Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010-2015

Debatt om förslag 21 juni 2016
  • Bädda in video

  • Ladda ner

Protokoll från debatten

Anföranden: 3

Anf. 71 Ingela Nylund Watz (S)

Fru talman! I dag när vi behandlar Utvärderingen av Riksbankens penningpolitik 2010-2015 vill jag rikta ett särskilt varmt tack till de två externa utvärderare som vi haft möjlighet att ha, Mervyn King och Marvin Goodfriend, för en mycket intressant och väl genomförd utvärdering. Det är den tredje i raden av externa utvärderingar som finansutskottet låtit göra med fyra års mellanrum.

Jag vill också från finansutskottet rikta ett stort och varmt tack till de över 20 remissinstanser och enskilda som har bidragit med sina synpunkter under den remissrunda kring utvärderingen som vi genomfört.

Sist men inte minst: ett särskilt tack till personalen på kansliet! Ni har gjort ett fantastiskt jobb med ett mycket omfattande material för att få fram det här betänkandet. Jag yrkar härmed bifall till förslaget i detsamma.

Fru talman! Innan jag går in på utskottets bedömningar av de sex slutsatser och de 15 rekommendationer som King och Goodfriend presenterat vill jag också tacka övriga partier för att vi under processen med utvärderingen enats om att göra en översyn av riksbankslagen.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

De senaste förändringarna av lagen genomfördes under 90-talet för att anpassa den till EG-fördraget och stadgan för ECBS och ECB. Mycket har hänt sedan dess, och det är nu dags att fundera över om vårt penningpolitiska ramverk och lagstiftningen kring Riksbanken är i tiden eller om förändringar behövs.

Överenskommelsen som vi nått i utskottet innebär att riksdagen riktar två tillkännagivanden till regeringen.

För det första bör regeringen snarast tillsätta en parlamentarisk utredning av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen.

För det andra bör regeringen snarast lämna förslag till riksdagen om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt i den så kallade Flamutredningens betänkande.

Utskottet är enigt i sin slutsats att ingångsvärdet för utredningen av riksbankslagen bör vara att målet om prisstabilitet och den legala ramen med en oberoende riksbank har varit framgångsrik.

Men vi pekar också på flera områden där det finns behov av nya analyser och bedömningar:

penningpolitikens mål och medel

förtydligande av Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet

Riksbankens organisation

valutapolitiken och Riksbankens roll i IMF-sammanhang

Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalningssystemet

den demokratiska granskningen av penningpolitiken.

Utskottet är också tydligt med att om det bedöms aktuellt med förslag som kan påverka grundlagen bör de presenteras i god tid före riksdagsvalet 2018.

Frågorna om Riksbankens finansiella oberoende har nyligen utretts i den så kallade Flamutredningen, och utskottet menar att regeringen snarast bör återkomma med förslag om eventuella regeländringar inom området.

Fru talman! Så till Kings och Goodfriends externa utvärdering av penningpolitiken 2010-2015. I utredningen presenteras som sagt sex slutsatser och 15 rekommendationer. Låt mig börja med slutsatserna i något förkortad och kondenserad version.

För det första: Riksbankens hantering av återhämtningen av svensk ekonomi genom höjningen av styrräntorna från 0,25 procent till 2 procent mellan juni 2010 och juli 2011 föreföll inte orimlig i ljuset av den information man då hade. Direktionens medlemmar godtog också detta på det stora hela. De åsiktsskillnader som medlemmarna då uppvisade var relativt små.

För det andra: Riksbanken var sen med att uppfatta hur omfattande problemen i omvärlden och inte minst i euroområdet var i slutet av 2011 och början av 2012. Man var därför också sent ute med att börja sänka räntorna, framför allt under 2013.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Denna situation förvärrades av också av att antagandena om troliga räntebanor i omvärlden skilde sig markant från bedömningarna på de finansiella marknaderna. Följden blev att den prognostiserade inflationen blev mycket högre än det faktiska utfallet. Allvarligast var dock den växande skillnaden mellan den framtida reporäntebana som Riksbanken förutsåg och den räntebana som kunde utläsas av priserna på de finansiella marknaderna. Under denna period uppstod tydliga spänningar och oenighet i direktionen kring hur pass stram penningpolitik som borde föras.

För det tredje: Alla ledamöter i Riksbankens direktion ägnade mycket tid åt att fundera över och redogöra för sin syn på den framtida reporäntebanan, trots att framtiden var oviss och marknaden inte lade någon större vikt vid den. Detta, menar utredarna, blev ett sätt att i själva verket skyla över de stora åsiktsskillnaderna om penningpolitikens inriktning.

För det fjärde: Både majoriteten i direktionen och de som hade avvikande meningar hade en mycket hög tilltro till Riksbankens egna prognoser, som var framtagna utifrån bankens egna modellkonstruktioner och alltid gav vid handen att 2-procentsmålet skulle uppnås på medellång sikt. En större ödmjukhet i förhållande till de egna modellerna hade varit på sin plats, menar utredarna.

För det femte: Från att man under 2010-2011 hade varit relativt enig i direktionen ökade spänningarna under 2012, och de övergick under 2013 i direkt oenighet, inte bara om räntesättningen utan också om penningpolitikens mål. Oenigheten handlade om i vilken utsträckning Riksbanken skulle ta hänsyn till de ökande bostadspriserna och den ökande utlåningen till hushållen och om det var motiverat att sätta en högre reporänta än vad som var motiverat om man bara såg till inflationen två år framåt. Majoriteten i direktionen menade att om ingen annan gjorde något åt detta var man själv tvungen att agera. De ledamöter som hade en annan uppfattning än majoriteten gjorde en betydligt snävare tolkning av uppdraget att nå prisstabilitet och ville hålla sig till att försöka sätta räntorna så att inflationsmålet skulle nås inom 18 månader till två år.

För det sjätte: Det blev stundtals ett högt tonläge i debatten mellan direktionens ledamöter. Detta, menar utredarna, riskerar att skada direktionens anseende hos allmänheten. Olika uppfattningar och bedömningar är naturliga och viktiga inslag i direktionens arbete, menar utredarna, men den typen av oenighet måste hanteras annorlunda.

Fru talman! Utvärderarna lämnar också 15 rekommendationer inom fyra områden: penningpolitik, finansiell stabilitet, Riksbankens redovisningsansvar och Riksbankens organisation. Jag tänker inte gå igenom dem alla här och nu utan nöjer mig med att konstatera att flera av dessa kommer att bli prövade inom ramen för utredningen om riksbankslagen, bland annat den viktiga frågan om behovet av att förtydliga Riksbankens ansvar för den finansiella stabiliteten.

Fru talman! Finansutskottet konstaterar att utvärderarna på det hela taget gör ungefär samma bedömningar av penningpolitiken under perioden som utskottet gjort självt. Det vill säga att Riksbanken hade kunnat föra en mer expansiv penningpolitik under 2013 och inledningen av 2014.

När det handlar om den kritik som utvärderarna riktar mot Riksbanken avseende bland annat prognosmetoder, modeller och uppföljning utgår utskottet från att Riksbanken tar till sig densamma. Bland annat behöver erfarenheterna av det starka fokuset på räntebanorna utvärderas grundligt. Utskottet delar också utvärderarnas uppfattning att frågorna om makrotillsynsbeslut behöver förtydligas och konstaterar att regeringen snarast måste presentera ett tydligt och sammanhållande ramverk för den svenska makrotillsynen.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Fru talman! Under slutet av den period som utvärderingen avser har vi kunnat konstatera att Riksbanken gjort en omläggning till en extremt expansiv penningpolitik som saknar motstycke i svensk ekonomisk historia. Riksbanken har vid flera tillfällen fattat beslut om att sänka räntan under noll och att genomföra massiva köp av statspapper. Denna expansiva penningpolitik är vi dock långt ifrån ensamma om, tvärtom. Inte minst Europeiska centralbanken är ett exempel på det. Det måste dock sägas att vi trampar obruten mark här. Om, och i så fall på viket sätt, detta kommer att påverka ekonomin i Sverige på längre sikt är det i dagsläget svårt, för att inte säga omöjligt, att veta. Under 2015 har vi också kunnat notera att inflationen har börjat stiga men att den fortfarande ligger långt under målet.

Fru talman! Utvärderarna tar också upp ett antal frågor som rör Riksbankens redovisningsansvar gentemot riksdagen.

I detta sammanhang vill jag, som framgår av betänkandet, framhålla att utskottet på eget initiativ under 2015 tillsatte en arbetsgrupp för att se över formerna för hur vi granskar penningpolitiken. Vi kommer att återkomma med förslag till eventuella förändringar för att uppnå en skarpare och mer distinkt granskning under hösten.

Det är dock viktigt att säga - och jag ska avsluta med detta - att när vi har tittat på hur vi granskar vår riksbank i Sverige kan vi i konstatera att vi har en förhållandevis väl utbyggd demokratisk kontroll och granskning av centralbanken jämfört med hur det ser ut i de flesta andra länder. Det hindrar dock inte att det finns anledning att förstärka den demokratiska granskningen av Riksbanken, och utskottet återkommer alltså med förslag till detta under hösten.

Fru talman! Vid vår samlade bedömning av utvärderingen har vi särskilt noterat två saker som vi vill framhålla. Det ena är att Sverige haft en bra ekonomisk utveckling jämfört med andra industriländer sedan inflationsmålet infördes i början av 1990-talet. Inflationsmålspolitiken och den oberoende centralbanken har, menar utvärderarna, varit en framgång jämfört med hur penningpolitiken bedrevs tidigare. Den uppfattningen delar vi. Det andra är att den här utvärderingsperioden har varit väldigt turbulent och inneburit stora nya utmaningar. Som King och Goodfriend uttrycker det: "Det fanns ingen handbok som visade hur Riksbanken borde ha agerat

i denna i stort sett helt nya situation. Direktionen och avdelningen för penningpolitik fick 'helt enkelt lära genom att göra'."

Avslutningsvis vill jag återigen tacka alla partier i utskottet för att vi kommit överens om de två tillkännagivanden som vi nu hoppas att riksdagen lämnar.


Anf. 72 Maria Plass (M)

Fru talman! Under våren har finansutskottet kunnat ta del av och diskutera den externa utvärderingen av den svenska penningpolitiken för perioden 2010-2015 av Marvin Goodfriend och Mervyn King, som redovisades i januari 2016. Denna utvärdering har därefter gått på remiss, och finansutskottet höll också en offentlig utfrågning om utvärderingen och om remissinstansernas synpunkter.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Utvärderingen innehåller sex slutsatser och 15 rekommendationer. Slutsatserna rör bland annat prognoser, modeller och direktionens arbetssätt. Rekommendationerna rör penningpolitiken, finansiell stabilitet, Riksbankens redovisningsansvar och Riksbankens organisation.

Remissinstanserna anser att utvärderingen är intressant och välkomnar den. Flertalet av remissinstanserna delar i stort utvärderingens slutsatser om penningpolitiken, men merparten av de kommenterande remissinstanserna är negativa till att konkretisera inflationsmålet där riksdagen på finansministerns rekommendation skulle både definiera och siffersätta inflationsmålet.

Utvärderingen påpekar att ett problem var den växande skillnaden mellan Riksbankens prognos över den framtida räntebanan och marknadens förväntade räntebana. Utskottet utgår ifrån att Riksbanken beaktar kritiken och till exempel fortsätter med sitt utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning. Erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt.

I utvärderingen framför Goodfriend och King rekommendationer kring mål, medel och styrning av penningpolitiken. Eftersom dessa innebär omfattande förändringar av det rådande penningpolitiska ramverket anser finansutskottet att dessa förslag bör behandlas i en bred parlamentarisk utredning. Jag återkommer till detta.

Fru talman! År 2013 beslutade regeringen att ge Finansinspektionen huvudansvaret för makrotillsynen. Utvärderarna anser att befogenheter, verktyg och processen kring makrotillsynsbeslut bör förtydligas. Utskottet delar den synpunkten. Frågan bereds i Regeringskansliet, och det är viktigt att regeringen snarast presenterar ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen.

Fru talman! Grunderna i den nuvarande riksbankslagen är från mitten av 1980-talet, och mycket har hänt inom till exempel penningpolitiken och finansiell stabilitet sedan dess. Finansiell stabilitet har blivit ett eget politikområde. I Sverige har, som tidigare sagts, Finansinspektionen huvudansvaret för makrotillsynen. Den 1 januari 1999 trädde beslutet att Sveriges riksbank ska ha en självständig ställning gentemot riksdag och regering i kraft.

Världen har genomgått en finanskris. Riksbanken har ställts inför nya icke förväntade problem, och man har sänkt styrräntan till minusnivå samtidigt som man har köpt statsobligationer för att öka likviditeten i ekonomin. Detta är nya förutsättningar som man delar med flera andra länders centralbanker.

En större översyn av riksbankslagen har diskuterats tidigare. Flera utredningar har genomförts; bland annat har Finanskriskommittén lämnat två omfattande betänkanden, och utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning har lämnat ett betänkande. Under perioden har utskottet också behandlat två externa utvärderingar.

Under våren har utskottet även haft en intern utfrågning av riksbankschefen, där Stefan Ingves bland annat presenterade det av direktionen beslutade pm:et om förslag till frågor att ta upp i en översyn av riksbankslagen. Direktionen redovisar förslag inom områdena finansiell stabilitet, valutapolitik, penningpolitik, Riksbankens finansiella oberoende, kontantförsörjning, betalningssystem och krissamordning samt statistik och informationsinhämtning.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Avseende Riksbankens finansiella oberoende och frågorna om bankens balansräkning, eget kapital och vinstutdelning samt hur detta bör regleras i riksbankslagen har detta nyligen utretts av den så kallade Flamutredningen. Det är därför inte motiverat att ta med detta i den breda översyn av riksbankslagen som finansutskottet föreslår. Utskottet föreslår i stället ett tillkännagivande till regeringen om att lämna förslag med utgångspunkt i Flamutredningens betänkande och de remissynpunkter som lämnades.

Finansutskottet föreslår alltså i detta betänkande två tillkännagivanden till regeringen. Det första är att regeringen snarast tillsätter en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Det andra är att regeringen snarast bör lämna förslag till riksdagen om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt i Flamutredningens betänkande och remissynpunkterna på detta.

Utgångspunkten för utredningen om riksbankslagen bör vara att målet om prisstabilitet och den legala ramen för en oberoende riksbank har varit framgångsrika. Det är bra om riksbankslagen blir tydlig och motsvarar dagens situation, behov och krav.

Utskottet poängterar vikten av att utredningen av riksbankslagen är parlamentarisk och har ett brett upplägg. Områden som bör behandlas är bland andra

penningpolitiska mål och medel

förtydligande av Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet

riksbankens organisation

valutapolitik och Riksbankens roll i IMF- sammanhang

den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalsystemet.

Fru talman! Nu är det viktigt att regeringen snarast tillsätter en bred parlamentarisk utredning och översyn av riksbankslagen och det svenska parlamentariska ramverket. Direktiven bör vara på plats efter sommaren, och

eventuella grundlagspåverkande förslag bör presenteras och behandlas i god tid före riksdagsvalet 2018.


Anf. 73 Håkan Svenneling (V)

Fru talman! Penningpolitiken är ett av få politiska områden där mycket makt har lämnats över från politiken till experter på området, i det här fallet Riksbankens direktion. Trots det bär politiken ett stort ansvar för penningpolitiken.

Politikens roll är att genom sin kontrollmakt se till att penningpolitiken förs på rätt sätt och att dess underlag leder till en spänstig debatt om penningpolitiken i Sverige. Men politiken sätter också ramarna för penningpolitiken genom att besluta om lagar, i detta fall riksbankslagen. Därför är det nu glädjande att det finns en bred politisk enighet bakom förslaget att se över riksbankslagen i en parlamentarisk utredning.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Att det nu kommer att tillsättas en parlamentarisk utredning om riksbankslagen kan vi från Vänsterpartiet inte annat än välkomna. Det behövs, och det är något som vi har krävt under många år. Dagens lagstiftning är nämligen skriven under sent 1990-tal, i en tid då många politiker ville gå med i EMU. Men när svenska folket fick säga sitt blev det ett tydligt nej till EMU. I efterhand har det visat sig vara ett ekonomiskt sett mycket klokt beslut som tjänat Sverige väl. Det är därför viktigt att den politiska makten - även över penningpolitiken - utgår ifrån folket.

Vänsterpartiet har en rad förslag för att vässa riksbankslagen och göra penningpolitiken i Sverige bättre, förslag som vi nu hoppas att utredningen kan grotta ned sig i och komma med kloka slutsatser om. Vi har drivit på för att KPI som mått för Riksbankens inflationsmål ska bytas ut mot KPIF, vilket det nu verkar finnas en bred enighet om. Det gör att det mått som i praktiken används också blir det som har reell betydelse för penningpolitiken.

Vi har också drivit på för att sysselsättning ska få en ökad betydelse, och vi har drivit på för att makten över penningpolitiken ska utgå från folket. Riksdagen ska besluta om inriktningen för penningpolitiken medan Riksbanken ska verkställa dess utformning. Det var något som särskilt de akademiska remissinstanserna tyckte var bra och lyfte fram i sina remisssvar.

Det operativa ansvaret för penningpolitiken vilar i dag på Riksbankens direktion. Direktionens ledamöter utses av riksbanksfullmäktige. Riksbankslagen föreskriver att ledamöter av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner för att fullgöra de penningpolitiska uppgifterna. Målen för penningpolitiken innebär att Riksbanken endast har till uppgift att upprätthålla ett fast penningvärde.

Riksbanken har sedan på egen hand bestämt att penningpolitiken ska styras av ett inflationsmål och att detta ska vara 2 procent av KPI. Först därefter har riksdagen i olika dokument sagt att man står bakom den utformning av penningpolitiken som Riksbanken själv har bestämt sig för. Detta har emellertid ingen praktisk betydelse just eftersom ledamöter av direktionen inte är tillåtna att ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppdrag.

Vi menar att denna ordning är orimlig. Det ska vara så att riksdagen utformar mer exakta mål för penningpolitiken. Detta ska omfatta målen, vilken nivå inflationsmålet ska ha, vilken variabel som ska användas och vilka mål man ska ha för utvecklingen av den reella ekonomin. Utifrån dessa mål ska sedan Riksbanken självständigt utforma den löpande penningpolitiken. På så sätt skapas en tydlig ansvarsfördelning: De folkvalda i riksdagen beslutar om politiken, och Riksbanken verkställer. Det är någonting vi hoppas att utredningen kommer att grotta ned sig rejält i.

Valet av ledamöter till direktionen kan ha stor betydelse för den förda penningpolitiken, och i dag sker dessa val utan större debatt och insyn. Därför bör den parlamentariska utredningen ta fram förslag på hur valet av ledamöter till direktionen kan ske på ett mer transparent sätt. Öppna utfrågningar av kandidaterna till direktionen bör utgöra ett centralt inslag i denna process, något som i dag sker i andra länder.

STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Utvärdering av Riks-bankens penningpolitik 2010-2015

Att även utredarna King och Goodfriend nu lyfter fram många av dessa frågor tycker jag givetvis är bra. Vi måste värna de demokratiska aspekterna, även i penningpolitiken. Framför allt måste vi sätta fokus på att minska arbetslösheten för att nå full sysselsättning. Att därför ta större hänsyn till produktion och sysselsättning, som utredarna föreslår, är mycket bra.

Jag har haft förmånen att ingå i den arbetsgrupp under finansutskottet som Ingela Nylund Watz på ett föredömligt sätt har lett, vars uppgift har varit att komma med förslag på hur finansutskottets kontrollmakt över penningpolitiken kan stärkas redan inom dagens lagstiftning. Flera av gruppens förslag, för att inte säga alla, är bra. I höst ska finansutskottet besluta om vilka som ska genomföras.

Gruppen föreslår att man i stället för dagens tre utfrågningar håller två offentliga utfrågningar per år med Riksbanken om den aktuella penningpolitiken. Vid utfrågningarna ska riksbankschefen och tre vice riksbankschefer delta varje gång, i stället för som i dag en vice riksbankschef. Detta var något som också King och Goodfriend föreslog.

Ledamöterna bör få replikrätt på riksbankschefernas svar om de så vill, vilket skulle kunna leda till en spänstigare debatt och diskussion under utfrågningen.

Det kanske kan tyckas märkligt att ett minskat antal utfrågningar skulle kunna stärka kontrollmakten. Men bättre utfrågningar färre gånger ger en bättre granskning.

Gruppen föreslår att en offentlig utfrågning om stabiliteten i det finansiella systemet sker varje år. Vid en sådan utfrågning ska ansvarig minister, myndighetsansvariga och andra experter delta. Utskottet bör också överväga hur utskottets beredning av finansiell stabilitet i övrigt kan förstärkas, anser vi i arbetsgruppen. Detta tycker jag är mycket bra, för som vi har hört i debatten är finansiell stabilitet och makrotillsyn ett relativt nytt politiskt område som har fått ett väldigt uppsving, framför allt efter finanskrisen.

Med det sagt, fru talman, vill jag yrka bifall till utskottets förslag.

Överläggningen var härmed avslutad.

(Beslut fattades under § 13.)

Beslut

Penningpolitiken och Riksbankens oberoende bör ses över (FiU41)

Riksdagen har behandlat en utvärdering av Riksbankens penningpolitik för åren 2010-2015. I samband med detta riktade riksdagen två uppmaningar, så kallade tillkännagivanden, till regeringen:

  • Regeringen ska så fort som möjligt tillsätta en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen.
  • Regeringen ska också snarast lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende utifrån resultatet av den nyligen genomförda så kallade Flamutredningen och tillhörande remissynpunkter.

Regeringen bör även presentera ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen, det vill säga tillsynen av stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Riksdagen utgår vidare ifrån att Riksbanken tar till sig av de rekommendationer som finns i utvärderingen av penningpolitiken och fortsätter med sitt utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning.

Riksdagens beslut
Kammaren biföll utskottets förslag.