjligheten att invänta beslut om bygglov i efterhand. Jag noterar med tillfredsställelse att en satsning som Samhällsbyggnadsnämnden i Gävle kommun har gjort på tillsynsärendena har gett resultat medan situationen i de andra tre nämnderna inte förändrats efter de tidigare inspektionerna. I dessa nämnder har handläggningen av tillsynsärenden varit eftersatt och endast skett i mån av tid. Jag uttalar att detta förhållningssätt är ohållbart och att dessa nämnder nu måste vidta nödvändiga åtgärder för att komma igång med hand- läggningen av ärendena.

18

T I L L R I K S D A G E N

Utbildningsväsendet

JO har som en av sina huvuduppgifter att övervaka att grundlagsbudet om sak- lighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen följs. Ett ärende som rör utbildningsväsendet handlar om detta. En rektor för en skola skrev ett med- delande till föräldrar om asylsökande elever. I meddelandet gav rektorn uttryck för sina personliga åsikter om asylförfarandet och de beslut som fattas där. Jag ansåg att det inte fanns något sakligt skäl för rektorn att göra det och att rektorns agerande därför stred mot kravet på saklighet och opartiskhet i regeringsfor- men. Rektorn fick kritik (dnr 7627-2016).

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot husrannsakan. I många skolor har eleverna tillgång till var sitt elevskåp, och en återkommande fråga hos JO har varit om skolledningen är förhindrad att visitera skåpen enligt denna bestämmelse. I ett ärende (dnr 7914- 2016) hade eleverna egna lås till skåpen. Skåpen var skolans egendom och lå- nades ut till elever för förvaring av skolrelaterat material. Av skriftlig infor- mation om skåpen framgick att skolan hade rätt att öppna skåpen vid misstanke om att något otillåtet förvarades där. Vid ett tillfälle sökte skolans rektor ige- nom ett antal skåp, och den åtgärden anmäldes till JO. Jag konstaterade att skå- pen, med hänsyn till syftet med dem och de villkor under vilka eleverna får låna dem av skolan, inte kan anses vara slutna förvaringsutrymmen i förhål- lande till skolan. Åtgärden att visitera skåpen var därför inte att anse som en husrannsakan i regeringsformens mening, och det fanns ingen anledning till kritik (dnr 7914-2016).

Lagstiftningsremisser

Under verksamhetsåret har jag fått möjlighet att besvara ett stort antal lagstift- ningsremisser med förslag till författningsändringar. Jag har koncentrerat mig på att besvara de remisser som har närmare anknytning till centrala delar av mitt tillsynsområde. Bland de remisser som jag har yttrat mig över kan nämnas promemorian En snabbare lagföring – försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål (Ds 2017:36), promemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37), betänkandet Rekrytering av framtidens domare (SOU 2017:85), promemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62), betänkandet Stärkt straff- rättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2) samt promemorian Snabbare lagföring (Ds 2018:9).

19

T I L L R I K S D A G E N

3.2 ChefsJO Elisabeth Rynning (Ansvarsområde 2)

Inledning

Tillsynen inom ansvarsområde 2 omfattar bl.a. kriminalvården, försvaret, hälso- och sjukvår- den samt sedan den 1 februari 2018 även skatt och folkbokföring. Till ansvarsområdet hör också ett antal övriga myndigheter som exem- pelvis Finansinspektionen, Konkurrensverket, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna reklamationsnämnden. Opcat-enheten tillhör i organisatoriskt avseende ansvarsområde 2, men enhetens inspektioner genomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myn-

dighet som är aktuell för besök. En utförligare redogörelse för Opcat-enhetens verksamhet återfinns i avsnitt 4.

Avdelningen tog under verksamhetsåret emot 1 765 nya klagomålsärenden, vilket är ungefär samma antal som det föregående året. Cirka 200 av dessa kla- gomål var dock sådana som redan vid ankomsten till ombudsmannaexpeditionen bedömdes falla utanför JO:s kompetensområde – t.ex. anmälningar mot privata verksamheter – och därför avskrevs av byråchef på delegation.

Under verksamhetsåret avgjordes vid avdelningen totalt 1 626 tillsynsären- den, varav 17 procent av byråchefer med stöd av delegation. Liksom tidigare år avsåg större delen av avdelningens arbete ärenden om kriminalvård. Cirka 16 procent av de avgjorda ärenden som bedömdes falla inom JO:s kompetens- område hade varit föremål för en fullständig utredning och drygt 9 procent ut- mynnade i kritik. Inom den stora grupp ärenden som skrevs av, antingen efter viss utredning eller på endast det underlag som lämnats in av klaganden, finns ett drygt fyrtiotal ärenden där jag ändå fann anledning att påminna myndigheten om de bestämmelser som gäller för verksamheten och ca 25 där avskrivningen gjordes med hänvisning till ett annat ärende där samma fråga varit föremål för utredning eller redan lett till kritik.

Under verksamhetsåret genomfördes totalt 14 inspektioner inom mina an- svarsområden. Jag har tillsammans med medarbetare från tillsynsavdelningen inspekterat kriminalvårdsanstalterna Saltvik och Hall, Frivården Uppsala och psykiatriska kliniken i Västerås. Inspektioner av Frivården Sollentuna och All- männa reklamationsnämnden har genomförts av byråchefer. Ytterligare åtta in- spektioner har utförts inom ramen för JO:s uppdrag som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention (se avsnitt 4). Ett myndighetsbesök har genomförts, hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Utöver inspektionerna har fem initiativärenden avslutats under verksam- hetsåret och sex nya har inletts. Bland de frågor som aktualiseras i de nya ären- dena kan nämnas förutsättningarna för sondmatning mot patientens vilja inom den psykiatriska tvångsvården, förhållandena för förvarstagna enligt utlän- ningslagen som placeras i häkte samt regelverket för sena aborter.

20

T I L L R I K S D A G E N

Inget åtal har väckts under verksamhetsåret. Jag har inlett och lagt ned en förundersökning om brott mot tystnadsplikten, samt lagt ned ytterligare en, ti- digare inledd, förundersökning med samma brottsrubricering.

I sex ärenden har jag med stöd av 4 § JO-instruktionen gjort framställningar till regeringen om översyn av lagstiftningen. Det har bl.a. gällt förutsättning- arna för placering i avskildhet av intagna i kriminalvård och häkte, besöksin- skränkningar i den frivilliga hälso- och sjukvården samt förutsättningarna för tidsbegränsning och omprövning av beslut om insatser enligt LSS.

I det följande uppmärksammar jag några av de beslut som tagits in i ämbets- berättelsen inom områdena kriminalvård och hälso- och sjukvård, de områden som tillsammans står för mer än 80 procent av de klagomålsärenden som hand- läggs vid avdelningen.

Kriminalvården

Kriminalvården är alltså den verksamhet som ger upphov till flest tillsynsären- den inom ansvarsområde 2. Ärendetillströmningen har varit relativt stabil un- der senare år, och under verksamhetsåret kom det in 927 nya klagomålsärenden inom detta område. En jämförelsevis stor andel av de klagomålsärenden som avgjordes under året hade blivit föremål för en fullständig utredning (ca 20 procent) och knappt 10 procent ledde till kritik.

Större delen av Kriminalvårdens verksamhet gäller personer som är frihets- berövade, i häkte eller i kriminalvårdsanstalt, vilket ställer höga krav i fråga om exempelvis författningsstöd, enhetlig rättstillämpning, proportionalitetsbe- dömningar och tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Det förhållandet att Kriminalvårdens uppdrag samtidigt ställer höga krav på säkerhet och ett starkt samhällsskydd kan naturligtvis ge upphov till grannlaga intresseavvägningar, som måste genomföras med största möjliga öppenhet. Det är också angeläget att myndigheten har tydliga och enhetliga riktlinjer för sin dokumentation, för att möjliggöra såväl intern uppföljning och utvärdering som extern kontroll av verksamheten.

Jag vill börja med att nämna ett par beslut som behandlar kravet på ett till- fredsställande lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. I ämbetsberättelsen för det närmast föregående verksamhetsåret framhöll jag att placering i avskildhet från andra människor är en mycket in- gripande tvångsåtgärd som ytterst kan aktualisera frågan om kränkning av grundläggande mänskliga rättigheter, och att det därför är angeläget att undan- tagen från fängelselagens huvudregel om vistelse i gemenskap är tydligt regle- rade och förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier som också till- lämpas i praktiken. Min företrädare Elisabet Fura har i flera tidigare beslut kri- tiserat Kriminalvården för brister i dessa avseenden. Det är därför beklagligt att jag även under det gångna verksamhetsåret har tvingats konstatera att proble- men kvarstår. Ett av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen gäller intagnas vistelse i ensamhet på Kriminalvårdens säkerhetsavdelningar, utan att något beslut om placering i avskildhet meddelats (dnr 7488-2016). Kriminalvården anförde i sitt yttrande till JO bl.a. att det utifrån behovet av att undvika olämp-

21

T I L L R I K S D A G E N

liga klientkonstellationer kan uppstå en situation där en intagen under begrän- sad tid vistas ensam på en säkerhetsavdelning och att sådan faktisk vistelse i ensamhet inte utgör avskildhet i fängelselagens mening. För egen del anser jag att det, alldeles oavsett de svårigheter som kan finnas när det gäller att hitta lämpliga klientkonstellationer, är synnerligen otillfredsställande att intagna fortfarande vistas på säkerhetsavdelning under förhållanden som innebär att de periodvis vistas i ensamhet trots att de lagstadgade förutsättningarna för place- ring i avskildhet inte är uppfyllda. I avsaknad av ett formellt beslut lär de in- tagna i dessa fall också ha svårt att få frågan överprövad. Mot denna bakgrund beslutade jag att väcka frågan om översyn av lagstiftningen genom en fram- ställning till regeringen (Justitiedepartementet) enligt 4 § JO-instruktionen.

Ytterligare ett beslut behandlar bl.a. frågor om avskildhetsplacering, i detta fall av intagna i häkte (dnr 5969-2015). Det rör sig om ett initiativärende som inleddes av Elisabet Fura, om avskildhetsplacering av häktade m.m. (se även redogörelsen för Opcat-enhetens verksamhet, avsnitt 4). Även i detta fall får jag konstatera att det inte finns något lagstöd för att hålla en intagen avskild på grund av faktiska förhållanden eller praktiska förutsättningar, som får till följd att den intagne vistats under motsvarande grad av isolering som råder för de intagna som har fått ett formellt avskildhetsbeslut eller har restriktioner beslu- tade av åklagare. Beslutet belyser även andra brister i fråga om avskildhetspla- ceringar av häktade. Också detta beslut har överlämnats till regeringen med en framställning om översyn av lagstiftningen.

I ämbetsberättelsen finns vidare tre beslut som behandlar olika problem som rör Kriminalvårdens telefonisystem INTIK (dnr 2689-2015, 3682-2016 och 7618-2016). JO har under senare år tagit emot ett antal klagomål på INTIK- systemet, och under verksamhetsåret 2017/18 skrevs ett tjugotal ärenden av med hänvisning till något eller några av de ärenden som varit föremål för ut- redning. De utredda ärendena gällde bl.a. bristande information till de intagna om olika kontrollfunktioner i systemet, men också brister i tillförlitlighet och rättssäkerhet samt oklarheter rörande Kriminalvårdens proportionalitetsbe- dömningar. Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället un- derlättas och de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkstäl- ligheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som föl- jer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor. För den som är intagen i anstalt eller häkte är det utan tvekan av stor betydelse att kunna hålla kontakten med bl.a. sina närstående. Det är viktigt både för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet och för att underlätta återanpassningen i samhället.

22

T I L L R I K S D A G E N

Jag vill slutligen nämna ett par beslut där jag haft anledning att framhålla Kriminalvårdens skyldighet att erbjuda samtliga intagna ett likvärdigt och god- tagbart verkställighetsinnehåll som kan underlätta deras anpassning i sam- hället. Det rör sig om två initiativärenden som inletts av min företrädare Elisa- bet Fura, med anledning av iakttagelser i anslutning till en serie Opcat-inspek- tioner av de kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Vid inspektionerna observerades dels ett antal områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av kvinnliga och manliga intagna föreföll vara till nackdel för intagna kvinnor i allmänhet, dels att Kriminalvården inte på ett tydligt och enhetligt sätt upp- märksammade situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt för gravida intagna, när det gällde planering, placering och verkställighet av straff. Utformningen av Kriminalvårdens verksamhet präglas påtagligt av att 94 pro- cent av de intagna är män.

I det första beslutet (dnr 1087-2016) konstaterar jag att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en likvärdig kriminalvård för män och kvinnor utan att kvinnliga intagna i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt be- gränsningar i anstalternas fysiska miljö och verkställighetsinnehåll. Även om jag har förståelse för att det låga antalet kvinnliga intagna innebär en utmaning för myndigheten är det inte godtagbart att intagna kvinnor får en sämre verk- ställighet än männen. Kvinnliga intagna utreds i större utsträckning än män vid riksmottagning, vilket i sig kan vara positivt för att förbättra möjligheterna till en individuellt anpassad verkställighet. Bristande resurser på riksmottagningen för kvinnor leder emellertid många gånger till att anstaltsplaceringen i stället fördröjs och verkställighetsinnehållet därmed försämras. Det är förstås inte ac- ceptabelt att en grupp intagna som Kriminalvården anser har särskilt komplexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses tvärtom får ett sämre verk- ställighetsinnehåll på grund av bristande utredningsresurser. Det finns vidare ett uppenbart behov av ökade möjligheter till differentiering av kvinnliga in- tagna. Jag anser att Kriminalvården bl.a. bör se över säkerhetsklassningen för kvinnoanstalterna och prioritera arbetet med att skapa ökade differentierings- möjligheter, samt utveckla anpassade anstaltsplatser och behandlingsinsatser utifrån kvinnliga intagnas särskilda behov.

I det andra initiativärendet (dnr 1089-2016) kritiserar jag Kriminalvården för att man inte redan vid ställningstagandet till lämplig anstaltsplacering be- aktar om en kvinna har ett spädbarn eller är gravid. Jag uppmanar också Kri- minalvården att överväga att inrätta anpassade platser för intagna med medföl- jande barn på särskilda anstalter, där såväl de intagnas som de medföljande barnens behov bättre kan tillgodoses, samt att se över sina arbetsformer och utveckla samarbetet med externa aktörer för att erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet. När det gäller gra- vida intagna är det viktigt att anstalterna i god tid före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken och ger den gravida kvinnan så mycket information som möjligt om den planeringen.

Jag får sammanfattningsvis konstatera att det krävs förändringar i Kriminal- vårdens verksamhet för att myndigheten ska kunna erbjuda en likvärdig krimi- nalvård för kvinnor och män samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvin-

23

T I L L R I K S D A G E N

nors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället. Kriminal- vården har numera tagit flera initiativ till översyn av dessa frågor, vilket jag välkomnar. Jag har för avsikt att följa utvecklingen.

Hälso- och sjukvården

Verksamheten inom hälso- och sjukvårdsområdet gav upphov till 356 nya kla- gomålsärenden hos JO under verksamhetsåret 2017/18. Det är något fler än föregående år och innebär i ett femårsperspektiv en ökning med närmare 26 procent. Denna ärendegrupp, som överfördes till mitt ansvarsområde den 1 april 2017, omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psy- kiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården, liksom ett antal cen- trala myndigheter som exempelvis Rättsmedicinalverket, Läkemedelsverket, Smittskyddsinstitutet och delar av IVO:s verksamhet.

Mindre än 5 procent av de avgjorda klagomålsärendena som rörde hälso- och sjukvården blev föremål för en fullständig utredning hos JO, men så gott som samtliga av dessa ledde till kritik. Eftersom ombudsmännens extraordinära tillsyn är inriktad på rättslig kontroll har JO haft som huvudregel att inte utreda frågor om medicinska bedömningar eller behandlingar. JO saknar intern kom- petens i sådana frågor och har i många fall kunnat hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten (numera IVO), samt före 2011 även till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd för prövning av frågan om disciplinansvar för medlemmar av hälso- och sjukvårdspersonalen. En annan utgångspunkt för ombudsmännens tillsyn är att JO normalt inte utreder klagomål som avser miss- nöje med en myndighets beslut i sak, bl.a. därför att JO:s tillsyn inte ska ersätta eller föregripa en möjlig domstolsprövning av frågan. JO brukar som regel inte heller uttala sig om de bedömningar som en ordinarie tillsynsmyndighet har gjort i själva sakfrågan. Inom hälso- och sjukvårdsområdet har emellertid många typer av beslut inte ansetts överklagbara och den enskildes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende har successivt minskat. Det senaste steget i denna utveckling togs genom de lagändringar i 7 kap. patientsäkerhetslagen som innebär att IVO:s utredningsskyldighet i klagomålsärenden sedan den 1 januari 2018 är ännu mer begränsad. Patienter som inte är föremål för tvångsvård har numera endast rätt att få sina klagomål utredda av IVO om de gäller en allvarlig vård- skada eller en händelse som allvarligt och på ett negativt sätt påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättsliga ställning. Det krävs också att vårdgivaren först ska ha fått tillfälle att besvara klagomålet. Den nu redovisade utvecklingen har givetvis också påverkat JO:s möjligheter att hän- visa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten för en oberoende prövning av sina klagomål. I min verksamhet som JO ser jag inte sällan exempel på att patienter upplever sig vara rättslösa, men även yrkesutövare i vården som blivit föremål för kritik i ett beslut från IVO. Detta är enligt min mening mycket be- kymmersamt, men inte ett problem som JO, i egenskap av extraordinär tillsyns- myndighet med fokus på rättslig kontroll, har möjlighet att lösa. Den allt större andel av hälso- och sjukvården som bedrivs av privata aktörer ligger också ut- anför JO:s kompetensområde. Jag har dock för avsikt att följa utvecklingen.

24

T I L L R I K S D A G E N

De beslut rörande hälso- och sjukvården jag här vill nämna illustrerar den rättsliga karaktären av JO:s tillsyn och kravet på lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter.

Det första beslutet gäller förutsättningarna för att besluta om besöksin- skränkningar inom den frivilliga hälso- och sjukvården (dnr 3999-2016). En verksamhetschef vid ett universitetssjukhus beslutade att en nära anhörig till en patient som vårdades enligt hälso- och sjukvårdslagen bara fick besöka patien- ten vid särskilt angivna tider, vilka innebar en begränsning i förhållande till hur den anhörige tidigare fått besöka patienten och till de ordinarie besökstiderna vid avdelningen. Verksamhetschefen ansåg att det rörde sig om åtgärder av rent verkställande art som han var behörig att vidta med stöd av sjukhusets ord- ningsregler. I mitt beslut konstaterar jag först – i linje med ett tidigare JO- uttalande – att verksamhetschefens beslut om besöksinskränkningar för en nära anhörig varit ingripande för den enskilde och förutsatt ett betydande utrymme för självständiga bedömningar, varför de inte kan betraktas som sådana åtgär- der av rent verkställande art som verksamhetschefen varit behörig att besluta om. Verksamhetschefen kritiserades för att ha överskridit sina befogenheter. Ärendet gav emellertid även upphov till frågor om behovet av uttryckligt lagstöd när det gäller besöksinskränkningar för nära anhöriga, mot bakgrund av bl.a. Europakonventionens bestämmelser om skydd för familjelivet. Under det att besöksinskränkningar vid viss tvångsvård har blivit föremål för lagreg- lering saknas motsvarande lagstöd när det gäller den frivilliga vården, sedan regeringen i det aktuella lagstiftningsärendet gett uttryck för att besöksin- skränkningar i egentlig mening över huvud taget inte borde förekomma i den frivilliga hälso- och sjukvården (se prop. 1995/96:196 s. 10 f. och 13). Enligt vad som framkommit i bl.a. ärenden hos JO anser emellertid hälso- och sjuk- vårdspersonal att det även inom den frivilliga vården kan finnas behov av att i viss mån kunna styra besöken, för att garantera en god och säker vård. Mot bakgrund av att sådana inskränkningar är ingripande för såväl besökare som vårdtagare bör de enligt min mening vara lagreglerade och förenade med möj- ligheter till överklagande. Jag beslutade därför att med stöd av 4 § JO- instruktionen väcka frågan om en översyn av lagstiftningen och överlämnade mitt beslut till regeringen (Socialdepartementet).

Även det andra beslut som jag här vill nämna gäller kravet på lagstöd för inskränkningar i den enskildes grundläggande fri- och rättigheter (dnr 4746- 2015). En patient som vårdades med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård klagade över att hans elektroniska utrustning – bl.a. en surfplatta och en mp3- spelare – hade omhändertagits för att kontrolleras av tekniker. Av utredningen framgick att den aktuella kliniken tillämpade ett rutindokument där det före- skrevs att chefsöverläkaren fick besluta om undersökning av en patients per- sonliga tekniska utrustning – dvs. den elektroniskt lagrade informationen – vid misstanke om att utrustningen användes för att exempelvis köpa droger, ladda ned otillåten pornografi eller till hot och trakasserier. I mitt beslut konstaterar jag att undersökningar av den information som lagrats i en patients elektroniska utrustning aktualiserar flera av de grundläggande fri- och rättigheter som nämns i regeringsformen och Europakonventionen, samt att det saknas lagstöd för det intrång i den personliga integriteten som undersökningen utgör. Inte

25

T I L L R I K S D A G E N

heller finns det enligt min mening något utrymme för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att med stöd av patientens samtycke genomföra undersökningar av den lagrade informationen i patientens dator eller liknande. Klinikens handläggning kritiserades således. Det kan emellertid inte uteslutas att en undersökning av patientens elektroniska utrustning i vissa fall kan fram- stå som en mindre ingripande åtgärd än det alternativ som annars kan bli aktu- ellt, nämligen att rätten att använda utrustningen inskränks och utrustningen omhändertas. Av rättssäkerhetsskäl är det dock viktigt att det klart framgår vilka tvångsåtgärder som får vidtas inom den psykiatriska tvångsvården. Jag beslutade därför att uppmärksamma regeringen på problematiken och väckte även i detta ärende frågan om en översyn av lagstiftningen.

3.3 JO Thomas Norling (Ansvarsområde 3)

Inledning

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialtjänsten, socialförsäkringen och ären- den om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Till- synen inom ansvarsområdet omfattar även ar- betsmarknadsärenden. Fram till och med den 31 januari 2018 ingick ärenden som rör utbild- ningsväsendet i ansvarsområdet men har däref- ter utgått. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Försäkringskas- san, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmed-

lingen. En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna, varför förhållandevis många beslut riktar sig mot socialnämnderna.

Jag tillträdde mitt uppdrag den 1 april 2018. Min företrädare, Stefan Holgersson, entledigades den 18 september 2017. Under den relativt långa mel- lantiden turades stf Cecilia Nordenfelt och stf Lilian Wiklund om att tjänstgöra på avdelningen.

Under verksamhetsåret kom det in 2 772 klagomålsärenden till ansvarsom- råde 3, vilket är en ökning med 436 ärenden (18,7 procent) jämfört med före- gående år. I detta sammanhang måste det dock beaktas att det under året skedde en omfördelning av ärendegrupper mellan de olika ansvarsområdena, vilket kan förklara en del av ökningen. Under året avgjordes 2 756 klagomålsärenden, även det en ökning jämfört med föregående år (ca 25 procent). Av de avslutade ärendena avgjordes 382 ärenden (14 procent) av byråchefer med stöd av dele- gation. Den större delen av avdelningens arbete (ca 52 procent) avsåg ärenden som rör socialtjänstområdet. På grund av att avdelningen stod utan ordinarie JO under den största delen av verksamhetsåret låg fokus på klagomålshante- ringen, varför inspektionerna fick stå tillbaka. Under året togs 13 initiativ (in- klusive inspektioner) inom ansvarsområdet. Opcat-enheten har därutöver inom mitt område genomfört tre inspektioner som avsett förhållandena vid olika SiS-

26

T I L L R I K S D A G E N

hem. Vid ett tillfälle under verksamhetsåret har stf JO Lilian Wiklund beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av en befattningshavare som står under min tillsyn. I ärendet pågår för närvarande en förundersökning. Antalet besvarade remisser ligger på samma nivå som förra året (28).

Som framgått ansvarade jag för tillsynen inom ansvarsområde 3 under en begränsad tid under verksamhetsåret. När det finns anledning till det kommer jag därför i det följande att ta upp även min företrädares kritikbeslut och beslut som fattades av de ställföreträdande ombudsmännen under året. För att kunna göra ett urval av kritikbeslut till ämbetsberättelsen – och samtidigt skaffa mig en egen riktning i det fortsatta tillsynsarbetet – har jag gått igenom de viktigaste besluten under verksamhetsåret men också tagit del av mina företrädares iakt- tagelser och slutsatser i de senaste årens ämbetsberättelser. I årets ämbetsberät- telse har jag tagit med beslut som ger flera exempel på ärendehandläggning som inger viss oro för att de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven inte alltid följs. I några av de beslut som refereras har barnperspektivet varit det centrala. Närmast tematiskt har jag också valt ut beslut som illustrerar myndig- heternas svårigheter att säkerställa att integritetskänsliga uppgifter inte hante- ras ovarsamt. Mitt intryck hittills är att myndigheterna i alltför många kla- gomålsärenden förklarat att långsam handläggning och brister i utredningskva- liteten berott på otillräcklig kompetens, arbetsanhopning eller resursbrister. Det må vara bidragande orsaker till att myndigheterna inte förmått uppfylla de för- valtningsrättsliga kraven, men kan i ett rättssäkerhetsperspektiv inte tjäna som förmildrande omständigheter vid den rättsliga granskning som JO har att ut- föra. Det återstår att se hur de skärpta kraven i den förvaltningslag (2017:900) som trädde i kraft den 1 juli 2018 kommer att hanteras av myndigheterna och stärka förtroendet för att offentliga förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvars- fullt och korrekt sätt. Det är frågor som jag avser att återkomma till i mitt fort- satta tillsynsarbete.

Arbetsmarknad

Ett genomgående tema i de tidigare ämbetsberättelser som jag tagit del av är att det på arbetsmarknadsområdet finns ett stort behov av utbildning och ut- veckling i förvaltningsrättsliga frågor. Vid de inspektioner som JO Cecilia Renfors tidigare genomfört hos Arbetsförmedlingen har uppmärksamheten va- rit riktad mot de brister som gäller dokumentation, kommunicering av hand- lingar och uppgifter samt motivering av beslut. I samtliga fall har bristerna av- sett handläggningsmoment som är centrala för att säkerställa en rättssäker han- tering av ärendena. Även om det i denna ämbetsberättelse inte tagits med annat än något enstaka kritikbeslut som rör Arbetsförmedlingens ärendehandlägg- ning, är det tydligt för mig att det fortfarande återstår ytterligare att göra för att stärka myndighetens förmåga att korrekt uppfylla de grundläggande förvalt- ningsrättsliga kraven.

Det beslut i årets ämbetsberättelse som rör Arbetsförmedlingen gäller svå- righeterna att säkerställa att sekretesskyddade uppgifter inte hanteras ovarsamt och till men för den enskilde (dnr 1029-2017). Ärendet redovisas nedan under

27

T I L L R I K S D A G E N

nästa rubrik (Offentlighet och sekretess) och illustrerar behovet av att medar- betarna har rätt och tillräcklig kompetens. Ärendet visar också på det ansvar som en myndighetsledning generellt sett har för att genom rättslig styrning och stöd säkerställa att arbetssätt och rutiner införs som bidrar till en rättssäker handläggning men också till att integritetskänsliga uppgifter skyddas.

Offentlighet och sekretess

Klagomål som rör hanteringen av allmänna handlingar och andra frågor som rör offentlighet och sekretess är vanliga inom mina tillsynsområden. När jag ser tillbaka på de slutsatser som mina företrädare dragit i tidigare års ämbets- berättelser kan jag konstatera att utvecklingen de senaste åren inte varit direkt positiv. Bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar vållar fortfa- rande bekymmer på många håll, och det framgår av de klagomål som nu kom- mer in till JO att de enskilda många gånger upplever att det dröjer lång tid innan någon sekretessprövning görs av de handlingar och uppgifter som begärts ut. Ett annat problem synes vara okunskap hos olika myndighetsföreträdare om bestämmelsernas materiella innebörd och, mer förvånande, om innehållet i de egna rutinerna.

Av de 155 anmälningar om offentlighet och sekretess som kom in under verksamhetsåret inom mina tillsynsområden har jag valt att referera två beslut som rör frågor om skyddet för integritetskänsliga uppgifter och om en enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar.

Det första beslutet (dnr 1029-2017) gäller en arbetsförmedlares ageranden i samband med placeringen av en arbetssökande på en praktikplats. Inför ett möte med den personalansvarige för praktikplatsen uppmanades den enskilde av arbetsförmedlaren att vid mötet berätta om sin bakgrund och att han suttit i fängelse. Den enskilde följde emellertid inte uppmaningen. Trots att uppgif- terna var sådana att de typiskt sett omfattas av sekretess, tog arbetsförmedlaren kontakt med den personalansvarige och upplyste honom om den enskildes bak- grund. Jag konstaterade att utlämnandet av uppgifterna inte föregåtts av sådana noggranna överväganden av arbetsförmedlaren som krävs enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Eftersom det av Arbetsförmedlingens remissvar framgick att myndigheten gjort en sekretessprövning i efterhand, uttalade jag mig också om utrymmet för att utan samtycke från den enskilde lämna ut sek- retessbelagda uppgifter till en praktikplats.

I det andra beslutet (dnr 1039-2017) kritiserade jag en socialnämnd för han- teringen av en begäran om att få ta del av en e-postlogg. Ärendet illustrerar på ett bra sätt vilka svårigheter som kan uppstå när varken chefer eller handläggare har riktigt klart för sig vilka rutiner som gäller vid ett utlämnande av allmänna handlingar eller de materiella bestämmelsernas rättsliga innebörd. Beslutet gällde en kvinna som hos en socialnämnd begärde att få ta del av en e-postlogg. Under ärendets handläggning eftersökte nämnden kvinnans identitet genom att fråga de enskilda som omfattades av e-postloggen om de visste vem hon var. Till saken hör att kvinnan inte uppträdde under sitt riktiga namn utan hade upp- gett ett påhittat namn när hon begärde ut e-postloggen. Först efter två veckor fick kvinnan ett beslut där nämnden avslog hennes begäran. Socialnämnden

28

T I L L R I K S D A G E N

kritiserades inte bara för sin långsamma handläggning av ärendet. Jag ansåg det inte heller godtagbart att de tjänstemän och chefer som är satta att hantera utlämnandefrågor saknar tillräcklig kunskap för att kunna behandla dessa frå- gor korrekt. Avslutningsvis ansåg jag att socialnämnden skulle kritiseras för att felaktigt ha eftersökt kvinnans identitet.

I ämbetsberättelsen har jag även tagit med tre beslut av stf JO Cecilia Nor- denfelt som på olika sätt har kopplingar till frågan om hur integritetskänsliga uppgifter ska skyddas. I det ena beslutet (dnr 5606-2017 m.fl.) kritiserades För- säkringskassan för upprepade fall av ovarsam hantering (felutskick) av sekre- tesskyddade uppgifter. I två andra beslut uttalade hon sig dels om risken för att sekretesskyddade uppgifter sprids genom intygsskrivande (dnr 3283-2016), dels om risken ur integritetssynpunkt med att myndigheter använder sms vid kommunikation med enskilda (dnr 494-2016).

Socialförsäkring

Antalet anmälningar som gäller socialförsäkringen ökade för tredje året i rad. Under verksamhetsåret registrerades 733 nya ärenden. Under föregående verk- samhetsår var motsvarande siffra 613 och året dessförinnan 346. Ökningen är alltså mindre dramatisk i år även om den uppgår till ca 19 procent.

Innehållet i klagomålen varierar stort, vilket gör det svårt att ha någon be- stämd uppfattning om vad ökningen beror på. De anmälningar som rör långa handläggningstider har även detta år varit många medan anmälningar som gäl- ler de mer typiskt förvaltningsrättsliga frågorna har varit något färre. Det kan tyda på att kunskaperna blivit bättre på myndigheterna och att de egna vägled- ningarna följs samtidigt som resurserna upplevs otillräckliga.

Antalet klagomål på långa handläggningstider i ärenden om försäkringstill- hörighet och EU-familjeförmåner har ökat igen. Tidigare år har orsaken till de långa handläggningstiderna i utlandsärendena oftast varit svårigheter att få in utredningsmaterial från andra länder. I år har tiderna oftare blivit långa på grund av Försäkringskassans egen passivitet. I ämbetsberättelsen har jag tagit med ett beslut (dnr 803-2017) av stf JO Cecilia Nordenfelt där hon kritiserar Försäkringskassan för att myndighetens brist på aktivitet orsakat oacceptabelt lång handläggningstid i ett ärende om försäkringstillhörighet och EU- familjeförmåner i form av barnbidrag. För egen del har jag fattat beslut i ett antal ärenden där jag kritiserat Försäkringskassans långsamma handläggning av ansökningar om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EES (se dnr 4421-2017 och 5343-2017 som inte tagits med i ämbetsbe- rättelsen). Trots att Försäkringskassan har vidtagit ett flertal åtgärder för att korta ned handläggningstiderna konstaterade jag i mina beslut att myndighetens an- strängningar att leva upp till kravet på beslut senast inom 90 dagar från det att en fullständig ansökan kommit in till myndigheten hittills inte varit tillräckliga och att problemen med långa handläggningstider kvarstår. I det sammanhanget vill jag hänvisa till ett beslut den 13 juni 2018 där Justitiekanslern i ett skaderegler- ingsärende (dnr 5734-17-4.3) uttalat kritik mot Försäkringskassan för att ett beslut om vård i ett annat land inte fattats inom den föreskriva tidsfristen. Jag avser att återkomma till de här frågorna i framtida tillsynsärenden.

29

T I L L R I K S D A G E N

När det gäller frågan om ovarsam hantering av integritetskänsliga uppgifter, har jag ovan nämnt problemet med att Försäkringskassan vid upprepade till- fällen skickat handlingar med uppgifter som omfattas av sekretess till en annan person än den som uppgifterna avsåg. Vid en jämförelse med tidigare år kan jag konstatera att antalet anmälningar som rör den här frågan ökat igen samti- digt som det är svårt att sätta fingret på vad orsaken till problemen är. Helt klart är att jag ännu inte sett positiva tecken på att de åtgärder av framför allt teknisk natur som Försäkringskassan genomfört verkligen lett till en förbättring. Med anledning av att det även efter årsskiftet har fortsatt att komma in anmälningar mot Försäkringskassans bristande hantering kommer jag i ett beslut tidigast un- der hösten 2018 att återkomma till denna fråga. Jag har valt att ta med ett beslut av stf JO Cecilia Nordenfelt (dnr 5606-2017 m.fl.) för att illustrera problemet med att integritetskänsliga uppgifter riskerar att spridas på ett felaktigt och för den enskilde skadligt sätt.

Socialtjänst

Också under detta verksamhetsår har socialtjänsten varit JO:s enskilt största tillsynsområde. Under året registrerades sammanlagt 1 319 socialtjänstärenden. Av dessa rörde 849 ärenden barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), 422 ärenden olika former av bistånd och 48 ärenden frågor kopplade till lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Klagomålen inom socialtjänstområdet är ofta omfattande och gäller många och olika frågor, vilket mitt urval av refererade beslut ger prov på. I centrum för den första gruppen av beslut står de barnutredningar som socialnämnderna genomför i vissa fall. I en annan grupp är barnperspektivet i fokus, vilket inne- bär att JO haft att bedöma om den aktuella nämnden tillräckligt beaktat barnets bästa i en viss situation. Jag har också tagit med beslut som ger olika exempel på bristfällig handläggning och på situationer när den enskildes personliga in- tegritet inte respekterats.

Socialtjänstlagen

Av de beslut som jag vill lyfta fram här handlar det första beslutet om förut- sättningarna för en socialnämnd att under en barnutredning begära utdrag ur misstanke- och belastningsregistret (dnr 2446-2016). Uppgifter som finns i dessa register är integritetskänsliga för den enskilde. Enligt stf JO Lilian Wiklund bör det därför inte råda någon tvekan om när förutsättningarna för socialnämnden att ta del av uppgifter ur registren är uppfyllda. Hon ansåg det därför angeläget att reglerna förtydligas på den punkten. I ett annat beslut kri- tiserade JO Stefan Holgersson en socialnämnd för att ha agerat på ett sådant sätt att bestämmelsen om att en barnutredning ska vara klar på fyra månader hade kringgåtts (dnr 2565-2016).

I ett ärende som särskilt tog upp frågan om hur barnets bästa ska beaktas beslutade stf JO Lilian Wiklund att kritisera en socialnämnd för att den placerat en flicka i ett familjehem trots att det hade kommit fram uppgifter om att flickan, som var 13 år, var gift med en vuxen son till familjehemsföräldrarna

30

T I L L R I K S D A G E N

(dnr 1556-2017). Stf JO Lilian Wiklunds kritik gällde också det förhållandet att nämnden inte hade följt vården av flickan på ett godtagbart sätt. I ett annat ärende där barnperspektivet var framträdande hade socialnämnden i ett ärende om bistånd till boende ställt upp som villkor för rätten till bistånd att den en- skilde skulle göra allt hon kunde för att hitta en egen bostad i hela landet. Bi- ståndstagaren hade vårdnaden om två barn som bodde växelvis hos henne och fadern till barnen (dnr 1126-2017). Jag konstaterade att den utredning som låg till grund för nämndens beslut om bistånd inte innehöll några överväganden om huruvida beslutet skulle kunna påverka barnens situation och i så fall på vilket sätt.

Avslutningsvis vill jag ta upp två beslut med liknande omständigheter. I det ena ärendet hade den aktuella nämnden genomsökt en träningslägenhet utan samtycke från hyresgästen för att kontrollera om det fanns narkotika i lägen- heten (dnr 7179-2016). Jag konstaterade att en myndighet inte utan vidare får gå in i en bostad och att nämndens genomsökning av bostaden utgjorde ett in- trång av ett sådant slag som varje medborgare är skyddad mot enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Grundlagsskyddet gäller emellertid bara påtvingade ingrepp, och eftersom hyresgästen inte samtyckt till att bostaden genomsöktes kritisera- des nämnden för åtgärden. I ett liknande fall beviljade socialnämnden en man bistånd i form av boende i en s.k. övergångslägenhet. Kommunen och mannen ingick ett hyreskontrakt som innehöll klausuler som gav socialförvaltningen rätt att göra tillsynsbesök i lägenheten en gång i månaden. Sådana tillsynsbesök genomfördes också i bostaden (dnr 7595-2016). I beslutet diskuterade jag bl.a. frågan om när en enskild kan anses ha lämnat ett reellt samtycke till ingrepp av det aktuella slaget. Jag konstaterade också att eftersom kommunen ingått ett hyresavtal med mannen uppstod ett hyresförhållande mellan parterna. Proble- met i det sammanhanget var dock att de tillsynsbesök som beskrivits i hyres- kontraktet var betydligt mer långtgående än vad som följer av jordabalkens be- stämmelser om hyra. Jag drog därför den slutsatsen att nämnden vid utform- ningen av villkoren inte i tillräcklig grad beaktat att det fanns ett hyresförhål- lande mellan parterna. Även i det fallet brast det i nämndens handläggning ge- nom att den inte respekterade den enskildes personliga integritet.

LVU

I senare års ämbetsberättelser har mina företrädare uppehållit sig vid frågan om utredningarnas kvalitet och den kritik som framförts i anmälningarna till JO om bristande grundlighet och objektivitet. I årets ämbetsberättelse refereras sju be- slut som rör vård enligt LVU. Slående är att frågeställningarna i dessa ärenden varierar stort samtidigt som de rör centrala rättssäkerhetsfrågor. Som exempel på det vill jag här lyfta fram fyra beslut.

I det första beslutet (dnr 305-2016), som fattades av stf JO Cecilia Norden- felt, var frågan bl.a. om det dröjt för länge innan socialnämnden tog ställning till om en 16-årig pojke som frihetsberövats i ett brottmål skulle omhändertas med stöd av 6 § LVU. I beslutet konstaterade stf JO Cecilia Nordenfelt att myn- dighetens konstaterade passivitet fick till följd att pojken varit häktad onödigt

31

T I L L R I K S D A G E N

länge. I ett beslut tog stf JO Lilian Wiklund upp frågor som rörde socialnämn- dens möjlighet att delegera rätten att fatta beslut enligt 14 § LVU om att inte röja den unges vistelseort och om umgängesbegränsning (dnr 7984-2016). I ett annat beslut gällde frågan vård vid en låsbar enhet vid ett särskilt ungdomshem (dnr 263-2017). I det första av dessa beslut väckte stf JO Lilian Wiklund frågan om att göra en översyn av bestämmelserna om delegation i socialtjänstlagen och kommunallagen. I det senare beslutet uttalade hon att tvåmånadersfristen i 15 b § LVU inte påverkas av att den unge under vårdtiden omplaceras från ett ungdomshem till ett annat. I det fjärde beslutet (dnr 2533-2017) hade jag att pröva om den aktuella socialnämnden borde kritiseras för brister i utform- ningen av ett beslut om s.k. umgängesbegränsning. Av de klagomål som kom- mer in till JO framgår att detta är ett problemområde. I beslutet hade nämnden begränsat umgänget mellan en far och en son. Jag uttalade att ett beslut om s.k. umgängesbegränsning enligt 14 § andra stycket 1 LVU ska vara tydligt. Det ska framgå av beslutet på vilket sätt umgänget begränsas och om beslutet ska gälla tills vidare eller om det är tidsbegränsat. Vidare ska skälen framgå av beslutet. Nämndens beslut innehöll brister i samtliga dessa avseenden, varför den kritiserades.

LVM

Jag har valt att ta med två beslut (dnr 3577-2016 och 5747-2016) i ämbetsbe- rättelsen som båda aktualiserar frågan om huruvida socialnämnden borde ha inlett en utredning enligt 7 § LVM för att klargöra om en missbrukare behöver tvångsvårdas.

I det senare ärendet (dnr 5747-2016) uppkom en rad frågor som gäller grundläggande krav på socialnämndens handläggning och nämndens särskilda ansvar för att utreda och bistå enskilda med allvarliga missbruksproblem. Hu- vudfrågan i det ärendet var, förenklat uttryckt, om nämnden hade gjort vad den ska göra när det gäller personer som har allvarliga missbruksproblem. I beslutet uttalade jag mig bl.a. om huruvida socialnämnden dröjde för länge med att in- leda en utredning om den enskildes behov av tvångsvård. Jag kom också in på frågan om nämnden borde ha avslutat sin utredning, när den väl påbörjats, där- för att den enskilde förklarade att han var positiv till att ta emot hjälp. En ut- redning skulle ha kunnat belysa om den enskilde hade ett fortgående missbruk av bl.a. narkotika, om han var i behov av vård och om den vården verkligen kunde ges på frivillig väg. I det ligger att noggrant bedöma tillförlitligheten i den enskildes samtycke och om nödvändig vård kunde garanteras. Av utred- ningen framgick att nämnden den 30 augusti 2016 fattade ett beslut om att in- leda en utredning enligt 7 § LVM. Den enskilde hade dock avlidit redan den 27 augusti.

Kommunal verksamhet enligt LSS

Även om antalet JO-anmälningar varje år inte är så stort är det tydligt att de problem med LSS-tillämpningen som uppmärksammats genom åren kvarstår samtidigt som nya har tillkommit. När jag tar del av tidigare års ämbetsberät-

32

T I L L R I K S D A G E N

telser är det framför allt brister i tillämpningen av grundläggande förvaltnings- rättsliga regler som lyfts fram. Det har då gällt bl.a. kraven på kommunicering, dokumentation, motivering av beslut och rätt till partsinsyn.

JO fick under 2016 och 2017 in flera anmälningar som handlade om att det tog alltför lång tid för kommuner att handlägga ansökningar om insatser enligt LSS. I flera av dessa anmälningar framkom att handläggningstiden för ett LSS- ärende uppgick till mer än ett år. Mot bakgrund av de klagomål om långsam handläggning som JO hade mottagit under en period, och det som hade kommit fram i de enskilda tillsynsärendena, fann stf JO Lilian Wiklund skäl att inleda en mer övergripande undersökning av kommunernas handläggning av LSS- ärenden med inriktning på frågan om handläggningstiderna (dnr 7477-2017). Beslut i detta initiativärende kommer att fattas under hösten 2018 och publice- ras i ämbetsberättelsen för nästa verksamhetsår.

Eftersom JO:s tillsyn främst rör myndigheternas formella handläggning har jag valt att i årets ämbetsberättelse ta in ett beslut som rörde under vilka förut- sättningar en socialnämnd kan ompröva och ändra ett tidigare beslut om insats enligt LSS till den enskildes nackdel (dnr 921-2017). Bakgrunden var att soci- alnämnden i ett beslut från september 2009 beviljat den enskilde en fortsatt insats i form av personlig assistans med 27 timmar per vecka. Beslutet var inte tidsbegränsat utan gällde tills vidare. Frågan var om ett sådant gynnande beslut utan vidare kunde ändras till den enskildes nackdel. Jag uttalade bl.a. att en ändring av ett beslut som gäller tills vidare så att det i stället gäller under en begränsad tid är en sådan ändring som får anses vara till nackdel för den en- skilde. Något stöd i någon författning eller i rättspraxis för nämndens uppfatt- ning att beslutet kunde ändras fanns inte. Jag kunde därför inte komma till nå- gon annan slutsats än att nämnden utan rättsligt stöd hade ändrat beslutet till den enskildes nackdel.

3.4 JO Cecilia Renfors (Ansvarsområde 4)

Inledning

Till mitt ansvarsområde hör polis-, åklagar- och tullärenden, utlänningsärenden samt bl.a. vissa ärenden som rör Regeringskansliet och kommunal verksamhet. Tyngdpunkten ligger på tillsynen över polis och åklagare samt på utlänningsärendena.

Liksom tidigare är det anmälningarna som dominerar tillsynsarbetet. Under verksamhets- året kom det in 2 250 klagomålsärenden inom mitt tillsynsområde. Antalet ärenden ökar inte längre, utan har tvärtom minskat med omkring

360 ärenden. Förklaringen ligger sannolikt i ett minskat antal klagomål mot Migrationsverket för långa handläggningstider, men också i den förändring av mitt ansvarsområde som genomfördes under 2017 då arbetsmarknadsärendena flyttades till en annan ombudsman.

33

T I L L R I K S D A G E N

Inom mitt område riktas vanligtvis störst antal klagomål mot polisen. Under detta verksamhetsår uppgick antalet till 1 021, vilket är fler än tidigare. Som jag nyss nämnt minskade antalet klagomål mot Migrationsverket i förhållande till året före och var 633 jämfört med 915 föregående verksamhetsår. Antalet initiativ under året var fyra.

Jag fick under verksamhetsåret in närmare 40 lagstiftningsremisser. Bland de remissyttranden jag lämnat finns det skäl att nämna ett par som rörde tvångs- medel i elektronisk miljö: Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) och Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100). I båda betänkandena lämnas för- slag som om de genomförs ger möjlighet till åtgärder som är ingripande för enskilda, med långtgående integritetsintrång. Min bedömning var dock att för- slagen i båda fallen i huvudsak var balanserade och väl avvägda. När det gäller förslagen i det sistnämnda betänkandet som rör de mer traditionella tvångsmed- len och deras tillämpning i en elektronisk miljö hade jag emellertid en del in- vändningar. Förslagen lämnade bl.a. alltför öppet för rättstillämpningen att svara för avvägningen mellan integriteten och behovet av att använda en tvångsmedelsåtgärd som ger tillgång till omfattande information om enskildas privata sfär.

Tillsammans med mina medarbetare har jag genomfört inspektioner av ett lokalpolisområde i Malmö och av Migrationsverkets förvar i Kållered, Göte- borg. Jag har dessutom haft ett möte med Migrationsverkets generaldirektör och några av hans medarbetare som ett led i uppföljningen av mina tidigare beslut om verkets handläggningstider och tillgänglighet.

På mitt uppdrag har Opcat-enheten genomfört inspektioner vid sex polisar- rester. En av dem avsåg den tillfälliga arrestlokal som Polismyndigheten inrät- tade för att använda i samband med NMR-demonstrationen den 30 september 2017 i Göteborg och vid EU-toppmötet där den 17 november 2017. Inspek- tionen genomfördes när toppmötet ägde rum, för att på plats se hur polisen arbetade i den tillfälliga arresten och hur förhållandena var. Det förekom dock inte frihetsberövanden av den omfattning som befarats av polisen, och den till- fälliga arresten användes inte under toppmötet. Vi fick dock värdefulla erfaren- heter och gjorde iakttagelser som kommer att vara till nytta inför liknande in- spektioner i framtiden.

Polisen

I förra årets ämbetsberättelse tog jag upp frågan om hur tillsynen av intagna i polisarrester sköts och hur de intagna behandlas. Jag har haft anledning att gå in på dessa frågor även under det verksamhetsår som gått. I övrigt har tillsynen liksom tidigare haft ett särskilt fokus på användningen av tvångsmedel. Av den löpande granskningen och av den inspektion av Polismyndigheten jag genom- fört kan vidare slutsatsen dras att myndigheten fortfarande har stora bekymmer med sina handläggningstider.

34

T I L L R I K S D A G E N

Omhändertagande och behandling av påverkade personer

Jag har under året haft flera ärenden som rört händelser där en intagen avlidit i samband med vistelsen i en polisarrest. De visar enligt min mening att det finns ett angeläget reformbehov. Jag vill samtidigt framhålla att det inte i något av ärendena har slagits fast att bristerna har haft ett direkt samband med att de intagna avled.

I två fall där intagna avlidit i samband med vistelsen i arresten har jag kriti- serat Polismyndigheten för brister i tillsynen av dem, bl.a. att man inte gått in i cellen och kontrollerat deras tillstånd (dnr 2468-2016 och 7054-2016). I det ena fallet ansåg jag också att den intagne borde ha förts till läkare tidigare än vad som skedde. Dessa ärenden visar på de brister som finns i dagens ordning för att ta hand om mycket berusade personer och de svårigheter som finns att sä- kerställa nödvändig medicinsk tillsyn i polisarresterna. Personer som omhän- dertas för berusning bör enligt min mening inte förvaras i polisarrester utan i stället komma under medicinsk övervakning. Mot den bakgrunden överläm- nade jag de två besluten till Regeringskansliet med stöd av 4 § lagen med in- struktion för Riksdagens ombudsmän.

Ytterligare ett beslut rör ett dödsfall i samband med vistelse i polisarrest (dnr 332-2017). En man med ett läkemedelsmissbruk skulle återföras till ett behand- lingshem med polisens hjälp. Transporten var lång och genomfördes med s.k. stafettkörning av olika polispatruller. Bland de saker mannen hade med under transporten fanns vissa mediciner, och vid ett uppehåll på en polisstation fick han ta två tabletter som han hade med sig. Vid ett uppehåll senare under trans- porten bedömdes att mannen var så trött och påverkad av medicin att det inte var lämpligt att fortsätta. Han placerades i en cell med extra tillsyn. Efter 30– 45 minuter upptäcktes att han inte andades. Han fördes till sjukhus där han av- led. Ärendet visar att det finns brister i de rutiner för skyddsvisitation och in- formationsöverföring som bör gälla när polisen ansvarar för transporter av detta slag. Polismyndigheten fick allvarlig kritik för att man inte hade kontroll över mannens tillgång till mediciner under transporten.

Ett annat beslut i årets ämbetsberättelse rör behandlingen av en intagen och illustrerar den brist på förståelse för de svårigheter som är förenade med ett frihetsberövande som jag har lyft fram tidigare (dnr 5864-2016). En kvinna omhändertogs på grund av berusning på en fest. Hon var mycket utagerande i arrestcellen och gjorde vid ett tillfälle ett försök att hänga sig. Under närmare tre timmar vistades hon i cellen iförd endast trosor och hänvisades till att kissa i golvbrunnen när hon flera gånger bad att få gå på toaletten. Polismyndigheten kritiserades för behandlingen av kvinnan och för att hon inte blev undersökt av läkare när hon visade tecken på att vilja ta sitt liv.

Tvångsmedel

Förutsättningarna för ingripanden enligt polislagen är ofta svårbedömda, och besluten fattas ofta under pressade förhållanden. Det är dock alltid viktigt att förutsättningarna övervägs noga och att det görs en individuell bedömning i varje enskilt fall. Ett beslut som rörde ett omhändertagande och ett avlägsnande enligt 13 § polislagen av en 13-årig pojke från en ungdomsfestival illustrerar

35

T I L L R I K S D A G E N

brister i dessa avseenden (dnr 4915-2016). Pojken bråkade med några ord- ningsvakter och blev omhändertagen. Polisen beslutade att han skulle avlägs- nas från platsen och lämnade honom en timme senare, vid ett-tiden på natten, vid en busshållplats närmare fyra kilometer från platsen för festivalen. Enligt min mening borde polisen ha beaktat att det rörde sig om ett barn och övervägt om ett sådant ingripande var proportionerligt. Man borde också ha övervägt de rättsliga förutsättningarna för sin åtgärd när det tog tid att verkställa avlägsnan- det. Omständigheterna var nämligen sådana att ingripandet mot pojken över- gick i ett omhändertagande, och för ett sådant finns uttryckliga bestämmelser om särskilda åtgärder när den omhändertagne är under 18 år.

Ett annat beslut rörde ett ingripande mot en person på oklara grunder (dnr 7330-2016). En av de ingripande poliserna uppgav att man ingrep med stöd av 19 § polislagen för att söka efter vapen. Övriga poliser uppgav att man kontrol- lerade mannen som ett led i arbetet med att förebygga allvarliga våldsbrott och att man gjorde en skyddsvisitation. Så gott som alla övriga åtgärder mot man- nen var tveksamma och gav intryck av att man använt tvångsåtgärder för andra syften än de är avsedda för. Bland annat beslutades om kroppsbesiktning och husrannsakan i mannens bostad på grundval av iakttagelser om narkotikapå- verkan som preciserades först i samband med JO:s utredning, och mannens mobiltelefon togs i beslag utan att det fanns förutsättningar för det. Mannen medtogs också felaktigt till förhör. Bristerna är allvarliga och påverkar förtro- endet för polisen. Än allvarligare är dock att de uppgifter en av de ingripande poliserna lämnat till JO väcker frågor om deras sanningshalt, bl.a. eftersom de i vissa avseenden avviker från vad övriga poliser uppgett. Det fanns mot den bakgrunden anledning för mig att framhålla sanningsplikten och behovet för Polismyndigheten att för sina anställda inskärpa vikten av att upplysningar till JO är korrekta och sanningsenliga.

Tvångsmedel får endast användas om det finns stöd i lag för dem. Ett beslut rör en situation där ett sådant stöd saknas, men där det finns skäl att överväga om det inte borde finnas (dnr 2015-2016). Med anledning av en misstanke om grov våldtäkt kallades polisen till en passagerarfärja som just skulle lägga till. Man beslutade att samtliga manliga passagerare – ca 500 – skulle hållas kvar för kroppsbesiktning. De kvinnliga resenärerna fick lämna båten och de man- liga passagerarna fick passera en glasruta med tonat glas i det s.k. tullfiltret för att målsäganden skulle försöka identifiera de misstänkta gärningsmännen. För- farandet tog cirka en och en halv timme. Det är tveksamt om detta var en kroppsbesiktning, och det fanns i vart fall inte grund för en sådan då samtliga män inte kunde misstänkas för våldtäkten. I beslutet görs en grundlig genom- gång av andra möjliga grunder för den åtgärd som vidtogs. Jag kunde dock konstatera att det inte finns någon sådan grund. Det är självklart oacceptabelt att polisen vidtar en åtgärd som innebär att ett så stort antal personer får sin rörelsefrihet inskränkt utan att det finns stöd i lag för åtgärden. Mot bakgrund av det lagstiftningsbehov som kan finnas överlämnade jag beslutet till Justitie- departementet.

36

T I L L R I K S D A G E N

Övrigt

En annan fråga, som ligger utanför det dagliga polisarbetet och som aktuali- serades i ett beslut med anledning av årets val, handlar om utrymmet för en enskild polis att medverka i politiska sammanhang (dnr 2439-2017 och 2456- 2017). Utgångspunkten är givetvis att poliser omfattas av yttrandefriheten och har rätt att ge uttryck för sina åsikter på sin fritid. Det är dock viktigt att det står klart för mottagaren om en polis uttalar sig som privatperson eller om han eller hon uttalar sig för myndighetens räkning.

I det här fallet hade en polis medverkat i en politisk kampanjfilm, där han uttalar sig om bl.a. arbetssituationen för poliser och det visas bilder på honom i polisuniform och när han kör en målad polisbil. Det framgick mot den bak- grunden inte tydligt att han medverkade som privatperson, och han fick kritik för detta.

Utlänningsrätt

Antalet anmälningar mot Migrationsverket för långa handläggningstider och brister i tillgängligheten har gått ned, men antalet är fortfarande stort och dessa frågor har präglat tillsynsarbetet när det gäller utlänningsrätten även detta verk- samhetsår. Jag träffade Migrationsverkets generaldirektör och några av hans medarbetare i november 2017 och diskuterade bl.a. de insatser verket gjort för att korta handläggningstiderna. Jag har också i ett par beslut granskat handlägg- ningstiderna i några enskilda ärenden. Situationen när det gäller handlägg- ningstider är fortfarande inte tillfredsställande, och jag fortsätter att följa ut- vecklingen. Jag fortsätter också att följa frågan om verkets hantering av ålders- bedömning av unga asylsökande.

God förvaltning

För personer som kommit till Sverige från andra länder och fått uppehållstill- stånd är det av många skäl viktigt att de personuppgifter som anges av svenska myndigheter är korrekta. Sedan att antal år tillbaka är det möjligt för en person att ha ett personnummer som anger en födelsetid som avviker från det korrekta födelsedatumet. Denna ordning har tillkommit sedan personnummer med vissa födelsetider tagit slut. Det finns i dessa fall en risk för att fel födelsedatum anges när en handling ska utfärdas. Så skedde i ett ärende som finns i årets ämbetsberättelse (dnr 2998-2016). Migrationsverket utfärdade ett uppehållstill- ståndskort för en kvinna med det födelsedatum som följde av personnumret, vilket alltså var fel. När kvinnan påtalade detta för verket blev hon hänvisad till Skatteverkets folkbokföring. Under utredningen hos JO framkom att det rent tekniskt inte var möjligt att ange ett annat födelsedatum på kortet än det som följer av personnumret. Trots att ordningen med tilldelade personnummer fun- nits i närmare tio år var det alltså inte möjligt att ange korrekt datum på uppe- hållstillståndskortet. Samma problem uppstod för anmälaren när hon blivit svensk medborgare och fick ett svensk pass utfärdat av Polismyndigheten (dnr 5340-2017). Båda myndigheterna har uppgett att man nu ska åtgärda de brister som ärendena påvisat.

37

T I L L R I K S D A G E N

Verkställighet

Utlänningslagstiftningen är komplex i många avseenden, även när det gäller verkställighet. Huvudansvaret för verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning ligger på Migrationsverket, och detsamma gäller om en person ska överföras till ett annat land enligt Dublinförordningen. Verket kan dock i vissa fall lämna över ett verkställighetsärende till polisen. Det är självklart viktigt att de bestämmelser om vem som ansvarar för en verkställighet iakttas och att Po- lismyndigheten bara agerar när den är behörig att göra det. Så skedde inte i ett beslut som finns intaget i ämbetsberättelsen (dnr 1210-2016). Polisen beslutade att ta en person som skulle överföras till ett annat land i förvar och tog över verkställigheten, utan att man var behörig. Beslutet om förvar var dessutom felaktigt i flera andra avseenden. Polismyndighetens uppgifter om händelseför- loppet är knapphändiga och svåra att förena med Migrationsverkets uppgifter. Sannolikt har polisen haft information om att den berörda personen kunde vara en säkerhetsrisk, men det framgår inte klart, vare sig av förvarsbeslutet eller av utredningen hos JO. Trots att polisens beslut om förvar inte var korrekt beslu- tade Migrationsverket att på polisens begäran placera den förvarstagne i häkte. Båda myndigheterna fick kritik. Ärendet är anmärkningsvärt av flera skäl, dels för att det från polisens sida rör sig om så allvarliga felaktigheter, dels för att myndigheterna inte har kunnat klargöra vad som faktiskt har hänt. Jag vill också poängtera att det, om säkerhetsrisker finns, även ur ett säkerhetsperspek- tiv är viktigt att allt går formellt rätt till.

Förvar

Jag har tagit med ett inspektionsprotokoll i årets ämbetsberättelse, vilket inte hör till vanligheterna. Det rör sig om en inspektion av Migrationsverkets förvar i Kållered, Göteborg, som gjordes med anledning av uppgifter i flera anmäl- ningar och i medierna om brister i förvarets hantering av avskiljanden och placering av förvarstagna i häkte av säkerhetsskäl (dnr 939-2018). Jag kunde se att förvaret arbetar under ganska besvärliga förhållanden och att det bl.a. finns svårigheter att hantera förekomst av narkotika på förvaret. Jag kunde t.ex. konstatera att avskiljande användes som en form av bestraffning för befattning med narkotika, vilket inte ryms inom de förutsättningar lagstiftningen ger. Inspektionen visade vidare att utformningen av besluten behövde bli bättre, så att det som legat till grund för beslut om avskiljande och häktesplacering framgår tydligare. Vidare kunde jag se att man i beslut om säkerhetsplaceringar hänvisade till verkets bristande resurser och att förvarstagna med psykiska besvär placerades i häkte huvudsakligen för att förvaret inte hade kompetens att ta hand om dem. Det fanns också brister i hanteringen av omprövningarna av beslut om säkerhetsplaceringar. Detta är inte acceptabelt, och jag har beslutat att följa upp flera av de brister jag identifierat. Jag fann dock anledning att redan i samband med färdigställandet av protokollet uppmärksamma Justitiedepartementet på resultatet av granskningen.

38

T I L L R I K S D A G E N

Yttrandefrihet

Yttrande- och åsiktsfriheten gäller även offentligt anställda och är en av förut- sättningarna för en fri debatt om myndigheternas agerande. För att skydda yttrandefriheten är det – med något undantag – förbjudet för en myndighet att ingripa mot den som använt sig av sin yttrandefrihet och t.ex. kritiserat sin ar- betsgivare. Det är viktigt att detta s.k. repressalieförbud iakttas, vilket i sin tur förutsätter att myndigheternas företrädare känner till det. I ett fall som jag be- handlat under året brast det i det avseendet (dnr 4213-2016). Det rörde två tim- anställda brandmän som offentligt kritiserade sin arbetsgivares – ett brandför- svarsförbund – hållning i frågor om rekrytering och anställning. De fick inte fortsatt anställning med hänvisning till att de inte delade förbundets värderingar och inriktning. Förbundet redovisade inte vilka överväganden man gjort och inte heller vilka värderingar man närmare avsåg. Jag kunde på grundval av ut- redningen i ärendet inte dra någon annan slutsats än att beslutet att inte ge de två brandmännen fortsatt anställning berodde på att de fört fram kritiska åsikter om förbundet och dess ledning. Förbundet och dess chef fick allvarlig kritik för sitt agerande.

Allmänna handlingar

Ärenden som rör myndigheternas hantering av allmänna handlingar är vanligt förekommande, och det är tyvärr också vanligt att det brister i kunskap om de regler som gäller och om den betydelse vår grundlagsfästa offentlighetsprincip har för att statlig och kommunal förvaltning ska fungera väl. Framför allt kan detta iakttas hos kommuner och mindre myndigheter. Det finns dock brister även i en så kunskapsrik myndighet som Regeringskansliet. Jag har tidigare granskat hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar hos Utrikesdepartementet och fört fram kritik mot att man inte lever upp till det skyndsamhetskrav som gäller. I ett beslut i årets ämbetsberättelse behandlade jag liknande frågor med anledning av en anmälan om hanteringen av handlingar som rör Sveriges kandidatur till FN:s säkerhetsråd och riktade på nytt kritik mot Utrikesdepartementets hantering av allmänna handlingar (dnr 6579-2016). Departementet har fått återkommande kritik också av riksdagens konstitutions- utskott och även av Justitiekanslern. Det framstår mot den bakgrunden som nödvändigt att det vidtas genomgripande åtgärder för att komma till rätta med bristerna. I början av 2018 presenterade Utrikesdepartementet ett antal åtgärds- förslag för att förbättra hanteringen av allmänna handlingar. Det är självklart positivt, och jag ser fram emot att åtgärderna ger avtryck i den dagliga hanter- ingen.

39

T I L L R I K S D A G E N

4 JO:s Opcat-verksamhet

Under verksamhetsåret har ett tidigare inlett översynsarbete av Opcat-verksam- heten slutförts. Med anledning av översynen har det skett förändringar i JO:s arbetsordning och i riktlinjerna för Opcat-verksamheten. JO tilldelades utökat anslag budgetåret 2018 för att kunna möta behovet av en förstärkt Opcat-enhet. En biträdande enhetschef och ytterligare en föredragande har anställts, och se- dan den 1 juni 2018 består enheten av sex medarbetare. Med denna resursök- ning blir Opcat-verksamheten bättre rustad att kunna bistå ombudsmännen i deras roll som nationellt besöksorgan (NPM) enligt tilläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention.

Opcat-enheten har under året fortsatt sitt engagemang i ett regelbundet ut- byte i sak- och metodfrågor med ombudsmannainstitutionerna i Danmark, Norge och Finland som alla, liksom JO, fullgör uppdraget som NPM. Även Islands ombudsmannainstitution deltar i dessa möten inför att de formellt ska få uppdraget som NPM. Vidare har enheten under året deltagit i flera europe- iska möten och på nationell nivå haft kontakt med ett antal frivilligorganisa- tioner.

Opcat-inspektioner under verksamhetsåret

Under det gångna verksamhetsåret genomfördes 17 inspektioner (varav åtta på ansvarsområde 2, tre på ansvarsområde 3 och sex på ansvarsområde 4). Temat för 2018 är transporter av frihetsberövade. Under året kommer en kartläggning av detta område att göras, och frågeställningar kommer att tas om hand i fort- satta inspektioner på samma tema under 2019. Temat under 2017 var vilken tillsyn som sker av frihetsberövade. Förutom inspektionerna som skett under det gångna verksamhetsåret innehåller denna redovisning även några inspek- tioner som genomförts tidigare verksamhetsår, men där protokoll beslutats un- der detta verksamhetsår.

Både antalet inspektioner och inspektionsdagar har minskat sedan före- gående år. Det beror i huvudsak på att Opcat-enheten av olika skäl inte haft full bemanning. Totalt togs 25 inspektionsdagar i anspråk under verksamhetsåret. Inspektionsteamens sammansättning har varierat och anpassats framför allt till bl.a. den besökta institutionens storlek, målgrupp och eventuella säker- hetsklass. Till exempel genomfördes två besök hos Polismyndigheten inom ramen för inspektionen av myndighetens tillfälliga arrestlokal och arresten Göteborg i samband med EU-toppmötet den 17 november 2017. Sedan den 1 januari 2018 ska som huvudregel alltid en föredragande från en tillsynsav- delning delta i Opcat-enhetens inspektioner. Under året genomfördes nio oan- mälda inspektioner, bland dem samtliga inspektioner av Statens institutions- styrelses (SiS) ungdomshem.

Opcat-verksamheten har under året genomfört flera uppföljningsinspek- tioner, bl.a. av några av Polismyndighetens arrester och SiS:s LVU-hem Rebecka.

40

T I L L R I K S D A G E N

Opcat-inspektioner av Kriminalvården

På uppdrag av chefsJO Elisabeth Rynning inspekterade Opcat-enheten under verksamhetsåret fyra av Kriminalvårdens häkten och två anstalter. Flera var uppföljningsinspektioner där JO tidigare uttalat sig och lämnat rekommenda- tioner om åtgärder, t.ex. anstalterna Visby och Hinseberg. Den huvudsakliga inriktningen för inspektionerna var transporttemat.

Efter inspektionerna av häkten under första halvåret 2017 uppmärksamma- des att en stor andel av de intagna som inte meddelats restriktioner var place- rade på restriktionsplatser och därmed inte gavs möjlighet att under dagtid vis- tas i gemensamhet (dnr 416-2017, 417-2017, 418-2017, 419-2017 och 581- 2017). Kriminalvården uppmanades av chefsJO Elisabeth Rynning att se över rutinerna för rapportering och dokumentering av intagnas vistelse i gemensam- het, och vilka isoleringsbrytande åtgärder som vidtas i förhållande till intagna som inte ges en sådan möjlighet. I juni 2018 återrapporterade Kriminalvården detta arbete till JO. Av rapporteringen framgår att platssituationen på landets häkten är ansträngd, och det gör att det enligt Kriminalvården fortfarande är svårt att tillgodose behovet av gemensamhetsplatser för häktade. Myndigheten uppger att det tillkommit drygt 160 nya gemensamhetsplatser sedan inspek- tionerna. I fråga om isoleringsbrytande åtgärder har Kriminalvården inlett ett arbete med att utveckla ett enhetligt och ändamålsenligt planerings- och upp- följningsverktyg, som tydligt stöder lokala åtgärder för brytande av isolering och ger ett korrekt underlag på nationell nivå.

En av de viktigaste frågorna för Kriminalvården de kommande åren är ar- betet med isoleringsbrytande åtgärder och att myndigheten genom sådana åt- gärder försöker motverka de negativa konsekvenser som ett frihetsberövande kan föra med sig. Det är positivt att det inletts ett arbete med att skapa en mer flexibel häktesverksamhet och att det under det senaste året tillkommit fler plat- ser som möjliggör vistelse i gemensamhet. Den höga beläggningsgraden i häk- tesverksamheten och det ökade behovet av anstaltsplatser ger anledning till oro, eftersom det framöver kan leda till en platsbrist inom kriminalvården och där- med svårigheter att tillgodose behovet av exempelvis gemensamhetsplatser i häkte. Sedan april 2017 har Kriminalvården en skyldighet att bistå andra myn- digheter med transporter av frihetsberövade personer. Som regel placeras fri- hetsberövade personer under transport i Kriminalvårdens häkten, och frågan är om och hur detta utökade transportuppdrag påverkar platstillgången. Det är så- ledes en central fråga för JO att följa hur Kriminalvården arbetar på detta om- råde. Fokus för JO:s arbete är den frihetsberövades situation, och i detta ligger hur Kriminalvården arbetar med att skapa en flexibel organisation som gör att myndigheten kan tillgodose den rätt som häktesplacerade utan restriktioner har att under dagtid få vistas i gemensamhet med andra intagna. Den återrapporte- ring som skett talar för att det återstår en hel del arbete i denna fråga. Det finns även skäl för JO att följa hur isoleringsbrytande åtgärder som vidtas i förhål- lande till enskilda intagna dokumenteras.

Inspektionerna under verksamhetsåret visade även att förvarstagna som pla- ceras hos Kriminalvården fortfarande vistas under avsevärt sämre förhållanden

41

T I L L R I K S D A G E N

än personer som är placerade i något av Migrationsverkets förvar. De förvars- tagna inom kriminalvården har inte samma möjlighet att åtnjuta sina lagstad- gade rättigheter. Det av Kriminalvårdens verksamhetsställen som i störst ut- sträckning lever upp till lagstiftningens krav är häktet Storboda. På andra sidan av skalan befinner sig exempelvis häktena Huddinge och Sollentuna, där förvars- tagna ofta vistas under förhållanden som gäller för häktade med restriktioner. Det innebär att en förvarstagen kan vara inlåst i sitt bostadsrum 23 timmar om dyg- net. Det är problematiskt att förvarstagna som placeras inom kriminalvården fortfarande befinner sig i miljöer där deras lagstadgade rättigheter inte tillgo- doses. ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade att det krävs att åtgärder vidtas för att förändra situationen för förvarstagna som placeras hos kriminalvården, och hon beslutade därför att följa upp frågan i ett initiativärende. I protokollet efter inspektionen av häktet Storboda hänvisar ChefsJO Elisabeth Rynning till ett tidigare beslut där JO uttalat att det allra bästa skulle vara att Migrationsverket fick hela ansvaret för förvarstagna som inte ska utvisas efter att ha avtjänat ett fängelsestraff och att Kriminalvården befriades från detta uppdrag (dnr 581- 2017). Denna frågeställning kommer chefsJO att återkomma till inom ramen för samma initiativärende. Förvarstagna inom kriminalvården är en fråga som även i fortsättningen kommer att vara central inom JO:s Opcat-verksamhet.

I ett beslut i ett initiativärende den 14 juni 2018 uttalade chefsJO Elisabeth Rynning sig om placering av intagna i avskildhet (dnr 5969-2015 se s. 146). Initiativet togs med anledning av en Opcat-inspektion av häktet Helsingborg och omfattade bl.a. avskildhetsplaceringar utan formella beslut. I beslutet fram- hålls att Kriminalvården genom att omplacera intagna och ändra fördelningen av antalet gemensamhetsplatser förfogar över platssituationen och därmed har möjlighet att förhindra de flesta situationer där intagna inte kan placeras i ge- mensamhet. Vidare har noterats att Kriminalvården inte fullt ut har beaktat JO:s tidigare synpunkter om att resursbrist eller avsaknaden av möjlighet att diffe- rentiera intagna inte är acceptabla skäl till att hålla en intagen avskild från andra intagna. Enligt chefsJO Elisabeth Rynning är det djupt otillfredsställande att en intagen av organisatoriska skäl eller andra skäl som den intagne inte kan på- verka inte ges möjlighet att vistas i gemensamhet. Även denna fråga är en del i JO:s fortsatta arbete med att följa det isoleringsbrytande arbetet för intagna i häkte.

Daglig utomhusvistelse fyller en viktig funktion för att motverka de negativa konsekvenser som ett frihetsberövande kan innebära. För att vistelsen utomhus ska kunna fylla denna funktion är det av vikt att de utemiljöer (rastgårdar) som intagna är hänvisade till är utformade så att de kan betrakta sin omgivning. Den aspekten har haft en mer undanskymd roll när det gäller utformningen av rast- gårdarna på bl.a. häkten till förmån för framför allt säkerhetsmässiga övervä- ganden. Det finns skäl att fortsätta att följa vilka åtgärder Kriminalvården vidtar för att komma till rätta med det problem som de bristfälliga utemiljöerna kan föra med sig.

42

T I L L R I K S D A G E N

Opcat-inspektioner av den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården

Den psykiatriska tvångsvården bedrivs i Sverige av landstingen. Under 2017 fanns det uppskattningsvis minst 80 institutioner för psykiatrisk tvångsvård med totalt ca 4 000 platser. På dessa institutioner placeras bl.a. personer som är föremål för psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, och personer som dömts till rättspsykiatrisk vård och som vårdas med stöd av lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV. Det är Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som har i uppdrag att föra ett automa- tiserat register över sjukvårdsinrättningar och enheter där det får ges vård enligt LPT eller LRV samt över enheter för rättspsykiatrisk undersökning (2 kap. 4 § andra stycket och 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen [2010:659]).

Opcat-enheten uppmärksammade under 2014 att uppgifter i IVO:s register i vissa delar var inaktuella; bl.a. var uppgiften om vem som var verksamhets- chef felaktig i flera fall. Med anledning av detta beslutade JO att utreda frågan inom ramen för ett särskilt ärende (dnr 733-2015). IVO uppgav i sitt yttrande att myndigheten övervägde vilka åtgärder som var lämpliga att vidta på såväl kort som lång sikt med anledning av det som kommit fram. I ett beslut den 9 maj 2016 uttalade dåvarande JO Stefan Holgersson viss kritik mot att IVO inte har uppdaterat detta register. Det har under det gånga verksamhetsåret kommit fram att det fortfarande är svårt att få en överblick över antal platser för psyki- atrisk tvångsvård. Det är bekymmersamt ur flera aspekter. Detta är även en fråga som belystes i betänkandet För barnets bästa? (SOU 2017:111). Utred- ningen lyfte bl.a. fram att det för utredningens förslag är av stor vikt att det finns en total kontroll över vilka kliniker som bedriver tvångsvård av barn (s. 279). Det ingick dock inte i utredningens uppdrag att lämna förslag i denna del. Det finns skäl för JO att återkomma i denna fråga.

Under verksamhetsåret inspekterades två psykiatriska kliniker på uppdrag av chefsJO Elisabeth Rynning, Danderyds sjukhus avd130/PIVA och den psy- kiatriska tvångsvården i Region Gotland.

ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade i protokollet efter en inspektion för- sommaren 2017 av Stockholms läns landstings Barn- och ungdomspsykiatriska kliniks heldygnsvård (BUP) att det är viktigt att kunna följa utvecklingen av vidtagna tvångsåtgärder systematiskt över tid. Vidare uttalade hon att under- åriga patienter inom tvångsvården generellt får anses särskilt sårbara. Det är därför särskilt angeläget att de undersöks av läkare i samband med ett beslut om fastspänning eller avskiljning. Det noterades vid inspektionen att tillsynen över patienter som vistas i bostadsrummen utfördes på olika sätt av personalen, att tillsynen endast undantagsvis dokumenterades särskilt och att gjorda iaktta- gelser överlämnades muntligt och dokumenterades skriftligen endast ”om det hänt något särskilt”. Vidare saknades skriftlig rutin för vad som ska dokumen- teras och av vem. ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade att kliniken behöver vid- ta åtgärder som säkerställer dels att det finns tillräckliga personalresurser för att genomföra nödvändig tillsyn, dels att personalen alltid har den information om patienterna som de behöver för att kunna utföra tillsynen på ett patientsäkert sätt (dnr 3816-2017).

43

T I L L R I K S D A G E N

Opcat-inspektioner av Statens institutionsstyrelses ungdomshem och LVM-hem

Under verksamhetsåret har tre särskilda ungdomshem inspekterats. Vid inspek- tionen av ett sådant hem uppmärksammades att personalen i två fall dröjt flera dagar med att dokumentera omprövningsbeslut om vård i enskildhet. Stf JO Lilian Wiklund framhöll att det är viktigt att dokumentationen sker utan dröjs- mål. Vidare ska det vara möjligt att utifrån dokumentationen utläsa om den intagne underrättats om innehållet i beslutet och om den enskilde har fått in- formation om hur han eller hon kan överklaga beslutet (dnr 5903-2017). In- spektionen gav även stf JO Lilian Wiklund anledning att utreda en händelse när anställda vid hemmet hållit fast en intagen ungdom under en knapp timme (dnr 6774-2017).

Under hösten 2017 beslutades protokoll efter de inspektioner som genom- förts under våren samma år. Bland annat kom det vid inspektion av LVM- hemmet Renforsen fram att personalen hade olika uppfattning om med vilken frekvens de intagna som är avskilda ska ses till (dnr 2514-2017). Dåvarande JO Stefan Holgersson uttalade att hemmet behöver klargöra hur tillsynen ska utföras. I samband med inspektionen av LVM-hemmet Lunden konstaterades att tillsyn som beslutats med anledning av en suicidrisk kunde pågå i flera veckor utan att det gjordes någon fortlöpande bedömning av behovet av sådan tillsyn (dnr 2515-2017). JO Stefan Holgersson uttalade att hemmet behöver se över hur vård i enskildhet och avskildhet bedrivs samt vidta åtgärder som sä- kerställer att beslutad tillsyn genomförs och dokumenteras. På ett av de inspek- terade LVM-hemmen uppgav personalen att den lokal som användes för vård i enskildhet inte var ändamålsenlig. Eftersom sådan vård kan pågå under förhål- landevis lång tid, uppmanade JO Stefan Holgersson hemmet att kontakta SiS:s huvudkontor för att diskutera hur bristerna kunde åtgärdas (dnr 1762-2017).

Opcat-inspektioner av polisens arrester

Under verksamhetsåret inspekterades sex arrester, varav tre var uppföljnings- inspektioner. En inspektion rörde den tillfälliga arrestlokalen i Göteborg och arresten Göteborg i samband med EU-toppmötet den 17 november 2017 (dnr 7081-2017). Opcat-enheten gjorde två besök, ett inför toppmötet och det andra under toppmötet. Den tillfälliga arresten uppfördes i slutet av september 2017 och bestod av 40 arrestburar som placerats i polishusets garage. Arresten var i bruk den 16–18 november 2017 och medförde att det fanns möjlighet för poli- sen att frihetsberöva ett stort antal personer (ca 100 gripna och 200 omhänder- tagna personer). Det placerades inte några frihetsberövade i den tillfälliga ar- resten, däremot placerades 85 personer i polisens ordinarie arrest under den aktuella tiden.

Av protokollet framgår att polisen vid toppmötet avsett att fylla några celler i taget genom att placera flera personer i samma cell snarare än att börja med att placera intagna i varsin cell och först vid behov fylla på cellerna med fler frihetsberövade personer. JO Cecilia Renfors påminde om att placering av två eller fler intagna i samma cell fortfarande ska ses som ett undantag och inte en huvudregel. Detta gäller självfallet inte bara vid placering av personer som är

44

T I L L R I K S D A G E N

omhändertagna enligt polislagen (1984:387) utan även vid placering av flera personer som är misstänkta för brott. Vidare noterade JO Cecilia Renfors Po- lismyndighetens avsikt att vid behov ta reda på frihetsberövade personers poli- tiska tillhörighet för att bestämma vem eller vilka de kan placeras i samma cell med. Hon uttalade att det kan finnas anledning för henne att se närmare på denna fråga i framtiden. Slutligen konstaterade hon att det saknades författ- ningsstöd för användning av nya tillfälliga arrestlokaler om förvaringsrummen inte uppfyller de krav som ställs i 2 § förordningen (2014:1108) om utform- ningen av häkten och polisarrester.

När det gäller arrestverksamheten i övrigt har det vid inspektionerna kon- staterats att det fortfarande saknas rutiner som säkerställer att Polismyndighet- ens nya föreskrifter (PMFS 2015:7, FAP 102-1) om bl.a. överlämnandet av in- formation om den intagnes rättigheter följs. JO Cecilia Renfors framhöll att det inte är godtagbart och att åtgärder måste vidtas omgående (dnr 6464-2017 m.fl.).

Det har skett en viss förbättring när det gäller rutiner för tillsyn av personer som frihetsberövas i polisarrester. Erfarenheten från den gångna inspektions- perioden visar dock att det fortfarande finns vissa brister och att det därmed fortfarande finns behov för myndigheten att i förhållande till sina anställda un- derstryka vikten av att rutinerna följs. Det finns även skäl för JO att fortsätta att följa den frågan.

Varje förvaringslokal ska ha tillgång till legitimerad läkare och personal med lämplig sjukvårdsutbildning. En intagen som behöver hälso- och sjukvård ska undersökas av läkare, och läkare ska tillkallas om en intagen begär det och det inte är uppenbart att en sådan undersökning inte behövs. Vid behov ska den allmänna hälso- och sjukvården anlitas. Det har vid de ca 70 Opcat-inspek- tioner som genomförts av Polismyndighetens arrestlokaler sedan 2011 kommit fram olika brister i hanteringen av intagnas läkemedel m.m. Tillgång till hälso- och sjukvård är utifrån de frihetsberövades behov viktig, och därför kommer denna fråga även i fortsättningen att vara en viktig del i den förebyggande Opcat-granskningen av arresterna.

45

T I L L R I K S D A G E N

5 Internationellt samarbete

Ett av JO:s övergripande mål för verksamheten är att främja den internationella spridningen av idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannain- stitutioner.

För att nå målet ska JO i största möjliga utsträckning ta emot personer och delegationer som önskar besöka JO för information om verksamheten och där- utöver delta i internationella sammanhang och informera om verksamheten samt utbyta kunskaper och erfarenheter med, och stödja, utländska ombuds- mannainstitutioner.

I arbetet mot målet har JO under verksamhetsåret genomfört bl.a. följande aktiviteter.

JO har tagit emot 19 besök. Ett av besöken var från de baltiska och nordiska ombudsmannainstitutionerna då JO i oktober 2017 stod värd för det årliga bal- tisk-nordiska ombudsmannamötet. Vid mötet, som varade i två dagar, diskute- rades ämnen av gemensamt intresse, bl.a. bästa metoder för inspektionsverk- samhet, mänskliga rättigheter i det dagliga arbetet och ombudsmannens roll i lagstiftningsprocessen.

Ett annat längre besök, som pågick under en vecka i april 2018, var från ombudsmannainstitutionen i Ukraina (The Ukrainian Parliament Commis- sioner for Human Rights). En tjänsteman från institutionen var praktikant hos JO inom ramen för Svenska institutets Peer Shadowing för personer som tidi- gare deltagit i institutets utbildningar. Under besöket, som hade ett särskilt fo- kus på tillsynen över asylärenden och som var inriktat på hur JO arbetar rent praktiskt, följde tjänstemannen en föredragandes arbete med migrations- och polisärenden. En dag ägnades också åt Opcat-enhetens arbete. Besök gjordes även på Migrationsverkets förvar i Märsta. Besökaren fick också inblick i den administrativa avdelningens arbete och JO:s medarbetare fick information om den ukrainska ombudsmannens arbetsmetoder.

Vidare har justitieombudsmännen och tjänstemän hos JO aktivt deltagit i utländska konferenser och seminarier. Bland annat deltog chefsJO Elisabeth Rynning, JO Cecilia Renfors och byråchef Charlotte Håkansson i november 2017 i International Ombudsman Institute (IOI) och nederländske ombudsman- nens workshop i Haag om ärenden som inleds på ombudsmannens eget ini- tiativ.

Slutligen kan nämnas att chefsJO Elisabeth Rynning och internationella samordnaren Charlotte De Geer Fällman deltog i en workshop i Tallinn med temat Human Rights in the Digital Age, anordnat av IOI och Justitiekanslern i Estland. De deltog också i Europaombudsmannens konferens i Bryssel för om- budsmän inom ramen för ombudsmännens europeiska nätverk. På konferensen behandlades bl.a. frågan om ombudsmännens närvaro i sociala medier.

46

T I L L R I K S D A G E N

6 Bilagor

Bilaga 1 innehåller ärendestatistiken för verksamhetsåret.

Bilaga 2 innehåller en förteckning över besvarade lagstiftningsremisser. Bilaga 3 innefattar redovisning av dels framställningar och överlämnanden

av beslut till riksdagen respektive regeringen, dels åtal, anmälningar för vidta- gande av disciplinär åtgärd samt överlämnanden av ärenden till andra myndig- heter.

I bilaga 4 redovisas inspektioner och myndighetsbesök, samråd med riksda- gens konstitutionsutskott samt justitieombudsmännens och vissa tjänstemäns deltagande i konferenser, seminarier och utbildningsverksamhet m.m. inom Sverige.

Bilaga 5 innehåller en redovisning av JO:s internationella samarbete. Instruktionen i aktuell lydelse den 30 juni 2018 finns som bilaga 6. Arbetsordningen i aktuell lydelse den 30 juni 2018 finns som bilaga 7.

En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret finns i bi- laga 8.

Bilaga 9 innehåller ett sakregister.

Stockholm i november 2018

Elisabeth Rynning

Lars Lindström

Cecilia Renfors

Thomas Norling

Cecilia Nordenfelt

Lilian Wiklund

Agneta Lundgren

47

Domstolar

Handläggningen av en jävsinvändning

(Dnr 363-2017)

Beslutet i korthet: I beslutet får både lagmannen och en rådman vid en tingsrätt kritik för hur en jävsinvändning i ett tvistemål handlades.

Efter att en av parterna hade fört fram en invändning om jäv mot rådman- nen vidtog rådmannen ändå sådana åtgärder i målet som en domare enligt 4 kap. 15 § rättegångsbalken inte får utföra, och lagmannen fattade ett beslut i jävsfrågan först två månader efter det att invändningen om jäv hade förts fram. JO konstaterar att handläggningen av jävsinvändningen inte har han- terats korrekt och för detta får både lagmannen och rådmannen kritik.

Anmälan

AAanmälde Gävle tingsrätt med anledning av bl.a. handläggningen av en jävsinvändning i ett tvistemål.

Utredning

Dagboksblad i tingsrättens tvistemål begärdes in och granskades.

Gävle tingsrätt uppmanades därefter att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av jävsinvändningen.

Tingsrätten (lagmannen BB) skickade in följande yttrande:

AAanmälde jäv mot CC i en inlaga i målet daterat den 2 december 2016 som inkom till tingsrätten den 6 december 2016. Vid den tidpunkten åter- stod av förberedelsen att planera huvudförhandling. I samråd med CC be- slöt jag att han inte skulle delta i huvudförhandlingen. Jag kontaktade Falu tingsrätt som lovade bistå med två domare. Den 15 december 2016 anställ- des DD som t f rådman och han skulle bli referent i målet. Därmed ansåg tingsrätten att jävsfrågan hade förfallit.

Jag utgick ifrån att den enda åtgärd som behövdes inför huvudförhand- lingen var att sammanställa bevisningen. Det var en notarie som samman- ställde den skriftliga bevisningen under CC:s överinseende och detta ansåg jag inte skulle vara ägnat att rubba förtroende för CC:s oberoende eller opartiskhet. Jag kan dock dela uppfattningen att CC inte borde ha besvarat frågan om komplettering av sammanställningen, utan skulle ha låtit detta anstå i avvaktan på en ny referent. Men den frågan var riktad till CC via mail och det kan förklara varför den besvarades av honom.

Den 7 februari 2017 efterfrågade AA i en inlaga i målet ett beslut i jävs- frågan. Han hade då den 18 januari 2017 blivit informerad om att den in- planerade huvudförhandlingen 29 mars 2017 kvarstod och att rätten skulle bestå av t f rådmannen DD och två domare från Falu tingsrätt. Jag tillfrå- gade AA om han ändock ville ha ett beslut i jävsfrågan och fick ett svar som jag tolkade som att han efterfrågade ett beslut.

Jag skrev den 10 februari 2017 ett protokoll där jag redogjorde för saken och att frågan om jäv hade förfallit och att tingsrätten därför inte vidtog någon ytterligare åtgärd (avseende frågan om jäv).

48

D O M S T O L A R

Tingsrätten borde möjligen ha prövat jävsfrågan oberoende av att CC inte skulle delta i huvudförhandlingen. I övrigt anser jag att tingsrätten inte kan kritiseras för hur jävsfrågan har handlagts.

Till yttrandet fogades följande yttrande av rådmannen CC:

AAhar flera gånger under målets handläggning framfört kritik mot mig. Den 13 november 2015 bad han att få målet omlottat till annan domare. Lagmannen besvarade hans skrivelse och förklarade att part inte har rätt att ”välja” domare. Hon förklarade vidare att hon inte uppfattat hans skri- velse som en jävsinvändning.

AA därefter framfört nya klagomål som till slut blivit så besvärande för mig att jag bedömt det som olämpligt att döma i målet. I samband med att hans inlaga med jävsinvändningen kom i december 2016 bestämde jag mig för att jag inte skulle delta i avgörandet. Jag vill minnas att jag meddelade parterna detta men i skrivande stund hittar jag ingen notering om den sa- ken. Jag meddelade lagmannen och vi kom överens om att låna in domare från Falu tingsrätt. EE åtog sig att vara ordförande. I och med det ansåg jag att jävsfrågan var överspelad.

Sedan hände det sig att AA begärde någon ytterligare åtgärd i målet och att jag svarade på hans förfrågan och förklarade att förberedelsen var avslu- tad, vilket den var enligt ett föreläggande enligt RB 42:15a. Att skicka hela akten till Falun och tynga någon där med en, som jag bedömde det obe- tydlig fråga, tyckte jag inte var någon bra idé. Falun hade ställt upp för att hjälpa oss och skulle naturligtvis belastas så lite som möjligt. Så jag skrev svaret själv. Jag besvarade även ytterligare en fråga från AA. Jag är med- veten om att agerandet kan strida mot RB 4:15 som ju förutsätter synnerlig olägenhet av ett uppskjutet svar men det var samtidigt angeläget att få målet avgjort.

AAkommenterade tingsrättens yttrande och uppgav bl.a. att varken lagmannen eller rådmannen hade informerat honom om att de i december 2016 hade kom- mit överens om att rådmannen skulle avträda från handläggningen av målet.

I ett beslut den 20 oktober 2017 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering och bedömning

I 4 kap. 15 § rättegångsbalken (RB) anges att en domare endast ska vidta sådana åtgärder som inte utan synnerlig olägenhet kan skjutas upp – och som inte in- nefattar ett avgörande av målet – efter det att en fråga om jäv mot domaren har uppkommit. Vidare anges att om en part i rätt tid har gjort en invändning om jäv mot en domare ska rätten, så snart det kan ske, ge ett särskilt beslut i frågan.

Av utredningen i ärendet framgår att AA anmälde jäv mot rådmannen CC i en inlaga som kom in till tingsrätten den 6 december 2016. BB har uppgett att hon med anledning härav i samråd med CC beslutade att han inte skulle delta i huvudförhandlingen i målet och att tingsrätten därmed ansåg att frågan om jäv hade fallit. Av utredningen framgår dock att CC därefter handlade olika frågor i målet och att det inte rörde sig om sådana åtgärder som en domare enligt 4 kap. 15 § RB får utföra trots en anmälan om jäv mot honom eller henne.

CChar uppgett att han vill minnas att han meddelade parterna att han inte skulle delta i avgörandet av målet. Detta motsägs av AA och det finns inte nå- gon uppgift i utredningen som tyder på att parterna fick något sådant med- delande. Enligt dagboksbladet lottades inte heller målet om till någon annan

49

D O M S T O L A R

ansvarig domare. Ett beslut med anledning av anmälan om jäv fattades av BB först den 10 februari 2017, dvs. drygt två månader efter det att AA förde fram invändningen om jäv.

Handläggningen av jävsinvändningen har alltså inte hanterats på ett korrekt sätt. För detta förtjänar både BB och CC kritik.

Vad AA i övrigt har fört fram i ärendet ger inte anledning till någon ytterli- gare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas.

Disciplinansvar för en rådman som inte meddelat domar inom föreskrivna tidsfrister i tre mål

(Dnr 2436-2017, 3061-2017)

Beslutet i korthet: En rådman vid Västmanlands tingsrätt meddelade inte domar inom föreskrivna tidsfrister i fyra mål. Under våren 2017 sköt han upp domarna vid sammanlagt 18 tillfällen så att de meddelades mellan två och en halv vecka och nästan två månader efter de avslutade huvudförhand- lingarna. Det var fråga om bl.a. ett vårdnadsmål och två brottmål med häk- tade personer.

I ett beslut den 26 september 2017 ansåg JO att rådmannen hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sätt som utgjorde tjänsteförseelse och överlämnade frågan om disciplinansvar för rådmannen till Statens ansvars- nämnd.

I ett beslut den 5 december 2017 tilldelade ansvarsnämnden rådmannen en varning. Ansvarsnämnden ansåg att det inte var acceptabelt att upprepade gånger flytta fram dagen för en doms meddelande på sätt som rådmannen hade gjort i tre av målen. Rådmannen hade därför uppsåtligen åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sådant sätt att en tjänsteförseelse, som inte var ringa, förelåg.

Ansvarsnämndens beslut har vunnit laga kraft och JO avslutar därför ärendena.

Initiativet (JO:s ärende med dnr 2436-2017)

JO mottog den 29 mars 2017 en anonym skrivelse samt dagboksblad i tre mål vid Västmanlands tingsrätt. Av handlingarna framgick bl.a. följande:

Det första målet (ett tvistemål)

Målet inleddes genom en ansökan om stämning som kom in till tingsrätten den 6 maj 2014.

Efter skriftväxling hölls sammanträde för muntlig förberedelse i målet den

25 augusti 2016.

Såvitt det gick att utläsa hölls huvudförhandling den 17 januari 2017.

50

D O M S T O L A R

Den 1 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan- hopning kommer dom i målet att meddelas först den 13 februari 2017 kl. 11.00./AA”.

Den 10 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbets- anhopning kommer dom i målet att meddelas först den 22 februari 2017 kl. 11.00./AA”.

Den 22 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbets- anhopning kommer dom i målet att meddelas först den 27 februari 2017 kl. 11.00./AA”.

Den 24 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbets- anhopning och mellankommande ledighet kommer dom i målet att meddelas först den 9 mars 2017 kl. 11.00./AA”.

Den 9 mars 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsanhop- ning och mellankommande ledighet kommer dom i målet att meddelas först den 14 mars 2017 kl. 11.00./AA”.

Den 14 mars 2017 meddelade tingsrätten dom i målet.

Det andra målet (ett tvistemål)

Enligt vad som framgick hölls huvudförhandling i målet den 22 februari 2017. Den 13 mars 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan-

hopning kommer dom att meddelas först den 17 mars 22017 kl. 11.00/ AA”. Den 16 mars 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan-

hopning kommer dom att meddelas först den 21 mars 22017 kl. 11.00/ AA”. Den 21 mars 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan-

hopning kommer dom att meddelas först den 24 mars 22017 kl. 11.00/ AA”. Den 24 mars 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan-

hopning kommer dom att meddelas först den 28 mars 22017 kl. 11.00/ AA”.

Det tredje målet (ett brottmål)

Såvitt det gick att utläsa hölls huvudförhandling i målet mellan den 27 januari och 3 februari 2017.

Den 15 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Då det behövs ytterligare tid för färdigställande av dom kommer denna att meddelas den 17 februari 2017. /AA”.

Den 17 februari 2017 var antecknat: ”BESLUT: Då det behövs ytterligare tid för färdigställande av dom kommer denna att meddelas den 21 februari 2017. /AA”.

Den 21 februari 2017 meddelades dom i målet.

Eftersom det framgick att domarna i de tre målen hade skjutits fram vid flera tillfällen och det i tingsrättens första mål kunde vara fråga om långsam hand- läggning av målet i sig beslutade JO Lars Lindström den 10 april 2017 att ut- reda frågorna i ett särskilt ärende.

Anmälan (JO:s ärende med dnr 3061-2017)

I en anmälan till JO den 3 maj 2017 framförde BB klagomål mot Västmanlands tingsrätt. Hon uppgav att tingsrätten hade flyttat fram domen i ett brottmål, där

51

D O M S T O L A R

den tilltalade var häktad, vid flera tillfällen. Tillsammans med anmälan lämna- des ett dagboksblad, av vilket bl.a. följande framgick:

Såvitt det gick att utläsa hölls huvudförhandling i målet mellan den 31 mars och 3 april 2017.

Den 13 april 2017 var antecknat: ”BESLUT: Då ytterligare överläggning och tid för färdigställande av dom behövs kommer dom i målet att meddelas först den 21 april 2017./AA”.

Den 21 april 2017 var antecknat: ”BESLUT: Då ytterligare överläggning och tid för färdigställande av dom behövs kommer dom i målet att meddelas först den 26 april 2017./AA”.

Den 26 april 2017 var antecknat: ”BESLUT: Då ytterligare tid för färdig- ställande av dom behövs kommer dom i målet att meddelas först den 28 april 2017./AA”.

Den 28 april 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsan- hopning kommer dom i målet att meddelas först den 3 maj 2017./AA”.

Den 3 maj 2017 var antecknat: ”BESLUT: Med anledning av arbetsanhop- ning behövs ytterligare tid för färdigställande av dom varför denna kommer att meddelas först den 5 maj 2017./AA”.

JO:s utredning

JO uppmanade tingsrätten i två separata remisser att lämna upplysningar om och yttra sig över hur handläggningen av målen förhöll sig till 17 kap. 9 § andra stycket respektive 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken, RB, samt lämp- ligheten i att skjuta fram domarna vid så många tillfällen som varit fallet. I fråga om det första tvistemålet skulle det av yttrandet även särskilt framgå hur hand- läggningen av målet förhöll sig till bestämmelsen i 42 kap. 6 § tredje stycket RB.

Tingsrätten (lagmannen CC) skickade in följande gemensamma yttrande i de båda ärendena:

Tingsrätten har uppmanats att yttra sig över hur handläggningen av vissa mål förhåller sig till 17 kap. 9 § andra stycket respektive 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken (RB). Upplysningar om handläggningen och an- ledningen till att domarna sköts fram på sätt skett har lämnats av rådmannen

AA.Upplysningarna bifogas [följer nedan, JO:s anm.]. Även chefsrådman- nen på den avdelning som AA arbetar på har fått tillfälle att yttra sig. Även det yttrandet bifogas [följer nedan, JO:s anm.].

Då huvudförhandling ägt rum, skall enligt 30 kap. 7 § andra stycket RB, samma eller sist nästa helgfria dag överläggning hållas och, om det kan ske, dom beslutas och avkunnas. Finnes rådrum för domens beslutande eller av- fattande oundgängligen erforderligt, må rätten besluta anstånd därmed; do- men skall dock, om ej synnerligt hinder möter, skriftligen avfattas och med- delas, då den tilltalade är häktad, inom en vecka och i annat fall inom två veckor efter förhandlingens avslutande. Avkunnas ej domen vid huvudför- handlingen, skall den avkunnas vid annat rättens sammanträde eller ock meddelas genom att den hålles tillgänglig å rättens kansli; vid huvudför- handlingen skall underrättelse givas om tiden och sättet för domens med- delande. En i princip likalydande men något generösare reglering för tvis- temålen finns i 17 kap. 9 § andra stycket RB.

Enligt min mening är utrymmet att inte omedelbart avkunna dom något större än vad lagtexten ger uttryck för. Kravet på att rådrum för domens

52

D O M S T O L A R

beslutande och avfattande ska vara oundgängligen erforderligt tillämpas nog i vardagen oftare än vad texten enligt sin ordalydelse föreskriver. Men om det inte är stora eller komplicerade mål är det ett oavvisligt krav att domen hålls tillgänglig inom en vecka i häktade mål. I vart fall målet om grov fridskränkning har enligt min mening inte motiverat längre tid än en vecka för domens meddelande. Möjligen kan målet avseende grov våldtäkt motivera en något längre tid. Men att på sätt skett skjuta på dom vid uppre- pade tillfällen och även underlåta att meddela domarna inom den före- skrivna fristen, särskilt i häktade mål, har inte bara varit olämpligt utan i strid mot rättegångsbalkens bestämmelser om tiden för tillhandahållande av domar.

Jag blev varse det inträffade vid något tillfälle alldeles innan JO:s remiss kom och jag grubblade över frågan om jag skulle anmäla förfarandet till Statens ansvarsnämnd. När remissen kom valde jag att skrinlägga en sådan åtgärd, eftersom JO nu granskar ärendet. Jag menar att den upprepade un- derlåtelsen att inte meddela dom i rätt tid är en så allvarlig försummelse att frågan bör underställas Statens ansvarsnämnd för bedömning.

När det slutligen gäller uppmaningen att särskilt yttra sig över handlägg- ningen av det första tvistemålet är uppenbart, att domaren fram till den muntliga förberedelsen inte drivit målet mot ett avgörande på ett sätt som förutsätts i RB. Protokollet från förberedelsen finns inget att anmärka på, och tid för huvudförhandling inbokades vid sammanträdet för den muntliga förberedelsen. Huvudförhandlingen hölls också på utsatt tid. Jag utgår från att det inte fanns lediga tider för huvudförhandling innan januari 2017. Att tiden för domens meddelande därefter uppsköts upprepade gånger och att den inte meddelades förrän den 14 mars 2017 har behandlats ovan som en olämplig och med RB oförenlig tidsutdräkt.

Chefsrådmannen har sedan vi uppmärksammade brister i handlägg- ningen tidigare i år flera gånger haft samtal med domaren ifråga. Tillsynen av domarens rotel har intensifierats.

Chefsrådmannen DD uppgav följande:

Den 5 september 2016 indelades tingsrätten i två avdelningar och i samband härmed tillträdde jag som chef för den ena avdelningen och blev då AA:s närmaste chef. […]

Det kom till min kännedom i början av 2017 att AA hade skjutit fram domar vid flera tillfällen i några mål. Jag hade i anledning härav ett samtal med AA den 21 februari som följdes av ytterligare samtal den 9 mars och den 3 maj. Vid dessa samtal framhöll jag vikten av att domar meddelas inom angivna tidsramar. AA förklarade sig införstådd med mina påpekan- den och framhöll att domarna borde ha meddelats vid en tidigare tidpunkt.

Rådmannen AA uppgav följande:

Det första tvistemålet

Målet gällde ersättning ur en bilförsäkring.

Beträffande handläggningen så gjordes en preskriptionsinvändning från svaranden och tanken var att meddela mellandom i den frågan då en preli- minär bedömning gav vid handen att preskriptionsinvändningen skulle bi- fallas. Parterna kom dock att föreläggas att slutföra sin talan gällande pre- skriptionsfrågan först under hösten 2015 och i slutet av oktober 2015 hade parterna gjort detta. Målet blev därefter liggande till i maj då jag gick ige- nom målet noggrannare för att meddela mellandom. Vid denna genomgång kom jag till bedömningen att talan inte var preskriberad. Eftersom en mel- landom då inte skulle vara särskilt meningsfull kontaktade jag ombuden och vi kom fram till att det var bättre att förbereda målet för en huvudför- handling.

53

D O M S T O L A R

Beträffande meddelande av dom kan endast konstateras att denna skju- tits fram alltför många gånger. Målet var visserligen inte okomplicerat men borde ha varit färdigt åtminstone i mitten av februari 2017. Vecka 9 hade jag semester.

Det andra tvistemålet

Målet gällde vårdnad, boende och umgänge med barn.

Huvudförhandling ägde rum den 22 februari 2017. Datum för dom be- stämdes till den 13 mars. Vecka 9 (27 februari–5 mars) hade jag semester. Domen tog längre tid att färdigställa än förväntat då jag inte var övertygad om att vad som beslutats vid överläggningen var korrekt. Domen kom dock slutligen att utformas i enlighet med detta. Dom meddelades först den 28 mars [rätteligen den 7 april, JO:s anm.].

Det första brottmålet

Målet gällde grov våldtäkt med utvisningsyrkanden mot de tre tilltalade. Huvudförhandlingen ägde rum den 27 och 31 januari samt den 3 februari

2017. Domskrivningen tog längre tid än beräknat bl.a. beroende på att målet var ganska omfattande och att utvisningsyrkandena tog särskild tid att be- döma då Uppsala tingsrätt kort tid innan i ett snarlikt mål ogillat utvisnings- yrkandena medan vi ansåg att dessa yrkanden i aktuellt mål borde bifallas. Dom borde ha kunnat meddelas åtminstone till den 17 februari.

Det andra brottmålet

Målet gällde ansvar för grov fridskränkning mellan två särbor. Huvudförhandlingen ägde rum den 31 mars och 3 april 2017. Vid hu-

vudförhandlingens avslutande meddelades att dom skulle meddelas den 13 april. Vid överläggning den 4 april 2017 bestämdes preliminärt att den till- talade skulle dömas för grov fridskränkning och inte för de enskilda brotten som ingick i gärningsbeskrivningen men att jag skulle kontrollera att detta stämde överens med praxis och doktrin.

Då jag började skriva domen och kontrollera praxis, förarbeten och dokt- rin kom jag fram till att den preliminära bedömningen nog var felaktig var- för jag försökte få tag på nämndemännen. Med anledning av att jag behövde mer tid för att författa domen och överlägga med nämndemännen beslutade jag att skjuta på domen, med hänsyn till påskhelgen, till den 21 april.

Vid fortsatt skrivande kom jag fram till att rättens ursprungliga bedöm- ning var den korrekta och nämnden kontaktades. Jag behövde ytterligare tid för domskrivning och tvingades inse att jag behövde skjuta på domen igen, denna gång till den 26 april.

Domskrivningen tog mycket längre tid än jag kunnat föreställa mig och jag blev inte klar till den 26 april varför jag flyttade på datum för dom till den 28 april.

Den 26–28 april hölls huvudförhandling i ett tvistemål där jag var refe- rent. Jag hann under den 26 och 27 april inte skriva dom i den utsträckning jag hoppats. Jag tvingades därför skjuta på domen ytterligare en gång, denna gång till den 3 maj [rätteligen ytterligare en gång, från den 3 maj till den 5 maj, JO:s anm.].

Tidsutdräkten är givetvis ytterst olycklig.

JO begärde in domarna och ytterligare handlingar i de aktuella målen.

I fråga om det andra tvistemålet framgick det att tingsrätten hade beslutat att flytta fram tidpunkten för meddelande av dom även den 28 och 31 mars 2017 och att dom meddelades den 7 april 2017.

54

D O M S T O L A R

I fråga om det första brottmålet framgick det bl.a. att det var fråga om tre tilltalade: en var 17 år och hade tidigare varit häktad i målet men var inte det vid tiden för domen, en var troligen 16 år och häktad vid tiden för domen och en var 18 år och häktad vid tiden för domen – samtliga var alltså under 21 år.

I fråga om det andra brottmålet framgick det att dom meddelades den 5 maj 2017.

JO hämtade även in information om att AA började arbeta som rådman vid tingsrätten den 1 september 2014 och att han sedan dess hade varit ansvarig domare för det första tvistemålet.

Rättslig reglering angående tidsfrister för meddelande av domar

I 17 kap. 9 § andra stycket RB, som avser rättegången i tvistemål, anges att då huvudförhandling har ägt rum ska överläggning hållas samma dag eller senast nästa helgfria dag och om det är möjligt dom beslutas och avkunnas. Om det med hänsyn till målets beskaffenhet krävs rådrum för att besluta eller avfatta domen ska den meddelas senast två veckor efter avslutad huvudförhandling. Ytterligare anstånd kan äga rum om det finns synnerligt hinder. Som skäl för ytterligare anstånd anges i 1949 års kommentar att rättsfrågorna i målet är av synnerligen svårlöst beskaffenhet och kräver ingående överväganden eller att utredningen är synnerligen omfattande och dess genomgång inte hinns med un- der den tid som annars står till buds (Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken jämte lagen om dess införande, Stockholm 1949, s. 189).

När det gäller rättegången i brottmål finns motsvarande bestämmelse i

30 kap. 7 § andra stycket RB. Möjligheterna att inte avkunna dom i anslutning till huvudförhandlingen är emellertid mindre än i tvistemål. Enligt bestämmel- sen får anstånd endast beslutas om det är ”oundgängligen erforderligt” och do- men ska, om den tilltalade är häktad, meddelas inom en vecka och i andra fall inom två veckor efter avslutad huvudförhandling. Även i brottmål kan ytterli- gare anstånd komma i fråga om det finns synnerligt hinder.

Enligt 29 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare, LUL, ska mål mot den som inte har fyllt 21 år alltid behandlas skynd- samt. Om det väcks allmänt åtal mot den som inte har fyllt 18 år för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader, ska de tidsfrister följas som är föreskrivna för åtgärder i mål där den tilltalade är häktad.

Enligt 30 § LUL ska dom i mål mot den som inte har fyllt 21 år avkunnas muntligen vid huvudförhandlingen, om det inte möter synnerliga hinder. I öv- rigt gäller 30 kap. 7 § RB.

JO:s bedömning och överlämnande av ärendena till Statens ansvarsnämnd

I ett beslut den 26 september 2017 gjorde JO Lars Lindström följande bedöm- ning i fråga om rådmannens långsamma handläggning av det första tvistemålet och underlåtenhet att meddela domar inom föreskrivna tidsfrister i samma mål samt i de övriga tre målen:

55

D O M S T O L A R

Långsam handläggning av det första tvistemålet

I regeringsformen finns ett uttryckligt krav på att en rättegång ska genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 § andra stycket). Vidare anges det i 42 kap. 6 § tredje stycket RB att rätten ska driva förberedelsen av ett tvistemål med inriktning på ett snabbt avgörande. Denna förpliktelse ska rätten fullgöra genom formell och materiell processledning. Enligt 42 kap. 6 § fjärde stycket RB ska rätten upp- rätta en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets be- skaffenhet eller av något annat skäl är obehövligt. Enligt 42 kap. 9 § tredje stycket RB ska rätten normalt hålla ett sammanträde för muntlig förberedelse så snart som möjligt efter det att ett skriftligt svaromål har kommit in.

Av utredningen framgår att målet inleddes vid tingsrätten den 6 maj 2014. Ett sammanträde för muntlig förberedelse hölls först den 25 augusti 2016, dvs. efter mer än två år. Den egentliga handläggningen dessförinnan präglades av flera längre uppehåll från tingsrättens sida, bl.a. mellan den 9 oktober 2014 och den 12 februari 2015 och mellan den 22 oktober 2015 och den 31 maj 2016, då

AAkontaktade parterna om hur målet skulle handläggas i fortsättningen. Nå- gon tidsplan upprättades aldrig och målet avslutades genom att domen medde- lades (se nedan) den 14 mars 2017, dvs. efter en total handläggningstid på nära tre år.

I remissvaret uppger tingsrätten att det är uppenbart att den ansvarige doma- ren inte har drivit målet framåt mot ett avgörande i tiden före den muntliga förberedelsen. Jag instämmer i den bedömningen. Av inhämtad information från tingsrätten framgår att AA varit ansvarig domare för målet alltsedan han tillträdde sin tjänst den 1 september 2014.

Om AA hade gjort vad han skulle enligt de ovan angivna reglerna i RB hade handläggningstiden sannolikt förkortats betydligt. Det har inte varit fråga om något extraordinärt mål. AA förtjänar kritik för den långsamma handlägg- ningen av målet.

Underlåtenhet att meddela domar inom föreskrivna tidsfrister

Det första tvistemålet

Huvudförhandling i målet, som alltså avsåg en fordran, hölls den 17 januari 2017 med AA som s.k. ensamdomare. Parterna underrättades vid huvudför- handlingens slut om att domen skulle meddelas genom att hållas tillgänglig på rättens kansli den 1 februari 2017, från kl. 11.00.

Den 1 februari 2017, oklart vid vilken tidpunkt, beslutade AA att domen, med anledning av arbetsanhopning, skulle meddelas först kl. 11.00 den 13 feb- ruari 2017. Därefter beslutade AA att, bl.a. med anledning av arbetsanhopning, skjuta upp meddelandet av domen

a)den 10 februari 2017 till den 22 februari 2017, kl. 11.00

b)den 22 februari 2017 till den 27 februari 2017, kl. 11.00

c)den 24 februari 2017 till den 9 mars 2017, kl. 11.00

d)den 9 mars 2017 till den 14 mars 2017, kl. 11.00.

Domen i målet meddelades den 14 mars 2017, dvs. nästan två månader efter att huvudförhandlingen hade avslutats.

56

D O M S T O L A R

Domen omfattar elva sidor. De egentliga domskälen omfattar fyra sidor. En- ligt huvudregeln i 17 kap. 9 § RB skulle AA ha meddelat den skrivna domen inom 14 dagar eller senast den 31 januari 2017. Endast om det fanns synnerligt hinder mot att meddela domen inom den tiden hade den kunnat meddelas se- nare. AA har inte åberopat något synnerligt hinder i sitt svar med anledning av JO:s remiss, och jag kan inte heller se att det funnits något synnerligt hinder mot att meddela domen inom den tid som är huvudregel enligt lagen. AA skulle därför ha meddelat domen senast den 31 januari 2017, och det var fel av honom att inte meddela domen förrän den 14 mars 2017, dvs. åtta veckor efter huvud- förhandlingen.

Det andra tvistemålet

Huvudförhandling i målet – som avsåg vårdnad, boende och umgänge med barn – hölls den 22 februari 2017 med AA som ordförande och tre nämndemän. Parterna underrättades vid huvudförhandlingens slut om att domen skulle med- delas genom att hållas tillgänglig på rättens kansli den 13 mars 2017, från kl. 11.00.

Den 13 mars 2017, oklart vid vilken tidpunkt, beslutade AA att domen, med anledning av arbetsanhopning, skulle meddelas först kl. 11.00 den 17 mars 2017. Därefter beslutade AA att skjuta upp meddelandet av domen, bl.a. med anledning av arbetsanhopning och att det krävdes ytterligare överläggning

a)den 16 mars 2017 till den 21 mars 2017, kl. 11.00

b)den 21 mars 2017 till den 24 mars 2017, kl. 11.00

c)den 24 mars 2017 till den 28 mars 2017, kl. 11.00

d)den 28 mars 2017 till den 31 mars 2017, kl. 11.00

e)den 31 mars 2017 till den 7 april 2017, kl. 11.00.

Domen i målet meddelades den 7 april 2017, dvs. en och en halv månad efter att huvudförhandlingen hade avslutats.

Domen omfattar 13 sidor. De egentliga domskälen omfattar tre och en halv sida. AA har som skäl för att det tog lång tid att skriva domen åberopat att han inte var övertygad om att vad som beslutats vid överläggningen var korrekt. Det hade dock varit hans skyldighet att planera sitt arbete så att det funnits utrymme för att reda ut tveksamheter av olika slag, och jag anser inte att det funnits synnerligt hinder mot att meddela domen inom den tid som är huvud- regel enligt lagen. AA skulle därför ha meddelat domen senast den 8 mars, och det var fel av honom att meddela domen först den 7 april 2017, dvs. drygt sex veckor efter huvudförhandlingen.

Det första brottmålet

Målet gällde tre tilltalade som åtalats för grov våldtäkt, våldtäkt och miss- handel. En av de tilltalade var 17 år, en var 18 år och häktad, och den tredje var troligen 16 år och häktad.

Huvudförhandlingen hölls under tre dagar, den 27 januari 2017, den 31 ja- nuari 2017 och den 3 februari 2017 med AA som ordförande och tre nämnde- män. Parterna underrättades vid huvudförhandlingens slut om att domen skulle

57

D O M S T O L A R

meddelas genom att hållas tillgänglig på rättens kansli den 15 februari 2017, från kl. 11.00.

Den 15 februari 2017, oklart vid vilken tidpunkt, beslutade AA att domen, då det behövdes ytterligare tid för att färdigställa denna, skulle meddelas den 17 februari 2017, oklart vid vilken tidpunkt. Den 17 februari 2017, också oklart vid vilken tidpunkt, beslutade AA att domen, då det återigen behövdes ytterli- gare tid för att färdigställa domen, skulle meddelas den 21 februari 2017, även denna gång oklart vid vilken tidpunkt.

Domen meddelades den 21 februari 2017, dvs. två och en halv vecka efter att huvudförhandlingen hade avslutats och en och en halv vecka efter det datum då den enligt huvudregeln i 30 kap. 7 § RB skulle ha meddelats.

AAhar framfört att domskrivningen tog längre tid än beräknat och att do- men borde ha kunnat meddelas åtminstone den 17 februari 2017. Den skrivna domen är på 22 sidor, 16 sidor om man räknar bort domsluten.

Det är viktigt att mål där den tilltalade är häktad handläggs så snabbt som möjligt. Rekvisitet ”synnerligt hinder” bör alltså tolkas restriktivt i sådana mål. AA har i sitt svar till JO angett att domskrivningen tog längre tid än beräknat bl.a. beroende på att målet var ganska omfattande och att utvisningsyrkanden tog särskild tid att bedöma. Emellertid måste beaktas att en del av arbetet med domen, såsom redovisning av de tilltalades och målsägandenas berättelser, rim- ligen borde ha kunnat förberedas redan innan huvudförhandlingen avslutades.

Jag anser sammanfattningsvis att varken målets omfattning, svårigheterna att ta ställning till utvisningsyrkandena eller någon annan omständighet innebar något synnerligt hinder mot att meddela domen inom den tid som är huvudregel enligt lagen. AA skulle därför ha meddelat domen senast den 10 februari 2017. Det var alltså fel av honom att meddela domen först den 21 februari 2017, dvs. två och en halv vecka efter att huvudförhandlingen hade avslutats.

Det andra brottmålet

Målet gällde ett åtal för grov fridskränkning gentemot en vuxen tilltalad som var häktad. Huvudförhandling hölls under två dagar, den 31 mars 2017 och den 3 april 2017 med AA som ordförande och tre nämndemän. Parterna underrät- tades vid huvudförhandlingens slut om att domen skulle meddelas genom att hållas tillgänglig på rättens kansli den 13 april 2017, från kl. 11.00.

Den 13 april 2017, oklart vid vilken tidpunkt, beslutade AA att domen skulle meddelas den 21 april 2017, också oklart vid vilken tidpunkt, eftersom det be- hövdes ytterligare överläggning och tid för att färdigställa domen. Därefter be- slutade AA att skjuta upp domens meddelande, bl.a. av samma anledning som tidigare och också med anledning av arbetsanhopning

a)den 21 april 2017 till den 26 april 2017

b)den 26 april 2017 till den 28 april 2017

c)den 28 april 2017 till den 3 maj 2017

d)den 3 maj 2017 till den 5 maj 2017.

58

D O M S T O L A R

Huvudförhandlingen avslutades alltså den 3 april 2017 och domen i målet med- delades den 5 maj 2017, dvs. strax över en månad senare. Den skriftliga domen är på sammanlagt 21 sidor.

Som jag konstaterat beträffande det första brottmålet måste rekvisitet ”syn- nerligt hinder” tolkas restriktivt i mål där den tilltalade är häktad. AA har i sitt svar till JO hänvisat till att han varit osäker på hur gärningarna skulle bedömas och att han därför behövde extra tid för domskrivningen. Det måste emellertid krävas av en domare att han eller hon, inte minst i mål med häktade, arbetar med sådan framförhållning att eventuella juridiska problem upptäcks i så god tid att lagstadgade tidsfrister kan hållas. Jag anser att det inte fanns något syn- nerligt hinder mot att meddela domen inom den tid som är huvudregel enligt lagen. AA skulle därför ha meddelat domen senast den 10 april 2017. Det var alltså fel av honom att meddela domen först den 5 maj 2017, drygt en månad efter att huvudförhandlingen hade avslutats.

Fråga om disciplinpåföljd och överlämnande av ärendena till Statens ansvarsnämnd

I beslutet den 26 september 2017 lämnade JO Lars Lindström över ärendena till Statens ansvarsnämnd för prövning av frågan om disciplinpåföljd borde meddelas AA. Han förde i denna fråga fram följande:

Av rättssäkerhetsskäl ställs generellt höga krav på en korrekt handläggning inom rättsväsendet. Särskilt höga krav ställs på en domstol, och därmed en do- mare. Det är därför en domares skyldighet att på ett rättssäkert och effektivt sätt avgöra de mål och ärenden som han eller hon ska handlägga och naturligt- vis inom de tidsfrister som lagen anger.

Kravet på att domar ska meddelas i nära anslutning till huvudförhandling- arna har sin grund i omedelbarhetsprincipen. Om en längre tid förflyter mellan huvudförhandlingen och domskrivandet, är risken stor att något väsentligt blir förbisett, bortglömt eller värderat på ett oriktigt sätt. Dessutom kan dröjsmål med att meddela en dom leda till att handläggningen av målet inte uppfyller regeringsformens krav på att en rättegång ska genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). De särskilt korta tidsfristerna i mål med häktade kan utöver detta motiveras med att den som är berövad sin frihet i väntan på rättegång måste få sin sak prövad utan dröjsmål.

Av DD:s yttrande framgår att han under början av 2017 fick vetskap om att

AAhade skjutit fram domar vid flera tillfällen i några mål och att han vid tre tillfällen under februari, mars och maj 2017 diskuterade detta med AA. Vid dessa samtal, där det första tycks ha ägt rum samma dag – den 21 februari 2017

– som domen meddelades i det första brottmålet (efter att ha skjutits upp vid två tillfällen) hade han framhållit vikten av att domar meddelas inom angivna tidsramar. Enligt DD förklarade sig AA vid dessa samtal införstådd med tids- fristerna. Trots detta hanterade AA de övriga tre nu aktuella målen i strid med de lagstadgade tidsfristerna för meddelande av dom.

Det är fråga om sådana lagregler som ska tillämpas efter varje huvudför- handling. AA har medvetet skjutit upp domarna i dessa fyra mål under våren 2017 vid sammanlagt 18 tillfällen. Domarna har meddelats mellan två och en

59

D O M S T O L A R

halv vecka och nästan två månader efter de avslutade huvudförhandlingarna, och i två fall har det varit fråga om brottmål med häktade personer.

Det finns enligt min mening anledning att se allvarligt på AA:s underlåten- het att i dessa fyra mål meddela domar inom de föreskrivna tidsfristerna. Jag anser att han har åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sätt som utgör sådan tjänsteförseelse som enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning, LOA, bör leda till disciplinpåföljd. AA:s agerande kan inte anses som ringa.

Enligt 34 § LOA är det Statens ansvarsnämnd som ska ta ställning till frågan om disciplinansvar. Med stöd av 6 § tredje stycket lagen (1986:765) med in- struktion för Riksdagens ombudsmän beslutar jag därför att överlämna ären- dena till Statens ansvarsnämnd för prövning av frågan om disciplinansvar för AA.

Förutsatt att Statens ansvarsnämnd inte tidigare har ålagt AA någon disci- plinpåföljd för liknande åsidosättanden är det enligt min mening inte motiverat med någon annan påföljd än en varning.

Statens ansvarsnämnds prövning

I ett beslut den 5 december 2017 tilldelade Statens ansvarsnämnd AA en var- ning enligt 14 och 15 §§ LOA. I beslutet förde ansvarsnämnden fram följande:

AA:s inställning och svar på JO:s anmälan

AAgodtog en varning men hade vissa invändningar mot JO:s bedömning i ett av de fyra målen:

När det gäller det första brottmålet har han här tillagt att målet var planerat för två dagars huvudförhandling i stället för tre som blev fallet. Förhand- lingen avslutades fredagen den 3 februari 2017 kl. 16.40. I samband med detta meddelades parterna att rätten omedelbart skulle hålla en kortare över- läggning i häktningsfrågan och sedan en fullständig överläggning på för- middagen tisdagen den 7 februari. En nämndeman hade förhinder den 6 februari. Målet var relativt omfattande och särskilt utvisningsyrkandena var svårbedömda (Uppsala tingsrätt hade kort tid före ogillat utvisnings- yrkanden för snarlika brott där gärningsmännen också kom från …) och med hänsyn till allvaret i dessa yrkanden kändes det särskilt angeläget att de blev korrekt behandlade. Att meddela dom den 10 februari var inte realistiskt.

Han vill i sammanhanget framhålla att han i efterhand har insett att hans arbetskapacitet under den aktuella perioden var nedsatt på grund av lång- varig stress och hög arbetsbelastning. Hade han haft bättre möjligheter att planera sitt arbete för att skapa nödvändigt utrymme för att reda ut tvek- samheter i målen och inte fått mål tilldelade med bara några dagar kvar till huvudförhandling hade felaktigheterna sannolikt inte uppkommit. I samråd med chefsrådmannen DD har han nu planerat åtgärder för att undvika att en upprepning sker.

JO:s svar

JO bereddes tillfälle att yttra sig över AA:s svar och förde fram följande:

JO har förståelse för att arbetet med domen i det första brottmålet var tidsö- dande och besvärligt. Men JO anser att det inte heller mot bakgrund av vad AA nu har upplyst fanns något synnerligt hinder mot att meddela domarna

60

D O M S T O L A R

inom den tid som är huvudregeln enligt lagen, dvs. den 10 februari. Under alla förhållanden var det fel att meddela domen först den 21 februari.

Ansvarsnämndens skäl

Allmänna utgångspunkter för ansvarsnämndens prövning

Av 34 § LOA följer att Statens ansvarsnämnd prövar bl.a. frågor om disciplin- ansvar beträffande de som, i likhet med AA, har anställning som rådman. Enligt 14 § LOA får en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförse- else. Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter ringa, får någon påföljd inte meddelas.

För att ett arbetsrättsligt disciplinansvar ska komma i fråga gäller att an- svarsnämnden, utifrån den utredning som föreligger, kan konstatera att arbets- tagaren har brustit mot de normer och föreskrifter som följer med anställningen. När det gäller utrymmet att ålägga domare disciplinansvar för tjänsteförseelser kan rent allmänt sägas att också rättsskipningens grundlagsfästa självständighet måste beaktas (11 kap. 3 § regeringsformen, se även AD 2014:5). Disciplinpå- följder kan därför främst komma ifråga om en domare har begått något formellt fel.

Ansvarsnämndens bedömning

AAhar godtagit att han handlat felaktigt i de båda tvistemålen och i ett av brottmålen men haft vissa invändningar mot JO:s bedömning av det första brottmålet som var ett ungdomsmål med tre tilltalade. I detta mål har kommit fram att domen meddelades cirka två och en halv vecka efter det att huvudför- handlingen hade avslutats. Med hänsyn till att målet handlade om allvarlig brottslighet (grov våldtäkt/våldtäkt) som förnekats eller bestritts av de tilltalade samt innehöll inte alltför okomplicerade yrkanden om utvisning, bedömer an- svarsnämnden att det får anses ha funnits godtagbara skäl att frångå huvudre- geln i ungdomsmål om att avkunna dom omedelbart och i stället flytta fram domsdagen något, i vart fall en vecka. Även om ansvarsnämnden delar JO:s uppfattning att domen borde ha meddelats tidigare än vad som nu blev fallet, anser nämnden att dröjsmålet i detta fall inte är tillräckligt långt för att läggas till grund för en bestraffningsbar tjänsteförseelse.

Däremot när det gäller de båda redovisade tvistemålen har kommit fram att AA meddelade dom sex respektive åtta veckor efter avslutad huvudförhand- ling, vilket är flera veckor efter den tid som en dom i normala fall ska meddelas inom. Med hänsyn till hur utvecklingen ser ut i våra domstolar mot allt större och komplicerade mål torde det allmänt få godtas att angivna tidsfrister över- skrids i större utsträckning än vad som förutsattes vid rättegångsbalkens till- komst. Det har dock här inte kommit fram något som indikerar att målen har varit så komplicerade eller omfattande att synnerliga skäl har funnits att över- skrida den föreskrivna tidsfristen i 17 kap. 9 § RB på sätt som nu skett. AA har inte heller åberopat några sådana skäl utan allmänt hänvisat till hög arbetsbe- lastning och nedsatt arbetskapacitet på grund av stress. Detsamma gäller brott- målsdomen i det andra brottmålet som meddelades en dryg månad efter det att

61

D O M S T O L A R

huvudförhandlingen hade avslutats. Något godtagbart skäl att överskrida den tidsfrist som gäller i mål där den tilltalade är häktad med flera veckor har inte kommit fram och har inte heller åberopats av AA.

Som JO har anfört är det en domares skyldighet att på ett rättssäkert och effektivt sätt avgöra de mål och ärenden som han eller hon ska handlägga och naturligtvis även inom de tidsfrister som lagen anger. Om dessa frister inte kan hållas måste godtagbara skäl att frångå dem redovisas på ett tydligt sätt. Det är uppenbart att AA under den aktuella tidsperioden befann sig i en besvärlig ar- betssituation. Även med hänsyn till detta är det inte acceptabelt att upprepade gånger flytta fram dagen för en doms meddelande på det sätt som AA gjort i dessa tre sistnämnda mål. Ansvarsnämnden noterar att han nu har insett att han har handlat felaktigt och han har även planerat åtgärder för att undvika att en upprepning sker.

Av rättssäkerhetsskäl är det mycket viktigt att reglerna om tidpunkten för expediering av domar iakttas. Som framgått delar ansvarsnämnden JO:s be- dömning att det i tre av målen finns anledning att se allvarligt på AA:s under- låtenhet att meddela domar i enlighet med gällande bestämmelser. Det har alltså varit fråga om flera mål och ett mycket stort antal beslut om att flytta fram domarna under lång tid. AA har därför uppsåtligen åsidosatt sina skyldig- heter i anställningen på ett sådant sätt att en tjänsteförseelse föreligger. Felet kan inte anses som ringa. Någon annan påföljd än varning är inte påkallad.

JO:s avslutande av ärendena

Den 22 februari 2018 meddelade Statens ansvarsnämnd att nämndens beslut hade vunnit laga kraft. Med anledning därav avslutade JO ärendena.

En rådman gick inte igenom ett utkast till domskäl med de två nämndemän som bestämde utgången i ett brottmål innan domen expedierades

(Dnr 2243-2018)

Beslutet i korthet: Efter en huvudförhandling i ett brottmål där nämndemän deltar ska rätten överlägga och besluta sin dom. Det är juristdomaren som sedan skriver domen, och det finns inget krav i lagen på att nämndemännen ska granska den skrivna domen eller skriva under den.

Solna tingsrätt meddelade den 19 februari 2018 en dom där en person frikändes från ett åtal för misshandel. Domen beslutades av två nämndemän medan juristdomaren (dvs. ordföranden) och en nämndeman ville bifalla åtalet. Utformningen av domskälen uppmärksammades i den allmänna de- batten och bl.a. förekom det en uppgift om att juristdomaren hade skrivit en annan dom än den som de båda nämndemännen hade kommit fram till.

JO skriver i sitt beslut att en juristdomare som anser att nämndemännen är på väg att besluta en oriktig dom måste göra sitt bästa för att undvika att så blir fallet. I många mål underlättas detta enligt JO om juristdomaren skri- ver ett utkast till dom med de domskäl som nämndemännen överväger och

62

D O M S T O L A R

går igenom detta utkast med nämndemännen. Genom att göra så kan jurist- domaren lättare förklara för nämndemännen vilka problem som kan finnas med domslutet och domskälen. På det sättet finns det möjlighet att undvika misstag, och det kan också undvikas att nämndemännen efter det att domen har meddelats berättar för massmedier att den skrivna domen inte stämmer överens med det som de kom fram till under överläggningen.

JO:s utredning visar inte att juristdomaren skrev en dom med domskäl som avvek från vad de två nämndemännen kom fram till under rättens över- läggning. Däremot framgår det att juristdomaren inte gick igenom de skrivna domskälen med nämndemännen innan domen expedierades. JO an- ser att den som läser domskälen inte rimligen kan komma fram till någon annan ståndpunkt än att hon borde ha gjort det. Hon kan därför inte undgå kritik.

Solna tingsrätts dom

Den 19 februari 2018 meddelade Solna tingsrätt dom i ett brottmål. I domen frikände tingsrätten en person, AA, från ett åtal för misshandel. Bevisningen bestod av förhör med AA och målsäganden BB samt sex vittnesförhör. Domen beslutades av två nämndemän medan juristdomaren, dvs. ordföranden, och en nämndeman ville bifalla åtalet. Domskälen i skuldfrågan hade följande lydelse:

BBhar lämnat en berättelse utan att visa några känslor, vilket inte framstår som självupplevt. Hennes motiv till att göra dessa beskyllningar mot AA kan vara att hon utnyttjat hans kärlek till henne och hans ”dumhet” för att kunna ta över hans lägenhet. Det är inte ovanligt att kvinnor felaktigt häv- dar att de blivit misshandlade och hotade och på så sätt låtsas att de är i behov av ett skyddat boende för att få en lägenhet. AA:s uppgift att han skjutsat BB till och från hennes skyddade boende tyder på att det varit så i det här fallet. Av det inspelade samtalet framgår att hon på ett förslaget sätt försöker få AA att erkänna att han misshandlat henne, vilket han dock inte gör. Det faktum att hon gjort denna inspelning minskar hennes trovärdighet. Det normala i ”dessa kretsar” är vidare att en kvinna berättar för släkten att hon blir misshandlad om hon blir det så att saken kan lösas inom familjen. Det faktum att BB inte sagt till hans släktingar att han slog henne, utan i stället anmälde det till polisen, minskar hennes trovärdighet ytterligare. AA:s familj verkar vara en bra familj, till skillnad från hennes, vilket också har betydelse för bedömningen av skuldfrågan.

Åklagarens vittnen har inte själva bevittnat händelsen utan bara återgett det BB sagt till dem. Det är heller inga vänner eller närstående till henne som vittnat utan bara ”myndighetspersoner”, vilket minskar deras utsagors bevisvärde. De skador som syns på bilderna är lindriga och överensstäm- mer inte med BB:s uppgifter om att hon har fått ett stort antal kraftiga örfilar i ansiktet. Det blå märke under ögat som hon och åklagaren hävdat är en blåtira kan lika gärna vara en sådan blånad som man kan få av för lite sömn. Det kan inte uteslutas att BB orsakat skadorna på sig själv för att sätta dit AA.

Sammantaget är BB:s uppgifter inte trovärdiga och de får inget stöd av övrig bevisning. AA:s uppgifter får däremot stöd av vad hans svägerska, syster och kompis berättat. Åklagaren har därmed inte lyckats styrka åtalet och AA ska frikännas.

63

D O M S T O L A R

Initiativet och JO:s remiss

Utformningen av domskälen uppmärksammades i den allmänna debatten, och bl.a. förekom det en uppgift om att juristdomaren hade skrivit en annan dom än den som de båda nämndemännen hade kommit fram till. I en anmälan till JO (JO:s dnr 1756-2018) diskuterades frågan om nämndemäns möjlighet att gå igenom domskälen innan domen expedieras.

Med anledning av detta inledde JO Lars Lindström den 3 april 2018 ett ini- tiativärende mot Solna tingsrätt. Tingsrätten uppmanades samma dag att ta ställning till den uppgift som förekommit i medier om att domen avvek från vad de två nämndemännen hade kommit fram till samt att redovisa sin bedöm- ning av behovet av att låta nämndemännen läsa eller på annat sätt ta del av förslag till skrivna domskäl innan domen expedierades.

Tingsrättens remissvar

Tingsrätten (lagmannen) lämnade den 14 maj 2018 in ett remissvar tillsammans med ett underyttrande från rådmannen.

Rådmannen uppgav följande:

Huvudförhandlingen i målet avslutades i sak den 29 januari 2018, men fort- satte tre veckor senare efter att ett s.k. § 7-intyg hade inhämtats. Efter huvudförhandlingens slut, den 19 februari 2018, påbörjades överläggning i frågan om det skulle inhämtas en rättspsykiatrisk undersökning eller inte. En sådan undersökning förutsatte bl.a. att tingsrätten kom fram till att övertygande bevisning för den påstådda gärningen hade lagts fram.

Med hänsyn till den sekretess som råder kan jag inte närmare ange vad som sades eller skedde under överläggningen. Jag kan dock nämna att nor- mala rutiner innebär att juristdomaren eller notarien inleder överläggningen med att redogöra för relevanta rättsregler och praxis och vad som är de rättsliga frågorna i målet. Därefter voterar notarien, sedan juristdoma- ren och sist nämndemännen. Till rutinerna hör också att juristdomaren för- säkrar sig om att en eventuell skiljaktig mening har uppfattats rätt. Sed- vanliga rutiner följdes i det här fallet. Efter en relativt lång överläggning kunde jag konstatera att två av nämndemännen ville meddela en frikän- nande dom och att någon rättspsykiatrisk undersökning därmed inte skulle komma att inhämtas. Domen avkunnades muntligen, men då med mycket kortfattade skäl och med upplysning om att mer utförliga skäl skulle anges i den skriftliga domen.

Enligt Sveriges Domstolars riktlinjer för domskrivning (se bl.a. Strategi för utformning av domar och beslut i Sveriges Domstolar, 2010-12-21) är det huvudsakliga syftet med domar att parterna i målet ska förstå vad domstolen har beslutat och varför. En dom ska alltså skrivas i första hand för parterna och av domskälen ska det tydligt framgå hur domstolen har resonerat för att komma fram till sitt slut. Det är något jag alltid efter- strävar och så även när jag skrev denna dom. I de domskäl som förklarar utgången i den aktuella domen har jag på ett så öppet och tydligt sätt som möjligt redovisat de skäl som de båda nämndemännen angav för sin upp- fattning, och ingenting annat. Allt i syfte att i första hand parterna skulle förstå varför utgången blev som den blev.

Jag har aldrig tidigare varit med om, eller ens hört talas om, att en nämn- deman i efterhand ifrågasatt att domen återspeglat vad som faktiskt sagts under överläggningen. Jag hade inte heller i detta fall någon tanke på att det skulle komma att ifrågasättas att jag skrivit det som faktiskt förts fram. Detta innebar att jag inte heller upplevde att det fanns något behov av att

64

D O M S T O L A R

kalla in nämndemännen på nytt. Så som jag har uppfattat nämndemännens kritik innebär den framför allt att domen inte så öppet borde ha avspeglat deras resonemang, utan att texten i stället borde ha omformulerats till något mer intetsägande.

Lagmannen uppgav följande:

Rättsliga förutsättningar

Det framgår av 30 kap. 5 § rättegångsbalken att domen ska avfattas skrift- ligen och i skilda avdelningar ange olika delar av domen, såsom parter, domslut och domskäl med uppgift om vad som är bevisat i målet.

Enligt 30 kap. 8 § rättegångsbalken ska domen skrivas under av de lag- farna domare som deltagit i avgörandet. I detta ligger alltså att nämndemän- nen inte ska skriva under domen.

Om skiljaktig mening förekommit ska denna meddelas parterna på samma tid och sätt som domen (30 kap. 7 § femte stycket rättegångsbal- ken). I 26 § mål- och ärendeförordningen (1996:271) finns det en bestäm- melse om att en eventuellt förekommande skiljaktig mening alltid ska bifo- gas när en dom eller ett slutligt beslut expedieras till parterna. I praktiken skrivs oftast den skiljaktiga meningen in sist i domen. Det finns ingen be- stämmelse om att den som står bakom den skiljaktiga meningen ska skriva under denna.

Det närmare innehållet i domen bestäms vid en överläggning (30 kap.

7§ första stycket rättegångsbalken). Om nämndemän ingår i rätten ska ord- föranden eller annan lagfaren domare först sammanfatta de frågor som ska avgöras. Därefter ska ledamöterna diskutera dessa frågor. Om det framförs skiljaktiga meningar ska omröstning ske (29 kap. rättegångsbalken).

Enligt 43 kap. 6 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksam- heter för uppgift om vad som förekommit vid överläggning inom stängda dörrar angående dom eller beslut.

Solna tingsrätts överväganden i fråga om behovet av att låta nämndemän läsa eller på annat sätt ta del av förslag till skrivna domskäl innan domen expedieras

Det är naturligt att under en överläggning behandla de i målet aktuella frå- gorna i turordning och att det klart framgår för alla medverkande vad som är relevant rörande varje frågeställning. Detta är också väsentligt att det under överläggningen ges tillfälle för ledamöterna att reflektera över kon- sekvenser av olika alternativ, att sätta frågorna i ett sammanhang och att i största allmänhet ha ett fritt men ordnat meningsutbyte. Det är den lagfarne domarens ansvar att leda diskussionen och vägleda nämndemännen i fråga om t.ex. tillämplig lag, bevisvärderingsfrågor och vilka vägledande avgö- randen som finns inom det aktuella området. Det finns också ett ansvar för juristdomaren att tydliggöra för nämndemännen vilka hänsyn som får tas och att se till att, vid behov, de får en klar beskrivning av grundlagens krav på opartiskhet och likabehandling.

En överläggnings innehåll beror självklart på frågornas komplexitet, de uppfattningar som de olika ledamöterna ger uttryck för samt övriga om- ständigheter. I vissa fall är det säkert så att rättens ledamöter förhållandevis snabbt kan ena sig i de olika frågor som ska avgöras. I andra fall kan över- läggningen bli mer komplicerad. Inget hindrar då rätten från att fortsätta sin överläggning vid ett senare tillfälle.

Det som kommer fram under överläggningen ska sedan återges i den skriftliga domen på det sätt som anges i 30 kap. 5 § rättegångsbalken.

65

D O M S T O L A R

Det är den lagfarna domaren som skriver under domen och ansvarar för att domens skriftliga innehåll stämmer överens med det som rättens leda- möter beslutat om. Juristdomaren måste självklart säkerställa att denne rätt uppfattat de enskilda ledamöternas ståndpunkter i de olika frågor som ska avgöras så att dessa kan redovisas skriftligen i domen. Den lagfarne doma- ren ansvarar för att domen uppfyller de krav som allmänt kan ställas på en dom. JO har i flera ärenden uttalat sig om vilka krav som ska ställas på utformningen av en skriftlig dom (tydlighet, opartiskhet m.m.).1

Även skiljaktiga meningar ska utformas så att de uppfyller de krav som kan ställas på en dom i de frågor som den skiljaktiga meningen avser.

Den nuvarande ordningen bygger således på en ansvarsfördelning mel- lan den lagfarne domaren och de övriga ledamöterna samt på ett förtroende dem emellan. Det finns inte någon reglering som ställer krav på att de öv- riga ledamöterna ska få ta del av ett skriftligt domsförslag eller på något annat sätt medverka i den skriftliga domens utformning. Den rättsliga re- gleringen synes istället innebära att nämndemännens intressen tillvaratas genom den överläggning som sker när en dom beslutas. Solna tingsrätt har i dagsläget inga skriftliga riktlinjer som beskriver hur den lagfarne domaren praktiskt ska gå till väga när rätten inte är enig. Detta innebär att det, mot bakgrund av de krav som beskrivits ovan, är den enskilde domaren som avgör hur denne närmare går till väga i en sådan situation.

Solna tingsrätt har tidigare under våren beslutat att samla tingsrättens domare för diskussioner kring hur skiljaktigheter m.m. praktiskt ska hante- ras.

Mot bakgrund av den sekretess som råder kring vad som sägs under en överläggning är det inte möjligt att i efterhand tillfråga de som deltog vid denne, t.ex. protokollföraren eller en tredje nämndeman, vad som sades när det som i nu aktuell situation uppstått en diskussion kring detta. I den situa- tionen har tingsrätten att utgå från vad ordföranden skrivit och yttrat, dvs. att det som skrivits i domen också är det som har lagts fram som skäl för domen.

Det är naturligtvis angeläget att det säkerställs att de som står bakom en skiljaktighet, eller när nämndemän kommer att vara de som bestämmer ut- gången i målet uppfattas på ett korrekt sätt. Ett sätt att göra detta kan vara att juristdomaren, efter det att överläggningen är genomförd, skriftligen sammanfattar de skäl som juristdomaren uppfattat och sedan läser upp dessa för godkännande. Om det rör sig om omfattande skäl kan det finns anledning att hålla en fortsatt överläggning där samtliga i rätten samlas för att gå igenom hur skiljaktigheten/domskälen kommer att manifesteras i do- men. Det är då ett krav att samtliga i rätten är samlade, detta bl.a. mot bak- grund av att en sådan genomgång kan ge upphov till förnyade diskussioner om utgången i målet.

Praktiska hänsyn att beakta kring detta är att det ofta finns lite tid för att anordna ytterligare en överläggning. Den skriftliga domen ska i många fall expedieras inom en vecka efter förhandlingen. Inom denna tid ska juristdo- maren hinna avfatta domen. Att samla juristdomaren och de tre nämnde- männen efter att domen avfattats, och innan en vecka har passerat, är krä- vande och tar betydande personella och ekonomiska resurser i anspråk.

Ett alternativ skulle kunna vara att på något sätt skicka ut ett förslag för synpunkter. Mot detta talar att det skulle ta lång tid om man använder fysisk post. Att använda e-post i detta sammanhang kan vara tveksamt eftersom det rör sig om sekretesskyddat material. Även om domstolarna förfogar över verktyg som förhöjer säkerheten kring skickandet av e-post måste det beaktas att vi inte har den kontroll som är eftersträvansvärd när det gäller texter i icke expedierade domar. Vi har t.ex. inte någon säker kontroll på

1Se t.ex. dnr. 305-1999, dnr. 1936-2010, dnr. 511-2011, dnr. 592-2012, dnr. 1813-2012 samt dnr. 380-2015.

66

D O M S T O L A R

vilka servrar en e-post passerar, och inte heller var en e-post slutligen ham- nar. Detta eftersom en användare på ett mycket enkelt sätt kan ställa in en automatisk vidarebefordran av sin e-post till vem den så önskar.

I ett beslut den 24 maj 2018 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering och bedömning

Efter en huvudförhandling i ett brottmål där nämndemän deltar ska rätten över- lägga och besluta sin dom. Vid överläggningen ska juristdomaren gå igenom med nämndemännen vad rätten ska ta ställning till och vilka rättsregler som gäller. Juristdomaren ska sedan avfatta domen i skrift där domslutet och dom- skälen ska anges. Enligt 30 kap. 8 § rättegångsbalken ska domen skrivas under av de juristdomare som har deltagit i avgörandet.

Det finns inget krav i lagen på att nämndemännen ska granska den skrivna domen eller skriva under den. Men det är självklart att juristdomaren ska se till att den skrivna domen är den dom som rätten beslutade vid överläggningen. I de allra flesta fall vållar denna uppgift inga svårigheter. Avgörandena är i all- mänhet sådana att rättens ledamöter ganska snart kommer till en samsyn om domslutet och huvuddragen i domskälen. Den skrivna domen kan sedan komma att skilja sig från överläggningens resultat endast i form men inte i sak. Praktiska skäl talar för att juristdomaren på eget ansvar formulerar den gemen- samt beslutade domen. Det finns sällan behov av att juristdomaren visar nämn- demännen ett utkast till domen innan den meddelas (se JuU 1985/86:4).

Men det förekommer mera besvärliga situationer. I stora och komplicerade mål krävs ofta ingående diskussioner om både domslut och domskäl, och i så- dana fall finns i regel ett större behov av att även detaljer i domskälen gås igen- om mera noggrant.

Det nu aktuella fallet är ett exempel på en annan lyckligtvis ovanlig situa- tion. Under överläggningen kan det framföras ståndpunkter som det enligt ju- ristdomarens mening inte är riktigt att lägga till grund för domen. Om en majo- ritet av ledamöterna trots det enas om en dom som grundar sig på sådana ståndpunkter ska juristdomaren åstadkomma en dom med det innehållet. Det är naturligtvis en besvärlig uppgift. Den juristdomare som anser att nämnde- männen är på väg att besluta en oriktig dom eller formulera oriktiga domskäl kan enligt min mening inte utan vidare nöja sig med det. I juristdomarens upp- gift ligger att gå igenom målet och rättsreglerna med nämndemännen för att på så sätt hjälpa dem att förstå vilka fel som de är på väg att begå och vilka konse- kvenserna kan bli.

Jag anser alltså att juristdomaren i de fall som jag har beskrivit måste ta särskild hänsyn till att hans eller hennes meddomare inte har dömandet som yrke och att de därför är i behov av vägledning. Självklart ska juristdomaren respektera att en nämndemans röst väger lika tungt som hans eller hennes egen. Men av omsorg om parterna, om domstolarnas anseende och om nämndemän- nen själva måste juristdomaren göra sitt bästa för att undvika att domen blir oriktig. I många fall underlättas detta om juristdomaren skriver ett utkast till en dom med de domskäl som nämndemännen överväger och går igenom detta ut- kast med nämndemännen. Genom att göra så kan juristdomaren lättare förklara

67

D O M S T O L A R

för nämndemännen vilka problem som kan finnas med den dom som de är på väg att besluta eller de domskäl som de avser att formulera. På det sättet finns det möjlighet att undvika misstag, och det kan också undvikas att nämndemän- nen efter det att domen har meddelats berättar för massmedier att den skrivna domen inte stämmer överens med det som de kom fram till vid överläggningen.

I det aktuella fallet hade domen avkunnats muntligen med mycket kortfat- tade skäl. Det återstod alltså att formulera domskälen i detalj. Utredningen visar inte att rådmannen skrev domskäl som avvek från vad de två nämndemännen kom fram till under överläggningen. Av yttrandet från tingsrätten framgår emellertid att rådmannen inte gick igenom de skrivna domskälen med nämn- demännen innan domen expedierades. Den som läser domskälen kan inte rim- ligen komma fram till någon annan slutsats än att rådmannen borde ha gjort det. Rådmannen kan därför inte undgå kritik.

Dröjsmål med att meddela en beslutad dom om att den psykiatriska tvångsvården av en patient omedelbart skulle upphöra

(Dnr 2807-2017)

Beslutet i korthet: Kammarrätten i Sundsvall beslutade vid överläggning en dom som innebar att den psykiatriska tvångsvården av en patient ome- delbart skulle upphöra. Domen meddelades inte förrän dagen därpå. I beslu- tet kritiseras de tre ansvariga domarna för dröjsmålet.

Bakgrund och initiativ

AAvar föremål för sluten psykiatrisk tvångsvård. Vården gavs med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. På ansökan av chefsöver- läkaren medgav Förvaltningsrätten i Härnösand i en dom att den psykiatriska tvångsvården av AA fick fortsätta i öppen form under högst sex månader räknat från dagen för domen. I domen föreskrev förvaltningsrätten de särskilda villkor som skulle gälla för den öppna psykiatriska tvångsvården av AA. Dessa villkor avsåg en skyldighet att underkasta sig medicinering, att hålla kontakt med den psykiatriska vården och att underkasta sig nödvändig provtagning. I domen angav förvaltningsrätten dessutom att chefsöverläkaren även i övrigt fick be- sluta om villkor som behövdes för att AA skulle kunna ges nödvändig psykia- trisk vård.

AA överklagade domen till Kammarrätten i Sundsvall. Enligt målregistret föredrogs kammarrättens mål för avgörande en viss dag i februari 2017. En dom meddelades dagen därpå. Genom domen ändrade kammarrätten (kammar- rättspresidenten BB, kammarrättsrådet CC och kammarrättsassessorn DD samt två nämndemän) förvaltningsrättens dom och avslog chefsöverläkarens ansö- kan om fortsatt vård enligt LPT. Tvångsvården av AA skulle därför omedelbart upphöra.

68

D O M S T O L A R

Mot denna bakgrund beslutade JO Lars Lindström att ta upp frågan om tiden för meddelande av kammarrättens dom till utredning i ett särskilt ärende.

Utredning

Kammarrätten uppmanades att lämna upplysningar om och yttra sig över an- ledningen till att domen meddelades först dagen efter det att målet hade före- dragits för avgörande och, som det framgick, domen hade beslutats.

Kammarrätten (kammarrättspresidenten BB) lämnade följande remissvar:

Kammarrätten i Sundsvall meddelade dom i målet den […] februari 2017. Målet, som gällde öppen psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, föredrogs den […] februari 2017. Muntlig för- handling hölls inte. Patienten hade överklagat förvaltningsrättens dom och yrkat att chefsöverläkarens ansökan skulle avslås då hon bl.a. samtyckte till nödvändiga vårdinsatser. Under föredragningen kom frågan upp om det alls fanns formella förutsättningar att besluta om öppen psykiatrisk tvångsvård. En samordnad vårdplan hade inte upprättats och frågan gällde om det i handlingarna i övrigt fanns sådana uppgifter och sådan information som en samordnad vårdplan ska innehålla. Enligt praxis kan det vara tillräckligt.

Frågan var svårbedömd. Efter föredragning behövdes bl.a. kammarrätts- praxis gås igenom ytterligare. Det skriftliga avgörandet kunde inte färdig- ställas i tid så att det kunde expedieras samma dag. Domen expedierades därför dagen efter föredragning och överläggning. Domen faxades till chef- överläkaren för verkställighet. Frågan om interimistiskt beslut blev inte aktuell eftersom klaganden hade öppen vård och inte var intagen på en sjuk- vårdsinrättning för dygnetruntvård.

Samråd har skett med berörda befattningshavare.

I ett beslut den 14 september 2017 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Grundläggande fri- och rättigheter

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad grundläggande fri- och rät- tigheter, bl.a. gällande kroppslig integritet och rörelsefrihet. Dessa rättigheter innebär bl.a. skydd mot frihetsberövande, påtvingat kroppsligt ingrepp och be- tydande intrång i den personliga integriteten. Fri- och rättigheterna får enbart begränsas genom lag (2 kap. regeringsformen). Det har bl.a. skett genom LPT.

Psykiatrisk tvångsvård

Psykiatrisk tvångsvård ges på en sjukvårdsinrättning (15 § första stycket LPT), och ska syfta till att sätta patienten i stånd att frivilligt medverka till nödvändig vård och att ta emot det stöd som han eller hon behöver (2 § andra stycket LPT). Tvångsvården ges som sluten psykiatrisk tvångsvård eller, efter sådan vård, som öppen psykiatrisk tvångsvård. Båda vårdformerna utgör psykiatrisk tvångsvård. Vård som ges när patienten är intagen på en sjukvårdsinrättning benämns sluten psykiatrisk tvångsvård. Annan vård benämns öppen psykiatrisk tvångsvård (2 § första stycket LPT). Även en patient som ges öppen psykiatrisk tvångsvård är inskriven vid en sjukvårdsinrättning (se bl.a. Grönwall, Lars och Holgersson, Leif, Psykiatrin, tvånget och lagen: En lagkommentar i historisk

69

D O M S T O L A R

belysning, 5 uppl., kommentaren till 2 § LPT, och Gustafsson, Ewa, Psykiatrisk tvångsvård och rättssäkerhet: En rättsvetenskaplig monografi om LPT, s. 170 f.).

Öppen psykiatrisk tvångsvård får ges endast om patienten lider av en allvar- lig psykisk störning och på grund av sitt psykiska tillstånd och sina personliga förhållanden i övrigt behöver följa särskilda villkor för att kunna ges nödvändig psykiatrisk vård (3 § första stycket 2 LPT). Ytterligare en förutsättning är att patienten motsätter sig sådan vård, eller att det till följd av patientens psykiska tillstånd finns grundad anledning att anta att vården inte kan ges med hans eller hennes samtycke (3 § andra stycket LPT).

På ansökan av chefsöverläkaren får rätten lämna medgivande till öppen psy- kiatrisk tvångsvård av en patient. Chefsöverläkaren ska även lämna in en sam- ordnad vårdplan tillsammans med en sådan ansökan (7 och 9 §§ LPT).

Den som ges öppen psykiatrisk tvångsvård får vistas utanför sjukvårdsin- rättningen. Vid beslut om öppen psykiatrisk tvångsvård ska rätten föreskriva de särskilda villkor som ska gälla för vården. Rätten får överlämna åt chefs- överläkaren att besluta om dessa villkor. När det finns skäl för det får rätten återta denna beslutanderätt. De särskilda villkoren får enligt 26 § LPT avse

skyldighet att underkasta sig medicinering eller annan vård eller behandling

skyldighet att hålla kontakt med en viss person

skyldighet att vistas på ett hem eller annan institution för vård eller behand- ling eller att besöka en vårdcentral eller anlita socialtjänsten

vistelseort, bostad, utbildning eller arbete

förbud mot att använda berusningsmedel

förbud mot att vistas på en viss plats eller att ta kontakt med en viss person eller

annat som är nödvändigt eller följer av vårdplanen.

Ett skäl till att det i första hand är rätten som ska besluta om de särskilda vill- koren är att de kan innebära inskränkningar i patientens grundläggande fri- och rättigheter (se bl.a. Gustafsson, Ewa, Psykiatrisk tvångsvård och rätts- säkerhet: En rättsvetenskaplig monografi om LPT, s. 170–182).

Chefsöverläkaren får besluta att en patient som ges öppen psykiatrisk tvångsvård åter ska ges sluten psykiatrisk tvångsvård (26 a § LPT).

När det inte längre finns förutsättningar för psykiatrisk tvångsvård ska chefsöverläkaren besluta att tvångsvården ska upphöra. Frågan om tvångsvår- dens upphörande ska övervägas fortlöpande (27 § LPT). Tvångsvården upphör utan särskilt beslut om inte en ansökan om medgivande till fortsatt sådan vård har kommit in till förvaltningsrätten inom föreskriven tid och när beslut har fattats som föranleder rättspsykiatrisk vård (28 § LPT).

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallen HFD 2010 ref. 93 och HFD 2015 ref. 64 gjort uttalanden om förutsättningarna för öppen psykiatrisk tvångsvård.

70

D O M S T O L A R

Handläggning av mål om psykiatrisk tvångsvård

Ett mål om psykiatrisk tvångsvård ska handläggas skyndsamt. Hos en förvalt- ningsrätt gäller i princip undantagslöst att målet ska tas upp till avgörande inom åtta dagar från den dag då ansökan eller överklagandet kom in till rätten och att muntlig förhandling ska hållas (35–36 §§ LPT). Motsvarande tidsfrist och krav på muntlig förhandling gäller inte hos en kammarrätt.

Ett mål i en kammarrätt avgörs efter föredragning. Kammarrättens mål ska avgöras så snart det kan ske. En dom eller ett beslut ska meddelas så snart det kan ske och, om inte annat har beslutats, inom fyra veckor efter föredragningen (19–21 §§ förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion).

Tid för meddelande av dom i andra tvångsvårdsmål

Frågan hur länge en förvaltningsrätt, efter det att ett mål om tvångsvård av unga eller missbrukare har tagits upp till avgörande efter en muntlig förhandling, kan dröja med att meddela sin dom har jag tidigare haft anledning att uttala mig om (se JO 2012/13 s. 237, dnr 6188-2010, och JO 2013/14 s. 297, dnr 5420-2011). Jag har då sammanfattningsvis uttalat att det krav på skyndsam handläggning som gäller i sådana mål också innebär att rätten skyndsamt måste meddela dom när målet är färdigt för avgörande. Vidare har jag framhållit att en förvaltnings- rätt i ett mål om tvångsvård av unga eller missbrukare, där målet är utrett och parterna har slutfört sin talan i och med den muntliga förhandlingen, normalt bör avkunna sin dom muntligen. Om det av någon anledning inte är möjligt att avkunna domen muntligen, har jag understrukit att domen ändå måste medde- las skyndsamt. Det kan i allmänhet inte anses vara förenligt med skyndsam- hetskravet att en förvaltningsrätt utnyttjar hela fyraveckorsfristen (jfr 18 § för- ordningen [1996:382] med förvaltningsrättsinstruktion).

Min bedömning

Förvaltningsrättens dom innebar att rätten gav tillstånd till öppen psykiatrisk tvångsvård av AA. Rättens dom gällde omedelbart och tvångsvården skulle en- ligt domen få pågå under högst sex månader. Vid sin överläggning kom kam- marrätten fram till att det inte fanns förutsättningar för fortsatt psykiatrisk tvångsvård. Enligt min mening hade det då varit kammarrättens skyldighet att se till att tvångsvården omedelbart upphörde. Det hade kammarrätten kunnat göra genom att meddela sin dom omedelbart efter överläggningen. Om det inte var möjligt hade kammarrätten kunnat besluta att förvaltningsrättens dom i denna del tills vidare inte skulle gälla (28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Kammarrätten meddelade inget sådant beslut och dröjde till dagen efter överläggningen med att meddela sin dom. BB, CC och DD förtjänar därför kritik.

Ärendet avslutas.

71

D O M S T O L A R

Beslut att lägga ned en förundersökning mot tre nämndemän vid en förvaltningsrätt och att avsluta JO:s ärende; en bedömning med anledning av utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till den s.k. begränsningslagen

(Dnr 4068-2017)

Beslutet i korthet: JO beslutade den 14 juni 2017 att i ett särskilt ärende utreda Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolens handläggning i och bedömning av saken – uppehållstillstånd och utvisning – meddelad i en dom i maj 2017. Samma dag beslutade JO att inleda en förundersökning angående misstanke om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken.

I beslutet lägger JO ned förundersökningen och avslutar sin handlägg- ning av ärendet. Med anledning av utformningen av punkten 4 i övergångs- bestämmelserna till lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möj- ligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, den s.k. begränsningslagen, över- lämnas ett exemplar av beslutet till Justitiedepartementet.

Domstolarna

I december 2016 beslutade Migrationsverket att avslå AA:s och BB:s ansök- ningar om uppehållstillstånd samt att utvisa dem. I sitt beslut prövade Migra- tionsverket frågor om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 och tredje stycket 3 utlänningslagen (2015:716), om uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen samt om utvisning enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen. När det gällde de frågor som Migrationsverket prövade fanns det alltså inga sär- skilda bestämmelser i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige, begränsningslagen, utan alla bestäm- melser som Migrationsverket tillämpade fanns i utlänningslagen.

AAoch BB överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, mi- grationsdomstolen. Domstolen fann att uppehållstillstånd skulle beviljas enligt en bestämmelse som Migrationsverket inte hade tillämpat, 5 kap. 6 § utlän- ningslagen. I 12 § begränsningslagen står att sådana uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och gälla i 13 månader. I en dom i maj 2017 gav migrations- domstolen (nämndemännen) AA och BB permanenta uppehållstillstånd.

Som skäl för att inte tidsbegränsa uppehållstillstånden åberopade domstolen följande:

Ett uppehållstillstånd som beviljas pga. synnerligen ömmande omständig- heter enligt 12 § begränsningslagen ska vara tidsbegränsat och gälla i tret- ton månader.

Att i förevarande situation följa lagtexten och enbart bevilja AA och BB ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bedöms som icke humanitärt. Som en fingervisning till lagstiftaren om att det i denna typ av fall snarare bör be- viljas permanenta uppehållstillstånd finner migrationsdomstolen att AA och BB, oaktat lagtextens ordalydelse, ska beviljas var sitt permanent uppe- hållstillstånd.

Migrationsdomstolens ordförande, rådmannen CC, var skiljaktig och skrev följande:

72

D O M S T O L A R

Av 12 § begränsningslagen framgår att ett beviljat uppehållstillstånd till följd av synnerligen ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och bestämmas till 13 månader. Detta borde enligt min mening uppenbarligen även ha utgjort migrationsdomstolens avgörande. Det nu meddelade avgö- randet strider rent objektivt mot av Sveriges riksdag fastställd lag och utgör även ett tydligt avsteg från domareden i 4 kap. 11 rättegångsbalken.

Migrationsverket överklagade domen. I en dom i september 2017 upphävde Migrationsöverdomstolen domen och visade målet åter till migrationsdomsto- len för ny handläggning.

Migrationsdomstolen lade i september 2017 upp ett nytt mål med anledning av återförvisningen. Målet är alltjämt under handläggning.

I ett beslut den 13 oktober 2017 anförde JO Lindström följande.

JO:s handläggning

Jag beslutade den 14 juni 2017 att i ett särskilt ärende utreda Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolens handläggning i och bedömning av saken.

På grund av vad som hade kommit fram i domen fann jag samma dag an- ledning att anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken hade begåtts. Jag beslutade därför att inleda en förundersökning angående ett sådant brott och uppdrog åt en överåklagare vid Åklagarmyndigheten, Särskilda åklagarkam- maren – eller den åklagare som han utsåg – att verkställa utredningen.

Nämndemännen DD, EE och FF tjänstgjorde som domare i migrationsdom- stolen vid den muntliga förhandlingen i målet. Vid förhör med dem under juli månad respektive september månad 2017 delgavs de misstanke om tjänstefel.

Under förundersökningen hölls även förhör med förvaltningsrättsnotarien GG.

Punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen

Fråga har nu uppkommit om tillämpligheten av punkten 4 i övergångsbestäm- melserna till begränsningslagen. Bestämmelsen har följande lydelse: ”Lagen ska inte tillämpas när en domstol prövar ett överklagande av ett beslut som har fattats endast med stöd av utlänningslagen (2005:716).”

Av förarbetena till lagen (se prop. 2015/16:174 s. 66 f. och 83) framgår att lagstiftarens avsikt varit att införa en övergångsbestämmelse med den innebör- den att den tillfälliga lagen inte ska tillämpas vid ett överklagande av ett beslut som Migrationsverket har fattat före den 20 juli 2016. Bestämmelsens ordaly- delse har emellertid blivit en annan och bestämmelsen kan tolkas som att mi- grationsdomstolen i ett fall som det som JO:s ärende handlar om varit förhind- rad att tillämpa begränsningslagens bestämmelse om att ett uppehållstillstånd måste vara tidsbegränsat. Bestämmelsen har också tolkats på motsvarande sätt i några avgöranden vid landets migrationsdomstolar.

73

D O M S T O L A R

Mitt ställningstagande

Till följd av utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till be- gränsningslagen finner jag inte anledning att fullfölja förundersökningen. Jag beslutar därför att lägga ned den.

Jag finner heller inte tillräckliga skäl att nu fortsätta granskningen av hand- läggningen av målet vid Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen. Ärendet avslutas därför.

Det finns enligt min mening skäl för lagstiftaren att se över utformningen av punkten 4 i övergångsbestämmelserna till begränsningslagen. Jag skickar där- för ett exemplar av detta beslut till Justitiedepartementet.

Bristande kontroll av förvaltningsrättens behörighet m.m.

(Dnr 7923-2017)

Beslutet i korthet: Försäkringskassan lämnade över ett överklagande i ett ärende om sjukersättning till Förvaltningsrätten i Stockholm. Förvaltnings- rätten påbörjade handläggningen av målet genom skriftväxling. Cirka fem månader senare beslutade förvaltningsrätten att lämna över handlingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. Som skäl för detta angavs att Förvalt- ningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det.

JO kritiserar förvaltningsrätten för att ha brustit i den kontroll av dom- stolens behörighet som ska göras när målet kommer in till domstolen.

JO konstaterar vidare att eftersom Förvaltningsrätten i Stockholm hade påbörjat handläggningen av målet saknades lagstöd för att lämna över hand- lingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. I stället skulle Förvaltnings- rätten i Stockholm ha avvisat överklagandet. Försäkringskassans skyldighet att lämna över överklagandet till den förvaltningsrätt som var behörig hade därmed återigen aktualiserats. Den domare som fattade det felaktiga över- lämnandebeslutet får kritik.

Anmälan

AAanmälde Förvaltningsrätten i Stockholm för handläggningen av ett mål om sjukersättning.

Utredning

Ett dagboksblad och handlingar i förvaltningsrättens mål hämtades in. Följande framkom:

Målet inleddes vid förvaltningsrätten den 28 juni 2017. Därefter påbörjades handläggningen av målet genom skriftväxling. Målet avslutades vid förvalt- ningsrätten den 17 november 2017, när domstolen (rådmannen BB) beslutade att lämna över handlingarna i målet till Förvaltningsrätten i Malmö. Som skäl för avgörandet angav förvaltningsrätten att den inte var behörig att pröva över- klagandet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det.

74

D O M S T O L A R

På uppmaning av JO lämnade Förvaltningsrätten i Stockholm (lagmannen

CC)ett remissvar och bifogade BB:s underyttrande. Underyttrandet hade följande innehåll:

Bakgrund

Jag har i egenskap av ansvarig domare beretts tillfälle att lämna synpunkter i aktuellt ärende som rör handläggningen av förvaltningsrättens mål […].

Jag placerades på förvaltningsrättens avdelning 31 den l september 2017 och tog då över ansvaret för en befintlig målstock, däribland mål […]. Nya mål som kommer in till avdelningen ”inkorgsgranskas” enligt gällande ru- tiner av den domare som ansvarar för målet. Eftersom mål […], där AA överklagade Försäkringskassans beslut, kom in till domstolen redan den 28 juni 2017 var jag inte inblandad i den inledande granskningen av målet och inte heller i de kommuniceringsåtgärder som först vidtogs.

Beklagligt nog uppdagades det först i mitten av november 2017 att För- valtningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet. Frå- gan uppkom då om överklagandet skulle avvisas eller överlämnas till den behöriga domstolen enligt 7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.

Mina synpunkter

Av 7 § FPL framgår att om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det.

Innebörden av 7 § FPL kommenteras inte närmare i lagens förarbeten (prop.1997/98:101 s. 99 ff. och 106). Bestämmelsen har av JO tolkats som att det är en förutsättning för överlämnande att överlämnandet sker i målets inledande skede, innan handläggningen påbörjats (jfr JO:s beslut den 26 juni 2017, dnr 1979-2017). Enligt min uppfattning finns det dock ett visst utrymme att göra en annan tolkning, nämligen att lagstiftaren förutsatt att den bristande behörigheten uppmärksammas i målets inledande skede, vil- ket ju är det normala och önskvärda. Uttrycket ”i samband med att ett mål inleds” har i så fall ingen självständig betydelse. Denna tolkning framstår som mest förenlig med syftet med bestämmelsen.

Vad som främst talar mot en snäv tolkning av 7 § FPL är emellertid att detta kommer i konflikt med överordnade bestämmelser i Europakonven- tionen. Eftersom en domstol inte kan döma om den saknar behörighet, med- för en snäv tolkning av bestämmelsen att överklagandet ska avvisas och att målet inte prövas (jfr ovan nämnt JO-beslut). Detta innebär att den enskilde kan komma att fråntas sin rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 Euro- pakonventionen. Bestämmelsen bör därför tolkas i ljuset av nämnda artikel, vilket medför att ett överlämnande med stöd av bestämmelsen bör vara möj- ligt även efter det att handläggningen påbörjats.

Det är självklart att ett överklagande ska överlämnas till behörigt forum så snart det kan ske, i normalfallet i samband med ”inkorgsgranskningen”. Samtidigt är det knappast möjligt att helt undvika att det begås misstag. Ett sådant misstag begicks i det nu aktuella målet, då det först efter cirka fyra och en halv månad uppmärksammades att Förvaltningsrätten i Stockholm inte var behörig att pröva överklagandet. Tiden för överklagande av För- säkringskassans beslut hade då gått ut. Enligt min uppfattning fanns det därför, mot bakgrund av det ovan anförda, skäl för att inte avvisa överkla- gandet utan överlämna det till behörig domstol för att tillförsäkra klaganden möjlighet att få sin sak prövad.

Remissvaret hade följande innehåll:

75

D O M S T O L A R

Yttrande och bedömning

Vad gäller upplysningar om handläggningen i målet hänvisar jag till BB:s yttrande. Därutöver gör jag följande tillägg.

– – –

När ett mål kommer in till förvaltningsrätten sker redan vid registrering en fördelning på ansvarig domare utifrån ett lottningssystem. Det innebär att ett mål genom hela målhanteringskedjan har en ansvarig domare som nor- malt sett också dömer i målet. När det nya målet kommer in till en dömande avdelning läggs det till ansvarig domare. Denne ska i ett inledande skede göra en s.k. inkorgsgranskning av målet där det bl.a. ingår att ta ställning till huruvida målet är inkommet till rätt domstol. För detta ändamål häftas även checklistor på insidan av målets aktkappa. Enligt min uppfattning ger domstolens nuvarande rutiner därmed rätt förutsättningar för att forumfrå- gan ska uppmärksammas redan i samband med att målet inleds.

Av det som kommit fram i ärendet gör jag följande bedömning.

Att det i förevarande fall dröjde närmare fem månader innan det upp- märksammades att förvaltningsrätten inte var rätt forum att pröva det aktu- ella ärendet innebär att regleringen i 7 § FPL inte har följts och att ett avsteg skett från förvaltningsrättens interna rutiner. [– – –] Det är inte möjligt för mig att göra någon bedömning av varför det inte redan i samband med att det aktuella målet inleddes uppmärksammades att förvaltningsrätten var fel forum. Det är dock uppenbart att inkorgsgranskningen brustit vilket jag be- klagar. Jag kommer i samband med detta att tillse att samtlig personal på dömande avdelningar erinras om vikten av att göra en noggrann kontroll av forumfrågan redan i ett måls inledande skede.

Enligt Europakonventionen artikel 6.1 har var och en rätt till en rättvis rättegång vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldig- heter. [– – –]

Jag har inte anledning att utgå från något annat än att AA:s överklagande av Försäkringskassans beslut är att betrakta som att frågan rör hans civila rättigheter. Jag instämmer därför i BB:s uppfattning att bestämmelsen i 7 § FPL bör tolkas i ljuset av art. 6.1 i Europakonventionen för att säkerställa att AA:s grundläggande rättigheter och friheter inte ska kränkas. Detta grundas på följande skäl.

I 7 § FPL anges att en förvaltningsrätt som finner att den saknar behö- righet att handlägga ett mål ska överlämna målet till behörig domstol i sam- band med att målet inleds, det vill säga innan beredningen av målet börjar. Föreskriften anger inte uttryckligen vad som ska hända om beredningen börjat innan domstolen upptäcker att en annan domstol är behörig. Ut- gångspunkten är dock att en domstol som inte är behörig ska avvisa ett fel- aktigt inkommet överklagande.

Konsekvenserna för AA om förvaltningsrätten hade avvisat hans över- klagande på grund av bristande behörighet hade varit att AA inte haft möj- lighet att få sitt överklagande prövat i domstol eftersom Försäkringskassans beslut då hunnit vinna laga kraft. Att enskilda ska förvägras rätten till en rättvis rättegång och lida rättsförluster för att domstolen förbisett att målen kommit in till fel domstol vore knappast förenligt med vad artikel 6.1 i Europakonventionen anger om rätten till en rättvis rättegång. Förvaltnings- rättens beslut att överlämna målet till Förvaltningsrätten i Malmö bör ses i ljuset av detta.

Min uppfattning är därför att bestämmelsen i 7 § FPL tolkad i ljuset av artikel 6.1 Europakonventionen bör kunna ges innebörden att ett överläm- nande är möjligt även efter det att kommunicering har inletts för att den enskilde ska tillförsäkras en rättvis rättegång i Europakonventionens me- ning. Ett sådant agerande är också väl i linje med domstolarnas allmänna serviceskyldighet och grunderna för god förvaltning. Även om jag således gör bedömningen att förvaltningsrätten haft stöd för att lämna över ärendet

76

D O M S T O L A R

till rätt domstol i förevarande fall, anser jag hur som helst att de lagkonflik- ter förvaltningsdomstolarna ställs inför vid situationer som den nu aktuella bör beaktas vid bedömningen av ärendet.

AAkommenterade remissvaret och det bifogade underyttrandet. I ett beslut den 22 mars 2018 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Beslutsmyndighetens åtgärder

Den myndighet som har meddelat ett beslut ska pröva om ett överklagande av det beslutet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent ska beslutsmyndigheten avvisa överklagandet. Om överklagandet har kommit in i rätt tid ska beslutsmyndigheten lämna över överklagandet och övriga hand- lingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. överin- stansen (24 och 25 §§ förvaltningslagen [1986:223], FL, som upphör att gälla den 1 juli 2018 och då ersätts av motsvarande bestämmelser i 45 och 46 §§ förvaltningslagen [2017:900]).

Överinstansens åtgärder

Beslutsmyndigheten kan ha gjort en felaktig bedömning av vilken myndighet som ska pröva överklagandet; överinstansen är inte bunden av beslutsmyndig- hetens bedömning utan ska på eget initiativ självständigt pröva sin behörighet. Om en förvaltningsrätt i samband med att ett mål inleds finner att den saknar behörighet att handlägga målet men att en annan motsvarande domstol skulle vara behörig ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det (7 § första meningen förvaltningsprocesslagen [1971:291], FPL).

Tidigare JO-uttalanden m.m.

Efter en inspektion vid Förvaltningsrätten i Falun den 31 augusti–2 september 2011 uttalade jag i ett protokoll den 25 oktober 2011 (dnr 4330-2011) bl.a. följande:

I de aktuella målen har förvaltningsrätten påbörjat handläggningen och jag konstaterar därför att det inte har funnits lagligt stöd för att lämna över de båda målen. Det inträffade visar därför på vikten av att rätten inte försum- mar att granska sin behörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen.

I förarbetena till bestämmelsen i 7 § förvaltningsprocesslagen anges inte anledningen till den nu nämnda begränsningen i möjligheten att överlämna ett mål till annan förvaltningsdomstol. Där framgår att bestämmelsen inför- des med motsvarande regler i rättegångsbalken och lagen (1996:242) om domstolsärenden som förebild (se prop. 1997/98:101 s. 102 f.). Jag har för egen del svårt att se anledningen till att det inte skulle vara möjligt att över- lämna målet även sedan domstolen påbörjat handläggningen. En sådan ord- ning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg risk för att denne lider någon rättsförlust om hans eller hennes överklagande av förvaltningsmyndighet överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. Jag finner därför skäl att överlämna ett ex- emplar av detta protokoll till Justitiedepartementet.

77

D O M S T O L A R

I två beslut den 1 november 2013 (dnr 5106-2012 och 5120-2012) riktade jag allvarlig kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för handläggningen av mål om utdömande av viten. Ansökningarna hade getts in till förvaltningsrätten i stället för, som de skulle, till mark- och miljödomstolen. Förvaltningsrätten började emellertid handlägga målen, och först långt senare, två och ett halvt år respektive två år och tre månader, uppmärksammade förvaltningsrätten att den inte var behörig och avvisade ansökningarna. I ett av ärendena hade frågan om utdömande av vitet också hunnit preskriberas på grund av bristande delgivning.

I ett beslut den 21 mars 2016 (dnr 433-2015) kritiserade jag en domare vid Förvaltningsrätten i Göteborg för ett beslut om att lämna över ett skattemål till en annan förvaltningsrätt. Jag uttalade i beslutet att eftersom handläggningen av målet hade påbörjats saknades det lagligt stöd för att lämna över målet till en annan förvaltningsrätt.

I ett beslut den 26 juni 2017 (dnr 1979-2017) riktade jag kritik mot tre do- mare vid Kammarrätten i Göteborg för att de prövade ett mål i sak trots att de i domen hade konstaterat att domstolen inte var behörig. Jag uttalade inled- ningsvis bl.a. följande:

Bestämmelsen medger alltså för närvarande endast att överlämnande sker i samband med att målet inleds, men när handläggningen redan har påbörjats finns det inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. Det är där- för viktigt att en domstol kontrollerar att den är behörig att döma i ett mål redan i samband med att målet kommer in till domstolen (se bl.a. Wenner- gren, Bertil och von Essen, Ulrik, Förvaltningsprocesslagen m.m.: En kom- mentar, 6 u., s. 74 f., samt mina uttalanden i ett protokoll den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011, och i ett beslut den 1 november 2013, dnr 5120- 2012). Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har fö- reslagit att denna bestämmelse ska ändras så att ett överlämnande från en obehörig till en behörig domstol får ske även efter det att målet har inletts (se SOU 2014:76). Bestämmelsen har dock ännu inte ändrats.

Därefter konstaterade jag att Kammarrätten i Göteborg i domen hade uttalat att den inte var behörig att pröva målet men att Kammarrätten i Jönköping var det. Eftersom handläggningen av målet emellertid hade påbörjats hade det rätta va- rit att avvisa överklagandet och alltså inte pröva målet i sak.

Jag konstaterar att 7 § FPL ännu inte har ändrats. Ett mål får alltså fortfa- rande bara överlämnas med stöd av den bestämmelsen i samband med att målet inleds, dvs. innan handläggningen av målet har påbörjats, och inte efter denna tidpunkt.

Bedömning

Efter det att AA gav in sitt överklagande av Försäkringskassans beslut den 19 maj 2017 lämnade kassan över hans överklagande och övriga handlingar i ärendet till Förvaltningsrätten i Stockholm. Handlingarna kom in till förvalt- ningsrätten den 28 juni 2017, och därefter inledde förvaltningsrätten handlägg- ningen av målet genom en relativt omfattande skriftväxling. Förvaltningsrätten uppmärksammade en tid senare att domstolen inte var behörig att handlägga målet men att Förvaltningsrätten i Malmö var det, och lämnade i ett beslut den 17 november 2017 över handlingarna i målet till den domstolen.

78

D O M S T O L A R

Förvaltningsrätten i Stockholm kontrollerade alltså inte på ett tillfredsstäl- lande sätt sin behörighet att handlägga målet när det kom in till domstolen. Först efter det att målet hade inletts och flera handläggningsåtgärder hade vid- tagits uppmärksammade förvaltningsrätten att domstolen inte var behörig. Ef- tersom förvaltningsrätten då redan hade påbörjat handläggningen av målet sak- nades lagstöd för att lämna över handlingarna i målet till den förvaltningsrätt som ansågs behörig. Det var alltså fel av Förvaltningsrätten i Stockholm att besluta om ett sådant överlämnande.

I stället borde Förvaltningsrätten i Stockholm ha avvisat AA:s överkla- gande. Jag delar inte förvaltningsrättens uppfattning att konsekvenserna av en sådan avvisning hade blivit att AA inte fick möjlighet att få sitt överklagande prövat. Försäkringskassans skyldighet att som beslutsmyndighet lämna över det rättidsprövade överklagandet och övriga handlingar i målet till den behöriga förvaltningsrätten kvarstod ju fortfarande (jfr 25 § FL). Således kan jag inte se att en avvisning hade lett till någon rättsförlust för AA eller annars någon kränkning av hans rätt till en rättvis rättegång.

Förvaltningsrätten ska kritiseras för att ha brustit i kontrollen av sin behö- righet i samband med att målet kom in till domstolen. BB var ansvarig för be- slutet att lämna över målet till Förvaltningsrätten i Malmö och ska kritiseras för det.

Det som i övrigt har förekommit i ärendet ger inte anledning till några ytter- ligare åtgärder eller uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.

Underlåtenhet att i domar ta ställning till påståenden om partisk handläggning eller jäviga befattningshavare vid beslutsmyndigheten

(Dnr 8001-2017)

Beslutet i korthet: I beslutet kritiseras fem domare vid fyra förvaltningsrät- ter för att de i domar som de meddelat inte tagit ställning till påståenden om partisk handläggning eller jäviga befattningshavare vid beslutsmyndig- heten.

JO konstaterar i beslutet att reglerna om jäv är en av hörnstenarna i rätt- skipningen och förvaltningen och att de är ett uttryck för den grundlagsfästa objektivitetsprincipen som innebär att domstolar och förvaltningsmyndig- heter ska iaktta saklighet och opartiskhet samt beakta allas likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen). En förvaltningsrätt som ska hantera ett påstå- ende om att handläggningen vid beslutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig måste alltid beakta denna princip. En part som för fram ett sådant påstående har rätt att kräva att förvaltningsrätten uttryckligen tar ställning till påståendet. Ett befogat sådant påstående kan ju utgöra hinder för en sakprövning i förvaltningsrätten och innebära att hand- läggningen vid beslutsmyndigheten behöver göras om.

79

D O M S T O L A R

JO uttalar även i beslutet att bedömningen av ett dåligt underbyggt påstå- ende om att handläggningen vid beslutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig kan redovisas ganska kortfattat medan ett väl underbyggt sådant påstående kräver en noggrannare redovisning av bedömningen. Det viktiga är att domstolen uttryckligen tar ställning till på- ståendet.

Bakgrund och initiativ

I ett beslut den 2 juli 2015 (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014), som gällde en förvaltningsrätts underlåtenhet att pröva ett påstående om jäv vid beslutsmyn- digheten, uttalade jag bl.a. följande:

Handläggningen i förvaltningsrätten regleras av FPL [förvaltningsprocess- lagen (1971:291), JO:s anm.]. Lagen innehåller inga bestämmelser om hur domstolen ska göra när det kommer upp en fråga om det har förekommit ett fel i förfarandet hos den förvaltningsmyndighet som har fattat det över- klagade beslutet. Däremot finns det i rättegångsbalken, RB, en utförlig reglering av motsvarande fråga för de allmänna domstolarnas del.

– – –

[…]RB:s reglering av frågor om rättegångsfel – eller förfarandefel – bör vara vägledande också inom förvaltningsprocessen. När det – som i det ak- tuella fallet – görs gällande i överklagandet att en beslutsfattare i den första instansen varit jävig bör alltså den domstol som ska ta ställning till över- klagandet själv ta ställning till invändningen om jäv. Först om domstolen kommer fram till att invändningen varit riktig blir det aktuellt att ta ställning till om det överklagade avgörandet ska undanröjas och målet ska återförvi- sas till underinstansen.

Mot bakgrund av mina uttalanden i det nämnda beslutet fann jag anledning att i ett särskilt ärende utreda följande förvaltningsrätters handläggning av påstå- enden om jäv som hade förts fram i nedanstående mål:

Förvaltningsrätten i Göteborgs mål (…) (dom den 5 juni 2017)

Förvaltningsrätten i Jönköpings mål (…) (dom den 13 mars 2017)

Förvaltningsrätten i Malmös mål (…) (dom den 20 mars 2017)

Förvaltningsrätten i Stockholms mål (…) (dom den 17 mars 2017)

Förvaltningsrätten i Stockholms mål (…) (dom den 26 september 2017)

Förvaltningsrätten i Växjös mål (…) (domar den 27 april 2017).

Utredning

Respektive förvaltningsrätt uppmanades att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av de påståenden om jäv som enligt respektive dom hade framställts i ovanstående mål. Remissvaret skulle särskilt belysa hur handläggningen hade förhållit sig till uttalandena i mitt tidigare beslut.

Förvaltningsrätten i Göteborg

I mål (…) hade AA och BB överklagat en kommunal nämnds beslut om bistånd och yrkat att de skulle beviljas sökt bistånd.

80

D O M S T O L A R

Förvaltningsrätten (rådmannen HH) meddelade en dom i målet den 5 juni

2017. I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande:

Skälen för förvaltningsrättens avgörande

– – –

Förvaltningsrättens bedömning

AAoch BB anför att de anser att socialsekreteraren hos nämnden varit jävig i frågan. Förvaltningsrätten utövar inte tillsyn över nämnden och kan därför inte pröva överklagandet i denna del.

Förvaltningsrätten (lagmannen JJ) lämnade följande remissvar: Domaren i målet, rådmannen HH, har lämnat följande yttrande:

Det aktuella målet avser försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. I över- klagandet till förvaltningsrätten har klaganden i svepande ordalag fram- fört kritiska synpunkter på handläggningen hos aktuell stadsdelsnämnd, bland annat att beslutande socialsekreterare har varit jävig. Några mer konkreta grunder eller omständigheter till stöd för jävsinvändningen har inte anförts, annat än att socialsekreteraren i ett mail till klagandens om- bud inte specificerat alla grunder för avslagsbeslutet. Stadsdelsnämn- den har yttrat sig över överklagandet utan att uttryckligen bemöta jävsinvändningen men har dock förklarat varför mailet till ombudet ut- formades så som det gjordes. Rätten har mot bakgrund av ovan sagda inte uppfattat vad klaganden anfört som en jävsinvändning i egentlig mening, även om ordet ”jäv” omnämns i domskälen, utan som ett led i att uttrycka missnöje med nämndens handläggning. Rätten har därför uttalat att vi inte tar upp saken till prövning utan hänvisar klaganden att vända sig till tillsynsmyndighet.

Mot bakgrund av ovan sagda har jag ingen anledning att närmare beröra hur handläggningen förhåller sig till det uttalande av JO som hänvisas till i remissen eftersom det rör sig om olika situationer. Gene- rellt kan dock konstateras att yrkanden av aktuellt slag är mycket van- ligt förekommande i aktuell måltyp samt att grunder, omständigheter, utredning och inställning hos underinstansen i princip alltid saknas. Det kan ifrågasättas om förvaltningsrätten har en faktisk möjlighet att göra någon reell prövning av en jävsinvändning i en sådan situation.

Jag har inget ytterligare att tillägga i ärendet.

Förvaltningsrätten i Jönköping

I mål (…) hade Länsstyrelsen i Skåne län överklagat ett beslut av Ansvars- nämnden för djurens hälso- och sjukvård att inte tilldela CC någon disciplinpå- följd och yrkat att CC skulle tilldelas en sådan påföljd.

Förvaltningsrätten (rådmannen KK och tre nämndemän) meddelade en dom i målet den 13 mars 2017. I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande:

Yrkanden m.m.

– – –

CCanser att överklagandet ska avslås […]. Han anför bl.a. följande. [– – –] Han ifrågasätter Länsstyrelsens agerande i ärendet. Han anser att det rör sig om en jävssituation att Jordbruksverket har uttalat sig i ärendet hos ansvars- nämnden eftersom Jordbruksverket bedriver konkurrerande verksamhet på området.

81

D O M S T O L A R

Något ställningstagande till CC:s påstående om jäv fanns inte i domen. Förvaltningsrätten (lagmannen LL, i samråd med KK) lämnade följande re-

missvar:

Målet hos förvaltningsrätten – sakförhållandena

Länsstyrelsen anmälde till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjuk- vård att en namngiven veterinär brustit i sin verksamhet som veterinär. An- svarsnämnden inhämtade ett yttrande från Jordbruksverket, i verkets egen- skap av tillsynsmyndighet. Därefter avgjordes ärendet på så sätt att anmälan inte ledde till någon disciplinpåföljd.

Länsstyrelsen överklagade nämndens beslut till förvaltningsrätten. Den utpekade veterinären gjorde i det målet en invändning att Jordbruksverket varit jävig att yttra sig i nämndens ärende. Grunden för jävet sas vara att Jordbruksverket bedriver konkurrerande verksamhet på området.

Gällande regler

En anmälan till Ansvarsnämnden kan, förutom av t.ex. djurägaren, göras av en tillsynsmyndighet: Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länssty- relserna, 7 kap. 6 § lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Enligt 8 kap. 7 § samma lag får Ansvarsnämndens beslut överklagas av bland annat Jordbruksverket eller den länsstyrelse som varit yrkesutövarens motpart i nämnden, om beslutet har gått länsstyrelsen emot.

Ansvarsnämnden följer i sin handläggning i huvudsak förvaltningsla- gen. Man har därför en viss utredningsskyldighet och när skriftväxlingen är klar skickas handlingarna därför till Jordbruksverket för yttrande. Skälet är att Jordbruksverket är tillsynsmyndighet för djurhälsopersonalen. Ansvars- nämnden framhåller själv på sin hemsida att den fattar självständiga beslut och inte är bunden av Jordbruksverkets yttrande.

Slutligen är anmälaren motpart till den yrkesutövare som har överklagat ansvarsnämndens eller domstols slutliga beslut enligt denna lag. Om en en- skild har anmält disciplinärendet är också Jordbruksverket yrkesutövarens motpart, 8 kap. 10 § lag som ovan.

Slutsats

Jordbruksverket har inte deltagit som beslutsfattare i nämndens behandling av ärendet. Det kan således inte vara fråga om ett jävsförhållande hos be- slutsmyndigheten.

Jordbruksverket har dessutom inte varit part, vare sig i nämnden eller vid förvaltningsrätten.

Enligt förvaltningsrättens mening är således inte det uttalande som det refereras till i remissen från JO relevant för förvaltningsrättens mål.

Förvaltningsrätten i Malmö

I mål (…) hade DD överklagat en kommunal nämnds beslut om bistånd. Förvaltningsrätten (rådmannen MM) meddelade en dom i målet den 20 mars

2017. I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande:

Yrkanden och inställning

DDöverklagar beslutet och yrkar att hon ska beviljas sökt bistånd. [– – –] Hon anför bl.a. följande. [– – –] Det är även fråga om jäv och en partisk utredning samt ett flertal brott […]. Härtill riktar DD kritik mot vård- och

82

D O M S T O L A R

omsorgsnämnden och framför klagomål mot dess och andra myndigheters handläggning.

– – –

Skälen för avgörandet

Förvaltningsrätten är ingen tillsynsmyndighet. Vad DD invänt mot vård- och omsorgsnämnden och andra myndigheters handläggning och agerande föranleder därför ingen vidare åtgärd från rättens sida.

– – –

Vad DD anfört i övrigt bl.a. om att det i förevarande fall rör sig om brott […] föranleder ingen annan bedömning.

Förvaltningsrätten (lagmannen NN) lämnade följande remissvar:

När det gäller handläggningen av aktuell fråga hänvisar jag till bilagda ytt- randen. JO:s uttalanden om hur en förvaltningsrätt bör handlägga en in- vändning om jäv hos beslutsmyndigheten (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) är väl kända inom domstolen. Som MM framför har han också handlagt målet i enlighet med dessa uttalanden. Prövningen av den jävsinvändning som ansågs föreligga har dock redovisats på ett allt annat än tydligt sätt. Förvaltningsrättens beslut i fråga om jävsinvändningen borde ha angetts i domslutet. Också skälen för beslutet borde ha redovisats tydligare i domen.

Chefsrådmannen OO:s underyttrande hade följande innehåll:

Som framgår av MM:s yttrande har klaganden inte framfört någon uttryck- lig jävsinvändning mot den kommunala tjänsteman som fattat det överkla- gande beslutet, men haft allvarliga invändningar mot hennes handläggning av ärendet. Ordföranden i målet uppfattade kritiken som en invändning om jäv och har tagit ställning till den. Jag delar hans uppfattning att det uttryck- ligen skulle ha framgått av domen att invändningen prövades.

MM:s underyttrande hade följande innehåll:

Kort om det aktuella målet

Målet gällde ett överklagande av DD av ett beslut från vård- och omsorgs- nämnden i Eslövs kommun om att avslå hennes ansökan […]. Beslutet är undertecknat av myndighetschefen […].

– – –

Handlingar som kommit in till förvaltningsrätten och frågan om jävsinvändning m.m.

DDhar till förvaltningsrätten gett in ett stort antal skrivelser. Till övervä- gande del handlar dessa om hur hennes barn far illa hos hennes före detta make och hur han förvägrat henne umgänge. Därtill innehåller handling- arna klagomål på flertalet tjänstemän inom Eslövs kommun. Hon anför bl.a. att kommunens tjänstemän inte hjälpt henne på det sätt som de är skyldiga till.

DD anför även att flera namngivna tjänstemän begått direkt brottsliga gärningar genom att ha ljugit både för polis och olika domstolar samt ge- nom att tjänstemän har vägrat att skicka in handlingar till förvaltningsdom- stolen. Detta menar hon strider mot bl.a. kommunallagen, socialtjänstlagen, grundlagen, internationella konventioner om mänskliga rättigheter m.fl. Av inlämnade handlingar framgår att DD tidigare hos Lunds tingsrätt har be- gärt att en utredning rörande vårdnad och umgänge skulle flyttas över till

83

D O M S T O L A R

Lunds kommun eftersom hon ansåg att två namngivna tjänstemän var jä- viga. Hon har också tidigare till förvaltningsrätten överklagat ett beslut från Eslövs kommun angående en jävsinvändning.

I förevarande mål har DD inte uttryckligen angett ordet jäv, men hon har anfört att [myndighetschefen, JO:s avidentifiering], som skrev under det överklagade beslutet, begått tjänstefel genom att bryta mot lagen. Hon har även i allmänna ordalag anfört att olika tjänstemän begått ett flertal brottsliga gär- ningar i ärendet. Vid en sammantagen bedömning uppfattade jag det som att DD framställt en jävsinvändning. Det är av denna anledning det i domen under DD:s anförande står att hon anser att det är fråga omjäv.

Domskälens uppbyggnad

Inledningsvis anges i domskälen att förvaltningsrätten inte är tillsynsmyn- dighet över nämnden och att DD:s invändningar mot nämnden och andra myndigheters handläggning inte föranleder någon vidare åtgärd från rättens sida. Denna text är inte något bemötande av DD:s jävsinvändning utan en allmän information mot bakgrund av det hon anfört om hur hon blivit be- mött av kommunen.

Därefter anges i domskälen att förvaltningsrätten endast kan pröva det som omfattas av det överklagade beslutet. I sak finner förvaltningsrätten därefter att nämnden har haft fog för sitt beslut […].

Domskälen avslutas med ett stycke där förvaltningsrätten bemöter det

DDhar anfört om att Eslövs kommun och dess tjänstemän brutit mot vissa angivna lagar. Förvaltningsrätten konstaterar att det DD anfört i denna del inte föranleder någon annan bedömning. Genom detta stycke avsåg förvalt- ningsrätten att bemöta såväl DD:s jävsinvändning som övriga invändningar om de brott hon anser att Eslövs kommun begått.

Sammanfattning

Jag delar JO:s bedömning att en jävsinvändning som framförs i förvalt- ningsrätten mot en beslutsfattare hos den beslutsfattande myndigheten ska prövas av förvaltningsrätten. Så har även gjorts i förevarande mål. Detta skulle dock ha kunnat framgå tydligare i den aktuella domen.

Förvaltningsrätten i Stockholm

I mål (…) hade EE överklagat Jordbruksverkets beslut att avslå hans överkla- gande av en länsstyrelses beslut om återkrav av gårdsstöd.

Förvaltningsrätten (chefsrådmannen PP) meddelade en dom i målet den 17 mars 2017. I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande:

Yrkanden m.m.

– – –

EEyrkar att han inte ska vara återbetalningsskyldig och anför till stöd för sin talan i huvudsak följande. [– – –] Länsstyrelsen och Jordbruksverket har med hemmagjorda regler och med jäv fattat beslut som i princip bara trans- porteras vidare utan egentlig prövning.

Något ställningstagande till EE:s påstående om jäv fanns inte i domen.

I mål (…) hade FF överklagat en kommunal nämnds två beslut om bistånd. Förvaltningsrätten (rådmannen QQ) meddelade en dom i målen den 26 sep-

tember 2017. I domen redovisade förvaltningsrätten bl.a. följande:

84

D O M S T O L A R

Yrkanden m.m.

– – –

FFyrkar att han ska beviljas begärt bistånd och anför bl.a. följande. [– – –] Socialnämndens handläggare är jävig och han har polisanmält henne.

– – –

Skälen för avgörandet

Prövningsramen

– – –

Förvaltningsrätten utövar inte tillsyn över nämnden. Vad FF anfört om handläggningen av hans ärenden hos nämnden föranleder därför ingen åt- gärd från domstolens sida.

Förvaltningsrätten (lagmannen RR) lämnade följande remissvar:

Yttrande och bedömning

För upplysningar om handläggningen av de aktuella målen hänvisar jag till vad PP och QQ har anfört.

Vad gäller bedömningen av det som kommit fram i målen anser jag föl- jande.

Inledningsvis finns det skäl att påpeka att det naturligtvis är mycket vik- tigt att en domstol tar invändningar om jäv på allvar. För att enskilda ska garanteras ett rättssäkert förfarande är detta grundläggande och helt nöd- vändigt. För att domstolen ska pröva en jävsinvändning är det dock en för- utsättning att frågan om ett förfarandefel i underinstansen har uppkommit i målet. PP har uppgett att hon inte uppfattade att det var en fråga om en jävsinvändning i mål (…) utan att klaganden gav uttryck för ett allmänt missnöje. I mål (…) har QQ uppgett att de omständigheter som förelåg i målen var sådana att det saknades skäl att närmare utreda jävsinvändningen.

Förvaltningsrätten har särskilt ombetts att belysa hur handläggningen av målen har förhållit sig till JO:s uttalanden om hur en förvaltningsrätt bör handlägga en invändning om jäv hos beslutsmyndigheten i JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014. En viktig skillnad mellan ärendet i beslutet och de mål som nu är aktuella, är att ansvariga domare i förevarande fall inte har upp- fattat att det fanns en jävsinvändning som domstolen behövde pröva. Jag finner inte någon anledning att ifrågasätta att domarna, för det fall de hade uppfattat en sådan invändning, hade handlagt denna i enligt med vad JO har uttalat. I sammanhanget kan dock tilläggas att gällande rätt på området är svåröverskådlig, något som även JO har uppmärksammat i det ovan nämnda beslutet.

Den fråga som blir aktuell i de förevarande målen är snarare om ansva- riga domare borde ha uppfattat en jävsinvändning och prövat denna i sak.

Generellt måste de krav som ställs på enskildas formuleringar under den skriftliga processen i domstol anpassas efter vad som kan begäras av all- mänheten, något som inkluderar juridiska termer och uttryck (jfr RÅ 2002 ref. 29). Det kan därmed finnas skäl att vara särskilt uppmärksam på när en enskild i en skriftlig framställan uttrycker sig på ett sätt som kan uppfattas som ett yrkande. I vart fall kan det under sådana omständigheter finnas skäl för domstolen att utreda vad som åsyftas. Samtidigt måste det finnas grän- ser för domstolens skyldighet att tolka enskildas skrivelser, då det är mycket vanligt förekommande att det anförs kritik mot beslutande myndig- hets handläggning av ett ärende. Kritiken kan ibland framstå som svepande och generell. Missnöjet grundar sig ofta på en besvikelse över att man inte fått rätt i sak snarare än på att det föreligger formella fel eller brister. Att

85

D O M S T O L A R

som domstolschef göra en bedömning av hur domarna i förevarande mål har tolkat enskilda yrkanden är enligt min mening problematiskt. Härvid måste domarens självständighet beaktas, jfr 11 kap. 3 § regeringsformen. Jag avstår därför från att göra en närmare bedömning av hur de aktuella målen har handlagts.

PP:s underyttrande hade följande innehåll:

[– – –] Skälet till att någon jävsprövning inte har gjorts i målet är att jag, trots att klaganden använder ordet jäv i sitt överklagande, inte har uppfattat att det är fråga om en jävsinvändning av följande skäl.

I målet är fråga om återkrav av gårdsstöd för år 2010. Skälet till Länssty- relsen i Stockholms läns (länsstyrelsens) beslut om återkrav är att myndig- heten tidigare, vid en djurskyddskontroll 2010, konstaterade s.k. tvärvill- korsöverträdelser. [– – –]

Av handlingarna i underinstansernas akter i det återkravsmål som nu är i fråga framgår att klaganden var mycket missnöjd med det underliggande beslutet om tvärvillkorsavdrag. Klaganden uttrycker i sitt överklagande till Jordbruksverket att han anser att det underliggande beslutet är en nullitet då djurskyddskontrollen enligt honom hade utförts av personer som sak- nade den kompetens och de behörigheter som regelverket föreskriver. Han anför vidare att beslutet är fattat utan stöd i EU:s regelverk och utan att han på ett regelrätt sätt fått föra fram sin talan.

I sitt överklagande till förvaltningsrätten anför klaganden bland annat följande. ”De invändningar jag framfört gäller fortfarande. Jag har inte haft en rimlig chans att försvara mig mot orättfärdig behandling från början.” Detta har inte återgivits fullt ut i förvaltningsrättens dom. Därefter anger klaganden följande som återges i domen. ”EU:s regelverk har inte följts. Länsstyrelsen och Jordbruksverket har med hemmagjorda regler och med jäv fattat beslut som i princip bara transporteras vidare utan egentlig pröv- ning.”

Mot bakgrund av att klaganden verkar särskilt missnöjd med handlägg- ningen i länsstyrelsen 2010 och med hänsyn till att klaganden synes mena att hela länsstyrelsen och hela Jordbruksverket är undermåliga i all sin handläggning och allt sitt beslutsfattande så uppfattade jag, såsom anfördes inledningsvis, inte att det var fråga om en jävsinvändning utan bedömde det som ett uttryck för allmänt missnöje. Klaganden pekar inte ut någon särskilt person som skulle vara jävig och det torde inte vara möjligt att utifrån ak- tuella bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och rättegångs- balken rikta jäv mot en myndighet som sådan (jfr Kammarrätten i Sundsvalls beslut den 23 januari 2013 i mål (…)).

För det fall jag skulle ha uppfattat att fråga var om en jävsinvändning så hade jag prövat denna, vilket regelmässigt görs. Jag har ingen annan upp- fattning om hur en jävsinvändning – mot beslutsfattare i beslutsmyndighet som förs fram först i domstol – ska behandlas, än den som framkommer i JO:s beslut 2016/17 s. 87, dnr 695-2014, se t.ex. Förvaltningsrätten i Stock- holms dom den 4 februari 2015 i mål (…).

QQ:s underyttrande hade följande innehåll:

I aktuella mål anförde klaganden i sina överklaganden bl.a. att besluten var rasistiskt motiverade och att handläggaren hos socialnämnden, socialsekre- teraren […], var nazist och jävig.

Det överklagade beslutet avseende försörjningsstöd för maj 2017 var fattat av den biträdande enhetschefen […] (beslut 2017-05-15). När det gäl- ler det överklagade beslutet avseende nödbistånd 2017-05-09 är det oklart vem som formellt fattat beslutet eftersom detta enligt en journalanteckning förmedlades muntligen till klaganden. Socialnämndens skrivelser i målen genom vilka ärendena med anledning av överklagandena lämnades över till

86

D O M S T O L A R

förvaltningsrätten var undertecknade av [den biträdande enhetschefen, JO:s avidentifiering]. Avgörande för målens utgång var dels att klaganden inte skött planeringen med Arbetsförmedlingen och därför blivit avstängd från aktivitetsstöd, dels att det inte kommit fram att klaganden varit i en sådan nödsituation att det fanns skäl att bevilja nödbistånd till matpengar.

Omständigheterna var enligt min bedömning sådana att det saknades skäl att närmare utreda jävsinvändningarna mot socialsekreteraren […] och att ta ställning till denna i domen på annat sätt än att allmänt konstatera att förvaltningsrätten inte utövade tillsyn över nämnden och att vad klaganden anfört om handläggningen av hans ärenden hos nämnden inte föranledde någon åtgärd från domstolens sida.

Förvaltningsrätten i Växjö

I mål (…) hade GG överklagat tre beslut som hade fattats av Länsstyrelsen i Blekinge län efter kontroll enligt djurskyddslagen (1988:534).

Förvaltningsrätten (rådmannen SS och tre nämndemän) meddelade domar i vart och ett av målen den 27 april 2017. I domarna redovisade förvaltningsrät- ten bl.a. följande:

GGhar gjort gällande att kontrollen genomförts av en person från länssty- relsen som är jävig och korrumperad. Av utredningen framgår att länssty- relsen mottagit en anmälan gällande detta. Med hänsyn härtill, samt då för- valtningsrätten inte har möjlighet att inom ramen för detta mål pröva frågan om jäv, föranleder vad GG anfört avseende jäv och korruption inte någon åtgärd från förvaltningsrättens sida.

Förvaltningsrätten (lagmannen TT) lämnade följande remissvar:

Klaganden i målen gjorde gällande bl.a. att jäv förekommit hos länsstyrel- sen under handläggningen inför de överklagade besluten. Av domarens re- dogörelse för handläggningen av målen i förvaltningsrätten framgår att frå- gan om jäv medförde vissa överväganden under beredningen av målen, dock utan att det från domstolens sida ledde till något ställningstagande i sak beträffande den frågan när målen avgjordes. Istället angavs i domskälen att domstolen inte hade möjlighet att inom ramen för målen pröva jävsfrå- gan.

JO har […] ansett att det, när ifrågavarande situation uppkommer, an- kommer på domstolen som prövar överklagandet att själv ta ställning till invändningen om jäv. Domaren i de nu aktuella målen anser också att rätten hanterat den uppkomna frågan om jäv felaktigt när den, så som domarna utformats, avstått från att pröva jävsinvändningen i sak. Det har inte fram- kommit någonting som ger anledning att göra någon annan bedömning i den frågan.

Jag kan avslutningsvis konstatera att den enskilde inte överklagade för- valtningsrättens domar med följd att jävsfrågan inte heller blev föremål för prövning i högre instans.

SS:s underyttrande hade följande innehåll:

Klaganden anförde i sina överklaganden en hel del kritik mot hur en av de två närvarande djurskyddsinspektörerna genomförde den inspektion som låg till grund för de överklagade besluten om föreläggande enligt djur- skyddslagen (1988:534) och beslutet om avgift för extra offentligt kontroll. Någon jävsinvändning mot den kritiserade djurskyddsinspektören fram- fördes dock inte i dessa skrivelser.

Jävsinvändningen mot den aktuella djurskyddsinspektören kom till förvaltningsrättens kännedom genom att länsstyrelsen vidarebefordrade ett mail till förvaltningsrätten där klagandes syster till länsstyrelsen anmält att

87

D O M S T O L A R

djurskyddsinspektören var jävig och korrumperad. I mailet upplyste läns- styrelsen förvaltningsrätten om att myndigheten mottagit anmälan angå- ende jäv och korruption samt att anmälan rör ärenden som gäller anmäla- rens syster. Länsstyrelsen hänvisade vidare till nu aktuella målnummer.

Eftersom dessa aktbilagor innehöll uppgifter som tillförts målen av annan än klaganden kommunicerades de med klaganden i vederbörlig ord- ning. Klaganden har därefter i yttrande uppgett att hon håller med sin syster om att djurskyddsinspektören är jävig och korrumperad och att inspek- tören överträtt sina befogenheter, uppträtt oprofessionellt samt tillfört ärendet felaktiga uppgifter m.m. Klaganden anförde vidare att hon in- stämmer i att besluten fattas av erfarna individer (vartefter hon hänvisade till en namngiven jurist, avdelningschef, länsveterinär samt till den andra djurskyddsinspektör som närvarade vid den aktuella inspektionen), men att besluten grundar sig i felaktig information från den jäviga och korrum- perade djurskyddsinspektören.

Jag har innan målen avgjordes i sak begrundat jävsinvändningen men kommit fram till att den, utifrån vad som framkommit i målen, var ogrun- dad samt att vad klaganden har lagt den aktuella djurskyddsinspektören till last inte har påverkat riktigheten av de överklagade besluten. Som framgår av domarna tog förvaltningsrätten emellertid inte formellt ställning till jävsinvändning innan målen avgjordes i sak, vilket är ytterst beklagligt. Utifrån vad JO tidigare uttalat (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) borde självfallet så ha skett. Jag kan nu i efterhand konstatera att jag gjorde en tankevurpa när jag, mot bakgrund av att jävsinvändningen initialt framför- des till beslutande myndighet, funnit att förvaltningsrätten inom ramen för aktuella mål saknat möjlighet att pröva invändningen. Min handläggning av målen har således i detta avseende varit felaktig.

Jag finner det beklagligt att domarna aldrig överklagades av klaganden till nästa instans. Om så hade skett hade jävsinvändningen kunnat prövas i korrekt ordning inom ramen för domstolsprövning.

I ett beslut den 13 juni 2018 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering och bedömning

Jäv

I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Reglerna om jäv bidrar till att garantera att denna grundlagsfästa objektivitetsprincip får genom- slag.

För förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden gäller enligt 11 § förvaltningslagen (1986:223), FL, att den som ska handlägga ett ärende är jävig

1.om saken angår honom eller henne själv eller hans eller hennes make, för- älder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets ut- gång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv eller någon närstående,

2.om han eller hon eller någon närstående är ställföreträdare för den som sa- ken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ären- dets utgång,

3.om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller under- ställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en

88

D O M S T O L A R

annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken,

4.om han eller hon har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller

5.om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Den som är jävig får inte besluta i eller annars handlägga ärendet. Han eller

hon får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt upp- skov (12 § FL). Den 1 juli 2018 upphävs FL och ersätts av en ny förvaltningslag (2017:900), NFL. Motsvarande regler om jäv har tagits in i 16–18 §§ NFL.

För handläggning av ärenden hos kommunala myndigheter fanns motsva- rande regler om jäv i den numera upphävda kommunallagen (1991:900), som den 1 januari 2018 har ersatts av en ny kommunallag (2017:725).

När en förvaltningsrätt kommer fram till att handläggningen vid besluts- myndigheten varit partisk eller att en beslutsfattare där varit jävig kan domsto- len återförvisa målet till myndigheten för en ny prövning.

Hanteringen av påståenden om jäv

Vem som ska bedöma påståendet om jäv

Av mitt beslut den 2 juli 2015 (JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014) framgår att det är den förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagande som också ska ta ställ- ning till ett påstående om partiskhet eller jäv vid beslutsmyndigheten (se ovan under rubriken Bakgrund och initiativ).

Hur påståendet om jäv ska hanteras

Ur rättssäkerhetssynpunkt är det ett ovillkorligt krav att allmänheten ska kunna lita på att myndigheterna agerar förutsättningslöst och inte påverkas av ovid- kommande hänsyn eller intressen. Att myndigheternas agerande ska präglas av objektivitet är en princip av så grundläggande betydelse att den är lagfäst i en av våra grundlagar, regeringsformen. Principen säkerställs bl.a. genom reglerna om jäv som är en av hörnstenarna i rättskipningen och förvaltningen. En för- valtningsrätt som ska hantera ett påstående om att handläggningen vid besluts- myndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig måste alltid beakta objektivitetsprincipen. En part som för fram ett sådant påstående har rätt att kräva att förvaltningsrätten uttryckligen tar ställning till påståendet. Ett befogat sådant påstående kan ju utgöra hinder för en sakprövning i förvalt- ningsrätten och innebära att handläggningen vid beslutsmyndigheten behöver göras om (jfr bl.a. mitt beslut den 2 juli 2015: JO 2016/17 s. 87, dnr 695-2014).

En parts påstående om att han eller hon anser att handläggningen vid be- slutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig är, som flera förvaltningsrätter har framhållit, inte ovanligt. Ett sådant påstående är också ofta, som sägs i yttrandet från Förvaltningsrätten i Göteborg, tämligen dåligt underbyggt. Men är det fråga om ett påstående om partiskhet eller jäv måste domstolen ändå uttryckligen ta ställning till påståendet; det säger sig

89

D O M S T O L A R

dock självt att bedömningen av ett dåligt underbyggt påstående kan redovisas ganska kortfattat medan ett väl underbyggt påstående kräver en noggrannare redovisning av bedömningen. Det viktiga är att domstolen uttryckligen tar ställ- ning till påståendet.

I ett par av remissvaren har domstolarna varit inne på att domarna inte upp- fattade att det fanns någon jävsinvändning i målen trots att klagandena uttryck- ligen skrev att det hade förelegat jäv (se yttrandena från förvaltningsrätterna i Göteborg och Stockholm). Till detta vill jag säga att jag för egen del har mycket svårt att se att man kan tolka en uttrycklig invändning om jäv som något annat än just en invändning om jäv. Den domstol som tolkar partens invändning på något annat sätt bör enligt min mening förklara sin tolkning i domskälen.

Förvaltningsrätternas hantering av påståendena om jäv

Utifrån ovanstående uttalanden redogör jag i det följande för min bedömning av respektive förvaltningsrätts hantering av det enligt domen framställda påstå- endet om jäv. Jag tar inte ställning till om det förelegat jäv, utan begränsar be- dömningen till respektive förvaltningsrätts hantering av själva påståendet om jäv.

Förvaltningsrätten i Göteborg

Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klagandena AA och BB fört fram att de ansåg att en socialsekreterare vid socialnämnden hade varit jävig i frågan. Detta kan inte uppfattas på något annat sätt än att AA och BB därige- nom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att en befattningshavare vid beslutsmyndigheten hade varit jävig. Det var enligt min mening fel av förvaltningsrätten att inte uttryckligen ta ställning till om invändningen var befogad. Likaså var det fel att påstå att förvaltningsrätten inte kunde pröva överklagandet i denna del eftersom förvaltningsrätten inte utövade tillsyn över nämnden. Som ansvarig för domen ska HH kritiseras för dessa fel- aktigheter.

Förvaltningsrätten i Jönköping

Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade en länsstyrelse överklagat ett beslut av en ansvarsnämnd att inte vidta någon disciplinåtgärd mot CC, som i egenskap av motpart hade fört fram att han ansåg att det rörde sig om en jävs- situation att Jordbruksverket hade uttalat sig i ärendet hos ansvarsnämnden.

Med beaktande av det som förvaltningsrätten framfört i sitt remissvar till JO är det rimligt att tolka CC:s invändning närmast som en invändning mot värderingen av Jordbruksverkets yttrande. Det är därför förståeligt att förvalt- ningsrätten inte hanterade invändningen i den ordning som ska gälla för invänd- ningar om jäv vid beslutsmyndigheten. Någon kritik kan jag alltså inte rikta mot förvaltningsrättens handläggning av påståendet om jäv.

Förvaltningsrätten i Malmö

Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klaganden DD fört fram att det var fråga om jäv och en partisk utredning. Det borde i sammanhanget inte ha

90

D O M S T O L A R

uppfattats på något annat sätt än att DD därigenom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att handläggningen vid besluts- myndigheten hade varit partisk. Det var därför enligt min mening fel av för- valtningsrätten att inte uttryckligen ta ställning till om invändningen var befo- gad. Som ansvarig för domen ska MM kritiseras för denna felaktighet.

Förvaltningsrätten i Stockholm

Enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) hade klaganden EE fört fram att Jord- bruksverket och en länsstyrelse hade fattat beslut med jäv. Detta kan inte upp- fattas på något annat sätt än att EE därigenom, och oavsett hur underbyggt på- ståendet var, framställde invändningar om att handläggningen vid beslutsmyn- digheterna hade varit partisk. Förvaltningsrätten tog inte ställning till om dessa invändningar var befogade. Inte heller bemötte förvaltningsrätten invändning- arna på något annat sätt, t.ex. med den förklaring som framgår av underyttran- det, dvs. att de bedömdes utgöra ett uttryck för ett allmänt missnöje och att det inte torde vara möjligt att rikta jäv mot hela myndigheter. Som ansvarig för domen kan PP inte undgå kritik för dessa brister.

Vidare hade klaganden FF enligt förvaltningsrättens dom i mål (…) fört fram att socialnämndens handläggare var jävig. Det kan inte uppfattas på något annat sätt än att FF därigenom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att en befattningshavare vid beslutsmyndigheten hade varit jävig. Det var fel av förvaltningsrätten att inte ta ställning till om invändningen var befogad. Som ansvarig för domen ska QQ kritiseras för denna felaktighet.

Förvaltningsrätten i Växjö

Enligt förvaltningsrättens domar i mål (…) hade klaganden GG gjort gällande att den djurskyddskontroll som låg till grund för de överklagade besluten hade genomförts av en befattningshavare hos länsstyrelsen som var jävig och kor- rumperad. Det kan inte uppfattas på något annat sätt än att GG därigenom, och oavsett hur underbyggt påståendet var, framställde en invändning om att be- fattningshavaren vid beslutsmyndigheten hade varit jävig. Det var därför fel av förvaltningsrätten att inte ta ställning till om invändningen var befogad. Likaså var det fel att påstå att förvaltningsrätten inte hade möjlighet att inom ramen för sina mål pröva frågan om jäv. Som ansvarig för domarna ska SS kritiseras för dessa felaktigheter.

Avslutning

Inom ramen för det här ärendet har jag kritiserat fyra förvaltningsrätters hand- läggning av det som tydligt utgjorde parters invändningar om att handlägg- ningen vid beslutsmyndigheten varit partisk eller att en befattningshavare där varit jävig. De ansvariga domarna får kritik för att de inte uttryckligen tog ställ- ning till invändningarna om jäv eller lämnade förklaringar till sina bedöm- ningar på det sätt som de gjort i remissvaren till JO.

91

D O M S T O L A R

Jag utgår från att resultatet av denna granskning understryker betydelsen ur rättssäkerhetssynpunkt av reglerna om jäv och inskärper vikten av att påståen- den om partiskhet och jäv tas på allvar och hanteras på ett riktigt sätt i domsto- larna. Detta är nödvändigt för att allmänheten ska ha förtroende för myndighet- erna och domstolarna och hur deras verksamhet bedrivs.

Med dessa uttalanden avslutas ärendet.

En särskild ledamot vid en förvaltningsrätt var med och avgjorde ett mål om laglighetsprövning utan att ge till känna en omständighet som kunde antas utgöra jäv mot honom

(Dnr 331-2018)

Beslutet i korthet: En särskild ledamot vid Förvaltningsrätten i Karlstad var med och avgjorde ett mål om laglighetsprövning av ett kommunalt beslut. Ledamoten hade tidigare befattat sig med den sak som beslutet gällde i egen- skap av juridisk konsult åt kommunen; han hade biträtt kommunen som mot- part i målet bl.a. genom att författa förslag till yttranden till förvaltningsrät- ten och Kammarrätten i Göteborg. Ledamoten hade inte som lagen föreskri- ver självmant anmält att detta kunde antas innebära att han var jävig innan han deltog i förvaltningsrättens nya prövning av målet.

JO uttalar i beslutet att det var uppenbart att ledamotens tidigare befatt- ning med saken kunde antas innebära att han var jävig och att han var skyl- dig att ge det till känna. Ledamoten får allvarlig kritik av JO för att han inte gjorde det.

Anmälan

Som ombud för AA anmälde BB den särskilda ledamoten CC vid Förvaltnings- rätten i Karlstad för domarjäv och påstod följande:

CChar som särskild ledamot dömt i ett mål om laglighetsprövning mot Hammarö kommun samtidigt som han i samma mål även biträtt kommunen med rättslig rådgivning samt för kommunen upprättat underlag till rätte- gångsskrifter som inlämnats i målet.

Utredning

Ingivna och inhämtade handlingar

JO hämtade in dagboksblad och samtliga handlingar i förvaltningsrättens mål

(…)och (…) (handlingarna i det senare målet inkluderade även Kammarrätten i Göteborgs handlingar i mål (…)). Av dessa handlingar, och av de bilagor som hade fogats till anmälan, framgick bl.a. följande:

I en dom den 12 oktober 2015 i ett mål om laglighetsprövning avslog för- valtningsrätten (en rådman och två särskilda ledamöter) AA:s överklagande av Kommunstyrelsen i Hammarö kommuns beslut den 11 november 2014. Efter det att AA överklagade förvaltningsrättens dom upphävde kammarrätten den 21 december 2016 domen och visade målet åter till förvaltningsrätten för en ny

92

D O M S T O L A R

prövning. Förvaltningsrätten återupptog därefter handläggningen av målet. Den 6 december 2017 meddelade förvaltningsrätten (assessorn DD och två sär- skilda ledamöter, varav den ena var CC) en dom i målet. Genom domen biföll förvaltningsrätten överklagandet och upphävde det kommunala beslutet.

I en artikel med rubriken Domaren var jävig: satt på flera stolar, som publi- cerades i Värmlands folkblad den 9 december 2017, angavs bl.a. följande:

Tidigare stadsjuristen i Karlstad, CC, var en av dem som dömde i ärendet där Hammarö kommun konstaterades ha brutit mot lagen. Samtidigt var han kommunens juridiska rådgivare i samma ärende.

Inte anmält jäv

– – –

Det är riktigt och det är absolut inte bra. Jag kan bara beklaga att det blev så här. Enligt min bedömning är det här jäv, säger DD, assessor i målet.

Enligt DD är det upp till ledamöterna själva att anmäla jäv, vilket CC alltså inte gjort.

Nej. I det sammanträdet vi hade inför det här målet så förde han inte fram något jäv, utan det kom till min kännedom först nu. Hade jag vetat om det så kan jag säga att han inte hade fått döma i det här fallet.

Har du pratat med CC om detta?

Det har jag gjort och han har bekräftat att han har haft uppdrag för kom- munens räkning och han bekräftar även att han inte sagt någonting om detta.

Vad säger du om det?

– Det är beklagligt.

CCsjälv har avböjt att låta sig intervjuas per telefon men i ett sms skriver han: ”Mitt arbete åt Hammarö hade upphört så jag anser att jag inte längre var jävig.”

Inhämtade upplysningar och yttrande

JO uppmanade förvaltningsrätten att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av mål (…). Remissvaret skulle särskilt belysa hur handlägg- ningen hade förhållit sig till 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, som hänvisar till bl.a. 4 kap. 13–15 §§ rättegångsbalken, RB.

Förvaltningsrätten (lagmannen EE) lämnade ett remissvar – till vilket det bifogades underyttranden från DD och från CC, som redovisas längre ned – med följande innehåll:

Inledningsvis vill jag framhålla att jag delar DD:s bedömning att CC var jävig i målet på grund av vad som framkommit om att han tidigare haft ett konsultuppdrag som juridisk rådgivare åt Hammarö kommun och i denna egenskap varit involverad i det ärende som målet gäller. Dessa förhållanden utgör sådana särskilda omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet till CC:s opartiskhet i målet. Det är självfallet djupt beklagligt att han trots det deltagit i handläggningen av det.

Särskilda ledamöter ska ha god kännedom om kommunal verksamhet och det är med tanke på den begränsade krets som innehar denna kompetens inte ovanligt att de har eller har haft anställning hos eller uppdrag i en kom- mun inom förvaltningsrättens domsaga. Eftersom det därmed finns en stor

93

D O M S T O L A R

risk för jäv är det också självklart att de särskilda ledamöterna, när de inle- der sin tjänstgöring vid förvaltningsrätten, informeras om vad som gäller i jävsfrågor och om skyldigheten att självmant ge tillkänna omständigheter som kan antas utgöra jäv. Lika självklart är det att rättens ordförande förhör sig om möjlig jävsproblematik för de ledamöter som deltar i ett avgörande.

CChar mångårig tjänstgöring som särskild ledamot i förvaltningsrätten. Jag kan dock konstatera att de särskilda omständigheter som har gjort ho- nom jävig att handlägga det aktuella målet var helt okända för såväl dom- stolen som rättens ordförande vid tiden för målets handläggning. Det fanns inte heller i målet något som tydde på att CC på något sätt skulle ha varit involverad i kommunens hantering av ärendet, och jag vill i sammanhanget hänvisa till DD:s eget yttrande.

Det är varje domares eget ansvar att självmant ge till känna omständig- heter som kan antas utgöra jäv i målen. CC borde själv ha förstått det olämpliga i att delta i handläggningen av målet på grund av sin tidigare befattning med ärendet för kommunens räkning, och han borde också ha anmält detta till rättens ordförande i enlighet med 41 § FPL och 4 kap. 14 § första stycket RB. Genom att han inte självmant tog upp frågan om jäv med rättens ordförande anser jag att han brustit i sina skyldigheter.

DDvar som rättens ordförande ansvarig för hanteringen av frågan om någon av rättens ledamöter var jävig. Vad gäller frågan om hon gjort vad som kan krävas av henne för att undvika en jävssituation kan jag bara kon- statera att det av CC:s eget yttrande framgår att han inte själv ansåg sig jävig i målet och att han beklagar att han inte tog upp saken med rättens övriga ledamöter.

DD:s underyttrande hade bl.a. följande innehåll:

Sammanträde med särskilda ledamöter hölls i det aktuella målet den 8 no- vember 2017 med bl.a. CC. Då jag inte tidigare träffat CC och den andra särskilda ledamoten presenterade vi oss för varandra. CC nämnde då att han tidigare hade arbetat som kommunjurist i Karlstads kommun men inte nå- got om att han tidigare hade biträtt Hammarö kommun i det aktuella ären- det, vilket jag inte kände till. Det framgår inte heller av inlagorna i de tidi- gare målen att CC bistått kommunen i frågan. Om jag hade vetat att han gjort det, hade jag ansett honom vara jävig i målet. Att han, trots att han var jävig, fick döma i målet är beklagligt. Det är dock enligt 4 kap. 14 § RB varje domares eget ansvar att självmant ge till känna omständigheter som kan antas utgöra jäv i målen.

CC:s underyttrande hade bl.a. följande innehåll (tre bilagor och en hänvisning till dessa bilagor här utelämnade):

Det finns ett fåtal av kommunerna i Värmland som har en egen kommunju- rist. Även tillgången i övrigt i Värmland på kommunalrättsligt kunniga ju- rister är mycket begränsad. När jag 2009 gick i pension från min anställning som förste stadsjurist i Karlstad fick jag förfrågan från några kommuner om jag på konsultbasis kunde hjälpa till med juridiska frågor. Bl.a. från Ham- marö kommun. Vi träffade en överenskommelse om att jag fem tim- mar/vecka skulle stå till förfogande. Med en så begränsad tid kunde min hjälp endast omfatta en formell granskning av vissa ärenden och kortfattad muntlig rådgivning. En djupare analys fanns inte möjlighet till. Eftersom kommunen är en politiskt styrd organisation fanns ofta olika uppfattningar i enskilda frågor. Då jag skulle biträda både majoritet och opposition var jag mycket angelägen om att vara strikt formell och inte redovisa någon egen personlig uppfattning. Jag tog därför inte ställning utan höll mig till att redovisa rättsläget för de handlingar som jag fick del av. Mitt avtal med Hammarö kommun upphörde den sista december 2015 men med att slutföra […] ärendet i januari 2016.

94

D O M S T O L A R

Det aktuella ärendet gällande det kommunala bolaget […] var mycket kontroversiellt mellan de politiska blocken. Jag skrev här tre tjänsteskrivel- ser där jag inte tog ställning utan redovisade rättsläget. Skrivelsernas inrikt- ning var i enlighet med de direktiv som jag erhållit.

I december 2017 togs målet upp på nytt i förvaltningsrätten och jag del- tog. Jag prövade ingående om jag skulle anses jävig. Jag kom fram till att jag inte var jävig då

Jag i Hammarö kommun inte hade tagit ställning i sak utan enbart re- dovisat gällande lag i kommunallagen.

Jag inte deltagit i någon muntlig redovisning för kommunstyrelsen.

Jag inte varit kommunens ombud och

Att lång tid förflutit sedan jag var i kontakt med den aktuella frågan och mitt engagemang i kommunen hade upphört för nästan två år sedan.

Jag beklagar att jag inte informerade rättens övriga ledamöter om mitt ställ- ningstagande så jävsfrågan blev inte formellt prövad.

Jag anser fortfarande att jag inte var jävig enligt RB 4 kap. 13 § som förvaltningsprocesslagen hänvisar till.

Som ombud för AA kommenterade BB remissvaret med bilagor. Han förde också fram nya klagomål om domarjäv mot CC.

I ett beslut den 13 juni 2018 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Ett av undantagen är att förvaltningsrätten vid behandling av mål om laglighetsprövning ska bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda leda- möter. Dessa ledamöter ska ha god kännedom om kommunal verksamhet (17–17 b §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar, LAF). Den som tjänstgör som särskild ledamot ska ha avlagt domared (28 § andra stycket LAF). Den särskilda sammansättningen i mål om laglighetsprövning motiveras av att det för bedömningen av dessa mål, utöver rent kommunalrättsliga kun- skaper, även krävs en god kännedom om kommunala förhållanden i allmänhet.

En av statsskickets grunder är att domstolarna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § reger- ingsformen). För att garantera denna objektivitetsprincip finns regler om jäv.

För den som handlägger förvaltningsrättsliga mål inklusive mål om laglig- hetsprövning gäller bestämmelserna i 4 kap. RB om jäv mot domare (41 § FPL). Bestämmelserna gäller alltså alla som medverkar i handläggningen av ett mål, dvs. juristdomare, nämndemän, särskilda ledamöter, föredragande m.fl. En sådan person kan vara jävig att handlägga ett mål av flera olika anled- ningar, bl.a.

om han eller hon i saken som ombud har fört en parts talan eller har biträtt en part eller vittnat eller varit sakkunnig (4 kap. 13 § 9 RB) eller

om det, enligt den s.k. generalklausulen, annars finns någon särskild om- ständighet som är ägnad att rubba förtroendet för hans eller hennes opar- tiskhet i målet (4 kap. 13 § 10 RB).

Vid bedömningen av om det är fråga om jäv enligt generalklausulen är det av- görande inte om domaren uppfattar sig som jävig eller inte, utan om det finns

95

D O M S T O L A R

någon omständighet som utåt sett ger anledning att ifrågasätta domarens med- verkan. Det finns många situationer när man säkerligen kan utgå från att en domare hanterar målet på ett professionellt sätt och inte låter sig påverkas av olika kopplingar till saken eller parterna, men där domaren ändå bör anses vara jävig med hänsyn till hur situationen kan uppfattas av parter och utomstående. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1981 s. 1205 uttalat att jävsreglerna syftar till att skydda rättskipningens objektiva handhavande och att det är ange- läget att reglerna tillämpas på ett sådant sätt att en domare som omfattas av en jävsregel inte får delta i en rättegång även om det i det särskilda fallet saknas anledning att anta att han eller hon vid handläggningen eller avgörandet av målet skulle låta sig påverkas av sitt förhållande till den ena parten. Samma synsätt kan anläggas när det gäller förvaltningsprocessen (se t.ex. Wennergren, Bertil och von Essen, Ulrik, Förvaltningsprocesslagen m.m.: En kommentar, 6 uppl., s. 502, samt JO 2014/15 s. 314, dnr 772-2013, med där gjorda hänvisningar).

En domstol är skyldig att – oavsett om någon part framställer en invändning om jäv – vara uppmärksam på om det finns anledning till jäv mot någon av dess ledamöter (se t.ex. Fitger, Peter m.fl., Rättegångsbalken, del 1, supplement 78 i april 2015, s. 4:35). Om en domare vet att det finns en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne är han eller hon skyldig att själv- mant ge det till känna (4 kap. 14 § första stycket RB). En domare som vet med sig att jäv mot honom eller henne föreligger bör givetvis redan från början av- hålla sig från att delta i handläggningen av målet (se t.ex. anförd sida).

Sedan en fråga om jäv mot en domare har väckts, får han eller hon endast vidta sådana åtgärder i målet som inte utan synnerlig olägenhet kan skjutas upp och som inte innefattar ett avgörande av målet (4 kap. 15 § första stycket RB). Vid prövningen av själva jävsfrågan får domaren inte delta, annat än om rätten inte är domför utan honom eller henne och en annan domare inte utan tidsut- dräkt kan ingå i rätten (4 kap. 15 § tredje stycket RB).

Bedömning

I ett mål om laglighetsprövning vid Förvaltningsrätten i Karlstad hade AA överklagat ett beslut av Kommunstyrelsen i Hammarö kommun, och kommu- nen var hans motpart i målet. Förvaltningsrätten avslog hans överklagande. AA överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Göteborg. Under för- valtningsdomstolarnas handläggning av målen hade CC ett uppdrag som juri- disk konsult åt kommunen. Bland annat författade han förslag till kommunens yttranden i målen. Kammarrätten upphävde sedermera förvaltningsrättens dom och visade målet åter till förvaltningsrätten för en ny prövning. Vid förvalt- ningsrättens nya prövning var CC, som då inte längre hade något uppdrag åt kommunen, med som särskild ledamot i rätten och avgjorde målet utan att självmant ge till känna att hans tidigare förehavanden kunde antas utgöra jäv mot honom.

När CC var med och avgjorde det återförvisade målet hade han alltså tidi- gare befattat sig med den sak som det kommunala beslutet gällde och även

96

D O M S T O L A R

biträtt kommunen som motpart, innan målet återförvisades till förvaltningsrät- ten för den nya prövning som han deltog i. Även om CC inte själv ansåg – och fortfarande inte anser – att han var jävig att handlägga det återförvisade målet, står det mot denna bakgrund klart att förtroendet för hans opartiskhet i målet på objektiva grunder kunde ifrågasättas. Det var uppenbart att CC:s tidigare befattning med saken kunde antas innebära att han var jävig. Han var därför skyldig att ge det till känna. CC förtjänar allvarlig kritik för att han inte gjorde det.

Det som i övrigt har förekommit i ärendet ger inte anledning till några ytter- ligare åtgärder eller uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.

97

Hälso- och sjukvård

Undersökning av den lagrade informationen i en patients elektroniska utrustning

(Dnr 4746-2015)

Beslutet i korthet: En patient som vårdades med stöd av lagen om psykia- trisk tvångsvård klagade på att kliniken omhändertog hans elektroniska ut- rustning för att undersöka den.

Av utredningen framgår att den aktuella kliniken tillämpar ett rutindoku- ment med titeln ”Visitering av elektroniskt kommunikationsmedel”. Enligt dokumentet får chefsöverläkaren fatta beslut om undersökning av en pati- ents personliga tekniska utrustning om det t.ex. finns misstankar om att ut- rustningen används för att köpa droger eller ladda ned otillåten pornografi eller till hot och trakasserier. Teknisk utrustning som omhändertas för ge- nomgång överlämnas till tekniker som undersöker innehållet i utrustningen, dvs. den elektroniskt lagrade informationen.

JO konstaterar att undersökningar av den lagrade informationen i en pa- tients elektroniska utrustning aktualiserar flera av de grundläggande fri- och rättigheter som nämns i regeringsformen och Europakonventionen. Enligt JO utgör undersökningar av det här slaget bl.a. ett sådant intrång i den per- sonliga integriteten som bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen är av- sedd att skydda medborgarna mot, och det krävs därför lagstöd för att få vidta en sådan åtgärd. Enligt JO finns det inte något sådant lagstöd och inte heller något utrymme för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att med stöd av patientens samtycke genomföra undersökningar av den lag- rade informationen i patientens dator eller liknande. JO uttalar kritik mot kliniken.

Ur patientens perspektiv kan dock en undersökning av hans eller hennes elektroniska utrustning i vissa fall framstå som en mindre ingripande åtgärd än det alternativ som annars kan bli aktuellt, nämligen att rätten att använda utrustningen inskränks och utrustningen omhändertas. Av rättssäkerhetsskäl är det emellertid viktigt att det klart framgår vilka tvångsåtgärder som får vidtas inom den psykiatriska tvångsvården. JO uppmärksammar regeringen på detta och väcker frågan om en översyn av lagstiftningen.

Anmälan

I flera anmälningar klagade AA på Psykiatrin länsgemensamt i Öjebyn, Norr- bottens läns landsting (numera Region Norrbotten). Han uppgav bl.a. följande:

Han vårdas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, på en avdelning i Öjebyn. Trots att han inte har gjort något otillbörligt får han inte ha sin surfplatta. Han har fått information om att tekniker måste kontrollera surfplattan innan han får använda den. Avdelningschefen har dessutom beslutat att han inte får en inlämnad cd-spelare eftersom spelaren har varit öppen. De

98

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

har även omhändertagit en mp3-spelare som hans före detta flickvän har skickat till honom per post. Enligt chefsöverläkaren måste mp3-spelaren undersökas av tekniker innan han kan få den.

Utredning

Föredraganden hos JO kontaktade inledningsvis klinikens chefsöverläkare per telefon. Chefsöverläkaren kom in med ett skriftligt yttrande och bifogade kli- nikens husregler. Chefsöverläkaren anförde i yttrandet bl.a. följande:

Patienten har under tiden han varit intagen här fått förvarat sina tillhörig- heter i låst skåp inne på expedition, det har även skett genomgång av inne- hållet i hans tillhörigheter för att se till att olämpligt/farligt material finns.

Vi hittade oanvända kanyler och sprutor samt en använd kanyl. Inget öv- rigt farligt har hittats. Genomgång har även gjorts av de elektroniska appara- terna.

– – –

Elektroniska apparater har han i enlighet med husregler erbjudits förvaras un- der vårdtiden. Inga beslut har fattats om att dra in patientens elektroniska kommunikationsmedel.

Vi har haft diskussion med honom för att reda ut missförstånd och han har förklarat sig tillfreds.

I de bifogade husreglerna från den 25 november 2013 om användning av appa- rater för elektroniska kommunikationstjänster i mobiltelefoner, datorer, läsplat- tor m.m. angavs bl.a. följande:

Du bör inte använda elektroniska kommunikationstjänster i matsal/dagrum (telefonsamtal ska skötas från det egna rummet eller rastgård). Du har möj- lighet att lämna in apparaten för elektroniska kommunikationstjänster i ge- mensamt avsett skåp när de inte används. Du bör låta säkerhetspersonal granska denna innan användning.

På förekommen anledning ska dator och lagringsmedia (t.ex. USB, CD, DVD kortminnen och ext hårddiskar) undersökas.

JO begärde därefter att landstingsstyrelsen (numera regionstyrelsen) skulle yttra sig över det som AA hade framfört i sina anmälningar till JO. Av yttrandet skulle bl.a. framgå hur undersökningen av datorer och surfplattor gick till, vad syftet med dessa undersökningar var och vad kliniken hade för lagligt stöd för att genomföra dessa undersökningar. Av yttrandet skulle även framgå om det under perioden augusti 2015 t.o.m. februari 2016 hade fattats några beslut en- ligt 20 a, 21, 22 eller 23 § LPT beträffande AA.

I ett remissvar anförde landstingsstyrelsen bl.a. följande:

Teknikgruppen

Då beslut tas om visitering av elektroniskt kommunikationsmedel (se rutin) överlämnas teknisk utrustning till den så kallade teknikgruppen för genom- gång. Undersökningen genomförs i syfte att vården ska kunna bedrivas på ett säkert sätt, för patienter och personal, samt för tredjeman och är brotts- förebyggande. Teknikgruppen finns inom vuxenpsykiatrins länsgemen- samma enhet i Öjebyn och består av tre personer med teknisk kompetens. Gruppen arbetar på uppdrag av chefsöverläkare och undersöker innehåll i teknisk kommunikationsutrustning enligt protokoll (bifogas). Resultatet av undersökningen återförs skriftligt till berörd enhetschef som dokumenterar

99

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

fynd i journalsystemet VAS och återger till ansvarig läkare vad som hittats. Denne beslutar om konsekvens och enhetschef berättar beslutet för patien- ten.

Sammanfattande redogörelse för handläggningen

Personens anmälningar avser händelser under två vårdepisoder vid psykia- trins länsgemensamma enhet i Öjebyn. Anmälningarna till Justitieombuds- mannen (JO) avser att personen under vårdepisoder med LPT inte fått full tillgång till personlig teknisk utrustning. Det finns rutiner för verksamhet- erna som de agerat utifrån, vilka anges i yttrandet och bifogas.

Intagningsavdelningen inom psykiatrin länsgemensamt har i uppdrag att ta emot häktade personer med psykisk svikt, därför råder så kallad häk- tesstatus. Det finns enskilda beslut för varje person som vårdas på intag- ningsavdelningen att inskränka elektronisk utrustning samt att erbjuda per- sonen att låsa in personliga ägodelar då detta är en fördel på grund av per- sonens psykiska mående och omsorgen om denne.

Nedan sammanfattas händelser under de aktuella vårdepisoderna utifrån det patienten lyft fram i sina skrivelser till JO.

Hösten 2015

Vårdintyg enligt LPT

150815 Patienten inkom med polis till Sunderby sjukhus där vårdintyg ut- färdades samma dag. Patienten överfördes till intagningsavdelningen på psykiatrins länsgemensamma enhet i Öjebyn 150816.

150819 Förvaltningsrätten beslutar om fortsatt sluten psykiatrisk tvångs- vård (LPT), längst t.o.m. 151216.

151007 avslår kammarrätten patientens överklagan av LPT.

151118 avbryter förvaltningsrätten LPT, patienten stannar enligt HSL men skrivs ut 151208.

Hantering av teknisk utrustning

150825 beslutade man efter bedömning av patientens mående och tillstånd att gå igenom patientens kläder och tillhörigheter. Man fann en använd ka- nyl, oanvända kanyler och sprutor. Surfplatta, minneskort, wifi-modem samt SIM-kort överlämnades till teknikgruppen för genomgång. Varken bedömningen eller resultatet av genomgången finns noterat i journalen, vil- ket är en brist i dokumentationen. Efter denna genomgång erbjöds patienten förvaring av utrustning i låst kassaskåp på enheten, enligt husreglerna, vil- ket då godtogs.

150909 upptäcktes att patienten hade två mobiltelefoner vilket inte är tillå- tet enligt de husregler som patienterna informeras om muntligen vid an- komst och senare löpande under vårdtiden. Den ena mobilen ombads pati- enten lämna in, vilket hen begärde och fick ett skriftligt utlåtande/kvitto på. Den inlämnade mobilen förvarades i låst kassaskåp på enheten.

150910 berättade patienten att hen hade sålt surfplattan vilken då skickades via posten och kvittens överlämnades till patienten.

– – –

Våren 2016

Vårdintyg enligt LPT

160111 Patienten återkommer till psykiatrins länsgemensamma enhet i Öjebyn. Vårdintyg utfärdas samma dag.

100

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

160120 Förvaltningsrätten fastställer LPT som längst t.o.m. 160512.

160212 Patienten överklagar beslutet vilket avslås av förvaltningsrätten. Detta beslut har patienten senare överklagat igen till förvaltningsrätten och även till kammarrätten som ger avslag.

160429 Förvaltningsrätten beslutar om förlängd LPT, längst t.o.m.161029.

Hantering av teknisk utrustning

160118 Patientens mående och tillstånd ligger till grund för ett beslut av chefsöverläkare om överlämnade av mobiltelefon, dator, stereo till teknik- gruppen för genomgång. Enligt rutiner ”Visitering av elektroniskt kommu- nikationshjälpmedel” § 20 a LPT.

160125 En försändelse med en Mp3 inkom till patienten, överlämnas till teknikgruppen för genomgång.

160129 Beslut av chefsöverläkare enligt rutin ”Inskränkning av elektronisk utrustning” enligt § 20 a LPT. Patienten får beslut om inskränkning i att använda elektroniska kommunikationstjänster, längst t.o.m. 160229, vilket även innebär omhändertagande av mobiltelefon. Av journalen framkommer som skäl till beslutet, att patienten i en manisk fas har använt kommunika- tionstjänster för att upprepade tillfällen ha hotat och pressat medpatienter, samt kontaktat flera olika myndigheter upprepade gånger. Beslutet tas för att undvika skada för egen och tredje person.

160201 Kopplat till chefsöverläkarens beslut 160129 får patienten ej an- vända enhetens telefon för att ringa till medpatienter, måste berätta för per- sonal vad hen ska säga vid önskat telefonsamtal, samt att kommunikation med myndigheter i första hand ska ske skriftligt. Personal bedömer om samtal godkänns för varje gång.

160203 Förvaltningsrätten avslår patientens överklagan avseende cheföver- läkarens beslut 160129. Rätten uppmanar cheföverläkare att tillåta överva- kade samtal med barnen.

160212 Förvaltningsrätten avslår patientens överklagan av beslut 160201. Av domen framgår att beslutet av specialist i psykiatri fastställs och att pa- tientens utrustning ska vara omhändertagen.

160226 avslår kammarrätten patientens överklagan om inskränkningarna i rätten att använda elektronisk kommunikationsutrustning.

160301 Patienten får tillbaka sin utrustning eftersom beslutet om inskränk- ning varade till och med 160229.

Sammanfattande bedömning och åtgärd

Under vårdepisoden hösten 2015 borde de aktuella rutinerna ha följts för att sä- kerställa en korrekt hantering gällande visitering av och inskränkning av elektronisk kommunikationsutrustning. Ansvarig läkare valde att ha en di- alog med patienten som gick med på att den tekniska undersökningen ge- nomfördes samt att utrustningen därefter förvarades i låst skåp på enheten för att inte komma bort. I efterhand har inte patienten samma uppfattning om händel- seförloppet varför ord står mot ord. Bedömningarna och besluten har varit korrekta då de handlingar och begränsningar som vården genomfört be- dömts som nödvändiga för både patientens samt medpatienternas mående och vård. Under genomgång av vårdepisoden finner vi dock att det funnits bris- ter i administration och dokumentation.

Under vårdepisoden våren 2016 har rutinerna följts vilket har gett en korrekt hantering och där patienten har fått sin sak rättsligt prövad. Här ser vi inga brister i dokumentation och administration.

101

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Handlingsplan

För att säkerställa att relevanta beslut och rutiner följs samt minimera risken för brister i administration och dokumentation kommer man inom den länsge- mensamma psykiatrins verksamhet att utbilda samt repetera utbildning om innehåll och tillämpning i de aktuella rutinerna för alla medarbetare under 2016.

Med denna åtgärd anser Norrbottens läns landsting att risken för att bris- terna från vårdepisoden hösten 2015 ska upprepas förebyggs, samt att en fort- satt korrekt hantering, administration och dokumentation i enlighet med gällande rutiner avseende visitering och inskränkning av elektroniska kommu- nikationsmedel säkerställs.

Till remissvaret bifogade landstingsstyrelsen ett antal bilagor, bl.a. ett rutindo- kument med titeln ”Visitering av elektroniskt kommunikationsmedel”. Av ru- tindokumentet framgick bl.a. följande (övriga bilagor återges inte i beslutet):

Visitation av elektroniska kommunikationsmedel (ex TV, mobil, surfplat- tor) får endast göras efter beslut av chefsöverläkaren eller av läkare med chefsöverläkaruppdrag. Beslutet ska dokumenteras i beslutsjournalen samt att läkaren ska upprätta en underrättelse till Socialstyrelsen.

Det ska göras på förekommen anledning, dvs vid misstanke om att ut- rustningen används till exempelvis köp av droger, planläggning av flykt, nedladdning av otillåten pornografi eller grova våldsfilmer och dessutom vid misstanke om att utrustningen har använts till fotografering/inspelning inne i vårdenheten.

Visitation får även göras om det finns misstanke om att utrustningen an- vänds till hot, ryktesspridning eller trakasserier. Visitation får bara göras om beslut fattats om kontroll av försändelser, nedan kallat fynd, enligt 22 a § LPT/8 § LRV samtidigt som inskränkning i rätt att använda elektro- niska kommunikationstjänster enligt 20 a § LPT/8 § LPT.

– – –

Syfte

Rutinen syftar till att vården ska kunna bedrivas på ett säkert sätt både för patienter och för personal samt för ett tredjemannaskydd. Även brottsföre- byggande.

Processen

Patienten får besked om omhändertagen utrustning samt orsak/förekom- men anledning till detta. Information framkommer om hur man kan klaga på beslutet. Klagan framställs till enhetschefen/verksamhetschefen/patient- nämnden/IVO. Se LPT § 20 a, § 22 samt LRV § 8 a samt § 8 b.

Beslutet ska dokumenteras i beslutsjournalen. [– – –]

Teknikgruppen ska skyndsamt gå igenom utrustningen och dokumen- tera fynd i ett speciellt framtaget protokoll ”Visiteringsprotokoll för e- kommunikationsmedel”.

Sedan återför Teknikgruppen resultatet skriftligt till berörd enhetschef, som kortfattat dokumenterar fynd i journalsystemet (VAS) och återbe- rättar för ansvarig läkare vad som hittats.

Ansvarig läkare beslutar om konsekvens, enhetschefen berättar beslutet för patienten. Innan olämpligt material raderas förs alltid samråd med patient, alternativ till radering är att fyndet flyttas till USB-minne som återfås vid utskrivning. Detta måste dokumenteras tydligt i journalen.

Om brottsligt material hittas, kontaktas polisen. AA fick tillfälle att yttra sig över remissvaret.

102

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Därefter hämtade JO in Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) beslut den

14 februari 2017 i dnr 8.5-17445/2016-9 om tillsyn av Psykiatrin länsgemen- samt i Piteå. I beslutet behandlar IVO frågor om undersökning av en patients dator eller mobiltelefon och radering av innehållet i en dator.

JO har även tagit del av Förvaltningsrätten i Luleås dom den 3 februari 2016 i mål nr 236-16 och Kammarrätten i Sundsvalls dom den 26 februari 2016 i mål nr 255-16 om inskränkning i rätten att använda elektroniska kommunikations- tjänster.

Rättslig reglering

Vissa grundläggande fri- och rättigheter

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet (2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen, RF). Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tan- kar, åsikter och känslor. Var och en är också gentemot det allmänna tillförsäk- rad informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 2 RF).

Varje medborgare är vidare, i förhållande till det allmänna, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande in- trång (2 kap. 6 § RF). Var och en ges också skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Regeringsformen ger också ett skydd mot be- tydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållan- den.

De angivna fri- och rättigheterna får begränsas genom lag i den utsträckning som framgår av 2 kap. 20–23 §§ RF.

Även Europakonventionen, som gäller som svensk lag, innehåller ett flertal fri- och rättigheter av relevans. I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Med kor- respondens avses inte endast befordran av brev och andra försändelser med post utan också kommunikation med t.ex. telefon samt överförande av med- delanden med hjälp av radio och datorer. Av artikel 10 framgår att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Inskränkningar i dessa rättigheter får under vissa särskilda förutsättningar göras med stöd av lag.

Lagstöd för att inom den psykiatriska tvångsvården få vidta vissa tvångsåt- gärder som begränsar den enskildes fri- och rättigheter finns i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT.

Proportionalitetsprincipen

Tvångsåtgärder vid vård enligt LPT får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden (2 a § LPT). Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas. Tvång ska utövas så skonsamt som möjligt och med största möjliga hänsyn till patienten.

103

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Inskränkningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster

Chefsöverläkaren får besluta att inskränka en patients rätt att använda elektro- niska kommunikationstjänster, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada (20 a § LPT). Den tekniska utrustning som möjliggör användningen får omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska åter- lämnas till patienten senast när beslutet om inskränkning upphör att gälla.

Ett beslut enligt 20 a § gäller i högst två månader (22 b § LPT). När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska chefsöverläkaren genast besluta att inskränkningen ska upphöra. Frågan om upphörande ska övervägas fortlö- pande. Tiden för inskränkningen får genom nytt beslut förlängas med högst två månader vid varje tillfälle. Inspektionen för vård och omsorg ska utan dröjsmål underrättas om beslut enligt 20 a §.

Förbud mot innehav av viss egendom

En patient får inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusnings- medel, vissa hälsofarliga varor eller dopningsmedel (21 § LPT). Av bestäm- melsen framgår även att en patient inte får inneha injektionssprutor, kanyler och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av narko- tika. En patient får inte heller inneha annan egendom som kan skada honom själv eller någon annan eller vara till men för vården eller ordningen på vård- inrättningen. Om sådan egendom påträffas ska den omhändertas.

Undersökning av försändelser till en patient

Chefsöverläkaren får besluta att försändelser till en patient får undersökas för kontroll av att de inte innehåller sådan egendom som avses i 21 § LPT (22 § LPT). Granskningen av en försändelse får inte avse det skriftliga inne- hållet i brev eller annan skriftlig handling. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som inte får innehas enligt 21 §, får egendomen omhän- dertas.

Övervakning av försändelser från en patient

Chefsöverläkaren får besluta att övervaka försändelser från en patient, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada (22 a § LPT). För detta ändamål får chefsöverläkaren öppna, ta del av och kvarhålla försändelser från patienten. En försändelse från en patient till en svensk myndighet, advokat, patientens offent- liga biträde eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda ska vidarebefordras utan föregående gransk- ning.

Ett beslut enligt 22 a § LPT gäller i högst två månader (22 b § LPT). När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska chefsöverläkaren genast be- sluta att övervakningen ska upphöra. Frågan om upphörande ska övervägas fortlöpande. Tiden för övervakningen får genom nytt beslut förlängas med högst två månader vid varje tillfälle. Inspektionen för vård och omsorg ska utan dröjsmål underrättas om beslut enligt 22 a §.

104

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning

Om det är nödvändigt får en patient kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas för kontroll av att han eller hon inte bär på sig sådan egendom som avses i 21 § eller, när det gäller en patient vars rätt att använda elektroniska kommunikat- ionstjänster är inskränkt, utrustning som avses i 20 a § (23 § LPT). Om möjligt ska ett vittne närvara när åtgärden utförs. Det är chefsöverläkaren som beslutar om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.

Tvångsåtgärder som får överklagas

Ett beslut om inskränkning av elektroniska kommunikationstjänster enligt 20 a § eller om övervakning enligt 22 a § får överklagas hos förvaltningsrätten (32 § LPT). Övriga nämnda tvångsåtgärder får inte överklagas.

Rutiner

Det finns inte någon uttrycklig reglering om vilka ordningsregler som får finnas inom den psykiatriska tvångsvården. Verksamhetschefen ansvarar emellertid för att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök, använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående endast görs med stöd av lag.2

Allmän bestämmelse om god vård

All vård, inklusive den psykiatriska tvångsvården, ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls (5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30] och 1 § LPT). Det innebär bl.a. att vården ska vara av god kvalitet och att den ska vara säker, trygg och bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet.

I ett beslut den 25 maj 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledning

Vid tidpunkten för anmälningarna till JO vårdades AA med stöd av LPT på en avdelning i Öjebyn utanför Piteå.

AAhar framfört ett antal klagomål mot Psykiatrin länsgemensamt i Öjebyn. Jag har dock i huvudsak begränsat min granskning till de klagomål som handlar om att han inte har fått tillgång till sin surfplatta och viss annan teknisk utrust- ning förrän utrustningen har undersökts av tekniker.

Av utredningen framgår att Psykiatrin länsgemensamt har vissa regler och rutiner som gäller undersökning av patienters personliga tekniska utrustning. Landstinget har som en bilaga till remissvaret bifogat ett rutindokument med titeln ”Visitering av elektroniskt kommunikationsmedel”. Av dokumentet

22 kap. 4 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (SOSFS 2008:18).

105

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

framgår att beslut om visitation av sådan utrustning endast får ske vid miss- tanke om att utrustningen används till exempelvis köp av droger eller nedladd- ning av otillåten pornografi eller grova våldsfilmer. Visitation får även göras om det finns misstanke om att utrustningen används till hot, ryktesspridning eller trakasserier. För att kunna genomföra en visitation av utrustningen krävs enligt rutinen att det har fattats ett beslut om kontroll av försändelser enligt 22 a § LPT och ett beslut om att inskränka rätten att använda elektroniska kom- munikationstjänster enligt 20 a § LPT. Enligt rutinen ska patienten få inform- ation om omhändertagandet och om att beslutet får överklagas.

Av remissvaret framgår att teknisk utrustning som omhändertas för genom- gång överlämnas till tekniker som undersöker innehållet i den tekniska utrust- ningen. Som jag förstår saken handlar det om att kontrollera om det i exempel- vis en surfplatta finns pornografiskt material, bilder på medpatienter, material som påvisar handel med droger eller ryktesspridning/förtal (dessa exempel nämns i ett beslagsprotokoll som har bifogats remissvaret). Vid undersök- ningen tar teknikerna alltså del av den information som finns elektroniskt lag- rad i utrustningen.

Frågan är om någon av bestämmelserna i LPT om särskilda tvångsåtgärder innefattar en rätt för vårdgivaren att genomföra dessa undersökningar (”visita- tioner”) av patientens egendom.

Särskilda tvångsåtgärder inom den slutna psykiatriska tvångsvården

LPT innehåller bestämmelser som ger vårdgivaren möjlighet att under sär- skilda förutsättningar vidta vissa tvångsåtgärder som inskränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Chefsöverläkaren får t.ex. besluta om kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning, att omhänderta viss otillåten egendom och om inskränkningar i rätten att använda elektroniska kommuni- kationstjänster. Tvångs- och kontrollåtgärder får dock bara användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om det är tillräckligt med mindre ingripande åtgärder ska de användas. Rent allmänt gäller att tvångsåtgärder ska användas restriktivt.3

Det finns inte någon bestämmelse i LPT som uttryckligen reglerar frågan om teknisk utrustning får undersökas på det sätt som beskrivs i den ovan nämnda rutinen. Jag kommer nedan att närmare gå igenom några av de tvångs- åtgärder som regleras i LPT för att resonera kring frågan om någon av dessa kan tillämpas för att undersöka den lagrade informationen i t.ex. en dator.

Kan ett beslut om kroppsvisitation innefatta en undersökning av det immateriella innehåll som finns lagrat i exempelvis en dator?

För att kontrollera om en patient innehar någon otillåten egendom enligt 21 § får chefsöverläkaren besluta om kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning (23 § LPT). Chefsöverläkaren får även besluta om kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning för att kontrollera om patienten innehar sådan teknisk utrust-

3Se t.ex. prop. 1999/00:44 s. 57 och prop. 2005/06:195 s. 21.

106

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

ning som avses i 20 a § om patientens rätt att få använda elektroniska kommu- nikationstjänster är inskränkt. Med kroppsvisitation avses en undersökning av patientens kläder, väskor eller annat som han eller hon bär med sig. Det har ingen betydelse om väskan, paketet eller föremålet är låst eller på annat sätt tillslutet.4 Även undersökning med röntgenmaskin av föremål som någon bär på sig eller har med sig torde innefattas i begreppet kroppsvisitation.5

Beslut om kroppsvisitation får inte fattas rutinmässigt utan endast om det finns omständigheter som visar att åtgärden är nödvändig.6

Syftet med bestämmelsen är att förhindra att narkotika och annan skadlig egendom förekommer på en vårdinrättning. Ett beslut om kroppsvisitation in- nebär att en patients dator får öppnas för att kontrollera om den t.ex. innehåller gömd narkotika. Frågan om även en teknisk undersökning får göras för att gå igenom det immateriella innehållet, dvs. den elektroniskt lagrade informatio- nen i en surfplatta, dator eller liknande, behandlas inte i förarbetena. När be- stämmelsen infördes torde den dock endast ha syftat till att kontrollera om pa- tienten har några otillåtna fysiska föremål.

En undersökning av den elektroniskt lagrade informationen i en dator är en utredningsåtgärd som väsentligt skiljer sig från en kontroll av exempelvis en väska. Enligt min mening bör begreppet kroppsvisitation i LPT inte kunna ges en så extensiv tolkning att ett beslut om kroppsvisitation enligt 23 § LPT anses omfatta även en undersökning av det immateriella innehållet i t.ex. en dator.7

En kroppsvisitation enligt den nämnda bestämmelsen får dessutom endast ske för att kontrollera om en patient innehar någon otillåten egendom enligt 21 § LPT eller, om patientens rätt att få använda elektroniska kommunikations- tjänster är inskränkt, teknisk utrustning som avses i 20 a § LPT. Jag övergår därför till att redogöra för innehållet i dessa bestämmelser.

Kan den lagrade informationen i en dator utgöra otillåten egendom?

Vad som kan utgöra otillåten egendom framgår av 21 § LPT. Enligt den be- stämmelsen får en patient inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, vissa hälsofarliga varor eller dopningsmedel. Patienten får inte heller inneha injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är ägnade att användas för missbruk. Enligt bestämmelsens femte punkt får en patient inte heller inneha annan egendom som kan skada honom själv eller någon annan eller vara till men för vården eller ordningen på vårdinrättningen. Om otillåten egendom påträffas ska den omhändertas.

Annan egendom kan t.ex. vara gamla läkemedel och vapen.8 Enligt tidigare JO-uttalanden kan begreppet även innefatta pengar eller bankkort.9 Frågan om

4Prop. 1993/94:24 s. 42 som avser motsvarande begrepp i rättegångsbalken.

5 Prop. 2013/14:119 s. 43.

6 Vårdgivaren får dock vid en sjukvårdsinrättning för vilken en förhöjd säkerhetsklassificering gäller besluta om allmän inpasseringskontroll (23 b § LPT).

7 En sådan undersökning har inte heller ansetts få ske med stöd av reglerna om kroppsvisitation i rättegångsbalken, se SOU 2017:100, Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov, s. 173.

8 Prop. 1990/91:58 s. 262.

9 JO 1996/97 s. 301 och JO 2000/01 s. 343.

107

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

dator- eller tv-spel med realistiska våldsinslag eller avancerade och utmanande sexscener skulle kunna omhändertas med stöd av 21 § LPT har behandlats i ett beslut från JO. I beslutet uttalade JO att det inte är självklart att 21 § LPT inne- fattar en sådan i lag tillåten begränsning av den grundlagsskyddade informa- tionsfriheten som avses i 2 kap. 20 § RF. JO konstaterade också att det är pro- blematiskt att ge en bestämmelse om tvångsbefogenheter ett alltför vidsträckt tillämpningsområde och att ett beslut enligt 21 § LPT inte kan överklagas. JO tog emellertid inte ställning till frågan om dator- eller tv-spel kunde omhänder- tas med stöd av 21 § LPT.10

Frågan om omhändertagande av mobiltelefoner, datorer eller annan elektro- nisk kommunikationsutrustning regleras inte i 21 § LPT. När det gäller sådan egendom regleras användande och omhändertagande i 20 a och 22 b §§ LPT. Jag vill inte utesluta att det, beroende på syftet med ett omhändertagande, kan finnas situationer där sådan utrustning skulle kunna omfattas även av den femte punkten i 21 § (”annan egendom”).11 I de allra flesta fall torde dock ett omhän- dertagande av elektronisk kommunikationsutrustning regleras av 20 a och 22 b §§ LPT.12 En annan ordning skulle innebära ett kringgående av dessa be- stämmelser och medföra att den enskilde förlorar sin möjlighet att överklaga ett beslut om inskränkning enligt 20 a § LPT. Samma argument kan anföras i fråga om omhändertagande av det immateriella innehållet i exempelvis en da- tor.

Sammanfattningsvis kommer jag till slutsatsen att det immateriella innehål- let i en dator eller annan elektronisk utrustning, dvs. den lagrade informationen, inte kan utgöra otillåten egendom enligt 21 § LPT.

Kan en undersökning av innehållet i exempelvis en dator ske med stöd av bestämmelsen i 20 a § LPT?

När det gäller utrustning som kan användas till elektronisk kommunikation finns det möjlighet att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kom- munikationstjänster och omhänderta sådan utrustning (20 a §). Detta får ske om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten el- ler för att undvika att någon annan lider skada. Med elektroniska kommunika- tionstjänster avses alla tjänster för kommunikation och för att ta emot och sprida information, t.ex. fast telefoni, mobiltelefoni, internet och e-post.13

Ett beslut om inskränkning förutsätter att det finns tydliga och konkreta om- ständigheter som visar att patienten har missbrukat sin rätt att använda elektro- niska kommunikationstjänster, eller att det finns välgrundad anledning att anta att ett sådant missbruk kommer att inträffa och att användningen är till men för

10JO 2015/16 s. 498. Se även JO:s beslut den 15 januari 2016, dnr 1578-2014, som gällde omhändertagande av bl.a. högerextrema tidningar.

11Som exempel kan nämnas Kammarrätten i Göteborgs dom den 6 december 2013 i mål nr 6348-13 som gällde omhändertagande av en tv-apparat på grund av dess storlek och som inte ansågs vara ett beslut om inskränkning av användningen av elektroniska kommunikations- tjänster.

12Se bl.a. Gustafsson, Psykiatrisk tvångsvård och rättssäkerhet, 2010, s. 426, där det hävdas att sådan utrustning uteslutande regleras av 20 a och 22 b §§ LPT.

13Prop. 2005/06:195 s. 19.

108

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

vården eller rehabiliteringen eller är till skada för någon annan. Beslut om in- skränkning får aldrig fattas kollektivt för en grupp av patienter utan får enbart avse enskilda patienter.14

I förarbetena uttalas att bestämmelsen inte ger personalen rätt att avlyssna telefonsamtal eller på annat sätt ta del av innehåll i samband med att patienten använder elektroniska kommunikationsmedel. Om det däremot genom anmäl- ningar eller på annat sätt framkommer att en patient missbrukar sin rätt till elektronisk kommunikation finns förutsättningar att inskränka hans eller hen- nes rätt till sådan kommunikation.15

Bestämmelsen ger alltså vårdgivaren en möjlighet att inskränka patientens rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster och att i förekommande fall omhänderta sådan utrustning. Mot bakgrund av uttalandena i förarbetena kan bestämmelsen däremot inte anses medföra någon rätt för vårdgivaren att undersöka innehållet i t.ex. en mobiltelefon eller en surfplatta för att utreda om patienten har använt utrustningen på ett olämpligt sätt eller om utrustningen innehåller elektroniskt lagrad information som kan anses olämplig.

Undersökning av försändelser till en patient

Försändelser till en patient får undersökas för att kontrollera att de inte inne- håller sådan egendom som avses i 21 §, t.ex. narkotika eller annan egendom som kan vara till skada eller till men för vården eller ordningen vid vårdinrätt- ningen. Granskningen får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller annan skriftlig handling. Om försändelsen innehåller egendom som är otillåten enligt 21 § får den omhändertas (22 § LPT).

Bestämmelsen tillåter att brev och paket som kommer till patienten öppnas. Med hänsyn till patientens integritet får emellertid granskningen inte avse det skriftliga innehållet, trots att innehållet i ett brev i vissa fall kan få negativa verkningar på patientens hälsotillstånd.16

Eftersom undersökningen av en försändelse, t.ex. en surfplatta som en pati- ent har fått från någon utomstående, inte får avse det skriftliga innehållet kan bestämmelsen inte anses innefatta någon rätt för vårdgivaren att undersöka den elektroniskt lagrade informationen i utrustningen.

Övervakning av försändelser från en patient

LPT innehåller även en bestämmelse om övervakning av försändelser från en patient (22 a §). Bestämmelsen infördes samtidigt som bestämmelsen i 20 a § och innehåller samma krav för att få tillämpas, dvs. att det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Inom begreppet övervaka ryms åtgärder för att öppna, ta del av och kvarhålla försändelser från patienten. Med försändelse avses brev, paket eller liknande, oavsett innehåll, som är avsedda att befordras.17

14A. prop. s. 24–25. Jämför bestämmelsen i 8 a § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

15Prop. 2005/06:195 s. 25 och prop. 2013/14:119 s. 20.

16Prop. 1990/91:58 s. 148.

17Prop. 2005/06:195 s. 19 och 34.

109

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

När det gäller beslut om övervakning av försändelser från en patient krävs, liksom vid inskränkningar enligt 20 a §, att det finns konkreta omständigheter som visar att patienten har missbrukat sin rätt att kommunicera, eller att det finns en välgrundad anledning att anta att sådant missbruk kommer att inträffa. Beslut om inskränkning får aldrig fattas kollektivt för en grupp av patienter.18

Av proportionalitetsprincipen följer att ett beslut om att övervaka en patients försändelser bör avgränsas till att avse kommunikation med en viss person eller en viss grupp av personer. Av samma princip följer också att granskningen av en försändelse inte får vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hän- syn till granskningens syfte. Även om ett beslut om övervakning har fattats behöver kanske inte alla försändelser granskas. Vid öppning och granskning bör patienten närvara om det är möjligt.19

Bestämmelsen om övervakning av försändelser från en patient sträcker sig längre än bestämmelsen om undersökning av försändelser till en patient, genom att försändelser från en patient får läsas. Bestämmelsen om övervakning av för- sändelser från en patient infördes bl.a. för att förhindra att en patient genom brev eller andra försändelser hotar eller trakasserar anhöriga, målsäganden eller andra. För att kunna förhindra detta tillåts vårdgivaren ta del av innehållet i försändelsen och i förekommande fall hålla kvar försändelsen.

Eftersom bestämmelsen ger vårdgivaren en möjlighet att ta del av brev från en patient uppkommer frågan om vårdgivaren med stöd av bestämmelsen får läsa patientens utgående e-post. Frågan om även e-post och annan elektronisk kommunikation omfattas av begreppet försändelse behandlas inte i förarbetena. Där uttalas emellertid att problemen med att patienter missbrukar möjlighet- erna till kommunikation inte endast gör sig gällande i samband med elektro- niska kommunikationstjänster utan även kan förekomma i samband med att patienten skickar brev och andra försändelser.20 Mot denna bakgrund infördes, utöver bestämmelserna i 20 a §, även en möjlighet till övervakning av sådana försändelser. Mycket talar alltså för att det inte var lagstiftarens avsikt att be- stämmelsen skulle medföra en befogenhet för chefsöverläkaren att öppna, läsa och kvarhålla e-post från en patient.21 Eftersom ett av syftena med bestämmel- sen är att förhindra att patienten utsätter t.ex. närstående för trakasserier skulle en sådan befogenhet dessutom sakna nämnvärd betydelse eftersom det i de flesta fall skulle handla om att läsa och ta del av e-post som redan har skickats.

Sammanfattningsvis är det min uppfattning att bestämmelsen om övervak- ning av försändelser inte ger vårdgivaren rätt att undersöka innehållet i exem- pelvis en dator.

18A. prop. s. 24–25.

19A. prop. s. 24–25.

20A. prop. s. 23.

21Se även Gustafsson, a.a., s. 439–440, som är av uppfattningen att bestämmelsen i 22 a § LPT inte omfattar elektroniska försändelser.

110

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Kan patienten samtycka till en undersökning av hans eller hennes tekniska utrustning?

Av remissvaret framgår att AA under den första vårdepisoden gick med på att vårdgivaren genomförde en teknisk undersökning av hans egendom.

Frågan om huruvida samtycke kan åberopas till stöd för en åtgärd som in- nebär ett intrång på det grundlagsskyddade området, och om det i sådana fall över huvud taget är fråga om tvångsmedelsanvändning, är komplicerad och har varit föremål för diskussion inom olika rättsområden.

Utgångspunkten är att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF endast avser på- tvingade ingrepp. Om den enskilde frivilligt går med på en åtgärd som annars skulle utgöra en inskränkning i skyddet är det inte fråga om något intrång.22 För att ett samtycke ska kunna åberopas krävs emellertid att det är fråga om verklig frivillighet. Det är viktigt att grundlagsskyddet inte kringgås genom att den en- skilde ”tvingas” att lämna sitt medgivande. I tveksamma situationer får man ta hänsyn till den konkreta situationen, den information som den enskilde har fått om sina handlingsalternativ och hans eller hennes förmåga att fatta ett helt in- formerat beslut i frågan.23

På de områden där det finns särskilda regler för när och hur tvångsmedel får användas torde dock utgångspunkten vara att ett samtycke inte kan ersätta de förutsättningar som enligt lag ska vara uppfyllda för att åtgärden ska få vidtas. Grundlagens rättighetsskydd skulle allvarligt urholkas om man godtog att den enskilde alltid skulle kunna efterge detta skydd, och det skulle få till följd att ett tvångsmedel fritt skulle få användas även i situationer där de lagliga förut- sättningarna för åtgärden saknas.24

Inom den psykiatriska tvångsvården är det noga reglerat vilka tvångsåtgär- der som en patient ska behöva tåla. Det torde mot den bakgrunden inte vara möjligt att med stöd av en patients samtycke vidta någon av de särskilt regle- rade tvångsåtgärderna i LPT, utan de lagliga förutsättningarna för åtgärden måste vara uppfyllda.25

Även om det i detta fall inte rör sig om en åtgärd som är särskilt reglerad i LPT – och det därför inte är möjligt att kräva att de lagliga förutsättningarna för åtgärden ska vara uppfyllda – är det ändå fråga om en åtgärd som har ka- raktären av en tvångsåtgärd och som såvitt framgår av den berörda klinikens rutindokument är avsedd att kunna vidtas oberoende av patientens samtycke. En patient som vårdas under tvång befinner sig dessutom i en utsatt situation och i ett uppenbart beroendeförhållande till vårdpersonalen. Det kan ifrågasät- tas om det under sådana omständigheter över huvud taget finns något utrymme för att lämna ett frivilligt samtycke till en undersökning av exempelvis en dator.

Det finns dock ytterligare en aspekt som bör nämnas i sammanhanget. Ur patientens perspektiv kan en undersökning av hans eller hennes elektroniska utrustning i vissa fall säkert framstå som en mindre ingripande åtgärd än det

22Se t.ex. prop. 1993/94:24 s. 39 och prop. 2005/06:29 s. 25–26.

23Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2015, s. 72.

24JO 1991/92 s. 114 och JO 2003/04 s. 72.

25Jämför JO 2008/09 s. 338 om de rättsliga förutsättningarna för ”frivillig bältesläggning”.

111

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

alternativ som annars kan bli aktuellt, nämligen att rätten att använda utrust- ningen inskränks och att utrustningen omhändertas. Det kan därför tänkas att patienten själv vill att utrustningen ska undersökas för att undanröja misstankar om att han eller hon t.ex. har olämpligt eller otillåtet material i datorn. Enligt min mening är det dock knappast möjligt att tala om verklig frivillighet ens vid ett sådant tillfälle, eftersom det är fråga om en situation där han eller hon annars riskerar att få sin egendom omhändertagen.

Sammanfattningsvis är det enligt min mening inte möjligt att inom den psy- kiatriska tvångsvården vidta undersökningar av den lagrade informationen i en patients dator, surfplatta eller liknande med stöd av patientens samtycke.

Slutsatser

Jag har under rubriken rättslig reglering redogjort för några av de grundläg- gande fri- och rättigheter som regleras i regeringsformen, såsom yttrande- och informationsfriheterna och skyddet mot bl.a. husrannsakan och kroppsvisita- tion. Jag har även redogjort för vissa relevanta fri- och rättigheter i Europakon- ventionen.

Ett beslut om att inskränka en patients rätt att få använda sin mobiltelefon, surfplatta eller liknande innebär en begränsning av patientens yttrande- och in- formationsfrihet. Vårdgivarens möjligheter att begränsa yttrande- och infor- mationsfriheten genom ett sådant beslut är noga reglerad i LPT (se 20 a och 22 b §§). Frågan i det här ärendet är om vårdgivaren kan omhänderta en pati- ents mobiltelefon, surfplatta eller dator för att undersöka innehållet i den, dvs. den lagrade informationen. Sådana undersökningar aktualiserar bl.a. rätten till skydd för privatlivet, enligt artikel 8 i Europakonventionen. De utgör enligt min uppfattning också ett sådant intrång i den personliga integriteten som bestäm- melsen i 2 kap. 6 § RF är avsedd att skydda medborgarna mot. Det ligger nära till hands att jämställa en undersökning av elektronisk kommunikationsutrust- ning med en husrannsakan av ett slutet förvaringsutrymme.26

Jag har i det föregående avsnittet kommit fram till att det inte finns något utrymme för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att genomföra undersökningar av informationen i en dator, surfplatta eller liknande med stöd av patientens samtycke. Det är därmed min uppfattning att det enligt såväl Europakonventionen som regeringsformen krävs lagstöd för att få vidta en så- dan åtgärd.

Psykiatrin länsgemensamt tillämpar ett rutindokument med titeln ”Visiter- ing av elektroniskt kommunikationsmedel”. Enligt dokumentet får chefsöver- läkaren fatta beslut om undersökning av en patients personliga tekniska utrust- ning bl.a. om det finns misstankar om att utrustningen används för att köpa droger eller ladda ned otillåten pornografi. Detsamma gäller vid misstanke om att utrustningen används till hot, ryktesspridning eller trakasserier. Visitationen förutsätter att beslut har fattats om kontroll av försändelser enligt 22 a § LPT

26Fitger m.fl., Rättegångsbalken m.m., (5 december 2017, Zeteo), kommentaren till 28 kap.

1 §.

112

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

och inskränkning i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster en- ligt 20 a §. Eventuella ”fynd” dokumenteras i ett protokoll, och ansvarig läkare beslutar därefter om konsekvens.

Vid min genomgång av bestämmelserna i LPT om särskilda tvångsåtgärder, och syftet bakom dessa, har jag kommit till slutsatsen att en undersökning av den lagrade informationen i exempelvis en surfplatta inte faller in under någon av de tvångsåtgärder som regleras i LPT. Det finns alltså inte lagstöd för sådana åtgärder, och vårdgivaren har därmed inte rätt att genomföra sådana undersök- ningar.

Det kan säkert finnas situationer där det framstår som motiverat av exem- pelvis behandlingsskäl att undersöka innehållet i en patients elektroniska kom- munikationsutrustning. En undersökning av innehållet i en dator, surfplatta el- ler liknande är emellertid en mycket ingripande och integritetskänslig åtgärd. Ett av syftena med regleringen i LPT är också att tillgodose patientens rättssä- kerhet och minimera användningen av tvångsåtgärder. En tvångsvårdad patient måste ha rimliga möjligheter att förutse vilka beslut som kan komma att fattas om hans eller hennes egendom.

Det är naturligtvis mycket allvarligt att Psykiatrin länsgemensamt tillämpar en rutin som tillåter undersökningar av den information som finns lagrad i en patients dator, surfplatta eller liknande trots att det inte finns något lagstöd för sådana åtgärder. Jag utgår från att kliniken ser över sina rutiner så att dessa inte inskränker patienternas fri- och rättigheter på ett sätt som saknar stöd i lag.

Min bedömning av klinikens hantering av AA:s egendom

Av landstingsstyrelsens remissvar framgår att AA togs in på intagningsavdel- ningen i augusti 2015. I slutet av augusti fattade chefsöverläkaren beslut om att gå igenom AA:s kläder och tillhörigheter. En surfplatta, minneskort, wifi-mo- dem och ett simkort överlämnades till teknikgruppen för genomgång. Något beslut enligt 20 a § LPT om att inskränka rätten till elektronisk utrustning fat- tades inte. Enligt kliniken gick dock AA med på de åtgärder som vidtogs.

I januari 2016 påbörjades en ny vårdepisod av AA, och den 18 januari 2016 fattades beslut om att överlämna hans mobiltelefon, dator och stereo till tek- nikgruppen för genomgång. Enligt remissvaret skedde detta enligt 20 a § LPT och i enlighet med rutinen ”Visitering av elektroniskt kommunikationshjälp- medel”. Den 25 januari 2016 fick AA en försändelse med en mp3-spelare. Även denna överlämnades till teknikgruppen för genomgång.

Det har, som jag har redogjort för ovan, inte funnits något lagstöd för att undersöka AA:s elektroniska utrustning på det sätt som har skett. Det borde därför inte ha fattats något beslut om att överlämna AA:s egendom till teknik- gruppen för undersökning.

När det gäller hanteringen av AA:s egendom framgår det av remissvaret att de åtgärder som vidtogs under hösten 2016 inte dokumenterades i AA:s journal. Det borde naturligtvis ha skett, och kliniken förtjänar kritik även för denna brist.

113

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Övrigt

Jag har i detta ärende kommit till slutsatsen att det saknas laglig möjlighet för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att undersöka vad patienten har för information lagrad i sin dator, mobiltelefon eller liknande. Ur patientens perspektiv kan dock en undersökning av hans eller hennes elektroniska utrust- ning i vissa fall framstå som en mindre ingripande åtgärd än det alternativ som annars kan bli aktuellt, nämligen att rätten att använda utrustningen inskränks och att utrustningen omhändertas. Av rättssäkerhetsskäl är det emellertid vik- tigt att det klart framgår vilka tvångsåtgärder som får vidtas inom den psykia- triska tvångsvården.

Mot denna bakgrund vill jag, i enlighet med 4 § lagen (1986:765) med in- struktion för Riksdagens ombudsmän, väcka frågan om en översyn av lagstift- ningen i de hänseenden som har berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

Ärendet innehåller viktiga principiella frågor, och det finns därför skäl att skicka en kopia av beslutet till Socialstyrelsen och IVO för kännedom.

Besöksinskränkningar för närstående i den frivilliga vården

(Dnr 3999-2016)

Beslutet i korthet: En verksamhetschef vid Skånes universitetssjukhus be- slutade att en anhörig till en patient som vårdades enligt hälso- och sjuk- vårdslagen bara fick besöka patienten vid särskilt angivna tider. Dessa be- sökstider innebar en begränsning i förhållande till hur den anhörige tidigare fått besöka patienten och till de ordinarie besökstider som gällde på vårdav- delningen. Verksamhetschefen ansåg att det rörde sig om åtgärder av rent verkställande art som han var behörig att vidta med stöd av sjukhusets ord- ningsregler.

JO har tidigare uttalat att ett beslut att tills vidare förbjuda en anhörig att besöka en patient som vårdas enligt hälso- och sjukvårdslagen inte kan ses som åtgärder av rent verkställande art. När det gäller det nu aktuella fallet konstaterar JO att inte heller beslut om besöksinskränkningar för en anhörig till en patient som vårdas inom den frivilliga sjukvården kan betraktas som sådana åtgärder av rent verkställande art som en verksamhetschef är behörig att vidta. Verksamhetschefen kritiseras därför för sin bristande hantering.

Under ärendets handläggning har JO uppmärksammat oklarheter när det gäller de rättsliga förutsättningarna för att meddela besöksinskränkningar i den frivilliga vården. Att inskränka rätten att besöka en nära anhörig är mycket ingripande för enskilda, såväl besökare som vårdtagare, och utgör ett intrång i deras familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. Enligt JO är det därför viktigt att sådana inskränkningar grundas på i lag bestämda förutsättningar och att beslut i ett särskilt fall kan överklagas till domstol. När det gäller frivillig vård saknas sådan särskild reglering. JO uppmärk- sammar regeringen på detta och väcker frågan om en översyn av lagstift- ningen.

114

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 29 juni 2016 framförde AA klagomål mot verksamhetschefen BB vid neurologiska kliniken i Malmö, Skånes universi- tetssjukhus (SUS) inom Region Skåne. Han anförde att han som nära anhörig till en svårt sjuk inneliggande neurologipatient (patienten) vid en viss avdelning på kliniken i Malmö fått sina besökstider begränsade utan att meddelas besvärs- hänvisning.

AAbifogade två skrivelser från verksamhetschefen med innebörd att AA får besöka patienten på visst angivet sätt.

Utredning

Beslutsordningen för Skånes universitetssjukvård hämtades in och granskades. Ärendet remitterades därefter till Regionstyrelsen, Region Skåne, som i sitt re- missvar den 1 november 2016 anförde bl.a. följande:

Lagstiftning och ordningsregler vid SUS

Rätten att vistas i myndigheters lokaler

Patienten vårdades vid tidpunkten för Anmälarens anmälan enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Det finns inga bestämmelser om besöks- inskränkningar i HSL. JO har emellertid flera gånger uttalat sig om allmän- hetens tillträde till en myndighets lokaler. Av JO:s uttalanden framgår att huvudregeln är att en myndighets dörrar ska stå öppna för medborgarna. Allmänheten kan inte, trots denna huvudregel, kräva att röra sig fritt över- allt och närsomhelst i en myndighets lokaler (se bl.a. JO:s ämbetsberättelser 2006/07 s. 408 och 2011/12 s. 594).

En myndighet får begränsa allmänhetens tillträde till att endast gälla vissa lokaler eller under vissa tider. Det är med andra ord tillåtet att utfärda s.k. tillträdesregler. Det är också tillåtet att meddela ordningsregler. Tillträ- des- och ordningsregler måste iaktta de grundläggande kraven på saklighet och opartiskhet enligt l kap. 9 § regeringsformen och får således inte vara god- tyckliga eller diskriminerande. Vid bedömning av om en myndighets till- trädes- eller ordningsregler uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet är det av betydelse vilken slags verksamhet som bedrivs. JO har tidigare utta- lat att det är skillnad mellan att besöka ett kommunalt bibliotek och att up- pehålla sig i ett landstings sjukhuslokaler. Ett sjukhus är inte en allmän plats och endast den som har ett befogat intresse av tillträde till lokalerna har rätt att vistas där. När en nära anhörig till en svårt sjuk inneliggande patient vill besöka patienten ska utgångspunkten enligt tidigare JO-uttalanden vara att den anhörige ska ges mycket goda möjligheter till detta. I fall då den anhörige utgör en fara för patienten eller förorsakar stora arbetsmiljöproblem, kan det vara tillåtet att utfärda besöksförbud för den anhörige. Ett förbud om att besöka en inneliggande patient vid ett sjukhus som bedrivs i offentlig regi ses enligt JO som ett beslut i kommunallagens (1991:900) mening och det ankommer därför på regionstyrelsen eller den som styrelsen delegerat ansva- ret till att fatta ett sådant beslut (se JO:s ämbetsberättelser 2013/14 s. 468 f. och 2011/12 s. 594).

Ordningsregler vid SUS

Av de ordningsregler som antagits av SUS (se bilaga 2) [bilagan har här ute- lämnats, JO:s anm.] framgår under punkt 13 rubriken Obehöriga följande:

115

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Reglerna är att SUS - utifrån patientsäkerhets-, smittskydds- och arbets- miljö synpunkt - suveränt bestämmer vilka personer som får vistas här.

SUS beslutar således vilka funktioner som ska finnas i olika lokaler, t.ex. väntrum, undersökningsrum, sammanträdesrum, etc. En person som inte respekterar detta, liksom en person som befinner sig ”i rätt rum” men stör ordningen, kan avvisas.

SUS ska i första hand själv vidta nödvändiga åtgärder för upprätthål- lande av ordning och säkerhet, vid behov med hjälp av väktare. Visar sig resurserna vara otillräckliga ska polis tillkallas.

Den som obehörigen intränger eller kvarstannar i byggnad kan dö- mas för olaga intrång jämlikt 4 kap. 6 § brottsbalken.

Enligt ordningsreglerna är det alltså patientsäkerhetshänsyn, smittskydds- och arbetsmiljöskäl som avgör vilka personer som får vistas på SUS. Vidare framgår i bilaga 2 där ordningsreglerna återges i sin helhet att en verksam- hetschef eller motsvarande får vidta åtgärder som är förenliga med ordnings- reglerna.

Redogörelse för anmäld händelse

Som ett förtydligande av anmälan vill Region Skåne framföra att Patienten under sin vistelsetid vid neurologiska kliniken varit inneliggande vid två olika avdelningar. Till en början vårdades Patienten på neuro-Obs avdelning 2 på SUS i Malmö. Patienten blev senare flyttad till en annan neurologisk avdelning och vistas där än idag. Utskrivning till hemmet är planerad och kommer genomföras inom kort. Av betydelse i det aktuella fallet är att Neuro-Obs (neurologiavdelning observation) är en avdelning med sex vårdplatser där mycket svårt sjuka neurologipatienter vårdas. Det är nöd- vändigt för samtliga inneliggande att vården vid avdelningen kan bedrivas i en lugn och trygg miljö. Avdelningen har inte enkelrum och besökstiderna anpassas efter patienternas tillstånd. Även vid den avdelning där Patienten vårdas idag vistas mycket sjuka patienter. Vid denna avdelning förekommer emellertid ordinarie besökstider, vilka infaller 15-19 dagligen.

Verksamhetschefen för neurologiska kliniken i Malmö, BB, gjorde mot bakgrund av incidenter som han bedömde hotade arbetsmiljön och patient- säkerheten, ställningstagandet att Anmälarens besök på neuro-Obs avdel- ning 2 på SUS i Malmö behövde begränsas. Anmälaren meddelades därför att han var välkommen att besöka Patienten tre gånger per vecka, två tim- mar i taget. Anledningen var att Anmälaren vid ett flertal tillfällen betett sig aggressivt och hotfullt gentemot personal i verksamheten. Det aggressiva bete- endet kan exemplifieras med att Anmälaren störde pågående vårdåtgärder genom att gå fram till personal och skrika att de var värdelösa, inkompe- tenta och att de inte kunde sitt jobb. Anmälaren hotade också personalen. Som exempel på hur personal upplevde att Anmälaren hotade dem, kan nämnas att Anmälaren vid ett tillfälle väntade på personal utanför sjukhuset när personal var på väg hem och då meddelade att han känner medlemmar av Hells Angels. Vidare ska han på avdelningen ha uttalat sig om att han avser att placera en bomb i sjukhuset när han och Patienten lämnar dess lo- kaler.

Trots att chefer inom verksamheten flera gånger försökt få till stånd en fungerande dialog med Anmälaren, har hans aggressiva och hotfulla sätt kvarstått. Anmälaren har bland annat anvisats en särskild kontaktsjukskö- terska. Enhetschefer och verksamhetschef har även haft möten med Anmä- laren och försökt förklara för honom att personal känner sig hotade av hans beteende och att detta påverkar patientsäkerheten. Anmälaren har hela tiden tillbakavisat påståendena om aggressivt och hotfullt beteende och svarat med att kommentera brister i vårdens kvalitet.

116

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Verksamhetschefen bedömer av det skälet fortfarande att Anmälaren endast kan besöka Patienten under särskilt angivna tider. Som nämndes ovan, in- faller de ordinarie besökstiderna vid den avdelning där Patienten nu befin- ner sig klockan 15-19 dagligen. Anmälaren är välkommen att besöka Pati- enten kl. 15-17 dagligen. Vid behov närvarar väktare på avdelningen för att säkra att Anmälarens besök sker under lugna former. Anmälaren är infor- merad om att det inte är fråga om ett besöksförbud utan om ett sätt att möj- liggöra för Anmälaren att besöka Patienten och samtidigt upprätthålla pati- entsäkerhet och en god arbetsmiljö vid avdelningen. Största möjliga hänsyn tas till Patientens och Anmälarens rätt att träffas. Anmälaren har inte blivit meddelad någon besvärshänvisning, eftersom verksamhetschefen inte bedömt att han har fattat ett beslut i kommunallagens mening. Anmälaren har fått upp- lysning om att eventuella klagomål kan framföras till patientnämnden eller direkt till verksamhetschefen.

I sammanhanget kan nämnas att Anmälarens beteende föranlett chefer inom verksamheten att föreslå de anställda som varit drabbade av hot och trakas- serier att göra polisanmälan. Av rädsla för att avge vittnesmål har dock ingen polisanmälan gjorts. Chefer inom verksamheten har trots detta inlett en dialog med polisen och bett om råd kring hur hot och trakasserier kan bemötas. Vidare kommer personal i verksamheten genomgå en utbildning om hot och våld. Psykolog ska dessutom genomföra en debriefing med berörd per- sonal.

Utredning och Region Skånes bedömning

Utredningen har visat att Anmälaren i det aktuella ärendet har meddelats att han endast är välkommen att besöka Patienten vid särskilt angivna tider. Den första begränsningen av Anmälarens besök skedde när Patienten vistades vid avdelning neuro-Obs där de mest vårdkrävande neurologipatienterna vårdas. Vid denna avdelning anpassas besökstiderna kontinuerligt för att medicinskt avancerad vård ska kunna bedrivas under patientsäkra och trygga former i en god arbetsmiljö. När Patienten flyttades till en neurologiavdelning där de ordinarie besökstiderna infaller klockan 15 - 19 dagligen fortsatte be- gränsningen av Anmälarens besök. Detta gjordes eftersom Anmälaren uppvisat ett aggressivt och hotfullt beteende gentemot personal i verksamheten.

Region Skånes bedömning är att verksamhetschefen vidtagit åtgärder som denne ansett haft stöd i de lokala ordningsreglerna för SUS. Enligt Region Skåne är de åtgärder verksamhetschefen vidtagit exempel på just sådana åtgärder som ryms inom punkten 3 [rätteligen punkten 13, JO:s anm.] i ordningsreglerna (se bilaga 2). Denna regel anger bland annat att en verk- samhetschef får vidta nödvändiga åtgärder för att upprätthålla ordning och säkerhet inom sin verksamhet, vid behov med hjälp av väktare. Eftersom de åtgärder verksamhetschefen vidtagit har varit åtgärder av rent verkstäl- lande art, har Anmälaren inte meddelats någon besvärshänvisning.

Utredningen har visat att det är patientsäkerhetshänsyn och arbetsmil- jöskäl som föranlett att Anmälaren hänvisats begränsade besökstider. Region Skånes bedömning är att verksamhetschefens begränsning av Anmälarens be- sökstider i högsta grad varit och är befogad. Region Skånes menar också att verksamhetschefen i det nu aktuella fallet har gjort sitt yttersta för att både till- godose Anmälarens rätt att träffa Patienten och samtidigt upprätthålla en hög patientsäkerhet och en god arbetsmiljö.

Slutsatser

Ett offentlighetsfinansierat sjukhus får lov att besluta om ordningsregler så länge dessa regler iakttar de grundläggande kraven på saklighet och opartiskhet enligt l kap. 9 § regeringsformen. Region Skåne bedömer att de ordnings- regler som SUS beslutat vare sig är godtyckliga eller diskriminerande i nå- got avseende. Vidare uppfattar Region Skåne att de åtgärder som vidtagits

117

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

av verksamhetschefen vid verksamhetsområde neurologi och rehabiliter- ingsmedicin vid SUS och som föranlett Anmälarens anmälan, har varit nöd- vändiga av patientsäkerhets- och arbetsmiljöskäl. Region Skånes bedöm- ning är därför att åtgärderna har genomförts med stöd i ordningsreglerna. Åtgärderna ses enligt Region Skåne således inte som beslut i kommunallagens mening utan som åtgärder av verkställande art.

AAkommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande: Besöksinskränk- ningarna är repressalier för att han har påtalat brister i vården av hans närstå- ende. Han har aldrig varit verbalt eller fysiskt hotfull mot personal.

I ett beslut den 21 februari 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Allmänna utgångspunkter

Jag har valt att inrikta prövningen av det här ärendet på frågan om klinikens formella hantering av AA:s möjligheter att besöka patienten. Vad AA i övrigt har anfört i sin anmälan föranleder därför inte några uttalanden eller åtgärder från min sida.

Av utredningen framgår att verksamhetschefen på sjukhuset skriftligen meddelat AA att han endast var välkommen att besöka patienten vid särskilt angivna tider. Dessa besökstider innebar en begränsning i förhållande till hur

AAtidigare fått besöka patienten, och vid neurologiavdelningen även i förhål- lande till de ordinarie besökstider som gällde på vårdavdelningen. Region- styrelsen har i remissvaret anfört att åtgärderna har genomförts med stöd i de ordningsregler som gäller vid sjukhuset och att de inte ses som beslut i kommu- nallagens mening utan som åtgärder av rent verkställande art.

JO har flera gånger uttalat sig i frågan om allmänhetens tillträde till myn- digheters lokaler (se bl.a. JO 2006/07 s. 408 och 2011/12 s. 594). På ett sjukhus, som inte utgör någon allmän plats, är tillträde till lokalerna beroende av de reg- ler som har utfärdats av den som driver verksamheten. Det innebär i praktiken att endast den som har ett befogat intresse av tillträde till lokalerna har rätt att vistas där. Mot den bakgrunden finns inte anledning för mig att ha några in- vändningar mot att en person som befinner sig på sjukhuset och stör ordningen där enligt sjukhusets ordningsregler kan avvisas. AA har dock inte avvisats från sjukhuset utan han har meddelats restriktioner i sina möjligheter att besöka pa- tienten.

Patienten vårdades enligt den då gällande hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Till skillnad från när det gäller besök till personer som är föremål för viss tvångsvård innehåller lagregleringen för den frivilliga hälso- och sjuk- vården inte några bestämmelser om möjlighet att besluta om besöksrestrik- tioner (jfr lagen [1996:981] om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård).

Rättslig reglering m.m.

Rätten att överklaga beslut inom hälso- och sjukvården

Som huvudregel gäller att förvaltningsbeslut överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol (22 a § förvaltningslagen [1986:223]). Bestämmelsen omfattar

118

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

inte specialreglerad förvaltning (3 §), eller sådana beslut av myndigheter i kom- muner och landsting som får överklagas enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning (31 §). För ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. överklagande bara om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än enligt bestämmelserna om laglighetsprövning enligt kommunallagen (33 §).

Enligt kommunallagen (2017:725) har medlemmar av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten, s.k. laglighetsprövning (se 13 kap. 1 §). Rätten till laglighetsprövning gäller inte om beslutet är av rent verkställande art (13 kap. 2 § 2). Bestämmelserna överensstämmer med regler- ingen i den tidigare gällande kommunallagen (1991:900).

I förarbetena till den tidigare kommunallagen uttalas att många förvaltnings- åtgärder kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande i sådana frågor där intresset att överklaga ge- nom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort, t.ex. interna frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration (prop. 1990/91:117 s. 204).

JO har haft ett tidigare ärende som gällde klagomål mot samma vårdinrätt- ning och verksamhetschef som är aktuella i det här ärendet, över ett förbud för en anhörig att besöka en patient som vårdades på avdelningen (se JO 2013/14 s. 466). I beslutet uttalade JO bl.a. följande:

Den självklara utgångspunkten måste givetvis vara att en nära anhörig till en svårt sjuk person som vårdas på sjukhus ska ges mycket goda möjlig- heter att träffa patienten. Under vissa förhållanden kan det dock vara nöd- vändigt att förbjuda en person att besöka en patient. Det torde röra sig främst om situationer när en person utgör en direkt fara för patienten eller skapar mycket svåra arbetsmiljöproblem (jfr Högsta förvaltningsdomsto- lens dom den 7 november 2012 i mål nr 2486-11).

Ett beslut om att förbjuda någon att tills vidare besöka en anhörig som vårdas på ett sjukhus måste enligt min mening vara att betrakta som ett beslut i kommunallagens mening och inte som en åtgärd av rent verkstäl- lande art. Det har därför ankommit på regionstyrelsen eller den som styrel- sen delegerat ansvaret till att fatta beslut i frågan.

Europakonventionens bestämmelser om rätt till skydd för privat- och familjeliv samt rätt till domstolsprövning

Rätten till skydd för privat- och familjeliv framgår av artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen. I artikeln anges att 1) var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens och att 2) offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd i lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hän- syn till vissa särskilt angivna intressen, däribland förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller för andra personers fri- och rättigheter.

Rätten till domstolsprövning är en del av rätten till en rättvis rättegång i ar- tikel 6 i Europakonventionen. I artikel 6.1 anges bl.a. att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en

119

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Bedömningen i det aktuella fallet

Regionstyrelsen har anfört att besöksinskränkningarna ska ses som åtgärder av rent verkställande art som verksamhetschefen har varit behörig att vidta med stöd av sjukhusets ordningsregler.

Patienten var under den aktuella perioden inneliggande vid två olika vårdav- delningar på sjukhuset. AA är nära anhörig till patienten och inskränkningar av hans möjligheter att besöka denne utgör därmed ett intrång i hans familjeliv. Beslut om sådana intrång ska vara förenade med en möjlighet till domstols- prövning.

Som framgått ovan har JO tidigare ansett att ett beslut om att förbjuda någon att tills vidare besöka en anhörig som vårdas enligt hälso- och sjukvårdslagen inte kan anses utgöra en åtgärd av rent verkställande art (JO 2013/14 s. 466). I det ärendet, som i likhet med det nu aktuella rörde ett beslut fattat av verksam- hetschefen BB, fick neurologiska kliniken i Malmö kritik för sin hantering.

I det fall jag nu har att ta ställning till har AA inte förbjudits att besöka pa- tienten utan meddelats besöksrestriktioner. Besluten är ingripande för den en- skilde och har förutsatt ett betydande utrymme för verksamhetschefen att göra självständiga bedömningar. Enligt min mening kan inte heller sådana beslut betraktas som sådana åtgärder av rent verkställande art som verksamhetschefen varit behörig att besluta om. BB ska därför kritiseras för att ha överskridit sina befogenheter.

Regleringen av besöksrestriktioner inom vårdområdet

Det här ärendet har även gett upphov till mer grundläggande frågor om regler- ingen av besöksrestriktioner inom vårdområdet. Av förarbetena till lagen om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård framgår att lagen kom till efter att Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna (nedan kommis- sionen) i en rapport den 14 april 1994 uttalat att Sverige, i ett mål som rörde besöksinskränkningar för en förälder på ett vårdhem, hade kränkt artikel 6 och artikel 8 i Europakonventionen (se prop. 1995/96:196 s. 8). Kommissionen an- såg att besöksinskränkningarna hade utgjort ett intrång i förälderns familjeliv som saknat stöd i lag samt att föräldern i egenskap av god man för sin vuxne son hade haft en självständig rättighet att besöka sonen i vårdhemmet och där- med måste kunna få besöksrestriktioner prövade av domstol (a. prop. s. 9 f.).

I den utredning som föregick propositionen föreslogs en lag om besöksin- skränkningar som omfattade hela vårdområdet, såväl tvångsvård som frivillig vård (se Socialdepartementets promemoria Besöksinskränkningar på institu- tioner inom vårdområdet, S95/3163/RS). Regeringen konstaterade att besöks- inskränkningar alltid är ett ingrepp i den enskildes integritet som bör användas sparsamt, och endast i syfte att främja vård och behandling. När det gällde besöksinskränkningar inom den frivilliga vården uttalade regeringen följande (prop. 1995/96:196 s. 10 f.):

120

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Enligt hälso- och sjukvårdslagen ska en god hälso- och sjukvård bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården och be- handlingen ska så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med pa- tienten. Ett centralt inslag i reformsträvandena inom hälso- och sjukvården under senare år har också varit att stärka den enskilda patientens ställning, bl.a. genom att ge individen ökade möjligheter att välja vårdgivare såväl inom öppen som sluten vård.

– – –

Bestämmelser om besökstider vid sjukhuskliniker är oftast ett stöd för pa- tienter, besökande och personal. Besökstiderna är att betrakta som rekom- mendationer när besök lämpligast bör ske. Något förbud mot besök på andra tider är det i egentlig mening inte fråga om. Men då det i regel finns ett ömsesidigt intresse från alla inblandade parter att underlätta vård- och behandlingsarbetet respekteras i stor utsträckning de rekommenderade be- sökstiderna. Vid kliniker där patienter tvångsvårdas är dock synen på be- söksrestriktioner något annorlunda. Kraven på skydd för såväl den enskilde vårdtagaren som de besökande kan vara mer uttalade och möjligheten att planera och i viss mån styra besöken ett viktigt inslag i behandlingsarbetet.

Enligt regeringens mening bör mot denna bakgrund en ny lagstiftning om besöksrestriktioner inte gälla frivilliga vårdformer inom hälso- och sjukvården […].

Regeringen var alltså av uppfattningen att besöksinskränkningar över huvud taget inte bör förekomma inom den frivilliga hälso- och sjukvården (se även a. prop., s. 13). Den nya lagen kom således enbart att omfatta besöksinskränk- ningar vid viss tvångsvård. Möjligheten att besluta om besöksinskränkningar vid frivillig vård har inte heller därefter lagreglerats.

Behovet av en översyn av lagstiftningen

Mot bakgrund av det ovanstående får jag konstatera att det åtminstone i den praktiska verksamheten tycks råda viss osäkerhet om de rättsliga förutsättning- arna för olika typer av besöksinskränkningar i den frivilliga vården. Det står enligt min mening klart att det kan behövas besökstider även inom den frivilliga hälso- och sjukvården för att verksamheten ska fungera på ett patientsäkert sätt och kunna garantera en god vård. Rättighetsskyddet enligt artikel 8 i Europa- konventionen talar för att besökstider för närstående bör vara generösa. I den mån generella inskränkningar av besöksrätten är avsedda att vara tvingande bör de också – åtminstone såvitt gäller närstående – ha stöd i lag.

När det gäller särskilda besöksrestriktioner i enskilda fall har regeringen vid tillkomsten av lagen om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård gjort be- dömningen att motsvarande inskränkningar inte ska förekomma inom den fri- villiga hälso- och sjukvården. Enligt vad som framkommit i bl.a. ärenden hos JO anser dock hälso- och sjukvårdspersonal att det även inom den frivilliga vården kan finnas behov av att i viss mån styra besöken, för att kunna garantera en god och säker vård. Jag har stor förståelse för de svårigheter som vårdper- sonalen kan ställas inför när de i ett enskilt fall ska väga olika intressen mot varandra. Inskränkningar i rätten att besöka en nära anhörig är dock mycket ingripande för enskilda, såväl besökare som vårdtagare. Det är därför viktigt att sådana inskränkningar grundas på i lag bestämda förutsättningar och att be- slut i ett enskilt fall kan överklagas till domstol.

121

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Mot denna bakgrund får jag härmed, enligt 4 § lagen (1986:765) med in- struktion för Riksdagens ombudsmän, väcka fråga om en översyn av lagstift- ningen i det hänseende som berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

Kommunicering av beslutsförslag i tillsynsärenden hos

Inspektionen för vård och omsorg

(Dnr 4450-2016)

Beslutet i korthet: I en anmälan till JO framförde en läkare klagomål mot hur ett ärende som avsåg honom hade handlagts hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Läkaren anförde bl.a. att han inte hade getts tillfälle att lämna synpunkter på ett beslutsförslag innan IVO fattade beslut i ärendet. I beslutet hade IVO uttalat kritik mot läkaren.

Genom JO:s granskning framkom att IVO, trots att ärendet där hade in- letts genom en anmälan, hade handlagt detta inom ramen för ett initiativä- rende enligt 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen och inte som ett klagomålsä- rende enligt 7 kap. 18 §. Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska bl.a. an- mälaren och den som klagomålet avser ges tillfälle att yttra sig över ett be- slutsförslag innan IVO fattar beslut i ärendet. JO kritiserar IVO för att inte ha handlagt ärendet enligt bestämmelserna om klagomål och inte kommu- nicerat ett förslag till beslut med den som klagomålet avsåg.

Av 7 kap. 19 § andra stycket patientsäkerhetslagen framgår att 7 kap.

18 §, i tillämpliga delar, ska gälla även i initiativärenden. IVO har dock hos JO anfört att skyldigheten att kommunicera ett beslutsförslag inte kan anses vara tillämplig vid handläggningen av ett initiativärende. Enligt JO förelig- ger i detta avseende oklarheter i lagstiftningen, varför det finns behov av en översyn av denna. En kopia av beslutet överlämnas därför till Socialdepar- tementet.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 22 juli 2016 framförde AA klagomål mot Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och tre tjänstemän där. AA anförde i huvudsak följande:

IVO fattade den 11 juli 2016 ett beslut varvid myndigheten riktade kritik mot honom i egenskap av läkare. Ärendet hos IVO hade inletts genom en an- mälan till myndigheten. Under handläggningen hos IVO gavs han inte tillfälle att yttra sig över något beslutsförslag enligt 7 kap. 18 § patientsäkerhetslagen. Ett sådant beslutsförslag hade inte heller upprättats av IVO. Vid kontakt med ansvarig avdelningschef hos IVO uppgav denne att ovannämnda lagrum inte var tillämpligt vid handläggningen av det aktuella ärendet där. AA fick dock inga andra svar på sina frågor om IVO:s tillämpning av den aktuella lagstift- ningen.

122

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Utredning

Handlingar i ärendet hos IVO inhämtades och granskades. Av handlingarna framgick att ärendet hade inletts genom en anmälan från en läkare vid ett be- handlingshem, gällande AA och dennes kontakter med en patient där. Anmälan bar rubriken ”Enskild anmälan”. Genom IVO:s beslut riktade myndigheten kri- tik mot AA i vissa frågor.

Anmälan remitterades därefter till IVO för yttrande. I sitt remissvar anförde IVO bl.a. följande:

Redogörelse för handläggningen

Det aktuella ärendet initierades av en anmälan från en specialistläkare i barn- och ungdomspsykiatri vid ett behandlingshem. Mot bakgrund av upp- gifterna i anmälan öppnade IVO ett initiativärende i enlighet med bestäm- melserna i 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL. Anmälan i det aktuella ärendet kommunicerades med berörd hälso- och sjukvårdsper- sonal (AA), som inkom den 9 juni 2015 med yttrande över anmälan. Där- efter begärdes journalhandlingar in. De handlingar som inkom kommuni- cerades inte med AA eftersom sekretess bedömdes föreligga då denne inte varit behandlande läkare. Handlingarna har inte använts som underlag för bedömningen att rikta kritik mot AA, utan enbart för att konstatera det fak- tum att AA inte varit behandlande läkare samt att patienten skrivit en full- makt som sedan återkallats. Därefter fattade IVO den 11 juli 2016 beslut i ärendet.

Den 13 juli 2016 begärde AA rättelse av IVO:s beslut, utifrån grunden att beslut fattats utan att den som klagomålet avser beretts tillfälle att yttra sig över förslaget till beslut i enlighet med 7 kap. 18 § PSL. Samma dag hade AA två telefonsamtal med samma företrädare för IVO. Vid det första samtalet bejakade IVO:s företrädare AA:s rätt att få del av och yttra sig över ett beslutsförslag i tron att frågan rörde ett klagomålsärende enligt 7 kap. 18 § PSL. Då företrädaren efter samtalet insåg vilken typ av ärende det gällde, ringde denne tillbaks till AA och beklagade att AA tidigare un- der dagen fått en felaktig uppgift, och att bestämmelserna om kommunice- ring av beslutsförslag inte gäller vid ärenden enligt 7 kap. 19 § PSL. AA upp- gav vid det andra samtalet att denne skulle begära omprövning av beslutet, och fick då beskedet att IVO tolkat skrivelsen om begäran om rättelse som en begäran om omprövning.

Den 18 augusti 2016 beslutade IVO att avslå AA:s begäran om omprövning.

IVO:s bedömning av handläggningen

Kommunicering av beslut i initiativärenden

Det aktuella ärendet initierades av en anmälan från en annan hälso- och sjukvårdspersonal. Det var således inte fråga om en anmälan från en enskild, patient eller närstående i enlighet med 7 kap. 18 § PSL och hanteras därmed inte som ett klagomål enligt detta lagrum hos IVO.

Mot bakgrund av uppgifterna i anmälan bedömde IVO däremot att ett initiativärende enligt 7 kap. 19 § PSL skulle öppnas.

Av 7 kap. 19 § PSL framgår att innan ett ärende avgörs ska den vårdgi- vare eller hälso- och sjukvårdspersonal som är föremål för utredning ges tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Ordalydelsen i denna bestämmelse skiljer sig från 7 kap. 18 § PSL vari det stadgas att an- mälaren och den klagomålet avser ska beredas tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut.

123

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

I 7 kap. 19 § PSL anges vidare att 7 kap. 18 § PSL ska gälla i tillämpliga delar. Vilka delar detta gäller specificeras inte. IVO menar dock att det fak- tum att kommunicering av beslutsförslag explicit anges i 18 § men inte 19 § motsatsvis måste tolkas som att det inte är ett krav i initiativärendena.

Initiativärenden kan utmynna i olika typer av åtgärder såsom föreläg- gande enligt 7 kap. 24 § PSL, beslut med kritik enligt 7 kap. 29 § PSL eller anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, HSAN, enligt 7 kap. 30 § PSL. I initiativärenden upprättas endast ett slutligt beslut. Därmed finns heller inget förslag till beslut att kommunicera i andra ärenden än kla- gomålsärenden. Det kan enligt IVO inte anses rimligt eller önskvärt att det i samtliga dessa ärenden skulle upprättas beslutsförslag som skulle kom- municeras med berörd hälso- och sjukvårdspersonal.

Sammanfattningsvis har IVO kommunicerat utifrån kommunicerings- skyldigheten i 7 kap. 19 § PSL och givit berörd hälso- och sjukvårdsperso- nal tillfälle att yttra sig i ärendet. Enligt bestämmelsen krävs inte att förslag till beslut upprättas och kommuniceras. Då det nu aktuella ärendet är ett initiativärende om tillsyn av hälso- och sjukvårdspersonal enligt 7 kap. 19 § PSL har något förslag till beslut inte upprättats och kommunicerats med AA.

Omprövning

AA:s begäran om omprövning avslogs av IVO i beslut den 18 augusti 2016. I beslutet redogör IVO för samma motivering som vid tidigare telefonsam- tal, dvs. att ärendet registrerats som ett initiativärende och kommunicerats i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 19 § PSL. Det stämmer således inte att AA inte har fått svar på sina frågor angående den lagstiftning som styrt kommuniceringen av ärendet. Vad gäller åberopande av Högsta förvalt- ningsdomstolens uttalanden i mål nr 6634-10 angav IVO i omprövningsbe- slutet bl.a. följande:

HFD uttalar i mål 6634-10 att en sanktion i form av t.ex. en prövotid mot en yrkesutövare inom hälso- och sjukvården måste grundas på kon- kreta och styrkta omständigheter. Det gäller även ett påstående om att yrkesutövarens handlande har inneburit en fara för patientsäkerheten.

IVO anser att det i beslutet är visat att ditt handlande har inneburit en fara för patientsäkerheten. IVO anser därför inte heller att HFD:s uttalanden i mål 6634-10 utgör skäl för att ompröva beslutet.

AAkommenterade remissvaret varvid han bl.a. vidhöll att IVO:s handläggning hade varit felaktig och att denna måste göras om.

Rättslig reglering m.m.

IVO övertog den 1 juni 2013 Socialstyrelsens tillsynsuppgift när det gäller hälso- och sjukvården och dess personal.

IVO:s handläggning av tillsyns- och klagomålsärenden utgör inte myndig- hetsutövning mot någon enskild, och förfarandereglerna i förvaltningslagen (1986:223) är därför inte tillämpliga vid myndighetens handläggning, se bl.a. JO 2015/16 s. 507. Regler om handläggningen finns i stället i patientsäkerhets- lagen (2010:659), PSL. Vid denna lags tillkomst ansåg lagstiftaren att det, ut- ifrån ett rättssäkerhetsperspektiv, fanns ett behov av att införa förfaranderegler liknande de i förvaltningslagen (prop. 2009/10:210 s. 133 f.).

De förfaranderegler i patientsäkerhetslagen som såvitt nu är av intresse finns i 7 kap. 10–18 §§, vilka avser handläggningen av klagomål, samt i 19 § samma

124

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

kapitel, som är tillämplig i initiativärenden. I allt väsentligt saknade dessa reg- ler motsvarighet i den tidigare gällande lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.

Den 1 januari 2018 trädde nya bestämmelser i patientsäkerhetslagen i kraft om IVO:s klagomålshantering (se prop. 2016/17:122). Lagändringarna med- förde bl.a. en begränsning av den personkrets som är behörig att få ett klagomål prövat av IVO. Klagomål får numera endast framställas av den patient som saken gäller eller dennes närstående. I detta ärende är dock bestämmelserna om IVO:s klagomålshantering i deras äldre lydelser tillämpliga.

I 7 kap. 10 § föreskrevs att IVO efter anmälan skulle pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal. Det uppställdes alltså en skyldighet för IVO att pröva sådana klagomål, utan några begränsningar i fråga om vem som fick anmäla klagomål enligt bestämmelsen (prop. 2009/10:210 s. 133 och 217).

Enligt 7 kap. 12 § fick dock IVO avstå från att utreda ett klagomål om det var uppenbart att klagomålet var obefogat, eller om klagomålet saknade direkt betydelse för patientsäkerheten och det saknades skäl att överväga åtalsanmä- lan enligt 23 eller 29 §. Denna möjlighet för IVO att i vissa fall avstå från att påbörja en formell utredning av ett klagomål motiverades utifrån effektivitets- skäl (a. prop. s. 218).

Av 7 kap. 16 § framgick bl.a. att den som klagomålet avsåg hade rätt att ta del av det som hade tillförts ärendet och skulle, innan ärendet avgjordes, ges möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på det som hade tillförts ärendet. Detta gäller även enligt den nya lydelsen.

Beträffande 7 kap. 18 § innebar lagändringen den 1 januari 2018 att IVO enligt bestämmelsens andra stycke, om ett klagomål har utretts, i beslutet ska uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. I den äldre lydelsen, som omfattade alla be- slut i klagomålsärenden, angavs att IVO fick göra sådana uttalanden. I övrigt är 18 § oförändrad. Av andra stycket framgår således fortfarande att beslut med uttalanden av det slag som nyss nämnts inte får fattas utan att anmälaren och den som klagomålet avser har beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut i ärendet. Av första och tredje styckena följer bl.a. att IVO ska avgöra klagomålsärenden genom beslut, vilka ska vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet samt sändas till anmälaren, den som klagomå- let avser och berörd vårdgivare.

I förarbetena till den nyss nämnda bestämmelsen framhölls att eftersom denna typ av beslut inte kan överklagas är det ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt att anmälaren och den som klagomålet avser innan ärendet avgörs ges möjlig- het att lämna synpunkter på de omständigheter som beslutande myndighet grundar sitt beslut på och på de överväganden som myndigheten gör i ärendet. Fördelarna ur rättssäkerhetssynpunkt ansågs överväga de administrativa nack- delarna med denna ordning. Efter synpunkter från Lagrådet ansåg lagstiftaren även att detta uttryckligen skulle framgå av lagtexten och inte endast nämnas i författningskommentaren (a. prop. s. 222 och 393).

125

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

Av 7 kap. 19 §, som inte omfattades av lagändringarna den 1 januari 2018, framgår bl.a. att om IVO på eget initiativ inleder en utredning mot hälso- och sjukvårdspersonal ska den som berörs av utredningen ges möjlighet att in- komma med yttrande. Enligt andra stycket gäller att innan ett ärende avgörs ska den hälso- och sjukvårdspersonal som är föremål för utredning ges tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. I övrigt föreskrivs, såvitt nu är av relevans, att 18 § i tillämpliga delar ska gälla. I förarbetena uttalas att 19 § avser sådana ärenden som inletts efter initiativ från myndigheten utan att det föreligger något klagomål enligt närmast föregående paragrafer (a. prop. s. 223).

Som nämnts ovan får ett beslut av IVO, förutom vid vissa i lagen angivna undantag, inte överklagas enligt 10 kap. 13 §.

I ett beslut den 13 mars 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledning

AAhar i sin anmälan framfört vissa klagomål i sak avseende de beslut som IVO har meddelat. Jag vill med anledning av detta framhålla att JO som regel inte uttalar sig om myndigheternas bedömningar och beslut i sakfrågor. Jag finner inte skäl att avvika från den principen i detta fall. JO kan inte heller ändra eller upphäva ett beslut från en myndighet.

Handläggningen av det aktuella ärendet hos IVO

Genom utredningen har det framkommit att det aktuella ärendet hos IVO in- leddes genom att en anmälan inkom dit från en läkare som framförde klagomål mot AA i dennes egenskap av läkare. Anmälan betecknades som ”enskild” av anmälaren. Detta talar i sig för att anmälaren avsåg att framföra ett sådant kla- gomål som angavs i 7 kap. 10 § PSL och inte endast lämna upplysningar eller liknande information till IVO (jfr prop. 2016/17:127 s. 88).

IVO har i sitt remissvar anfört att ärendet inte har handlagts som ett kla- gomålsärende eftersom anmälan inte kom från en enskild, patient eller närstå- ende i enlighet med 7 kap. 18 § PSL, varför myndigheten i stället har handlagt denna inom ramen för ett initiativärende. Jag ställer mig frågande till vad IVO grundar detta ställningstagande på. Som framgår av redogörelsen för den rätts- liga regleringen ovan gällde vid den aktuella tiden inga begränsningar avseende vem som fick framställa klagomål hos IVO. Myndigheten var därtill enligt hu- vudregeln skyldig att pröva sådana klagomål. Såvitt framkommit har IVO inte hanterat klagomålet inom ramen för ett beslut enligt 7 kap. 12 § PSL, för att därefter inleda det aktuella initiativärendet. Som framgått ovan kännetecknas ett sådant initiativärende i sin tur av att det inte föreligger ett klagomål enligt bestämmelserna i 7 kap. 10–18 §§ PSL.

Utifrån de omständigheter som nu redovisats borde IVO enligt min mening ha handlagt ärendet enligt reglerna för klagomål, varvid 7 kap. 18 § PSL skulle ha varit tillämplig vid förfarandet. Ett beslutsförslag skulle därför ha upprättats

126

H Ä L S O - O C H S J U K V Å R D

och kommunicerats med AA innan beslut i ärendet fattades. IVO förtjänar kri- tik för sin handläggning i dessa delar.

Utformningen av 7 kap. 19 § PSL

I ärendet har även fråga om tolkningen av 7 kap. 19 § andra stycket PSL upp- kommit. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen föreskrivs i detta lagrum att 7 kap. 18 §, i tillämpliga delar, även gäller vid handläggningen av initiativärenden. Vilka delar av 18 § som härvid avses har alltså inte tydlig- gjorts närmare. IVO har i sitt remissvar anfört att vad som föreskrivs i 7 kap. 18 § andra stycket om skyldigheten för IVO att kommunicera ett förslag till beslut med berörda parter innan ett beslut fattas inte gäller vid initiativ- ärenden enligt 7 kap. 19 §. Enligt IVO måste det faktum att kommunicering av beslutsförslag explicit anges i 18 § men inte 19 § motsatsvis tolkas som att det inte är ett krav i initiativärendena.

Den tolkning av bestämmelsen i 7 kap. 19 § andra stycket PSL som IVO har gjort i ärendet är i och för sig möjlig. Utformningen av bestämmelsen utesluter dock inte att kommuniceringsskyldigheten av beslutsförslag skulle vara till- lämplig även i initiativärenden. Regeln om kommunicering av beslutsförslag i 7 kap. 18 § andra stycket är i huvudsak motiverad utifrån rättssäkerhetsskäl, mot bakgrund av att IVO:s beslut i klagomålsärenden inte kan överklagas. I lagförarbetena nämns beträffande hänvisningarna i 7 kap. 19 § andra stycket som ett exempel att möjligheten att i beslut uttala kritik mot vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal är tillämplig även i initiativärenden (prop. 2009/10:210 s. 223 f.). Detta får enligt min mening närmast anses som en självklarhet, men det kan konstateras att ett beslut enligt 7 kap. 19 § där IVO uttalar kritik mot en vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal inte heller kan överklagas. Även om det i dessa fall inte finns någon enskild anmälare har den hälso- och sjukvårdspersonal som kritiken avser rimligtvis samma intresse av att ett beslutsförslag kommuniceras innan beslut i ärendet fattas. Samma rättssäkerhetsskäl gör sig alltså gällande även i dessa fall. Det framstår dock som oklart vilken ordning lagstiftaren har avsett, och de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2018 har inte medfört några förändringar eller för- tydliganden i detta avseende.

Mot bakgrund av vad som nu sagts får jag härmed, enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, väcka fråga om en översyn av lagstiftningen i det hänseende som berörts. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

Övrigt

Vad AA har anfört i övrigt föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

127

Kriminalvård

Bristfällig dokumentation av handläggningen i en personutredning

(Dnr 2017-2015)

Beslutet i korthet: På begäran av hovrätten genomfördes en personutred- ning gällande en person som hade dömts till fängelse i tingsrätten. Under målets handläggning i tingsrätten hade frivården lämnat två yttranden. Syf- tet med att hovrätten beslutade att inhämta ett tredje yttrande från frivården var att utreda förutsättningarna för kontraktsvård. Trots detta beslutade fri- vården att avsluta kontraktsvårdsutredningen utan att lämna något förslag till särskild behandlingsplan. JO är kritisk till att frivården avslutade utred- ningen med hänvisning till det straffvärde som tingsrätten hade funnit att brottsligheten hade. Enligt JO kan det förhållandet att hovrätten begärde yt- terligare en kontraktsvårdsutredning inte tolkas på annat sätt än att hovrätten inte uteslöt möjligheten att döma till en sådan påföljd.

Eftersom kontraktsvårdsutredningen avbröts bedömde personutredaren att det saknades anledning att redogöra för kontakten med socialtjänsten i yttrandets utredningsdel. Anteckningarna avseende kontakten med social- tjänsten sparades inte heller. Eftersom gallringen av underlaget till yttrandet verkar ha gjorts i enlighet med Kriminalvårdens dokumenthanteringsplan avseende personutredning och frivård finner JO inte anledning att kritisera frivården för avsaknaden av dokumentation. JO uttalar dock att utrednings- åtgärder kan behöva dokumenteras på ett tydligt sätt även när en kontrakts- vårdsutredning avslutas utan att frivården lämnar ett förslag till särskild be- handlingsplan. JO har därför för avsikt att följa upp Kriminalvårdens över- väganden rörande behovet av ändrade föreskrifter avseende dokumentation.

Bakgrund

I en anmälan som kom in till JO den 1 oktober 2013 klagade AA på hur en frivårdsinspektör vid Kriminalvården, frivården Södertörn, agerat när hon gjorde en personutredning och lämnade två yttranden till Solna tingsrätt enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m., LPu. Bak- grunden till klagomålen var att frivården Södertörn på begäran av Solna tings- rätt hade genomfört en personutredning gällande AA – som stod åtalad för brott

i syfte att utreda förutsättningarna för s.k. kontraktsvård. I frivårdens första yttrande anfördes bl.a. att AA inte hade behov av en så ingripande behandling som placering på behandlingshem. AA:s försvarare uppmärksammade tings- rätten på att det fanns en rad allvarliga fel i yttrandet. Tingsrätten begärde då att frivården skulle göra en ny bedömning i påföljdsfrågan efter nya kontakter med AA:s hemkommun. Det andra yttrandet skrevs av samma handläggare som det första och utmynnade i samma slutsats.

128

K R I M I N A L V Å R D

I ett beslut den 3 september 2014 (JO:s dnr 5436-2013) konstaterade dåva- rande chefsJO Elisabet Fura att det fanns motstridiga uppgifter i det första ytt- randet och att yttrandet i viss utsträckning var missvisande. ChefsJO uttalade också att det, mot bakgrund av förhållandena i det aktuella fallet, hade varit lämpligare att låta någon annan tjänsteman göra den kompletterande utred- ningen och skriva det nya yttrandet. ChefsJO uttalade även att det var anmärk- ningsvärt att möjligheten att få den misstänktes hemkommun att bekosta en behandling för spelmissbruk inte hade utretts uttömmande. Frivården kritisera- des även för brister i dokumentationen av utredningsåtgärder som hade vidta- gits under personutredningen.

I en dom den 18 oktober 2013 dömde Solna tingsrätt AA till fängelse i två år och tre månader. I påföljdsdelen redogjorde tingsrätten bl.a. för innehållet i frivårdens båda yttranden. Tingsrätten fann att straffvärdet för de gärningar AA skulle dömas för uppgick till tre års fängelse. Efter att ha tagit hänsyn till om- ständigheter som enligt 29 kap. brottsbalken påverkar straffvärdet i förmild- rande riktning fann dock tingsrätten att fängelsestraffet skulle begränsas till två år och tre månader. Påföljden bestämdes till fängelse med hänvisning till pre- sumtionen att ett fängelsestraff ska dömas ut om brottsligheten har ett straff- värde som motsvarar eller överstiger ett års fängelse.

Sedan AA överklagat tingsrättens dom beslutade Svea hovrätt att inhämta ytterligare ett yttrande från frivården avseende förutsättningarna för kontrakts- vård.

Den 28 augusti 2014 lämnade frivården sitt tredje yttrande gällande AA. Av yttrandet till hovrätten framgår bl.a. följande:

Frivården har utrett förutsättningarna för ett förslag på skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, så kallad kontraktsvård. AA:s vårdbehov bedöms i dagsläget kunna tillgodoses genom öppenvårdsinsatser avseende psykisk ohälsa och spelmissbruk. [– – –] Sammantaget bedöms den relevanta insat- sen som jämförelsevis mindre ingripande. De nu aktuella brotten har ett straffvärde, bedömt utifrån tingsrättens dom, som överskrider vad som nor- malt anses vara den övre gränsen för när kontraktsvård kan komma ifråga som påföljdsalternativ. Mot bakgrund av detta har frivården beslutat att av- sluta kontraktsvårdsutredningen utan förslag på behandlingsplan.

Av frivårdens utredning framgår bl.a. att det behandlingshem med särskild in- riktning mot spelmissbruk som AA tidigare hade besökt hade lagt ned sin verk- samhet. De mest kvalificerade insatserna mot spelmissbruk erbjöds vid tid- punkten för yttrandet i stället inom ramen för öppenvård.

Vidare framgår att frivården varit i kontakt med socialtjänsten i AA:s hem- kommun för att utröna förutsättningarna för samverkan kring kontraktsvård. Mot bakgrund av frivårdens inställning i påföljdsfrågan redogjordes dock inte närmare för vad som framkommit.

I en dom den 15 september 2014 bestämde Svea hovrätt påföljden till skyddstillsyn förenad med fängelse i tre månader. I påföljdsdelen redogjorde hovrätten för innehållet i frivårdens yttrande. Hovrätten ansåg att straffvärdet motsvarade fängelse ett år och sex månader, efter beaktande av vissa förmild- rande omständigheter. Hovrätten konstaterade vidare att AA hade ett påtagligt vårdbehov men att en skyddstillsyn med en särskild föreskrift om vård inte kunde anses vara en tillräckligt ingripande påföljd med hänsyn till gärningens

129

K R I M I N A L V Å R D

straffvärde. Enligt hovrätten gjorde inte straffvärdet i sig att det var uteslutet att döma till skyddstillsyn förenad med en särskild behandlingsplan. Hovrätten konstaterade dock att det saknades möjlighet att döma AA till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan eftersom frivården inte hade föreslagit någon så- dan.

Nu aktuell anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 8 april 2015 klagade AA på nytt på Kri- minalvårdens, frivården Södertörn, handläggning av personutredningen gäl- lande honom. Han anförde i huvudsak följande:

Fram till dess att JO uttalade kritik mot Kriminalvården vidhöll myndig- heten att inga fel hade begåtts och att myndighetens bedömning – att han inte var i behov av en så ingripande behandling som placering på behandlingshem

stod fast. Den tredje personutredningen, som begärdes av Svea hovrätt, skiljer sig från de två tidigare bl.a. på det sättet att frivården i det tredje yttrandet ansåg att han hade ett påtagligt vårdbehov.

Han ifrågasätter Kriminalvårdens hantering av honom och hans ärende som helhet. Avsaknaden av en ekonomisk ansvarsförbindelse beror på att Kriminal- vården valt att avbryta utredningen. Han ifrågasätter också att frivården, som skäl för att avbryta den utredning hovrätten begärt, hänvisar till tingsrättens bedömning av gärningens straffvärde. Detta särskilt eftersom Kriminalvården gjort en ”kovändning” avseende hans vårdbehov.

Utredning

Svea hovrätts dom i mål B 10336-13 samt den personutredning och det yttrande avseende AA som frivården lämnat till hovrätten i målet begärdes in och granskades.

Muntliga upplysningar inhämtades från frivården Södertörn. Vid telefon- samtal med frivårdsinspektören BB framkom följande:

Utöver det som framgår av den utredning och det yttrande som lämnats till Svea hovrätt den 28 augusti 2014 finns det inte någon dokumentation kvar i ärendet. Han förde noggranna anteckningar när han hade kontakt med so- cialtjänsten men dessa anteckningar har gallrats.

Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över orsakerna till att den s.k. kontraktsvårdsutredning som Svea hovrätt hade begärt avseende AA avbröts utan att frivården föreslog någon behandlingsplan. Vidare begärde JO att Kriminalvården skulle redogöra för hur muntliga kontakter som frivården tar under en personutredning med exempelvis socialtjänsten dokumenteras och hur rutinerna för gallring av sådana uppgifter ser ut.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom enhetschefen CC, följande:

130

K R I M I N A L V Å R D

Utredningen i ärendet

Uppgifter har inhämtats från frivården Södertörn samt från huvudkontoret, avdelningen för frivård. Information har vidare inhämtats från Kriminal- vårdens klientadministrativa system KLAS och KVR. Genom utredningen har sammanfattningsvis följande kommit fram:

Frivården Södertörn

Frivården Södertörn har utrett möjligheterna till behandling utifrån vad som bedömts som ett allvarligt spelmissbruk. Sett till det vårdbehov som fram- kommit vid den aktuella personutredningen, övervägde frivården institu- tionsvård. Då den enda vårdgivare som erbjudit kvalificerad behandling för spelmissbruk hade lagt ner sin verksamhet återstod att söka öppenvårdsal- ternativ. Av personutredningen framgår att personens allmänna situation då bedömdes vara så pass stabil att hans vårdbehov sammantaget bedömdes kunna tillgodoses genom öppenvårdsinsatser. Efter en uttömmande utred- ning av tillgängliga insatser kvarstod Kriminalvårdens egna spelprogram om 24 timmar i kombination med kontrollerad behandling av hans bipolära sjukdom, inklusive medicinering, därtill fullständig nykterhet under över- vakningsåret som det enda tillgängliga och relevanta alternativet. Samman- taget bedömdes den relevanta insatsen som jämförelsevis mindre ingri- pande.

De insatser som enligt personutredningen skulle krävas är kontrollerad behandling av AA:s bipolära sjukdom, inklusive medicinering, i samverkan med den psykiatriska vården, därtill fullständig nykterhet under övervak- ningsåret samt medverkan i Kriminalvårdens grupprogram med inriktning mot spelmissbruk. Det senare består av åtta möten om vardera tre timmar, alltså sammanlagt 24 timmar. Insatsen bedömdes inte som tillräckligt in- gripande med tanke på längden på det straff som AA dömts till av tingsrät- ten. Dessutom bedömdes att de aktuella brotten har ett straffvärde som, ut- ifrån tingsrättens dom, överskrider vad som normalt anses vara den övre gränsen för när kontraktsvård kan komma i fråga som påföljdsalternativ (se Högsta domstolens avgörande i NJA 2006 s. 212). Frivården beslutade där- för att avsluta kontraktvårdsutredningen utan förslag på behandlingsåtgärd.

Uppgifter som inhämtas under utredningen dokumenteras och gallras på följande sätt. De uppgifter som bedöms behöva framgå till domstolen do- kumenteras i yttrandet. I kontraktsvårdsutredningar som inte utmynnat i ett förslag om kontraktsvård loggas inte hur och när samtliga kontakter tagits. När dom/domsbevis inkommer till frivården gallras personutrednings- mappen och med det gallras de eventuella noteringar som frivårdens utre- dare gjort som stöd för minnet. Om en person döms till en kriminalvårdspå- följd bifogas personutredningen i befintlig eller nyskapad journal.

Avdelning frivård

Dokumentation av muntliga kontakter

Vid personutredning ska registeruppgifter från socialnämnden alltid inhäm- tas. Av registeruppgifter framgår om aktuell klient är, eller under senare tid har varit, aktuell för utredningar och/eller insatser vid socialtjänsten. När utredningen visar att det finns behov av vård eller behandling mot miss- bruk/beroende ska samråd med socialnämnden ske så snart som möjligt. Det gäller särskilt vid bedömningen av förutsättningarna för kontraktsvård. Syftet med att inhämta registeruppgifter och referensuppgifter är att få ett så komplett underlag för utredningen som möjligt för att därigenom kunna vitsorda eller vederlägga den misstänktes egen berättelse. Uppgifterna från socialtjänsten såväl som från andra referenser ska dokumenteras i yttrandet till domstolen. I fråga om uppgifter som inte utgör registeruppgifter ska

131

K R I M I N A L V Å R D

socialsekreterare eller annan uppgiftslämnare dokumenteras med namn och övriga kontaktuppgifter.

Socialtjänstens generella vård- och kostnadsansvar för missbrukare m.fl. gör det angeläget att vårdbehov, behandlingsinsatser och kostnader bedöms i samråd mellan Kriminalvården och socialtjänsten. Socialtjänsten ska där- för i normalfallet vara delaktig i utredningen och i val av vårdgivare. Un- dantag kan göras om klienten inte tidigare varit aktuell inom socialtjänsten och det inte är aktuellt att socialtjänsten ska betala vare sig sluten eller even- tuellt efterföljande öppenvård efter alternativstraffets slut.

Frivården ska inhämta ansvarsförbindelse från socialtjänsten om att överta kostnadsansvaret vid tänkt villkorlig frigivning och bifoga den till yttrandet till domstolen. Ansvarsförbindelsen ska vara skriftlig och ange att socialtjänsten är beredd att ta hela kostnadsansvaret utöver det som faller på Kriminalvården. Det räcker inte med en ansvarsförbindelse som täcker en del av tiden med möjlighet till förlängning. Även i de fall ansvarsförbin- delsen enbart avser eftervården ska ansvarsförbindelse inhämtas. Om an- svarsförbindelse saknas bör skälen till det redovisas i utredningen. Frivår- den bör i sådana fall avstå från att föreslå kontraktsvård, såvida det inte framstår som uppenbart att Kriminalvården kan bära hela kostnadsansvaret.

Rutiner för gallring av dokumentationen

Innan ett ärende avslutas ska akten rensas. Rensning innebär att ur akten ta bort sådant som inte är allmänna handlingar och som inte ska arkiveras. Rensningen ska omfatta handlingar som inte är allmänna och som inte har betydelse för förståelsen av motiven till beslut eller på något annat sätt till- för ärendet sakuppgift. Handlingar som tillför ärendet sakuppgifter, t.ex. en tjänsteanteckning, får inte rensas. Rutiner för hur en akt rensas finns i Kri- minalvårdens handbok om diarieföring för registratorsfunktion och hand- läggare 2010:4, s. 53 och 54.

Av Kriminalvårdens dokumenthanteringsplan avseende personutred- ning och frivård (2013-04-26, dnr 2013-6287) framgår följande om gall- ring. Underlag för en personutredning, så som utdrag från Kronofogdemyn- digheten, Försäkringskassan och socialtjänsten, gallras när domen kommer. Personutredningen bevaras dock i klientens journal, vilken upprättas i sam- band med dom till kriminalvårdspåföljd om den inte redan har upprättats vid tidigare dom. Gallring av personutredning sker först tio år efter verk- ställd påföljd, inklusive prövotid, i enlighet med Riksarkivets föreskrifter om bevarande och gallring hos Kriminalvården RA-MS (2008:65).

Författningsbestämmelser

I 30 kap. brottsbalken, BrB, finns bestämmelser om val av påföljd. Enligt 30 kap. 9 § BrB ska rätten vid val av påföljd som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.

Av 2 st. 3 p. i samma bestämmelse framgår att som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan rätten beakta om missbruk av bero- endeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behand- ling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten.

Enligt 28 kap. 6 a § BrB ska i fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

Bestämmelser om personutredning finns i lagen (1991:2041) om sär- skild personutredning i brottmål, m.m., LPu. Enligt 1 § LPu ska ett yttrande

132

K R I M I N A L V Å R D

hämtas in från Kriminalvården när det i ett brottmål för att avgöra påföljds- frågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänkts person- liga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet.

Den utredning som behövs för yttrandet ska enligt 3 § LPu ombesörjas av Kriminalvården.

Av 6 § första st. LPu framgår att en socialnämnd på begäran av rätten, åklagaren eller Kriminalvården ska lämna upplysningar om den misstänkte och föreslå de åtgärder som nämnden anser behövs för att främja hans an- passning i samhället.

Närmare bestämmelser om personutredning i brottmål finns i förord- ningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål m.m., FPu. En- ligt 2 § FPu ska Kriminalvårdens yttrande och den utredning som behövs för yttrandet anpassas efter rättens behov av beslutsunderlag i varje enskilt fall.

Av 6 § andra stycket FPu framgår gällande kontraktsvårdsutredning bl.a. följande. Förslag till en sådan behandlingsplan som avses i 28 kap. 6 a § brottsbalken ska utredas och upprättas av Kriminalvården genom det fri- vårdskontor inom vars verksamhetsområde den misstänkte är bosatt eller annars uppehåller sig. Förslaget ska alltid utformas i samverkan med soci- altjänsten och den som ska svara för behandlingen samt innehålla en utred- ning om den misstänktes missbruk och andra förhållanden av betydelse för behovet av vård eller annan behandling. Förslaget ska fogas till yttrandet som bilaga. Det ska framgå om den misstänkte har godkänt planen.

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvårdens åtgärd att avbryta kontraktsvårdsutredningen

I aktuellt fall har Svea hovrätt begärt en kontraktsvårdsutredning. Krimi- nalvården konstaterade under sin utredning att det inte fanns skäl att fort- sätta och avbröt därför kontraktsvårdsutredningen, bl.a. med hänvisning till det höga straffvärde som tingsrätten funnit att gärningen hade.

Kontraktsvård är en ingripande påföljd som ska svara mot den reaktion på brottet som annars hade blivit aktuell. Som lagstiftningen är uppbyggd innebär det att Kriminalvården med nödvändighet måste beakta brottslig- hetens svårighet vid planerandet av behandlingen (se t.ex. Borgeke, Att be- stämma påföljd för brott, 2:a upplagan, 2012, s. 384).

I förevarande fall framgår av utredningen att endast s.k. öppen vård åter- stod som ett möjligt alternativ. I regel accepteras inte öppen vård som kon- traktsvård. Således skriver Borgeke (a.a. s. 385) att öppen vård av domsto- larna tillämpas återhållsamt och i vart fall endast då det alternativa fängel- sestraffet motsvarar en eller annan månads fängelse. Vid längre fängelse- straff krävs normalt institutionsvistelse för att behandlingen ska kunna go- das som kontraktsvård.

Hovrätten har dömt AA till skyddstillsyn i förening med fängelse tre månader. Det svarar mot ett högt straffvärde (jfr Borgeke, a.a. s. 401). Att i en sådan situation döma till en kontraktsvård som endast innefattar öppen vård framstår inte som realistiskt. Att avbryta kontraktsutredningen i före- varande fall tycks därför i sig ha varit en motiverad åtgärd.

När Kriminalvården i ett enskilt fall konstaterar att det inte finns skäl att fortsätta en kontraktsvårdsutredning genomförs normalt enbart en fördju- pad personutredning. En motiverad redogörelse för varför det saknas förut- sättningar för kontraktsvård ska då lämnas i yttrandet till domstol, jfr Kri- minalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:4) om personut- redning och yttrande i brottmål, FARK PU, respektive Handbok om per- sonutredning och yttrande till domstol i brottmål (2014:5).

133

K R I M I N A L V Å R D

I enlighet härmed har Kriminalvården i aktuellt fall gett in ett yttrande till Hovrätten och där motiverat sitt ställningstagande att avbryta kontrakts- vårdsutredningen, även om det inte uttryckligen framgår av yttrandet att det inte fanns något alternativ till öppen vård. Hovrätten har inte invänt eller efterfrågat något förtydligande från Kriminalvårdens sida.

I sammanhanget kan nämnas att AA under sin verkställighet av utdömd skyddstillsyn genomgått Kriminalvårdens spelprogram på frivården Söder- törn. Han har även haft kontakt med psykiatrin och där genomfört viss pro- gramverksamhet och erhållit adekvat medicinering. Det finns även en plan för ytterligare insatser.

Dokumentation och gallring

Kriminalvården har ovan redogjort för vad som gäller ifråga om doku- mentation och gallring. Utgångspunkten är att uppgifter som hämtas in från socialförvaltningen, och andra referenter, ska dokumenteras i utrednings- delen av yttrandet som expedieras till domstolen. I fråga om uppgifter som inte utgör registeruppgifter ska socialsekreterare eller annan uppgiftsläm- nare dokumenteras med namn och övriga kontaktuppgifter. I aktuellt ärende har personutredaren bedömt att det saknas anledning att redogöra för kontakten med socialtjänsten eftersom kontraktsvårdsutredningen av- brutits. Det har inte heller sparats några anteckningar avseende kontakten.

Kriminalvården är väl medveten om att JO i sitt beslut den 3 september 2014, dnr 5436-2013, redogjort för vikten av dokumentation i samband med personutredning. Kriminalvården delar JO:s bedömning och anser att det finns ett behov av att utredningsåtgärder dokumenteras på ett tydligt sätt, även när en kontraktsvårdsutredning avslutas utan förslag till behand- lingsåtgärd. Kriminalvården kommer därför att överväga om nuvarande fö- reskrifter om dokumentation och gallring i tillräcklig grad svarar upp mot detta behov.

AA:s kommentarer

AAkommenterade remissvaret och framförde att han vill att hela frivårdens hantering av honom och hans ärende granskas. Hans rättsprocess har försenats ett och ett halvt år på grund av frivårdens agerande.

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för de bestämmelser som har bety- delse i ärendet.

I ett beslut den 13 juli 2017 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledning

AAhar uttryckt missnöje med frivårdens hantering av hela hans ärende. Han ifrågasätter bl.a. hur frivårdens bedömning av hans vårdbehov kunde bli så an- norlunda vid den sista utredningen jämfört med de två tidigare. Han är vidare missnöjd med att hans rättsprocess försenats på grund av hur frivården hanterat personutredningarna gällande honom. JO granskar främst om myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt i formellt avseende. JO kan inte ändra myndigheters beslut och brukar inte ta ställning till om myndigheters beslut och bedömningar är riktiga i sak. Jag finner inte skäl att frångå den principen i

134

K R I M I N A L V Å R D

detta fall. Det gör att jag inte kommer att uttala mig om frivårdens bedömning av AA:s vårdbehov i de olika yttrandena var riktig. Jag kommer inte heller att uttala mig om huruvida det var riktigt av frivården att avbryta den kontrakts- vårdsutredning som hovrätten hade begärt.

Min granskning i det aktuella ärendet har inskränkt sig till två frågor. Den första frågan rör orsakerna till att den kontraktsvårdsutredning som hovrätten hade begärt avseende AA avbröts utan att frivården föreslog någon behand- lingsplan. Den andra frågan är hur muntliga kontakter som frivården tar under en personutredning dokumenteras och hur rutinerna för gallring av sådana upp- gifter ser ut. Jag kommer nedan att behandla dessa båda frågor.

Frivårdens motivering till att kontraktsvårdsutredningen avslutades

När Svea hovrätt påbörjade handläggningen av AA:s mål fanns det en tings- rättsdom där AA hade dömts till fängelse i två år och tre månader. Det fanns vidare två yttranden som frivården lämnat efter det att tingsrätten uttryckligen hade angett att utredningen skulle inriktas på att utreda förutsättningarna för kontraktsvård. Trots det innehöll inget av frivårdens yttranden någon särskild behandlingsplan.

Under målets beredning beslutade Svea hovrätt att inhämta ett tredje ytt- rande från frivården avseende förutsättningarna för kontraktsvård. Trots detta beslutade frivården att avsluta kontraktsvårdsutredningen utan att lämna något förslag på en särskild behandlingsplan. Frivården motiverade sitt beslut med att brottens straffvärde, bedömt utifrån tingsrättens dom, överskred vad som normalt anses vara den övre gränsen för när kontraktsvård kan komma i fråga. Av frivårdens utredning inför det tredje yttrandet framgår bl.a. att det behand- lingshem med särskild inriktning mot spelmissbruk som AA tidigare hade be- sökt hade lagt ned sin verksamhet. Vidare framgår att vid tidpunkten för ytt- randet erbjöds de mest kvalificerade insatserna mot spelmissbruk i stället inom ramen för öppenvård.

Av 2 § förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål

m.m.framgår att frivårdens yttrande och den utredning som behövs för yttran- det ska anpassas efter rättens behov av beslutsunderlag i varje enskilt fall. Jag har förståelse för att det kan finnas situationer där det inte går att föreslå en särskild behandlingsplan trots domstolens uttryckliga önskemål. Att det inte finns någon vårdgivare som kan erbjuda den vård och behandling som krävs för den enskilde kan förstås vara ett godtagbart skäl för att avstå från att lämna en sådan plan. Som jag framhållit ovan tar jag inte ställning till om det var riktigt av frivården att avbryta kontraktsvårdsutredningen. Det jag är kritisk till i frivårdens hantering av AA:s ärende är emellertid att frivården avslutade kon- traktsvårdsutredningen med hänvisning till det straffvärde som tingsrätten hade funnit att brottsligheten hade. Det förhållandet att hovrätten begärde ytterligare en kontraktsvårdsutredning kan inte tolkas på annat sätt än att hovrätten inte uteslöt möjligheten att döma till en sådan påföljd. Jag vill understryka att det inte är upp till frivården att göra en bedömning av straffvärdet och avsluta en kontraktsvårdsutredning som domstolen har begärt på grund av att straffvärdet, enligt frivården, anses vara för högt. Ett sådant agerande från frivården fråntar

135

K R I M I N A L V Å R D

domstolen möjligheten att döma till kontraktsvård. Om orsaken till att kon- traktsvårdsutredningen avbröts var att det inte längre fanns någon vårdgivare som kunde erbjuda den vård som AA var i behov av borde det ha framgått av frivårdens yttrande. Sammanfattningsvis förtjänar frivården kritik för hur ytt- randet till hovrätten utformades.

Behovet av dokumentation

Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för vad som gäller i fråga om doku- mentation och gallring i ärenden om personutredning. Utgångspunkten är att uppgifter som hämtas in från socialförvaltningen, och andra referenter, ska do- kumenteras i utredningsdelen av det yttrande som expedieras till domstolen. I fråga om uppgifter som inte utgör registeruppgifter ska socialsekreterare eller annan uppgiftslämnare dokumenteras med namn och övriga kontaktuppgifter. I det nu aktuella ärendet bedömde personutredaren att det saknades anledning att redogöra för kontakten med socialtjänsten i utredningsdelen eftersom kon- traktsvårdsutredningen avbröts. Anteckningarna avseende kontakten med soci- altjänsten sparades inte heller.

Eftersom gallringen av underlaget till yttrandet verkar ha gjorts i enlighet med Kriminalvårdens dokumenthanteringsplan avseende personutredning och frivård finns det inte anledning för mig att kritisera frivården för att anteck- ningarna från kontakten med socialtjänsten inte sparats.

Som Kriminalvården nämnt har det från JO:s sida tidigare framhållits att det finns ett behov av att utredningsåtgärder dokumenteras på ett tydligt sätt (se dnr 5436-2013). Det gäller enligt min mening även när en kontraktsvårdsutred- ning avslutas utan att frivården lämnar ett förslag till särskild behandlingsplan. En tydlig dokumentation underlättar om någon annan tjänsteman ska ta över ansvaret för utredningen. Dokumentation kan också vara av betydelse om det, som i AA:s fall, ska lämnas ett förnyat yttrande i högre instans. Den är också av stor betydelse vid JO:s granskning av hur Kriminalvården fullgör sina upp- gifter och möjliggör över huvud taget en kontroll i efterhand av vad som hänt i en utredning. Jag ser därför positivt på att Kriminalvården har för avsikt att överväga om nuvarande föreskrifter om dokumentation och gallring i tillräcklig grad tillgodoser behovet av att dokumentation av utredningsåtgärder sparas.

Jag har för avsikt att följa upp vilka överväganden Kriminalvården gör i detta avseende och vilka eventuella åtgärder de leder till från Kriminalvårdens sida.

136

K R I M I N A L V Å R D

Möjligheterna till elektronisk kommunikation för intagna inom kriminalvården

(Dnr 2689-2015)

Beslutet i korthet: JO har under senare år fått många klagomål som gäller Kriminalvårdens INTIK-system. Genom intagnas berättelser i anmälningar och under inspektioner har det kommit fram att intagna är missnöjda både med INTIK-systemets tekniska begränsningar och med kostnaderna för att ringa inom systemet. Kriminalvården har vid sin beredning av yttrandet till JO konstaterat att praxis avseende i vilka situationer intagna beviljas till- stånd att ringa till personer som har IP-abonnemang eller mobilabonnemang tycks variera i viss utsträckning. I sitt beslut uttalar JO att det inte är god- tagbart ur ett rättssäkerhetsperspektiv att praxis skiljer sig åt i fall där om- ständigheterna är likvärdiga. JO ser därför positivt på Kriminalvårdens av- sikt att kartlägga skillnaderna för att kunna åstadkomma en mer enhetlig praxis. JO uttalar vidare att hon välkomnar att Kriminalvården, under initi- ativärendets handläggning, har infört en ny samtalstaxa för telefonsamtal inom INTIK-systemet, vilket bl.a. innebär att samtal inom Sverige kostar lika mycket oavsett om det gäller fast telefoni eller mobiltelefoni. JO kom- mer att följa utvecklingen på området och Kriminalvårdens fortsatta arbete med frågor kring intagnas telefoni.

Initiativet

Den 11 maj 2015 beslutade dåvarande chefsjustitieombudsmannen Elisabet Fura att, inom ramen för ett särskilt upplagt initiativärende, utreda frågan om möjligheterna till elektronisk kommunikation för intagna inom kriminalvården.

Bakgrund

Som underlag för chefsJO:s beslut om initiativ upprättades en promemoria. Av promemorian framgår att det i samband med inspektioner och genom anmäl- ningar har framförts klagomål till JO om Kriminalvårdens särskilda system för kontrollerat telefonerande (INTIK-systemet). Klagomålen som framförts till JO har avsett dels begränsningen av vilka typer av externa system som de in- tagna får ringa till, dels kostnaden för att ringa inom INTIK-systemet. Intagna har klagat bl.a. på att det inte är möjligt att ringa till mobil- eller IP- abonnemang inom INTIK-systemet. Intagna har påpekat att det i dag är mycket få som har ett ”fast” telefonabonnemang och att det framstår som oskäligt att anhöriga ska behöva skaffa ett sådant för att kunna hålla kontakten under tiden för frihetsberövandet. En intagen har uttryckt missnöje med att kostnaderna för att upprätthålla kontakten med familjen blir orimligt hög i förhållande till vad en intagen maximalt kan få i lön. Enligt den intagne räcker ett telefonkort som kostar 100 kronor i ca 4,5 timmar vid samtal till ett fast abonnemang och i ca 40 minuter vid samtal till ett mobilabonnemang. Maxlönen per månad är 1 400 kronor och ska även räcka till hygienartiklar, godis, nikotin och frimärken m.m.

137

K R I M I N A L V Å R D

Utredning

JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som redovisats i pro- memorian.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar i juni 2016 anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom an- stalts- och häktesdirektören, följande (den uppdragsbeskrivning som redovisa- des i remissvaret har utelämnats här):

Författningsbestämmelser

Av 7 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) (FäL) framgår att en intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den

1.kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom av- lyssning enligt 5 §,

2.kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller

3.på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan.

Av allmänna råd till bestämmelsen i FARK Fängelse framgår följande. Med uttrycket lämpligen kan ske avses praktiska förutsättningar för elektronisk kommunikation, t.ex. vad som är möjligt med hänsyn till an- staltens rutiner samt tillgången till personal och utrustning för sådan kom- munikation.

Tillstånd till elektronisk kommunikation med en person som avtjänar ett fängelsestraff eller är föremål för kriminalvård i frihet bör normalt inte be- viljas. Detsamma gäller elektronisk kommunikation med en person som är misstänkt för brott, missbrukar narkotika eller är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet. Om personen är närstående till den intagne kan dock tillstånd till avlyssnad kommunikation medges, om riskerna kan hanteras genom avlyssningen.

Av 7 kap. 5 § första stycket FäL framgår att elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. De som ska kommunicera med varandra ska i förväg in- formeras om kontrollen.

Av 20 § fängelseförordningen (2010:2010) (FäF) framgår att elektronisk kommunikation endast får äga rum med utrustning som tillhandahålls eller godkänns av Kriminalvården.

Av 7 kap. 11 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fäng- else (2011:1) (FARK Fängelse) framgår att en intagens ansökan om tele- fontillstånd ska betraktas som en ansökan om tillstånd att ringa inom INTIK-systemet, om inte den intagne anger något annat.

Av 7 kap. 12 § FARK Fängelse framgår att en intagen i en anstalt av säkerhetsklass 1 inte får ringa till IP-telefoni inom INTIK-systemet. Det gäller dock inte avlyssnade samtal inom INTIK-systemet. Av allmänna råd till bestämmelsen följer att avlyssning av telefonsamtal inom INTIK- systemet endast sker vid säkerhetsavdelning.

Av 7 kap. 13 § FARK Fängelse framgår att en intagen får beviljas till- stånd att ringa telefonsamtal utanför INTIK-systemet endast om

1.tillstånd till samtalet av säkerhetsskäl inte kan beviljas inom det syste- met och

2.den intagne har starka skäl för att få ringa samtalet.

Tillstånd till ett telefonsamtal som Kriminalvården ska bekosta genom bi- drag till den intagne får medges utanför INTIK-systemet, även om tillstånd

138

K R I M I N A L V Å R D

inom det systemet kan beviljas. Av allmänna råd till bestämmelsen följer att starka skäl att få ringa telefonsamtal utanför INTIK-systemet kan finnas t.ex. för samtal till en närstående, om behovet av kontakt inte kan tillgodo- ses på annat sätt, eller för samtal till en advokat.

Av 7 kap. 14 § FARK Fängelse framgår att om tillstånd till telefonsamtal inom INTIK-systemet inte kan beviljas på grund av säkerhetsskäl och sam- tal istället genomförs utanför det systemet enligt 13 § ska samtalet avlyss- nas, om det inte är uppenbart obehövligt.

Av 7 kap. 15 § FARK Fängelse framgår att avlyssning av ett telefon- samtal ska ske i realtid. Om det inte är möjligt får samtalet spelas in och avlyssnas i efterhand, om det innebär tillräcklig kontroll.

INTIK

Under åren 1998 och 1999 utvecklade Kriminalvården tillsammans med Teligent Telecom AB ett system för att hantera de intagnas samtal över det fasta telefonnätet, INTIK-systemet. Drift och utveckling av systemet har sedermera tagits över av Informationsutveckling AB.

INTIK-systemet ger möjlighet till kontroll av vilken person en intagen ringer till. Det innehåller också säkerhetsfunktioner som kontrollerar att vi- darekoppling och flerpartssamtal inte kan ske. INTIK-systemet infördes för att Kriminalvården bättre skulle kunna administrera och underlätta de in- tagnas telefonanvändande och som ett hjälpmedel för att intagna skulle kunna använda telefon på egen hand utan att säkerheten åsidosätts.

Före införandet av INTIK-systemet genomfördes intagnas telefonsamtal antingen via en vanlig telefonautomat eller med en tjänstetelefon. Detta sätt för de intagna att telefonera var personalkrävande och krävde dessutom i stor utsträckning att samtalen avlyssnades. Användandet av INTIK- systemet har medfört att intagna i högre grad än tidigare själva kan råda över sitt telefonerande och på ett enklare sätt upprätthålla sitt sociala kon- taktnät samt att intagna kan ringa i betydligt större omfattning än tidigare. Under åren 2006 och 2007 uppdaterades systemet för att kunna detektera, dvs. känna skillnad på, telefonnummer som hör till analoga abonnemang respektive IP-abonnemang.

Begränsningar i rätten att ringa vissa telefonsystem

IP-telefoni

Vid samtal till IP-telefoni finns det inom INTIK-systemet inga tekniska möjligheter att kontrollera vilken person en intagen ringer till eller för- hindra att vidarekoppling och flerpartssamtal sker. Detta beror på att IP- telefoni inte skickar tillbaka någon signal när samtal kopplas fram. Såvitt Kriminalvården känner till finns det inte heller någon annan teknisk lösning som kan spåra samtal till IP-telefoni.

Utöver det föreskriftsreglerade förbudet mot att ringa till IP-telefoni inom INTIK-systemet inom anstalt av säkerhetsklass 1 (se ovan under för- fattningsbestämmelser), så finns det inte något hinder mot att tillåta intagna att ringa IP-telefoni inom INTIK. Bedömningen av om ett tillstånd att ringa till IP-telefoni inom INTIK ska beviljas görs utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet och med en tillämpning av 7 kap. 4 § FäL. Enligt Krimi- nalvårdens föreskrifter ska ett telefonsamtal som genomförs utanför INTIK-systemet på grund av att de inte kan beviljas inom INTIK-systemet på grund av säkerhetsskäl, avlyssnas om det inte är uppenbart obehövligt.

Med anledning av detta ärende har yttranden angående hanteringen av tillstånd till IP-telefoni inhämtats från flera regioner. Av yttrandena tycks förhållandena vara sådana att intagna på anstalter av säkerhetsklass 3 nor- malt tillåts att ringa till IP-telefoni inom INTIK-systemet. På anstalter av säkerhetsklass 2 beviljas sådana tillstånd i varierande utsträckning. I de

139

K R I M I N A L V Å R D

flesta fall då telefontillstånd medges till IP-telefoni inom INTIK-systemet rör det sig om tillstånd till en närstående.

Kriminalvården kan konstatera att praxis avseende tillstånd för intagna att ringa till IP-telefoni tycks skilja sig åt i viss utsträckning även om man tar i beaktande att det rör sig om individuella riskbedömningar. Av allt att döma vilar skillnaderna framför allt på en osäkerhet gällande bedömningen av vilka risker som får anses vara godtagbara. Kriminalvården har för avsikt att närmare kartlägga skillnaderna i syfte att successivt kunna ensa praxis. Se mer om detta nedan under Myndighetens fortsatta arbete.

Närmare om avlyssning

Eftersom samtal till IP-telefoni inte kan kontrolleras genom de tekniska kontrollfunktionerna i INTIK-systemet så återstår det att antingen tillåta okontrollerade samtal till IP-telefoni eller att kontrollera intagnas samtal genom avlyssning. Kriminalvårdens möjligheter att avlyssna intagnas sam- tal regleras i fängelselagen samt i Kriminalvårdens föreskrifter och all- männa råd om fängelse (se ovan under författningsbestämmelser). I prakti- ken begränsas möjligheterna till avlyssning också av att en sådan åtgärd kräver omfattande personalresurser.

Kriminalvårdens säkerhetsavdelning arbetar för närvarande med olika tekniska lösningar för att möjliggöra inspelning av samtal i en annan om- fattning än vad som är möjligt i dag och för att underlätta hanteringen av inspelning och avlyssning av sådana samtal. Det återstår emellertid en del arbete innan de tekniska lösningarna är färdiga för implementering.

En fråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning nya tekniska lös- ningar är förenliga med befintliga bestämmelser i FäL om avlyssning av elektronisk kommunikation. Av 7 kap. 5 § första stycket FäL framgår, som ovan redovisats, att elektronisk kommunikation mellan en intagen och en annan person får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl samt att de som ska kommunicera med varandra ska informeras om kontrollen i för- väg. Enligt Kriminalvårdens uppfattning krävs däremot inte att avlyss- ningen äger rum i realtid. I författningskommentaren till bestämmelsen (se prop. 2009/10:135 s. 146) anges att avlyssningen ska ske på lämpligt sätt, normalt genom att kommunikationen avlyssnas av personal i direkt anslut- ning till att den äger rum.

I syfte att kunna tillåta samtal till IP-telefoni i en högre utsträckning än i dag har Kriminalvården för avsikt att vidare utreda de rättsliga förutsätt- ningarna för att införa stickprovsvis avlyssning samt för att bevara och gallra inspelningar. Se mer om detta nedan under Myndighetens fortsatta arbete.

Mobiltelefoni

De säkerhetsrisker som är förknippade med telefontillstånd till mobilnum- mer är att det inte går att säkerställa att det SIM-kort som telefonnumret går till är placerat i en telefon som innehas av den person som den intagne an- sökt om tillstånd till att ha kontakt med. Även om mobilabonnemanget är registrerat på en person som Kriminalvården har gjort en bakgrundskontroll på och godkänt telefontillstånd till är en mobiltelefon eller ett SIM-kort mycket lätta att överlåta. Det finns därför risk för att telefonen lämnas vi- dare till någon annan person. Det är inte nödvändigtvis så att personen an- söker om telefontillstånd med avsikten att missbruka tillståndet utan det kan röra sig om starka påtryckningar från andra personer.

På samma sätt som när en intagen vill ringa till en IP-telefon så måste Kriminalvården, när en intagen vill ringa till en mobiltelefon, bedöma de risker som kommunikationen är förenad med. En sådan riskbedömning måste göras med utgångspunkt i vad som är känt om den intagne, den som den intagne vill ha kontakt med, samt relationen dem emellan. Normalt gör

140

K R I M I N A L V Å R D

sig riskerna kring ett tillstånd starkare gällande ju högre anstaltens säker- hetsklass är.

Med anledning av detta ärende har yttranden angående hanteringen av tillstånd till mobiltelefoner inhämtats från flera regioner. Av yttrandena tycks förhållandena vara sådana att intagna på anstalter av säkerhetsklass 3 normalt tillåts att ringa till mobiltelefoner inom INTIK-systemet. På anstal- ter av säkerhetsklass 2 beviljas tillstånd till mobiltelefoner i varierande om- fattning medan anstalter av säkerhetsklass 1 nästintill uteslutande avslår an- sökningar om telefontillstånd till mobiltelefoner. I de flesta fall då telefon- tillstånd medges till en mobiltelefon inom INTIK-systemet rör det sig om tillstånd till en närstående.

Kriminalvården kan, på samma sätt som rörande IP-telefoni, konstatera att praxis avseende tillstånd för intagna att ringa till mobiltelefoner tycks skilja sig åt i viss utsträckning även om man tar i beaktande att det rör sig om individuella riskbedömningar. Av allt att döma vilar skillnaderna även här framför allt på en osäkerhet gällande bedömningen av vilka risker som får anses vara godtagbara. Kriminalvården har för avsikt att närmare kart- lägga skillnaderna i syfte att successivt kunna ensa praxis. Se mer om detta nedan under Myndighetens fortsatta arbete.

Det har länge funnits tekniska lösningar för att positionera mobiltelefo- ner som använts vid SOS-alarm. Lösningen har emellertid inte varit till- gänglig för andra organisationer eller företag. Kriminalvårdens säkerhets- avdelning arbetar för närvarande med att ta fram en funktion för position- ering av en mobiltelefon. Genom att positionera mobiltelefonen till den adress där personen som kontrollerats och godkänts av Kriminalvården bor när ett samtal inom INTIK-systemet ska kopplas fram, kan Kriminalvården på samma sätt som med en analog telefon få bättre kontroll över att sam- talsmottagaren är den avsedda. När positioneringssystemet är färdigutveck- lat och implementerat skulle Kriminalvården i huvudsak kunna likställa en mobiltelefon med en analog telefon och därmed kunna godkänna fler sam- tal till mobiltelefoner.

Kriminalvården utreder nu de rättsliga förutsättningarna för att kunna hantera positionering av mobiltelefoner och den information som därige- nom ackumuleras, allt i syfte att tillåta samtal till mobiltelefoni inom INTIK-systemet i en högre utsträckning än idag. Se mer om detta nedan under Myndighetens fortsatta arbete.

Kostnaden för att ringa inom INTIK-systemet

Vid telefonsamtal inom INTIK-systemet styrs den intagnes samtal via röst- meddelanden som spelas upp i luren. Röstmeddelandena hjälper den in- tagne att genomföra samtalet. Debitering av samtal inom Sverige börjar först när samtalet kopplas upp vilket medför att några startavgifter inte finns. Innan någon uppkoppling sker informeras den intagne om hur många markeringar som finns kvar på telefonkortet samt hur lång tid samtal till valt telefonnummer kan genomföras.

Telefonkort finns med valörerna 20 och 100 kr. Ett samtal inom Sverige till ett fast abonnemang kostar 0,35 kr/min och ett mobilsamtal kostar 2,30 kr/min. Anstalten köper telefonkorten från Kriminalvårdens huvudkontor och telefonkorten säljs sedan till de intagna genom anstaltens kiosk.

Den avgift intagna betalar för samtal inom INTIK-systemet har beräk- nats utifrån kostnaden som Kriminalvården har för trafikavgift med ett påslag för myndighetens kostnader för INTIK-systemet som sådant (bl.a. för drift och underhåll av systemet). Detta medför att kostnaden för ett te- lefonsamtal inom INTIK-systemet är högre än för motsvarande samtal ut- anför systemet.

De kostnader för INTIK-systemet som beaktats vid prissättningen, och sedermera vid beräkningen av myndighetens kostnader för systemet, består av:

141

K R I M I N A L V Å R D

1.Kostnaden för systemet i sig (till Informationsutveckling AB)

2.Trafikavgifter (till Telia)

3.Överföring av samtal till Informationsutvecklings växel som är en fast månadskostnad till Telia

4.Kostnaden för att trycka upp telefonkort

Efter ett upphandlingsförfarande, som inleddes år 2012, fattade Kriminal- vården den 19 februari 2013 ett tilldelningsbeslut genom vilket myndig- heten antog Tele2:s anbud om leverans av telefoni. I upphandlingen var det tre företag som lämnade anbud. Med anledning av en överprövningsprocess dröjde det till den 18 juni 2014 innan avtalet mellan Kriminalvården och Tele2 slutligen kunde undertecknas. Detta avtal gäller från och med avtalets undertecknande och fyra år framåt med en möjlighet för Kriminalvården att förlänga avtalet med upp till 24 månader. Avtalet har allt sedan dess imple- menterats inom Kriminalvården. På grund av oförutsedda tekniska problem så har övergången till den nya operatören tagit längre tid än planerat och förväntas vara avslutad under hösten 2016. I anslutning till att samtliga Kri- minalvårdens enheter lagts över till Tele2 kommer även prissättningen för samtal inom INTIK-systemet att ses över. Se mer om detta nedan under Myndighetens fortsatta arbete.

Myndighetens fortsatta arbete

Kriminalvården genomförde i januari 2015 en större omorganisation. Ett syfte med den nya organisationen har varit att öka förmågan att leda och styra hela Kriminalvårdens alla verksamhetsdelar för att kunna erbjuda en mer sammanhållen, likvärdig och rättssäker kriminalvård i hela landet. Den nya organisationsstrukturen skapar alltså goda förutsättningar för att kunna ensa praxis på ett flertal viktiga områden, bl.a. avseende intagnas möjlig- heter till elektronisk kommunikation.

Frågan om intagnas möjligheter till kontakt med omvärlden bl.a. genom telefon har varit föremål för diskussion under längre tid. Nya tekniska lös- ningar skapar både ökade möjligheter till snabbare och billigare elektronisk kommunikation men också nya utmaningar vad gäller kontrollen av kom- munikationen. Intagnas intresse av utökade möjligheter till kontakt med omvärlden måste ställas mot de risker intagnas utnyttjande av elektroniska kommunikationsvägar kan innebära. Det är Kriminalvårdens lagstadgade skyldighet att göra denna avvägning och att hantera båda aspekterna.

I syfte att förbättra intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation har anstalts- och häktesdirektören tillsammans med säkerhetsdirektören be- slutat att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att göra en översyn över in- tagnas möjligheter till elektronisk kommunikation, se bifogad uppdragsbe- skrivning Översyn av intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation [utelämnad här, JO:s anm.]. Översynen är en vidareutveckling av tidigare utvecklingsarbete. Målet med översynen är att förbättra intagnas möjlig- heter till elektronisk kommunikation. Genom att identifiera och utnyttja ny teknik ska intagna beredas en billigare och ökad tillgång till elektronisk kommunikation. Möjligheterna att förbättra intagnas tillgång till elektro- nisk kommunikation genom en enklare och snabbare hantering av ansökan om tillstånd ska utredas. Genom att utveckla en enhetlig praxis vid bedöm- ning av intagnas ansökan om elektronisk kommunikation ska intagnas möj- ligheter till elektronisk kommunikation ytterligare förbättras.

Arbetsgruppen ska presentera sina resultat för Kriminalvårdens strate- giska ledningsgrupp i oktober 2016. Utefter ledningsgruppens inriktnings- besked ska sedan förslag till åtgärder tas fram, liksom en plan för hur dessa åtgärder kan genomföras. Kriminalvården avser att hålla JO underrättad om de förändringar som vidtas angående intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation.

142

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens arbete efter remissvaret

Jag har tagit del av den avslutande rapporten från Kriminalvårdens arbets- grupps översyn av intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation (Rap- port telefoniuppdraget, 2018-03-13, dnr 2018-7217). Av rapporten framgår att arbetsgruppen analyserat och sett över flera frågor och att de åtgärder som ana- lysarbetet ledde fram till har vidtagits. Sammanfattningsvis har Kriminalvården arbetat med följande frågor som rör intagnas telefoni:

praxisdiskussioner om IP- och mobiltelefoni

översyn av de tekniska möjligheterna för mobilpositionering och avlyss- ning i efterhand

rättslig analys av inhämtande av samtycke från den som en intagen vill ha telefonkontakt med, särskilt när det gäller barn, samt mobilpositionering och avlyssning

förfrågan via Europris (en organisation som samlar kunskap om europeiska fängelsesystem) om ordningen i några andra europeiska länder.

Den 6 december 2016 infördes en funktion i INTIK, en s.k. röstprompt, som innebär att mottagaren måste bekräfta att han eller hon vill ta emot samtalet. Anstalts- och häktesdirektören beslutade vidare den 4 juli 2017 om nya sam- talstaxor för intagnas telefoni. Beslutet innebar sammanfattningsvis att taxan för samtal till mobiltelefon sänktes till samma taxa som för samtal till fast te- lefon, 0,35 öre per minut, dvs. samma taxa för alla inrikessamtal. För utrikes- samtal tillkommer utöver denna taxa den extra trafikavgiften för respektive land, vilken framgår av en bilaga till beslutet. Den 28 augusti 2017 beslutade generaldirektören om en ändring i Kriminalvårdens förskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:2) om häkte, FARK Häkte. Ändringen innebar att Kriminal- vården tog bort kravet på att den som den intagne vill ha besöks- och telefon- tillstånd till måste samtycka till kontakten. Ändringen trädde i kraft den 1 ok- tober 2017 (KVFS 2017:3). Den 29 augusti 2017 beslutade anstalts- och häk- tesdirektören om ändringar i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektro- nisk kommunikation i anstalt och häkte (2014:3), vilka också trädde i kraft den 1 oktober 2017.

Dom i ett skadeståndsmål mot staten

Jag har tagit del av Södertörns tingsrätts dom den 6 november 2017 i mål nr T 4237-16. I målet har tingsrätten prövat ett ersättningsanspråk riktat mot staten från personer som tidigare varit intagna i anstalt. I korthet kan sägas att grunden för talan var att den kostnad som de intagna haft för att ringa samtal från anstalten varit högre än vad motsvarande samtal kostade ute i samhället. Käromålet ogillades. Jag har fått veta att domen har överklagats till Svea hov- rätt.

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för de bestämmelser som reglerar intagnas kontakt med andra personer genom elektronisk kommunikation. För

143

K R I M I N A L V Å R D

egen del finner jag anledning att redogöra för två bestämmelser som är av cen- tral betydelse för Kriminalvårdens verksamhet.

Enligt 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610) ska verkställig- heten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas.

Enligt 1 kap. 6 § fängelselagen får verkställigheten inte innebära andra be- gränsningar i den intagnes frihet än de som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (första stycket). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rim- lig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är till- räcklig ska den användas (andra stycket).

I ett beslut den 14 juni 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledning

Som jag anfört tidigare har JO under senare år fått många klagomål som gäller Kriminalvårdens INTIK-system. Klagomålen har förts fram både i samband med inspektioner av anstalter och genom anmälningar. Under handläggningen av detta initiativärende har en intagen (AA) spontant lämnat in en skrivelse i syfte att de omständigheter som – enligt dennes mening – är viktiga för de intagna ska bli belysta. AA har anfört bl.a. att det inte är rimligt att Kriminal- vården helt förbjudit intagna i anstalter av säkerhetsklass 1 att ringa till IP- abonnemang. Enligt AA har en majoritet av den svenska befolkningen i dag IP-baserade abonnemang, och dessutom är kostnaden för att ha ett analogt abonnemang betydligt högre för den enskilde än att ha ett IP-abonnemang. AA har vidare ifrågasatt Kriminalvårdens lagliga möjligheter att spela in och i efter- hand avlyssna samtal respektive att använda positionering vid godkännande av telefontillstånd till mobiltelefoner. AA har även ifrågasatt Kriminalvårdens prissättning av telefonsamtal inom INTIK-systemet.

Genom intagnas berättelser har det blivit uppenbart för mig att intagna är missnöjda både med INTIK-systemets tekniska begränsningar och med kost- naderna för att ringa inom INTIK-systemet.

För den som är intagen i anstalt är det viktigt att kunna hålla kontakten med bl.a. sina anhöriga via telefon. Det har ofta betydelse både för deras återanpass- ning i samhället och för att motverka de negativa följderna av frihetsberövan- det. Många anhöriga har av olika skäl mycket begränsade möjligheter eller inga möjligheter alls att besöka den intagne i anstalten. Det är dessutom många in- tagna som av olika anledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Därför är det viktigt att Kriminalvården kan erbjuda intagna ett telefonisystem som är anpassat till dagens moderna telekommunikation både när det gäller tekniska lösningar och prissättning. Det är också viktigt att Kri- minalvårdens handläggning av ärenden som gäller telefontillstånd görs på ett rättssäkert sätt.

144

K R I M I N A L V Å R D

Tillstånd för samtal till IP-abonnemang och mobilabonnemang

Kriminalvården har konstaterat att praxis avseende i vilka situationer intagna beviljas tillstånd att ringa till personer som har IP-abonnemang eller mobila- bonnemang tycks variera i viss utsträckning. Det är naturligtvis inte godtagbart ur ett rättssäkerhetsperspektiv att praxis skiljer sig åt i fall där omständighet- erna är likvärdiga. Jag ser därför positivt på Kriminalvårdens avsikt att kart- lägga skillnaderna för att kunna åstadkomma en mer enhetlig praxis.

Intagnas kostnader för telefonsamtal

Som redan framhållits är det av stor betydelse för intagna i anstalt att kunna hålla kontakten med anhöriga via telefon. Därför är det önskvärt att intagna kan erbjudas telefonkontakt till kostnader som framstår som rimliga i förhållande till deras inkomster. Många intagna har uttryckt att kostnaderna för telefoni är kännbara och ifrågasatt Kriminalvårdens prissättning för telefonsamtal inom INTIK-systemet.

I sitt yttrande anförde Kriminalvården att prissättningen för samtal inom INTIK-systemet skulle ses över i anslutning till att samtliga Kriminalvårdens enheter lagts över till Tele2.

Jag har därefter fått veta att Kriminalvården den 21 augusti 2017 införde en ny samtalstaxa för telefonsamtal inom INTIK-systemet. Den nya samtalstaxan innebär bl.a. att samtal inom Sverige kostar lika mycket oavsett om det gäller fast telefoni eller mobiltelefoni. Jag välkomnar detta.

Av Kriminalvårdens yttrande framgår att den avgift som intagna betalar för samtal inom INTIK-systemet har beräknats utifrån den kostnad som Kriminal- vården har för trafikavgift, med ett påslag för myndighetens kostnader för INTIK-systemet som sådant (bl.a. för drift och underhåll av systemet). Detta medför, enligt Kriminalvården, att kostnaden för ett telefonsamtal inom INTIK-systemet är högre än för motsvarande samtal utanför systemet. Av ar- betsgruppens slutrapport framgår att Kriminalvården inte får täckning för hela kostnaden för intagnas telefonerande inom INTIK utan att kostnaderna över- stiger intäkterna med ca 1 miljon kronor. Det kan ändå ifrågasättas om det är rimligt att de intagna ska stå för en del av Kriminalvårdens kostnader för INTIK-systemet som sådant. Jag avstår dock från att uttala mig i denna fråga.

Kriminalvårdens fortsatta arbete

Av Kriminalvårdens yttrande framgår att anstalts- och häktesdirektören till- sammans med säkerhetsdirektören beslutat att tillsätta en arbetsgrupp med upp- drag att göra en översyn över intagnas möjligheter till elektronisk kommuni- kation. Syftet med översynen var enligt Kriminalvården att förbättra intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation. Som jag redogjort för ovan har ar- betsgruppen numera slutfört sitt uppdrag och flera åtgärder har vidtagits. Jag har också fått veta att Kriminalvården kommer att fortsätta att arbeta med frå- gor kring intagnas telefoni inom ramen för det utvecklingsuppdrag om modern kommunikation mellan klienter och omvärld som tagits in i myndighetens na- tionella verksamhetsplan för åren 2018–2020. De lösningar som Kriminal- vården, enligt yttrandet i detta ärende, överväger kan medföra både fördelar

145

K R I M I N A L V Å R D

och nackdelar för enskilda. Jag konstaterar att de frågeställningar som Kriminalvården har att hantera i anslutning till utvecklingen av intagnas kom- munikation med omvärlden är mycket komplexa. Jag har för avsikt att följa utvecklingen på området.

Avslutningsvis vill jag upplysa om att jag i dag fattat beslut i ytterligare två ärenden som gäller INTIK-systemet, dnr 3682-2016 och dnr 7618-2016.

Placering av intagna i häkte i avskildhet m.m.

(Dnr 5969-2015)

Beslutet i korthet: JO framhåller i beslutet att en häktad enligt huvudregeln i häkteslagen ska ges möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet). Verkställigheten i ett häkte får inte innebära andra begräns- ningar i den intagnes rätt att vistas tillsammans med andra intagna än som följer av häkteslagen.

JO uttalar att det inte finns lagstöd för att hålla en intagen avskild på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar. En faktisk en- samvistelse innebär att den intagne vistas under motsvarande grad av isole- ring som råder för de intagna som har restriktioner. Den intagne har dock inte någon möjlighet att få den faktiska ensamvistelsen prövad av domstol.

En häktad som meddelats restriktioner av åklagare kan genom dessa komma att vägras vistelse tillsammans med andra intagna. JO:s utgångs- punkt är att Kriminalvården, som ansvarar för säkerheten i häktet, ska be- döma om de restriktioner som åklagaren har meddelat är tillräckliga. Ett be- slut av Kriminalvården som inte leder till någon faktisk skillnad i förhål- lande till de restriktioner för den häktade som åklagaren beslutat om bör undvikas. Däremot anser JO att Kriminalvården av säkerhetsskäl bör kunna fatta ett beslut som innebär ytterligare inskränkningar utöver de restriktioner åklagaren meddelat.

Enligt JO:s mening behövs en författningsreglering med tidsfrister för prövningen av om förutsättningarna för en placering i avskildhet av säker- hetsskäl fortfarande föreligger. JO anser också att lagstiftningen behöver förtydligas i fråga om förutsättningarna för Kriminalvårdens beslut om pla- cering i avskildhet i förhållande till de restriktioner som åklagaren meddelat om inskränkningar i rätten för en intagen att vistas i gemensamhet. JO väcker frågan om översyn av lagstiftningen i dessa hänseenden. En kopia av beslutet överlämnas därför till regeringen.

Initiativet

På uppdrag av dåvarande chefsJO Elisabet Fura genomförde JO:s Opcat-enhet 2015 en inspektion av Kriminalvården, häktet Helsingborg (dnr 4632-2015).

I protokollet efter inspektionen noterades att det kommit fram att intagna utan restriktioner hade placerats i avskildhet med stöd av 2 kap. 5 § 2 häktes- lagen (2010:611) och att de hade fått sina beslut omprövade vid en fast tidpunkt varje vecka. Vidare noterades att en intagen hade varit placerad i avskildhet

146

K R I M I N A L V Å R D

under två månaders tid på grund av behandling med metadon samt att det råder oklarhet i fråga om beslut och dokumentation när en intagen som har restrik- tioner enligt beslut av åklagare blir placerad i observationscell. Elisabet Fura beslutade med anledning av vad som kommit fram under inspektionen att inom ramen för ett särskilt initiativärende utreda frågor om placering av intagna i häkte i avskildhet.

Utredning

Förutom de uppgifter som hämtades in i samband med inspektionerna av häk- tena Helsingborg och Sollentuna (dnr 4969-2015) har JO hämtat in samtliga beslut som häktena Gävle, Göteborg, Huddinge, Karlstad, Kronoberg och Malmö fattade med stöd av 2 kap. 5 § häkteslagen i april 2015 och eventuella rutinbeskrivningar av handläggningen av avskildhetsärenden. Därefter upprät- tades den 13 januari 2016 en promemoria. I promemorian redovisades de svar som kom in från häktena, åtta exempel på beslut och ett antal frågeställningar. (Promemorian fanns fogad som bilaga till beslutet, men har uteslutits här.)

Remiss till Kriminalvården

Kriminalvården uppmanades att yttra sig över följande:

1.Det förhållandet att häktena har olika rutiner för när avskildhetsbeslut ska omprövas. (Genom svaren från häktena hade det kommit fram att vissa häk- ten omprövade beslut om placering i avskildhet kontinuerligt. Andra häkten uppgav att omprövning gjordes dagligen eller på en bestämd veckodag. Vissa häkten uppgav att de inte hade någon rutin för omprövningar.)

2.Utformningen av häktenas beslut (exempel I–VI). (Exemplen är ett urval av de beslut som inhämtades och sedan refererades i den promemoria som remitterades till Kriminalvården. Dessa beslut uppvisade olika brister i för- hållande till förvaltningslagens [1986:223] krav.)

3.De uppgifter som har angetts under rubriken Övrigt i häktet Huddinges be- slut (exempel I). (I det aktuella exemplet angavs bl.a. att uppvisandet av god skötsamhet utgjorde en förutsättning för placering i gemensamhet.)

4.Häktet Helsingborgs rutiner för avskildhetsplaceringar av intagna som är meddelade åklagarrestriktioner (exempel VII). (Rutinen innebar att häktade som var ålagda restriktioner av åklagaren räknades som avskilda, och där- för fattade häktet inga beslut om placering i avskildhet. Däremot dokumen- terades skälet till placeringen på observationsavdelningen i en daganteck- ning.)

5.Häktet Helsingborgs beskrivning av policyn för avskildhetsplacering av in- tagna som genomgår metadonbehandling (exempel VIII), vilken innebar att om man var ordinerad metadon skulle man inte vistas i gemensamhet. Sär- skilt skulle beröras

147

K R I M I N A L V Å R D

a)vilka riktlinjer som gäller för metadon eller annan substitutionsbehandling i häkte och anstalt för att uppnå en likabehandling

b)att intagna som genomgår sådan behandling regelmässigt placeras i av- skildhet och att häktet inte fattat något beslut om avskildhetsplacering i ex- empel VIII

c)att intagna inför en anstaltsplacering regelmässigt trappas ”ned och ut på” metadon och vilka medicinska överväganden som görs i samband med det.

I sitt remissvar den 14 november 2016 anförde Kriminalvården genom chefs- juristen bl.a. följande:

1. Olika rutiner för omprövning av avskildhetsbeslut

Utredning

Kriminalvården kan konstatera att rutinerna till viss del skiljer sig åt mellan olika häkten. En majoritet av häktena synes dock ha hanterat frågan om omprövning av avskildhetsbeslut i häkte på ett sätt som till stor del liknar förfarandet vad gäller omprövning av avskildhetsbeslut i anstalt. Genom- gångar av pågående avskildheter har ofta gjorts i samband med morgonmö- ten eller dylikt och har skett kontinuerligt. Omprövningar har ibland skett på en bestämd veckodag i syfte att skapa förutsägbarhet för såväl intagna som personal. Flera häkten hänvisar till att det rör sig om mycket korta av- skildhetsplaceringar, varför det aldrig har blivit aktuellt med formella om- prövningar inom särskilda tidsintervaller. Om en intagen, utan restriktioner, inte relativt omedelbart kunnat återgå till en avdelning med möjlighet till gemensamhet så har den intagne omplacerats till ett annat häkte. I den mån avskildhetsbeslut omprövats så har dokumentationen huvudsakligen skett genom en daganteckning i KLAS (Kriminalvårdens klientadministrativa system) eller KVR (Kriminalvårdsregistret).

Kriminalvårdens bedömning

Till skillnad från fängelselagen anger inte häkteslagen någon tidpunkt när ett avskildhetsbeslut ska omprövas. Kriminalvårdsstyrelsen föreslog i slut- rapporten Häktesuppdraget 1995/96 att det skulle införas en skyldighet för häktena att ompröva beslut om undantag från gemensam vistelse med vissa tidsintervaller, i enlighet med vad den då gällande lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt föreskrev i fall där en intagen i kriminalvårdsanstalt placerades i avskildhet. Regeringen ansåg dock att det, med anledning av att häktade oftast vistas en kortare tid i häkte och att beslut om undantag från gemensam vistelse i enlighet med förvaltningsrättsliga principer ska omprövas på begäran av berörd häktad, inte fanns tillräckliga skäl att införa styrelsens förslag. Någon sådan omprövningsskyldighet infördes inte heller i den nya häkteslagen.

Som redovisats skiljer sig häktenas rutiner vad gäller omprövning av avskildhetsbeslut åt. En förklaring till varför det har uppstått olika rutiner är att lagstiftaren inte föreskrivit om någon sådan skyldighet och därmed inte heller lämnat några direktiv om hur ofta en sådan omprövning i så fall ska ske. Därtill har regeringen tidigare avfärdat ett förslag om att införa en skyldighet för häktena att ompröva beslut om undantag från gemensam vis- telse med vissa tidsintervaller. Detta har skapat en osäkerhet om hur dessa ärenden ska hanteras. Kriminalvården har inte heller tagit fram enhetliga rutiner för hur dessa ärenden ska hanteras.

Ett beslut om avskildhet får aldrig pågå länge än vad som är nödvändigt (jfr 1 kap. 6 § HäL). En föreskriven tidpunkt för omprövning kan antas bi-

148

K R I M I N A L V Å R D

dra till att upprätthålla detta krav. Trots att regeringen tidigare avfärdat be- stämmelser om omprövning i häkteslagen överväger därför Kriminalvården att införa en bestämmelse om tidsbunden omprövning i FARK Häkte. Be- stämmelsen bör lämpligen utformas med fängelselagens bestämmelser om omprövning som förebild.

2. Utformningen av häktenas beslut (exempel I–VI)

Besluten är bristfälliga

När det gäller utformningen av häktenas beslut kan Kriminalvården kon- statera att samtliga av JO angivna exempel uppvisar brister i någon ut- sträckning och når inte upp till förvaltningslagens krav på motivering av beslut. Merparten av exemplen saknar uppgift om datum och vilken tid- punkt då den intagne placerades i avskildhet samt information om aktuell beslutsfattare. Flera av exemplen saknar även en tydlig händelsebeskriv- ning om varför den intagne placerats i avskildhet. Några av exemplen sak- nar hänvisning till relevant lagrum och samtliga exempel saknar till synes fullföljdshänvisningar.

Nu angivna brister försvårar dels den intagnes möjligheter till att begära omprövning av ett beslut om avskildhet i häkte, dels Kriminalvårdens möj- ligheter till uppföljning av om omständigheterna i det enskilda fallet varit sådana att tillräckliga skäl för avskildhet förelegat.

Placering på gemensamhetsavdelning

Vad gäller dokumentation då en intagen inte kan placeras på en gemensam- hetsavdelning på grund av platsbrist vill Kriminalvården förtydliga att långt ifrån alla häkten är så dimensionerade att de har särskilda gemensamhets- avdelningar. Det häkteslagen ställer krav på är att en intagen ska ges möj- lighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna (s.k. gemensamhet).

Den som häktas har alltså inte rätt att placeras på ett visst särskilt häkte eller en viss särskild avdelning. En placering av en intagen är ett resultat av en rad olika faktorer. En intagen som är häktad ska normalt placeras i det häkte som är beläget i, eller i närheten av, den ort där rättsprocessen ska äga rum. Var en häktad placeras är också beroende av de faktiska förhål- landen och praktiska förutsättningar som föreligger, t.ex. när det gäller kli- entkonstellationer och platstillgång.

Kriminalvården är medveten om att det finns en risk för att den som är häktad kan komma att vistas ensam på en avdelning. Det kan bero på att det inte finns flera intagna på avdelningen, att övriga intagna har restriktioner som inte medger gemensamhet eller att andra intagna av en eller annan an- ledning inte vill vistas i gemensamhet (jfr nedan). Sådan faktisk ensamvis- telse är dock inte att jämställa med avskildhet där Kriminalvården bedömt att den intagne, av de skäl som anges i häkteslagen, inte kan vistas tillsam- mans med andra intagna.

Det nu anförda innebär att Kriminalvården inte anser att det ska fattas beslut om avskildhet då en intagen inte kan erbjudas rum på en s.k. gemen- samhetsavdelning. Kriminalvården anser att den intagne ska upplysas om att och varför det inte finns möjlighet att tillmötesgå önskemålet om place- ring. Vidare ska dokumentation ske genom en daganteckning i den intagnes journal.

Den intagnes vilja

Kriminalvården vidtar en rad åtgärder för att minska den isolering som fri- hetsberövandet med nödvändighet innebär (se Kriminalvårdens årsredovis- ning för år 2015 s. 22f). I de fall där en intagen inte vill vistas tillsammans med andra ska det dock inte fattas beslut om avskildhet. En intagen i häkte har till skillnad från en intagen i anstalt en lagstadgad rätt att placeras i

149

K R I M I N A L V Å R D

enrum. Valet att inte träffa andra häktade är en enskild intagens val och det finns, till skillnad från fängelselagen, inte någon grund för avskildhet på egen begäran enligt häkteslagen. Den intagnes önskemål ska dock doku- menteras i journalen, för att t.ex. möjliggöra uppföljning.

Närmare om säkerhetsskäl

I några av de beslut som JO:s granskning avser redovisas konkreta omstän- digheter som legat till grund för bedömningen att det föreligger sådana sä- kerhetsskäl som enligt häkteslagen krävs för att hålla den intagne avskild. Den närmare innebörden av säkerhetsskäl är inte alltid helt klar. Beroende på hur situationen ser ut i det enskilda fallet kan det motiveras av t.ex. att det finns risk för rymning eller fritagning, att det har uppstått en olämplig klientkonstellation på en avdelning som inte kan lösas genom förflyttning, att det har uttalats hot om våld, att en intagen är berusad eller att skadegö- relse ägt rum.

Däremot anser Kriminalvården inte att det är givet att en förflyttning av en intagen som uppvisar självskadebeteende till ett rum där behovet av till- syn kan tillgodoses på ett bättre sätt ska ses som en avskildhet. Den situa- tion av faktisk ensamvistelse som uppkommer är inte ett resultat av att Kri- minalvården bedömt att den intagne inte kan vistas tillsammans med andra intagna, utan är en direkt konsekvens av att erforderlig tillsyn inte kan ut- övas på annat sätt.

3.Angivande av skötsamhet som förutsättning för placering i gemensamhet (exempel I)

God skötsamhet är inte en förutsättning för att en intagen som är placerad i avskildhet ska få möjlighet att återgå i gemensamhet. Av utredningen i ärendet framgår tydligt att samtliga häkten tar avstånd ifrån denna skriv- ning. Den felaktiga hänvisningen till misskötsamhet är olycklig men är av allt att döma en isolerad företeelse. Vad gäller det berörda häktet så påtala- des felet av region Stockholm för häktesledningen redan i samband med att JO hämtade in beslutsexemplen. Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av skriv- ningen.

4.Häktet Helsingborgs rutiner för avskildhetsplacering av intagna som är meddelade åklagarrestriktioner (exempel VII)

Vad gäller frågan om huruvida avskildhetsbeslut ska fattas avseende en in- tagen som har gemensamhetsrestriktioner kan Kriminalvården konstatera att rutinerna skiljer sig åt mellan häktena. Vissa häkten har uppgett att de fattar avskildhetsbeslut avseende samtliga intagna som placerats i ett rum med begränsad utrustning, oaktat att den intagne varit ålagd restriktioner som inneburit att hen inte fått vistas tillsammans med andra intagna. Andra häkten har uppgett att de inte fattar beslut om avskildhet rörande intagna som är ålagda restriktioner om restriktionerna som sådana är tillräckliga för att omhänderta en risk som annars hade legat till grund för beslut om avskildhet. Inte förrän när åklagare medger undantag i meddelade restrik- tioner eller restriktionerna hävs så anser häktena att sådana säkerhetsskäl som gör det nödvändigt att hålla den intagne avskild från andra intagna (jml 2 kap. 5 § andra punkten HäL) uppstår.

Ett beslut om restriktioner kan när som helst ändras eller upphävas. Detta skulle kunna tala för att häktet, när det av säkerhetsskäl finns anledning att avskilja någon från gemensamheten, bör fatta ett formellt avskildhetsbeslut, även om den intagne redan är föremål för restriktioner rörande gemenskap.

150

K R I M I N A L V Å R D

Det innebär dock att ibland kommer inga åtgärder alls vidtas med anledning av avskildhetsbeslutet, utan den intagne stannar kvar i sitt bostadsrum.

Ett annat alternativ är att häktet fattar beslut om avskildhet endast i de fall Kriminalvården av säkerhetsskäl vidtar några åtgärder som går utöver vad som följer av åklagarens restriktioner. Det kan t.ex. handla om att inta- gen med gemensamhetsrestriktioner förstör inventarier och föremål i sitt bostadsrum och Kriminalvården av den anledningen rensar bostadsrummet, eller om en intagen flyttas till en annan avdelning, eller till ett avskildhets- rum med begränsad utrustning.

Kriminalvården ser fram emot att ta del av JO:s uppfattning i frågan. Utan att det påverkar det nu sagda är Kriminalvården medveten om att

det finns bestämmelser i 1 kap. 17 § andra stycket FARK häkte som medger att utrustningen i ett bostadsrum begränsas utan att det för den skull behöver fattas beslut om avskildhet. Kriminalvården avser att se över regleringen.

5. Avskildhetsplacering vid metadonbehandling

a)Vilka riktlinjer gäller för metadon- och annan substitutionsbehandling i häkte och anstalt för att uppnå likabehandling?

Sedan början av 2000-talet finns publikationen Kriminalvårdsmedicin – handbok och basläkemedel 2013 – 2015 (härefter ”handboken”). Handbo- ken revideras vart tredje år och en ny version är under framtagning. Revi- deringen av avsnittet om läkemedelsassisterad rehabilitering vid opiatbero- ende (LARO) berör främst de ändringar som gjorts i Socialstyrelsens före- skrifter och allmänna råd om läkemedelsassisterad behandling vid opiatbe- roende, se vidare under punkten c. Några ytterligare riktlinjer vad gäller metadon- och annan substitutionsbehandling inom Kriminalvården finns inte.

I instruktionen för Kriminalvårdens uppsökare på häkte ingår att fråga om läkemedelsassisterad behandling. När en person som är i s.k. under- hållsbehandling tas in på häkte eller anstalt ska kontakt tas med behand- lande enhet/mottagning/läkare. Det är sedan den intagnes ansvariga läkare inom beroendevården som efter samråd med Kriminalvården och läkaren på det aktuella verksamhetsstället som avgör huruvida underhållsbehand- lingen kan fortsätta eller om den ska avbrytas.

Enligt Kriminalvården mening finns det inga medicinska skäl för att av- bryta en underhållsbehandling på grund av att personen frihetsberövas. Via de kvalitetsråd som hålls avseende hälso- och sjukvården finns det även en uttalad ambition från vårdgivaren att underhållsbehandling ska kunna ge- nomföras på samtliga anstalters normalavdelningar.

Enligt Socialstyrelsens tidigare föreskrifter skulle en underhållsbehand- ling avbrytas om patienten dömdes för viss narkotikarelaterad brottslighet. Enligt de nya föreskrifterna avgörs detta av behandlande läkare i samråd med läkaren vid den anstalt eller häkte som den intagne är placerad vid.

Mot bakgrund av de ändringar som gjorts i Socialstyrelsens föreskrifter, se vidare under punkten c, och att antalet intagna som tillåts fortsätta med underhållsbehandling trots frihetsberövande kan komma att öka har Krimi- nalvården för avsikt att undersöka behovet av interna riktlinjer vad gäller hanteringen av intagna som genomgår substitutionsbehandlingar. Krimi- nalvården vill dock erinra om att det ytterst är upp till den intagnes behand- lande läkare att, efter samråd med anstaltens eller häktets läkare, avgöra om det finns förutsättningar för att fortsätta en underhållsbehandling på ett pa- tientsäkert sätt. Kriminalvårdens möjligheter att påverka är därför begrän- sade.

151

K R I M I N A L V Å R D

b)Avskildhetsplacering av intagna som genomgår metadon- eller annan substitutionsbehandling

Utredning

Det är ganska ovanligt att häkten har intagna som genomgår substitutions- behandlingar. En majoritet av häktena har uppgett att man inte avskiljer intagna på grund av att de genomgår substitutionsbehandlingar. Om en in- tagen som genomgår substitutionsbehandling placeras i avskildhet så beror detta i så fall på att den intagne uppvisat tecken på berusning/drogpåverkan. Fler av häktena har uppgett att i de fall intagna som genomgår substitu- tionsbehandlingar inte har restriktioner och därmed kan vistas tillsammans med andra intagna så fungerar detta bra.

Åandra sidan har även framkommit att vissa häkten anser att intagna som genomgår substitutionsbehandlingar ska placeras i avskildhet med an- ledning av att de kan uppfattas som påverkade av medintagna. Detta skulle i sin tur kunna trigga ett narkotikasug hos medintagna vilket riskerar att påverka ordningen och säkerheten i häktet. Vidare finns det alltid en viss risk att medicinen kommer i orätta händer.

Vid vissa anstalter finns s.k. LAB-platser. Begreppet LAB står för läke- medelsassisterad behandling och s.k. LAB-platser är platser på avdelningar som är särskilt anpassade/bemannade för att t.ex. hantera biverkningar som kan uppstå vid inställning respektive utsättning av substitutionsbehandling. Denna typ av platser finns endast på anstalterna Fosie, Täby och Högsbo. Endast intagna som genomgår någon slags substitutionsbehandling place- ras på dessa avdelningar. Intagna på dessa avdelningar är inte placerade i avskildhet.

Kriminalvårdens bedömning

Det finns ingen policy som säger att intagna som är ordinerade metadon inte ska få vistas tillsammans med andra intagna. Kriminalvården anser inte heller att det finns grund för att regelmässigt placera intagna som genomgår metadon- eller annan substitutionsbehandling i avskildhet. Däremot kan det finnas anledning att i samband med insättning eller nedtrappning placera intagna på särskilt utrustade/anpassade avdelningar för att kunna tillmö- tesgå de särskilda behov som kan uppstå i samband därmed.

Kriminalvården har vid ett flertal tillfälle ombetts att klargöra myndig- hetens inställning till placering i avskildhet på grund av den intagne är be- rusad eller påverkad av narkotika. I Kriminalvårdens handbok om gemen- samhet och avskildhet i anstalt (2012:1) anges att det i stort sett alltid är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåverkad, eftersom tecknen på drogpåverkan (t.ex. förstorade pupiller) riskerar att upptäckas av andra intagna och därigenom äventyra ordningen och säkerheten.

Enligt Kriminalvårdens mening går det inte att bortse från den påverkan på ordning och säkerhet som en intagens uppvisade tecken på berusning kan ha. Kriminalvården anser därför inte att det går att utesluta att beslut om avskildhet kan behöva fattas i dessa fall. Kriminalvårdens uppfattning är dock att strävan ska vara att i första hand försöka hantera tecken på be- rusning på andra sätt än att avskilja den intagne. Enligt Kriminalvårdens mening finns det därför skäl att se över skrivningarna i handboken.

Om en intagen måsta avskiljas på grund av berusning ska beslut om av- skildhet fattas. I övrigt hänvisas till vad som anförts under fråga 2.

c)Medicinska överväganden

Vid tidpunkten för JO:s inspektion reglerades LARO av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2009:27) om läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende. I den fanns det en presumtion som innebar

152

K R I M I N A L V Å R D

att läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende skulle avbrytas om en patient dömts för narkotikabrott.

Den 15 februari 2016 trädde Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:1) om läkemedelsassisterad behandling vid opiatbero- ende i kraft. Den nya föreskriften innehåller en bestämmelse om frihetsbe- rövade, 4 kap. 9 §, som säger att om en patient har ordinerats läkemedels- assisterad behandling vid opiatberoende blir frihetsberövad så ska läkaren ta ställning till om det finns förutsättningar för att fortsätta behandlingen på ett patientsäkert sätt. Presumtionen för att läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende ska avbrytas om en patient dömts för narkotikabrott har således tagits bort.

Kriminalvårdens hälso- och sjukvård utför vård motsvarande vad som normalt erbjuds på vårdcentraler. I den mån en intagne behöver specialist- vård remitteras hen till en sådan klinik utanför häktet eller anstalten. Inom Kriminalvården är det endast anstalten Fosie som är registrerad som en en- het som får genomföra läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende. Vid anstalterna Täby och Högsbo bedrivs behandling genom Beroende- centrum. Läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende på häktena genomförs därför alltid av den enhet och läkare som tidigare behandlat den intagne. Detta innebär att förskrivningen till en intagen görs av läkaren på den mottagning där den häktade behandlats före frihetsberövandet. Det är även denna läkare som är ansvarig för behandlingen. Kriminalvården kan således inte bestämma huruvida en läkemedelsassisterad behandling ska fortgå eller inte utan har att förhålla sig till vad den ansvariga läkaren be- slutar.

I syfte att förbättra möjligheterna för intagna att få hjälp att ta sig ur opiatberoende finns sedan en tid tillbaka ITOK (integrerat team för opiat- beroende kriminalvårdsklienter). ITOK är ett resultat av samverkan mellan Socialtjänsten, Kriminalvården och Stockholms Läns landsting. Samver- kan går ut på att opiatberoende kriminalvårdsklienter kan erbjudas utred- ning för eventuell läkemedelsassisterad behandling under tiden på anstalt, häkte eller i frivård. De erbjuds sedan behandling inför den villkorliga fri- givningen och fortsätter därefter i öppenvård på ITOK. Denna typ av sam- verkan är självklart beroende på hur respektive socialtjänst och landsting väljer att organisera sin verksamhet. Kriminalvården arbetar aktivt för att utöka samverkan till fler kommuner och landsting.

Kriminalvårdens fortsatta arbete

Under 2015 gav generaldirektören ett särskilt uppdrag till anstalts- och häk- tesavdelningen att arbeta fram rutiner som säkerställer att avskildhetsbeslut följs upp och granskas kontinuerligt. Inom ramen för detta uppdrag fick anstalts- och häktesavdelningen även i uppdrag att upprätta styrande doku- ment som tydliggör hur gemensamhet och avskildhet i häkte ska dokumen- teras.

Som beskrivits ovan överväger Kriminalvården att införa en föreskrift om omprövning av avskildhetsbeslut i häkte. Kriminalvården arbetar även med att ta fram ett material om avskildhet i häkte som motsvarar det material som finns om avskildhet i anstalt, se Kriminalvårdens handbok (2012:1) om gemensamhet och avskildhet i anstalt. Huruvida materialet kommer att utgöra en del av den befintliga handboken om gemensamhet och avskildhet i anstalt eller utgöra en egen handbok är i dagsläget inte beslutat.

Kriminalvården har i yttrandet till JO i ärende med JO:s dnr 1652-2015 (Kriminalvårdens dnr 2015-24609) redogjort för Kriminalvårdens arbete på lokal, regional och central nivå för att säkerställa att fängelselagens bestäm- melser om avskildhet tillämpas på ett korrekt sätt. Inom ramen för detta uppdrag har anstalts- och häktesavdelningen utformat ett egenkontrollpro- gram för avskildhetsbeslut i anstalt. Avsikten är att utforma ett motsvarande

153

K R I M I N A L V Å R D

egenkontrollprogram för avskildhetsbeslut i häkte. Detta program kommer inte att vara avsett att ersätta ordinarie rutiner för kvalitetssäkring av på- gående avskildhetsärende, utan ska fungera som stickprov i efterhand.

Kriminalvården kommer även att se över möjligheterna att vidareut- veckla stödfunktionen för avskildhetsbeslut i kriminalvårdsregistret för att kunna ge samma stöd i hanteringen avseende avskildhet i häkte som för avskildhet i anstalt.

Med hänvisning till det nu anförda kan alltså konstateras att Kriminal- vården vidtar en rad åtgärder i syfte att åstadkomma en mer enhetlig och rättssäker prövning vid placering i avskildhet i häkte.

Gällande bestämmelser m.m.

Häkteslagen

Häkteslagen (2010:611) innehåller grundläggande bestämmelser om utform- ningen av verkställighet i häkte. Enligt 1 kap. 4 § ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårig- heter som är förenade med frihetsberövandet. Av 5 § samma kapitel framgår att verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare framgår det av 6 § i samma kapitel att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av häktes- lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upp- rätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Av 2 kap. 5 § häkteslagen framgår att en intagen ska ges möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte

1.den intagne är placerad i en annan förvaringslokal än i ett häkte och lokal- förhållandena inte tillåter gemensamhet

2.det av säkerhetsskäl är nödvändigt att hålla den intagne avskild från andra intagna eller

3.det är nödvändigt för att genomföra en kroppsbesiktning.

Enligt förarbetena till bestämmelsen tar den sin utgångspunkt i att en intagen – i den mån han eller hon vill det – har rätt att vistas tillsammans med andra intagna under dagtid, s.k. gemensamhet. Det finns undantag från rätten att vis- tas tillsammans med andra. I förarbetsuttalandena till bestämmelsens andra punkt anges att gemensamhet får vägras om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att hålla en intagen avskild från andra intagna om det föreligger risk för fritag- ning eller rymning eller om den intagne är våldsam eller påverkad av narkotika (prop. 2009/10:135 s. 185–186). Beslut om placering i avskildhet fattas av Kri- minalvården.

När en häktad, anhållen eller gripen är misstänkt för brott följer av 6 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen att den intagne får påföras inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (restriktioner). Beslut om restriktioner fattas av åkla- garen efter tillstånd av domstol (24 kap. 5 a § rättegångsbalken). Den intagnes rätt till vistelse i gemensamhet får således begränsas även på detta sätt.

Av förarbetena till häkteslagen framgår att endast mindre ingripande be- gränsningar i den intagnes frihet kan ske med stöd av 1 kap. 6 § häkteslagen i

154

K R I M I N A L V Å R D

syfte att effektivt vidmakthålla frihetsberövandet och att upprätthålla ordningen och säkerheten (a. prop. s. 183 och 121), dvs. övervakningen i häktet.

I förarbetena till 1 kap. 6 § häkteslagen (a. prop. s. 65 och 108) hänvisas till motsvarande bestämmelse i fängelselagen och kommentaren till denna:

I vissa fall måste Kriminalvårdens befogenhet att vidta en åtgärd som inne- bär en begränsning i den intagnes frihet regleras uttryckligt och uttöm- mande i lag. Det avser t.ex. åtgärder som omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bl.a. kroppsvisitation och undersökning av förtroliga försändelser. Mindre ingripande begränsningar i den intagnes fri- het måste dock, utan att de regleras särskilt, med nödvändighet följa av att Kriminalvården har i uppdrag att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt. Det kan t.ex. avse vissa former av övervakning av den intagne i anstalt (jfr prop. 2004/05:34 s. 37 f.), men också den intagnes skyldighet att följa de rutiner som gäller i en anstalt och de anvisningar som ges av kri- minalvårdspersonal. För att garantera en human och rättssäker kriminalvård bör det nu anförda komma till uttryck i fängelselagen på så sätt att det anges att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes fri- het än som följer av lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas.

Till skillnad från fängelselagen (2010:610) saknar häkteslagen bestämmelser om hur länge en placering i avskildhet får pågå, om hur ofta omprövning av ett beslut om placering i avskildhet ska ske och om läkarundersökning av den av- skilde intagne (jämför 6 kap. 4, 6–8 och 10 §§ fängelselagen).

Internationella regler m.m.

Enligt artikel 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning. Enligt artikel 6 är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti att tvister om rättigheter och anklagelser för brott ska kunna prövas av domstol. Av bety- delse i sammanhanget är också artikel 13, där det föreskrivs att var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rätts- medel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.

Som medlem av Europarådet har Sverige varit med om att anta minister- kommitténs rekommendationer Rec (2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna, som bl.a. innehåller bestämmelser tillämpliga på var och en som häktats av rättslig myndighet eller frihetsberövats till följd av dom (10.1). Där anges att intagna som utsätts för extraordinära säkerhets- eller skyddsåtgärder har rätt att klaga på beslutet (53.7).

En allmänt vedertagen definition av isolering är när en person är instängd i sin cell 22 timmar eller mer per dygn utan meningsfull mänsklig kontakt (se bl.a. FN:s specialrapportörs rapporter27 och den av FN:s generalförsamling an- tagna United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners

27Torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, Note by the Secre- tary-General, A/66/268, p. 25–26 och A/63/175, p. 77.

155

K R I M I N A L V Å R D

[the Nelson Mandela Rules]).28 Europarådets kommitté mot tortyr och omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CPT) har i en standard ut- talat att isolering enbart ska komma i fråga i undantagsfall och under kortast möjliga tid.29

Under hösten 2016 höll CPT s.k. High Level Talks med den svenska reger- ingen. Samtalen hölls med anledning av den kritik som CPT återkommande har riktat mot Sverige efter sina granskningar av förhållandena för intagna som är häktade och framför allt de häktade som har restriktioner. I CPT:s senaste rap- port, efter kommitténs femte besök i Sverige 2015, framfördes stark kritik mot Sverige när det gäller den omfattande användningen av restriktioner vid häkt- ningar och bristen på sysselsättning i häktena. CPT beklagade att restriktions- användningen i Sverige, trots den dialog som förts under 24 år, fortsatt var oförändrad utan några egentliga tecken på förbättringar. Det framhölls att Sve- riges förhållningssätt till restriktioner behöver ändras i grunden.30

Häktes- och restriktionsutredningen

Regeringen tillsatte en utredning hösten 2016, Häktes- och restriktionsutred- ningen, som i augusti 2016 lämnade sitt betänkande Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). Utredningen föreslår att häktningstiderna ska begrän- sas genom tidsfrister och att domstolarnas prövning av restriktioner ska bli mer omfattande. Betänkandet har ännu inte lett till ändrad lagstiftning.

I ett beslut den 14 juni 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Allmänna utgångspunkter

Enligt huvudregeln i häkteslagen ska en häktad ges möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), vilket anses förutsätta vistelse tillsammans med flera andra intagna. Verkställigheten i ett häkte får inte inne- bära andra begränsningar i den intagnes rätt att vistas tillsammans med andra intagna än som följer av 6 kap. 1 och 2 §§ och 2 kap. 5 § häkteslagen.

Kan en häktad hållas avskild på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar?

Faktorer som avgör en häktads placering

En fråga som uppkommit är om en häktad kan hållas avskild inte bara med stöd av ovannämnda bestämmelser utan också enligt bestämmelserna i 1 kap. 6 § häkteslagen, på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar.

I detta initiativärende har aktualiserats situationer när en häktad på grund av platsbrist inte kan placeras på en gemensamhetsavdelning eller på annat sätt ges möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna. Kriminalvården har i

28United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (the Nelson Man- dela Rules), rule 44.

29CPT/Inf (2017) 5, p. 62.

30CPT/Inf (2016) 1, p. 48 och p. 51–53.

156

K R I M I N A L V Å R D

sitt remissvar anfört att en häktads placering är resultatet bl.a. av på vilken ort som rättsprocessen ska äga rum och faktiska förhållanden samt praktiska för- utsättningar såsom klientsammansättningar och platstillgång. Vidare har Kri- minalvården uppgett att en häktad kan komma att vistas ensam på en avdelning på grund av att det inte finns fler intagna på avdelningen eller att övriga intagna har restriktioner som inte medger gemensamhet eller att övriga intagna inte vill vistas i gemensamhet. Kriminalvården anser att en sådan faktisk ensamvistelse inte utgör en placering i avskildhet enligt häkteslagen.

Tidigare JO-uttalanden om Kriminalvårdens inskränkningar i möjligheten till gemensamhet mellan intagna

I sammanhanget noterar jag att JO tidigare har uttalat sig i frågan om Krimi- nalvårdens inskränkningar i möjligheterna till gemensamhet mellan intagna, till följd av bristande resurser (se bl.a. JO 2001/02 s. 161 f.). Det rådde vid tid- punkten för det beslutet platsbrist inom Kriminalvården med överbeläggningar

m.m.som en följd av detta. JO uttalade att en hänvisning till resursbrist är av mer generell natur och att det är uppenbart att lagstiftningen om gemensamhet mellan häktade blir innehållslös om det saknas erforderliga resurser. Vidare uttalade JO att han var medveten om att det av andra skäl, t.ex. klientelets sam- mansättning, ibland kan vara svårt att låta intagna vistas tillsammans. Sådana svårigheter – som delvis är betingade av platsbristen på häktena – får dock en- ligt JO inte tas till intäkt för att inte så långt möjligt tillämpa reglerna om möj- lighet till gemensamhet. I ett annat beslut uttalade JO att häkteslagens bestäm- melser om förhållandena för intagna får ses som en minimireglering av de rät- tigheter som var och en som är häktad har och att det inte är acceptabelt att möjligheten till gemensamhetsvistelse inskränks eller till och med omintetgörs på grund av bristande resurser (JO 2006/07 s. 139). JO har även senare uttalat att resursbrist eller avsaknaden av inre differentiering inte är acceptabla skäl till att hålla en intagen avskild från andra intagna (JO 2015/16 s. 191).

Situationer som Kriminalvården råder över

Av Kriminalvårdens remissvar framgår att häktades möjligheter att vistas i ge- mensamhet med andra intagna har begränsats på andra grunder än de ovan re- dovisade reglerna i häkteslagen. Jag vill framhålla att s.k. faktiska avskildhets- vistelser som uppkommit på grund av att det inte finns andra häktade att vistas i gemensamhet med är en situation som Kriminalvården råder över och har möjlighet att åtgärda, bl.a. genom omplaceringar. Kriminalvården förfogar även över fördelningen av antalet gemensamhetsplatser på landets häkten. Det bör följaktligen vara möjligt att förhindra de flesta situationer där intagna inte kan placeras i gemensamhet.

Jag delar den uppfattning som JO uttalade redan första gången för drygt 15 år sedan. Kriminalvården verkar inte ha beaktat JO:s synpunkter fullt ut och jag noterar i sammanhanget att beläggningsgraden i landets häkten är lägre nu än för drygt 15 år sedan. Det är enligt min mening djupt otillfredsställande att en intagen av organisatoriska skäl eller andra skäl som den intagne inte kan på- verka inte ges möjlighet att vistas i gemensamhet. Jag ställer mig frågande till

157

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens uppfattning att det inte rör sig om avskildhet när den intagne i dessa fall saknar andra intagna att vistas med. Med beaktande av att 1 kap. 6 § häkteslagen avser mindre ingripande begränsningar i den intagnes frihet anser jag inte att en intagen med stöd av den bestämmelsen kan placeras i ensamhet på grund av faktiska förhållanden och praktiska förutsättningar. Situationen in- nebär en faktisk avskildhet, och den intagne vistas under motsvarande grad av isolering som råder för de intagna som har restriktioner. Den intagne har inte heller någon möjlighet att få den faktiska ensamvistelsen prövad av domstol. Ur den frihetsberövades perspektiv är detta synnerligen otillfredsställande.

Häktades villkor i förhållande till Europakonventions krav

Jag vill här påminna om att en placering i avskildhet eller i faktisk avskildhet som är långvarig under vissa omständigheter kan utgöra omänsklig behandling och därmed ett brott mot artikel 3 i Europakonventionen. En helhetsbedömning får göras av den intagnes situation, varvid tillgången till radio, television och tidningar liksom kontakt med advokat och anhöriga ska beaktas. Av betydelse är också hur starkt behovet av isoleringen är.31

Genom att Europakonventionen aktualiseras uppkommer också frågan om Sverige uppfyller konventionens krav på att var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Jag har nyligen uppmärksammat denna fråga i en motsva- rande situation, där intagna vistades ensamma på säkerhetsavdelning i anstalt (JO:s beslut den 19 december 2017, dnr 7488-2016).

Intagna som inte vill vistas tillsammans med andra intagna

När det gäller intagna som inte vill vistas i gemensamhet delar jag Kriminal- vårdens uppfattning att deras inställning ska dokumenteras. I detta samman- hang vill jag dock påminna om att verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § häkteslagen). Det gäller bl.a. de psykiska, sociala och ekonomiska konsekvenser som frihetsberövandet kan ha för den intagne (prop. 2009/10:35 s. 183). Kriminalvården har således en skyldighet att utforma verkställigheten på detta sätt och att kunna redogöra för utformningen. Det är därför nödvändigt att Kriminalvården dokumenterar den intagnes vistelse på ett sådant sätt att det går att följa om en intagen t.ex. fort- löpande valt att inte delta i erbjudna aktiviteter. I sådana fall har Kriminalvår- den en skyldighet att följa upp orsaken. Det är således inte godtagbart att okri- tiskt låta en intagen välja att inte delta i aktiviteter, i synnerhet inte om det är fråga om en ung intagen. En väl dokumenterad verkställighet är en förutsätt- ning för Kriminalvårdens egen uppföljning och för en extern kontroll av verk- samheten.

Behov av systematisk dokumentation av isoleringsbrytande åtgärder över tid

Jag anser att Kriminalvården aktivt behöver se över hur myndigheten säkerstäl- ler intagnas rätt att dagtid få vistas i gemensamhet, eftersom det inte är möjligt

31Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 87.

158

K R I M I N A L V Å R D

att följa hur många intagna som rent faktiskt är placerade under isoleringslik- nande förhållanden. Jag ser mycket allvarligt på den situation som nu råder och som från rättssäkerhetssynpunkt är djupt beklaglig.

Efter en serie av inspektioner av Kriminalvårdens häkten under 2017 har jag i efterföljande protokoll uttalat att Kriminalvården bör se till att den tid som intagna vistas i gemensamhet rapporteras och dokumenteras på ett likvärdigt sätt, så att det blir möjligt att följa förhållandena över tid. För intagna som inte vistas i gemensamhet bör isoleringsbrytande åtgärder rapporteras och doku- menteras (se protokoll från inspektionen av häktet Huddinge, dnr 416-2017).

Kan en häktad som är meddelad restriktioner av åklagaren placeras i avskildhet?

Om domstolen beviljar åklagaren tillstånd att besluta om att en häktads kon- takter med omvärlden får inskränkas (restriktioner) kan ett beslut innebära in- skränkningar i rätten att vistas tillsammans med andra intagna enligt 2 kap. 1 § andra stycket häkteslagen och i rätten att vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 § häkteslagen. Konsekvensen av inskränkningarna är att Kriminalvården inte kan placera den häktade tillsammans med andra intagna i häktet (6 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen).

I detta sammanhang har fråga uppkommit om och i så fall när Kriminalvår- den ska fatta beslut om avskildhet för en häktad som är påförd gemensamhets- restriktioner. Min utgångspunkt är att Kriminalvården, vid de överväganden som måste göras i det enskilda fallet, ska ta hänsyn till om de restriktioner som åklagaren meddelat är tillräckliga, dvs. om begränsningarna som dessa innebär i praktiken innefattar samma faktiska inskränkningar som även Kriminalvården anser att den häktade behöver vistas under. Ett beslut av Kriminalvården som inte leder till någon faktisk skillnad i förhållande till de restriktioner för den häktade som åklagaren beslutat om bör undvikas (jämför JO 2013/14 s. 287). Den som är meddelad restriktioner kan begära att rätten ska pröva restriktions- beslutet (6 kap. 4 § häkteslagen). Restriktionerna kan i en del fall medge vissa lättnader, t.ex. att den intagne visserligen inte får vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 § häkteslagen men har möjlighet till s.k. samsittning efter åklagarens prövning i det enskilda fallet (se allmänna råd till 2 kap. 5 § häkteslagen i Kri- minalvårdens föreskrifter och allmänna råd om häkte, KVFS 2011:2). Om det från åklagarens sida inte av utredningsskäl finns något hinder att den häktade samsitter med en viss intagen eller flera andra intagna skulle det ändå kunna uppkomma situationer där det med hänsyn till Kriminalvårdens ansvar för sä- kerheten inte är lämpligt att den intagne beviljas samsittning. I en sådan situa- tion anser jag att Kriminalvården bör kunna fatta ett beslut som innebär ytter- ligare inskränkningar utöver åklagarens redan meddelade restriktioner. Ett be- slut om att hålla den intagne avskild från andra intagna enligt 2 kap. 5 § 2 häk- teslagen kan den intagne överklaga till förvaltningsrätten efter omprövning av Kriminalvården.

Det är enligt min mening uppenbart att nuvarande ordning där häktena har olika rutiner för om och när ett avskildhetsbeslut ska fattas utgör en allvarlig

159

K R I M I N A L V Å R D

brist. Att intagna i praktiken blir avskilda från andra intagna utan rätt till över- prövning måste undvikas. Jag anser att det finns ett behov av tydligare lagstift- ning i frågan.

Omprövning av avskildhetsbeslut

Avsaknad av bestämmelser som reglerar placering i avskildhet

Som tidigare har nämnts saknas bestämmelser i häkteslagen om hur länge en placering i avskildhet får pågå, om hur ofta omprövning av ett beslut om pla- cering i avskildhet ska ske och om läkarundersökning av den avskilde intagne.

Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att rutinerna för omprövning av beslut om placering i avskildhet skiljer sig åt mellan häktena. En förklaring till denna situation är att lagstiftaren har valt att inte reglera frågan. Kriminalvår- den har inte heller tagit fram enhetliga rutiner för hur dessa ärenden ska hante- ras, men myndigheten uppger att den överväger att införa en bestämmelse om tidsbunden omprövning i myndighetens föreskrifter och allmänna råd om häkte och att en sådan reglering ska utformas med fängelselagens bestämmelser om omprövning av placering i avskildhet som förebild. Jag har blivit upplyst om att sådana föreskrifter ännu inte har införts.

Vidare kan jag konstatera att eftersom det inte finns några bestämmelser som reglerar hur snart en prövning av om förutsättningarna för en placering i avskildhet består har häktena getts utrymme att införa egna rutiner. Förekoms- ten av lokala rutiner i en fråga som denna äventyrar förutsebarheten i de olika häktenas bedömning på så sätt att lika fall riskerar att inte bedömas lika. Detta visar också Kriminalvårdens redovisning, bl.a. genom att ett häkte anger god skötsamhet som en förutsättning för placering i gemensamhet. Denna situation är enligt min mening djupt otillfredsställande. Jag noterar att Kriminalvården under arbetet med den nya häkteslagstiftningen förde fram uppfattningen att det finns ett behov av att reglera när en omprövning av ett avskildhetsbeslut ska ske. Jag delar Kriminalvårdens uppfattning i denna del.

Behov av lagstiftning

Sammanfattningsvis anser jag att det är angeläget att alla begränsningar i en häktads möjligheter att vistas i gemensamhet med andra intagna sker genom beslut som har uttryckligt lagstöd. Av regleringen bör bl.a. framgå hur länge en sådan placering får pågå. Det bör även föreskrivas en skyldighet att ompröva sådana beslut med vissa tidsintervall. Häkteslagen och den ordning som nu till- lämpas av Kriminalvården har enligt min mening uppenbara brister, och det är alltså angeläget att en lagreglering kommer till stånd.

Rutiner för omprövning av beslut om placering i avskildhet

Till dess att skyldigheten att ompröva beslut om placering i avskildhet har lag- reglerats måste Kriminalvården se till att myndigheten har dokumenterade ru- tiner för att regelbundet kontrollera förutsättningarna för placeringen i avskild-

160

K R I M I N A L V Å R D

het och om besluten ska bestå eller inte. Jag vill därför uppmana Kriminalvår- den att omgående införa en bestämmelse om tidsbunden omprövning i myn- dighetens föreskrifter och allmänna råd om häkte.

Utformningen av beslut och omprövningsbeslut om placering i avskildhet

Av 7 kap. 1, 3 och 4 §§ häkteslagen framgår att beslut som har fattats av Kri- minalvården enligt häkteslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Innan ett beslut får överklagas ska det ha omprövats av Kriminalvården.

Enligt 20 § första stycket förvaltningslagen ska ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Vidare framgår av 21 § första och andra styckena samma lag att en part ska underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighets- utövning mot någon enskild. Om beslutet går parten emot och kan överklagas ska parten underrättas om hur han eller hon kan överklaga det.

Motiveringsskyldigheten i 20 § förvaltningslagen syftar bl.a. till att garan- tera en saklig och enhetlig prövning. En klargörande motivering gör det också lättare för den enskilde att kontrollera om ett beslut är riktigt och underlättar argumentationen vid ett eventuellt överklagande. För att en beslutsmotivering ska fylla sitt syfte måste vissa grundläggande krav vara uppfyllda. Det ska t.ex. framgå vilka bestämmelser som har tillämpats. Det ska också gå att läsa ut vad som har varit avgörande för utgången i det enskilda fallet (se bl.a. JO 2010/2011 s. 225, dnr 6027-2015 och Hellners & Malmqvist, Förvaltnings- lagen med kommentarer [31 maj 2010, Zeteo], kommentaren till 20 §).

Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att flera av de remitterade häk- tesbesluten har brister i sin utformning och att de inte når upp till förvaltnings- lagens krav på bl.a. motivering av beslut och hänvisning till tillämpligt lagrum. Flera beslut saknar vidare uppgifter om beslutsfattarens namn, datum och tid- punkt när den intagne placerades i avskildhet. Därutöver saknade samtliga be- slut överklagandehänvisning.

Jag delar Kriminalvårdens uppfattning i de redovisade avseendena. Bris- terna försvårar för den intagne att begära omprövning av ett beslut om placering i avskildhet. Dessutom försämras myndighetens möjligheter till uppföljning av besluten i syfte att få till stånd en enhetlig prövning inom myndigheten. Jag vill framhålla att det inte är någon skillnad på kraven på utformningen av grundbe- slut och omprövningsbeslut. Kriminalvården förtjänar sammantaget kritik för utformningen av sina beslut om placering i avskildhet i de aktuella fallen. Jag förutsätter att Kriminalvården utbildar sin personal och följer upp genomförda insatser. Jag har för avsikt att hålla mig underrättad om utvecklingen och att fortsätta att följa denna fråga framöver.

Medicinska överväganden vid regelmässig nedtrappning av substitutionsbehandlande läkemedel inför en anstaltsplacering

Enligt protokollet från inspektionen av häktet Helsingborg har häktet i kom- pletterande information uppgett att den intagna som behandlades med metadon och var placerad i avskildhet skulle komma att trappas ”ned och ut” på metadon

161

K R I M I N A L V Å R D

före anstaltsplacering, om det skulle bli aktuellt med ett fängelsestraff. I den promemoria som remitterades till Kriminalvården uppmanades myndigheten att yttra sig över detta. Kriminalvården har i sitt remissvar förklarat att läkeme- delsassisterad behandling vid opiatberoende på häktena genomförs av den en- het och läkare som tidigare behandlat den intagne. Vidare har Kriminalvården uppgett att läkemedelsassisterad behandling ges vid tre anstalter för manliga intagna.

Socialstyrelsen föreskriver att om en patient som har ordinerats läkemedels- assisterad behandling vid opiatberoende blir frihetsberövad ska läkaren ta ställ- ning till om det finns förutsättningar för att fortsätta behandlingen på ett pati- entsäkert sätt (4 kap. 9 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [HSLF- FS 2016:1] om läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende). Därmed har den tidigare presumtionen för att läkemedelsassisterad behandling vid opi- atberoende ska avbrytas om en patient dömts för narkotikabrott tagits bort (jfr Socialstyrelsens tidigare föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2009:27] om läkemedelsassisterad behandling vid opiatberoende).

Det är läkarens bedömning av förutsättningarna för fortsatt behandling på ett patientsäkert sätt som är avgörande för om den läkemedelsassisterade be- handlingen ska fortsätta under en vistelse i häkte och i anstalt. Eftersom ut- gångspunkten för bedömningen är patientsäkerheten är det nödvändigt att Kri- minalvården organiserar sin verksamhet på ett sådant sätt att intagna som har ordinerats en läkemedelsassisterad behandling ”på utsidan” kan fortsätta sin behandling i häkten och anstalter. Det är angeläget att Kriminalvården inrättar sådana platser i den omfattning som behövs för såväl kvinnliga som manliga intagna, och som gör det möjligt för dem att under pågående behandling vara tillsammans med flera andra intagna, dvs. i gemensamhet. Jag kommer att följa frågan framöver.

Riktlinjer för substitutionsbehandling i häkte och anstalt för att uppnå en likabehandling

Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att publikationen Kriminalvårds- medicin – handbok och basläkemedel 2013–2015 innehåller de riktlinjer som gäller för metadon- och annan substitutionsbehandling inom Kriminalvården. Vidare har Kriminalvården uppgett att myndigheten har för avsikt att under- söka behovet av interna riktlinjer för hanteringen av intagna som genomgår substitutionsbehandlingar. Jag har blivit upplyst om att inga sådana riktlinjer finns men att frågan om hanteringen av intagna som genomgår substitutions- behandling är föremål för diskussioner inom Kriminalvården vad gäller en översyn av placeringsmöjligheter, process och normering. Jag har för avsikt att hålla mig underrättad om utvecklingen och att följa även denna fråga framöver.

Regelmässig placering av intagna som genomgår substitutionsbehandling i avskildhet

Under inspektionen av häktet Helsingborg den 8 och 9 september 2015 fram- kom att den kvinnliga intagna som genomgick metadonbehandling och var pla- cerad i häktets restriktionsdel hade varit placerad där sedan ankomsten till häk- tet i maj 2015, till en början med restriktioner men sedan början av juli 2015

162

K R I M I N A L V Å R D

utan restriktioner, dvs. i cirka två månader. Häktet hade informerat den intagna om att hon på grund av metadonbehandlingen inte kunde erbjudas vistelse i gemensamhet. Däremot hade häktet inte fattat något beslut om placering i av- skildhet efter det att åklagarens restriktioner hade hävts. Enligt häktet finns en policy som innebär att intagna som genomgår metadon- eller substitutionsbe- handling inte ska vistas i gemensamhet. Anledningen är att den behandlade in- tagna av medintagna kan uppfattas som påverkad och därigenom sätta i gång ett s.k. drogsug hos dem.

Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att det inte finns någon policy om att intagna som är ordinerade metadon inte ska få vistas tillsammans med andra intagna. Det finns inte heller någon grund för att regelmässigt placera intagna som genomgår metadon- eller annan substitutionsbehandling i avskild- het. Däremot kan det finnas anledning att i samband med insättning eller ned- trappning av de preparat som kan vara aktuella vid sådan behandling placera intagna på särskilt anpassade avdelningar för att kunna tillmötesgå de särskilda behov som kan uppstå i samband därmed. Vidare menar Kriminalvården att det inte heller går att bortse från att en intagens eventuellt uppvisade tecken på berusning kan ha en påverkan på ordningen och säkerheten och att beslut om avskildhet kan behöva fattas i det enskilda fallet. Strävan ska emellertid vara att i första hand försöka hantera tecken på berusning på andra sätt än att avskilja den intagne.

Huvudregeln för när en intagen kan placeras i avskildhet enligt häkteslagen är, som framgått ovan, att det är nödvändigt av säkerhethetsskäl i det enskilda fallet (2 kap. 5 § första stycket 2 häkteslagen). Som Kriminalvården påpekat får situationen när en intagen genomgår en läkemedelsassisterad behandling inte med automatik utlösa en placering i avskildhet. När vissa häkten ändå re- gelmässigt beslutar om avskildhetsplacering av de intagna som genomgår sub- stitutionsbehandling, med hänvisning till en allmän risk för att de kan uppfattas som påverkade, sker detta alltså utan lagstöd.

Vid den tidpunkt då restriktionerna hävdes borde den intagna som är aktuell i ärendet ha getts möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna, under förutsättning att häktet inte hade bedömt att det av säkerhetsskäl varit nödvändigt med en placering i avskildhet. I sådant fall skulle häktet ha fattat ett beslut om detta. Häkteslagen ger inga andra alternativ. Något sådant beslut fattades dock aldrig. I stället upplystes den intagna om häktets policy att hon under sin behandling inte skulle komma att erbjudas vistelse i gemensamhet. Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att det inte finns någon sådan policy inom myndigheten. Sammanfattningsvis har den intagna varit avskild utan stöd i lag, från den tidpunkt då åklagarens restriktioner upphörde. Häktet förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.

Skötsamhet som en förutsättning för att placeras i gemensamhet

Ett häkte har i ett omprövningsbeslut som fattades i april 2015 uppgett att god skötsamhet är en förutsättning för placering i gemensamhet.32 I sitt remissvar

32Kriminalvården, häktet Huddinge.

163

K R I M I N A L V Å R D

uppger Kriminalvården att det är en felaktig hänvisning, och jag instämmer i denna bedömning. Kriminalvården har påtalat saken för häktesledningen och uttalar vidare att den felaktiga hänvisningen har varit olycklig och en isolerad företeelse. Oavsett detta förtjänar Kriminalvården kritik för det inträffade. Jag kan också konstatera att samma skrivning har påträffats vid handlingsgransk- ning av beslut om placering i avskildhet vid en inspektion av det aktuella häktet 2017.33 Jag förutsätter att Kriminalvården utbildar sin personal och följer upp genomförda insatser.

Begäran om återrapportering

Kriminalvården ska senast den 1 november 2018 återrapportera vilka åtgärder som vidtagits med anledning av de uttalanden jag gjort i fråga om rätten till vistelse i gemensamhet. Myndigheten ska särskilt belysa vilka åtgärder som har vidtagits för att undvika s.k. faktiska avskildhetsvistelser, hur fördelningen av antalet gemensamhetsplatser i landets häkten möter behovet av sådana platser och hur dokumentationen görs för att det både generellt och i enskilda fall ska gå att följa vilka isoleringsbrytande åtgärder de intagna har erbjudits samt deras inställning till dessa och uppföljningen av åtgärderna.

Behov av lagreglering

Det är angeläget att alla begränsningar i en häktads möjligheter att vistas i ge- mensamhet med andra intagna sker genom beslut som har uttryckligt lagstöd. Mot denna bakgrund behövs det enligt min mening en författningsreglering med tidsfrister för prövningen av om förutsättningarna för en placering i av- skildhet fortfarande föreligger. Jag anser vidare att lagstiftningen behöver för- tydligas i fråga om hur förutsättningarna för Kriminalvårdens beslut om place- ring i avskildhet förhåller sig till av åklagare meddelade restriktioner om in- skränkningar i rätten för en intagen att vistas i gemensamhet. Jag finner således anledning att enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens om- budsmän väcka fråga om översyn av lagstiftningen i detta hänseende. Jag över- sänder därför en kopia av beslutet till Regeringskansliet (Justitiedepartemen- tet). Med dessa uttalanden avslutas ärendet.

33Protokoll från inspektionen av häktet Huddinge, dnr 416-2107, s. 6.

164

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens möjligheter till differentiering av kvinnliga intagna i anstalt m.m.

(Dnr 1087-2016)

Beslutet i korthet: I samband med en serie Opcat-inspektioner av de krimi- nalvårdsanstalter som tar emot kvinnor uppmärksammades ett antal områ- den där skillnader i Kriminalvårdens hantering av kvinnliga och manliga intagna föreföll att vara till nackdel för intagna kvinnor. Ett initiativärende inleddes för att ytterligare utreda bl.a. riksmottagningens verksamhet och konsekvenserna av de differentieringsmöjligheter som i dag finns i Krimi- nalvårdens anstalter för kvinnor.

I beslutet konstaterar JO att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en lik- värdig kriminalvård för män och kvinnor utan att kvinnliga intagna i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt begränsningar i anstalternas fysiska miljö och verkställighetsinnehåll. JO framhåller att även om hon har förståelse för att det låga antalet kvinnliga intagna innebär en utmaning för myndigheten är det inte godtagbart att intagna kvinnor får en sämre verkställighet än intagna män.

Kvinnliga intagna utreds i större utsträckning än män vid riksmottagning. JO konstaterar att det i sig är positivt för att förbättra möjligheterna till en individuellt anpassad verkställighet, men att bristande resurser leder till att verkställighetsinnehållet för många intagna i stället fördröjs och försämras. JO uttalar att det inte är acceptabelt att en grupp intagna, som Kriminalvår- den anser har särskilt komplexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses, tvärtom får ett sämre verkställighetsinnehåll på grund av bris- tande utredningsresurser. JO ifrågasätter därför om särregleringen för kvinn- liga intagna under nuvarande förhållanden är motiverad.

Vidare konstaterar JO att det finns ett uppenbart behov av ökade möjlig- heter till differentiering av kvinnliga intagna inom kriminalvården. JO upp- manar därför myndigheten att se över säkerhetsklassningen för kvinnoan- stalterna och prioritera arbetet med att skapa ökade differentieringsmöjlig- heter. Kriminalvården bör även lägga vikt vid att utveckla anpassade an- staltsplatser och behandlingsinsatser utifrån kvinnliga intagnas särskilda be- hov.

JO konstaterar att det måste ske förändringar i Kriminalvårdens verksam- het för att myndigheten framöver ska kunna erbjuda en likvärdig kriminal- vård för kvinnor och män samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvin- nors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället. JO väl- komnar att myndigheten har påbörjat flera arbeten och översyner rörande de frågor som är aktuella i ärendet. JO har för avsikt att följa upp dessa frågor.

Initiativet

Under 2015 hade JO:s Opcat-enhet ett tematiskt fokus på situationen för fri- hetsberövade kvinnor. Med anledning av detta genomförde enheten – på upp- drag av dåvarande chefsJO Elisabet Fura – under året inspektioner av samtliga

165

K R I M I N A L V Å R D

kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Enheten deltog även vid en in- spektion av Kriminalvårdens placeringssektion.

I protokollet från inspektionen av anstalten Hinseberg gjorde Elisabet Fura vissa uttalanden om riksmottagningen där och möjligheten till differentiering av de intagna (JO:s ärende dnr 2527-2015). Därefter meddelade hon att hon avsåg att inom ramen för ett särskilt initiativärende ”utreda riksmottagningen och konsekvenserna av de differentieringsmöjligheter som i dag ges i Krimi- nalvårdens anstalter för kvinnor”.

Rättslig reglering m.m.

Riksmottagningen

Kriminalvården har två s.k. riksmottagningar, en för män (anstalten Kumla) och en för kvinnor (anstalten Hinseberg). På mottagningarna placeras huvud- sakligen intagna som har dömts till längre fängelsestraff i början av sin verk- ställighetstid, för att genomgå en särskild utredning.

Tillämpliga bestämmelser

För en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år ska det, om det inte är up- penbart obehövligt, beslutas om de särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nödvändiga när det gäller placering i anstalt, vistelse utanför anstalt enligt 10 kap. 1 och 2 §§, och särskilda utslussningsåtgärder enligt 11 kap. 1 § (1 kap. 7 § fängelselagen [2010:610]).

En intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år och som vistas i häkte när domen blir verkställbar ska placeras i riksmottagning för utredning inför beslut om särskilda villkor, om det inte finns särskilda skäl mot det (2 kap. 4 § första stycket Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse, KVFS 2011:1, FARK Fängelse). En intagen kan även i annat fall placeras i riksmot- tagning om det behövs inför beslut om särskilda villkor (andra stycket).

Utöver vad som framgår av 4 § ovan ska en intagen som är kvinna, som avtjänar fängelse i lägst två år och som vistas i häkte när domen blir verkställ- bar, placeras i riksmottagning för utredning inför upprättande av verkställig- hetsplan, om det inte finns särskilda skäl mot det (2 kap. 5 § FARK Fängelse). Av de allmänna råden till bestämmelsen följer att särskilda skäl som talar mot en placering i riksmottagning kan finnas om den återstående verkställighetsti- den understiger åtta månader.

Differentieringsmöjligheter

Med differentieringsmöjligheter avses de möjligheter som Kriminalvården har att skilja på intagna som, av olika skäl, inte bör vistas tillsammans, och samti- digt erbjuda de intagna en anstaltsvistelse med ett ändamålsenligt innehåll.

Tillämpliga bestämmelser

En intagen får inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säker- heten ska kunna upprätthållas (2 kap. 1 § första stycket fängelselagen). Vid

166

K R I M I N A L V Å R D

beslut om placering ska, i den utsträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplane- ring (andra stycket).

Vid bedömning enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen ska särskilt beaktas 1) risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet och 2) behovet av att undvika en olämplig sammansätt- ning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt (10 § fängelseförordningen [2010:2010]).

Av de allmänna råden till den nyssnämnda bestämmelsen i fängelselagen framgår att ett beslut om placering ska föregås av en helhetsbedömning i varje enskilt fall (FARK Fängelse). Denna bedömning får inte mynna ut i att en in- tagen placeras under högre eller lägre grad av övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Vi- dare framgår att en olämplig sammansättning av intagna kan uppkomma t.ex. när det gäller intagna som är dömda i samma mål eller som är medlemmar i eller har annan koppling till samma eller rivaliserande kriminella nätverk, om en intagen riskerar att utsättas för övergrepp av en annan intagen eller om en intagen kan befaras påverka en annan intagen att allvarligt störa ordningen eller säkerheten. Att behovet av att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verk- samhet i anstalt särskilt ska beaktas innebär bl.a. att hänsyn kan tas till Krimi- nalvårdens behov av att ha anstalter och avdelningar med olika inriktning, t.ex. behandling eller omvårdnad.

Grundläggande bestämmelser om utformningen av verkställighet i anstalt finns i fängelselagen. Där anges att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är före- nade med frihetsberövandet (1 kap. 4 §). Vidare ska verkställigheten av ett fängelsestraff utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 §). Verkställig- heten ska särskilt inriktas på att förebygga återfall i brott, och det ska för varje intagen upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Verkställig- heten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter.

En intagen ska under den tid då han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte annat anges i fängelselagen eller följer av sysselsättningens särskilda beskaf- fenhet (6 kap. 1 § fängelselagen). En intagen ska ges möjlighet att på sin fritid vistas i gemensamhet, om inte annat anges i denna lag (6 kap. 2 §).

Tidigare ärenden hos JO

I juni 2013 inträffade en allvarlig incident i anstalten Hinseberg när en intagen utsattes för en grov misshandel av medintagna. Efter det att hovrätten hade hävt häktningen för en av de åtalade, och även efter att hon hade blivit dömd för den grova misshandeln, var hon placerad i avskildhet i anstalten Hinseberg. Av- skildhetsplaceringen pågick under nästan ett års tid. I besluten om avskildhet anförde anstalten bl.a. följande:

Av Riksmottagningens utredning framgår av säkerhetsrelaterade riskhante- ringsinsatser att det torde föreligga en risk för kontakt med andra intagna

167

K R I M I N A L V Å R D

som varit drabbade av brottsligheten mot bakgrund av den grova vålds- brottsligheten hon gjort sig skyldig till, samt att [N.N.] bör placeras i en särskild kontrollerad avdelning för att möjliggöra optimal kontroll och han- tering av framtida vålds- eller annat illegalt beteende. Anstalten har i dags- läget inte möjlighet till någon sådan differentiering.

Den intagnas förhållanden påtalades i en anmälan till JO, och i ett beslut den

24 september 2014 uttalade Elisabet Fura bl.a. följande (JO 2015/16 s. 191):

Anstaltens avskildhetsbeslut tar i och för sig sin utgångspunkt i den allvar- liga våldsbrottslighet som N.N. har gjort sig skyldig till under anstaltsvis- telsen. Emellertid framgår det såväl av bakgrundsinformationen till beslu- ten som av remissvaret att det som är avgörande för den fortsatta avskild- heten är att anstalten Hinseberg för närvarande saknar möjlighet till s.k. inre differentiering. Dessa uppgifter kan inte förstås på annat sätt än att Krimi- nalvårdens begränsade resurser har gjort att det hittills inte har funnits något alternativ till att ha N.N. placerad i avskildhet.

Jag har förståelse för att det begränsade antal anstaltsplatser som finns för kvinnor innebär en särskild utmaning för Kriminalvården när det upp- står behov av att kunna omplacera intagna. Trots det måste det enligt min mening finnas en beredskap inom myndigheten för att även kunna hantera kvinnliga intagna som är svårplacerade. Resursbrist eller avsaknaden av möjlighet till en inre differentiering är inte acceptabla skäl till att hålla en intagen avskild från andra intagna. Kriminalvården förtjänar allvarlig kritik för att dessa förhållanden utgjort skälet till den långa tid som N.N. varit placerad i avskildhet.

I ärendet noterades att Kriminalvården hade försökt hantera de bristande möj- ligheterna till inre differentiering ”genom att skapa en mindre avdelning i an- stalten Hinseberg”.

Anstalternas säkerhetsklasser

Kriminalvårdens anstalter är uppdelade i säkerhetsklass 1–3, där säkerhetsklass 1 är den högsta och säkerhetsklass 3 den lägsta. För kvinnliga intagna finns enbart platser i säkerhetsklass 2 och 3. Det finns sex anstalter som tar emot kvinnor och vid två av dem finns platser i båda säkerhetsklasserna.

Tillämpliga bestämmelser

Som redogjorts för ovan får en intagen inte placeras så att han eller hon under- kastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (2 kap. 1 § fängelselagen). I de allmänna råden till den nämnda bestämmelsen anges bl.a. att graden av övervakning och kontroll i första hand framgår av anstaltens eller avdelningens säkerhetsklass (FARK Fängelse).

I Kriminalvårdens Handbok om placering i anstalt (2012:8) anges bl.a. föl- jande under rubriken Placering i anstalt i säkerhetsklass 3 (lägsta säkerhet):

I anstalter i säkerhetsklass 3 bör således en intagen placeras om det finns låg risk för rymning, missbruk, fortsatt brottslighet eller annan misskötsam- het. Den intagne ska kunna följa reglerna för verkställigheten och persona- lens anvisningar. Det får alltså inte krävas kontrollinsatser, byggnadsmäs- siga hinder eller andra åtgärder för att den intagne ska stanna i anstalten, för att hindra misskötsamhet eller för att den intagne ska fungera väl i an- stalten. Den intagne bör kunna fungera i grupp för att placering i lägsta säkerhetsklass ska kunna bli aktuellt.

168

K R I M I N A L V Å R D

Utredning

JO:s promemoria med frågeställningar till Kriminalvården

Efter inspektionen av anstalten Hinseberg upprättades, utöver inspektionspro- tokollet, en promemoria med JO:s iakttagelser i anslutning till de aktuella in- spektionerna av anstalter som tar emot kvinnor. Kriminalvården uppmanades att yttra sig över denna promemoria, med ett antal särskilda frågeställningar.

Riksmottagningen

Kriminalvården skulle särskilt

utveckla skälen till varför myndigheten anser det motiverat att göra skillnad mellan manliga och kvinnliga intagna i fråga om vilken strafftid som krävs för placering på riksmottagning

lämna en redogörelse för likheter respektive skillnader i de utredningar och andra insatser för de intagna som görs vid riksmottagningarna i anstalten Kumla respektive anstalten Hinseberg

ange om eventuella skillnader har någon betydelse för resurstilldelningen till de båda riksmottagningarna (jfr exempelvis vad som sagts ovan om till- gången till psykolog).

Differentieringsmöjligheter

Kriminalvården uppmanades att särskilt beröra

varför myndigheten inte erbjuder kvinnliga intagna samma utbud av olika typer av specialplatser som manliga intagna

hur myndigheten planerar att möta de behov av ökade möjligheter och re- surser som anstalten Hinseberg har lyft fram för att kunna ge kvinnliga in- tagna en anstaltsvistelse med meningsfullt behandlingsinnehåll

vad som enligt Kriminalvården utgör vistelse i gemensamhet

vilka krav som kan ställas på bostadsrum och övriga utrymmen (exempelvis tillgång till gemensamma utrymmen, möjlighet att se ut genom fönster och till vistelse i gemensamhet m.m.) för att de ska kunna kallas för en avdel- ning.

Korta och långa strafftider

Kriminalvården uppmanades att

lämna en utförlig redogörelse för de principer som tillämpas vid place- ringen av intagna som dömts till långa fängelsestraff

ange om det finns några skillnader i dessa principer mellan kvinnliga och manliga intagna

ge sin syn på behovet av en eller flera särskilda avdelningar där kvinnliga intagna som dömts till långa fängelsestraff placeras inledningsvis.

Anstalternas säkerhetsklassning

Kriminalvården skulle särskilt yttra sig över

vad som kännetecknar en anstalt i respektive säkerhetsklass (1–3)

169

K R I M I N A L V Å R D

vilka förhållanden det är som gör att avdelningen Björngärdet (anstalten Färingsö) utgör en avdelning i klass 3

vilken hänsyn som tas till de skillnader som finns i perimeterskyddet mellan anstalten Färingsö (klass 3) och exempelvis anstalten Ljustadalen i sam- band med placering.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar, som kom in till JO den 21 mars 2017, uttalade Kriminalvården, genom anstalts- och häktesdirektören, bl.a. följande:

Utredning

Uppgifter har hämtats in från säkerhets- och fastighetsavdelningarna, från planeringsenheten för anstalt och häkte, placeringssektionen och sektio- nerna för verkställighetsinnehåll i anstalt och häkte, för allmän klientjuridik och för internationella och andra särskilda klientärenden samt från regio- nerna Mitt, Stockholm och Syd som i sin tur har hämtat in uppgifter från vissa av anstalterna inom sin respektive region.

I dag finns platser för kvinnor vid sex anstalter i säkerhetsklass 2 och 3. Vid 2 av anstalterna finns båda säkerhetsklasserna. Kvinnor utgör cirka fem procent av Kriminalvårdens intagna och utgör därmed en liten del av klient- underlaget.

Placering av långtidsdömda

Det är placeringssektionen vid Kriminalvårdens huvudkontor som i de allra flesta fall beslutar på vilken anstalt en intagen ska placeras. Det gäller även den som har dömts till ett långt fängelsestraff. Placeringssektionen hand- lägger även ärenden om placering på de säkerhets- eller skyddsavdelningar som finns vid anstalterna Hall, Kumla och Saltvik samt vid placering av intagna som dömts enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott (2003:148). I dessa fall sker dock samråd med säkerhetsavdelningen och chefen för rättsenheten är beslutsfattare.

Som redovisats ovan under rättslig reglering ska det normalt för den som ska avtjäna fängelse i lägst fyra år beslutas om särskilda villkor som av säkerhetsskäl ska gälla för verkställigheten. Intagna som här avses placeras därför i regel på någon av riksmottagningarna på anstalten Kumla respek- tive anstalten Hinseberg för utredning. Kriminalvården återkommer längre fram till att såvitt avser kvinnor placeras normalt även den som döms till lägst två års fängelse på riksmottagning för utredning.

När utredningen vid riksmottagningen färdigställts beslutas de särskilda villkor som av säkerhetsskäl ska gälla för straffverkställigheten av sektio- nen för internationella och andra särskilda klientärenden (SIK) vid Krimi- nalvårdens huvudkontor. De särskilda villkoren är normerande för verkstäl- ligheten och ska iakttas av t.ex. placeringssektionen vid beslut om place- ring.

När villkoren om placering beslutas för den som ska avtjäna ett fängel- sestraff i minst fyra år gäller samma regelverk som för övriga intagna. Det innebär att beslut om placering ska föregås av en helhetsbedömning i varje enskilt fall. Denna bedömning får inte mynna ut i att den intagne placeras under mer övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ord- ningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. För att upprätthålla sam- hällsskyddet och effektivt kunna vidmakthålla ett frihetsberövande innebär det kravet att det är nödvändigt att beakta risken för såväl avvikande som risken för missbruk och fortsatt brottslig verksamhet. När det gäller att be- döma risken för fortsatt brottslighet är det främst strafftidens längd, brotts- lighetens karaktär och omfattning, eventuell tidigare brottslighet samt vissa

170

K R I M I N A L V Å R D

bakgrundsfaktorer som brottsbenägenhet, förekomst av psykisk störning och pågående missbruk som är av betydelse. Andra faktorer som har bety- delse vid beslut om placering är behovet av att undvika olämpliga gruppe- ringen mellan intagna och Kriminalvårdens behov av att upprätthålla till- fredsställande förhållanden i en anstalt för att där kunna bedriva en ända- målsenlig verksamhet (jfr prop. 2009/10:135 s.124).

För att underlätta tillämpningen och ge struktur i säkerhetsarbetet är an- stalterna indelade i tre säkerhetsklasser. Vid den nuvarande indelningen i säkerhetsklasser har det fysiska skyddet särskilt betonats. Indelningen har stor betydelse vid beslut om placering. Således anges i Kriminalvårdens föreskrifter att graden av övervakning och kontroll i första hand framgår av anstaltens eller avdelningens säkerhetsklass.

Den som är dömd till lägst fyra års fängelse avtjänar inte sällan straff för mycket allvarlig brottslighet. Det kan självfallet inverka på valet av place- ring i skärpande riktning, i synnerhet som risken för återfall i brott är hög. I takt med att verkställigheten fortskrider omprövas dock de särskilda vill- koren och förutsättningarna för den intagne att verkställa sitt straff under mindre slutna former. Så snart förhållandena medger det flyttas den lång- tidsdömde till en anstalt i lägre säkerhetsklass.

Placeringen av långtidsdömda kvinnor följer samma regelverk som för dömda män. Den praktiska tillämpningen av regelverket påverkas dock av att det är relativt sett få kvinnor som avtjänar långa fängelsestraff. Det på- verkar placeringsvalet och möjligheterna till differentiering utifrån t.ex. be- handlingsbehov.

Särskilda avdelningar för intagna kvinnor som dömts till långa fängelsestraff

Kriminalvården ser att det i enskilda fall finns behov av att kunna placera långtidsdömda kvinnor och kvinnor med komplex problematik på särskilda avdelningar. Samtidigt går det inte att bortse från att kvinnor som avtjänar fängelsestraff inte är fler än att det är ytterst få av dem som skulle kunna bli aktuella för placering där. Sådana avdelningar måste därför föregås av en analys där man väger för- och nackdelarna mot varandra. Oaktat de möj- ligheter till en ökad differentiering som avdelningar av detta slag skulle in- nebära går det då t.ex. inte att bortse från att de i praktiken kan leda till ökad isolering och vara omotiverat resurskrävande.

Kännetecknande för en anstalt i respektive säkerhetsklass

Numera finns det inga bestämmelser i lag om indelning i slutna och öppna anstalter. En effektiv kriminalvård förutsätter dock att det inom anstaltsor- ganisationen finns anstalter och avdelningar med olika grad av övervakning och kontroll (jfr prop. 2009/10:135 s. 66f.). I enlighet härmed är Kriminal- vårdens anstalter (i vissa fall även avdelningar) för närvarande indelade i tre säkerhetsklasser (1-3), där anstalter i säkerhetsklass 1 har den högsta säkerheten och anstalter i säkerhetsklass 3 har den lägsta säkerheten. För kvinnor finns endast anstalter i säkerhetsklass 2 och 3.

Indelningen i säkerhetsklass baseras på en helhetsbedömning utifrån re- spektive anstalts möjlighet till övervakning och kontroll. Faktorer som på- verkar en anstalts säkerhetsklass är t.ex. det fysiska skal- och perime- terskyddet, tillgången till kameraövervakning, inpasseringskontroll, varu- kontroll, narkotikahund, underrättelse- och kontrollverksamhet, perso- naltäthet, differentieringsmöjligheter, insatsstyrka och antalet avskildhets- platser. Ju högre säkerhetsklass, desto högre grad och förekomst av angivna faktorer.

Intagna med hög risk för bl.a. rymning och fritagning, för fortsatt brotts- lighet eller annan misskötsamhet eller som är svårhanterliga placeras i sä-

171

K R I M I N A L V Å R D

kerhetsklass 1. Anstalterna i klass 1 har utöver det byggnadstekniska utfö- randet högre beredskap att hantera olika kritiska situationer och möjlighet till att utföra olika kontrollåtgärder utifrån de faktorer som beskrivits ovan.

Vid anstalterna Hall, Kumla och Saltvik, som samtliga utgör klass 1- anstalter, finns även särskilda säkerhetsavdelningar enligt 2 kap. 4 § fäng- elselagen, med en ännu högre grad av slutenhet och kontroll. Av fängelse- lagen framgår uttryckligen vilka intagna som får placeras på en säkerhets- avdelning. Det rör sig om fall där det finns en varaktig risk för att den in- tagna rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt be- nägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet eller om fall där det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt. Enligt Kriminalvår- dens mening saknas behov av säkerhetsavdelningar för kvinnor i dagsläget.

Intagna där det finns risk för bl.a. rymning och fritagning, för fortsatt brottslighet eller annan misskötsamhet placeras i säkerhetsklass 2. I säker- hetsklassen placeras t.ex. intagna som har en viss benägenhet att ta till våld eller hot om våld samt intagna som i begränsad utsträckning är svårbehand- lade på grund av exempelvis psykisk ohälsa. Anstalterna i klass 2 har bygg- nadsmässiga hinder och kontrollinstanser som hindrar den intagne att lämna anstalten och faktorer såsom personaltäthet skapar ökade förutsätt- ningar att hantera misskötsamhet.

I den lägsta säkerhetsklassen, säkerhetsklass 3, placeras intagna med en låg risk för bl.a. rymning och fritagning, för fortsatt brottslighet eller annan misskötsamhet. Det handlar om intagna som bedöms kunna följa reglerna för verkställigheten och personalens anvisningar. Det bedöms inte krävas kontrollinsatser, byggnadsmässiga hinder eller andra åtgärder för att den intagna ska stanna kvar i anstalten, för att hindra misskötsamhet eller för att den intagna i övrigt ska fungera väl under vistelsen i anstalten. I säker- hetsklassen saknas därför, i de allra flesta fall, kontrollinstanser, byggnads- mässiga hinder eller andra åtgärder som hindrar den intagne att lämna an- stalten eller i övrigt missköta sig.

Kriminalvården vill framhålla att det inom säkerhetsklasserna finns märkbara skillnader i säkerhetsnivå och grad av slutenhet. Det innebär att det finns anstalter som anses vara låga respektive höga inom sin klass. Kri- minalvården anser att detta är motiverat för att kunna upprätthålla kravet på en flexibel och effektiv kriminalvård. De tidigare mer detaljerade gradin- delningarna (bl.a. A-F) har inte fungerat ändamålsenligt då placeringen av de intagna därigenom försvårats.

Närmare om avdelningen Björngärdet på anstalten

Färingsö

Avdelningen Björngärdet är en av anstalten Färingsös två avdelningar. De intagna på avdelningen Björngärdet blir inte inlåsta i sina respektive bo- stadsrum på kvällarna, utan man låser endast själva avdelningen. Intagna kan gå ut i friska luften under all fritid utom under tid som de hålls inlåsta på avdelningen. Även i övrigt kännetecknas avdelningen av att intagna i stor utsträckning kan röra sig fritt, bl.a. inom området för lärcentrum och de lokaler som används för fritidsaktiviteter. Det genomförs inte heller några regelmässiga visitationer av intagna när de går till och från syssel- sättning. Obevakade besök kan ske inom hela avdelningens område och skiljer sig från dem som äger rum på den slutna avdelningen. Skalskydds- mässigt skiljer sig dock Björngärdet från andra avdelningar i klass 3 då om- rådet omges av ett s.k. dubbelstaket.

Med hänvisning till det anförda anser Kriminalvården att den valda sä- kerhetsklassen när det gäller avdelningen Björngärdet är motiverad.

172

K R I M I N A L V Å R D

Betydelsen av perimeterskydd vid placering

Kriminalvården har tidigare angett att olika anstalter inom en och samma säkerhetsklass kan se olika ut. En sådan skillnad kan avse perimeterskydd.

Utgångspunkten vid val av säkerhetsnivå är att samtliga anstalter inom en säkerhetsklass ska kunna utnyttjas för en intagen där sådana risker har iden- tifierats som gör att han eller hon ska placeras i en viss säkerhetsklass. Det innebär dock inte att skillnaden i graden av övervakning och kontroll som finns inom säkerhetsklasserna saknar betydelse. För vissa intagna kan det finnas risker som, till följd av sådana skillnader, inte kan hanteras i samtliga anstalter i den aktuella säkerhetsklassen.

En intagen får, som framgått, inte placeras så att han eller hon underkas- tas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Detta krav är enligt Kri- minalvårdens mening inte liktydigt med att en intagen alltid har rätt att pla- ceras i en anstalt med ett visst perimeterskydd. Det är just därför det inom en viss säkerhetsklass måste finnas utrymme att hantera intagna med olika behov av övervakning och kontroll.

Det nu anförda innebär att perimeterskyddet som en av flera faktorer har betydelse när en intagen ska placeras. Hur bedömningen faller ut beror på omständigheterna i det enskilda fallet.

Placering i riksmottagning

Riksmottagningarna är specialiserade enheter inom Kriminalvården som har till uppgift att genomföra särskilt omfattande risk- och behovsbedöm- ningar av hög kvalitet. På riksmottagningarna genomgår klienten normalt ett utredningsförfarande som ska resultera i en risk- och behovsprofil samt ett förslag till de särskilda villkor som ska gälla för den enskilde klientens verkställighet. Klienter som dömts för generell brottslighet som t.ex. nar- kotikabrott, eller ekonomisk brottslighet prövas och ärendet handläggs då av särskilda utredare, som med hänvisning till praxis och kända brottsrela- terade faktorer vanligtvis genomför en risk- och behovsbedömning.

I de fall den intagne är dömd för våldsbrott eller sexualbrott ska alltid en fördjupad risk- och behovsbedömning göras av en specialist (psykolog) med en särskild utbildning och erfarenhet av det område som det specifika instrumentet är avsett för. Denna bedömning utgår ifrån instrument som samtliga innefattas i begreppet (SPB). Bedömning av risken för framtida våld sker för närvarande genom tillämpning av HCR-20v3, för sexuellt våld används SVR-20 och när det gäller risker för framtida partnervåld används SARAv3. Dessa bedömningar ska, förutom en graderad riskbedömning, dessutom innehålla en beskrivning och ett resonemang omkring motivato- rer, avhämmare och destabilatorer. De ska vidare lämna en genomarbetad beskrivning av ett eller flera alternativa hypotetiska riskscenarier samt in- nefatta ett ställningstagande till allvarlighetsgraden i en eventuell framtida brottslighet. Här ska också klientens behov utförligt dokumenteras tillsam- mans med en analys av specifik mottaglighet.

En risk- och behovsbedömning på någon av riksmottagningarna ska all- tid resultera i rekommendationer av strategier för riskhantering. I såväl SVR-2 som HCR 20v3 ingår PCL-R. Resultatet av en PCL-R-utredning är en särskilt viktig faktor att ta i beaktande vid en bedömning av såväl den generella som den specifika mottagligheten för den enskilde klienten. In- strumentet är dock inte lämpligt att användas som ett ensamt fristående in- strument för bedömning av risker och behov utan som ett komplement till ett mera omfattande utredningsförfarande. Riksmottagningarnas verksam- het har tidigare kvalitetsgranskats och Kriminalvården har meddelat rikt- linjer för hur instrument ska användas för bedömningar av risk, behov och mottaglighet.

173

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvården har hittills valt att utreda intagna kvinnor vid riksmot- tagning redan i det fall domen avser fängelse i lägst två år. Det hänger sam- man med att kvinnor i anstalt är en grupp av intagna som på flera sätt har mer komplexa behov som behöver utredas. Även andra intagna män än de som ska avtjäna fängelse i minst fyra år kan placeras för utredning i riks- mottagning. Som exempel kan även korttidsdömda med kopplingar till den organiserade brottsligheten placeras där. Strafftidens längd är alltså inte en- samt avgörande för utredning i riksmottagning.

Resurstilldelningen till riksmottagningarna skiljer sig åt. Det har sin grund i verksamheternas olika omfattning samt det faktum att riksmottag- ningen vid Kumla startades några år innan verksamheten vid Hinseberg. Eftersom den årliga omsättningen av intagna kvinnor är så pass låg har psy- kologresurserna vid Kumla hittills ansetts vara tillräckliga även för genom- förande av utredningar vid Hinseberg. Periodvis har vakanser bland psyko- logerna vid Kumla medfört längre utredningstider vid såväl Kumla som vid Hinseberg.

Vad gäller övriga skillnader i resursfördelning så saknar Hinseberg sam- ordnare och anstalten har endast en utredare, vilket medför att arbetsfördel- ningen ser olika ut på riksmottagningarna. Vidare har utredaren på Hinse- bergs delvis andra arbetsuppgifter än utredarna på Kumla. Riksmottag- ningen vid Hinseberg har till skillnad från motsvarigheten vid anstalten Kumla inte heller någon egen arbetsgrupp, utan personalen på Hinsebergs riksmottagning arbetar även mot anstaltens övriga avdelningar.

Kriminalvården kommer under 2017 att göra en översyn av riksmottag- ningarnas verksamhet. I anslutning till denna översyn kommer Kriminal- vården att överväga i vilken utsträckning som det är motiverat att låta in- tagna kvinnor som dömts till kortare straff än fyra år utredas vid riksmot- tagning.

Utbud av specialplatser och betydelsefullt behandlingsinnehåll

Kriminalvården arbetar för att, utifrån ett integrerat jämställdhetsperspek- tiv, utforma verkställigheten så att kvinnors särskilda behov så långt som möjligt kan tillgodoses under verkställigheten i anstalt och så att kvinnor ges förutsättningar för en individuellt utformad utslussning från livet i an- stalt till livet i frihet. Som Kriminalvården framhållit tidigare är dock anta- let intagna kvinnor få i förhållande till antalet intagna män. Anstaltsbestån- det är dessutom sådant att anstalterna för intagna kvinnor är relativt små vid en jämförelse med de anstalter som finns för intagna män. Det utgör faktiska begränsningar för Kriminalvårdens arbete med intagna kvinnor. Det går således vid planeringen av verksamheten inte att bortse från att det är svårare att få ekonomisk bärighet i satsningar på specialplatser på mindre anstalter. För många specialplatser, i synnerhet på en mindre anstalt, gör det också svårare att anpassa verksamheten utifrån behov och minskar möj- ligheten till differentiering, eftersom sådana platser då är reserverade för en viss grupp av intagna. En reell effekt av ett utökat antal specialplatser för intagna kvinnor skulle alltså kunna vara att en sådan utökning, utifrån an- talet intagna kvinnor och anstalternas utformning, försvårar möjligheten att erbjuda intagna kvinnor en placering i gemensamhet.

Strukturen för specialplatser, såväl för intagna kvinnor som män, ses för närvarande över utifrån generaldirektörens beslut den 25 maj 2016 om Stra- tegier för Kriminalvårdens infrastruktur vid anstalter och häkten. Av stra- tegibeslutet framgår att Kriminalvården behöver tydliggöra och definiera begreppet specialplatser och att sådana ska finnas för behov som avser om- vårdnad, säkerhet och skydd. Dagens övriga specialplatser föreslås bli nor- malplatser med särskilda verksamhetsuppdrag. Som förväntad effekt av

174

K R I M I N A L V Å R D

denna inriktning framgår att färre specialplatstyper och en långsiktig mobi- lisering av dessa på färre verksamhetsställen ökar flexibiliteten av place- ringar och möjligheter till omställning av infrastruktur och verksamhet.

Kvinnorna behöver inte nödvändigtvis få ett sämre verkställighetsinne- håll på grund av att kvinnoanstalterna har färre specialplatser än mansan- stalterna. Genom att lokalisera kvinnoanstalter i närheten av större städer så underlättas samverkan med frivård, andra myndigheter och frivilligorga- nisationer. En sådan lokalisering kan därmed i viss utsträckning kompen- sera för bristen på specialplatser, eftersom den möjliggör tillgång till ett bredare utbud av insatser.

När det gäller Kriminalvårdens utbud av behandlingsprogram vill Kri- minalvården särskilt framhålla att merparten av dessa kan genomföras oav- sett vilken typ av avdelning den intagne är placerad på. Endast det s.k. 12- stegsprogrammet kräver att det finns särskilda möjligheter till differentie- ring av den intagnes boende eller vistelse. Med undantag av IDAP för män som begått våld mot kvinna i nära relation och ROS för män som begått sexualbrott har samtliga behandlingsprogram anpassats för att kunna ge- nomföras även av intagna kvinnor. För kvinnor som begått våld i en nära relation bedrivs i dag försöksverksamhet med Relationsvåldsprogrammet och för intagna kvinnor som begått sexualbrott pågår ett arbete med att ta fram riktlinjer för återfallsförebyggande behandling. Vinn är ett annat sär- skilt motivationsprogram för kvinnor.

Kriminalvården är väl medveten om det finns ett stort behov av att utöka kvinnoanstalternas möjligheter till differentiering och hantering av svår- hanterliga intagna med komplex problematik. Under år 2016 påbörjades ett arbete med syfte att garantera anstalten Hinseberg resurser för en adekvat bemanning som gör det möjligt att erbjuda samtliga intagna en anstaltsvis- telse med ett meningsfullt behandlingsinnehåll. Arbetet syftar även till att anstalten Hinseberg ska få resurser att genomföra byggnadsmässiga åtgär- der som ökar möjligheterna till inre differentiering.

Gemensamhet

Gemensamhet är en självklar utgångspunkt för verksamheten i anstalt. Med gemensamhet menas vistelse med flera andra intagna, se 6 kap. 1 § fängel- selagen. I synnerhet om en avdelning är liten (t.ex. på säkerhetsavdelning eller frigångsavdelning) kan det hända att en intagen vistas ensam på en avdelning under en begränsad tid. Så långt det är möjlighet försöker Krimi- nalvården undvika att sådan vistelse i ensamhet uppstår genom t.ex. för- flyttningar och omplaceringar.

Kriminalvården saknar en uttalad definition av begreppet avdelning. Däremot finns det reglering som avser bostadsrum där det bl.a. anges hur stort ett sådant rum normalt ska vara, hur det ska vara utrustat och att det ska gå att reglera ljusinsläppet. Motsvarande reglering saknas ifråga om hur gemensamhetsutrymmena ska vara utformade och utrustade. Enligt Krimi- nalvården är en rimlig utgångspunkt att en avdelning består av minst tre bostadsrum och att det finns ett funktionellt gemensamhetsutrymme med sittmöbler och andra möjligheter till gemensamhet samt fönster som möj- liggör ljusinsläpp och betraktelse av omgivningarna.

Avslutning

Det finns ett stort behov av att differentiera intagna kvinnor utifrån bl.a. klientgruppens försämrade psykiska hälsa samt ökade konfliktpunkter inom gängkriminalitet. Säkerhetsmässigt behöver kvinnoanstalterna uppnå en nivå som är liknande den konstruktion som finns för intagna män. Trots det är dagens differentieringsmöjligheter små för intagna kvinnor. Det går inte att bortse från att det i hög grad hänger samman med att det, som fram- gått, är få kvinnor som avtjänar fängelse i anstalt.

175

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvården strävar efter att bedriva en likvärdig verksamhet för kvinnor och män. Utifrån det ovan nämnda strategibeslutet har anstalts- och häktesdirektören fattat ett beslut om ett särskilt uppdrag som rör anstalts- platser för kvinnor. Målet är att höja standarden och kvaliteten på kvinno- platserna för att bidra till en mer jämställd kriminalvård, det vill säga att intagna kvinnor ska ges samma möjligheter som intagna män. Utvecklingen av anstalten Sagsjön är en viktig del av denna satsning. Målbilden för hur nya Sagsjön ska se ut innebär bl.a. att Sagsjön ska ha cirka 55 platser för- delat mellan säkerhetsklass 2 och säkerhetsklass 3. Anstalten ska också ha en tydligare lokalmässig och säkerhetsmässig upplevd skillnad mellan sä- kerhetsklass 2 och säkerhetsklass 3, samtidigt som vissa lokaler ska kunna samutnyttjas mellan säkerhetsklasserna.

I ett kompletterande yttrande, som kom in till JO den 26 januari 2018, anförde Kriminalvården bl.a. följande om myndighetens pågående arbete med koppling till de frågor som är aktuella i ärendet:

I yttrandet [Kriminalvårdens remissvar till JO den 21 mars 2017; JO:s anm.] nämns det särskilda uppdraget gällande utveckling av anstaltsplatser för kvinnor34 som avser en fördjupad utredning gällande utveckling av anstalter och anstaltsplatser för kvinnor. Uppdraget ska resultera i en rapport med beskrivning av nuläge, avsett framtida läge samt förslag till handlingsplan innehållande konkreta förslag till åtgärder och beslut på både kort och lång sikt. Förslag till åtgärder ska röra både utveckling av verksamhetsinnehåll såväl som förslag gällande fördelningen av anstalter och anstaltsplatser för kvinnor över landet.

Uppdraget rör i flera avseenden de frågor som tas upp i det aktuella ini- tiativärendet. Den fördjupade utredningen kring anstalter för kvinnor fort- går och beslut om åtgärder utifrån utredningen avses att fattas under våren 2018.

Översynen av riksmottagningarnas verksamhet

Kriminalvården har anfört i yttrandet att en översyn av riksmottagningen kommer att ske under 2017. Den översynen har påbörjats under 2017 men är inte avslutad och kommer fortsatt att pågå under 2018. Översynen är tänkt att även inkludera riksmottagningen för kvinnor och i anslutning till denna översyn kommer Kriminalvården att överväga i vilken utsträckning som det är motiverat att låta intagna kvinnor som dömts till kortare straff än fyra år utredas vid riksmottagningen.

Strukturen för specialplatser

Kriminalvården är medveten om att det finns ett behov av att utöka kvin- noanstalternas möjligheter till differentiering och hantering av svårhanter- liga intagna med komplex problematik. Pågående utredning kring kvinnor i anstalt kommer i första hand att definiera behov och åtgärder kring speci- alplatser för kvinnor men kommer att utgå från den inriktning som fattats avseende den framtida strukturen för specialplatser. Avsikten är att under våren fatta ett inriktningsbeslut för framtida hantering av specialplatser.

Viktigt att poängtera i detta hänseende är att dagens utformning av spe- cialplatser för män inte nödvändigtvis är ett rättesnöre för hur kriminalvår- den för kvinnor ska utformas för att tillgodose behov av omvårdnad, be- handling och tillsyn till ett kostnadseffektivt sätt.

34Utifrån generaldirektörens beslut den 25 maj 2016 om Strategier för Kriminalvårdens in- frastruktur vid anstalter och häkten har anstalts- och häktesdirektören fattat ett beslut om ett särskilt uppdrag som rör anstaltsplatser för kvinnor.

176

K R I M I N A L V Å R D

Arbetet rörande anstalten Hinseberg

Anstalten Hinseberg har fått en stärkt organisation för att ge förutsättningar för ökad differentiering och därmed hantering av klienter som kräver sär- skilda resurser, vilket inneburit en mindre avdelning som kan hantera kli- enter med utåtagerande beteende och som är separerad i såväl sysselsätt- ning som promenad.

För att kunna stärka möjligheten till effektiv differentiering har det även prioriterats en ombyggnation av promenadgård vid Hinseberg, och den byggnationen har precis blivit klar och besiktad. Promenadgården sätts i bruk vecka 6 när mindre justeringar efter besiktningen är genomfört.

Utvecklingen av anstalten Sagsjön

Lokalförsörjningsprocessen med utvecklingen av anstalten Sagsjön pågår. En verksamhetsbeskrivning för den nya anstalten är framtagen. I verksam- hetsbeskrivningen framgår att anstalten ska kunna möta olika behov hos intagna kvinnor inkl. ha möjlighet till differentiering. Under 2017 har en projektplan tagits fram i samarbete med konsulter detta arbete är i sin slut- fas. Därefter går projektarbetet med ny anstalt över till fastighetsägaren för byggprojektering och med planerad byggstart våren 2019.

I ett beslut den 26 mars 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Allmänna utgångspunkter

Att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt motverka diskriminering på grund av kön är grundläggande principer i det svenska samhället (se t.ex. 2 kap. 13 § regeringsformen och artikel 14 i Europakonventionen). Sverige var bland de första länderna att ratificera FN:s konvention för avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,35 som lyfter fram regeringars skyldighet att i lagstiftning och praxis avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor på grund av kön.

Under inspektionerna 2015 uppmärksammade dåvarande chefsJO ett antal områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av manliga och kvinnliga intagna föreföll vara till nackdel för intagna kvinnor. Utredningen i det nu ak- tuella ärendet har ytterligare belyst problematiken kring dessa frågor och de konsekvenser dessa skillnader får för kvinnliga intagna.

Jag vill inledningsvis lyfta fram två grundläggande principer som rör verk- ställigheten av ett fängelsestraff. Den ena är att en utgångspunkt för verksam- heten i anstalt är att intagna ska vistas i gemenskap med andra intagna, under både sysselsättning och fritid (6 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen). Den andra är att innehållet i verkställigheten ska vara individuellt anpassat och utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av fri- hetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § fängelselagen och 26 § FARK Fängelse).

Den svenska fängelselagstiftningen är könsneutralt utformad. Av förarbe- tena till lagstiftningen framgår dock att en verkställighet med individen i fokus

35Antagen av FN:s generalförsamling i New York den 18 december 1979, undertecknad av Sverige den 7 mars 1980.

177

K R I M I N A L V Å R D

förutsätter att hänsyn även kan tas till att det kan finnas skillnader i förutsätt- ningar och behov hos olika grupper av intagna (prop. 2009/10:135 s. 67). Kvin- nor i anstalt är en grupp av intagna som på flera sätt har särskilda behov. Kri- minalvården har till uppgift att utforma verkställigheten så att kvinnors sär- skilda behov så långt som det är möjligt kan tillgodoses under verkställigheten i anstalt och så att kvinnor ges förutsättningar till en individuellt utformad ut- slussning från livet i anstalt till livet i frihet.

Samma synsätt finns i ett flertal internationella instrument och rekommen- dationer, som Sverige på olika sätt har gett uttryck för en avsikt att leva upp till. Som medlem av Europarådet har Sverige t.ex. varit med och antagit mi- nisterkommitténs rekommendation Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna, som bl.a. innehåller bestämmelser om kvinn- liga intagna. Där anges bl.a. att myndigheterna ska fästa särskild uppmärksam- het vid kvinnors behov, såsom deras fysiska, yrkesmässiga, sociala och psyko- logiska behov, vid beslut som i något avseende påverkar frihetsberövandet av dem (artikel 34.1).

Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har vidare uppmärksammat att den låga andelen kvinnliga intagna gör det kostsamt för stater att ordna särskilda inkvarteringar för kvinnor, vilket leder till att kvinnliga intagna ofta placeras i några få anstalter, i lokaler som utformats för män.36 CPT framhåller att det krävs särskilda insatser för att garantera att intagna kvinnor får vistas i en säker och lämplig miljö. Frågan har även uppmärksammats av FN:s generalförsam- ling, som 2010 enhälligt antog en resolution om behandlingen av kvinnliga fångar, de s.k. Bangkokreglerna, bestående av 70 regler speciellt utformade för att skydda kvinnliga intagna.37 Bakgrunden till resolutionen var att de interna- tionella instrument som fanns rörande frihetsberövande personer inte tog till- räcklig hänsyn till kvinnors särskilda behov.

Kriminalvården har i sitt remissvar uppgett att en starkt bidragande orsak till de skillnader som finns i myndighetens hantering av manliga och kvinnliga intagna är att det är få kvinnor som avtjänar fängelsestraff i anstalt. Enligt re- missvaret utgör andelen kvinnor endast ca 5 procent av alla intagna.

Jag har förståelse för att det låga antalet kvinnor innebär en särskild utma- ning för Kriminalvården. Myndigheten har dock ett uppdrag att bedriva en kri- minalvård som är likvärdig för både kvinnor och män, samt en skyldighet att erbjuda även kvinnliga intagna gemensamhet och ett individuellt anpassat verkställighetsinnehåll. Den låga andelen kvinnliga intagna är inte unik för Sverige utan ser ungefär likadan ut i övriga världen.38 Såvitt jag känner till finns

36Women deprived of their liberty, utdrag från the 10th General Report of the CPT, publicerad 2000, CPT/Inf(2000) 13-part, p. 21.

37United Nations’ Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for Women Offenders (the Bangkok Rules), Resolution 65/229, antagen av FN:s generalför- samling den 21 december 2010.

38Andelen kvinnliga intagna uppgår till mellan 2 och 9 procent i 80 procent av världens fäng- elsesystem. Se Human Rights Council, Report of the special rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, A/HRC/31/57 s. 6, med vidare hän- visningar.

178

K R I M I N A L V Å R D

det inte något som talar för att antalet kvinnliga intagna kommer att öka dras- tiskt de närmaste åren. Kriminalvården måste därför anpassa sin verksamhet utifrån det faktiska antalet kvinnliga intagna.

Det här ärendet har berört ett antal problemområden som rör kvinnliga in- tagnas verkställighet av fängelsestraff. Jag finner anledning att i fortsättningen i detta beslut uppehålla mig vid några av dessa frågor, och särskilt fokusera på de områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av manliga och kvinn- liga intagna leder till nackdelar för intagna kvinnor.

Placering av kvinnliga intagna i riksmottagning

Av redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan framgår att Kriminalvården gör skillnad mellan intagna män och intagna kvinnor när det gäller vilken strafftid som krävs för placering i riksmottagning. Bestämmelsen i fängelsela- gen om särskilda villkor för långtidsdömda är dock könsneutral och gäller en- ligt huvudregeln samtliga intagna som avtjänar fängelse i lägst fyra år (1 kap. 7 §).

Under inspektionen av anstalten Hinseberg 2015 framkom att det fanns dömda kvinnor som satt kvar i häkte i avvaktan på en ledig plats på riksmot- tagningen. Vidare framkom att utredningarna på riksmottagningen ofta tog längre tid än beräknat, eftersom anstalten saknade en egen psykolog, och att långa häktningstider kunde medföra att verkställighetstiden i anstalt blev mycket kort efter utredningstiden på riksmottagningen. I protokollet uttalade dåvarande chefsJO att det var särskilt angeläget att undvika såväl långa vänte- tider före ankomsten till riksmottagningen som utdragna utredningstider, ef- tersom konsekvensen blir en förkortad anstaltstid, vilket medför att adekvat behandlingsinnehåll och goda förberedelser inför utslussning går om intet.

Kriminalvården har anfört att myndighetens val att utreda kvinnor vid riks- mottagning redan vid fängelsestraff om två år hänger samman med att kvinnor i anstalt är en grupp intagna som på flera sätt har mer komplexa behov som behöver utredas. Samtidigt framgår av remissvaret att resurstilldelningen mel- lan riksmottagningarna på Kumla och Hinseberg skiljer sig markant åt t.ex. när det gäller tillgång till psykolog och utredare. Kriminalvården har dock anfört att resurserna på Hinseberg hittills har varit tillräckliga.

Utifrån iakttagelserna vid inspektionen av anstalten Hinseberg delar jag inte Kriminalvårdens uppfattning att riksmottagningen där har haft tillräckliga re- surser. Redan i samband med inspektionen uppmärksammade JO, som framgått ovan, de konsekvenser som långa väntetider och utdragna utredningstider med- för för intagna kvinnor.

Att verkställigheten av ett fängelsestraff har ett individualiserat behand- lingsinnehåll är av yttersta vikt för att underlätta den intagnas anpassning i sam- hället och motverka negativa följder av frihetsberövandet. Det är därmed i sig positivt att i större utsträckning utreda kvinnliga intagnas problematik på det fördjupade sätt som görs på riksmottagning, för att förbättra möjligheterna till en sådan individuellt anpassad verkställighet. Det är dock först sedan en inta- gen placerats i anstalt som verkställigheten får ett reellt innehåll. En kortare

179

K R I M I N A L V Å R D

anstaltstid leder därmed oundvikligen till mindre tid för lämpliga behand- lingsinsatser och förberedelse inför utslussning. Kriminalvården behöver där- för avsätta tillräckliga resurser för att hantera utredningarna vid riksmottag- ningen på ett rättssäkert och skyndsamt sätt. I dagsläget framstår det inte som att myndigheten har lyckats med det utan i stället fördröjs – och därmed för- sämras – de intagnas verkställighetsinnehåll i många fall.

Frågan om placering på riksmottagning regleras inte i lag eller förordning, utan Kriminalvården disponerar över frågan. Myndigheten har uppgett att det pågår en översyn över riksmottagningarnas verksamhet där det ska övervägas i vilken utsträckning det är motiverat att låta intagna kvinnor som dömts till kortare straff än fyra år utredas vid riksmottagning.

Jag välkomnar Kriminalvårdens översyn. Enligt min uppfattning är det inte acceptabelt att en grupp intagna, som Kriminalvården anser har särskilt kom- plexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses, tvärtom får ett sämre verkställighetsinnehåll på grund av bristande utredningsresurser. Beho- vet av fördjupade utredningar måste också ställas i relation till det begränsade utbud av anstaltsplatser och verkställighetsinnehåll som för närvarande finns för kvinnliga intagna inom Kriminalvården. Jag ifrågasätter därför om det un- der nuvarande förhållanden är motiverat att kvinnor redan vid fängelsestraff om två år som regel ska utredas vid riksmottagning.

Att i stället låta den reglering som finns för intagna män gälla även för in- tagna kvinnor skulle leda till att fler intagna kvinnor får en verkställighet där merparten av straffet avtjänas i anstalt, med de fördelar som det innebär. Det skulle även innebära en lägre belastning på riksmottagningen i anstalten Hin- seberg med kortare vänte- och utredningstider som följd. Även med en sådan reglering har Kriminalvården möjlighet att, om det finns särskilda skäl, utreda en kvinna som är dömd till mellan två och fyra års fängelse vid riksmottagning. I det fallet sker det dock efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, där även t.ex. återstående strafftid kan beaktas.

Differentieringsmöjligheter för kvinnliga intagna m.m.

Anstalternas säkerhetsklassning

Kriminalvårdens anstalter som tar emot kvinnor finns bara i säkerhetsklasserna 2 och 3. Till skillnad från vad som gäller för intagna män placeras därmed även kvinnor som har begått allvarliga brott, bl.a. livstidsdömda kvinnor, redan från början i säkerhetsklass 2. Vid inspektionen av anstalten Hinseberg uppgav an- staltens ledning att det var problematiskt att anstalten skulle ombesörja säkerhet och vård av intagna på en nivå motsvarande säkerhetsklass 1 för män med en budget för en anstalt i säkerhetsklass 2. Kriminalvården har även i sitt yttrande uppgett att det finns behov av att kvinnoanstalterna säkerhetsmässigt uppnår en nivå liknande den som finns för intagna män.

Under inspektionerna 2015 framkom vidare att graden av övervakning och kontroll skiljde sig mycket åt mellan anstalter inom samma säkerhetsklass. Vid inspektionen av anstalten Färingsö, som har platser i både säkerhetsklass 2 och 3, noterades vidare att det i den anstalten inte var så stora skillnader mellan säkerhetsklasserna (JO:s ärende dnr 440-2015). Den avdelning (Björngärdet)

180

K R I M I N A L V Å R D

som användes av intagna placerade i säkerhetsklass 3 var t.ex. placerad innan- för de slutna avdelningarnas perimeterskydd, vilket innebar att de intagna även där var omgivna av ett högt dubbelstängsel under större delen av dygnet.

Av remissvaret framgår att indelningen av en anstalt i viss säkerhetsklass baseras på en helhetsbedömning utifrån anstaltens möjligheter till övervakning och kontroll. Kriminalvården har anfört att det finns märkbara skillnader inom de olika säkerhetsklasserna när det gäller säkerhetsnivå och grad av slutenhet, men att dessa skillnader är motiverade för att upprätthålla kravet på en flexibel och effektiv kriminalvård. Myndigheten har därtill uppgett att den valda säker- hetsklassen för avdelning Björngärdet i anstalten Färingsö är motiverad.

Jag har förståelse för att Kriminalvården även inom en säkerhetsklass behö- ver kunna hantera intagna med olika behov av övervakning och kontroll. Av Kriminalvårdens egna föreskrifter framgår dock att graden av säkerhet och kontroll i första hand framgår av anstaltens eller avdelningens säkerhetsklass. Vid placering i anstalterna Färingsö (klass 3) och Ljustadalen tas enligt uppgift från placeringssektionen därtill bara hänsyn till säkerhetsklass och inte till skill- naderna mellan anstalternas perimeterskydd (se protokollet från inspektionen av placeringssektionen, dnr 6449-2015).

En viktig princip inom kriminalvård i anstalt är att en intagen inte får place- ras med mer övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt. Min farhåga när det gäller anstalter som har platser i båda säkerhetsklasserna är att den högre graden av övervakning och kontroll riskerar att spilla över på den lägre säker- hetsklassen. Vid inspektionen av anstalten Färingsö noterades t.ex. att även in- tagna som uttryckligen skulle placeras i säkerhetsklass 3 vid ankomst till an- stalten placerades en kortare tid på den slutna mottagningsavdelningen.

Även om en helhetsbedömning ska göras måste enligt min mening perime- terskyddet spela en stor roll vid bedömningen av en anstalts säkerhetsklass. Även Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att det fysiska skalskyddet sär- skilt betonats vid den nuvarande indelningen i säkerhetsklasser. Det framstår som uppenbart att också de intagna upplever en skillnad i frihetsinskränkning beroende på anstaltens perimeterskydd. Mot den bakgrunden framstår det inte som lämpligt att placering i säkerhetsklass 3 i praktiken kan motsvaras av så olika förhållanden.

Enligt min mening finns det anledning för Kriminalvården att göra en över- syn av säkerhetsklassningen för de anstalter som tar emot kvinnor. Inom ramen för den översynen bör myndigheten även utreda om det finns behov av platser i säkerhetsklass 1 även för kvinnor eller hur de kvinnliga intagna som har störst behov av övervakning och kontroll bör placeras framöver.

Möjligheten till differentiering

Som framgått ovan har JO sedan en tid uppmärksammat de bristande möjlig- heterna till differentiering av kvinnliga intagna inom Kriminalvården (se t.ex. det ovannämnda beslutet, JO 2015/16 s. 191). Under inspektionen av anstalten Hinseberg framkom bl.a. att intagna ”tvingats” vara placerade med medintagna som haft del i eller bevittnat våldsbrottslighet mot dem och att det fanns intagna som under lång tid varit placerade i avskildhet på egen begäran på grund av

181

K R I M I N A L V Å R D

situationen på avdelningen. Vidare framkom att anstalten under perioder nyttjat två bostadsrum i källaren som en avdelning för intagna som krävde särskilda resurser. Dåvarande chefsJO var i sina uttalanden efter inspektionen kritisk så- väl till den fysiska miljön i dessa utrymmen som till de begränsade möjlighe- terna till gemensamhet som fanns för intagna som var placerade där.

Kriminalvården har anfört att det finns ett stort behov av att differentiera intagna kvinnor, bl.a. utifrån klientgruppens försämrade psykiska hälsa samt ökade konfliktpunkter inom gängkriminalitet, men att dagens möjligheter till sådan differentiering trots detta är små. Myndigheten har dock anfört att det har skett en utveckling av anstalten Hinseberg, bl.a. i syfte att öka möjligheterna till inre differentiering och hantering av klienter som kräver särskilda resurser.

I remissvaret har Kriminalvården vidare angett att en rimlig utgångspunkt för en avdelning är minst tre bostadsrum, ett funktionellt gemensamhetsut- rymme samt fönster som möjliggör ljusinsläpp och betraktelse av omgivning- arna. Jag delar den uppfattningen.

Det finns således ett uppenbart behov av ökade möjligheter till differentie- ring av kvinnliga intagna. Som JO tidigare uttalat är resursbrist eller avsaknad av möjlighet till en inre differentiering inte acceptabla skäl för att hålla en in- tagen avskild från andra intagna. Att antalet intagna kvinnor är litet är vidare den verklighet som Kriminalvården måste förhålla sig till.

Jag utgår från att Kriminalvårdens arbete för att skapa ökade differentie- ringsmöjligheter fortsätter och prioriteras. Jag förutsätter att Kriminalvården inom ramen för detta arbete ser till att alla utrymmen där intagna placeras upp- fyller de grundläggande krav som gäller med avseende på såväl fysisk miljö som möjlighet till gemensamhet.

Tillgången till specialplatser och ett adekvat verkställighetsinnehåll

Efter inspektionerna 2015 gjorde Opcat-enheten en sammanställning över de olika typer av specialplatser där män respektive kvinnor kunde placeras. Fyra ty- per av specialplatser fanns då tillgängliga för kvinnor (behandlingsplatser, psyki- atriska omvårdnadsplatser, riksmottagningsplatser och retreatplatser), medan yt- terligare nio typer av specialplatser fanns tillgängliga för män (bl.a. ungdoms- platser, skyddsplatser, SRI-platser39 och somatiska omvårdnadsplatser).

Kriminalvården har anfört att strukturen för specialplatser för närvarande ses över och att ett flertal av dagens specialplatser föreslås bli normalplatser med särskilda verksamhetsuppdrag för att öka flexibiliteten. Vidare framgår av remissvaret att merparten av Kriminalvårdens behandlingsprogram har anpas- sats för att kunna genomföras även av intagna kvinnor. Kriminalvården har även anfört att bristen på specialplatser i viss mån kompenseras av att kvinno- anstalter lokaliseras i närheten av större städer, vilket underlättar samverkan med frivård, andra myndigheter och frivilligorganisationer.

När det gäller kvinnoanstalternas lokalisering har Kriminalvården inte re- dogjort för hur myndigheten rent konkret använder sig av närheten till större städer. Jag vill även påpeka att JO hittills i sin inspektionsverksamhet inte har

39Platser för särskilt resurskrävande intagna.

182

K R I M I N A L V Å R D

kunnat se något av den samverkan med övriga samhället som Kriminalvården framhåller.

Det är positivt att Kriminalvården ser över behovet av specialplatser. Jag vill dock i sammanhanget framhålla att kvinnors och mäns behov inte alltid överensstämmer. För närvarande tycks de specialplatser och behandlingspro- gram som finns för manliga intagna göras tillgängliga eller anpassas för kvinn- liga intagna, med undantag för motivationsprogrammet Vinn. Jag vill därför uppmana Kriminalvården att lägga ytterligare vikt vid att synliggöra kvinnliga intagnas särskilda behov samt utveckla anpassade platser och insatser utifrån dessa. Jag vill i sammanhanget nämna att jag nyligen avgjorde ett ärende som bl.a. gällde situationen för intagna kvinnor med medföljande barn, där jag upp- manade Kriminalvården att överväga att inrätta specialplatser för den gruppen av intagna (beslut den 17 november 2017, dnr 1089-2017).

Under inspektionen av anstalten Ljustadalen framkom vidare att antalet in- tagna och deras strafftider påverkade tillgången till utbildningsprogram och gruppbehandlingsprogram (JO:s ärende dnr 3458-2015). Även i anstalten Ringsjön framkom brister när det gällde bl.a. programverksamhet (JO:s ärende dnr 2520-2015). Enligt min mening finns det därför anledning för Kriminalvår- den att även se över formerna för behandlingsprogrammen och överväga om det i synnerhet i mindre anstalter finns behov av fler individanpassade insatser.

Avslutande synpunkter

I det här ärendet har jag uppmärksammat en del av de skillnader som finns i Kriminalvårdens behandling av intagna kvinnor och män och som leder till nackdelar för kvinnliga intagna. Utredningen har visat att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en likvärdig kriminalvård för män och kvinnor, utan att kvinnor i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt begränsningar i fysisk miljö och utbud av verkställighetsinnehåll. Jag har förståelse för den utmaning det innebär för myndigheten att erbjuda en likvärdig kriminalvård när 95 procent av de intagna är män och verksamheten är uppbyggd med man- nen som norm. Det är dock inte godtagbart att kvinnliga intagna får en sämre verkställighet.

Enligt min mening finns det även en motsättning mellan Kriminalvårdens resonemang om att kvinnliga intagna har mer komplexa problem än män och det faktum att myndigheten lägger så begränsade resurser på den gruppen av intagna när det gäller såväl anstalternas fysiska miljö som verkställighetsinne- håll. Det är inte godtagbara ursäkter att antalet intagna kvinnor är litet och kvin- noanstalterna små. Kriminalvården måste utveckla och anpassa sin verksamhet för att framöver kunna erbjuda en likvärdig kriminalvård för kvinnor och män, samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvinnors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället.

Jag välkomnar att Kriminalvården har påbörjat flera arbeten och översyner rörande de frågor som är aktuella i det här ärendet. Det är angeläget att det sker förändringar i Kriminalvårdens verksamhet för att komma till rätta med de be- skrivna bristerna.

Jag avser att följa upp dessa frågor.

183

K R I M I N A L V Å R D

Situationen för intagna i anstalt med medföljande barn och för gravida intagna

(Dnr 1089-2016)

Beslutet i korthet: I samband med en serie Opcat-inspektioner av de krimi- nalvårdsanstalter som tar emot kvinnor noterades att situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt för gravida intagna inte uppmärksam- mades på ett tydligt och enhetligt sätt av Kriminalvården när det gällde pla- nering, placering och verkställighet av straff. Ett initiativärende inleddes för att ytterligare utreda situationen för dessa två kategorier av intagna.

I beslutet kritiserar JO Kriminalvården för att det förhållandet att en kvinna har ett spädbarn eller är gravid inte beaktas redan vid bedömningen av lämplig anstaltsplacering. JO uppmanar Kriminalvården att överväga att inrätta anpassade platser för intagna med medföljande barn på särskilda an- stalter, där såväl de intagnas som de medföljande barnens behov kan tillgo- doses bättre. Vidare anser JO att intagna kvinnor med medföljande barn inte kan vara hänvisade till att bara vara föräldralediga under sin verkställighet. Kriminalvården måste därför se över sina arbetsformer och utveckla samar- betet med externa aktörer för att erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet. För gravida intagna framhål- ler JO vikten av att anstalterna i god tid före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken och ger den gravida kvinnan så mycket information som möjligt om den planeringen.

JO konstaterar att Kriminalvården har inlett ett viktigt arbete för att komma till rätta med de brister som uppmärksammats när det gäller myn- dighetens arbete med intagna med medföljande barn samt gravida intagna i anstalt. JO har för avsikt att följa upp dessa frågor.

Initiativet

Under 2015 hade JO:s Opcat-enhet ett tematiskt fokus på situationen för fri- hetsberövade kvinnor. Med anledning av detta genomförde enheten – på upp- drag av dåvarande chefsJO Elisabet Fura – under året inspektioner av samtliga kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Enheten deltog även vid en in- spektion av Kriminalvårdens placeringssektion.

I protokollet från inspektionen av anstalten Hinseberg noterade Elisabet Fura att situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt gravida kvinnor på Hinseberg, liksom i övriga kvinnoanstalter, inte uppmärksammades på ett tydligt och enhetligt sätt av Kriminalvården när det gällde planering, pla- cering och verkställighet av straff. Hon beslutade att utreda situationen för dessa två kategorier av intagna inom ramen för ett särskilt initiativärende.

184

K R I M I N A L V Å R D

Rättslig reglering

Allmänt om verkställighet

Grundläggande bestämmelser om utformningen av verkställighet i anstalt finns i fängelselagen (2010:610). Där anges att varje intagen ska bemötas med re- spekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet (1 kap. 4 §). Vidare ska verkställigheten av ett fängelsestraff utformas så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 § första stycket). Verkställigheten ska särskilt inriktas på att förebygga återfall i brott, och det ska för varje intagen upprättas en individuellt utformad verkställighets- plan (1 kap. 5 § andra stycket). Verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter (1 kap. 5 § tredje stycket).

Verkställighetsplanen ska grundas på en utredning om den intagnes behov av stöd och kontroll och om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställig- heten för att minska risken för återfall i brott (6 § första stycket fängelseförord- ningen [2010:2010]). Verkställighetsplanen ska vara särskilt inriktad på kon- kreta åtgärder som kan underlätta övergången till ett liv i frihet (7 § första stycket fängelseförordningen). Eventuella barns behov i egenskap av närstå- ende ska särskilt beaktas vid utformningen av verkställighetsplanen (allmänt råd i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse [KVFS 2011:1], FARK Fängelse, till 6 § andra stycket fängelseförordningen).

Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller är nödvändiga för att ordningen eller sä- kerheten ska kunna upprätthållas (1 kap. 6 § första stycket fängelselagen). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (1 kap. 6 § andra stycket).

Placering

En intagen får inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen och sä- kerheten ska kunna upprätthållas (2 kap. 1 § första stycket fängelselagen). Vid beslut om placering ska, i den mån det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering (2 kap. 1 § andra stycket). Vid bedömningar av frågor om placering ska särskilt beaktas risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet samt behovet av att undvika en olämplig sammansättning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt (10 § fängelseförordningen).

Hälso- och sjukvård

En intagen som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på lämpligt sätt i anstalten, ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, ska den intagne föras över till sjukhus (9 kap. 1 § fängelselagen). En intagen

185

K R I M I N A L V Å R D

ska, i anslutning till att han eller hon tas in i anstalt, tillfrågas om sitt hälsotill- stånd och så snart som möjligt ges tillfälle att få sin hälsa undersökt av en sjuk- sköterska, om en sådan undersökning inte har genomförts i en annan anstalt (9 kap. 1 § FARK Fängelse).

Särskilda bestämmelser om intagna med medföljande barn

En intagen får medges att ha sitt spädbarn hos sig, om det kan anses vara till barnets bästa (2 kap. 5 § fängelselagen). Ett tillstånd för en intagen att ha sitt spädbarn hos sig får endast lämnas efter att yttrande har inhämtats från social- nämnden (11 § fängelseförordningen). Med spädbarn avses ett barn under de allra första levnadsåren. Att tillåta en intagen att ha sitt spädbarn hos sig kan anses vara till barnets bästa i situationer som när den återstående verkställig- hetstiden är kort eller när ut- eller avvisning av den intagne är nära förestående och det inte finns någon lämpligare placering för barnet (allmänna råd till 2 kap. 5 § fängelselagen i FARK Fängelse).

En intagen som medgetts tillstånd att ha sitt spädbarn hos sig ska förses med nödvändig utrustning och ges sådana bostads- och sysselsättningsförhållanden som möjliggör vård av barnet (2 kap. 7 § FARK Fängelse). Innan ett spädbarn skiljs från en intagen ska samråd ske med socialnämnden (2 kap. 8 § FARK Fängelse).

En intagen ska, så långt som det är möjligt, anvisas sysselsättning som är ägnad att motverka återfall i brott eller som på annat sätt underlättar den intag- nes anpassning i samhället (12 § fängelseförordningen).

Socialtjänst

Vid socialtjänståtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas, och vid beslut som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande (1 kap. 2 § första stycket socialtjänstlagen [2001:453]).

Den kommun där den enskilde är folkbokförd ansvarar för stöd och hjälp under kriminalvård i anstalt (2 a kap. 5 § 1 socialtjänstlagen).

Kriminalvården och dess anställda har en skyldighet att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen).

Utredning

Efter inspektionen upprättades, utöver inspektionsprotokollet, en promemoria med JO:s iakttagelser i anslutning till de inspektioner som genomförts med te- matiskt fokus på situationen för frihetsberövade kvinnor. Kriminalvården upp- manades att yttra sig över denna promemoria, med ett antal frågeställningar.

Yttrandet skulle bl.a. belysa

hur myndigheten ser på möjligheten att, med nuvarande lagreglering och organisering av anstalter, erbjuda intagna med medföljande barn en verk- ställighet av fängelsestraffet som är likvärdig med den han eller hon skulle ha fått om han eller hon inte hade haft ett medföljande barn

186

K R I M I N A L V Å R D

hur myndigheten säkerställer att hänsyn tas till att en intagen har, eller kan antas komma att ha, ett medföljande barn eller är gravid under verkställig- heten av ett fängelsestraff

1.vid myndighetens bedömningar av en intagens behov av sysselsättning, omvårdnad och frigivningsplanering i samband med placeringsbeslut

2.vid bedömningar av vad som är lämpliga eller olämpliga sammansättningar av intagna

3.vid verkställighetsplanering, inklusive i risk- och behovsbedömningar

vilka överväganden myndigheten gör när frågan väcks om huruvida en manlig intagen kan komma att verkställa fängelsestraff med ett medfölj- ande barn

vilka möjligheter myndigheten har att stödja intagna med medföljande barn i deras utövande av sitt föräldraskap.

Kriminalvården skulle vidare redogöra för vilken hänsyn som tas till barnkon- ventionens principer om att barnets bästa ska sättas i främsta rummet (barnkon- ventionens artikel 3.1) och till barnets utveckling (barnkonventionens artikel 6.2). Särskilda frågor som borde belysas rörde

om hänsyn till det medföljande barnets bästa och utveckling tas vid upprät- tandet av placeringsbeslut och verkställighetsplaner och om, och i så fall hur, detta dokumenteras

om Kriminalvården anser att utformningen och anpassningen av anstalts- miljön i de anstalter där medföljande barn vistas eller kan komma att vistas är lämpliga för barn, samt vilka åtgärder myndigheten vidtar för att utforma och anpassa anstaltsmiljön för medföljande barn i olika åldrar

hur Kriminalvården tillgodoser medföljande barns behov av medicinsk, fy- sisk och social omvårdnad samt lek och annan stimulans

om Kriminalvården arbetar med att säkerställa att medföljande barn får kontakt med andra barn under de första levnadsåren

om medföljande barn kan få tillgång till förskola och annan barnomsorg i alla anstalter där en intagen med medföljande barn kan placeras

vilken kompetens Kriminalvården har att uppmärksamma t.ex. fysiska och sociala behov hos medföljande barn.

I sitt remissvar, som kom in till JO den 21 december 2016, uttalade Kriminal- vården, genom anstalts- och häktesdirektören, bl.a. följande:

Inför placering

Beslut om placering fattas av placeringssektion vid Kriminalvårdens hu- vudkontor. Ett beslut om placering föregås av en helhetsbedömning i varje enskilt fall utifrån de risker och behov som är hänförliga till den som ska tas in. Många gånger styrs placeringen av ordnings- och säkerhetsskäl. I den utsträckning det är möjligt ska dock även hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och lämplig frigivningsplanering. Det finns däremot ingen rätt för den intagne att placeras nära sin hemort. Den tidigare gällande närhetsprincipen har numera en underordnad roll vid be- slut om placering (jfr prop. 2009/10:135 s. 71).

187

K R I M I N A L V Å R D

I praktiken är det kvinnor som har spädbarn hos sig under sin straffverk- ställighet i anstalt. Kvinnor som döms till fängelse placeras vid ett begrän- sat antal anstalter; Färingsö, Hinseberg, Ljustadalen, Ringsjön, Sagsjön och Ystad. Utgångspunkten är att samtliga dessa anstalter kan hantera medföl- jande spädbarn. I den utsträckning det är möjligt tas dock hänsyn till vad som är en geografiskt mest lämplig placering för att underlätta kontakter med socialtjänst och andra sociala nätverk i fråga om bl.a. omvårdnad och frigivningsplanering när det finns ett medföljande spädbarn. Kriminalvår- dens placeringssektion har också möjlighet att i ett enskilt fall bevilja upp- skov av verkställighet med hänvisning till bl.a. familjeskäl, graviditet och amning, se 12 § första stycket lag (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.

Placeringssektionen känner inte alltid till att den som ska verkställa ett fängelsestraff vill ta med sig sitt spädbarn. Det är inte heller placeringssek- tionen som avgör om den intagne får ha med sig spädbarnet, utan det avgörs av respektive anstalt efter inhämtande av utredning från socialtjänsten. An- staltens bedömning görs med utgångspunkt i barnets bästa och med hänsyn till bl.a. den intagnes och anstaltens förutsättningar att hantera en sådan pla- cering. Kriminalvården avslår alltid en ansökan om medföljande barn när socialtjänsten anser att en sådan placering är olämplig. Ansökan kan dock avslås även när socialtjänsten anser att en sådan placering är lämplig, uti- från att Kriminalvården besitter övrig relevant kunskap i ärendet.

I förarbetena anges att ett medföljande kan antas vara förenligt med bar- nets bästa t.ex. när den intagnes återstående strafftid är kort eller när en ut- eller avvisning av den intagne är nära förestående och när det inte finns någon lämplig alternativ placering för barnet. Vidare anges att med späd- barn avses ett litet barn under de allra första levnadsåren (jfr prop. 2009/10:135 s. 127). Uttalandena överensstämmer med de allmänna råden till 5 kap. 2 § fängelselagen.

Under placering

Det finns inga särskilda familjeavdelningar på Kriminalvårdens anstalter. I stället försöker man placera klienter med barn och gravida klienter på lug- nare avdelningar i bostadsrum med en större boyta. Vidare beaktas gravida intagna och medföljande barn inom ramen för de löpande riskbedömningar som görs på grupp- respektive avdelningsnivå avseende lämpliga samman- sättningar av intagna.

När det gäller mödravård kan sådan genomföras antingen genom att en intagen som är gravid får åka till en närliggande mödravårdscentral eller genom att en barnmorska besöker anstalten. Inför förlossningen krävs nog- grann planering i fråga om t.ex. transport, medföljande personal och för att säkerställa att det finns tillräckligt med personal kvar på anstalten. Förloss- ningsplaneringen genomförs i samråd med berört sjukhus. Av säkerhetsskäl kan den intagna inte få reda på alla detaljer kring förlossningsplaneringen.

Under verkställigheten ansvarar Kriminalvården för att observera rela- tionen mellan barn och förälder samt för att göra en anmälan till social- tjänsten om föräldraskapet inte fungerar (jfr 14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]).

Sedan år 2005 finns barnombud på varje enhet, med uppgift att stödja kollegor, beslutsfattare och klienter i ärenden som rör barn. Under verkstäl- lighetstiden erbjuder Kriminalvården också flera föräldrastödjande insatser i form av bl.a. föräldrautbildning och Godnattsagor inifrån40. Insatserna av- ser att stärka relationen mellan barn och förälder och erbjuds föräldrar med såväl medföljande barn som barn utanför anstalten.

40Studiecirkel som ger frihetsberövade föräldrar möjligheten att läsa in godnattsagor på en cd som sedan skickas till barnet tillsammans med ett bokpaket.

188

K R I M I N A L V Å R D

Om det finns medföljande barn tillhandahåller Kriminalvården viss nöd- vändig basutrustning som t.ex. barnsäng och barnvagn (jfr prop. 2009/10:135 s. 127). Däremot får klienten normalt själv köpa förbruknings- artiklar som exempelvis blöjor. Vidare ansvarar Kriminalvården för att barnsäkra och barnanpassa anstaltsmiljön så långt det är möjligt. Anstalter- nas förutsättningar att tillgodose barnets möjligheter till utveckling och sti- mulans varierar. Hittills är det endast anstalter i säkerhetsklass 3 som har haft möjlighet att utnyttja närliggande förskolor och utnyttjandet har i dessa fall krävt att den intagne beviljats frigång. När det gäller barnets möjlighet att träffa andra barn så är den därför ofta begränsad till om det finns andra medföljande barn under samma period. I fråga om medföljande barns me- dicinska behov anlitas den allmänna sjukvården. BVC-kontroller får ge- nomföras antingen genom besök på närliggande BVC eller genom att en BVC-sjuksköterska kommer till anstalten.

I enlighet med normaliseringsprincipen är en intagen som har med sig sitt barn föräldraledig under sin verkställighet. Detta påverkar naturligtvis den intagnes möjligheter att delta i sysselsättning och återfallsförebyggande insatser som t.ex. programverksamhet. Deltagande i sådana aktiviteter krä- ver att barnpassning kan ordnas via externa aktörer, eftersom barnpassning inte ryms inom ramen för Kriminalvårdens uppdrag. Det finns alltså vissa svårigheter att erbjuda en klient med medföljande barn en verkställighet som är likvärdig den för en intagen utan medföljande barn.

Medföljande barn och manliga intagna

Det har hittills aldrig inträffat att en manlig intagen ansökt om att få ha ett medföljande barn hos sig under sin verkställighet.

Med hänsyn till det större utbudet för manliga intagna vad gäller säker- het och behandling borde det, åtminstone teoretiskt, finnas större valmöj- ligheter vid placering av manliga intagna med medföljande barn än vad det gör för kvinnliga intagna. Till följd av den annorlunda riskbilden kring manliga intagna inom områden som hot, våld och rymning finns det å andra sidan också en rad säkerhetsmässiga skillnader som försvårar placering av manliga intagna med medföljande barn. Det gäller i synnerhet för manliga intagna som är placerade i säkerhetsklass 1 och 2.

Kriminalvården kan konstatera att mansanstalterna saknar den erfaren- het som kvinnoanstalterna har av placeringar med medföljande barn. En överföring av kvinnoanstalternas erfarenheter på området kräver utbild- ningsinsatser. Vidare skulle det bli nödvändigt med ytterligare förberedel- ser på lokal nivå, såsom revidering av instruktioner och åtgärdsplaner samt upprättande av nya kontaktytor, vid ett eventuellt beslut om placering av en manlig intagen med medföljande barn.

Kriminalvårdens arbete med barnfrågor

Kriminalvårdens grunduppdrag innefattar bl.a. att hantera frihetsberövade barn i häkte och anstalt. Kriminalvården behöver också ofta förhålla sig till barn som brottsoffer och närstående till en intagen, och möter inte sällan barn som utsatts för eller bevittnat våld inom familjen. Kriminalvården har alltså erfarenhet av att anlägga ett barnperspektiv i många av de ärenden som myndigheten handlägger.

Barnperspektivet behandlas exempelvis i Kriminalvårdens handbok för verkställighetsplan – VSP (2016:2). Under 2016 har Kriminalvården också tagit fram en handbok för hur myndighetens anställda ska arbeta med barn- perspektivet inom verksamheten, Kriminalvårdens handbok – för arbetet med barnperspektivet (2016:4). Handboken ska bidra till större medveten- het, ökad tydlighet samt nationell likvärdighet när det gäller Kriminalvård- ens förhållningssätt i frågor som rör barn, både när det gäller beslutsfat-

189

K R I M I N A L V Å R D

tande och praktiska situationer. Handboken omfattar såväl barn med för- äldrar som genomgår en kriminalvårdspåföljd som barn som själva genom- går en sådan påföljd. Den behandlar dock inte frågor om medföljande barn eller gravida intagna.

Under hösten 2016 har Kriminalvården haft ett inledande möte med Sve- riges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen för att påbörja en kart- läggning av vilka möjligheter det finns att samverka i frågor kring medfölj- ande barn.

Behovet av en översyn

Det finns vissa oklarheter kring vad som är Kriminalvårdens ansvar i fråga om medföljande barn och gravida intagna. Det kan konstateras att det är Kriminalvården som beslutar om tillstånd att ha med sig spädbarn i anstalt och att ett sådant tillstånd endast får beviljas efter det att myndigheten har inhämtat yttrande från socialnämnden. Vad socialnämndens yttrande ska innehålla är dock inte närmare reglerat, vilket medför att det för Kriminal- vårdens del många gånger finns en osäkerhet kring vilka aspekter som so- cialnämnden har beaktat och vad som har varit avgörande för nämndens bedömning. Det framgår inte heller om det är socialtjänstens ansvar att inom ramen för yttrandet kontrollera om det finns ytterligare vårdnadsha- vare och i sådana fall inhämta nödvändigt samtycke till barnets medfölj- ande.

Kriminalvårdens uppfattning är att det är socialtjänstens uppgift att fort- löpande följa upp och bedöma om medföljandet är till barnets bästa. Barn som följer med en förälder i anstalt bör rimligtvis ha samma rätt till stöd och omsorg från socialtjänsten som barn till icke frihetsberövade föräldrar.

Det är också viktigt att komma ihåg att Kriminalvården har möjlighet att i vissa fall medge en intagen att ha med sig sitt spädbarn under verkställig- heten och att myndigheten alltså inte har någon lagstadgad skyldighet att rutinmässigt tillhandahålla sådana placeringar. Enligt Kriminalvårdens uppfattning ger förarbetsuttalandena uttryck för att det endast är i ett be- gränsat antal situationer som ett medföljande kan antas vara förenligt med barnets bästa. Möjligheten att tillåta en intagen att ta med sig sitt spädbarn in på anstalt bör alltså användas återhållsamt, med beaktande av att det för ett litet barn i många avseenden är olämpligt att vistas i anstaltsmiljö. Vi- dare bör sådana placeringar normalt avse mycket små barn, eftersom an- staltsmiljön oundvikligen medför en kraftig begränsning bl.a. av barnets möjligheter att utveckla sitt sociala samspel med andra barn. Det går i detta sammanhang inte heller att bortse från anstaltsmiljön ofta utgör en stor på- frestning för den intagna föräldern, vilket medför att det ställs höga krav på förmågan hos den som har med sig sitt barn in i anstalt att tillgodose barnets rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran.

I dagsläget saknar Kriminalvården samordnade rutiner för hantering av intagna med medföljande barn och gravida intagna. Det leder det till att berörda anstalter löser hanteringen av medföljande barn och gravida in- tagna genom tillfälliga lösningar vid sidan av den ordinarie verksamheten, vilket är otillfredsställande. Kriminalvården har därför initierat en översyn av myndighetens styrande dokument i fråga om medföljande barn och gra- vida intagna i syfte att säkerställa att barnets bästa tillgodoses på såväl kort som lång sikt. I samma syfte kommer Kriminalvården att försöka utveckla formerna för samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting och Soci- alstyrelsen i frågor som rör medföljande barn.

I ett beslut den 17 november 2017 anförde chefsJO Rynning följande:

190

K R I M I N A L V Å R D

Bedömning

Allmänna utgångspunkter

Det aktuella ärendet rör situationen för intagna i anstalt med medföljande barn samt för gravida intagna i anstalt. Det är grupper av intagna på vilka anstalts- miljön utgör en extra stor påfrestning och som därför kan antas ha en särskilt utsatt situation under verkställigheten av ett fängelsestraff. Utredningen har förstärkt den bild som framkom under inspektionerna 2015 av att dessa intagna och de medföljande barnen inte uppmärksammas på ett tydligt och enhetligt sätt av Kriminalvården när det gäller planering, placering och verkställighet av straff. Det är en stor brist att Kriminalvården saknar samordnade rutiner och att anstalterna sköter hanteringen av dessa intagna genom tillfälliga lösningar vid sidan av den ordinarie verksamheten.

Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan ska verk- ställigheten av ett fängelsestraff utformas så att den intagnes anpassning i sam- hället underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verk- ställigheten ska särskilt inriktas på att förebygga återfall i brott. Kriminalvården har tagit fram en egen vision, Bättre ut, som går ut på att intagna ska vara bättre rustade att klara ett liv utan kriminalitet och droger efter att de har avtjänat sitt straff inom Kriminalvården än de var förut. Det finns inga undantag från reg- lerna om verkställighetens syfte och innehåll, eller från Kriminalvårdens egen vision, för intagna med medföljande barn eller gravida intagna i anstalt.

Varje kontroll- eller tvångsåtgärd som Kriminalvården vidtar ska föregås av en intresseavvägning, för att pröva om olägenheterna med åtgärden står i rimlig proportion till vad som är att vinna med den. En sådan proportionalitetsbedöm- ning ska göras i varje enskilt fall utifrån de rådande omständigheterna. När det gäller åtgärder som rör intagna med medföljande barn samt gravida intagna i anstalt är min uppfattning att det bör ställas särskilt höga krav på en nyanserad och individualiserad proportionalitetsbedömning.

I det här sammanhanget vill jag även peka på några internationella standar- der och uttalanden av betydelse vid Kriminalvårdens arbete med dessa frågor.

Som medlem av Europarådet har Sverige varit med om att anta minister- kommitténs rekommendation Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna, som bl.a. innehåller bestämmelser om kvinnor i anstalt och medföljande småbarn. Där anges t.ex. att myndigheterna ska fästa särskild uppmärksamhet vid kvinnors behov, såsom deras fysiska, yrkesmäss- iga, sociala och psykologiska behov, vid beslut som i något avseende påverkar frihetsberövandet av dem (artikel 34.1). När småbarn tillåts att vistas i fängelse tillsammans med en förälder ska särskild barntillsyn, med kompetent personal, ordnas för barnet när föräldern deltar i aktiviteter där barnet inte kan vara med (artikel 36.2). Särskild inkvartering ska iordningställas för att värna om sådana småbarns välbefinnande (artikel 36.3).

Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har i en rapport från 200041 gett uttryck för följande uppfattning vad gäller behandlingen av kvinnliga intagna

41”Women deprived of their liberty”, utdrag från the 10th General Report of the CPT, publi- cerad 2000, CPT/Inf(2000) 13-part, s. 29.

191

K R I M I N A L V Å R D

och medföljande barn: När små barn befinner sig i häkten och anstalter bör omsorgen om dem kontrolleras av personer som är specialiserade inom socialt arbete och barns utveckling. Målet ska vara att skapa en barncentrerad miljö utan synliga tecken på frihetsberövandet, t.ex. uniformer. Det bör finnas lämp- liga lekplatser i anstalten och en möjlighet att lämna inrättningen för att uppleva livet utanför murarna. Att främja möjligheten till barnpassning av familjemed- lemmar utanför anstalten kan underlätta bördan av barnuppfostran (t.ex. med barnets far). Om det inte låter sig göras, bör man överväga tillgång till förskol- liknande inrättningar, vilket kan göra det möjligt för kvinnliga intagna att i större utsträckning delta i arbete och andra aktiviteter i anstalten än vad som annars vore möjligt.

FN:s generalförsamling antog 2010 enhälligt en resolution om behandlingen av kvinnliga fångar, de s.k. Bangkokreglerna, med 70 regler speciellt utform- ade för att skydda kvinnliga intagna.42 I reglerna anges bl.a. att fängelseled- ningen ska vara flexibel nog att möta behoven hos gravida kvinnor, ammande mödrar och kvinnor med barn samt att barnpassning ska ordnas i anstalt så att kvinnliga intagna har möjlighet att delta i aktiviteter (regel 42.2). Särskilda an- strängningar ska göras för att tillhandahålla lämpliga program för gravida kvin- nor, ammande mödrar och kvinnor med barn i anstalt (regel 42.3). Uppväxt- miljön för dessa barn ska så långt som möjligt likna miljön för ett barn som växer upp utanför fängelse (regel 51.2).

När det gäller dessa internationella instrument har Sverige på olika sätt gett uttryck för en avsikt att leva upp till rekommendationerna, som i många fall är mer detaljerade än bestämmelserna i fängelselagen. Kriminalvården bör därför hämta vägledning från dessa standarder och uttalanden i sitt arbete med att ut- arbeta mer preciserade föreskrifter och interna rutiner, t.ex. i de frågor som är aktuella i det här ärendet.

Inför placering i anstalt

Beslut om placering i anstalt fattas av placeringssektionen vid Kriminalvårdens huvudkontor, men det är respektive anstalt som efter beslut om placering avgör om en intagen får ha med sig sitt spädbarn.

Kriminalvården har framhållit att utgångspunkten är att samtliga anstalter som tar emot kvinnliga intagna kan hantera medföljande spädbarn och att pla- ceringssektionen i den utsträckning det är möjligt tar hänsyn till vad som geo- grafiskt är den mest lämpliga placeringen för att underlätta kontakter med so- cialtjänst och andra sociala nätverk i fråga om bl.a. omvårdnad och frigivnings- planering. Samtidigt framgår det av remissvaret att placeringssektionen inte alltid känner till att den som ska verkställa ett fängelsestraff vill ta med sig sitt spädbarn och att närhetsprincipen numera har en underordnad roll vid beslut om placering. Vid inspektionen av placeringssektionen i november 2015 note- rades vidare att det i beslut om placering som regel inte nämns när en dömd

42United Nations’ Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-Custodial Measures for Women Offenders (the Bangkok Rules), Resolution 65/229, antagen av FN:s generalför- samling den 21 december 2010.

192

K R I M I N A L V Å R D

kvinna har ett spädbarn eller är i senare delen av en graviditet. Dessa omstän- digheter påverkar enligt vad som kommit fram inte heller den säkerhetsbedöm- ning som görs av den intagna.

För mig framstår det som självklart att det förhållandet att en kvinna har ett spädbarn eller är gravid ska beaktas redan vid bedömningen av lämplig an- staltsplacering. En sådan omständighet har stor påverkan på en kvinnas situa- tion och måste därför vara en väsentlig del av den risk- och behovsbedömning som görs inför placeringen i anstalt. Jag är kritisk till att så hittills inte har varit fallet inom Kriminalvården.

Jag anser att det är nödvändigt att Kriminalvården ändrar sina rutiner för placering av gravida intagna och intagna med medföljande barn för att få till stånd en bättre planering i ett tidigare skede. Huruvida en kvinna är gravid eller har ett spädbarn måste utredas initialt i alla placeringsärenden. I de fall det är aktuellt att begära in ett yttrande från socialnämnden bör det göras redan under placeringsutredningen. Placeringssektionen bör även ha ett nära samarbete med anstalterna så att frågan om medföljande barn kan hanteras redan i samband med placeringsbeslutet. Kriminalvården har i remissvaret anfört att det ofta finns en osäkerhet kring vilka aspekter socialnämnden har beaktat i sitt ytt- rande. Jag vill därför påminna om att Kriminalvården har en egen utrednings- skyldighet och ett ansvar för beslutet att tillåta en intagen att ha sitt spädbarn hos sig i anstalt. Socialnämndens yttrande är en del av Kriminalvårdens be- slutsunderlag, och eventuella oklarheter måste självklart redas ut innan ett be- slut fattas.

Under placering i anstalt

Anstalternas fysiska miljö

Av remissvaret framgår det att Kriminalvårdens anstalter inte har några särskilt anpassade platser för gravida intagna och intagna med medföljande barn utan att myndigheten försöker placera dessa intagna på lugnare avdelningar och i större bostadsrum. Utredningen har vidare visat att dessa intagna sprids ut på samtliga anstalter som tar emot kvinnor och att anstalternas fysiska miljö i många fall inte kan tillgodose barnens behov av utveckling och stimulans. Hit- tills under 2017 har 8 kvinnliga intagna i anstalt haft medföljande barn och åtminstone 15 intagna i anstalt varit gravida. De intagna med medföljande barn har varit placerade i anstalterna Ystad, Ringsjön, Färingsö och Sagsjön.43

Kvinnor med medföljande barn i anstalt är en grupp intagna som har speci- ella förutsättningar och behov. Kriminalvården har anfört att anstaltsmiljön i många fall är olämplig för ett litet barn och att möjligheten för intagna att ta med sitt barn bör användas restriktivt. Nuvarande lagstiftning innebär dock en möjlighet för en intagen att ha sitt spädbarn hos sig, och det finns situationer där det anses vara till ett barns bästa att följa med sin förälder under verkstäl- ligheten. Det måste därför vara Kriminalvårdens uppgift att så långt som möj- ligt försöka skapa en lämplig miljö för dessa barn och deras föräldrar, bl.a. ge- nom att anpassa miljön i de anstalter som tar emot barn. Det är olyckligt om ett

43Uppgifter inhämtade från samtliga kvinnoanstalter den 13 oktober 2017.

193

K R I M I N A L V Å R D

barns möjligheter att följa med sin förälder under verkställigheten går förlorade på grund av brister i den fysiska miljö som Kriminalvården tillhandahåller.

Kriminalvården har i andra sammanhang visat att det går att skapa anpas- sade anstaltsplatser. Myndigheten har t.ex. många olika typer av specialplatser för att möta främst manliga intagnas skiftande behov av omvårdnad och skydd. Jag utreder för närvarande inom ramen för ett annat initiativärende bl.a. orsa- kerna till att Kriminalvården inte erbjuder kvinnliga intagna samma utbud av specialplatser som manliga intagna och de konsekvenser detta får för möjlig- heten till differentiering av kvinnliga intagna (dnr 1087-2016).

Mot denna bakgrund anser jag att Kriminalvården bör överväga att inrätta anpassade platser för intagna kvinnor med medföljande barn på särskilda an- stalter, där såväl de intagnas som barnens behov kan tillgodoses bättre. Jag är medveten om att det låga antalet intagna med medföljande barn, anstalternas säkerhetsklassning och ett beaktande av närhetsprincipen kan påverka förut- sättningarna för sådana platser. Att samla dessa intagna och deras barn på se- parata familjeavdelningar skulle dock inte bara gagna barnens behov av ut- veckling och stimulans utan även underlätta Kriminalvårdens arbete med an- passade hjälp- och stödinsatser. Det skulle också bli lättare för myndigheten att se till att den personal som hanterar de intagna och deras barn har nödvändig utbildning och kompetens samt att behovet av barnpassning kan tillgodoses.

Gravida intagna

När det gäller gravida intagna har utredningen visat att det inom Kriminalvår- den saknas enhetliga rutiner för läkarbesök och förlossningsplanering samt att gravida intagna ofta inte får tillräcklig information om de arrangemang som planeras. Jag har nyligen varit kritisk mot att Kriminalvårdens riskbedömningar i samband med transporter till sjukvårdsinrättningar för bl.a. gravida intagna inte i tillräcklig utsträckning har gjorts utifrån individuella och aktuella fak- torer, utan snarare grundats på standardiserade säkerhetsbedömningar (se mitt beslut den 25 april 2017, dnr 1088-2016).

Jag har förståelse för att det finns säkerhetsaspekter som kan motivera att en intagen inte i förväg får reda på alla transporttekniska detaljer inför mödravård och förlossning. Det som enligt min mening är viktigt är dock att anstalterna i god tid före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken. Planeringen bör bl.a. innefatta hur transporten till sjukhuset ska gå till, hur anstalten ska garantera att personal finns i bered- skap, hur kontakterna med sjukvården ska hanteras och hur tillsynen bör gå till under själva förlossningen. Vidare är det viktigt att den gravida intagna under- rättas om att anstalten har en detaljerad planering för vad som ska hända när förlossningen sätter igång och att hon får så mycket information som är möjligt om den planeringen.

Jag vill även i det här sammanhanget betona att det måste göras en nyanse- rad och individuell bedömning i varje enskilt fall av vilka säkerhetsarrange- mang som är nödvändiga. Vid den proportionalitetsbedömningen bör såväl den gravida kvinnans medicinska behov som hennes behov av planering och infor- mation ges stor vikt.

194

K R I M I N A L V Å R D

Intagna med medföljande barn

När det gäller innehållet i verkställigheten har Kriminalvården anfört att myn- digheten erbjuder flera föräldrastödjande insatser i form av bl.a. föräldrautbild- ning som även erbjuds föräldrar med medföljande barn i anstalt. Samtidigt framgår det av remissvaret att intagna med medföljande barn enligt normalise- ringsprincipen är föräldralediga under verkställigheten, vilket påverkar deras möjligheter att delta i sysselsättning eller andra program.

Jag är medveten om att Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose de intagnas behov av vård- och stödinsatser delvis begränsas av den s.k. normaliserings- principen. Denna princip innebär att det är de ordinarie myndigheterna som i första hand ansvarar för de intagnas behov av t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder och hälso- och sjukvård även under en verkställighet (se bl.a. prop. 2009/10:135 s. 64). Normaliseringsprincipen utesluter dock inte särlösningar i vissa fall. Kriminalvården bedriver t.ex. sedan lång tid tillbaka både utbild- ningar och behandlingsprogram i egen regi inom ramen för innehållet i verk- ställigheten. Jag vill även framhålla att föräldralediga kvinnor ute i samhället har helt andra möjligheter att ordna avlastning och barnpassning samt att det även ofta erbjuds föräldrastödjande insatser i form av bl.a. öppen förskola. Vi- dare erbjuds de flesta barn förskoleplats från ett års ålder (se 8 kap. 5 och 6 §§ skollagen [2010:800]).

För att intagna med medföljande barn i anstalt ska ha en bättre chans att klara att återanpassa sig i samhället efter att de har avtjänat sitt straff krävs tillgång till fungerande behandlings- och stödinsatser. Inom Kriminalvården finns redan i dag flera lämpliga behandlingsinsatser. Enligt min mening är det rimligt att kräva att Kriminalvården hittar lösningar för att möjliggöra deltag- ande i sådana insatser för det fåtal intagna kvinnor som det rör sig om. Det synsättet stämmer enligt min uppfattning väl överens såväl med Kriminalvår- dens uppdrag och vision som med internationella rekommendationer om att anstalter ska ordna barnpassning så att kvinnliga intagna kan delta i aktiviteter och återfallsförebyggande program.

Mot den bakgrunden anser jag att intagna kvinnor med medföljande barn inte kan vara hänvisade till att bara vara föräldralediga under sin verkställighet. Kriminalvården måste i stället se över sina arbetsformer och utveckla samar- betet med berörda myndigheter och externa aktörer för att kunna erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet.

Medföljande barn och manliga intagna

Bestämmelsen i fängelselagen om möjligheten att ta med spädbarn i anstalt är könsneutral. De anstalter som tar emot manliga intagna saknar efter vad som framkommit kunskap om och erfarenhet av dessa frågor. Kriminalvården bör i sitt fortsatta arbete förbereda sig på frågan om manliga intagna med medfölj- ande barn så att myndigheten kan hantera en sådan situation när den blir aktuell.

195

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens fortsatta arbete med dessa frågor

Utredningen i det här ärendet har visat att det finns stora brister hos Kriminal- vården när det gäller myndighetens arbete med intagna med medföljande barn samt gravida intagna i anstalt.

Av remissvaret framgår det att Kriminalvården har initierat en översyn av myndighetens styrande dokument i fråga om medföljande barn och gravida in- tagna för att säkerställa att barnets bästa tillgodoses på såväl kort som lång sikt. Kriminalvården avser att i samma syfte även försöka utveckla formerna för samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting samt Socialstyrelsen i frå- gor som rör medföljande barn.

Jag välkomnar den översyn som Kriminalvården har initierat. Det är viktigt att Kriminalvården i arbetet med dessa frågor inte bara strävar efter att säker- ställa barnens bästa utan även tydliggör och uppmärksammar de intagnas be- hov. Kriminalvården måste utveckla sitt samarbete med socialtjänsten, som en- ligt socialtjänstlagen har ett särskilt ansvar för barn som riskerar att fara illa. Myndigheten måste även avsätta egna resurser till arbetet med gravida intagna och intagna med medföljande barn för att säkerställa en rättssäker och enhetlig verksamhet som tillgodoser såväl barnens som de intagnas behov.

Kriminalvården har sammantaget påbörjat ett mycket viktigt arbete för att komma till rätta med de beskrivna bristerna. Det rör sig om angelägna åtgärder som måste prioriteras. Jag avser att följa upp dessa frågor, och Kriminalvården uppmanas att senast den 30 april 2018 redovisa resultatet av myndighetens översyn till mig.

Underlåtenhet att informera en intagen om kameraövervakning och bristfällig dokumentation av övervakningen

(Dnr 1365-2016)

Beslutet i korthet: Anstalten Ystad fattade beslut om kameraövervakning av ett avskildhetsrum där anmälaren var placerad. Av utredningen framgår att anmälaren inte underrättades om beslutet. I sitt beslut kritiserar JO an- stalten för att anmälaren inte underrättats om att hon övervakades med ka- mera. Att det fanns en skylt med upplysning om att kameraövervakning kan ske på avskildhetsavdelningen är enligt JO:s mening inte tillräckligt. JO kri- tiserar också anstalten för att ha brustit i sin dokumentation av kameraöver- vakningen. Anstalten dokumenterade vid vilka tidpunkter kameraövervak- ning respektive inspelning beslutades. Det finns däremot inte någon doku- mentation när det gäller upphörandet av dessa åtgärder.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 1 mars 2016 klagade AA på att hon över- vakats med kamera i anstalten Ystad under en period när hon var placerad i avskildhet. Hon anförde i huvudsak följande:

196

K R I M I N A L V Å R D

Under perioden den 2–12 februari 2016 var hon placerad i avskildhet med stöd av 6 kap. 7 § fängelselagen (2010:610). Vid ett samtal med en kriminal- vårdare den 10 februari 2016 fick hon information om att hon varit övervakad med kamera dygnet runt under den tid hon varit avskildhetsplacerad. Hon fick aldrig veta anstaltens motivering till att hon övervakades med kamera. Hon fick inte heller något beslut om att denna åtgärd vidtogs mot henne. Hon anser att övervakningsåtgärden var oproportionerlig.

Utredning

JO begärde att få anstaltens dokumentation av kameraövervakningen av AA och uppgift om huruvida hon upplysts om åtgärden.

Anstalten skickade besluten om att placera AA i avskildhet och upplyste JO om att det inte fanns någon dokumentation som visade att AA informerats om att en kamera med inspelning var igång.

Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört i sin anmälan. Kriminalvården skulle också redogöra för sin syn på om och hur en intagen ska underrättas om kameraövervakning under placering i avskildhet.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom sektionschef BB, följande:

Utredning

Utredning har inhämtats från anstalten Ystad. Genom utredningen har sam- manfattningsvis följande framkommit:

AAplacerades i avskildhet den 1 februari 2016 med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen (2010:610, FäL) efter beslut av vakthavande befäl. Detta ef- ter att en våldsincident inträffade vid avdelningarna A och B där ett flertal intagna var inblandade. På kvällen den 2 februari 2016 hamnade AA i en ordväxling med personal varpå hon började sparka och slå i väggarna och i dörren. AA fortsatte detta beteende under påföljande dag och i kontakterna med personalen kastade hon ur sig olika okvädesord. På grund av fortsatt aggressivitet och utåtagerande beteende från AA:s sida beslutade vakthav- ande befäl den 3 februari 2016 kl. 13.20 att övervakningskameran i obser- vationscellen skulle aktiveras. Beslutet om åtgärden dokumenterades i form av en anteckning i det klientadministrativa systemet (KVR). AA blev inte underrättad om åtgärden.

Samma dag beslutades att AA skulle vara fortsatt placerad i avskildhet enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 FäL. Beslutet motiverades med att det framkommit att AA varit inblandad och aktiv i våldsincidenten och tilldelat medintagen slag. Anstalten bedömde att det förelåg fara för AA:s eller an- nan intagens säkerhet till liv eller hälsa och att det var nödvändigt att hon hölls avskild från övriga intagna. Senare samma dag initierade anstalten Ystad ett ärende om omplacering av AA till annan anstalt med hänsyn till konstellationen på anstalten och då inre differentiering inte bedömdes vara möjlig.

AA lugnade sig något under placeringen i avskildhet, men återupptog sitt aggressiva beteende och utåtagerande sätt när personalen konfronterat henne med att hon klottrat på väggarna med den penna hon haft i cellen.

197

K R I M I N A L V Å R D

AAskrek nya okvädesord mot personalen samt slog och sparkade på väg- gar och dörrar. Vakthavande befäl beslutade den 6 februari 2016 kl. 13.20 att kamera med inspelning skulle sättas igång. Av anteckning framgår att beslutet togs på grund av att AA uppvisat mycket dåligt uppförande samt var aggressiv och utåtagerande. AA blev inte underrättad om beslutet.

Dagen därpå uppmärksammade personalen att AA med något, troligen snus, klottrat på väggen i observationscellen. Hon fick då byta till en an- gränsande cell. När dörren stängdes började hon återigen banka och sparka. Vakthavande befäl beslutade återigen att kameraövervakning skulle ske, vilket antecknades i KVR. AA blev inte underrättad om beslutet.

Anstalten Ystad beslutade den 12 februari 2016 kl. 09.30 att häva av- skildhetsplaceringen i samband med att AA förflyttades till anstalten Hin- seberg. Det framgår endast av dokumentationen under placeringen i av- skildhet när kameraövervakning respektive inspelning beslutades. Det framgår inte om eller när kameraövervakningen under avskildhetsplace- ringen upphörde. Åtgärden har dock inte pågått under hela avskildhetspe- rioden.

I direkt anslutning till dörrarna in till observationscellerna finns en tydlig upplysning på uppsatta skyltar om att kameraövervakning kan ske. Över- vakningskamerorna i observationscellerna aktiveras inte förrän den perso- nal som tjänstgör i centralvakten aktiverar kameran via en manöverpanel. Personal måste även aktivera inspelningsfunktionen om inspelat material ska lagras. Inspelat material kan lagras i högst sju dagar och därefter spelas materialet över. Övervakningsbilderna presenteras i en monitor som finns placerad i centralvakten. Monitorn är placerad på ett sådant sätt att bilder från observationscellen endast kan ses av den personal som finns i central- vakten och som har till uppgift att sköta övervakningen.

Av anstaltens instruktion för personal om kameror i OBS-rum framgår bl.a. att kamerorna kan användas för att få rörlig bild utan inspelning eller rörlig bild med inspelning. Rörlig bild utan inspelning eller med inspelning ska föregås av beslut från lägst vakthavande befäl. Beslutet ska vara indi- viduellt för den klient som är placerad i avskildhet och vara en del av av- skildhetsbeslutet.

Aktuella författningsbestämmelser

Enligt 1 kap. 4 § FäL ska varje intagen bemötas med respekt för sitt män- niskovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet.

I 1 kap. 6 § andra stycket FäL anges att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Av 22 § kameraövervakningslagen (2013:460) framgår att kameraöver- vakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde får bedrivas om den som ska övervakas har samtyckt till övervakningen. Den övervakade har rätt att när som helst återkalla samtycket. Ytterligare övervakning av ho- nom eller henne får därefter inte ske.

Av 23 § samma lag framgår att kameraövervakning av en plats dit all- mänheten inte har tillträde får bedrivas utan samtycke om

1.övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, för- hindra olyckor eller andra berättigade ändamål, och

2.övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad, med särskilt beaktande av hur övervakningen ska utfö- ras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integri- tet används och vilket område som ska övervakas.

Av 24 § samma lag framgår att den som bedriver kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska se till att

198

K R I M I N A L V Å R D

1.övervakningen sker endast för särskilda och berättigade ändamål,

2.ändamålen med övervakningen dokumenteras, och

3.övervakningen inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen med övervakningen.

Kriminalvårdens bedömning

I kameraövervakningslagen finns bestämmelser om kameraövervakning. De flesta av bestämmelserna i lagen gäller dock inte om man avser över- vaka platser som inte är fritt upplåtna för allmänheten. Sådan övervakning är tillåten antingen om den som ska övervakas lämnar sitt samtycke till övervakningen eller att övervakning sker efter att den s.k. överviktsprinci- pen tillämpats. Överviktsprincipen innebär att kameraövervakningen är till- låten om övervakningsintresset, som till exempel kan vara att förebygga, utreda och avslöja brott eller förhindra olyckor, väger tyngre än den enskil- des intresse av att inte bli övervakad. Den i ärendet aktuella kameraöver- vakningen är inte av det slaget att det krävs tillstånd eller anmälan enligt kameraövervakningslagen.

Syftet med kameraövervakningen i bostadsrummen på avskildhetsav- delningen vid anstalten Ystad är bl.a. att försäkra sig om den intagnes egen säkerhet och att snabbt kunna ingripa vid självskadande beteenden. Genom kamerorna finns också möjlighet att skydda den intagne mot otillbörliga åtgärder, liksom möjlighet att skydda personal mot anklagelser om över- grepp eller annat missbruk. Kameraövervakningen kan även utgöra ett extra skydd för den personal som ska öppna dörrarna till observationscellerna. Enligt anstalten Ystad sker kameraövervakning restriktivt och efter en be- dömning i det enskilda fallet. I första hand ska den intagne övervakas på annat och mindre ingripande sätt. Anstalten har för att understryka detta tagit fram en instruktion för personal vilken bl.a. anger att beslut om kame- raövervakning meddelas av lägst vakthavande befäl.

Övervakningsbilderna kan endast ses av den personal som tjänstgör i centralvakten och som har till uppgift att sköta övervakningen.

Av utredningen framgår att AA från och till under placeringen i avskild- het uppträdde på ett aggressivt och utåtagerande sätt. Det fanns enligt an- staltens bedömning en överhängande risk för att AA:s uppträdande ytterli- gare skulle kunna accelerera med risk för att hon bl.a. skulle komma till skada eller utsätta personal för fara. Besluten om kameraövervakning fram- står därför som rimliga och proportionerliga. Däremot kan Kriminalvården konstatera att AA borde ha underrättats om att det fattats beslutat om ka- meraövervakning för att säkerställa att hon kände till att hon övervakades oberoende av att det finns uppsatt en tydlig upplysning om att kameraöver- vakning kan ske på avdelningen. Det kan också konstateras att anstalten i aktuellt fall inte följt den instruktion för personal som finns framtagen. Av dokumentationen borde även framgå när kameraövervakningen respektive inspelningen upphörde för att i efterhand kunna redogöra för under vilka tidsperioder åtgärden vidtagits.

AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

I ett beslut den 15 mars 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för flera bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag skäl att peka på upplysningsskyl- digheten enligt 25 § kameraövervakningslagen (2013:460). Enligt nämnda be- stämmelse ska upplysning om kameraövervakning lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt.

199

K R I M I N A L V Å R D

Jag vill också framhålla Kriminalvårdens dokumentationsskyldighet. Enligt 5 § fängelseförordningen (2010:2010) ska det föras en journal för varje intagen. I journalen ska den intagnes verkställighet dokumenteras. Det ska framgå vem som har dokumenterat en viss uppgift och när det gjordes.

Närmare föreskrifter om journalföring finns i 14 kap. Kriminalvårdens fö- reskrifter och allmänna råd för fängelse, KVFS 2011:1 (fängelseföreskrifterna). I 14 kap. 1 § fängelseföreskrifterna föreskrivs att dokumentationen i journalen ska omfatta alla beslut som har fattats, viktiga händelser under verkställigheten och väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder som rör den in- tagne. Även uppgifter om omständigheter i övrigt som är av betydelse för verk- ställigheten ska dokumenteras. Dokumentationen ska ske så snart som möjligt.

Bedömning

Inledning

Som Kriminalvården anfört är den i ärendet aktuella kameraövervakningen inte av det slaget att det krävs tillstånd eller anmälan enligt kameraövervakningsla- gen. Det är i stället den som bedriver kameraövervakningen som ansvarar för att den är laglig. Lagstöd för att bedriva kameraövervakning på platser dit all- mänheten inte har tillträde finns i 22 och 23 §§ kameraövervakningslagen. Som Kriminalvården redogjort för är sådan övervakning tillåten om den som ska övervakas lämnar sitt samtycke till övervakningen eller om övervakning sker med stöd av den s.k. överviktsprincipen.

Av Kriminalvårdens redogörelse framgår att syftet med kameraövervak- ningen i bostadsrummen på avskildhetsavdelningen bl.a. är att personalen ska kunna försäkra sig om den intagnes egen säkerhet och snabbt kunna ingripa vid självskadande beteenden. Genom kamerorna finns det också – enligt Kriminal- vården – möjlighet att skydda den intagne mot otillbörliga åtgärder, liksom möjlighet att skydda personal mot anklagelser om övergrepp eller annat miss- bruk. Enligt anstalten sker kameraövervakning av avskildhetsrummen restrik- tivt och efter en bedömning i det enskilda fallet. I första hand övervakas den intagne på ett mindre ingripande sätt. Övervakningsbilderna kan endast ses av den personal som tjänstgör i centralvakten och som har till uppgift att sköta övervakningen. Inspelat material lagras i högst sju dagar och spelas därefter över.

Enligt vad som framkommit sker alltså kameraövervakning av avskildhets- rummen restriktivt och efter en bedömning i det enskilda fallet. Jag har ingen principiell invändning mot att anstalten övervakar avskildhetsrummen med ka- mera i de fall anstalten bedömer att övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.

JO tar inte ställning till om det var riktigt att kameraövervaka AA

AAhar invänt att det inte var proportionerligt av anstalten att övervaka henne med kamera under den tid hon var placerad i avskildhet.

JO granskar främst att myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt. JO brukar inte ta ställning till om beslut är riktiga i sak. Jag finner inte skäl

200

K R I M I N A L V Å R D

att frångå den principen i detta fall. Det gör att jag inte uttalar mig i frågan om huruvida det var riktigt av anstalten att besluta att AA skulle övervakas med kamera under den tid hon var placerad i avskildhet.

Kritik för att AA inte underrättades

Av utredningen framgår att AA inte underrättades om att det hade fattats ett beslut om kameraövervakning av det avskildhetsrum där hon var placerad. Som Kriminalvården anfört borde anstalten ha underrättat AA om beslutet. Att det fanns en skylt med upplysning om att kameraövervakning kan ske på avskild- hetsavdelningen är enligt min mening inte tillräckligt. Det beror på att kame- rorna i avskildhetsrummen aktiveras först sedan det fattats ett beslut om detta i det enskilda fallet avseende en viss intagen. Genom tidigare anmälningar till JO och uppgifter från intagna under JO:s inspektioner har det tydliggjorts att det för den intagne har stor betydelse att veta om en installerad övervaknings- kamera är påslagen eller inte (se bl.a. JO:s inspektion av anstalten Saltvik, dnr 770-2012). Sammanfattningsvis är jag alltså kritisk till att anstalten inte under- rättade AA om att hon övervakades med kamera.

Kritik för bristfällig dokumentation

Av utredningen framgår att anstalten har dokumenterat vid vilka tidpunkter ka- meraövervakning respektive inspelning beslutades. Det finns däremot inte nå- gon dokumentation när det gäller upphörandet av dessa åtgärder. Enligt anstal- ten har dock övervakningen inte pågått under hela den period som AA var av- skildhetsplacerad. Som Kriminalvården anfört borde anstalten även ha doku- menterat när kameraövervakningen respektive inspelningen upphörde. Doku- mentationsskyldigheten följer, som jag redovisat ovan, av 5 § fängelseförord- ningen och de närmare föreskrifterna till den bestämmelsen. Anstalten förtjänar kritik för att ha brustit i sin dokumentation av kameraövervakningen av AA.

Kameraövervakning av intagna i en anstalt

(1692-2016)

Beslutet i korthet: I anstalten Hällby, som är en anstalt för manliga intagna, finns en kamera i det rum där de intagna byter kläder, kroppsvisiteras och genomgår ytlig kroppsbesiktning inför besök. I anmälan anfördes att de in- tagna känner sig kränkta av att stå nakna inför en kamera och inte veta vem som sitter vid skärmen i anstaltens centralvakt.

ChefsJO uttalar i beslutet bl.a. att hon anser att det som Kriminalvården angett som syfte med kameraövervakningen utgör sådana berättigade ända- mål som avses i 23 § kameraövervakningslagen och att dessa ändamål väger över den enskildes intresse av att inte bli övervakad.

ChefsJO anser dock att det så långt möjligt bör vara endast manlig per- sonal som bevittnar undersökningarna av de intagna via en monitor.

201

K R I M I N A L V Å R D

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 9 mars 2016 klagade AA på att Kriminal- vården, anstalten Hällby, kameraövervakar det rum där de intagna byter kläder inför ett besök. Han anförde bl.a. följande: De intagna känner sig kränkta av att stå nakna inför en kamera och inte veta vem som sitter vid skärmen i central- vakten. Anstaltens personal säger att kameran inte är aktiv, men i så fall borde kameran inte ens finnas där. Det skulle räcka med att två anställda visiterar den intagne inför ett besök.

Utredning

Anmälan remitterades till Kriminalvården, huvudkontoret, för yttrande. I sitt remissvar anförde ställföreträdande chefen för rättsenheten följande:

Anmälan

AAhar i anmälan till JO framfört klagomål mot Kriminalvården, anstalten Hällby, om att det finns en kamera som filmar intagna när de visiteras nakna i ett omklädningsrum inför och efter besök. AA upplever att det är jobbigt att stå naken framför någon och särskilt framför en kamera; att inte veta vem som sitter i andra änden och om det är en kvinna. AA menar att detta borde strida mot de mänskliga rättigheterna.

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Mitt, som i sin tur hämtat in uppgifter från anstalten Hällby.

Det stämmer att det finns en kamera i omklädningsrummet. Kameran är placerad i takhöjd och övervakar omklädningsrummet samt en observa- tionscell som ligger mitt emot omklädningsrummet. I omklädningsrummet sker kroppsvisitationer samt ytliga kroppsbesiktningar. I den mån det be- hövs och är möjligt så erbjuds intagna morgonrockar att skyla sig med. Övervakningen sker i syfte att ge såväl den som undersöks som den under- sökande personalen ett skydd mot t.ex. otillbörlig behandling eller oriktiga anklagelser. Kamerabilden visas på en s.k. multiskärm i bevakningscen- tralen. Det är endast säkerhetsarbetslaget som har tillträde till bevaknings- centralen. Bevakningscentralen är uppdelad i två rum och rummet där mul- tiskärmen är placerad bemannas endast av en personal i taget. I nuläget finns det en kvinna som arbetar i den grupp som bemannar bevakningscen- tralen. Kameran har en inspelningsfunktion och materialet lagras i fyra da- gar varefter det automatisk raderas från Kriminalvårdens servrar. Det är endast anstaltschefen samt kriminalvårdsinspektören för säkerhet som får besluta om granskning av inspelat material.

Den aktuella kameran har tidigare berörts i ett ärende hos JO (dnr 6075- 2014). JO beslutade den 14 november 2014 att inte vidta någon ytterligare åtgärd i ärendet efter att information inhämtats från anstalten Hällby. Av vad som framgår av en tjänsteanteckning i ärendet synes omständigheterna ha varit desamma med det undantag att tjänstemannen som JO hade kontakt med uppgav att han inte trodde att den aktuella kameran hade någon inspel- ningsfunktion.

Författningsbestämmelser

Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår att skyddet mot bl.a. kroppsligt ingrepp och mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den

202

K R I M I N A L V Å R D

enskildes personliga förhållanden får, i den utsträckning som medges i 21- 24 §§, begränsas genom lag.

Enligt 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610), FäL, ska varje intagen mötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. I 6 § andra stycket i samma kapitel anges att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre åtgärd är tillräck- lig ska den användas.

Enligt 8 kap. 4 § FäL får en intagen kroppsvisiteras eller kroppsbesikti- gas för bl.a. eftersökande av otillåtna föremål om det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne.

Enligt 8 kap. 7 § FäL får kroppsvisitation eller kroppsbesiktning inte utföras eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller le- gitimerad sjuksköterska. Detta gäller dock inte en kroppsvisitation som av- ses i 5 §, en kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person bär med sig undersöks, en kroppsvisitation med metalldetektor eller lik- nande teknisk anordning, eller en kroppsbesiktning som enbart innebär att andra prov än urinprov tas enligt 6 §. Om det är nödvändigt får en kropps- visitation eller en kroppsbesiktning av en man utföras eller bevittnas av en kvinna även i andra fall än som avses i första stycket.

Av 23 § fängelseförordningen (2010:2010) följer att vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ska den som kontrolleras visas all den hänsyn som omständigheterna medger. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ska, om möjligt, utföras i närvaro av en annan person än den som genomför kon- trollen.

I lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om användningen av övervakningsutrustning (allmän kameraövervakning). Enligt 1 § ska allmän kameraövervakning ske med tillbörlig hänsyn till en- skildas personliga integritet.

Av 5 a § personuppgiftslagen (1998:204), PuL, framgår att behandling av personuppgifter, som inte har bearbetats eller strukturerats på ett sätt som påtagligt underlättar sökningar eller sammanställningar i princip får utföras, om den inte innebär en kränkning av den övervakades personliga integritet.

Av 8 § Kriminalvårdens föreskrifter (KVFS 2012:5) om behandling av personuppgifter inom Kriminalvården (FARK KV-PuL) följer att bild- el- ler ljudmaterial från allmän kameraövervakning får bevaras under en tid av högst en månad. Första stycket gäller inte om materialet har betydelse för incidentutredning inom Kriminalvården enligt Kriminalvårdens föreskrif- ter och allmänna råd (KVFS [SÄK] 2010:1) om rapportering, utredning och vidtagande av åtgärder i samband med incidenter, utredning av brottslig verksamhet, utredning i ärende om personalansvar, eller utbildningen inom Kriminalvården. Material som enligt andra stycket får bevaras ska snarast lämnas över till den myndighet eller den enhet inom Kriminalvården som ansvarar för utredningen eller utbildningen. Material som används i utbild- ningssyfte ska avidentifieras.

Kriminalvårdens bedömning

En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning är känslig ur integritets- synpunkt, varför det är viktigt att en intagen visas all den hänsyn som om- ständigheterna medger. Att kameraövervaka åtgärden innebär i sig ett in- trång i den personliga integriteten.

Utredningen i ärendet har visat att anstalten Hällby har en kamera som bl.a. övervakar omklädningsrummet som intagna använder i samband med besök. Kameran är placerad i takhöjd med ett perspektiv ovanifrån vilket bidrar till att bilden som syns i bevakningscentralen inte är detaljerad. End- ast ett fåtal personer har tillträde till bevakningscentralen och det vistas inte mer än en person åt gången i utrymmet där kamerabilden visas. Materialet

203

K R I M I N A L V Å R D

som spelas in från övervakningskameran sparas en väldigt kort tid, fyra dygn, varefter det raderas automatiskt för att säkerställa att materialet inte oavsiktligt sparas. Materialet kan endast granskas efter beslut från anstalts- chefen eller kriminalvårdsinspektören för säkerhet.

Den personuppgiftsbehandling som aktuell kameraövervakning innebär är att betrakta som ostrukturerad i den mening som avses i 5 a § PuL. Enligt förarbetena till 5 a § PuL innebär tillämpningen av bestämmelsen en intres- seavvägning där den övervakades intresse av en fredad privat sfär vägs mot andra motstående intressen i det enskilda fallet (prop. 2005/06:173 s. 26 f). I beslut den 10 september 2013, dnr 6743-2012, har JO uttalat att det krävs mycket starka skäl för att godta kameraövervakning av en kroppsvisitation där en intagen klär av sig naken. I beslut den 8 mars 2012, dnr 4632-2010 m.fl. rörande kameraövervakning i samband med urinprovstagning har JO inte motsatt sig kameraövervakning, bl.a. mot bakgrund av vikten att pro- ven inte manipuleras, att den intagne under alla omständigheter står under noggrann uppsikt vid provtagningarna samt att kameran kan vara ett kom- plement till vittnesfunktionen.

Anstalten Hällby är en anstalt av högsta säkerhetsklass och tillgången på tekniska skyddsanordningar, såsom övervakningskameror, är god och möj- liggör en hög grad av kontroll av intagna. Kameraövervakningen av det aktuella utrymmet sker för att trygga säkerheten för den personal som när- varar vid klädbytet men utgör även ett skydd för den intagne mot otillbörlig behandling. Genomförandet av visitationer utgör en viktig del i Kriminal- vårdens arbete med att se till att miljön för intagna och personal är drogfri och säker. Tillfällen då intagna ombeds klä om inför personal eller under- kasta sig kroppsvisitationer är sådana situationer där det finns en risk för att konflikter uppstår. Kriminalvården anser därför att det föreligger så pass starka skäl att det är motiverat att kameraövervaka det aktuella utrymmet. Kriminalvården anser vidare att kameraövervakningen sker med tillbörlig hänsyn till de intagnas personliga integritet. Den behandling av personupp- gifter som kameraövervakningen medför begränsas både vad gäller åtkomst och lagringstid. Den automatiska gallringen säkerställer vidare att inget ka- meramaterial oavsiktligt sparas.

Klagomålet aktualiserar även frågan om en kriminalvårdstjänsteman som bevakar en övervakningskamera när det sker en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning av en intagen bevittnar åtgärden i den mening som avses i 8 kap. 7 § FäL, vilket skulle innebära att den som bevakar över- vakningskameran, med vissa undantag, ska vara av samma kön som den som undersöks. Kriminalvården har inte uppfattat regleringen på så sätt, utan att regleringen tar sikte på det vittne som normalt ska vara fysiskt när- varande vid en visitation eller besiktning (jfr t.ex. prop. 1978/79:62 s. 33). Frågan synes dock inte alldeles självklar. Anstalten Hällby kommer därför under alla förhållanden tillse att det i normalfallet är en man som sköter bevakningsuppdraget under den tid det pågår en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning av en intagen i det aktuella utrymmet.

Kriminalvården fick den 2 augusti 2016 möjlighet att komplettera sitt yttrande. Chefen för sektionen för verksjuridik anförde följande:

Författningsbestämmelser

Av 23 § kameraövervakningslagen (2013:460) framgår att kameraövervak- ning av en plats dit allmänheten inte har tillträde får bedrivas utan samtycke om

1.övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, för- hindra olyckor eller andra berättigade ändamål, och

204

K R I M I N A L V Å R D

2.övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad, med särskilt beaktande av hur övervakningen ska utfö- ras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integri- tet används och vilket område som ska övervakas.

Av 24 § samma lag följer att den som bedriver kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska se till att

1.övervakningen sker endast för särskilda och berättigade ändamål,

2.ändamålen med övervakningen dokumenteras, och

3.övervakningen inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen med övervakningen.

Av 29 § samma lag följer att tillgång till bild- och ljudmaterial från kame- raövervakning inte får ges till fler personer än vad som behövs för att över- vakningen ska kunna bedrivas.

Av 32 § andra och tredje stycket samma lag följer att bild- och ljud- material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har till- träde inte får bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hän- syn till ändamålen med övervakningen. När bild- eller ljudmaterial från ka- meraövervakningen inte längre får bevaras ska det omedelbart förstöras.

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvården har i sitt yttrande av den 2 augusti 2016 av förbiseende inte hänvisat till 2013 års kameraövervakningslag. Kriminalvården vidhåller dock vad som tidigare anförts med följande tillägg och förtydligande.

Kriminalvården har tidigare redogjort för behovet av och syftet med övervakning av det aktuella utrymmet. Kriminalvårdens uppfattning är att det föreligger ett sådant berättigat ändamål som avses i kameraövervak- ningslagen. Kameraövervakningen sker med tillbörlig hänsyn till de intag- nas integritet. Vidare menar Kriminalvården att vad som tidigare anförts angående omfattningen av kameraövervakningen, övervakningskamerans placering, den mycket begränsade tillgången till bildmaterialet och den korta tid som materialet sparas sammantaget att kameraövervakningslagen uppfyller de krav som ställs i kameraövervakningslagen.

AA gavs tillfälle att kommentera remissvaren.

I ett beslut den 16 mars 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Bestämmelserna om kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har till- träde finns sedan den 1 juli 2013 i kameraövervakningslagen. Kriminalvården har i sitt första remissyttrande hänvisat till bestämmelserna i den tidigare gäl- lande lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Lagen om allmän kameraövervakning upphörde emellertid att gälla den 1 juli 2013, och i kameraövervakningslagen anges uttryckligen att lagen gäller i stället för personuppgiftslagen. Utöver de bestämmelser som Kriminalvården har redo- gjort för vill jag nämna att det i 25 § första stycket kameraövervakningslagen anges att upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt.

Kriminalvården har anfört att kameraövervakningen sker för att trygga sä- kerheten för den personal som är närvarande vid klädbytet och att övervak- ningen även är ett skydd för den intagne mot otillbörlig behandling. Enligt min

205

K R I M I N A L V Å R D

mening är det fråga om sådana berättigade ändamål som avses i kameraöver- vakningslagen (jfr även JO:s beslut den 8 mars 2012 i dnr 4632-2010 m.fl.). Kriminalvården anser att intresset av att övervakning sker väger över den en- skildes intresse av att inte bli övervakad och hänvisar till kamerans placering, den begränsade tid som inspelat material sparas samt att det är ett fåtal personer som har tillträde till bevakningscentralen där bildskärmen finns. Jag finner inte skäl att ifrågasätta den bedömning som myndigheten har gjort i denna del. Mot bakgrund av det uppgivna övervakningsintresset anser jag emellertid att 8 kap. 7 § fängelselagen bör tillämpas även för den som bevittnar en kroppsvi- sitation eller en ytlig kroppsbesiktning via en monitor. Det bör alltså även i dessa fall så långt möjligt vara främst manlig personal som bevittnar de kropps- visitationer som genomförs i omklädningsrummet.

Kriminalvården har inte bemött AA:s uppgift om att anstaltens personal har uppgett att kameran i omklädningsrummet inte är på. Det är givetvis oaccepta- belt om personalen vilseleder de intagna i fråga om kameraövervakningen eller att personalen underlåter att upplysa de intagna om kameraövervakningen på det sätt som föreskrivs i 25 § kameraövervakningslagen. Jag nöjer mig med detta påpekande.

Säkerheten för intagna i en anstalt i samband med en allvarlig våldsincident

(Dnr 2214-2016)

Beslutet i korthet: En intagen utsattes för våld av en annan intagen på en av anstalten Salbergas bostadsavdelningar. Vid tidpunkten för våldsinciden- ten pågick förberedelser för promenad för intagna på en annan avdelning. Av säkerhetsskäl hade anstalten därför prioriterat att bemanna den avdel- ningen. Av samma skäl prioriterades utsläppet till promenaderna även i fråga om kameraövervakningen. Under ett fåtal minuter fanns det inte per- sonal på byggnadens alla våningsplan utan personalen ronderade mellan vå- ningsplanen. I sitt beslut konstaterar JO att det i Kriminalvårdens uppdrag ingår att skydda intagna från våld och hot från medintagna. Utredningen vi- sar dock inte att omständigheterna var sådana att anstalten borde ha insett att det fanns en verklig och omedelbar risk för att en medintagen skulle ut- sättas för våld om avdelningen lämnades utan uppsikt under den mycket be- gränsade tid då promenadutsläppet genomfördes. JO finner sammantaget inte anledning att kritisera anstalten eller att göra några andra uttalanden.

Initiativet

I en anonym anmälan som kom in till JO den 5 april 2016 framfördes klagomål mot anstalten Salberga. Klagomålen gällde bristande säkerhet för de intagna i samband med en allvarlig våldsincident som inträffade i anstalten den 2 febru- ari 2016. Enligt anmälaren blev en intagen misshandlad av en annan intagen

206

K R I M I N A L V Å R D

helt öppet på avdelningen, framför övervakningskamerorna. Det fanns inte nå- gon personal på avdelningen, och kamerorna verkar ha varit obemannade. Den misshandlade utsattes för kraftigt våld mot huvudet och låg medvetslös under en längre tid innan de intagna själva kallade på personalen. Intagna försökte påkalla personalens uppmärksamhet genom att banka på glasrutorna till perso- nalens kontor och ringa via kommunikationsanordningen. Det dröjde mellan tre och fem minuter innan personalen kom.

Den 8 april 2016 beslutade dåvarande chefsJO Elisabet Fura att utreda saken i ett initiativärende.

Utredning

Kriminalvårdens incidentutredning (ISAP) begärdes in och granskades. Av ut- redningen framgår bl.a. följande: Det gick ett larm i ett av anstaltens hus. När personal kom till platsen låg en intagen på golvet och blödde från huvudet. På kamerabilderna kunde man se hur en intagen utövade våld mot en annan inta- gen. Den misshandlade låg på golvet ca tre minuter innan den som misshand- lade ringde efter operatören. Därefter tillkallades personal till avdelningen. Av incidentutredningen framgår vidare vilka åtgärder personalen vidtog med an- ledning av incidenten, bl.a. att den skadade hämtades med ambulans och fördes till sjukhus samt att den misstänkte gärningsmannen placerades i avskildhet. Det framgår även att händelsen polisanmäldes samma dag.

Muntliga upplysningar inhämtades från anstalten varvid bl.a. följande fram- kom:

Anstalten har gjort en genomgång av vilken personal som var i tjänst och var dessa personer befann sig när misshandeln inträffade. Genomgången gav vid handen att det var fullgod bemanning, att det fanns aktuella riskbe- dömningar avseende de intagna på avdelningen och att det inte fanns några kända riskfaktorer hos de intagna.

Det förekommer att vårdarna ronderar i bostadshusen och att det vid en viss given tidpunkt inte finns någon vårdare närvarande på ett visst vånings- plan. Bevakningsoperatören styr vilka kameror som visas. Det förekommer

under korta stunder – att bevakningsoperatören väljer bort att visa kame- rorna från ett visst våningsplan för att ha möjlighet att följa kamerorna i en annan del av byggnaden.

Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över det som anmälaren anfört. JO begärde också att Kriminalvården skulle redogöra för sin syn på myndighetens möjlighet att trygga säkerheten för de intagna i anstalt om de intagna tillåts att vistas tillsammans utan bevakning.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sek- tionen för verksjuridik, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Mitt samt säker- hetsavdelningen. Av uppgifterna framgår i huvudsak följande:

Det är korrekt att det inträffade en våldsincident den 2 februari 2016. Händelsen polisanmäldes och en intagen dömdes den 14 oktober 2016 av

207

K R I M I N A L V Å R D

Västmanlands tingsrätt för grov misshandel (mål nr B 597-16). Det har i efterhand framkommit att anledningen till det inträffade var att gärnings- mannen känt sig provocerad.

När våldsincidenten inträffade pågick förberedelser för promenad för in- tagna vid en annan avdelning. Anstalten gjorde en riskbedömning och be- dömde att viss personal, utifrån ett säkerhetsperspektiv, skulle vara till mest nytta vid promenaden. Eftersom denna arbetsuppgift, tillsammans med andra sysslor, tog en stor andel personal i anspråk ronderade kvarvarande personal mellan de tre våningsplanen i huset. Att personal ronderar är i sig inget avvikande då det är angeläget att kunna rikta personal till de platser där de bedöms göra bäst nytta. Under några få minuter fanns det därför inte personal på samtliga tre våningsplan samtidigt och vid tidpunkten för miss- handeln fanns ingen personal på den berörda avdelningen.

I den bemannade operatörsplatsen som sköter kameraövervakningen i huset kan inte samtliga kameraupptagningar visas samtidigt. Vilka bilder man väljer att visa på bildskärmarna och vilka områden som prioriteras för kameraövervakningen styrs av de riskbedömningar som görs.

Riskbedömningarna görs kontinuerligt av anstaltens säkerhetsorganisa- tion utifrån de indikationer som finns. Riskbedömningarna är också syste- matiserade och integrerade i det dagliga arbetet på en avdelning. Vid detta tillfälle fanns det inga indikationer som tydde på att en våldshändelse var förestående på avdelningen, eller något som tydde på att det var motiverat att vidta några särskilda säkerhetshöjande åtgärder. I enlighet med gällande rutin prioriterades därför övervakning av nedsläppet till promenad på de tillgängliga bildskärmarna.

Anstalten har i efterhand granskat övervakningsbilderna från våldsinci- denten, varvid det har framkommit att de medintagna stod och tittade på när misshandeln ägde rum. Ingen intagen kan observeras banka på fönstret till personalutrymmet eller göra några försök att kontakta personal via kom- munikationsutrustningen. Om så hade skett, hade de fått kontakt med ope- ratörsplatsen. Ingen av de intagna tryckte heller på något av de överfalls- larm som finns på avdelningen. Efter ungefär tre minuter kontaktade gär- ningsmannen personal, som då larmade.

Rättslig reglering

Enligt sin instruktion ska Kriminalvården verkställa påföljder på ett säkert, humant och effektivt sätt.

Av 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610), FäL, följer att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället un- derlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas.

Av 6 § första stycket samma kapitel följer att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas.

Av 2 kap. 1 § första stycket samma lag följer att en intagen inte får pla- ceras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kon- troll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upp- rätthållas.

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvården vill inledningsvis framhålla att våld aldrig är något som accepteras. Vid misstanke om brott polisanmäls därför våldsincidenter un- dantagslöst.

Kriminalvården har i uppdrag att upprätthålla ordningen och säkerheten på anstalterna. I detta ingår att skydda en intagen från våld och hot från medintagna. Kriminalvården arbetar därför utifrån riskbedömningar som

208

K R I M I N A L V Å R D

uppdateras kontinuerligt. I de fall där det görs en bedömning att det före- ligger en förhöjd risknivå vidtas olika kompensatoriska åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis vara ökad personalnärvaro eller att en intagen om- placeras eller sektioneras.

Kriminalvården är medveten om de risker det många gånger innebär att intagna vistas tillsammans på begränsade ytor. Kriminalvården undviker därför att intagna ensamma vistas på en avdelning utan bemanning eller annan kontroll. Behovet av att prioritera utifrån säkerhetsbedömningar och resurstillgång innebär dock att obevakade stunder, såsom i förevarande fall, inte kan undvikas helt.

Utifrån den misshandel som inträffat i förevarande fall går det i efter- hand att ifrågasätta den riskbedömning som gjorts och om det inte hade varit önskvärt med mer omfattande kontroll på den avdelning där miss- handeln ägde rum. En incident av detta slag kan dock uppkomma med syn- nerligen kort varsel och det fanns, såvitt framkommit, inget som på förhand talade för att en intagen skulle ta till våld mot en medintagen. Av säkerhets- skäl prioriterade därför anstalten att bemanna den avdelning där promenad skulle ske. Av samma skäl riktades befintliga övervakningskameror på ned- släppet till promenaderna. Det saknas anledning att ifrågasätta dessa prio- riteringar. Kriminalvården kan mot bakgrund av vad som framkommit i ut- redningen och de överväganden som anstalten gjort inte finna att anstalten brustit i sina rutiner eller kontroll.

Kriminalvården har som framgått ingen tolerans mot våldsincidenter mellan intagna. Att helt omöjliggöra sådana incidenter skulle dock förut- sätta en för svensk kriminalvård främmande grad av slutenhet och kontroll. Utifrån hur många våldsincidenter som inträffar i anstalt och häkte anser Kriminalvården att man i allt väsentligt har en god förmåga att förbygga och förhindra våld.

Rättslig reglering m.m.

Kriminalvårdens övergripande ansvar regleras i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt 2 § nämnda förordning ska Kriminal- vården bl.a. verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt. Vidare framgår av 3 § samma förordning att anstaltsorganisationen ska vara utformad så att den tillgodoser dels olika behov av övervakning och kon- troll, dels de intagnas behov av sysselsättning samt främjar en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning.

Av betydelse i sammanhanget är också artikel 2 i den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, Europakonventionen, där det bl.a. föreskrivs att envars rätt till livet ska skyddas genom lag. Artikeln anses bl.a. medföra att staten i vissa fall har en positiv förpliktelse att se till att enskilda människors rätt till livet skyddas i förhållande till andra enskilda (se bl.a. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 69). Staten har ett särskilt ansvar för tillsyn av dem som befin- ner sig i fängelse eller häkte eller som på annat sätt är berövade friheten. Euro- padomstolen har således fastslagit att staten har en skyldighet när det gäller frihetsberövade personer att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv. Vid sin prövning av statens ansvar har Europadomstolen först bedömt om myn- digheterna hade eller borde ha haft kännedom om att personen i fråga befann sig i verklig och omedelbar fara och därefter tagit ställning till frågan om myn- digheterna vidtagit alla nödvändiga åtgärder som rimligen kunde begäras för att förhindra att denna fara realiserades (se t.ex. domstolens domar den 14 juni

209

K R I M I N A L V Å R D

2002 i målet Paul och Audrey Edwards mot Förenade kungariket och den 10 april 2012 i målet Česnulevičius mot Litauen).

I ett beslut den 28 mars 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndig- heterna har följt de lagar och regler som gäller för förfarandet, dvs. att myndig- heterna har agerat korrekt i formellt hänseende. JO brukar därför inte uttala sig om eller ta ställning till de bedömningar som en myndighet har gjort i ett enskilt fall. Jag finner inte anledning att i detta fall frångå denna princip, vilket gör att jag inte kommer att uttala mig om huruvida anstaltens riskdömningar av de intagna på den aktuella avdelningen var riktiga.

Som Kriminalvården anfört har myndigheten i uppdrag att upprätthålla ord- ningen och säkerheten på anstalterna. I detta ingår att skydda en intagen från våld och hot från medintagna. Kriminalvården har redogjort för att riskbedöm- ningar uppdateras kontinuerligt och att åtgärder vidtas i de fall där risknivån bedöms vara förhöjd. Enligt Kriminalvården fanns det vid tidpunkten för vålds- incidenten ingenting som talade för att en intagen på den aktuella avdelningen skulle ta till våld mot en medintagen. Av säkerhetsskäl prioriterade anstalten därför att bemanna den avdelning där de intagna skulle ut på promenad. Av samma skäl prioriterades utsläppet till promenaderna även i fråga om kamera- övervakningen. Det saknas anledning för mig att ifrågasätta dessa priorite- ringar.

Det är givetvis synnerligen allvarligt att en intagen kom att utsättas för våld av en medintagen. Utredningen visar dock inte att omständigheterna var sådana att anstalten borde ha insett att det fanns en verklig och omedelbar risk för att en intagen skulle utsättas för våld om avdelningen lämnades utan uppsikt under den mycket begränsade tid då promenadutsläppet genomfördes. Jag konstaterar vidare att händelsen polisanmäldes och att en intagen dömts för grov miss- handel. Dessa omständigheter, i förening med vad som i övrigt framgår av Kri- minalvårdens redogörelse för hur incidenten har hanterats, gör att jag inte fin- ner anledning att kritisera anstalten eller att göra några andra uttalanden.

Kriminalvårdens nätdetektering av intagnas samtal inom telefonisystemet INTIK

(Dnr 3682-2016)

Beslutet i korthet: Sedan hösten 2015 har JO i anmälningar och under in- spektioner av anstalter tagit emot många klagomål som gäller att Kriminal- vården återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till påstådda ma- nipulationsförsök som identifierats genom s.k. nätdetektering inom telefo- nisystemet INTIK. Av utredningen framgår dock att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på detekteringslistan än att det fak- tiskt skett ett försök att tala med någon annan än den som telefontillståndet

210

K R I M I N A L V Å R D

gäller. Det kan i stället handla om att någon ringt på en porttelefon eller att det finns ett trygghetslarm, en fax, en röstbrevlåda eller liknande kopplad till anknytningen. I sitt beslut uttalar JO att hon finner det mycket otillfreds- ställande att det system som Kriminalvården använder inte kan skilja ut de fall där det faktiskt är fråga om otillåtna åtgärder. JO uttalar vidare att hon är kritisk till att Kriminalvården inte har förvissat sig om att intagna i förväg informerats om att dessa telefonitjänster bör vara urkopplade om man vill undvika att ett telefontillstånd återkallas. JO konstaterar att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intag- nas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter JO att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frå- gor.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 15 juni 2016 klagade AA på att anstalten Västervik Norra återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till mani- pulationsförsök. Han anförde i huvudsak följande:

Under de senaste två månaderna har AA fått ett ökande antal förfrågningar från medintagna om hjälp med att skriva överklaganden. Förfrågningarna rör att de intagnas telefontillstånd har dragits in. Formuleringen i de beslut han tagit del av är identisk och lyder: ”Det har via nätdetektering kommit till an- staltens kännedom att det gjorts försök att aktivt manipulera samtalslinjen till XX”. Samtliga medintagna har också fått beskedet: ”XX erhöll då en varning från kriminalvårdsinspektör om att tillståndet skulle komma att återkallas om inte försöken upphörde”. Det har framgått att Kriminalvården skaffat ny utrust- ning som per automatik ska registrera om någon försöker vidarekoppla telefo- nen. Det ökade antalet indragna telefontillstånd tyder på att utrustningen inte fungerar på ett tillförlitligt sätt. Det är orimligt att intagna som har fått en var- ning skulle försöka vidarekoppla telefonen på nytt.

Utredning

JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. Under handläggningen av ärendet har en annan intagen (BB) spontant läm-

nat in en skrivelse i syfte att de omständigheter som – enligt dennes mening – är viktiga för de intagna ska bli belysta. BB anförde bl.a. att det endast är tele- fontillstånd till analoga abonnemang som berörs av dessa återkallelser. Försök till vidarekoppling via ett analogt abonnemang bryts dock alltid av INTIK- systemet. Enligt Kriminalvården fungerar kontrollen tillfredsställande för fasta analoga abonnemang. Orsaken till att intagna i anstalter av säkerhetsklass 1 inte medges telefontillstånd till IP-abonnemang är att systemet inte hindrar otillåten vidarekoppling vid IP-telefoni (se s. 29 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3]). I en artikel i Da- gens Nyheter har Kriminalvårdens chefsjurist medgett att INTIK-systemet inte är perfekt och att det inte går att utesluta att systemet ibland varnar för vidare- kopplingar som inte finns.

211

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sek- tionen för verksjuridik, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Öst och från av- delningen för säkerhet, sektionen för fysisk och teknisk säkerhet. Av utred- ningen framgår i huvudsak följande:

För att säkerställa att en intagen pratar med en person som Kriminalvår- den har gjort en bakgrundskontroll av används framförallt INTIK-systemet. INTIK-systemet är ett system för att underlätta och förenkla telefonsamtal från intagna och minska behovet av avlyssnade samtal. Ett tillstånd att ringa via INTIK-systemet är ett löpande och generellt tillstånd för den intagne att ringa det aktuella numret. När en intagen beviljats ett sådant tillstånd kan den intagne således själv hantera telefoneringen. Avlyssning av telefon- samtal inom INTIK-systemet sker endast vid säkerhetsavdelning.

I INTIK-systemet finns olika detekteringstekniker för att upptäcka och förhindra försök att koppla samtal till annan part än den som tillståndet gäl- ler. I nu aktuellt ärende är det fråga om nätdetektering, vilket baseras på den standardiserade signalering som finns i telenätet. I det publika telenätet används denna signalering t.ex. för att koppla upp samtal, växla mellan samtal, koppla ihop samtal och debitering. Den signalering i det publika telenätet som samtalen bryts av är exempelvis ihopkoppling av samtal (tre- partssamtal) samt byte av linje (pendling). Om mottagaren av ett samtal från en intagen växlar mellan två samtal kommer detta att detekteras. Uti- från kommande ljud eller att luren läggs på påverkar inte nätdetekteringen.

Genom nätdetekteringen kan manipulation av INTIK-systemet upp- täckas. Kriminalvården kan härigenom identifiera om någon intagen via en anstalts eller ett häktes telefoner har försökt kommunicera med någon an- nan än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med. Rapporten som genereras innehåller bl.a. uppgifter om vilka telefonnummer som har ringts upp och vilken intagen (intagningsnummer) som har ringt samtalen. Nätdetektering är således en säkerhets- och bevak- ningsåtgärd, ägnad att stävja otillåten kontakt.

Systemet kan endast detektera att växling mellan två samtal sker, inte varför. Även fax, röstbrevlåda, telefonsvarare, plustjänster, porttelefon samt trygghetslarm kan ge en detektion om de medför att ett pågående sam- tal läggs över på en annan linje. Det innebär t.ex. följande. Om en porttele- fon i en lägenhet är kopplad till hemtelefonen så kan det vara så att ett sam- tal kopplas upp via det publika telenätet när någon ringer på i porten och att växling sker när porten öppnas. Eftersom det sker en pendling mellan sam- tal sker också en detektion. Det är därför viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara urkopp- lade.

Nätdetekteringar inom INTIK-systemet har gjorts sedan år 2005. Ingen ny utrustning har införskaffats under i vart fall de senaste fem åren. Sedan den 28 februari 2013 genereras varje vecka rapporter med avsnitt om nät- detektering i INTIK-systemet. Med start från vecka 35 år 2015 finns även tid och datum för detektionerna med i rapporten. Granskning av nätdetek- tionerna började utföras sensommaren 2015.

Anstalten kontrollerar nätdetekteringslistan varje vecka. Om det vid denna kontroll framkommer att ett telefonnummer registrerats på nätdetek- teringslistan meddelas den kriminalvårdsinspektör som har ansvar för av- delningen där den intagne är placerad. Kriminalvårdsinspektören har först ett samtal med den intagne där den intagne informeras om att aktuellt tele- fonnummer finns med på nätdetekteringslistan för den aktuella veckan och vad detta innebär. Den intagne meddelas även att om samma nummer på

212

K R I M I N A L V Å R D

nytt registreras på nätdetekteringslistan kan telefontillståndet komma att återkallas av säkerhetsskäl. Kriminalvårdsinspektören dokumenterar däref- ter samtalet i Kriminalvårdsregistret (daganteckningar). Om telefonnumret omedelbart återkommer veckan efter på nätdetekteringslistan vidtar anstal- ten ingen åtgärd. Detta för att den intagne ska ges möjlighet att meddela abonnemangsinnehavaren om att vidarekoppling, pendling mellan samtal eller trepartssamtal måste upphöra. Fortsätter dock telefonnumret att regi- streras på nätdetekteringslistan efterföljande vecka kan telefontillståndet komma att återkallas.

Det är av vikt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till för att t.ex. kunna fortsätta begå brott eller införa otillåtna föremål i anstalt eller häkte. Detta med anledning av säkerhetsskäl då t.ex. pendling mellan samtal/vidarekoppling skulle kunna innebära att kontakt upprättas med personer som utifrån sina personliga förhållanden utgör en säkerhetsrisk, eller att kontakt skulle kunna tas med annan som skulle kunna motverka den intagnes anpassning i samhället eller med person som kan lida skada av kontakten.

Rättslig reglering

Av 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610) följer att verkställig- heten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas.

Av 1 kap. 6 § fängelselagen framgår följande. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (första stycket). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast an- vändas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (andra stycket).

Av 7 kap. 4 § fängelselagen framgår följande. En intagen får stå i för- bindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den ut- sträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den

1.kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom av- lyssning enligt 5 §,

2.kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller

3.på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan.

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvården tillbakavisar att någon ny utrustning införskaffats på sätt som AA uppgett i sin anmälan. Däremot har Kriminalvården efter somma- ren 2015 börjat analysera de veckorapporter med avsnitt om nätdetektering i INTIK-systemet som funnits tillgängliga sedan år 2013. Då den signale- ring som ligger till grund för nätdetektionerna är ett standardiserat signale- ringsprotokoll som används i det publika telefonnätet finns det i dagsläget inte något skäl att ifrågasätta dess korrekthet. Systemet har dock vissa be- gränsningar på så sätt att det endast går att detektera att exempelvis kopp- ling av samtal eller byte av linje har ägt rum, men inte vad som ligger bakom kopplingen eller bytet.

Det är endast mottagaren av telefonsamtal som kan se till att fax, röst- brevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Infor- mation om detta lämnas till den intagne, som i sin tur hänvisas till att för- medla behovet av att vidta sådana åtgärder till mottagaren.

Anstalten har redogjort för de åtgärder anstalten vidtar i samband med att telefonnummer registrerats i nätdetektionslistan. Kriminalvården har inga synpunkter på anstaltens hantering.

AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

213

K R I M I N A L V Å R D

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för vissa bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag anledning att redogöra för ytterli- gare några bestämmelser.

Enligt 2 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ska myndigheten verka för att

1.påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt

2.lagföring kan ske på ett effektivt sätt

3.återfall i brott förebyggs.

Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket be- kämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.

Enligt huvudregeln i 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen finns flera un- dantag från denna underrättelseskyldighet, varav flertalet saknar relevans i detta ärende. Underrättelseskyldigheten enligt 17 § förvaltningslagen gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400), OSL.

I 20 § förvaltningslagen regleras myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut. Enligt den nämnda bestämmelsen ska ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen anges att skälen får utelämnas helt eller delvis i vissa fall som anges i bestämmelsen, bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande el- ler om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Vidare sägs i bestämmelsen att om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

Av 10 kap. 3 § OSL framgår vad som gäller när det finns sekretessbelagda uppgifter i en handling som en part i ett ärende normalt har rätt att ta del av. Enligt den nämnda bestämmelsen hindrar sekretessen inte att en enskild som är part i ett ärende hos en myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndig- heten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den utsträck- ning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett ärende tar del av ett beslut i ärendet.

214

K R I M I N A L V Å R D

I 18 kap. 8 § OSL finns bestämmelser om sekretess för säkerhets- och be- vakningsåtgärder. Enligt tredje punkten i den nämnda bestämmelsen gäller sek- retess för en uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser telekommunikation eller system för automa- tiserad behandling av information.

I 18 kap. 11 § OSL regleras sekretess för åtgärder för att förhindra rymning

m.m.Enligt den nämnda bestämmelsen gäller sekretess inom bl.a. Kriminal- vården för en uppgift om en åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller därutöver inom Kriminalvården för en uppgift om en åt- gärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

I 15 kap. 2 § OSL finns bestämmelser om försvarssekretess. I bestämmelsen sägs bl.a. att sekretess gäller för en uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

I ett beslut den 14 juni 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledning

Sedan hösten 2015 har JO tagit emot ca 45 klagomål som gäller att Kriminal- vården återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till påstådda mani- pulationsförsök. Klagomålen har framförts både i anmälningar till JO och un- der flera av JO:s inspektioner av anstalter (anstalten Skänninge i oktober 2015, anstalten Gävle i mars 2017 och anstalten Kumla i april 2017).

Som Kriminalvården anfört är det naturligtvis viktigt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till. Kriminalvården har ett ansvar för att förhindra att intagna genom kontakter över telefon bl.a. fortsätter att begå brott, utsätter andra för skada eller förmår andra att föra in otillåtna föremål i anstalter eller häkten. Jag har därför förståelse för Kriminalvårdens önskan att genom tekniska lösningar i möjligaste mån kunna kontrollera vem den intagne pratar med. Nätdetekteringen är ett hjälpmedel för Kriminalvården att kontrollera och övervaka att en intagen inte har telefonkontakt med andra än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med.

För den som är intagen i anstalt eller häkte är det dock av stor betydelse att kunna hålla kontakten med sina anhöriga via telefon. Det har ofta betydelse både för deras återanpassning i samhället och för att motverka de negativa följ- derna av frihetsberövandet. Många anhöriga har av olika skäl mycket begrän- sade möjligheter eller inga möjligheter alls att besöka den intagne i anstalten. Det är dessutom många intagna som av olika anledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Bland annat av den anledningen är det

215

K R I M I N A L V Å R D

viktigt att Kriminalvårdens handläggning av ärenden som gäller telefontillstånd görs på ett rättssäkert sätt.

Brister i nätdetekteringssystemet

Genom utredningen i detta ärende och genom klagomål som förts fram till JO i anmälningar och under inspektioner har det blivit tydligt för mig att det är svårt för intagna att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården att det gjorts manipulationsförsök under ett samtal. Som Kriminalvården anfört är det endast mottagaren av ett telefonsamtal som kan se till att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Det är alltså förhål- landen som ligger utanför den intagnes kontroll.

Av utredningen framgår det också att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på detekteringslistan än att det faktiskt skett ett försök att tala med någon annan än den som telefontillståndet gäller. Det kan i stället handla om att någon ringt på en porttelefon, att det finns ett trygghetslarm kopplat till anknytningen eller att det finns fax, röstbrevlåda eller liknande. Jag finner det mycket otillfredsställande att det system som Kriminalvården använ- der inte kan skilja ut de fall där det faktiskt är fråga om otillåtna åtgärder.

Rättssäkerhetsfrågor

Att Kriminalvården återkallar ett telefontillstånd till en anhörig kan innebära en stor begränsning av den intagnes möjligheter att kommunicera med närstå- ende. Det är av stor vikt att handläggningen av ärenden som gäller återkallelse av telefontillstånd sköts på ett rättssäkert sätt. Flera av de bestämmelser i för- valtningslagen som ska garantera rättssäkerheten för enskilda aktualiseras i Kriminalvårdens handläggning av återkallelse av telefontillstånd. Det gäller främst kravet på kommunicering enligt 17 § förvaltningslagen och kravet på att myndigheten ska motivera sitt beslut, se 20 § samma lag.

Intagna och deras anhöriga har i anmälningar till JO beskrivit att det är svårt att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården om att det gjorts manipu- lationsförsök under ett samtal. Av Kriminalvårdens yttrande framgår att den intagne informeras om att det aktuella telefonnumret finns med på nätdetekte- ringslistan för en viss vecka. Den intagne meddelas även att telefontillståndet kan komma att återkallas om samma nummer på nytt registreras på nätdetekte- ringslistan. Som jag uppfattat det får den intagne endast uppgift om under vil- ken vecka telefonnumret registrerats på nätdetekteringslistan. Den intagne får inte uppgift om på vilket datum eller vid vilket klockslag det misstänkta mani- pulationsförsöket skedde. Intagna upplever att detta gör det svårt för dem att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. Intagna har också fört fram till JO att de nekas att ta del av specificerade uppgifter om registreringen på nätdetekteringslistan med hän- visning till sekretess. Kammarrätten i Jönköping har i en dom den 25 april 2016, mål nr 3117-15, behandlat denna fråga. Den intagne hade begärt att få information om vilken dag och tid som INTIK-systemets nätdetektering gett utslag. Kriminalvården avslog den intagnes begäran med hänvisning till be- stämmelserna i 18 kap. 8 och 11 § samt 15 kap. 2 § OSL. Kammarrätten delade

216

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvårdens uppfattning att uppgifterna omfattades av sekretess enligt de nämnda bestämmelserna. Kammarrätten fann vidare att Kriminalvården haft rätt att enligt 10 kap. 3 § OSL begränsa rätten till partsinsyn.

Kriminalvården har alltså fått stöd för sin uppfattning att sekretess gäller för de exakta uppgifterna om registreringen på nätdetekteringslistan. För Krimi- nalvården innebär det rimligtvis att dessa uppgifter inte kommuniceras med den intagne och att de exakta uppgifterna inte heller redovisas i myndighetens be- slutsmotivering. För de intagna innebär detta att det kan bli svårt att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. För de intagna som är av uppfattningen att det inte har gjorts något manipulationsförsök blir det svårt att leda detta i bevis. Det sagda visar enligt min mening att Kriminalvårdens handläggning av ärenden om återkallelse av telefontillstånd rymmer komplexa frågor, men också att det finns en uppenbar risk för att intagnas rättssäkerhet äventyras. Kriminalvårdens beslut att åter- kalla ett telefontillstånd kan, efter omprövning, överklagas till förvaltnings- domstol. Jag har dock inte kunnat finna något exempel på att ett sådant över- klagande bifallits av förvaltningsrätt eller beviljats prövningstillstånd i kam- marrätt.

Kritik för bristande information

Kriminalvården har i sitt yttrande påpekat att det är viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara ur- kopplade. Det framgår dock inte om det finns rutiner för när och hur denna information ska lämnas. Genom anmälningar och samtal med intagna har jag fått veta att intagna inte i förväg fått information om vilka åtgärder som kan orsaka att telefonnumret hamnar på detekteringslistan. Under min inspektion av anstalten Kumla i april 2017 fick jag dessutom veta att anstaltspersonalen först nyligen hade fått information om att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på nätdetekteringslistan (se s. 14 i protokollet från inspektionen, dnr 2407-2017). Enligt min mening är det mycket otillfredsstäl- lande att de intagna och åtminstone viss anstaltspersonal fått bristfällig infor- mation om vad som kan orsaka att ett nummer hamnar på detekteringslistan.

Jag är kritisk till att Kriminalvården inte har förvissat sig om att intagna i förväg informerats om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare, porttelefon, trygghetslarm och liknande bör vara urkopplade om man vill undvika att ett telefontillstånd återkallas. Jag har noterat att Kriminalvården numera har tagit fram en informationsblankett riktad till intagna om nätdetektering och telefo- nitjänster (se s. 32 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kom- munikation i anstalt och häkte [2014:3]). Det är naturligtvis positivt. Eftersom det är den anhörige som måste se till att s.k. plustjänster och andra telefoni- tjänster är urkopplade skulle det vara önskvärt att Kriminalvården även tillhan- dahåller någon form av skriftligt informationsmaterial som de intagna kan skicka till sina anhöriga. Ett sådant informationsmaterial bör erbjudas på fler språk än svenska.

217

K R I M I N A L V Å R D

Avslutande synpunkter

Sammanfattningsvis får jag bilden av att Kriminalvårdens nätdetekteringssy- stem uppvisar brister som får till följd att de intagnas rättssäkerhet äventyras. Det framstår som att det är näst intill omöjligt för en intagen att försvara sig emot uppgifter om att det enligt systemet har gjorts manipulationsförsök. Jag har förståelse för att både intagna och deras anhöriga upplever systemet, liksom de återkallelser av telefontillstånd det leder till, som godtyckligt.

Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intag- nas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kri- minalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor.

Avslutningsvis vill jag upplysa om att jag i dag fattat beslut i ytterligare två ärenden som gäller INTIK-systemet, dnr 2689-2015 och dnr 7618-2016. Under handläggningen av ärendet 2689-2015 har jag fått veta att Kriminalvården gjort en översyn av intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation. Arbetet har bl.a. innefattat en översyn av de tekniska möjligheterna för mobilpositionering och avlyssning i efterhand samt en rättslig analys som avser dessa åtgärder. Jag har också fått veta att Kriminalvården kommer att fortsätta att arbeta med frågor om intagnas telefoni inom ramen för det utvecklingsuppdrag om modern kommunikation mellan klienter och omvärld som tagits in i myndighetens na- tionella verksamhetsplan för 2018–2020. Jag har för avsikt att följa utvecklingen på området.

Intagnas vistelse i ensamhet på Kriminalvårdens säkerhetsavdelningar

(Dnr 7488-2016)

Beslutet i korthet: Dåvarande chefsJO Elisabet Fura uttalade i ett beslut den 24 maj 2016, dnr 6614-2015, kritik mot Kriminalvården för att en inta- gen vistats ensam på sin avdelning (säkerhetsavdelning) trots att förutsätt- ningarna för placering i avskildhet inte var uppfyllda. I beslutet uttalade chefsJO i och för sig förståelse för de svårigheter som Kriminalvården, en- ligt vad myndigheten uppgivit, kan ställas inför när det gäller att placera intagna i konstellationer som fungerar, men framhöll samtidigt att det inte innebär att Kriminalvården har rätt att bortse från bestämmelserna om vis- telse i gemensamhet och avskildhet i fängelselagen.

Med anledning av klagomål i december 2016 från samme intagne om att han och andra intagna fått vistas ensamma på säkerhetsavdelningar utan att

218

K R I M I N A L V Å R D

något beslut om placering i avskildhet meddelats inleddes en utredning. Kri- minalvården anförde i ett yttrande till JO bl.a. att det utifrån behovet av att undvika olämpliga klientkonstellationer kan uppstå en situation där en inta- gen under begränsad tid vistas ensam på en säkerhetsavdelning och att sådan faktisk vistelse i ensamhet inte utgör avskildhet i fängelselagens mening.

ChefsJO uttalar i det nu aktuella beslutet att det enligt hennes mening, alldeles oavsett de svårigheter som kan finnas när det gäller att hitta lämpliga klientkonstellationer, är synnerligen otillfredsställande att intagna alltjämt vistas på säkerhetsavdelning under förhållanden som innebär att de period- vis vistas i avskildhet trots att de lagstadgade förutsättningarna för placering i avskildhet inte är uppfyllda. Enligt chefsJO torde de intagna i sådana fall också ha svårt att få frågan överprövad, till skillnad mot vad som gäller i de fall där ett formellt beslut om avskildhet har fattats.

Mot bakgrund av de oklarheter som chefsJO anser föreligger avseende de rättsliga förutsättningarna för att placera intagna under sådana förhållan- den att de i praktiken vistas i avskildhet utan ett formellt beslut och de bris- tande rättssäkerhetsgarantierna i sådana situationer väcker chefsJO frågan om översyn av lagstiftningen i detta hänseende. En kopia av beslutet över- lämnas därför till regeringen.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 1 december 2016 och i kompletterande skrifter framförde AA klagomål mot Kriminalvården. Klagomålen rörde bl.a. att AA och andra intagna vistats ensamma på säkerhetsavdelningar utan att nå- got beslut om placering i avskildhet meddelats. En senare inkommen skrift från en annan intagen på säkerhetsavdelning, BB, tillfördes ärendet.

Utredning

Efter remiss anförde Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom sektionschefen CC, bl.a. följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från säkerhetsavdelningen, placeringssektionen vid anstalts- och häktesavdelningen samt region Stock- holm. Av utredningen framgår i huvudsak följande.

AAankom anstalten Halls säkerhetsavdelning den 17 november 2016 efter omplacering från säkerhetsavdelningen i anstalten Kumla. Han hade då suttit avskildhetsplacerad enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen (2010:610) sedan den 29 juli 2016 med anledning av en våldsincident med en medintagen på säkerhetsavdelningen. Han omplacerades framför allt för att möjliggöra placering i gemensamhet med andra intagna, men även för att det förelåg konflikter med personal i anstalten Kumla. Vid AA:s an- komst till anstalten Hall fanns inga andra intagna på säkerhetsavdelningen, men den 21 december 2016 informerades han om att ytterligare en intagen var på ingång och att avsikten var att denne skulle placeras på samma av- delning som AA. Han motsatte sig dock detta och uppgav att om så skulle ske skulle han komma att bruka våld mot den medintagne. Med anledning

219

K R I M I N A L V Å R D

av detta hot beslutades den 22 december 2016 att AA skulle placeras i av- skildhet enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen. Den 27 december 2016 beslutades att det inte längre förelåg skäl för placering i avskildhet.

Den 10 januari 2017 fattade anstalten Hall på nytt beslut om avskildhet av AA enligt 6 kap 7 § första stycket 2 fängelselagen efter att AA till per- sonal uttryckt hot som bedömdes utgöra fara för annans säkerhet. Beslutet om avskildhet hävdes fredagen den 17 mars 2017.

AAhar från januari 2015 till dags datum rapporterats och tilldelats var- ningar för misskötsamhet vid 77 tillfällen. Av dessa avser 20 varningar våld eller hot mot tjänsteman och 41 varningar olämpligt uppträdande.

AA har sedan han ankom anstalten Hall den 17 november 2016 varit ensam placerad på säkerhetsavdelning under perioderna 17 november till 22 december 2016 samt 27 december 2016 till 10 januari 2017. Övrig tid har han varit placerad i avskildhet.

Rättslig reglering

Enligt 1 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) får verkställigheten inte inne- bära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upp- rätthållas (första stycket). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast använ- das om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (andra stycket).

I 2 kap. 4 § fängelselagen finns bestämmelser om placering på en avdel- ning med särskild hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdel- ning). En intagen får placeras på en sådan avdelning om 1. det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller 2. det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt (första stycket). Ett beslut om placering på en säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden (andra stycket).

Enligt 10 § fängelseförordningen (2010:2010) ska behovet av att und- vika en olämplig sammansättning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt beaktas vid beslut om placering.

Av allmänt råd till 10 § 2 fängelseförordningen framgår bl.a. följande. En olämplig sammansättning av intagna kan uppkomma t.ex. när det gäller intagna som är dömda i samma mål eller som är medlemmar i eller har annan koppling till samma eller rivaliserande kriminella nätverk, om en in- tagen riskerar att utsättas för övergrepp av en annan intagen eller om en intagen kan befaras påverka en annan intagen att allvarligt störa ordningen eller säkerheten.

Kriminalvårdens bedömning

Det ligger i sakens natur att en intagen som behöver placeras på en säker- hetsavdelning med den slutenhet det innebär inte sällan är svår att placera tillsammans med andra utifrån behovet av att undvika olämpliga klientkon- stellationer. Det innebär svåra avvägningar för Kriminalvården. Någon gång kan det då uppstå en situation där en intagen under begränsad tid vis- tas ensam på en säkerhetsavdelning. Sådan faktisk vistelse i ensamhet utgör inte avskildhet i fängelselagens mening. Till skillnad från den som vistas på en säkerhetsavdelning kan den som är avskild inte röra sig fritt inom avdelningen utan är normalt isolerad i en cell.

Det är tydligt att AA behöver vara placerad på en säkerhetsavdelning för att möta de risker som finns under hans verkställighet. AA har, som fram- gått, varit ensam på säkerhetsavdelning under perioderna 161117–161222

220

K R I M I N A L V Å R D

samt 161227–170110. Under dessa perioder har han inte varit avskild, vil- ket han dock varit större delen av övrig tid som han varit placerad i anstalten Hall.

Kriminalvården är medveten om att JO tidigare har uttryckt kritik mot att AA vistats ensam på säkerhetsavdelning (jfr JO:s beslut den 24 maj 2016, dnr 6614-2015). Kriminalvården har försökt att placera andra intagna tillsammans med AA, men de intagna som behöver vara placerade på sä- kerhetsavdelningar är få till antalet och flera av dem har ett sådant förhål- lande till AA att det inte är möjligt att placera dem tillsammans utifrån be- hovet av att t.ex. undvika olämpliga klientkonstellationer. Som redovisats har AA även själv avfärdat placering tillsammans med en viss intagen un- der uttalande av hot. Detta sammantaget har medfört att det uppstått sådana svårigheter att det inte varit möjligt att undvika en situation där AA under viss tid vistats ensam på säkerhetsavdelning (jfr JO:s beslut den 30 augusti 2016, dnr 1381-2016).

Sammanfattningsvis anser Kriminalvården att man vidtagit de åtgärder som kan krävas för att hitta medintagna som kan placeras tillsammans med AA, för att därigenom undvika att AA vistas ensam på säkerhetsavdel- ningen. Utredningen visar dock på betydande svårigheter i förevarande fall, utifrån behovet av att upprätthålla lämpliga klientkonstellationer och AA:s eget beteende.

AA kommenterade remissvaret.

En annan intagen på säkerhetsavdelning, DD, kom, efter att ha tagit del av Kriminalvårdens remissvar, in med en skrift. Jag inspekterade den 25–27 april 2017 anstalten Kumla. Två av mina medarbetare sammanträffade där med AA, som alltjämt var placerad på säkerhetsavdelning och vistades ensam på ”sin” avdelning. Han uppgav bl.a. att ensamheten tär på honom rent mentalt. Även andra intagna som mina medarbetare sammanträffade med i säkerhetsenheten gav uttryck för samma problem.

Efter inspektionen lånades vissa handlingar in och granskades.

Rättslig reglering m.m.

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för bl.a. den rättsliga reglering som är tillämplig vid placering på säkerhetsavdelning och på vilket sätt sådan placering ska ske för att exempelvis undvika olämpliga klientkonstellationer. Jag vill för egen del nämna följande:

Som Kriminalvården anfört får enligt 1 kap. 6 § fängelselagen första stycket verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Enligt andra stycket samma bestämmelse får en kon- troll- eller tvångsåtgärd endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den an- vändas.

Av 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen framgår att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att nega- tiva följder av frihetsberövandet motverkas.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen får en intagen inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av andra stycket samma bestämmelse framgår det att vid beslut om placering ska

221

K R I M I N A L V Å R D

i den utsträckning det är möjligt hänsyn tas till den intagnes behov av syssel- sättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering.

I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fäng- else framgår av 2 kap. 2 § att, i den utsträckning det är möjligt, ska vid placering beaktas den intagnes behov av åtgärder som kan underlätta hans eller hennes anpassning i samhället eller övergången till ett liv i frihet eller som kan mot- verka negativa följder av frihetsberövandet.

En grundläggande utgångspunkt för verksamheten i anstalt är att de intagna ska vistas i gemenskap med andra intagna, under både sysselsättning och fritid (6 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen). Även en helt kortvarig inlåsning utan ge- menskap innebär ett avskiljande i fängelselagens mening. Däremot kan s.k. inre sektionering eller differentiering, dvs. att gemensamheten begränsas till mindre grupper av intagna, ske utan särskilt lagstöd eftersom de intagna då fortfarande vistas tillsammans med andra. Avskildhet får inte användas som disciplinär be- straffning, utan endast i de fall som anges i fängelselagen.

Av betydelse i sammanhanget är också artikel 3 i Europakonventionen, där det föreskrivs att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt artikel 13 ska var och en, vars i konven- tionen angivna rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.

Dåvarande chefsJO Elisabet Fura uttalade i ett beslut den 24 maj 2016, dnr 6614-2015, kritik mot Kriminalvården för att AA vistats ensam på sin av- delning (säkerhetsavdelning) trots att förutsättningarna för placering i avskild- het inte var uppfyllda. I beslutet påpekades bl.a. att det inte är något okänt för- hållande att ett lågt antal intagna per avdelning kan leda till ökad isolering och att den frågan även hade uppmärksammats av the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) i samband med kommitténs besök i Sverige i maj 2015. I beslutet utta- lade chefsJO i och för sig förståelse för de svårigheter som Kriminalvården kan ställas inför när det gäller att placera intagna på landets säkerhetsavdelningar i konstellationer som fungerar, men chefsJO framhöll samtidigt att det inte inne- bär att Kriminalvården har rätt att bortse från bestämmelserna om vistelse i gemensamhet och avskildhet i 6 kap. fängelselagen.

I ett beslut den 19 december 2017 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

I sitt remissvar uppger Kriminalvården att myndigheten anser sig ha vidtagit de åtgärder som kan krävas för att hitta medintagna som kan placeras tillsammans med AA för att därigenom undvika att han vistas ensam på säkerhetsavdel- ningen. Utredningen visar dock enligt Kriminalvården på betydande svårig- heter i detta avseende utifrån behovet av att undvika olämpliga klientkonstel- lationer och med hänsyn till AA:s eget beteende.

I det ovan angivna beslutet förutsatte dåvarande chefsJO att Kriminalvården snarast skulle vidta nödvändiga åtgärder för att motverka att bestämmelserna om vistelse i gemensamhet och avskildhet i 6 kap. fängelselagen åsidosätts. Att

222

K R I M I N A L V Å R D

Kriminalvården, vilket myndigheten uppgett, påbörjar ett arbete med att pla- cera om en intagen så snart det står klart att han eller hon inte kan vistas i ge- menskap med andra intagna ansåg chefsJO inte vara en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med problematiken.

I likhet med min företrädare har jag i och för sig förståelse för att det kan uppstå svårigheter med att hitta tillfredsställande lösningar vid placeringen av intagna på säkerhetsavdelning. Kriminalvården har även i det nu aktuella ären- det framhållit att behovet av att undvika olämpliga klientkonstellationer inte sällan kan medföra att det blir svårt att placera en intagen på säkerhetsavdelning tillsammans med andra intagna. Kriminalvården uppger att det någon gång kan uppstå en situation där en intagen under begränsad tid vistas ensam på en sä- kerhetsavdelning, men att sådan vistelse i ensamhet inte i sig utgör avskildhet i fängelselagens mening. Enligt min mening är det dock, alldeles oavsett de svårigheter som kan föreligga, synnerligen otillfredsställande att intagna alltjämt vistas på säkerhetsavdelning under förhållanden som i praktiken inne- bär att de periodvis är placerade i avskildhet, trots att de lagstadgade förutsätt- ningarna för sådan placering inte är uppfyllda. Till skillnad från vad som gäller i de fall där ett formellt beslut om avskildhet har fattats torde den intagne också ha svårt att få frågan överprövad.

Den intagne kan genom begäran om omprövning och överklagande få till stånd en domstolsprövning av förutsättningarna för placeringen på säkerhets- avdelning. Denna prövning får visserligen förväntas innefatta en proportional- itetsbedömning där också den intagnes levnadsförhållanden under placeringen ska beaktas, men det måste ifrågasättas om den intagne därigenom kan anses ha tillgång till ett effektivt rättsmedel också med avseende på de faktiska av- skildhetsplaceringar han kan komma att bli föremål för på säkerhetsavdel- ningen. Placering av en intagen i avskildhet från andra människor, efter beslut härom eller de facto, är en mycket ingripande åtgärd som ytterst kan aktualisera frågan om kränkning av grundläggande mänskliga rättigheter. Det finns en om- fattande praxis från Europadomstolen som gäller isolering av intagna i anstalter och häkten. Av denna praxis kan utläsas att långvarig isolering av en intagen under vissa omständigheter skulle kunna utgöra omänsklig behandling och där- igenom strida mot artikel 3 i Europakonventionen, särskilt om isoleringen är mycket strikt. Det måste dock göras en helhetsbedömning av den intagnes si- tuation, varvid tillgång till radio, tv och tidningar liksom kontakter med advo- kater och anhöriga ska beaktas. Av betydelse är också hur starkt behovet av isolering är (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2015, s. 87).

Mot den angivna bakgrunden är det naturligtvis angeläget att undantagen från fängelselagens huvudregel om vistelse i gemenskap är tydligt reglerade och förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier som också tillämpas i praktiken. Som jag konstaterat ovan måste dock ifrågasättas vilka möjligheter intagna har att få till stånd en rättslig prövning av förutsättningarna för en even- tuell faktisk avskildhet som inte grundas på beslut om avskildhetsplacering. Därmed uppkommer också frågan om Sverige i detta avseende uppfyller Euro- pakonventionens krav på att var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.

223

K R I M I N A L V Å R D

När det gäller AA framgår det av utredningen att han under en stor del av den tid han vistats ensam på säkerhetsavdelningen har varit föremål för placer- ing i avskildhet efter särskilda beslut härom. AA har också motsatt sig gemen- sam placering med vissa intagna. Det framgår vidare att han tagit emot en del besök och har haft möjlighet till telefonkontakt med omvärlden. Kriminalvår- den kan likväl inte undgå kritik för att myndigheten under de perioder AA borde ha fått vistas i gemensamhet med andra intagna inte har lyckats möjlig- göra detta. Det kan tilläggas att huvudregeln om gemensamhet anses förutsätta vistelse tillsammans med flera andra intagna (se bl.a. Kriminalvårdens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt, 2012:1, s. 7).

I en situation som den som AA och andra intagna har befunnit sig i när de vistats ensamma på sin avdelning – med eller utan ett formellt beslut om pla- cering i avskildhet – är det enligt min mening vidare av största vikt att Krimi- nalvården i så stor utsträckning som möjligt erbjuder isoleringsbrytande åtgär- der för att motverka de negativa effekterna av ensamheten. Erbjudandena om sådana åtgärder, liksom den intagnes inställning till dessa, ska självfallet doku- menteras. För att försäkra sig om att anstalterna hanterar dessa viktiga frågor på ett tillfredsställande och enhetligt sätt bör Kriminalvården utforma riktlinjer där innebörden av begreppet isoleringsbrytande åtgärder klargörs liksom lämp- liga former för sådana åtgärder och de minimikrav som bör ställas på insatserna för olika grupper av intagna presenteras. Det behövs även riktlinjer för vilka krav som bör gälla avseende dokumentationen i olika situationer, för att möj- liggöra såväl intern kvalitetssäkring och uppföljning av Kriminalvårdens verk- samhet som extern kontroll.

Vad AA anfört i övrigt föranleder inte några kommentarer från min sida. Kriminalvården uppmanas att senast den 30 april 2018 återkomma med en

redogörelse för vilka åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av det som jag anfört.

Mot bakgrund av vad jag ovan uttalat rörande oklarheterna avseende de rättsliga förutsättningarna för Kriminalvårdens placeringar av intagna under så- dana förhållanden att de i praktiken vistas i avskildhet utan att det fattas något formellt avskildhetsbeslut, samt de bristande rättssäkerhetsgarantierna i sådana situationer, finner jag anledning att enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, väcka fråga om översyn av lagstiftningen i detta hänseende. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regerings- kansliet (Justitiedepartementet).

224

K R I M I N A L V Å R D

En ny funktion i Kriminalvårdens telefonisystem INTIK

(Dnr 7618-2016)

Beslutet i korthet: Den 6 december 2016 införde Kriminalvården en ny funktion, en s.k. röstprompt, i telefonisystemet INTIK. Den nya funktionen innebär att den som tar emot ett telefonsamtal från en intagen vid varje sam- tal möts av ett röstmeddelande som lyder: ”Detta är ett samtal från en inta- gen inom Kriminalvården, för att acceptera tryck fyrkant (#).” JO har tagit emot flera klagomål från intagna som framför allt gäller Kriminalvårdens bristande information till de intagna om röstprompten samt att den medför att sekretessen bryts i och med att uppgiften att den intagne sitter i fängelse röjs. Flera anmälare har också berört att anhöriga som är gamla eller mycket unga kan bli rädda eller förvirrade av röstmeddelandet och att det finns en risk för att anhöriga som inte behärskar svenska eller engelska inte förstår röstmeddelandet. I sitt beslut kritiserar JO Kriminalvården för att några an- stalter helt missat att informera de intagna eller informerat de intagna först någon dag innan funktionen togs i bruk.

Det är inte JO:s uppgift att ta ställning till om olägenheterna för de in- tagna med att införa röstprompten uppvägs av de säkerhetsmässiga förde- larna. JO uttalar dock att hon fått intrycket av att Kriminalvården inte i till- räcklig utsträckning tycks ha förutsett och vägt in de negativa konsekvenser som röstprompten kunde få för de intagna. Enligt JO kan systemets lämp- lighet också ifrågasättas, eftersom det innebär att de intagna i praktiken tvingas godta att sekretessen kan komma att brytas. JO finner vidare att det är bekymmersamt att Kriminalvården har infört ett system som försvårar intagnas kontakt med anhöriga.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 7 december 2016 och i en senare inkom- men komplettering klagade AA bl.a. på att Kriminalvården den 6 december 2016 infört en ny funktion i telefonisystemet INTIK. Han anförde i huvudsak följande:

Den nya funktionen i Kriminalvårdens telefonisystem INTIK innebär att den som tar emot ett telefonsamtal från en intagen vid varje samtal möts av ett röst- meddelande. Meddelandet lyder: ”Detta är ett samtal från en intagen inom Kri- minalvården, för att acceptera tryck fyrkant (#).” Det finns en risk för att den sekretesskyddade uppgiften att en viss person är intagen i anstalt röjs genom röstfunktionen. Många intagna som är föräldrar berättar inte för sina barn att de sitter i fängelse. Om den intagnes barn svarar i telefonen blir barnet genom röstfunktionen upplyst om att dess förälder sitter i fängelse. Om tillståndet gäl- ler ett s.k. hemnummer är det orealistiskt att kräva att endast den som telefon- tillståndet gäller ska svara i telefon. Det förekommer också att någon som är på besök svarar i telefon, t.ex. den intagnes svärmor. När AA ringde hem till en vän svarade vännens minderåriga barn i telefon. Barnet visste inte att AA sitter i fängelse, och uppgiften om det röjdes genom röstmeddelandet. Barnet blev upprört över att dess förälder kände någon som sitter i fängelse.

225

K R I M I N A L V Å R D

Den anhörige har redan i samband med ansökan om telefontillstånd lämnat sitt samtycke till telefonkontakt med den intagne. Det kan därför inte krävas att samtycke lämnas inför varje enskilt samtal. Det går inte heller att lämna med- delanden på samtalsmottagarens telefonsvarare. Införandet av den nya röst- funktionen kan inte anses vara en proportionerlig åtgärd. Information om den nya rutinen anslogs först den 5 december 2016, dvs. först dagen innan funk- tionen driftsattes. De intagna gavs därmed inte rimlig tid att informera sina anhöriga om förändringen.

AAanförde vidare att anstalten Västervik Norra avlyssnat intagnas samtal utan stöd i lag. Han har fått uppgifter om att ett flertal intagna fått sina telefon- tillstånd återkallade med motiveringen att de pratat med någon annan än den de haft tillstånd till. I ett fall hade den intagne pratat med sina tonåriga styvbarn trots att telefontillståndet endast gällde den intagnes sambo. Eftersom samtal genom INTIK genomförs av den intagne själv utan personalens medverkan måste det ha skett en olaglig avlyssning.

Till sin anmälan bifogade AA en kopia av ett informationsblad från Krimi- nalvården om den nya röstfunktionen. Av bladet framgår bl.a. att den nya funk- tionen är till för att säkerställa att det finns en fysisk mottagare av ett samtal från en intagen.

Utredning

JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. JO be- gärde också att Kriminalvården skulle redogöra för hur och när de intagna i de anstalter som berörs av den nya rutinen informerades om förändringen. Därut- över begärdes att Kriminalvården skulle redovisa hur myndigheten ser på möj- ligheten att telefonmeddelandet medför att uppgiften röjs om att den som ringer är intagen i anstalt.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sek- tionen för verksjuridik, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från säkerhetsavdelningen, sektionen för allmän klientjuridik, sektionen för verkställighetsinnehåll i anstalt och häkte samt från myndighetens sex regioner som i sin tur inhäm- tat uppgifter från landets samtliga anstalter. Av uppgifterna framgår i hu- vudsak följande:

Kort om den nya röstfunktionen

Den nya röstprompten innebär att när en intagen ringer via INTIK kommer mottagaren av samtalet nås av en röst som informerar om att det inkom- mande samtalet kommer från en person som är intagen i Kriminalvården och att mottagaren måste trycka på fyrkant (#) för att acceptera och koppla igenom samtalet. Syftet med funktionen är att, genom att säkerställa att det finns en fysisk mottagare till samtalen från en intagen inom kriminalvården, minska möjligheten att kringgå säkerhetstekniken inom systemet. Utöver detta ger även den nya funktionen mottagaren av samtalet en möjlighet att

226

K R I M I N A L V Å R D

välja om samtalet ska accepteras innan det kopplas upp. Funktionen drift- sattes på samtliga anstalter i landet den 6 december 2016.

Informationen till de intagna

Den 22 november 2016 skickade säkerhetsavdelningen ut ett mail med en bifogad beskrivning av den nya röstfunktionen inom INTIK och informa- tion om att funktionen skulle aktiveras den 6 december 2016. Mailet skick- ades till det s.k. nya centrala säkerhetsnätverket som består av representan- ter för alla delar av myndigheten, bl.a. från samtliga verksamhetsställen i landet.

Den 30 november 2016 skickades ytterligare ett mail från säkerhetsav- delningen till samma mottagare. Till det nya mailet bifogades ett dokument med information om den nya funktionen riktad till intagna och intagnas an- höriga (bilaga 1). Informationen publicerades även nästföljande dag på Kri- minalvårdens intranät samt lades ut på INTIK:s inloggningssida.

Med undantag av fyra anstalter informerade samtliga anstalter sina in- tagna om den nya röstfunktionen innan den aktiverades den 6 december 2016. I de allra flesta fallen skedde detta cirka en vecka innan aktiveringen, i samband med säkerhetsavdelningens andra utskick som riktades till de intagna. Några anstalter informerade emellertid de intagna redan vid det första utskicket, dvs. cirka två veckor innan. På ett fåtal anstalter gick dock informationen om den nya funktionen ut till de intagna endast någon dag innan den aktiverades.

I majoriteten av fallen informerades de intagna skriftligen, antigen ge- nom att informationen överlämnades personligen eller genom ett eller flera anslag på respektive avdelningar. På de anstalter och avdelningar där det finns förtroenderåd lämnades informationen även via dessa. Övriga anstal- ter informerade de intagna muntligt.

Som nämnts ovan fick de intagna på fyra av landets anstalter ingen in- formation om den nya funktionen innan denna aktiverades. På två av dessa anstalter hade de intagna dock inte några synpunkter på förfarandet medan det på de två andra anstalterna föranledde att dagen för driftsättningen av funktionen sköts upp så att de intagna och de intagnas anhöriga fick till- fredsställande information om förändringen. Alla fyra anstalter uppger att orsaken till den för sent lämnade informationen är enskilda förbiseenden och missförstånd.

Särskilt om anstalten Skänninge

De intagna på anstalten Skänninge fick skriftlig och muntlig information om den nya funktionen den 1 december 2016, dagen efter säkerhets- utskicket riktat till de intagna och anhöriga ankommit till anstalten, eller någon dag därefter. Det konstateras dock att informationen, vid två av anstaltens 25 avdelningar, gick ut först dagen innan driftsättningen dvs. den 5 december 2016. Det är således riktigt att AA inte fick kännedom om den nya funktionen förrän dagen innan den aktiverades.

Olaglig telefonavlyssning vid anstalten Västervik mm

Anstalten Västervik Norra tillbakavisar AA:s påstående om olaglig telefon- avlyssning. På anstalten finns inga tekniska möjligheter till varken med- lyssning av eller inspelning av samtal inom INTIK. AA:s påstående om indragna telefontillstånd har inte kunnat utredas då AA inte närmare preci- serat vem eller vilka som avses.

Rättslig reglering

Enligt 7 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) får en intagen stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning

227

K R I M I N A L V Å R D

det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §, kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Enligt 5 § får kommunikationen avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. De som ska kommunicera med varandra ska i förväg informeras om kontrollen. Av 7 kap. 12 § och efterföljande allmänna råd i Kriminalvårdens föreskrif- ter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1) framgår att avlyssning av telefonsamtal inom INTIK-systemet endast får ske vid säkerhetsavdelning.

Enligt 20 § fängelseförordningen (2010:2010) får den elektroniska kom- munikationen endast äga rum med utrustning som tillhandahålls eller god- känns av Kriminalvården.

Enligt 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden inom krimi- nalvården, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Kriminalvårdens bedömning

De intagna ges tillgång till elektronisk kommunikation med andra genom möjligheten att, inom vissa ramar, ringa till personer utanför anstalten. Det är Kriminalvården som bestämmer med vilken utrustning samtalen ska ske. Med ett tillstånd att ringa inom INTIK-systemet kan den intagne ringa fritt i jämförelse med det mer resurskrävande medlyssningsförfarandet. För att möta de högt ställda säkerhetskraven så sker, i takt med den allmänna tek- nikutvecklingen, en kontinuerlig utveckling av INTIK-systemet. Använ- darna av systemet blir långt ifrån alltid varse förändringarna. Förändringen i förevarande fall – den nya röstfunktionen – får dock anses vara påtaglig för användaren.

Som redogjorts för innebär den nya funktionen att ett röstmeddelande avslöjar för mottagaren av ett samtal inom INTIK-systemet att den som ringer är intagen i anstalt, en uppgift som är sekretessbelagd. Det är dock inte förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta påringarens identitet.

Utredningen visar att anstalterna fått kännedom om den nya röstfunk- tionen två veckor innan driftsättandet den 6 december 2016. Anstalterna har i de allra flesta fall lyckats informera samtliga intagna om förändringen innan funktionen aktiverades. Det har i allt väsentligt skett genom skriftliga anslag på avdelningarna och på flera anstalter genom muntlig information och möten med förtroenderåden. Det kan konstateras att, i de undantagsfall där de intagna inte fick någon information alls innan funktionen aktiverades så berodde detta på enskilda förbiseenden och missförstånd. På dessa an- stalter vidtog dock personalen omedelbara åtgärder för att misstagen inte skulle orsaka men för någon enskild intagen.

Mot denna bakgrund har, enligt Kriminalvårdens mening, den som valt att efter den 6 december 2016 ringa inom INTIK-systemet således haft kän- nedom om att mottagaren av samtalet, vem denne än varit, omedelbart fått veta att den påringande parten är en person som är intagen inom Kriminal- vården. Den sekretess som gäller för den uppgiften har därför inte brutits av annan än den som sekretessen avser skydda.

Kriminalvården konstaterar dock att implementeringen av denna föränd- ring av INTIK-systemet kunde ha fungerat mer tillfredsställande. Genom utredningen står det klart att de enskilda verksamhetsställena inte fullt ut har getts möjlighet att säkerställa att samtliga intagna i tid erhållit relevant information och rimliga möjligheter att i sin tur själv informera anhöriga. Det är Kriminalvårdens uppfattning att, när en förändring som har förhål- landevis stor betydelse för de intagna ska genomföras, det är av stor vikt – inte minst av säkerhetsskäl – att de intagna är införstådda med bakgrunden

228

K R I M I N A L V Å R D

till förändringen och vilka konsekvenser den faktiskt innebär. Tydlig in- formation om kommande förändringar och vilka åtgärder som förväntas från de enskilda verksamhetsställena måste därför i god tid innan ikraftträ- dande, lämnas från nationell till lokal nivå. Kriminalvården kan i efterhand endast beklaga att myndigheten i fråga om införandet av den nya röstfunk- tionen inte helt levt upp till denna ambition.

Telefonavlyssning m m

AA:s påstående om olaglig avlyssning av INTIK-samtal på anstalten Väs- tervik Norra tillbakavisas av anstalten. Utredningen visar att det saknas möjligheter till medlyssning eller inspelning av samtal inom INTIK- systemet på anstalten Västervik Norra. AA:s påståenden om indragna tele- fontillstånd i övrigt är så pass löst hållna att Kriminalvården inte har möj- lighet att bemöta dem närmare.

AA kommenterade remissvaret.

Därefter har JO bett Kriminalvården att förtydliga vad syftet med den nya funktionen är. Kriminalvården har då anfört följande:

Säkerhetssystemet bygger på att det inte går att vidarekoppla ett samtal. Det aktiva valet som krävs med den nya prompten säkerställer att det är en fy- sisk person i andra änden. Det ska utesluta att samtalet hamnar i en växel eller liknande tekniskt system med risk för automatiserade vidarekopp- lingar.

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för de bestämmelser som har be- tydelse i ärendet. För egen del finner jag anledning att redogöra för två bestäm- melser som är av central betydelse för Kriminalvårdens verksamhet.

Enligt 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610) ska verkställig- heten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I 1 kap. 6 § fängelselagen re- gleras den s.k. proportionalitetsprincipen (2010:610). Enligt nämnda bestäm- melse får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes fri- het än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

I ett beslut den 14 juni 2018 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Bakgrund

Under perioden december 2016–mars 2017 tog JO emot flera anmälningar om att Kriminalvården infört en ny funktion i INTIK-systemet, en s.k. röstprompt. Anmälningarna kom från ca 15 intagna i flera olika anstalter (Skänninge, Ös- teråker, Tillberga, Saltvik och Tidaholm). Som Kriminalvården beskrivit inne- bär funktionen att mottagaren av samtalet nås av en röst när en intagen ringer via INTIK. Rösten informerar om att det inkommande samtalet kommer från en person som är intagen i Kriminalvården och att mottagaren måste trycka på

229

K R I M I N A L V Å R D

fyrkant (#) för att acceptera och ta emot samtalet. Klagomålen från de intagna rörde främst Kriminalvårdens bristande information till de intagna om röst- prompten samt att den medför att sekretessen bryts i och med att uppgiften att den intagne sitter i fängelse röjs. Flera anmälare berörde också att anhöriga som är gamla eller mycket unga kan bli rädda eller förvirrade av röstmeddelandet och därmed avstå från att acceptera samtalet. En anmälare anförde att det finns en risk för att anhöriga som inte behärskar svenska eller engelska inte kan ta emot samtalen för att de inte förstår röstmeddelandet.

Kravet på proportionalitet

Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att syftet med funktionen är att minska de intagnas möjligheter att kringgå säkerhetstekniken inom telefonisystemet. Det är naturligtvis viktigt att intagna inte kan manipulera det telefonisystem som de har tillgång till. Kriminalvården har ett ansvar för att förhindra att in- tagna genom kontakter över telefon bl.a. fortsätter att begå brott, utsätter andra för skada eller förmår andra att föra in otillåtna föremål i anstalter eller häkten. Jag har därför förståelse för Kriminalvårdens önskan att genom tekniska lös- ningar i möjligaste mån kunna kontrollera vem den intagne talar med.

För den som är intagen i anstalt eller häkte är det emellertid av stor betydelse att kunna hålla kontakten med bl.a. sina anhöriga via telefon. Det har ofta be- tydelse både för deras återanpassning i samhället och för att motverka de nega- tiva följderna av frihetsberövandet under anstaltsvistelsen. Många anhöriga har av olika skäl mycket begränsade möjligheter eller inga möjligheter alls att be- söka den intagne i anstalten. Det är dessutom många intagna som av olika an- ledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Det är sammantaget viktigt att Kriminalvården tillhandahåller ett telefonisystem som inte onödigt försvårar intagnas kontakt med sina anhöriga eller äventyrar det sekretesskydd som gäller för uppgifter om enskilda enligt den s.k. kriminal- vårdssekretessen.

När Kriminalvården beslutar att införa en teknisk funktion i det telefonisy- stem som de intagna använder måste det göras en intresseavvägning i enlighet med 1 kap. 6 § fängelselagen. I det här fallet är det flera intressen som måste vägas mot varandra. Den intagnes intresse av att uppgiften om att han eller hon är intagen i anstalt inte röjs måste ställas mot Kriminalvårdens intresse av att minska de intagnas möjligheter att kringgå säkerhetstekniken inom INTIK- systemet. Kriminalvården måste också väga in om de intagnas möjlighet att hålla kontakt med sina anhöriga begränsas eller försvåras. Jag kommer nedan att utveckla mina tankar kring detta.

Sekretessen bryts när uppgifter om den intagne röjs

Av utredningen framgår att den nya funktionen innebär att ett röstmeddelande avslöjar för mottagaren av ett samtal inom INTIK-systemet att den som ringer är intagen i anstalt. Som Kriminalvården konstaterat är den uppgiften sekre- tessbelagd. AA och andra intagna har i sina anmälningar beskrivit vilka pro- blem detta kan medföra för den intagne och hans eller hennes anhöriga. Krimi- nalvården har anfört att den som valt att ringa inom INTIK-systemet efter den

230

K R I M I N A L V Å R D

6 december 2016 har haft kännedom om att mottagaren av samtalet omedelbart fått veta att den påringande parten är en person som är intagen inom Kriminal- vården. Den sekretess som gäller för den uppgiften bryts därför – menar Kri- minalvården – inte av Kriminalvården utan av den som sekretessen avser att skydda. Kriminalvården har också anfört att det inte är förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta påringarens identitet.

Jag har förståelse för Kriminalvårdens resonemang om att det rent faktiskt är den intagne själv som genom att ringa till någon genom INTIK-systemet åstadkommer att sekretessen bryts. En intagen som vill kunna hålla kontakt med sina anhöriga via telefon, i den omfattning och på de tider han eller hon själv väljer och utan att en vårdare sitter med och lyssnar, är emellertid hänvi- sad till det system som Kriminalvården tillhandahåller, dvs. INTIK-systemet. Det innebär att de intagna i praktiken tvingas godta att sekretessen kan komma att brytas. Enligt min uppfattning kan lämpligheten av ett sådant system ifrå- gasättas. Att det inte är förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta den uppringandes identitet saknar enligt min mening helt be- tydelse. Den intagne kan inte påverka vem som svarar i telefon när han eller hon ringer till ett godkänt nummer. När det godkända numret går till en fast telefon kan det finnas en risk för att det är någon annan än den anhörige som svarar, t.ex. minderåriga barn, barnvakter, besökande vänner eller släktingar. Eftersom det i anstalter av högre säkerhetsklass råder stor restriktivitet när det gäller telefontillstånd till mobiltelefoner är det rimligtvis fortfarande många in- tagna som har telefontillstånd till fasta abonnemang. Risken för att uppgiften om att den intagne befinner sig i fängelse når någon annan än den som står för det godkända telefonnumret måste alltså vara uppenbar.

Kontakt mellan intagna och deras anhöriga försvåras

Flera anmälare har beskrivit att anhöriga som är gamla eller mycket unga kan bli rädda eller förvirrade av röstmeddelandet och därmed avstå från att ta emot samtalet. En anmälare har anfört att det finns risk för att anhöriga som inte behärskar svenska eller engelska inte kan ta emot samtalen för att de inte förstår röstmeddelandet.

För mig framstår det som att röstprompten har gjort det svårt för den som inte behärskar svenska eller engelska att ta emot telefonsamtal från intagna ef- tersom de inte förstår hur de ska gå till väga. Det kan också antas att vissa anhöriga avstår från att acceptera telefonsamtal från intagna för att röstmed- delandet skrämmer eller förvirrar dem. Förhoppningsvis är detta svårigheter som i viss utsträckning kan avhjälpas med korrekt information. Jag vill ändå uttrycka att det är bekymmersamt att Kriminalvården har infört ett system som försvårar intagnas kontakt med sina anhöriga.

Kriminalvårdens intresseavvägning

Som jag konstaterat ovan innebär införandet av röstfunktionen i telefonisyste- met en risk för att intagnas kontakt med anhöriga försvåras och att det sekre- tesskydd som gäller för uppgifter om enskilda enligt den s.k. kriminalvårdssek- retessen äventyras. De anmälningar som JO tog emot i samband med införandet

231

K R I M I N A L V Å R D

av röstfunktionen vittnar om att de intagna åtminstone initialt upplevde att funktionen fick negativa konsekvenser för dem och deras anhöriga. Enligt Kri- minalvården var syftet med införandet av röstprompten att utesluta att samtalet hamnar i en växel eller liknande tekniskt system med risk för automatiserade vidarekopplingar.

Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intag- nas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt erbjuda ett telefonisystem som inte onödigt försvårar intagnas kon- takt med sina anhöriga eller äventyrar det sekretesskydd som gäller för uppgif- ter om enskilda enligt den s.k. kriminalvårdssekretessen.

Av det som framkommit i ärendet får jag dock intrycket av att Kriminalvår- den inte i tillräcklig utsträckning tycks ha förutsett och vägt in de negativa kon- sekvenser som röstprompten kunde få för de intagna. Jag kan dock inte avgöra hur angeläget det var att införa röstfunktionen eller uttala mig om ifall det fun- nits några alternativa möjligheter. Det är inte heller min uppgift att ta ställning till om olägenheterna för de intagna uppvägs av de säkerhetsmässiga förde- larna.

Vissa av de olägenheter som de intagna och deras anhöriga åtminstone in- ledningsvis upplevde bör dock vara möjliga att komma till rätta med genom korrekt och tillräcklig information.

Kritik för den bristfälliga informationen till intagna

Som Kriminalvården konstaterat utgjorde införandet av röstfunktionen en på- taglig förändring för användarna. Det är uppenbart att det fanns ett behov av att informera de intagna om den förestående förändringen och dess effekter. Det är också självklart att de intagna hade ett behov av att kunna informera de per- soner som de hade telefontillstånd till, om förändringen och dess konsekvenser.

Av utredningen framgår att de intagna i de flesta av landets anstalter infor- merades om förändringen ungefär en vecka innan funktionen började användas. Några anstalter informerade de intagna redan ungefär två veckor innan. Ett fåtal anstalter informerade de intagna endast någon dag innan den nya funktionen togs i bruk. I fyra av landets anstalter fick de intagna ingen information om den nya funktionen innan den började användas. I två av dessa anstalter gjorde detta att dagen för driftsättningen av funktionen sköts upp så att de intagna och deras anhöriga kunde få information om förändringen. Enligt Kriminalvården var or- saken till att informationen lämnades för sent enskilda förbiseenden och miss- förstånd.

Av utredningen framgår att de intagna i anstalten Skänninge fick skriftlig och muntlig information om den nya funktionen den 1 december 2016, dvs.

232

K R I M I N A L V Å R D

fem dagar innan den började användas. Vid två av anstaltens 25 avdelningar informerades de intagna dock först dagen innan funktionen togs i bruk. Krimi- nalvården har således bekräftat AA:s uppgift om att han inte fick kännedom om den nya funktionen förrän dagen innan den aktiverades. Som jag uttalat ovan är det inte acceptabelt att de intagna inte gavs rimlig tid för att underrätta de personer som de hade telefontillstånd till. Anstalten Skänninge förtjänar kri- tik för att informationen till de intagna lämnades så sent.

Sammanfattningsvis verkar informationen till de intagna ha skötts på ett godtagbart sätt i de flesta av landets anstalter. Det är dock inte acceptabelt att de intagna i vissa anstalter inte gavs rimlig tid för att underrätta de personer som de hade telefontillstånd till. Jag är kritisk till att några anstalter helt missat att informera de intagna eller informerat de intagna först någon dag innan funktionen togs i bruk.

Jag har noterat att Kriminalvården numera har tagit fram en blankett med information om röstprompten som kan överlämnas till intagna eller anslås (se s. 20 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3]). Det är naturligtvis positivt.

Olaglig telefonavlyssning

Kriminalvården har tillbakavisat AA:s påstående om att det förekommer olag- lig telefonavlyssning i anstalten Västervik Norra. Enligt Kriminalvården har anstalten inte några tekniska möjligheter att genomföra medlyssning eller in- spelning av samtal inom INTIK. Jag får därför konstatera att det som har kom- mit fram inte ger anledning till kritik eller någon annan åtgärd från min sida.

Övrigt

Avslutningsvis vill jag upplysa om att jag i dag fattat beslut i ytterligare två ärenden som berör INTIK-systemet, dnr 2689-2015 och 3682-2016. Under handläggningen av ärendet 2689-2015 har jag fått veta att Kriminalvården gjort en översyn över intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation. Arbetet har bl.a. innefattat en översyn av de tekniska möjligheterna för mobilpositio- nering och avlyssning i efterhand samt en rättslig analys som avser dessa åt- gärder. Jag har också fått veta att Kriminalvården kommer att fortsätta arbetet med frågor om intagnas telefoni inom ramen för det utvecklingsuppdrag om modern kommunikation mellan klienter och omvärld som tagits in i myndig- hetens nationella verksamhetsplan för 2018–2020. Jag har för avsikt att följa utvecklingen på området.

233

K R I M I N A L V Å R D

Behandlingen i häkte av en underårig intagen

(Dnr 1704-2017)

Beslutet i korthet: En person under 18 år har under en tid varit placerad i häktet Malmö med restriktioner. JO framhåller att frihetsberövade personer under 18 år är en särskilt skyddsvärd grupp och att Kriminalvården i ett så- dant fall har ett mycket stort ansvar för att motverka den unges isolering. Enligt JO är det inte godtagbart att okritiskt låta en underårig intagen själv välja att inte delta i isoleringsbrytande aktiviteter, varför det är ytterst viktigt att det dokumenteras och följs upp om det fortlöpande sker. I det aktuella ärendet framstår det som att den intagne har fått tillgång till mellanmänsklig kontakt under betydligt mindre än de två timmar per dag som är den mini- mitid Kriminalvården har angett som målsättning när det gäller unga i häkte. JO anför att det är svårt att rikta kritik mot häktets hantering av isolerings- brytande åtgärder i det enskilda fallet, men konstaterar att avsaknad av doku- mentation försvårar såväl Kriminalvårdens egen uppföljning av uppställda mål som extern kontroll av verksamheten. I beslutet betonar JO även vikten av engagemang och stöttning från personalens sida för att uppmuntra unga intagna att delta i aktiviteter. Frågan om isoleringsbrytande åtgärder har ak- tualiserats även i andra ärenden, varför JO kommer att återkomma till den frågan framöver.

I beslutet kritiserar JO häktet för att personalen har uppställt ett villkor att den intagne skulle återställa skadad egendom för att få flytta från en viss avdelning. Häktet får även kritik för brister i hanteringen av den intagnes skolgång och för sin långsamma hantering av två innehavsfrågor.

Anmälan

I en anmälan som kom in till JO den 9 mars 2017 framförde AA klagomål mot Kriminalvården, häktet Malmö, över behandlingen av en intagen. Hon anförde bl.a. följande:

BB, som är 15 år gammal, sitter sedan en månad tillbaka häktad med restrik- tioner. Han är isolerad 23–24 timmar per dygn och har inga aktiviteter utan ligger mest och sover på dagarna. Personalen i häktet går på morgonen runt med en lista där man får skriva upp sig för olika aktiviteter men eftersom BB har svårt att vakna missar han chansen till t.ex. duschning. Han har inte fått frisk luft och solljus på nästan två veckor. Han får inte någon skolgång i häktet. Han upplever att han inte heller får tillräcklig hjälp och stöd från personalen.

BBhar blivit flyttad mellan minst tio olika rum under den här månaden och är nu placerad på säkerhetsavdelningen med vuxna intagna sedan han ristat sitt namn på ett nerklottrat bord. Miljön där är väldigt otrygg för ett barn. Persona- len har sagt att han får flytta tillbaka till ungdomsavdelningen när han har slipat bort alla namn som finns inristade på bordet. För över två veckor sedan skick- ade AA ett brev till BB med fotografier men dem har han ännu inte fått. De första veckorna hade han inte tillgång till sina glasögon eftersom det tog så lång tid att handlägga hans ansökan om att få ha dem.

234

K R I M I N A L V Å R D

Utredning

Handlingar i ärendet hämtades in och granskades. Anmälan remitterades där- efter till Kriminalvården för yttrande.

I sitt remissvar anförde Kriminalvården, Region Syd, genom regionchefen bl.a. följande:

Rutiner och förhållningssätt

BBankom till häktet Malmö den 11 februari 2017 såsom häktad med re- striktioner. Initialt bestod restriktionerna av att BB inte tilläts ha gemensam vistelse eller följa nyhetsmedia. Avseende besök, elektronisk kommunika- tion, försändelser samt samsittning kunde detta eventuellt ske efter pröv- ning. Den 24 februari 2017 meddelades lättnad på så sätt att BB fick till- gång till tv och den 19 april 2017 meddelades lättnad innebärandes att BB även tilläts följa nyhetsmedia. Han har hela tiden haft möjlighet att låna böcker. Resterande restriktioner kvarstår. Vid ankomst blev han informerad om de rutiner och förhållningssätt som gäller för häktet Malmö. Detta skedde såväl skriftligt som muntligt. Av informationen framgår bland annat att väckning sker 7.30–8.00. Efter väckning ska den intagne klä på sig. Vid frukostservering ska den intagne tala om vad denne önskar göra under da- gen. Även om det inte önskas frukost ska den intagne sitta upp i sängen när aktivitetsbeställningen görs. Det finns möjlighet till träning, promenad, dusch samt isoleringsbrytande åtgärder vilket erbjuds dagligen. Det fram- kommer vidare att häktet tillhandahåller kläder. Det ges dagligen möjlighet att byta underkläder (t-shirt, kalsong/trosa samt strumpor) i samband med dusch. Övriga kläder bytes en gång i veckan. För de fall kläderna är smut- siga och nerspillda sker byte av övriga kläder trots att det inte förflutit en vecka, likaså vid grundliga visitationer.

Promenader

Av upprättad promenadlista framgår att BB under perioden 11 februari 2017 till 24 mars 2017 varit på promenad nio gånger, tackat ja men sedan valt att ej gå ut vid fyra tillfällen, tackat nej 26 gånger och vad avser tre dagar saknas uppgift. Såväl vid aktivitetsbeställning ovan som vid förfrå- gan om promenad är den intagne väckt och tillfrågad.

Skolgång

Det finns inga skriftliga rutiner inom häktena i landet vad avser mottagande och handläggning av ärenden som gäller skolpliktiga barn. Det finns däre- mot muntliga rutiner av vilka det framgår att skolpliktiga barn skyndsamt ska få undervisning. Kriminalvården har inte rätt att ge den aktuella skol- formen utan detta bygger på samverkan mellan kommunen/den skola där den intagne är inskriven. I förevarande fall har en av Kriminalvårdens lärare träffat BB den 13 februari 2017 och därefter skickat ett mail till åklagaren avseende möjlighet till kontakt med skolan. Då häktet inte erhållit något svar samt att den ursprunglige läraren varit frånvarande en period skickas en ny förfrågan till åklagaren den 7 mars 2017. Den 10 mars 2017 förs ett samtal med BB och han informeras då om att häktet inväntar åklagarens beslut. Häktet försöker i stort sett dagligen att få kontakt med åklagaren och lyckas den 15 mars 2017 då lärcentrum får medgivande att kontakta BB:s skola. Det upprättas därefter en planering. Nationella prov i svenska har skrivits och studierna fortlöper. Det har emellertid framkommit i efterhand att den ursprungliga läraren erhöll ett medgivande av åklagaren redan samma dag som förfrågan skickades, det vill säga den 13 februari 2017. Detta fördes dock inte vidare av Kriminalvårdens lärare.

235

K R I M I N A L V Å R D

Isoleringsbrytande åtgärder

Isoleringsbrytande åtgärder kan bland annat avse följande. Matlagning, bakning, städning, yoga, motiverande samtal, spel, pyssel och pingis. In- tagna med skolplikt har även lärarledda lektioner. Av erhållen dokumenta- tion framgår att det har skett ankomstsamtal, samtal med koordinatorn på häktet, med kriminalvårdsinspektören vid två tillfällen samt uppsökarsam- tal vid två tillfällen. Det framgår vidare att samtal har skett med ungdoms- psykolog vid nio tillfällen under perioden den 13 februari 2017 till den 2 april 2017. Vidare framgår av erhållen information från häktet Malmö att samtliga intagna på häktet Malmö tillfrågas varje dag om isoleringsbryt- ande åtgärder. Detta sker i samband med frukost. Personalen går runt med en lista i pappersform och de intagna kan sätta upp sig på de aktiviteter de önskar göra under dagen. För det fall den intagne väljer att inte delta i er- bjudna aktiviteter är det inte alltid dokumentation förs avseende detta men de intagna tillfrågas dagligen om de önskar delta. Det är dock inte alltid det finns möjlighet för de intagna att genomföra vad de önskat. Om den intagne har en ovilja att följa häktets rutiner eller missköter sig är detta något som försvårar genomförandet av isoleringsbrytande åtgärder. I förevarande fall har fem incidentrapporter upprättats under perioden 15 februari 2017 till 18 mars 2017 som var att hänföra till BB. Beträffande ungdomar finns ett upp- drag avseende isoleringsbrytande åtgärder om två timmar per dag. Det sker vidare en prioritering beträffande ungdomar och på häktet Malmö finns även personal som är specialutbildad vad avser ungdomar.

Placering och differentiering inom Kriminalvården

Vad avser förflyttning mellan olika bostadsrum har detta skett vid sex olika tillfällen under perioden den 11 februari 2017 till den 10 mars 2017. Ingen förflyttning har skett härefter. Den 11 februari 2017 ankom BB till häktet Malmö och flyttades den 13 februari 2017 till ungdomsavdelningen. Två dagar senare, den 15 februari 2017, förflyttades han till ett annat bostads- rum även detta på ungdomsavdelningen. Den 27 februari 2017 flyttades han till säkerhetsavdelningen och dagen efter, den 28 februari 2017 bytte han bostadsrum inom avdelningen. Flytten till säkerhetsavdelningen berodde på en kombination av säkerhetsskäl och företagen misskötsamhet. Den 8 mars 2017 flyttade han tillbaka till ungdomsavdelningen och bytte två dagar se- nare, den 10 mars, rum inom ungdomsavdelningen där han fortfarande be- finner sig. Det skiljer sig inte åt avseende utrustningen i bostadsrummen på säkerhetsavdelningen jämfört med övriga avdelningar förutom att det inte finns något skrank kring toaletten i bostadsrummen på säkerhetsavdel- ningen. Vidare är säkerhetsavdelningen mindre vilket medför att det är lät- tare att hålla kontroll samt att det är lättare att upptäcka eventuell skadegö- relse. För det fall ungdomar placeras på säkerhetsavdelningen är det inte alltid som häktet Malmö når upp till att erbjuda dessa isoleringsbrytande åtgärder om två timmar per dag. Säkerhetsavdelningen har sin personal som tillfrågar de som är placerade där om vad som önskas göras och även övrig personal, såsom ungdomshandläggare, aktiverare, ungdomspsykolog, upp- sökare och lärare skickas till avdelningen för kontakt med den intagne.

Incidentrapporter

BBhar rapporterats för incidenter vid sex tillfällen under perioden den 15 februari 2017 till den 27 mars 2017. Händelserna ägde rum den 15 feb- ruari, den 25 februari (två tillfällen), den 1 mars, den 18 mars samt den 27 mars och bestod mestadels av klotter och skadegörelse.

236

K R I M I N A L V Å R D

Bemötande/stöttning av intagna

Kriminalvården arbetar aktivt med intagna och stöttar de som mår dåligt. Häktet Malmö har en koordinator som har till uppgift att bland annat prata med intagna som tycks må sämre. Denne har varit i kontakt med BB Vidare har BB pratat med uppsökare, med kriminalvårdsinspektör samt haft en kontinuerlig kontakt med häktets ungdomspsykolog. Det finns vidare per- sonal inom häktet Malmö som är specialutbildad för att arbeta med ungdo- mar. Personalen har haft ett flertal dokumenterade samtal med BB och mångdubbelt mer odokumenterade. Han har fått förklarat saker för sig, vad som gäller etc., och har i vissa fall enligt personal visat ett bristande intresse för fortsatt kontakt/inte varit engagerad vid samtal. För de fall de intagna visar en ovilja till att göra saker försöker häktets personal kontinuerligt att få dessa till att aktivera sig. Personalen försöker även få igång morgontrötta ungdomar och har en ständig kontakt och uppföljning avseende detta.

Postförsändelser till och från Kriminalvården

Häktet Malmö hanterar postförsändelser till och från intagna skyndsamt. De brevförsändelser som inkommit till BB har i stort sett skickats vidare till åklagarkammaren samma dag och anlänt dit dagen efter. Efter ytterli- gare någon dag har breven kommit åter till häktet Malmö och då lämnats vidare till BB Vid vissa tillfällen har det kommit helger emellan och för det fall personalen i häktet inte haft möjlighet att lämna vidare breven samma dag de kommer åter från åklagaren lämnas de till den intagne nästkom- mande vardag.

Innehav i cell

Vad avser innehav i bostadsrum ska den intagne själv skriva en hemställan om att få in effekter och denna handläggning ska ske skyndsamt. Beträf- fande fotografier inkom hemställan härom den 10 mars 2017 och beslutet är fattat den 5 april 2017 (bifall). Fotografierna lämnades vidare till BB samma dag. Gällande glasögonen är såväl hemställan om att få glasögon inlämnade till häktet som hemställan om att få inneha dessa i bostadsrum- met inkomna den 17 februari 2017. Den 22 februari 2017 togs beslut om att glasögon fick lämnas in och inlämnandet skedde den 24 februari 2017 av BB:s mamma. Den 27 februari 2017 fattades beslut om att glasögon fick innehas i bostadsrummet och glasögonen lämnades vidare till BB samma dag. Handläggningstiden avseende glasögonen inbegriper även två helger.

Besök

Av BB:s restriktioner framgår bland annat att det sker en prövning i varje enskilt fall beträffande huruvida besök ska tillåtas eller ej. Det framkommer att AA träffat BB vid sex tillfällen under perioden den 21 februari 2017 till den 18 april 2017.

KVR/Häktesplan

Av KVR och häktesplanen framkommer bland annat följande. Vid ett till- fälle då BB hade klottrat i sitt bostadsrum slipade personal bort det som var skrivet och vid ett annat tillfälle tvättade BB bort vad han skrivit utan pro- tester. I samband med att BB förflyttades till säkerhetsavdelningen, vilket skedde på grund av misskötsamhet, förde kriminalvårdsinspektören ett samtal med honom. Beträffande studierna har BB nu uppgett att han inte längre vill studera.

237

K R I M I N A L V Å R D

Författningsbestämmelser

Av 1 kap. 4 § häkteslagen (2010:611), HäL, framkommer att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet.

Av 1 kap. 5 § HäL framgår att verkställigheten ska utformas så att nega- tiva följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är lämp- ligt och den intagne samtycker till det, ska åtgärder vidtas för att ge honom eller henne det stöd och den hjälp som behövs.

Vidare kan utläsas av 1 kap. 6 § HäL att verkställigheten inte får inne- bära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upp- rätthållas.

En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är till- räcklig ska den användas.

Av 1 kap. 15 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för häkte, FARK Häkte, framgår att en intagen ska ges möjlighet att dagligen sköta sin personliga hygien.

Av 1 kap. 22 § FARK Häkte framkommer att en intagen inte får hantera Kriminalvårdens egendom på ett sätt som kan äventyra ordningen eller sä- kerheten. Av de allmänna råden till ovanstående framgår bland annat att det är förbjudet att uppsåtligen förstöra eller skada egendom till men för annan vilket följer av 12 kap. 1–2 §§ brottsbalken. Med annan avses t.ex. Krimi- nalvården.

Av 1 kap. 25–26 §§ FARK Häkte samt dess allmänna råd framkommer bland annat att en häktesplan ska upprättas för en intagen som är häktad på grund av brott. Häktesplanen ska bland annat identifiera den intagnes behov av isoleringsbrytande åtgärder och som sådana avses t.ex. den intagnes möjlighet att vistas i gemensamhet, eller såvitt avser en intagen som är be- lagd med restriktioner, förutsättningar för s.k. samsittning. Det måste vid utformningen av planen beaktas att åtgärder kan kräva åklagares medgi- vande.

Av 4 § häktesförordningen (2010:2011) framgår att för att ordningen eller säkerheten i en förvaringslokal ska kunna upprätthållas ska de intagna följa

1.de villkor som gäller för verkställigheten,

2.de rutiner som gäller i förvaringslokalen,

3.de anvisningar som personalen ger, och

4.de begränsningar som gäller om var rökning får ske.

Av 2 kap. 3 § HäL framgår att en intagen som är under arton år får inte placeras så att han eller hon vistas tillsammans med intagna över arton år, om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa.

Av dess allmänna råd framkommer att när en intagen är under 18 år bör åtgärder vidtas för att, utifrån omständigheterna i varje enskilt fall, undvika att den intagne måste vistas helt ensam. Om det inte går att finna andra åtgärder kan det vara nödvändigt att placera den unge tillsammans med lämpliga intagna över 18 år.

Av 2 kap. 7 § HäL framkommer att en intagen ska ges möjlighet att vis- tas utomhus minst en timme varje dag, om det inte finns synnerliga skäl mot det.

Det framkommer av 2 kap. 8 § HäL att en intagen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ägna sig åt förströelse.

Av de allmänna råden till ovanstående paragraf kan utläsas att tillgången till förströelse kan inskränkas av ordnings- eller säkerhetsskäl samt till följd av praktiska förhållanden inom Kriminalvården som t.ex. häktesrutiner och resurstillgång.

238

K R I M I N A L V Å R D

Vidare framgår av 2 kap. 11 § HäL att en intagen får ta emot och inneha böcker, tidskrifter, tidningar och andra personliga tillhörigheter som inte kan äventyra ordningen eller säkerheten.

Av 3 kap. 15 § FARK Fängelse framkommer att en försändelse till eller från en intagen ska befordras samma dag som försändelsen inkommer till häktet, om det är möjligt och försändelsen inte ska granskas eller hållas kvar.

Vidare framkommer av 6 kap. 3 § HäL att en fråga om restriktioner prö- vas av undersökningsledaren eller åklagaren.

Kriminalvårdens, Region Syds, bedömning

Av Kriminalvårdens regelverk framkommer bland annat att varje intagen ska bemötas med respekt och förståelse för de svårigheter som är förenade med ett frihetsberövande. Vidare framkommer att verkställigheten ska ut- formas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas samt att åt- gärder ska vidtas för att ge den intagne det stöd och den hjälp som behövs under förutsättning att det är lämpligt samt att den intagne samtycker till detta.

BBär 15 år gammal, häktad med restriktioner för allvarlig brottslighet. Kriminalvården har i fall som detta ett stort ansvar att arbeta för att mot- verka isolering. Av utredningen i ärendet framkommer att BB blivit infor- merad om de rutiner och förhållningssätt som gäller för häktet Malmö. Samtliga intagna på häktet Malmö tillfrågas dagligen om isoleringsbry- tande åtgärder vilket sker i samband med frukost. För det fall den intagne väljer att inte delta i erbjudna aktiviteter är det inte alltid dokumentation förs avseende detta men de intagna tillfrågas dagligen om de önskar delta. Det är dock inte alltid det finns möjlighet för de intagna att genomföra vad de önskat. Om den intagne har en ovilja att följa häktets rutiner eller missköter sig är detta något som försvårar genomförandet av isoleringsbry- tande åtgärder. BB har rapporterats för misskötsamhet vid fem tillfällen som var att hänföra till honom och vid ett av dessa tillfällen medförde bland annat misskötsamheten att han förflyttades till en annan avdelning. Oaktat var BB varit placerad har han fått erbjudande om aktivering dagligen och stöttning av personal. Han har haft kontakt med ungdomshandläggare, ak- tiverare, uppsökare, lärare, ungdomspsykolog samt övrig personal inom häktet Malmö. Vidare är ungdomar en prioriterad grupp och på häktet Malmö finns även personal som är specialutbildad beträffande just ungdo- mar. Som isoleringsbrytande åtgärd ses även lärarledda lektioner och BB har bedrivit studier i häktet sedan mitten av mars. Av dokumentationen framgår dock att han i början av maj uppgav att han inte längre önskade studera.

Vad avser skolgången framgår att kontakt togs tämligen omgående av Kriminalvårdens lärare med åklagaren för att utröna möjligheten att ta kon- takt med BB:s skola. Det framkom i efterhand att åklagaren svarat jakande vid detta tillfälle men att svaret inte fördes vidare. Detta är olyckligt men av dokumentationen framkommer att häktespersonalen gjort ett antal för- sök att kontakta åklagaren härefter men då inte erhållit något svar. Ovanstå- ende medförde att planering avseende studierna, samt studierna, inte påbör- jades förrän BB befunnit sig på häktet Malmö i en månad vilket är beklag- ligt. Häktet Malmö ser här över sina rutiner för att säkerställa att erhållen information når berörd person trots frånvaro av personal.

Beträffande postförsändelser framkommer att dessa hanteras skynd- samt. Eftersom BB är belagd med restriktioner skickas all post vidare till åklagarkammaren för att där kontrolleras innan den skickas åter till häktet Malmö och därefter, i de fall det bedöms att detta kan ske, lämnas vidare till BB För det fall det kommer en helg emellan kan detta förfarandet ta en vecka vilket inte förefaller vara en orimlig tid i sammanhanget.

239

K R I M I N A L V Å R D

Vad avser besök, och bland annat antalet härom, är även detta något som bestäms av åklagare då BB är belagd med restriktioner. För det fall någon fördröjning skett av beslut rörande besök kan det i förevarande fall inte konstateras att detta skulle bero på häktets agerande.

Vidare är det inte något som framkommit av företagen utredning att BB skulle ha anmodats att slipa bort skrivna namn på en nerklottrad bänk med sandpapper varför detta uttalande tillbakavisas av Kriminalvården.

Beträffande BB:s ansökan om inlämnande samt mottagande av glasögon och innehav av fotografier kan här konstateras att handläggningstiden varit för lång i båda fallen. Det är viktigt att beslut i förevarande fall fattas skynd- samt då det rör sig om bland annat hjälpmedel i vardagen. Samtal har skett med tf. häkteschef […] som kommer att ta detta vidare till berörd personal.

Av utredningen kan sammanfattningsvis konstateras att häktet Malmö i merparten av delarna uppfyllt sina åtaganden. Förfrågan om önskan att ge- nomföra isoleringsbrytande åtgärder ställs dagligen till samtliga intagna och ungdomar är en prioriterad grupp i sammanhanget. Avseende hand- läggningstiderna beträffande innehav kan konstateras att denna varit för lång och kommunikationen när det kommer till BB:s skolgång har varit otillräcklig. Samtal har skett med tf. häkteschef […] avseende i vilka delar verksamheten kan utvecklas och han kommer att föra diskussioner med be- rörd personal avseende handläggningstider samt se över häktets rutiner för att här säkerställa att erhållen information når rätt person.

I ett kompletterande yttrande anförde Kriminalvården, Region Syd, genom re- gionchefen följande:

AAhar i sin anmälan bland annat framfört att BB blev omplacerad för att han ritat sitt namn på ett bord på vilket det även fanns andra namn skrivna. Han skulle få flytta tillbaka till ordinarie avdelning då han slipat bort alla namnen på bordet med ett sandpapper han fått av personalen.

Författningsbestämmelser

Av 2 kap. 6 § 3 st HäL, framkommer att om en intagen uppsåtligen har skadat egendom som tillhör eller har upplåtits till Kriminalvården, får Kri- minalvården av den ersättning som avses i andra stycket ta ut ett belopp som motsvarar kostnaderna för att ersätta eller på annat sätt återställa egen- domen.

Kriminalvårdens, Region Syds, bedömning

Av kompletterande information från kriminalvårdsinspektör […] fram- kommer att BB klottrat på Kriminalvårdens egendom vid ett flertal tillfällen innan han förflyttades till en annan avdelning. När det uppmärksammades att han även klottrat på ett bord dit han blivit förflyttad fick han ett sand- papper av personalen och uppmanades att slipa det aktuella bordet innan en återflytt till den ursprungliga avdelningen var aktuell. Det gjordes inte nå- gon polisanmälan avseende skadegörelsen och då BB inte var i sysselsätt- ning vid tillfället fanns ej möjlighet att ta ut belopp för att återställa egen- domen. Av Kriminalvårdens regelverk framkommer att det är förbjudet att skada egendom till men för Kriminalvården och för det fall detta sker ger häktet Malmö de intagna en möjlighet att återställa den skadade egendomen vilket är vad som skett i förevarande fall.

AAkommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande: Hon vidhåller att Kriminalvården inte har gjort tillräckligt för att underlätta för BB och bryta hans isolering. När det gäller brevet med fotografier tog det sex veckor innan det kom fram till BB. Under en lång period låg brevet undanstoppat i ett förråd, och ingen visste vart det hade tagit vägen. Det var BB:s advokat som hjälpte

240

K R I M I N A L V Å R D

honom att skriva en hemställan om att få brevet med bilderna till bostadsrum- met.

I ett beslut den 20 november 2017 anförde chefsJO Rynning följande.

Bedömning

Inledande överväganden

Jag vill inledningsvis framhålla att frihetsberövade personer under 18 år är en särskilt skyddsvärd grupp. Det är betydligt större risker förknippade med att rikta tvångsåtgärder mot ett barn än mot en vuxen, och det finns en stor risk att barn kan orsakas långvariga problem till följd av ett frihetsberövande. Av den anledningen har lagstiftaren varit särskilt restriktiv när det gäller att tillåta pla- cering av ett barn i häkte. Det har kommit till uttryck genom att det krävs syn- nerliga skäl för att häkta en person som är under 18 år (se 23 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Sverige har vidare fått upprepad såväl internationell som nationell kritik av bl.a. FN, Europarådet och Barnombudsmannen för att frihetsberövande barn isoleras i häkten (se t.ex. The UN Committee against Torture, Concluding observations 2014 [CAT/C/SWE/CO/6-7]; CPT Report 2016 CPT/Inf [2016] 1 och Barnombuds- mannens årsrapport 2013 ”Från insidan, barn och ungdomar om tillvaron i ar- rest och häkte”).

AAhar fört fram ett antal klagomål över den behandling BB utsatts för i häktet. Jag finner anledning att uppehålla mig vid de klagomål som rör isoler- ingsbrytande åtgärder, skolgång, innehav av fotografier och glasögon samt återställande av skadad egendom.

Isoleringsbrytande åtgärder

Jag vill först betona vikten av att isoleringsbrytande åtgärder vidtas för intagna i häkte med restriktioner, för att minska skadeverkningarna av frihetsberövan- det. Frågan om isoleringsbrytande åtgärder har aktualiserats även i andra ären- den hos JO, bl.a. i initiativärendet dnr 5969-2015 där Kriminalvården har kom- mit in med yttrande. Ärendet är ännu inte avgjort. Jag får alltså anledning att återkomma till den frågan framöver.

Det säger sig dock självt att när en person under 18 år placeras i häkte med restriktioner har Kriminalvården ett mycket stort ansvar för att motverka den unges isolering. Genom utredningen har det kommit fram att häktet Malmö har en rutin som innebär att intagna varje morgon tillfrågas om de önskar delta i isoleringsbrytande aktiviteter. Jag har inga invändningar mot rutinen i sig men anser att det är ytterst viktigt att det dokumenteras och följs upp om en under- årig intagen fortlöpande väljer att inte delta i aktiviteter. Jag anser inte att det är godtagbart att okritiskt låta den unge själv välja att inte delta i aktiviteter. Ett sådant förhållningssätt innebär i praktiken att Kriminalvården lägger över sitt ansvar för isoleringsbrytande åtgärder på en mycket ung person som befinner sig i en svår situation.

Kriminalvården har i remissvaret uppgett att BB har fått kontinuerlig stött- ning av personal samt bl.a. haft ett flertal samtal med ungdomshandläggare,

241

K R I M I N A L V Å R D

aktiverare, uppsökare och ungdomspsykolog under sin tid i häktet. Ser man bara till den dokumentation som finns i ärendet framstår det som att BB – i likhet med många andra – har fått tillgång till mellanmänsklig kontakt under betydligt mindre än de två timmar per dag som är den minimitid Kriminalvår- den själv har angett som målsättning när det gäller unga i häkte (se Kriminal- vårdens årsredovisning 2016, s. 46). Kriminalvården har dock i sitt remissvar uppgett att BB utöver dokumenterade samtal med personalen har fått ”mång- dubbelt fler odokumenterade”. Det är svårt för mig att utifrån den utredning som finns rikta kritik mot häktets hantering av isoleringsbrytande åtgärder i BB:s fall, och jag konstaterar att avsaknad av dokumentation försvårar såväl Kriminalvårdens egen uppföljning av uppställda mål som extern kontroll av verksamheten. Jag vill också betona vikten av engagemang och stöttning från personalens sida för att uppmuntra unga intagna att delta i isoleringsbrytande aktiviteter.

Hanteringen av BB:s skolgång

Att omgående få möjlighet att fortsätta sin skolgång är mycket viktigt för en ung, frihetsberövad person. Av utredningen framgår att planeringen av BB:s studier inte påbörjades förrän han hade befunnit sig i häktet under en månads tid, trots att åklagaren relativt omgående givit tillstånd till studier. Även om det inträffade tycks ha orsakats av en enskild persons frånvaro kan häktet inte und- gå kritik för sin hantering av BB:s skolgång. Jag ser positivt på att häktet nu har sett över sina rutiner för att säkerställa att liknande information i fortsätt- ningen tas om hand även om viss personal skulle vara frånvarande.

Innehav av glasögon och fotografier

Som Kriminalvården medgett i remissvaret har handläggningstiden för BB:s ansökan om inlämnande och mottagande av glasögon samt innehav av fotogra- fier varit för lång. Att Kriminalvården skyndsamt fattar beslut i frågor som rör innehav är av stor vikt för de intagna, i synnerhet när det som i förevarande fall bl.a. rör innehav av hjälpmedel i vardagen. Jag är kritisk mot häktets lång- samma handläggning av dessa ärenden.

Återställande av skadad egendom

Genom utredningen har kommit fram att BB efter att ha klottrat på ett bord på säkerhetsavdelningen blev uppmanad av personalen att slipa det aktuella bordet med sandpapper innan en återflytt till den ursprungliga avdelningen kunde bli aktuell. Av remissvaret framgår att häktet Malmö ger intagna möjlighet att åter- ställa skadad egendom, vilket Kriminalvården anser är vad som har skett i det här fallet.

Kriminalvården har lagliga möjligheter att vid uppsåtlig skadegörelse av myndighetens egendom under vissa förutsättningar ta ut belopp av den intagnes ersättning för sysselsättning (se 2 kap. 6 § tredje stycket häkteslagen). Att häk- tet erbjuder intagna möjligheten att återställa skadad egendom, i stället för att ta ut ersättning, har jag i och för sig inga synpunkter på. I det här fallet har dock personalen uppmanat BB att slipa det aktuella bordet och – såvitt framkommit

242

K R I M I N A L V Å R D

meddelat honom att detta var en förutsättning för att han skulle få flytta från säkerhetsavdelningen. Att uppställa ett sådant villkor är enligt min mening inte acceptabelt, oberoende av om det i just detta fall saknats förutsättningar för att ta ut ersättning för skadegörelsen. Jag är starkt kritisk till häktets agerande i den frågan.

Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet föranleder inte något uttalande från min sida.

243

Kronofogden

Brister i Kronofogdemyndighetens medelshantering

(Dnr 7750-2016 m.fl.)

Beslutet i korthet: Under tiden december 2016–juli 2017 tog JO emot ett stort antal anmälningar med klagomål mot Kronofogdemyndigheten. Åter- kommande i dessa anmälningar var uppgifter om att myndigheten låg efter med registreringen och bokföringen av inbetalningar som hade gjorts, vilket hade lett till olika konsekvenser för anmälarna, bl.a. felaktiga utredningsåt- gärder och utmätningar samt dröjsmål med återbetalningar.

I sina remissvar till JO tar Kronofogdemyndigheten på sig större delen av de brister som anmälarna påtalat. Myndigheten beklagar det inträffade och de olägenheter som den bristfälliga handläggningen har förorsakat an- mälarna. Kronofogdemyndigheten redogör ingående för de brister som har funnits i myndighetens medelshantering och anger ett antal olika åtgärder som har vidtagits för att komma till rätta med dem.

I beslutet uttalar JO att när det gäller hanteringen av utmätningarna har Kronofogdemyndigheten misslyckats med att uppfylla kraven i sin instruk- tion om att uppgifterna ska utföras på ett rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt sätt. Orsaken till detta misslyckande är enligt JO de allvarliga felen och bristerna i myndighetens medelshantering. Det har varit Kronofogde- myndighetens högsta lednings skyldighet att se till att denna viktiga del av verksamheten fungerar, och myndigheten får allvarlig kritik.

JO överlämnar ett exemplar av beslutet till Finansdepartementet för kän- nedom.

Anmälningar mot Kronofogdemyndigheten

Under tiden december 2016–juli 2017 tog JO emot ett stort antal anmälningar med klagomål mot Kronofogdemyndigheten. Återkommande i dessa anmäl- ningar var uppgifter om att Kronofogdemyndigheten låg efter med registre- ringen och bokföringen av inbetalningar, vilket hade lett till olika negativa kon- sekvenser för anmälarna, t.ex. felaktiga utredningsåtgärder och utmätningar samt dröjsmål med återbetalningar.

Detta beslut är gemensamt för nedanstående ärenden, där anmälningarna in- nehöll bl.a. följande påståenden:

7750-2016

AAklagade på att Kronofogdemyndigheten hade varit sen med bokföringen av inbetalda medel vid två tillfällen i november 2016, vilket hade lett till att skul- den stod kvar och att hon därför hade fått problem med bl.a. banken och famil- jens julfirande.

244

K R O N O F O G D E N

8107-2016

I detta ärende framkom att BB hade betalat in sin skuld genom löneutmätning i maj och juni 2016. Pengarna hade emellertid bokförts som inbetalning för en annan gäldenärs skuld och betalats ut till den andra gäldenärens borgenärer. Efter att BB hade kontaktat Kronofogdemyndigheten vid flera tillfällen upp- täcktes felet, och myndigheten begärde tillbaka de utbetalade pengarna. I janu- ari 2017 beslutades att BB skulle få en ersättning som skulle användas till att sätta ned skuldsaldot till 0 kronor. I februari 2017 kontaktade BB myndigheten och sa att hans skuld fortfarande inte hade minskat. Han fick till svar att belop- pet hade kommit in till medelshanteringen men ännu inte bokförts mot hans skuld.

8121-2016

CCanmälde att Kronofogdemyndigheten felaktigt hade utmätt medel i novem- ber och december 2016 och att myndigheten hade dröjt med återbetalningen. Hon uppgav att hon var ensamstående och att de felaktiga utmätningarna hade påverkat hennes möjligheter att fira jul.

519-2017

DDanmälde att Kronofogdemyndigheten fortsatte med löneutmätningen mot honom under december 2016 och januari 2017, trots att hans skuld hade blivit betald genom utmätning under november 2016. Kronofogdemyndigheten hade meddelat honom att myndigheten låg efter med registreringen av inbetalning- arna och därmed bokföringen. Han jobbade deltid och behövde pengarna.

522-2017

EEanmälde att han hade gjort två inbetalningar till Kronofogdemyndigheten i december 2016 och januari 2017, men dessa hade inte bokförts och registrerats i hans ärenden. Han kunde därför inte få ett lån.

1260-2017

FFanmälde att han betalade sin skuld två dagar efter att den hade registrerats hos Kronofogdemyndigheten. Inbetalningen registrerades emellertid inte, och skulden stod kvar i myndighetens register, vilket ledde till en betalningsan- märkning mot honom. Han kontaktade myndigheten vid flera tillfällen, men skulden stod kvar.

1759-2017

GGanmälde att hans son HH fick ett föreläggande från Kronofogdemyndig- heten att betala in en skuld en viss dag och att denna skuld betalades i tid. Trots det fick sonen ett brev från myndigheten som angav att skulden var oförändrad och med en förfrågan om hans tillgångar och inkomster m.m. Dessutom skick- ade myndigheten ut en förfrågan till sonens tidigare och nuvarande arbetsgivare om sonens lön och förmåner. Vid kontakt med myndigheten fick GG veta att myndigheten inte hade hunnit registrera inbetalningen.

245

K R O N O F O G D E N

1929-2017

JJanmälde att han betalade sin skuld till Kronofogdemyndigheten i slutet av januari 2017, men trots det hade löneutmätning skett den 24 februari 2017. Vid tiden för anmälan till JO, den 16 mars 2017, hade han inte fått tillbaka sina pengar. Myndigheten hade hänvisat till att den var ”överbelastad”.

1947-2017

KKanmälde att han enligt en tingsrättsdom skulle betala skadestånd till en målsägande, men att detta sedan hade ändrats i en hovrättsdom. Trots detta hade Kronofogdemyndigheten skickat ut två inbetalningskort till honom, med olika belopp. Myndigheten hade också betalat ut det belopp till målsäganden som KK hade betalat in till myndigheten, trots att han hade kontaktat myndig- heten vid flera tillfällen och påtalat att detta inte skulle göras. Han väntade på att få tillbaka sina pengar.

1996-2017

LLanmälde att han hade reglerat en skuld hos Kronofogdemyndigheten, men att skulden var oreglerad i deras register. Hans bank kunde därför inte bevilja ett lån.

2133-2017

MMuppgav bl.a. att han felaktigt hade registrerats som gäldenär i ett mål vid myndigheten. För betalning av bl.a. denna skuld gjordes utmätningar på hans bankkonto och överskjutande skatt. MM kontaktade myndigheten och felet upptäcktes. Han uppgav att han hade bemötts illa under samtalet, och han ville ha tillbaka sina pengar.

2252-2017

NNuppgav att hon hade gjort flera inbetalningar till Kronofogdemyndigheten som hade bokförts sent, fyra av dem cirka sex veckor efter det att betalning hade skett. Nu skulle hon vara helt skuldfri men var inte det enligt myndighet- ens register, och detta hindrade henne från att söka lån och få en större lägenhet.

2332-2017

OOuppgav att myndigheten felaktigt hade utmätt pengar av honom efter en lagakraftvunnen dom där utmätningen hade upphävts. Han hade ännu inte fått tillbaka pengarna, trots att han hade kontaktat myndigheten.

2486-2017

PPuppgav att Kronofogdemyndigheten hade utmätt en viss summa från hans konto den 27 mars 2017, men att summan fortfarande inte var bokförd och att han därför riskerade ytterligare utmätningar.

2540-2017

QQuppgav att Kronofogdemyndigheten hade utmätt ett för högt belopp och att hon i februari 2017 hade blivit lovad att en summa skulle återbetalas till henne,

246

K R O N O F O G D E N

men att detta ännu den 10 april 2017 inte hade skett. Hon behövde pengarna omgående för sitt och barnens uppehälle.

2571-2017

RRuppgav att hon betalade in sin skuld till Kronofogdemyndigheten i februari 2017 och att hon därefter skulle vara skuldfri och bl.a. få behålla sin skatteåter- bäring för första gången på tio år. Ändå drog myndigheten pengar från henne och hade meddelat att hon skulle få vänta flera veckor på att få tillbaka peng- arna.

2723-2017

SSuppgav att arbetsgivaren drog en viss summa från hans lön under mars 2017 och betalade in denna till Kronofogdemyndigheten, men att inbetalningen inte kunde återfinnas hos myndigheten när han kontaktade den. Först när arbetsgi- varen kontaktade myndigheten kunde man hitta inbetalningen, och myndig- heten lovade att återbetala en del till SS, vilket ännu den 18 april inte hade skett.

2782-2017

TTuppgav att Kronofogdemyndigheten felaktigt hade utmätt hennes inkomst i mars 2017 och att myndigheten en månad senare ännu inte hade betalat tillbaka pengarna till henne. Hon levde därför under existensminimum.

2881-2017

UUuppgav att han hade löneutmätning varje månad och att Kronofogdemyn- digheten låg efter med registreringen och bokföringen; den senaste uppdate- ringen var över tre månader gammal. Vid kontakter med myndigheten hade den framfört att man ”låg så långt efter” och att det ”ser ut att bli ännu längre tid tills uppdateringar kan göras”.

2911-2017

VVuppgav att han sedan en månad tillbaka väntade på en återbetalning av pengar från myndigheten och att myndigheten hade sagt att ”de hade så mycket att göra”.

2951-2017

WWuppgav att han efter en felaktig utmätning nu hade väntat i över tre veckor på att få pengar återbetalade från myndigheten. Han uppgav att han levde på existensminimum.

3116-2017

XXuppgav att hans löneutmätning hade avslutats men att myndigheten ändå hade utmätt lön under april 2017 på grund av ”slö bokföring”.

247

K R O N O F O G D E N

3359-2017

YYuppgav att hon hade fått ett meddelande från myndigheten om att alla hen- nes skulder var betalda. Trots detta utmättes en summa under maj 2017, och hon väntade nu på att få tillbaka pengarna.

3427-2017

ZZuppgav att hans utmätning var avslutad vid myndigheten, men att den ändå hade utmätt en del av hans lön i april 2017. Han hade väntat i tre veckor på återbetalningen.

3455-2017

ÅÅuppgav att myndigheten inte hade registrerat hennes arbetsgivares inbetal- ningar och att skulden därför inte hade minskat under tre till fyra månader. Skulden skulle vara betald nu, men myndigheten drog ändå pengar.

3611-2017

ÄÄuppgav att Kronofogdemyndigheten utmätte hans lön trots att han hade betalat sin skuld. Vid kontakt med myndigheten fick han förklaringen att ”det har varit mycket datastrul på sistone” och att han skulle få tillbaka sina pengar om cirka tre veckor.

3752-2017

ÖÖuppgav att han hade löneutmätning och levde på existensminimum. Han skulle få tillbaka pengar från myndigheten och hade nu väntat i över en månad. Han hade barn och familj att försörja.

3803-2017

AAAuppgav att han betalade in en skuld till Kronofogdemyndigheten. Myn- digheten hade därefter sagt den kunde se att skulden var betald men att betal- ningen inte hade registrerats och bokförts, varför det skulle dröja innan skulden försvann. Bokföringen låg cirka en och en halv månad efter.

3895-2017

BBBuppgav att hon hade betalat hela sin skuld men ändå drog myndigheten pengar från hennes lön i april 2017. Hon hade väntat i nästan tre månader på att få pengarna tillbaka.

4009-2017

CCCuppgav att Kronofogdemyndigheten fortsatte att dra pengar från honom, trots att hans skulder var betalda. Han hade fått veta att myndighetens bokfö- ringssystem låg fyra till fem månader efter.

4012-2017

DDDuppgav att hon hade fått besked från myndigheten att hon var skuldfri och att hon i juni 2017 därför skulle få behålla hela sin lön och skatteåterbäring. Ändå drogs pengar från hennes konto i maj 2017, och därför kontaktade hon

248

K R O N O F O G D E N

myndigheten. Myndigheten svarade dels att den även skulle dra skatteåterbä- ringen, dels att den bytte datasystem och därför inte kunde göra något. Inte heller hade myndigheten återkommit till henne trots att den sagt att den skulle göra det. Hon hade semester och behövde sina pengar.

4058-2017

EEEuppgav att han betalade in sin skuld i maj 2017. Trots detta beslutade myndigheten att ta pengar från hans skatteåterbäring. Vid kontakt med myn- digheten kunde den person som han talade med se att ett belopp var mottaget, men eftersom beloppet inte var bokfört hade ytterligare en utmätning skett. Han begärde tillbaka pengarna, men hade ännu inte fått dem. Vid förnyad kontakt med myndigheten hade en tjänsteman svarat att hans bil skulle utmätas.

4085-2017

FFFuppgav att gäldenären betalade in sin skuld till Kronofogdemyndigheten den 10 maj 2017 men att hon fick pengarna av myndigheten först den 7 juni 2017.

4087-2017

GGGuppgav att han betalade in hela sin skuld till Kronofogdemyndigheten i april 2017, men att detta inte hade registrerats eftersom myndigheten ”låg ef- ter”. Myndigheten utmätte därför även överskottet på hans skattekonto.

4104-2017

HHHuppgav att han hade väntat i över sex veckor på att Kronofogdemyndig- heten skulle återbetala en större summa, som felaktigt hade utmätts från hans lön.

4110-2017

JJJuppgav att Kronofogdemyndigheten hade utmätt för mycket från hennes skatteåterbäring och pension och att hon nu väntade på att få tillbaka pengarna. Detta skulle emellertid dröja eftersom systemet hade ”halkat efter”. Hon skulle inte kunna betala sin hyra i tid.

4513-2017

KKKuppgav att hon sedan en månad tillbaka väntade på en återbetalning från myndigheten.

4606-2017

LLLuppgav att han hade betalat sin skuld, men att utmätningen ändå fortsatte. Vid hans kontakter med Kronofogdemyndigheten framkom att myndigheten inte hade meddelat hans arbetsgivare att utmätningen hade avslutats. Dessutom hade myndigheten inte betalat tillbaka de pengar som felaktigt hade utmätts.

249

K R O N O F O G D E N

4718-2017

MMManmälde att Kronofogdemyndigheten felaktigt hade utmätt hans lön un- der juni månad och att beloppet skulle återbetalas till honom, vilket inte hade skett.

4767-2017

NNNuppgav att han hade betalat en skuld till Kronofogdemyndigheten, men att detta, två månader senare, inte hade registrerats. Dessutom skulle han få tillbaka pengar från myndigheten, vilket han inte hade fått.

4825-2017

OOOuppgav som ombud för ett utländskt bolag att gäldenären i april 2017 hade betalat in sin skuld till Kronofogdemyndigheten men att bolaget i juli 2017 fortfarande inte hade fått pengarna utbetalade till sig.

5084-2017

PPPuppgav att Kronofogdemyndigheten hade utmätt ett belopp från hans lön, trots att han inte hade någon skuld. Han hade begärt att få tillbaka pengarna, men hittills hade de inte betalats tillbaka.

JO:s utredning i samtliga ärenden

JO tog del av bl.a. Kronofogdemyndighetens handläggarnoteringar i ärendena. Kronofogdemyndigheten uppmanades därefter att yttra sig över det som re-

spektive anmälare hade fört fram i sin anmälan.

Kronofogdemyndigheten (rikskronofogden QQQ) lämnade under augusti 2017 (i ärende 1260-2017) följande allmänna redogörelse för problemen och åtgärderna inom myndighetens medelshantering (fotnoter har här utelämnats):

1Inledning

Med anledning av de JO-anmälningar som har remitterats till Kronofogde- myndigheten lämnas i denna promemoria en översiktlig och samlad bild av den problematik som har lett fram till att inbetalningar inte registreras i tid och kvalitetsbrister inom Kronofogdemyndighetens medelshantering och myndighetens arbete med att komma till rätta med denna. Efter en bak- grundsbeskrivning lämnas i den fortsatta framställningen en genomgång av de olika faktorer som tillsammans har förorsakat dagens situation inom me- delshanteringen, följd av en redogörelse för de fel som dessa orsakar. Slut- ligen redogörs för de åtgärder som Kronofogdemyndigheten nu vidtar och har vidtagit för att så skyndsamt som möjligt komma tillrätta med den upp- komna situationen samt en prognos för när problemen beräknas vara åtgär- dade.

2Bakgrund

Medelshanteringen är den verksamhet inom Kronofogdemyndigheten som hanterar de pengar som genom verkställigheten kommer in till myndig- heten och som sedan betalas ut av myndigheten. Medelshanteringen är alltså av grundläggande betydelse för att Kronofogdemyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt utsökningsbalken och brister kan få all- varliga konsekvenser för såväl enskilda som myndighetens verksamhet.

250

K R O N O F O G D E N

Ett sextiotal medarbetare arbetar i dagsläget inom Kronofogdemyndig- hetens medelshantering, fördelade på ett team i Karlstad och ett i Sundsvall.

Verksamheten hanterar årligen ca 3 miljoner inbetalningar till Krono- fogdemyndigheten. Mer än hälften av dessa hanteras i dagsläget maskinellt och registreras omedelbart när de kommer in. Resterande del kräver manu- ell handläggning vilket medför risk för att enskilda fel någon gång kan in- träffa.

Sedan 2011 har det inom medelshanteringen förekommit problem med registrering av manuella betalningar vid tillfälliga arbetstoppar, till exem- pel i samband med utbetalning av överskjutande skatt, och under semester- perioder. Myndigheten har då inte hunnit registrera vissa av de betalningar som hanteras manuellt i tid enligt gällande regelverk. För detta har Krono- fogdemyndigheten vid flera tillfällen kritiserats av JO och vid något tillfälle av Justitiekanslern. Under denna tid har det också förekommit vissa kvali- tetsbrister inom medelshanteringen som bl.a. inneburit att inbetalningar vid några tillfällen har registrerats på fel gäldenär och att medel har utbetalats trots att så inte borde ha skett. JO har kritiserat Kronofogdemyndigheten för sådana fel och för att ersättning till den enskilde i dessa fall har utbeta- lats alltför sent av myndigheten.

Under sommaren 2016 eskalerade problemen inom medelshanteringen och sedan hösten 2016 har Kronofogdemyndigheten inte hunnit registrera ett stort antal av de inbetalningar som hanteras manuellt i tid. Registre- ringen av inbetalningar för en viss dag har varit helt avslutad först efter en till två månader. Flertalet betalningar har dock även under denna tid regi- strerats i tid, däribland alla dem som hanteras maskinellt.

3Orsaker till dagens situation

Dagens problematik inom medelshanteringen beror på flera samverkande faktorer. I huvudsak handlar det om bristande kompetens och arbetsrutiner, införandet av ett nytt IT-stöd och att medelshanteringen inte har tilldelats tillräckliga resurser. Dessa har alla sin gemensamma grund i bristande styr- ning och ledning av medelshanteringen. En bidragande orsak till att proble- men har kunnat bestå under en längre tid är också att det funnits ett bris- tande kundfokus, inte minst vid verksamhetens styrning och ledning.

3.1 Kompetens och rutiner

När Kronofogdemyndigheten bildades 2006 valde myndigheten att köpa sina ekonomitjänster från Skatteverket, varvid de medarbetare som hade kompetens inom externredovisning och ekonomiadministration som varit anställda inom de tidigare regionmyndigheterna fördes över till Skattever- ket.

Kronofogdemyndighetens medelshantering kom efter detta att sakna till- räcklig kompetens inom detta område, vilket har påverkat arbetet inom me- delshanteringen negativt.

Kronofogdemyndigheten har vidare inte vidtagit åtgärder för att säker- ställa att medarbetarna har nödvändig kompetens och tillräcklig kunskap om arbetsrutinerna inom medelshanteringen. Introduktionen av nyanställda har byggt på att den nyanställde lär sig av sina kollegor och det har t.ex. saknats såväl introduktionsutbildning som nödvändig fortbildning av med- arbetarna. Dagens ansträngda arbetsläge försvårar ytterligare en tillfreds- ställande introduktion av nya medarbetare. Inom medelshanteringen har det också saknats tydliga arbetsrutiner och prioriteringar för arbetet. Detta har medfört kompetensbrister inom verksamheten, något som har påverkat både kvalitén och effektiviteten.

251

K R O N O F O G D E N

Sammanfattningsvis kan det konstateras att Kronofogdemyndigheten inte har arbetat med att säkerställa fungerande arbetsrutiner eller kompe- tensförsörjningen inom medelshanteringen på ett tillräckligt prioriterat och strukturerat sätt.

3.2 Byte av it-system

Inom medelshanteringen används ett egenutvecklat stordatorsystem från 1970-talet. Sedan 2011 har det pågått olika projekt som syftat till att ersätta detta med ett modernt bokföringssystem. Det nya systemet ska bl.a. effek- tivisera handläggningen genom en hög grad av automatisering och dess- utom förbättra ekonomiredovisningens kvalitet med ökade avstämnings- möjligheter.

Under införandet av det nya systemet har arbetet stött på större problem än beräknat. Flera poster än beräknat har behövt hanteras manuellt och in- förandet har tagit längre tid än kalkylerat. Det senare har medfört att me- delshanteringen under en längre tid har behövt arbeta i två system samti- digt, där inbetalningar måste flyttas manuellt mellan systemen. Idag hante- ras ca 90 procent av gäldenärerna i det nya systemet. Övergången beräknas vara helt genomförd under innevarande år.

Det kan konstateras att Kronofogdemyndigheten underskattat proble- men med att införa ett modernt bokföringssystem inom medelshanteringen.

3.3 Resurser

När medelshanteringen under 2011 började använda det nya bokföringssy- stemet var det endast de allmänna målen som hanterades i detta. Myndig- heten beräknade utifrån erfarenheten av detta vilken bemanning som skulle behövas när alla gäldenärer skulle hanteras i detta system. Enligt denna be- räkning skulle verksamheten effektiviseras och antalet årsarbetskrafter inom medelshanteringen kunna halveras till ett femtiotal. Under 2016 minskades bemanningen i enlighet med detta, något som var slutligt ge- nomfört i november 2016.

Problem vid införandet av det nya bokföringssystemet medförde dock att resursbehovet inom medelshanteringen blev betydligt större än beräk- nat. Verksamheten tillfördes därför redan i slutet av 2016 tillfälligt ca 30 medarbetare. Detta skedde dels genom förstärkningsinsatser från andra de- lar av Kronofogdemyndigheten och dels genom visstidsanställda och kon- sulter. Att resurserna varit tillfälliga har dock inneburit en viss osäkerhet och kortsiktighet i bemanningssituationen och har i viss mån försvårat upp- byggnad och upprätthållande av kompetens.

Med facit i hand är det tydligt att minskningen av antalet årsarbetskrafter inom medelshanteringen skedde alltför tidigt och fick allvarliga konsekven- ser för verksamheten.

3.4 Bristande styrning och ledning

Att det finns problem inom medelshanteringen har varit känt under en längre tid. De åtgärder som vidtagits har dock varit kortsiktiga och inte till- räckliga för att lösa de grundläggande problemen. Det framstår som att det nya IT-systemets förmåga att lösa problemen har överskattats och de åtgär- der som vidtagits tidigare har haft fokus på resursförstärkning och varit kortsiktiga. Att problemen har bestått måste ses som en brist i myndighet- ens styrning och ledning av medelshanteringen.

Av de föregående avsnitten framgår att Kronofogdemyndigheten inte har säkerställt fungerande arbetsrutiner, kompetensförsörjningen eller till- räckliga resurser inom medelshanteringen. Vad gäller införandet av det nya bokföringssystemet har det funnits brister vid såväl kravställningen och

252

K R O N O F O G D E N

planeringen för införandet av systemet, som uppföljning av effekter vid in- förandet.

För medelshanteringen har det vidare saknats tydliga mål och priorite- ringar. Trots att det sedan många år tillbaka funnits konstaterade problem vid arbetstoppar har det inte funnits en tillfredsställande produktionsstyr- ning och planering som har förmått komma tillrätta med detta. Inte heller de kvalitetsbrister i form av bl.a. felaktiga utbetalningar som uppmärksam- mats av JO har åtgärdats.

3.5 Bristande kundfokus

Brister i medelshanteringen påverkar i första hand Kronofogdemyndighet- ens kunder. Både för de enskilda som är föremål för verkställighet och för de som vänder sig till Kronofogdemyndigheten för att få betalt kan brister i medelshanteringen få negativa konsekvenser. Problem inom medelshan- teringen kan även få konsekvenser i en vidare bemärkelse eftersom felak- tiga uppgifter i Kronofogdemyndighetens indrivnings- och utsökningsdata- bas leder till felaktiga kreditupplysningar, något som kan få konsekvenser för bl.a. affärsbedömningar inom näringslivet.

Med kunskap om och respekt för verksamhetens betydelse för Krono- fogdemyndighetens kunder måste myndigheten göra sitt yttersta för att fel och brister inte ska uppstå i medelshanteringen och för att sådana, om de uppstår, åtgärdas så snart och med så liten skada för kunden som möjligt. Som framgått har så inte varit fallet. Att problematiken inom medelshante- ringen har bestått kan därför i viss mån tillskrivas bristande kundfokus, framförallt vid verksamhetens ledning och styrning.

4Brister till följd av problematiken inom medelshanteringen

4.1 Fel p.g.a. sen registrering av inbetalningar

Den sena registreringen av inbetalningar leder till flera fel och brister i Kro- nofogdemyndighetens verksamhet. För det första leder den sena registre- ringen till att ett stort antal uppgifter om skulder i indrivnings- och utsök- ningsdatabasen visar för höga belopp. I flera fall finns uppgifter om skulder kvar i databasen trots att gäldenären till fullo har betalat dessa. Detta kan få negativa konsekvenser för den drabbade eftersom uppgifterna påverkar per- sonens kreditupplysning. Bland annat kan det leda till en s.k. betalningsan- märkning hos kreditupplysningsföretagen vilket t.ex. kan medföra att lån inte beviljas.

Att uppgifter om en skuld finns kvar i indrivnings- och utsökningsdata- basen trots att den har betalats, medför att utmätning i vissa fall har skett trots att gäldenären saknar skulder hos Kronofogdemyndigheten. Detta gäl- ler utmätning som sker löpande, framförallt löneutmätning, eller med auto- matik, framförallt utmätning av överskott på skattekontot. Att Kronofogde- myndigheten felaktigt utmätt medel är allvarligt.

Ytterligare ett fel som förorsakas av den sena registreringen är att inbe- talda medel redovisas för sent. Det innebär att pengar fastnar hos Krono- fogdemyndigheten istället för att utbetalas till den som har rätt till dem. För större kommersiella aktörer kan det handla om stora belopp som av detta skäl inte utbetalas från Kronofogdemyndigheten i tid.

4.2 Fel p.g.a. kvalitetsbrister

Manuell hantering medför risk för att betalningar registreras felaktigt. Den höga arbetsbelastningen, bristande arbetsrutiner och kompetensbristen inom medelshanteringen har medfört att sådana fel förekommit i verksam- heten. Bland annat har betalningar registrerats på fel gäldenär, redovisning

253

K R O N O F O G D E N

skett till fel person och att utbetalningsspärrar hävts varvid pengarna fel- aktigt har utbetalats.

4.3 Hanteringen av uppkomna fel

De av JO remitterade anmälningarna visar att Kronofogdemyndigheten har haft svårt att hantera de ovan beskrivna felen när de uppstått. Genomgående har anmälarna utan framgång varit i kontakt med handläggare vid Krono- fogdemyndigheten för att påtala bristerna och söka snabb rättelse från myn- dighetens sida.

Kronofogdemyndigheten har inom medelshanteringen arbetat utifrån prioriteringen att registrering och utbetalning ska ske i turordning efter ärendets ålder, och att förtur endast beviljas i undantagsfall. Detta har inne- burit att de flesta som kontaktat Kronofogdemyndigheten med anledning av de ovan beskrivna felen inte har behandlats med förtur. Under normala omständigheter framstår detta som en god ordning, välförenlig med kraven i 1 kap. 9 § regeringsformen. Med de problem som nu finns inom medels- hanteringen blir denna ordning problematisk och hanteringen utgör ett ex- empel på det bristande kundfokus som funnits. Att inte omgående registrera en betalning när gäldenären kontaktar Kronofogdemyndigheten och påtalar att denne drabbas av negativa konsekvenser till följd av den uteblivna regi- streringen är inte acceptabelt. Rutinen har också fått allvarligare konse- kvenser. Felaktig löneutmätning har i några fall skett trots att gäldenären uppmärksammat Kronofogdemyndigheten på att skulden var betald och återbetalning har dröjt lång tid trots att det varit uppenbart att medlen ut- mätts felaktigt. Sedan juni 2017 har Kronofogdemyndigheten därför i större utsträckning hanterat ärenden med förtur.

Även Kronofogdemyndighetens hantering av felaktigt bokförda medel och felaktiga utbetalningar har brustit i de fall som JO har remitterat till Kronofogdemyndigheten. För att minimera den enskildes skada ska i dessa fall handläggaren enligt Kronofogdemyndighetens interna rutiner omgå- ende anmäla ett skadeståndsärende till rättsavdelningen (till den 1 januari 2017 till administrativa avdelningen) för handläggning. Beslut ska sedan fattas inom några dagar. Rutinen har dock inte dokumenterats skriftligt och det har visat sig att den inte heller har kommunicerats tillräckligt tydligt inom Kronofogdemyndigheten. Kännedom om denna har därför varit bris- tande. Att rutinen inte fungerat tillfredsställande framgår av de av JO re- mitterade ärendena.

5Åtgärder för att lösa problematiken

I syfte att ta ett samlat och långsiktig grepp om medelshanteringens lång- variga problematik har en grundorsaksanalys genomförts under 2017. Den 12 april 2017 summeras denna analys i ett beslut om åtgärder. Åtgärderna delas in i tre huvudrubriker:

Inför en tydlig produktionsstyrning och en systematisk kvalitetssäkring

Säkerställ resurser och kompetens

Säkerställ en väl fungerande övergång till det nya bokföringssystemet Medea

Var och en av huvudrubrikerna och de åtgärder som vidtagits eller planeras beskrivs i de följande avsnitten.

5.1Inför en tydlig produktionsstyrning och en systematisk kvalitetssäkring

I produktionsplaneringen har arbetet delats in i tre etapper:

254

K R O N O F O G D E N

1.Återgå till normalläge

2.Förvalta normalläge

3.Stabilisera normalläge

I de två första etapperna har fokus i första hand varit att öka produktions- kapaciteten och minska mängden ohanterade poster. För att nå en sådan effekt har de resurser som arbetar med medelshantering förstärkts kraftigt under perioden från maj 2017 och framåt. Antalet medarbetare har under denna tid varit nästan dubbelt så många som grundbemanningen. En tydlig ökning i produktionskapacitet och en minskning av ohanterade poster har åstadkommits.

I etapp tre är fokus på mer långsiktiga åtgärder för att få en verksamhet som är hållbar över tid. De huvudsakliga aktiviteter som genomförs syftar till att säkerställa att verksamheten har rätt förutsättningar utifrån kompe- tens, bemanning och IT-stöd.

Produktionsplaneringen har också utvecklats inom verksamheten och idag följs arbetet upp dagligen i teamen, tre gånger i veckan på enheten och en gång i veckan på avdelningen. Det ger goda förutsättningar för att snabbt vidta åtgärder om avvikelser uppstår.

I etapp tre som framförallt omfattar hösten 2017 kommer verksamheten att förstärkas genom att kvalificerad redovisningskompetens rekryteras. Ledning och styrning av verksamheten förbättras genom att teamen orga- niseras i en enhet med annan likartad verksamhet och chefsledet är beman- nat. Vidare förstärks produktionsledningen med en resurs som har till upp- gift att övervaka och följa upp inflöde och produktion.

En grundutbildning för handläggare tas fram under hösten med start vecka 34 för att säkerställa kvaliteten och kompetensen i det löpande arbe- tet.

En verksamhetsanalys för att säkerställa korrekt bemanning tas fram och ligger till grund för bemanning av verksamheten kommande år.

Ett gemensamt arbetssätt tas fram och dokumenteras i de delar de inte redan finns och en värdeflödesanalys ska genomföras för att identifiera för- bättringar i arbetsflödet.

För att tillse att enskilda drabbas av så liten skada som möjligt p.g.a. de nuvarande bristerna inom medelshanteringen ses rutinerna att med förtur registrera eller utbetala medel över. Kronofogdemyndigheten räknar med att kunna ta ett nytt ställningstagande i frågan under augusti 2017. För att tydliggöra rutinerna vid fel och säkerställa att den enskilde så snabbt som möjligt kompenseras för felaktiga registreringar och utbetalningar pågår ett arbete med att förtydliga myndighetens anvisning för hantering av skade- stånd.

5.2 Säkerställ resurser och kompetens

Som framgått tidigare har verksamheten under de senaste åren ställt om resurserna inom medelshanteringen utifrån antagandet att införandet av nytt IT-stöd kommer att innebära effektiviseringar.

En verksamhetsanalys för att fastställa nuvarande och långsiktigt resurs- behov ska vara slutförd den 31 augusti 2017. En realistisk grundbemanning utifrån förutsättningarna är en viktig framgångsfaktor för att på sikt åstad- komma förändring och stabilitet i verksamheten.

Vid sidan av att bemanningen ska vara den rätta ska också de som arbe- tar ha de rätta förutsättningarna utifrån kompetens och möjlighet till utbild- ning och lärande. En grundutbildning för medelshandläggare tas fram under hösten och bemanningen stärks med kvalificerad redovisningskompetens i teamen.

Vidare genomförs genomlysningar av olika delar i verksamheten för att säkerställa att rätt stödmaterial i form av riktlinjer och handböcker finns tillgänglig, och i den mån kompletteringar behövs kommer de att tas fram.

255

K R O N O F O G D E N

5.3Säkerställ en väl fungerande övergång till det nya bokföringssystemet

90 procent av gäldenärerna hanteras i augusti 2017 i det nya bokföringssy- stemet Medea. För att nå en stabil verksamhet är det viktigt att nya arbets- sätt etableras och upprätthålls inom medelshanteringen.

Det är också viktigt att brister i det nya handläggningsstödet identifieras och tas om hand på ett effektivt sätt. För detta har under våren en inci- denthanteringsgrupp skapats som tar om hand, analyserar och åtgärdar de incidenter som inträffar i systemet.

Nytt datasystem är infört och det håller på att trimmas in. Datasystemet automatiserar betalningsflöden inom medelshanteringen. Automatiserings- graden för de flesta flöden ligger idag på ca 80 procent, vilket innebär allt färre manuellt hanterade ärenden. Det arbete som pågår nu är att trimma in systemet och justera en del småsaker för att göra ytterligare förbättringar.

Medarbetare med kunskap om det dagliga arbetet involveras i större ut- sträckning i utveckling av resterande delar av systemet och även i förbätt- ringar av det som redan utvecklats.

6Resultat så här långt och prognos

6.1 Resultatet av vidtagna åtgärder

Under det första halvåret 2017 har inriktningen i huvudsak varit att minska handläggningstiderna för de ärenden som hanteras manuellt. Det vill säga tiden från en inbetalning är gjord tills skuldsaldot uppdateras. Detta har skett genom att förstärka och utöka resurserna inom medelshanteringen, men också genom en tydligare styrning och ledning samt en rad övriga åt- gärder som beskrivs i avsnitt fem. Genom insatserna har Kronofogden framförallt uppnått två effekter; produktionskapaciteten, mängden manu- ella ärenden som hanteras dagligen, har ökat markant och balansen, antalet ohanterade poster, har minskat väsentligt. [– – –]

Arbetet har också medfört att hela myndigheten nu har fokus på medels- hanteringen. Kronofogden har en ökad helhetssyn och samverkan mellan olika enheter och avdelningar för att kundernas ärenden ska behandlas så snabbt och korrekt som möjligt. Då fel uppstår hjälps medarbetarna inom myndigheten åt för att minimera skadan.

6.2 Prognos

Under hösten fortsätter arbetet med att få ner handläggningstiderna för de manuellt hanterade ärendena ytterligare och samtidigt öka andelen ärenden som hanteras maskinellt. Utifrån de effekter vi redan sett under våren och sommaren bedömer Kronofogden att handläggningstiderna successivt kommer att kortas och detta problem kommer att vara borta vid årsskiftet.

Det långsiktiga arbetet med att komma till rätta med de strukturella och djupgående problemen inom medelshanteringen kommer dock att kräva en palett av olika åtgärder under en längre tid. En rad åtgärder är redan påbör- jade. Andra är planerade och ytterligare åtgärder kan behöva vidtas under arbetets gång.

Kronofogden och dess ledning kommer att fortsätta att ha medelshante- ringen i fokus och följa aktiviteterna och effekterna av dessa så länge som det krävs för att säkra en långsiktigt stabil verksamhet med rätt kapacitet och kvalitet. Men framförallt tills dess att Kronofogden hanterar kundernas in- och utbetalningar på ett snabbt och korrekt vis.

256

K R O N O F O G D E N

Kronofogdemyndigheten (rättschefen RRR) lämnade i slutet av oktober 2017 (i ärende 3611-2017) en kompletterande redogörelse till den allmänna redogö- relsen för problemen och åtgärderna inom myndighetens medelshantering som har återgivits ovan (se nedan under ärende 3611-2017).

Kronofogdemyndigheten (rättschefen RRR) redogjorde dessutom i varje en- skilt ärende för uppgifter av betydelse för sakfrågan, vilken rättslig reglering som aktualiserades och Kronofogdemyndighetens bedömning.

Här anges endast Kronofogdemyndighetens bedömning i de enskilda ären- dena (förutom i ärende 3611-2017 som även återger rättschefens komplette- rande redogörelse för myndighetens åtgärder):

7750-2016

Av utredningen framgår att såväl AA:s egen inbetalning till Kronofogde- myndigheten som hennes arbetsgivares båda inbetalningar registrerades alltför sent. Till följd av den sena registreringen ändrades inte utmätnings- beloppet i december, varför Kronofogdemyndigheten utmätte l 540 kr för mycket. Den sena registreringen av de inbetalda beloppen medförde också att återbetalningen till AA tog för lång tid.

8107-2016

Av utredningen framgår att Kronofogdemyndighetens hantering av de ut- mätta medlen varit bristfällig i flera avseenden. Kronofogdemyndigheten har felaktigt bokfört utmätta medel som inbetalningar för en annan gälde- när. Något som inte borde ha skett då ett korrekt personnummer angavs vid betalningen. Vidare har Kronofogdemyndigheten dröjt med att spåra peng- arna efter att felet påtalats av BB. Kronofogdemyndigheten anser att inbe- talningarna borde ha spårats betydligt snabbare än vad som nu blev fallet. Orsaken till att så inte skedde är den mycket ansträngda arbetssituationen inom myndighetens medelshantering.

Även Kronofogdemyndighetens hantering av återbetalningen av de fel- aktigt bokförda medlen har varit bristfällig. Trots att BB omgående begärde att felet omedelbart skulle rättas, och sedan kontinuerligt varit i kontakt med Kronofogdemyndigheten, kom detta att dra ut i tiden. Återkravet av medlen, som man till BB felaktigt uppgav hade skickats, skickades ut efter tre månader. Den troliga orsaken till detta var att ett internt e-postmed- delande från verkställighetsteamet till medelshanteringen om att återkrav skulle ske, blev liggande i ett ärendehanteringssystem där det var mycket stora balanser. Först tre månader efter att felet hade uppdagats, i princip samtidigt med återkravet, registrerades ett skadeståndsärende. Beslut om att bevilja BB ersättning fattades efter nästan två månader. Ersättningen ut- betalades slutligen efter drygt två veckor. Enligt Kronofogdemyndighetens uppfattning borde ett skadeståndsärende ha registrerats och skyndsamt han- terats redan när BB den 26 augusti 2016 begärde att Kronofogdemyndig- heten omedelbart skulle rätta de felaktiga betalningarna.

8121-2016

Av utredningen framgår att det utmätningsbelopp som verkställdes genom arbetsgivarens inbetalning den 25 november 2016 var för högt till följd av att inbetalningen den 25 oktober inte hade bokförts. Eftersom inte heller inbetalningen den 25 november bokfördes i tid upphävdes beslutet om lö- neutmätning först den 13 december 2016. Hade beslutet upphävts tidigare hade arbetsgivaren troligtvis inte gjort en inbetalning även den 23 december 2016. Den sena registreringen av inbetalningarna har alltså föranlett åt- minstone en, troligtvis två, felaktiga utmätningar av CC:s lön.

257

K R O N O F O G D E N

Utredningen visar vidare att de felaktigt utmätta beloppen återbetalades först den 4 januari 2017 trots att CC vid flera tillfallen varit i kontakt med Kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndigheten anser att beloppen borde ha återbetalats till henne omgående.

519-2017

Av utredningen framgår att den sena registreringen av arbetsgivarens inbe- talning i december 2016 medförde att löneutmätningsbeslutet inte ändrades i tid. Till följd av detta kom utmätning att verkställas trots att DD saknade skulder hos Kronofogdemyndigheten.

522-2017

Av utredningen framgår att EE:s betalning i mål l inte har registrerats i en- lighet med gällande regelverk. Kronofogdemyndighetens hantering har där- för varit bristfällig.

Vad gäller mål 2 framgår däremot att inbetalningen gjordes med angi- vande av fel OCR nummer. Den inbetalning som gjordes med angivande av korrekt OCR nummer registrerades samma dag som den inkom till Kro- nofogdemyndigheten och det återkrävda beloppet återbetalades inom en vecka. Såvitt har kunnat utredas har Kronofogdemyndighetens handlägg- ning i dessa delar varit korrekt. Däremot borde Kronofogdemyndigheten tidigare ha uppmärksammat att EE:s inbetalning inte kunde återfinnas. Nu fick han först det felaktiga beskedet att betalningen hade kommit in till Kro- nofogdemyndigheten men ännu inte krediterats.

1260-2017

Av utredningen framgår att FF:s inbetalningar inte bokfördes med den skyndsamhet som gällande regelverk kräver, trots att han vid flertalet till- fällen varit i kontakt med Kronofogdemyndigheten och krävt att så skulle ske. Till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om FF registrerade i utsök- nings- och indrivningsdatabasen. Av utredningen framgår dessutom att han till följd av detta underrättades om att Kronofogden avsåg att utmäta det restförda beloppet och om att han påförts ränta.

1759-2017

Av utredningen framgår att HH:s inbetalning kom in till Kronofogdemyn- digheten den 17 februari 2017, i god tid före förfallodagen den 22 februari 2017. Till följd av att betalningen inte bokfördes i tid inledde Kronofogde- myndigheten en tillgångsundersökning den 6 mars 2017, innefattande bland annat förfrågningar till HH och hans arbetsgivare.

Tillgångsundersökningen avbröts efter att HH:s mamma den 10 mars 2017 kontaktade Kronofogdemyndigheten och upplyste om att skulden var betald. Kronofogdemyndigheten kontaktade då även HH:s arbetsgivare och beklagade det inträffade. Trots flera påminnelser bokfördes betalningen dock först den 26 april 2017.

Kronofogdemyndigheten kan konstatera att den sena bokföringen strider mot gällande regelverk. Kronofogdemyndigheten har dessutom till följd av detta felaktigt inlett en tillgångsundersökning, trots att HH inte längre hade någon skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Av utredningen framgår att HH:s inbetalning skedde med angivande av korrekta uppgifter och med korrekt OCR-nummer. Han har således vidtagit alla åtgärder som han kunnat för att en snabb och korrekt bokföring skulle ske hos Kronofogdemyndigheten. Orsaken till den sena bokföringen av be- talningen var dock att sökanden hade skyddade personuppgifter, varför in- betalningen med gällande rutiner måste hanteras manuellt. I dessa fall regi-

258

K R O N O F O G D E N

streras inte sökandens kontonummer. Detta ska istället rekvireras från inre- gistreringsteamet av handläggaren vid medelshanteringen i samband med bokföring.

Den ansträngda arbetssituation som råder vid medelshanteringen med- förde att inbetalningen hanterades först den 29 mars 2017, d.v.s. efter att tillgångsundersökningen påbörjats och mer än två veckor efter det att Kro- nofogdemyndigheten av HH:s mamma uppmärksammats på att skulden var betald. Härefter dröjde det ytterligare fyra veckor innan betalningen bok- fördes. Orsaken till denna ytterligare fördröjning var att handläggaren vid medelshanteringen när denne inte fick något svar från inregistreringsteamet lade ärendet i balans.

Enligt Kronofogdemyndighetens uppfattning borde HH:s betalning även vid den ansträngda situation som råder inom medelshanteringen ha bokförts när myndigheten den 10 mars 2017 fick kännedom om att betalning hade skett. Att handläggaren den 29 mars dessutom valde att lägga ärendet i ba- lans istället för att muntligen inhämta uppgift om kontonummer från inre- gistreringsteamet är oavsett arbetsläget inte acceptabelt.

[…]Som framgått är grundorsaken till det inträffade den mycket an- strängda arbetssituation som råder inom Kronofogdemyndighetens medels- hantering. Felen har dock förvärrats av bristande rutiner och handhavande- fel. Kronofogdemyndigheten kommer att se över rutinerna avseende hante- ring av mål där sökanden har skyddade personuppgifter.

1929-2017

Av utredningen framgår att löneutmätningsbeslutet upphävdes när JJ beta- lat sin skuld, men att hans arbetsgivare 18 dagar efter att beslutet upphävts ändå betalade in pengar till Kronofogdemyndigheten. I denna del har Kro- nofogdemyndighetens handläggning inte brustit. Däremot borde beloppet ha återbetalats omgående till JJ.

1947-2017

Av utredningen framgår att KK förekommer i två enskilda mål med anled- ning av den aktuella domen och att Kronofogdemyndigheten helt korrekt har skickat två separata inbetalningsavier till honom.

När hovrättens dom vann laga kraft skulle de medel som KK hade beta- lat in till Kronofogdemyndigheten rätteligen ha återbetalats till honom i en- lighet med 3 kap. 22 § första stycket UB. Kronofogdemyndighetens hand- läggare tog dock bort utbetalningsspärren i datorsystemet, varför medlen per automatik istället betalades till sökanden. Den närmare orsaken till att handläggaren tog bort utbetalningsspärren har inte gått att klarlägga, men det framstår som ett handhavandefel.

När det inträffade uppmärksammades borde enligt Kronofogdemyndig- hetens uppfattning ett skadeståndsärende omgående ha registrerats och skyndsamt hanterats. Nu kom myndigheten istället först att muntligen åter- kräva medlen från sökanden. Till följd av detta fattades beslut om ersättning till KK inte tillräckligt skyndsamt. Beslut fattades drygt en månad efter den felaktiga utbetalningen och efter att Kronofogdemyndigheten uppmärk- sammats på bristerna genom JO-anmälan.

[…]Med anledning av det inträffade kommer Kronofogdemyndigheten att se över myndighetens rutiner vid felaktig hantering av inbetalda medel för att säkerställa att den drabbades skada minimeras.

1996-2017

LLrestfördes den 20 februari 2017 för en felparkeringsavgift. I sin anmälan har han uppgett att skulden betalades av en vän till honom i slutet av febru- ari 2017. Någon sådan betalning har dock inte kunnat återfinnas. Däremot

259

K R O N O F O G D E N

inkom full betalning för skulden den 21 mars 2017, fem dagar efter att LL anmält Kronofogdens hantering till JO. Eftersom korrekt OCR-nummer angavs vid betalningen kunde skulden krediteras maskinellt samma dag. Utredningen visar således att Kronofogdemyndigheten har hanterat inbe- talningen korrekt.

Av handläggarnoteringar i ärendet framgår att LL vid kontakt med Kro- nofogdemyndighetens kundservice den 20 mars 2017 blev upplyst om att man inte kunde se någon betalning, men att myndigheten låg efter med re- gistrering av inbetalningar. Kronofogdemyndigheten beklagar att man vid detta tillfälle inte kunde lämna ett säkert besked om att någon betalning inte hade inkommit.

2133-2017

Av utredningen framgår att ansökan och den urkund som låg till grund för ansökan avsåg en annan person än MM och att han felaktigt registrerades som gäldenär i mål […]. Kronofogdens inregistrering har ett arbetssätt som innebär att en handläggare registrerar målet och en annan handläggare kon- trolläser att uppgifterna i målet registrerats på rätt sätt. Först därefter be- kräftas och aviseras ett mål. I detta fall har denna rutin uppenbarligen inte fungerat. Den felaktiga registreringen, som synes vara ett handhavandefel, fick den oacceptabla konsekvensen att utmätning felaktigt verkställdes vid två tillfällen till, för en enskild, betydande belopp för en skuld som inte tillhör MM. Kronofogden ser allvarligt på det inträffade och vikten av att följa rutinerna har gåtts igenom med medarbetarna på inregistreringen för att förebygga en upprepning av det inträffade.

När misstaget kom till Kronofogdens kännedom stoppades fortsatt verk- ställighet. Att misstaget inte upptäcktes tidigare beror på att verkställighets- teamet, som tog vid efter inregistreringen, inte hade anledning att ifråga- sätta om målet var korrekt registrerat förrän MM kontaktade Kronofogden.

När misstaget upptäcktes borde Kronofogden sett till att felaktigt ut- mätta belopp omgående återbetalades till MM. Så har dock inte skett. Peng- arna har istället återkrävts från sökande i målet, och när de till slut återbe- talades till Kronofogden har de blivit liggande. Även denna hantering är oacceptabel. Med de rutiner som nu finns inom myndigheten ska i liknande situationer ett skadeståndsärende omgående läggas upp och beslutas.

2252-2017

Av utredningen framgår att registreringen av NN:s inbetalningar till Kro- nofogdemyndigheten den 11 november 2016, den 16 december 2016, den 17 januari 2017 och den 27 februari 2017 inte bokfördes med den skynd- samhet som gällande regelverk kräver. Till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om henne registrerade i utsöknings- och indrivningsdatabasen.

2332-2017

Av utredningen framgår att det tog en månad från det att Kronofogden tog del av att Vänersborgs tingsrätts upphävandebeslut hade vunnit laga kraft till dess att medelshanteringen underrättades om att de behövde vidta åtgär- der för att återbetalning skulle kunna ske. Vad som orsakade detta dröjsmål har inte kunnat utredas. Kronofogden kan konstatera att kontakten med me- delshanteringen togs först efter det att OO själv kontaktade myndigheten och efterlyste återbetalningen. Om gällande rutin för hantering av inkomna domstolsprotokoll […] hade följts skulle medelshanteringen underrättats ti- digare om de åtgärder som behövde göras med anledning av tingsrättens beslut än vad som nu skedde. Berörda medarbetare har påmints om vikten av att följa rutinen.

260

K R O N O F O G D E N

När Kronofogden ansvarar för återbetalning av utbetalda medel är myn- digheten beroende av när borgenärer återbetalar. I detta fall omfattades ut- mätningen endast av allmänna mål och en återbetalning bör då kunna ske relativt skyndsamt. I förevarande ärende tog det ytterligare två månader ef- ter att ärendet kom till medelshanteringen innan pengarna krävdes åter från borgenärerna. Det tog sedan ytterligare en månad innan slutlig återbetal- ning genomfördes till OO, vilket naturligtvis inte är acceptabelt.

2486-2017

Av utredningen framgår att det utmätta beloppet från anmälarens bank- konto inkom till Kronofogdemyndigheten den 28 mars, men bokfördes först den 10 april 2017. Kronofogdemyndigheten kan konstatera att denna tidsutdräkt inte är förenlig med gällande regelverk.

2540-2017

Av utredningen framgår att QQ inkom med uppgift om sin förhöjda hyra efter det att Försäkringskassan hade gjort avdrag från hennes sjukersättning för februari 2017. Kronofogdemyndighetens handläggare beslutade därför att del av det utmätta beloppet skulle återbetalas till henne. De utmätta med- len inkom till Kronofogdemyndigheten den 13 mars, men återbetalades till QQ först den 13 april 2017.

Det förhållandet att utmätningsbeloppet inte ändrades innan Försäk- ringskassan gjorde avdrag från sjukersättningen och att återbetalning inte skedde innan den 13 mars 2017, har legat utanför Kronofogdemyndighet- ens kontroll och är följaktligen inte någonting som Kronofogdemyndig- heten kan lastas för. Däremot borde återbetalningen enligt Kronofogde- myndighetens beslut ha verkställts snabbare än vad som nu blev fallet.

2571-2017

Av utredningen framgår att RR:s skulder hos Kronofogdemyndigheten till fullo var betalda den 10 februari 2017, men att kreditering av samtliga in- betalda medel skedde först den 30 mars 2017. Uppgift om skulden fanns därför under denna tid felaktigt kvar i Kronofogdemyndighetens utsök- nings- och indrivningsdatabas. Eftersom utmätning av överskott från skat- tekontot sker med automatik när en skuld finns registrerad i utsöknings- och indrivningsdatabasen, medförde den sena krediteringen att överskottet på RR:s skattekonto felaktigt utmättes av Kronofogdemyndigheten. Belop- pet inkom till Kronofogdemyndigheten den 1 april, men återbetalades först den 8 maj 2017.

Kronofogdemyndigheten kan konstatera att myndigheten har brustit i flera avseenden. Bokföringen av utmätta inbetalda medel den 25 januari 2017 var inte förenlig med gällande regelverk. Denna brist fick till följd att överskottet på RR:s skattekonto felaktigt utmättes trots att hennes skulder hos Kronofogdemyndigheten till fullo var betalda. Dessutom återbetalades det felaktigt utmätta beloppet trots flertalet kontakter från RR inte tillräck- ligt skyndsamt.

2723-2017

Av utredningen framgår att SS:s sambo inkom med uppgifter om ändrad inkomst den 28 februari 2017 och att Kronofogdemyndigheten till följd av dessa uppgifter ändrade löneutmätningsbeslutet den 23 mars 2017. Arbets- givaren hade då redan gjort avdrag från hans lön varför Kronofogdemyn- digheten beslutade om återbetalning av överskjutande belopp till SS. Ut- mätta medel inkom till Kronofogdemyndigheten den 24 mars 2017. Samma dag inkom SS:s sambo med nya uppgifter om parets boendekostnader. Med anledning av dessa uppgifter upphävde Kronofogdemyndigheten samma

261

K R O N O F O G D E N

dag löneutmätningsbeslutet. De utmätta medlen återbetalades till SS den 21 april 2017.

Enligt Kronofogdemyndighetens bedömning borde beslutet om att ändra utmätningsbeloppet ha fattats tidigare än vad som nu kom att ske (lite drygt tre veckor). Hade detta skett skulle troligtvis arbetsgivaren hunnit justera löneavdragets storlek. Vad gäller upphävandet av löneutmätningsbeslutet så fattade Kronofogdemyndigheten beslut samma dag som de nya uppgif- terna kom in till myndigheten. Att medlen då redan hade inbetalats till Kro- nofogdemyndigheten är inte någonting som myndigheten kan lastas för.

Enligt Kronofogdemyndighetens bedömning borde återbetalning av de utmätta medlen ha skett tidigare än vad som nu blev fallet.

2782-2017

Enligt Kronofogdemyndighetens bedömning har myndigheten handlagt TT:s löneutmätningsbeslut på ett korrekt sätt.

Av utredningen framgår däremot att Kronofogdemyndigheten den

23 mars 2017 beslutade att X kr av utmätta medel skulle återbetalas till TT på grund av att hon då muntligen lämnat nya uppgifter om sina levnadsom- kostnader. Trots att TT vid flera tillfällen var i kontakt med Kronofogde- myndigheten återbetalades medlen till henne först den 28 april. Denna tids- utdräkt är inte förenlig med gällande regelverk.

2881-2017

Av utredningen framgår att inbetalda medel från utmätning av UU:s lön inte har registrerats med den skyndsamhet som krävs enligt gällande regel- verk.

2911-2017

Av utredningen framgår att VV hade rätt att få ett överskott efter försälj- ningen av den utmätta traktorn. Utbetalningen av överskottet borde ha skett när fördelningen var gjord. Det tog dock ytterligare en månad innan utbe- talning genomfördes till VV och orsaken är det ansträngda läget som rådde på medelshanteringen.

2951-2017

Av utredningen framgår att pengarna som inbetalades med anledning av utmätningsbeslutet redan hade utbetalats till borgenärerna vid tidpunkten för upphävandebeslutet. Kronofogden hade således, med undantag för de pengar som gick till betalning av grundavgift, inte några pengar kvar från utmätningen. Kronofogden valde då att höra av sig till borgenärerna för att be dem återbetala pengarna de fått genom utmätningen. Pengarna återbeta- lades, med undantag för […] kr, den 11 april 2017 respektive den 19 april 2017 och att återbetalning inte skedde innan dess kan inte Kronofogden lastas för. Kronofogden borde dock ha vidarebefordrat pengarna omedel- bart till WW, men på grund av det ansträngda läget på medelshanteringen tog detta för lång tid. […]

3116-2017

Av utredningen framgår att XX:s skulder blev fullbetalda genom en inbe- talning den 24 mars 2017 som gjordes med anledning av hans pågående löneutmätning. Betalningen bokfördes den 8 april 2017. Samma dag åter- betalades ett överskott om […] kr till XX.

Kronofogden kan konstatera att den sena bokföringen strider mot gäl- lande regelverk. Till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om XX regi- strerade i utsöknings- och indrivningsdatabasen.

262

K R O N O F O G D E N

Den sena registreringen av arbetsgivarens inbetalning medförde också att löneutmätningsbeslutet inte ändrades i tid. Om beslutet hade ändrats i tid hade arbetsgivaren sannolikt tagit del av beslutet om upphävande vid en tidigare tidpunkt. Därmed hade risken för att arbetsgivaren skulle betala in pengar till Kronofogden trots att XX saknade skulder minskat.

Den sena registreringen av de inbetalda beloppen medförde också att återbetalningen som skulle ske till XX, både av överskottet från den 24 mars 2017 och hela det inbetalda beloppet från den 25 april 2017, tog för lång tid.

3359-2017

Av utredningen framgår att registrering av inkomna medel från Försäk- ringskassan den 18 april 2017 tog för lång tid. Till följd av detta fanns fel- aktiga uppgifter om YY registrerade i utsöknings- och indrivningsdataba- sen och detta ledde i sin tur till att Kronofogdens beslut den 4 maj 2017 om utmätning av överskjutande skatt verkställdes intill ett för högt belopp.

Efter utmätningen av överskjutande skatt fanns därmed ett överskott. Vid denna tidpunkt fanns två nya betalmål mot YY hos Kronofogden för verkställighet. Målen hade sista betaldag den 11 maj 2017 och de tidigare utmätningarna omfattade därför inte dessa mål. Eftersom betalningen från Försäkringskassan den 18 april 2017 inte registrerades förrän den 15 maj 2017 hade sista betaldag passerat i dessa nya mål när Kronofogden konsta- terade att det fanns ett överskott. En del av överskottet utmättes därför för dessa mål den 15 maj 2017 och en del återbetalades till YY. Kronofogden kan konstatera att registreringen efter utmätningen tog för lång tid och till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om YY registrerade i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Den sena registreringen medförde också att åter- betalningen till YY tog för lång tid.

Beslutet om utmätning i YY:s ersättning från Försäkringskassan upp- hävdes den 15 maj 2017 vilket var för sent för att Försäkringskassan skulle hinna stoppa ytterligare avdrag. Det kom därför in X kr från Försäkrings- kassan den 18 maj 2017. Eftersom YY saknade skulder hos Kronofogden återbetalades beloppet till henne. På grund av det ansträngda läget på me- delshanteringen tog återbetalningen för lång tid.

3427-2017

ZZ:s skulder reglerades till fullo den 27 mars 2017. Detta bokfördes den 31 mars 2017 och samma dag återbetalades ett överskott om […] kr till ho- nom.

Nästkommande arbetsdag upphävdes ZZ:s löneutmätning och beslut om detta skickades med mottagningsbevis till hans arbetsgivare. Eftersom ar- betsgivaren inte inkom med mottagningsbeviset skickades en påminnelse om det upphävda löneutmätningsbeslutet den 27 april 2017. Samma dag som påminnelsen skickades ut betalade arbetsgivaren in ett belopp om […] kr. ZZ kontaktade Kronofogden flera gånger för att få pengarna återbeta- lade. Återbetalning genomfördes den 23 maj 2017. Enligt Kronofogdens uppfattning borde ZZ, även vid den ansträngda situation som rådde inom medelshanteringen, ha fått sina pengar återbetalda redan när Kronofogden uppmärksammades om saken genom samtalen från honom.

Enligt Kronofogdens interna rutiner borde en påminnelse ha skickats ut redan efter två veckor, men huruvida detta hade haft någon betydelse kan Kronofogden inte svara på. Likväl har berörda medarbetare blivit påminda om vilka rutiner som gäller i situationer med anledning av detta ärende.

ZZhar kommit in med en begäran om skadestånd till Kronofogden […]. Beslut har meddelats denna dag […].

263

K R O N O F O G D E N

3455-2017

Av utredningen framgår att de inbetalningar som skett med anledning av ÅÅ:s löneutmätning inte bokförts med den skyndsamhet som gällande re- gelverk kräver. Det kan också konstateras att det var först efter påpekande från ÅÅ som bokföring skedde den 16 maj 2017. Till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om ÅÅ registrerade i utsöknings- och indrivningsdata- basen.

Vidare kan det konstateras att ÅÅ fick felaktig information från Krono- fogden den 15 maj 2017 om att hennes skulder var till fullo reglerade. Det krävdes ytterligare ett avdrag på lönen i slutet av maj 2017 för att skulden skulle regleras i sin helhet. Oaktat detta kan det konstateras att den återbe- talning som Kronofogden ändock beslutade om tog för lång tid.

Efter anmälan till JO och efter att skulderna reglerats i sin helhet har utmätning av överskjutande skatt verkställts den 3 juni 2017 och återbetal- ning efter utmätningen har inte hanterats med den skyndsamhet som gäl- lande regelverk kräver.

3611-2017

Ärendet

I ärendet har två utmätningsbeslut fattats, ett handläggarbeslut om utmät- ning av lön och ett maskinellt beslut om utmätning av överskjutande skatt. […]

När det gäller beslut om utmätning av överskjutande skatt bör följande förtydligas. Ett beslut om utmätning av överskjutande skatt sker genom ut- byte av information mellan Skatteverkets och Kronofogdens it-stöd. Beslu- tet journalförs i Kronofogdens verksamhetssystem men systemet skickar inte något meddelande om detta till handläggaren. Kronofogden har inte någon särskild rutin där handläggarna är anvisade att söka efter denna typ av händelser. Under normala förhållanden krediteras nämligen den över- skjutande skatten gäldenären per automatik och skuldsaldot uppdateras när det har skett.

I ÄÄ:s ärende skedde emellertid ingen automatisk kreditering av den överskjutande skatten och när krediteringen väl skedde skickades inget be- sked till ÄÄ:s arbetsgivare att utmätningen skulle upphöra. De bakomlig- gande orsakerna är av teknisk natur och får tillskrivas en brist i utform- ningen av verksamhetsstödet. En förutsättning för att det uppkomna felet skulle uppstå var en kombination av en tidigare balanserad inbetalning, två olika typer av utmätningar som löpte parallellt med varandra och förekoms- ten av koden ”fullföljt begränsningsbeslut” i systemet.

Den manuella hanteringen av den utmätta skatten ledde till att det dröjde ca 20 dagar innan skuldsaldot uppdaterades. Under tiden fattades beslut om löneutmätning, ett beslut som verkställdes och innebar att Kronofogden ut- mätte ÄÄ:s lön trots att han var skuldfri. Utmätning av lönen verkställdes den 24 maj 2017 och summan återbetalades den 14 juni 2017.

Kronofogdens bedömning

ÄÄ:s anmälan

Som framgår av ärendebeskrivningen utmättes ÄÄ:s lön trots att han var skuldfri hos Kronofogden. Härutöver tog återbetalningen av ÄÄ:s pengar alltför lång tid.

Den felaktiga hanteringen av ärendet har sin huvudorsak i att den manu- ella krediteringen tog för lång tid, även om utredningen har visat att hän- delseförloppet orsakats av flera samverkande omständigheter såsom brister i Kronofogdens it-stöd.

264

K R O N O F O G D E N

Myndighetens åtgärder

JO har under 2017 remitterat ett flertal ärenden till Kronofogden på grund av anmälningar från enskilda som varit missnöjda med myndighetens me- delshantering.

Kronofogden har i tidigare ärende lämnat en redogörelse över proble- matiken inom myndighetens medelshantering och de åtgärder som har vid- tagits eller planeras för att komma till rätta med denna […].

För att se till så att Kronofogden efterlever gällande regler för registre- ring av inbetalningar har myndigheten sedan dess fortsatt att arbeta aktivt i enlighet med den redovisade planen för att minska handläggningstiderna för manuella registreringar av inbetalningar. De åtgärder som Kronofogden har vidtagit, framförallt den resursförstärkning som tidigare redovisats, har inneburit att den kraftigt ökade produktionskapaciteten (dvs. mängden ma- nuella ärenden som hanteras dagligen) i stort har kunnat bibehållas och att antalet ohanterade manuella poster har fortsatt att minska sedan augusti. Antalet ohanterade manuella poster har från våren 2017 minskat från över 30 000 till under 5 000 poster i mitten av oktober. Vidare åtgärdar Krono- fogden ända sedan april 2017 fler inbetalningar än vad som kommer in till myndigheten. Utvecklingen under året framgår av nedanstående grafer [här utelämnade, JO:s anm.].

I enlighet med den tidigare redovisade planen har Kronofogden, förutom att intensifiera arbetet med handläggningstider, även infört vissa nya rutiner och parallellt med detta arbetat med ett flertal andra aktiviteter för att skapa stabilitet och långsiktighet i medelshanteringen. Kronofogden har vidtagit följande åtgärder.

Kronofogden har inlett ett omfattande arbete i fråga om översyn av ar- betsrutiner vid medelshantering.

Kronofogden har infört rutiner för att registrera och utbetala medel med förtur i vissa situationer där den enskilde riskerar att drabbas på grund av myndighetens handläggningstid.

Kronofogden har förtydligat rutinerna gällande kompensation av felakt- iga registreringar och utbetalningar.

Kronofogden har genomfört en verksamhetsanalys som ska ligga till grund för framtida beslut om dimensionering av verksamheten.

Kronofogden har förstärkt verksamheten med redovisningskompetens.

Kronofogden har inlett arbete med att ta fram en grundutbildning för medelshantering inom myndigheten.

De vidtagna åtgärderna har enligt Kronofogdens bedömning haft goda re- sultat och problemen inom medelshanteringen har minskat väsentligt, även om det kommer att ta ytterligare en tid innan problem med sena registre- ringar helt har upphört. Frågan är mycket prioriterad och Kronofogden och dess ledning har medelshanteringen i fortsatt fokus och kommer att följa aktiviteterna och effekterna av dessa för att säkerställa att Kronofogden hanterar kundernas in- och utbetalningar på ett snabbt och korrekt vis.

3752-2017

Av utredningen framgår att Kronofogden ändrade löneutmätningsbeslutet omgående när ÖÖ kontaktade myndigheten med nya uppgifter om hans sambos inkomst. Ändringen innebar att ÖÖ skulle få tillbaka en del av det belopp som utmättes från hans lön i april 2017. Återbetalning genomfördes den 2 juni 2017. Kronofogden kan konstatera att det borde ha skett snab- bare.

265

K R O N O F O G D E N

3803-2017

Av utredningen framgår att AAA:s hustrus inbetalning till Kronofogde- myndigheten inte har registrerats med den skyndsamhet som krävs enligt gällande regelverk.

3895-2017

Av utredningen framgår att BBB:s skuld blev fullbetald genom en inbetal- ning den 24 mars 2017, vilken bokfördes samma dag. Till följd av detta upphävdes BBB:s löneutmätningsbeslut den 30 mars 2017 och upphävan- debeslutet skickades till hennes arbetsgivare. Arbetsgivaren betalade än- dock in ett belopp om X kr till Kronofogden den 3 maj 2017. För detta kan Kronofogden inte lastas. Eftersom BBB inte hade några skulder till Krono- fogden borde dock återbetalning ha genomförts omgående, men på grund av det ansträngda läget på medelshanteringen tog den en dryg månad vilket är för lång tid.

4009-2017

Av utredningen framgår att Kronofogden registrerade utmätningsbelopp in- betalda från a-kassan för sent vilket fick till följd att ytterligare utmätning verkställdes mot CCC trots att han var skuldfri hos Kronofogden. När Kro- nofogden uppmärksammades på problematiken sände myndigheten ett be- slut om anstånd till a-kassan för att undvika att ytterligare belopp av CCC:s dagersättning skulle tas i anspråk. Troligen tog a-kassan inte del av an- ståndsbeslutet i tid varför ersättning motsvarande ytterligare en period in- nehölls för Kronofogdens räkning. Utredningen visar också viss tidsutdräkt innan CCC återfick det felaktigt utmätta beloppet.

4012-2017

Med anledning av DDD:s löneutmätning gjordes inbetalningar den 10 och 26 maj 2017. Den 3 juni 2017 utmättes överskjutande skatt.

Inbetalningen från den 10 maj 2017 bokfördes den 14 juni 2017. Samma dag noterade handläggande verkställighetsteam att samtliga skulder skulle bli reglerade när pengarna från utmätningen av överskjutande skatt bokför- des och därför upphävdes löneutmätningen. Rätteligen var dock skulderna redan fullbetalda i och med inbetalningen den 26 maj 2017, men den inbe- talningen hade då ännu inte bokförts.

Den 15 juni 2017 bokfördes de pengar som inkommit med anledning av utmätning av överskjutande skatt och överskottet återbetalades samma dag till DDD.

Kronofogden kan konstatera att inbetalningarna med anledning av DDD:s löneutmätning inte bokfördes med den skyndsamhet som gällande regelverk kräver. Till följd av detta fanns felaktiga uppgifter om DDD re- gistrerade i utsöknings- och indrivningsdatabasen, vilket i sin tur ledde till att överskjutande skatt utmättes trots att DDD saknade skulder hos Krono- fogden. Den sena registreringen av de inbetalda beloppen medförde också att återbetalningen till DDD tog för lång tid.

4058-2017

Av utredningen framgår att EEE:s skulder blev reglerade till fullo genom en inbetalning den 23 maj 2017 som bokfördes den 7 juni 2017.

Den sena registreringen av inbetalningen medförde att utmätning av överskjutande skatt, som sker per automatik om en skuld finns registrerad, kom att verkställas den 3 juni 2017 trots att EEE saknade skulder hos Kro- nofogden.

266

K R O N O F O G D E N

Den sena registreringen av det inbetalda beloppet medförde också att återbetalningen till EEE tog för lång tid.

4085-2017

Av utredningen framgår att de utmätta medlen utbetalades till FFF ca tre veckor efter att de inbetalades till Kronofogdemyndigheten. Kronofogde- myndigheten kan konstatera att utbetalningen enligt gällande regelverk borde ha skett minst en vecka tidigare än vad som nu kom att ske.

Enligt Kronofogdemyndighetens bedömning fanns det skäl att anta att medlen skulle utbetalas till FFF inom två veckor, varför myndigheten hand- lade i enlighet med gällande regelverk när medlen inte gjordes räntebä- rande.

4087-2017

Av utredningen framgår att GGG betalade sin skuld hos Kronofogdemyn- digheten den 11 april 2017. Det tog tid innan betalningen registrerades i utsökningsmålet hos Kronofogdemyndigheten. Den 6 maj 2017 kom en nedsättning av skulden från Skatteverket. Den 20 juni 2017 registrerades inbetalningen från GGG och överskottet återbetalades till honom. Krono- fogdemyndigheten borde omgående ha registrerat GGG:s betalning i målet. Då hade skulden varit reglerad och det hade uppstått ett överskott hos Skat- teverket när skulden sattes ned.

4104-2017

Av utredningen framgår att det tog alltför lång tid, nästan sex veckor, innan överskjutande belopp från utmätningen återbetalades till HHH.

4110-2017

Av utredningen framgår att Försäkringskassans inbetalning den 19 maj av- seende utmätning av JJJ:s pension registrerades först den 10 juni 2017. Den sena registreringen fick till följd att ett för högt belopp kom att utmätas från JJJ:s skattekonto den 3 juni 2017. Utmätningen av överskottet på skatte- kontot bokfördes även det för sent, först den 26 juni 2017. Detta fick till följd att beslutet om utmätning i JJJ:s pension inte kom att upphävas trots att hon då saknade skulder hos Kronofogdemyndigheten. Detta medförde att utmätning på hennes pension felaktigt verkställdes den 19 juni 2017. Av utredningen framgår även att återbetalningen av felaktigt utmätta medel har dröjt för länge, två respektive en vecka.

4513-2017

Av utredningen framgår att KKK:s skulder blev fullbetalda genom en in- betalning den 23 maj 2017. Betalningen bokfördes samma dag och ett över- skott återbetalades till KKK.

Till följd av detta kunde KKK:s löneutmätning upphävas skyndsamt. Orsaken till att det ändå gjordes in inbetalning av arbetsgivaren var att in- betalningen från KKK gjordes i slutet av månaden, och det fanns därmed inte någon möjlighet att stoppa ytterligare inbetalningar från arbetsgivaren.

På grund av det ansträngda läget hos medelshanteringen tog dock åter- betalningen till KKK för lång tid.

4606-2017

LLL:s löneutmätningsbeslut borde rätteligen ha upphävts i direkt anslut- ning till att sökanden återkallade det mål som låg till grund för beslutet. Av utredningen framgår att detta skedde först efter drygt två veckor. Eftersom

267

K R O N O F O G D E N

återkallelsen skedde så pass sent att arbetsgivaren sannolikt redan hade av- skilt de medel som skulle inbetalas till Kronofogdemyndigheten, har felet dock med största sannolikhet inte haft någon betydelse för att arbetsgivaren gjorde en inbetalning trots att LLL då saknade skulder hos Kronofogde- myndigheten.

Utredningen visar vidare att de utmätta medlen återbetalades till LLL först efter ca tre veckor, vilken tidsutdräkt inte är förenligt med gällande regelverk.

4718-2017

Av utredningen framgår att löneutmätningsbeslutet upphävdes när Krono- fogdemyndigheten fattade beslut om att inleda skuldsanering för MMM den 21 juni 2017. Beslutet om löneutmätning upphävdes den 22 juni 2017 men hans arbetsgivare redovisade in pengar för juni månad till Kronofog- demyndigheten samma dag. Det är inte praktiskt möjligt att hinna stoppa en inbetalning från en arbetsgivare med en dags varsel. I denna del har Kro- nofogdemyndighetens handläggning inte brustit. Däremot borde beloppet ha återbetalats omgående till MMM.

4767-2017

Av utredningen framgår att Kronofogdemyndigheten den 3 juni 2017 av- räknade NNN:s överskott på skattekontot mot hans skulder i allmänna mål. När avräkningen var gjord kvarstod en skuld om […] kr. Den 5 juni 2017 betalade NNN in […] kr till Kronofogdemyndigheten. Av dem användes

[…]kr för att betala hans återstående skuld. Resterande belopp betalades tillbaka till honom den 18 juli 2017.

Det var inte fel att avräkna NNN:s överskott på skattekontot mot hans skulder eller att använda en del av det inbetalda beloppet till att betala hans skulder. I denna del har Kronofogdemyndighetens handläggning inte brus- tit. Däremot borde det överskjutande beloppet omgående ha återbetalats till NNN.

4825-2017

Av utredningen framgår att gäldenären betalade skulden den 21 april 2017. Den 25 juli 2017 betalade Kronofogdemyndigheten ut pengarna till sökan- den. Kronofogdemyndigheten borde omgående ha betalat ut de inbetalade pengarna till sökanden.

5084-2017

Av utredningen framgår att PPP:s skulder blev betalda genom löneutmät- ning i juni 2017. På grund av sen registrering av inbetalningarna från hans arbetsgivare syntes inte de inkomna betalningarna i målen. Det gjorde att löneutmätningen verkställdes även under juli månad. Den 4 augusti 2017 betalades pengarna för juli månad tillbaka till PPP. Kronofogdemyndig- heten borde omgående ha registrerat inbetalningen för juni från PPP:s ar- betsgivare och meddelat hans arbetsgivare att löneutmätningen skulle upp- höra. Då skulle det inte ha skett något avdrag från hans lön i juli.

I samtliga ärenden beklagade Kronofogdemyndigheten det inträffade och de olägenheter som den bristfälliga handläggningen hade förorsakat anmälarna.

Anmälarna fick tillfälle att kommentera Kronofogdemyndighetens remissvar, vilket några av dem gjorde.

268

K R O N O F O G D E N

Rättslig reglering

Bokföring och registrering av inbetalningar till Kronofogdemyndigheten

Kronofogdemyndigheten ska registrera enskilda mål i utsöknings- och indriv- ningsdatabasen samt föra dagbok i varje mål. Uppgifter om bl.a. betalning ska registreras i dagboken, se 1 kap. 5 § utsökningsförordningen (1981:981), UF, och 2 kap. 5 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyn- dighetens verksamhet.

Enligt 9 § första stycket förordningen (2000:606) om myndigheters bokfö- ring ska kontanta in- och utbetalningar bokföras senast påföljande arbetsdag. Andra ekonomiska händelser ska bokföras så snart det kan ske. Ekonomiska händelser får bokföras senare om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed.

Redovisning av influtna medel

Medel som har flutit in till Kronofogdemyndigheten i ett mål om utmätning ska enligt 13 kap. 1 § utsökningsbalken (1981:774), UB, redovisas så snart som möjligt. Är det influtna beloppet litet och kan det antas att ytterligare medel kommer att flyta in i målet, får myndigheten avvakta med redovisningen. Med- len ska som huvudregel redovisas inom två veckor från det att de flöt in, om inte något hinder finns som kan hänföras till detta eller det finns särskilda skäl, se 13 kap. 3 § UF.

I ett beslut den 15 november 2017 anförde JO Lindström följande.

Tidigare JO- och JK-beslut om Kronofogdemyndighetens medelshantering m.m.

Jag har tidigare i ett antal ärenden haft anledning att rikta kritik mot Kronofog- demyndigheten för problem och brister hänförliga till bl.a. myndighetens me- delshantering. Nedan redogör jag för några av dessa beslut.

I tre beslut den 10 januari 2012 (dnr 2427-2011, 4408-2011 och 4466-2011) kritiserade jag myndigheten för bl.a. brister i medelshanteringen. I ärendena med dnr 2427-2011 och 4466-2011 hade myndigheten betalat ut medlen till sökandena trots att överklaganden från svarandena hade kommit in till myn- digheten. I ärendet med dnr 4408-2011 hade myndigheten fattat ett beslut om utmätning åtta dagar efter det att en betalning hade skett, och anledningen till detta var att myndigheten låg efter med registreringen och bokföringen av in- komna betalningar. Jag uttalade i mitt beslut att det var viktigt att myndigheten, om bokföringen av någon anledning släpade efter med inregistreringen av be- talningar, uppmärksammade detta inom organisationen och vidtog de åtgärder som krävdes för att enskilda inte skulle drabbas. Jag framhöll dessutom att myndighetens medelshantering var en viktig del av verksamheten som kunde ha stor betydelse för enskilda, att det därför var viktigt för förtroendet för myn- digheten att handläggningen var korrekt och att myndighetens medelshantering präglades av noggrannhet.

I ett beslut den 15 mars 2012 (dnr 3655-2011) riktade jag på nytt kritik mot myndigheten för brister i medelshanteringen. I det ärendet hade myndigheten

269

K R O N O F O G D E N

uppgett att anledningen till det inträffade var ett oplanerat driftsstopp och sämre bemanning under semestertider, men att man arbetade med olika åtgärder för att undvika att liknande situationer skulle uppstå. Jag uttalade att det inte var godtagbart att myndigheten kontaktade en enskild för att meddela att en skuld fortfarande var obetald när så inte var fallet.

I ett beslut den 12 oktober 2012 (dnr 5976-2011) riktade jag återigen kritik mot myndigheten för dess problem med medelshanteringen. I ärendet hade myndigheten betalat ut medel till sökanden trots att gäldenären hade överklagat utmätningsbeslutet. I remissvaret uppgav myndigheten att man hade tagit till sig av kritiken i de tidigare besluten och att man hade vidtagit adekvata åtgär- der. Och jag uttalade återigen hur viktigt det var att myndigheten fortsatte det påbörjade arbetet med åtgärder för att förbättra noggrannheten i medelshante- ringen så att liknande misstag inte skulle upprepas.

I ett beslut den 21 februari 2017 (dnr 548-2016, vari jag hänvisade till mina beslut den 29 juni 2015, dnr 3890-2014, den 28 oktober 2015, dnr 6248-2014, och den 31 maj 2016, dnr 3029-2015) riktade jag ännu en gång kritik mot myn- digheten för dess slarv: denna gång för att myndigheten i ett mål om verkstäl- lighet betalade ut pengar till gäldenären i stället för till sökanden, skickade ett kravbrev till sökanden i stället för till gäldenären när den felaktiga utbetalning- en uppdagades och därefter dröjde med utbetalningen av pengarna till sökan- den.

Några av mina senare beslut gentemot Kronofogdemyndigheten är från den

27 juni 2017 (dnr 1589-2016, 3689-2016 och 4024-2016). I dessa beslut kriti- serade jag återigen myndigheten för dröjsmål med bokföringen av inbetal- ningar och med återbetalning av överskott av utmätta medel till gäldenärerna. I ett av besluten uttalade jag återigen hur viktigt det var att myndigheten bok- förde inbetalningar snabbt och på ett korrekt sätt. Och jag uttalade också att om myndighetens bokföring av någon anledning släpade efter med registreringen av betalningar behövde detta uppmärksammas inom organisationen så att de åtgärder som var nödvändiga för att enskilda inte skulle drabbas skulle kunna vidtas omgående. Myndighetens tillkortakommanden skulle naturligtvis inte drabba gäldenärer som gjorde rätt för sig.

Även Justitiekanslern har i ett antal beslut på senare år riktat kritik mot Kro- nofogdemyndigheten för brister som har samband med myndighetens medels- hantering (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 22 april 2015, dnr 7949-13-42, och den 22 juni 2015, dnr 8645-14-21). Så sent som den 3 mars 2017 riktade Justitiekanslern i ett skadeståndsärende (dnr 7046-16-40) allvarlig kritik mot Kronofogdemyndigheten för dröjsmål med registrering, bokföring och redovis- ning av influtna medel samt för att ha låtit bli att ändra ett beslut om löneut- mätning i rätt tid.

Min bedömning av de ärenden som nu är aktuella

Inledning

Det är alltså inte länge sedan jag riktade kritik mot Kronofogdemyndigheten för problem och brister i dess medelshantering. Senast detta skedde var i juni 2017 för felaktigheter i mars och juni 2016 och där myndighetens ledning, om

270

K R O N O F O G D E N

inte på annat sätt så genom JO:s remisser, hade fått vetskap om felen under hösten 2016. Trots detta har problemen och bristerna i myndighetens medels- hantering fortsatt och t.o.m. ökat i omfattning under hösten 2016 och våren och sommaren 2017, vilket alla anmälningar mot myndigheten som JO har fått in vittnar om. När jag fattade mina beslut i juni 2017 hade jag därför redan fått in ett antal nya anmälningar mot myndigheten som därefter har handlagts och nu bedöms i detta beslut.

Kronofogdemyndigheten har dröjt med att registrera och bokföra inbetalningar

Av de bestämmelser som redovisats ovan som rör frågan om registrering och bokföring av inbetalningar till Kronofogdemyndigheten följer att betalningar ska registreras och bokföras skyndsamt.

I flertalet av de ärenden som detta beslut avser visar utredningen att regi- streringen och bokföringen av betalningar till Kronofogdemyndigheten inte har skett med den skyndsamhet som krävs. Detta är naturligtvis inte acceptabelt och som framgår i det följande har dessa dröjsmål medfört andra fel och i vissa fall mycket kännbara konsekvenser för de enskilda gäldenärerna.

Kronofogdemyndigheten har felaktigt gjort utredningar och utmätningar samt dröjt med att återbetala pengar till gäldenärerna m.m.

Dröjsmålen med att registrera och bokföra betalningarna har i några av ären- dena lett till att myndigheten felaktigt har gjort utmätningar. I vissa fall har gäldenärerna inte haft någon skuld vid tidpunkten för utmätningarna och i vissa fall har det utmätta beloppet överstigit den kvarvarande skulden. När detta har uppdagats, ibland efter påpekanden från gäldenärerna, har de fått vänta orimligt länge på att få tillbaka sina pengar.

Någon gäldenär har också fått vänta orimligt länge på att få pengar återbe- talda när utmätningsbeslutet har ändrats i efterhand, t.ex. på grund av ändrade inkomstförhållanden.

Dröjsmålen med att registrera och bokföra betalningar har också lett till att myndigheten i några fall har lämnat felaktiga eller osäkra besked till gäldenä- rerna när de haft kontakt med myndigheten. Myndigheten har dessutom i ett ärende påbörjat en utredning, dvs. inlett en tillgångsundersökning, trots att skulden hade betalats inom den angivna fristen. I några ärenden har det angetts att gäldenärerna förekom i skuld- och indrivningsdatabasen trots att de inte hade någon skuld.

I ett ärende består den felaktiga hanteringen i att myndigheten bokförde in- betalningen på en annan gäldenär och därefter dröjde med att spåra pengarna när felet påtalades av gäldenären. I ett annat ärende togs felaktigt en utbetal- ningsspärr bort i datasystemet, vilket medförde att medlen betalades ut till sö- kanden i stället för till gäldenären.

Kronofogdemyndigheten förtjänar allvarlig kritik

Min utredning har alltså visat att registreringen och bokföringen av betalningar till Kronofogdemyndigheten under en längre tid inte har skett med den skynd-

271

K R O N O F O G D E N

samhet som krävs och att detta har lett till olika följdfel. Även andra självstän- diga fel i myndighetens hantering av olika ärenden, alltså utan föregående bris- ter och problem kring registreringen och bokföringen av inbetalningar, har kun- nat konstateras genom min utredning.

I sina remissvar har myndigheten tagit på sig större delen av de fel och bris- ter som anmälarna har påtalat. Myndigheten har beklagat det inträffade och de olägenheter som den bristfälliga handläggningen har förorsakat anmälarna. Myndigheten har också ingående redogjort för de problem och brister som fun- nits i medelshanteringen och angett ett antal orsaker till dessa samt vilka åtgär- der som har vidtagits för att komma till rätta med problemen och bristerna.

Medelshanteringens problem synes delvis ha sitt ursprung i att myndigheten redan när den bildades 2006 kom att sakna tillräcklig kompetens inom extern- redovisning och ekonomiadministration. En annan viktig orsak till problemen är ett bristfälligt it-stöd som myndigheten har arbetat med att ersätta ända sedan 2011.

Det stora antalet anmälningar som kommit in till JO under senare tid tycks dessutom ha sin förklaring i att myndigheten – som hade stora förhoppningar på sitt nya it-stöd – under 2016 minskade personalstyrkan vid medelshante- ringen bara för att upptäcka att detta var förhastat och tvingades att tillföra ca 30 medarbetare.

Trots att jag sedan 2012 haft anledning att kritisera myndigheten vid ett stort antal tillfällen för brister i medelshanteringen har jag inte förrän nu fått en or- dentlig förklaring till de påtagliga svårigheter som myndigheten har och har haft med att registrera betalningar och redovisa medel i tid. Någon riktig för- klaring till de egentligen ganska uppseendeväckande kvalitetsbrister som också har förekommit – som att inbetalningar har registrerats på fel gäldenär eller att medel har betalats ut trots att detta inte borde ha skett – anser jag inte att jag har fått. Jag har också svårt att förstå varför myndigheten under den aktuella tiden varit så påfallande långsam med att reparera skador som myndigheten förorsakat enskilda genom att betala ut pengar till fel mottagare.

I 5 § förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndig- heten, som trädde i kraft den 1 februari 2017 och som ersatte förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten, föreskrivs att myn- digheten ska bidra till ett väl fungerande samhälle, och den ska utföra sina upp- gifter på ett sätt som är rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt för såväl all- mänheten och företagen som myndigheten själv.