Extern utredning av framtida välfärdsstatistik

den 19 augusti

Interpellation

2008/09:588 Extern utredning av framtida välfärdsstatistik

av Lennart Levi (c)

till finansminister Anders Borg (m)

I min fråga i kammaren den 30 november 2006 och i min tidigare interpellation till finansminister Anders Borg (2007/08:187) framhöll jag att ”vårt land kan vara stolt över Statistiska centralbyråns system för intervjuundersökningar av befolkningens levnadsförhållanden, ULF”. I ULF ingår ett tiotal integrerade sektorsundersökningar som sedan mer än 30 år har gett oss en unik och tillförlitlig bild av vår välfärd vid varje mättillfälle men också av dess utveckling över flera decennier.

I sitt svar på frågan framhöll finansministern att han bara kunde instämma i ovanstående, ”nämligen att levnadsundersökningarna har varit centrala” och att de är viktiga ”för att vi ska få en ökad förståelse för hur samhällsförhållandena fungerar”.

I sitt interpellationssvar framhöll finansministern att den oro interpellationen väckt ”ger oss anledning att särskilt noga följa utvecklingen på det här området”. Föreliggande interpellation syftar till att aktualisera just en sådan noggrann uppföljning av utvecklingen.

Statistik för riksdag och regering, samhällsplanering, forskning, demokratisk insyn och fri opinionsbildning

ULF är vårt minne över framväxten av levnadsförhållanden och välfärdsfördelning sedan 1970-talet (efter kön, ålder, yrke, etnisk bakgrund, bostadsort och så vidare). Det är en referenspunkt och ett centralt beslutsunderlag för samhällsplanering i vid bemärkelse: för ekonomisk politik, socialpolitik, folkhälsoplanering, sysselsättningsutveckling och arbetsmiljö, materiell levnadsstandard, bostadspolitik, social ekonomi, politiskt deltagande och så vidare.

Fram till 2006 omfattade ULF ett system av integrerade intervjuundersökningar rörande befolkningens hälsa och omsorg, sysselsättning och arbetsmiljö, inkomster och levnadsstandard, boende, utbildning, sociala nätverk, exponering för brott, politiskt deltagande och fritid. ULF-systemet omfattade även en rapportserie om välfärdens utveckling och fördelning (löpande ”social rapportering”).

ULF används sedan 1970-talet av statsdepartementen, offentliga utredningar, sektorsmyndigheter, forskningsinstitutioner, intresseorganisationer och massmedier. SCB:s verksledning har tidigare betecknat ULF som ”SCB:s flaggskepp”. Inom forskningen har ULF betecknats som en ”riksklenod”, ovärderlig för longitudinell social, ekonomisk och medicinsk forskning. ULF har hittills varit en ”fri resurs” som ersatte en mer splittrad statistikinsamling till väsentligt högre kostnader.

ULF har även tjänat som förebild för statistikuppbyggnaden i andra länder. Och SCB och ULF har tilldelats 2001 års Reward for the Betterment of Human Conditions av The International Society for Quality of Life Studies för sin systemuppbyggnad, rigorösa kvalitetskontroll, publicering och uthållighet allt sedan 1970-talet.

ULF har också gett oss demokratisk insyn över välfärdsutvecklingen till gagn för partierna, massmedier och intresseorganisationer. På uppdrag av Sveriges riksdag har SCB sedan 1970-talet offentliggjort högkvalitativa och detaljerade tidsserier i sina publikationer och på sin hemsida. Parallellt har organisationer och sektorsmyndigheter utnyttjat ULF för egna samhällskritiska genomlysningar. Av beslutsunderlaget från 70-talet framgår att riksdagens målsättning var att institutionalisera ”en varningsklocka”.

Omläggning och risk för nedläggning av ULF

Nu har varningsklockan faktiskt tystnat. År 2006 inledde SCB en omläggning av ULF, som nu i praktiken har utvecklats till en nedläggning av ULF och de mer än 30-åriga svenska tidsserierna. Riksdagens anslag för ULF har i stället använts för att finansiera en ny långt mindre ambitiös EU-undersökning (SILC, Survey of Income and Living Conditions), som enligt en EU-förordning ska bekostas av medlemsländerna själva och som sedan ska levereras till Eurostat.

Men riskerar verkligen ULF att läggas ned?

1. SCB skriver på sin hemsida (den 2 november 2006) att ”SILC från och med 2008 ska ersätta ULF”.

2. SCB skriver vidare att SILC även ska innehålla ”ett urval av gamla ULF-frågor så långt utrymmet medger”.

3. SCB skriver vidare att ”en del av de (återstående) specifika svenska ULF-intervjufrågorna kommer att ersättas av snarlika SILC-frågor”.

4. SILC liknar visserligen ULF men har en betydligt mindre detaljeringsgrad, annan frågemetodik och väsentligt lägre kvalitet.

5. Innehållet i SILC kommer i framtiden att alltmera bestämmas av Eurostats intressen och direktiv och successivt tränga ut även resterande ULF-frågor.

6. Av besparingsskäl ska SILC dessutom genomföras med telefon- i stället för besöksintervjuer, vilket dels reducerar frågeutrymmet radikalt (intervjutiden måste minskas från 70 till maximalt 30 minuter, en varaktighet rekommenderad i facklitteraturen för telefonintervjuer), dels leder till okontrollerade tidsseriebrott i statistiken. Komplex och känslig information (till exempel om ohälsa) lämpar sig dessutom inte för telefonintervjuer.

7. Till bilden hör också att nästan alla EU-länder genomför SILC via besök, analogt med ULF fram till 2006 men i motsats till SCB:s SILC-tillämpning. Därmed reduceras även jämförbarheten med övriga EU-länder.

8. Dessa förändringar har beslutats på förhållandevis låg nivå inom SCB, utan samråd med och utan acceptans av SCB:s nätverk av statistikanvändare och forskare.

Nedläggningen av ULF-tidsserierna är därutöver en betydande kapitalförstöring. Svenska myndigheter, offentliga utredningar, intresseorganisationer och forskningsinstitutioner tvingas nu att investera i egna nya statistiksystem. Samhällskostnaderna för att bygga upp alternativa statistiksystem för sektorsmyndigheter och forskning är mycket stora.

Kritiken mot SCB:s beslut

Ett stort antal protester har kommit till SCB från myndigheter och forskargrupper som genom SCB:s beslut förlorar sin basstatistik respektive sina longitudinella forskningsmaterial. SCB har kritiserats av ett brett spektrum av forskargrupper i debattartiklar i Svenska Dagbladet, Göteborgs-Posten och Läkartidningen. I tidskriften Fokus ifrågasätts SCB:s roll som oberoende och högkvalitativ faktaleverantör. I en debattartikel i Göteborgs-Posten kritiserar elva av vårt lands ledande forskare inom medicin och samhällsvetenskap den av SCB genomförda nedläggningen av ULF.

Vidare har Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet gemensamt utrett nedläggningens konsekvenser för folkhälsostatistiken och menar att möjligheterna till årlig uppföljning av folkhälsan och en rad välfärdsvariabler försvinner och att viktiga 30-åriga tidsserier bryts. Socialstyrelsen skriver till regeringen att styrelsen inte kan fullgöra sitt uppdrag utan tillgång till ULF, att ULF måste bevaras, alternativt att motsvarande nationella undersökningar måste genomföras på annat sätt – vilket skulle skapa stora samhällskostnader utanför SCB.

I Socialstyrelsens senaste folkhälsorapport (2009) har nu viktiga delar av hälsomätningar som tidigare varit baserade på ULF utgått.

Kritiker har länge hävdat att ULF har en så stor omfattning att det över huvud taget inte är möjligt att samla in ULF-data via telefonintervjuer. Den eventuella rationaliseringspotential som övergång till telefon skulle kunna ge är alltför liten och förutsätter mycket stora nya resurser i metodforskning för att kontrollera och beräkna riskerna för tidsseriebrott.

SCB:s vetenskapliga råd gav följande råd till SCB:

-      ”att noga betänka att ULF är en etablerad besöksundersökning av en omfattning som normalt anses kräva besöksintervjuer. En sådan drastisk ändring som en övergång till telefonintervjuer kräver starkt stöd av ett positivt utfall av omsorgsfulla och omfattande metodstudier.” (november 2004)

-      ”att tillsammans med externa experter från exempelvis Institutet för social forskning klarlägga hur långt det är möjligt att med nya SILC-ULF och övrig statistik inom den sociala statistiken belysa de välfärdskomponenter som tidigare ingått i den sociala rapporteringen från ULF och vilka brister i jämförbarhet med tidigare rapportering som kommer att uppstå” (mars 2007).

SCB:s externa programråd för social välfärdsstatistik uttalade att man ”… stödjer att frågan om metodbyte utreds vidare. En förutsättning är att erforderliga resurser tillförs … så att utvärderingen kan bedrivas med mycket hög ambitionsnivå: lång period av parallella mätningar, återintervjuer och rekonciliering.” (den 18 november 2004)

SCB har inte tilldelats några särskilda medel för de omfattande kostnaderna för sådana erforderliga metodstudier.

Sammanfattningsvis finner jag följande:

1. Besluten hösten 2006 fattades utan att dessa metodutredningar hade genomförts.

2. SCB har i stället exkluderat riskerna för tidsseriebrott från det fortsatta metodarbetet. En mindre studie av skillnader mellan telefon- och besöksstatistik har genomförts, om vilken SCB nu skriver att ”metodskillnaderna måste vara betydande för att kunna påvisas”.

3. Seriösa metodstudier i Finlands SCB tyder på att bland annat den uppmätta sjukligheten minskar påtagligt vid övergång från besöks- till telefonundersökningar. Tillförlitliga tidsserier förutsätter över tiden konstanta eller jämförbara mätmetoder.

4. SCB skriver numera på sin hemsida att statistikanvändarna måste vara uppmärksamma på att det kan förekomma brott i SCB:s tidsserier.

5. SCB har nu också övergett sina planer på att i efterhand masskorrigera välfärdsstatistiken via korrektionskoefficienter bestämda genom stora parallella kontrollstudier.

SCB har en lång tradition av föredömligt samarbete med statistikens konsumenter via särskilda rådgivande expertgrupper med representanter från myndigheter, organisationer och forskning. ULF hade under 30 år fram till 2005 ett sådant nätverk med ett tiotal sektorsråd (för tio välfärdskomponenter) som regelbundet granskade och godkände metoder, datainsamling, publiceringsplaner och förändringar i undersökningarna. Ungefär vart tionde år genomfördes dessutom stora gemensamma användarkonferenser. Vid sådana konferenser på 80- och 90-talet har en eventuell övergång till telefonmetod diskuterats men varje gång avvisats unisont. Inför de genomgripande beslut som SCB tog hösten 2006 avbröts detta konsumentsamarbete och en redan inplanerad användarkonferens före besluten inställdes.

En senare begäran om en användarkonferens från tre riksdagsledamöter inom allianspartierna (professor Lennart Levi (c), professor Barbro Westerholm (fp) och professor Finn Bengtsson (m) sommaren 2008 ledde till att SCB den 3 juni 2009 anordnade ett kort seminarium med lägerapportering från SCB:s sida. Även vid detta seminarium framfördes kraftig kritik från många håll.

Mitt sammanfattande intryck är att även SCB:s egna uttalanden visar att kritikernas oro varit och är befogad. Efter en intern metoddiskussion inom SCB och extern kritik från statistikanvändarna som nu pågått under fem år uttrycker även SCB en tydlig tveksamhet inför ULF-tidsseriernas tillförlitlighet och successiva begränsning men menar att en omprövning trots detta inte är aktuell. Det är uppenbart att SCB inte längre anser sig kunna garantera säkra tidsserier rörande svenska levnadsförhållanden med nuvarande uppläggning och finansiering.

Riksdagen har ett centralt ansvar att följa och vid behov påverka välfärdsutvecklingen. Det förutsätter kunskap som alltsedan 1970-talet har baserats på fakta från SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF).

Riksdagen har också ett opinionsbildningsansvar, ett ansvar för att underhålla statistik och forskning och att främja att massmedier, intresseorganisationer och väljarna får demokratisk insyn i välfärdsutvecklingen.

I sitt svar på min tidigare interpellation i samma fråga (2007/08:187) uttalade även finansministern en oro över frågans utveckling, en oro som ”ger oss anledning att särskilt noga följa utvecklingen på det här området”.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts vill jag fråga finansministern:

1. Hur avser finansministern att säkra en framtida väl fungerande välfärdsstatistik?

2. Hur avser finansministern att hantera frågan om en extern utredning av förutsättningarna för den framtida utformningen av den nationella och EU-inriktade välfärdsstatistiken?