Proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet
1
Regeringens proposition
2006/07:63
En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet Prop.
2006/07:63
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 8 mars 2007
Maud Olofsson
Mikael Odenberg
(Försvarsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet.
Ändringarna innebär att mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten
anpassas från ”yttre militära hot” till ”yttre hot” och att det uttryckligen
anges att verksamheten endast får avse utländska förhållanden.
Vidare förtydligas gränsdragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet.
Det föreslås också tydligare regler avseende
inriktning och rapportering av underrättelser samt att samhällets
funktioner för inriktning och kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten
skall förstärkas.
I propositionen föreslås också en ny lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
Lagen omfattar signalspaning för försvarsunderrättelseändamål,
oavsett om signalerna befinner sig i etern eller i tråd.
Förslaget innehåller flera regler till skydd för den enskildes integritet.
Signalspaning sker efter inriktning från regeringen eller berörda myndigheter.
Ett särskilt tillståndsförfarande föreslås för myndigheternas inriktningar.
Vidare föreslås regler om när uppgifter skall förstöras och hur
rapportering skall ske. De sökbegrepp som skall användas, liksom att
förstöring och rapportering sker i enlighet med lagens bestämmelser,
skall kontrolleras i särskild ordning. Den myndighet som kontrollerar
verksamhet föreslås få möjlighet att besluta att inhämtning skall upphöra
och inhämtat material förstöras. Vidare föreslås att ett integritetsskyddsråd
inrättas.
För att möjliggöra inhämtning av signaler i elektronisk form föreslås
vissa nya regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
I propositionen föreslås också en ny bestämmelse i sekretesslagen
(1980:100). Den nya bestämmelsen innebär att sekretess skall gälla hos
Försvarsmakten i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära
Prop. 2006/07:63
2
säkerhetstjänsten samt hos Försvarets radioanstalt i försvarsunderrättelse och
säkerhetsverksamheten för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan
att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller
men.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 2007.
Prop. 2006/07:63
3
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................6
2 Lagtext ...............................................................................................7
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet.........................................7
2.2 Förslag till lag om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet.........................................9
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ..............................................12
2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100).........................................................................14
3 Ärendet och dess beredning.............................................................15
4 Den svenska säkerhetspolitiska utvecklingen .................................16
4.1 Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning ........16
4.2 Nya säkerhetshot och risker ..............................................16
5 Underrättelseverksamhet .................................................................17
5.1 Nuvarande reglering..........................................................18
5.2 Vissa särskilda underrättelsemetoder................................20
5.2.1 Personbaserad inhämtning ..............................20
5.2.2 Teknisk inhämtning ........................................21
5.3 Underrättelseverksamhet internationellt ...........................23
5.3.1 Internationellt samarbete inom
underrättelseverksamheten .............................23
5.3.2 Några internationella exempel ........................24
6 Anpassning av försvarsunderrättelseverksamheten.........................29
6.1 Bakgrund...........................................................................29
6.1.1 Underrättelsekommittén .................................29
6.1.2 11 september-utredningen ..............................30
6.2 Behovet av en förändrad
försvarsunderrättelseverksamhet.......................................31
6.3 Författningsregleringen av
försvarsunderrättelseverksamhetens mandat och
gränsdragningen mot andra verksamheter ........................36
6.3.1 Försvarsunderrättelseverksamhetens
uppgifter..........................................................36
6.3.2 Gränsdragning gentemot
brottsbekämpande och brottsförebyggande
åtgärder ...........................................................43
6.4 Ytterligare anpassningar av
försvarsunderrättelseverksamheten...................................51
7 Signalspaning ..................................................................................57
7.1 Nuvarande begränsningar och framtida behov .................57
7.1.1 Teknikutvecklingen ........................................57
7.1.2 En internationell jämförelse............................60
7.2 Skyddet för den personliga integriteten ............................60
7.2.1 Allmänt om förhållandet mellan integritet
och effektivitet ................................................60
Prop. 2006/07:63
4
7.2.2 Regeringsformen och andra
grundlagsbestämmelser...................................62
7.2.3 Europakonventionen .......................................64
7.2.4 Brottsbalken ....................................................65
7.2.5 Reglering av personuppgiftsbehandling .........66
7.2.6 Regler om elektronisk kommunikation ..........67
7.3 Effektivt utnyttjande av signalspaningsresursen...............67
7.3.1 Utvidgning av signalspaningsmandatet ..........67
7.3.2 Inhämtningens omfattning ..............................70
7.3.3 Begränsning av inhämtningen i tråd ...............72
7.3.4 Automatiserad inhämtning med
sökbegrepp ......................................................75
7.3.5 Inriktning, rapportering och internationellt
samarbete ........................................................78
7.3.6 Reglering av tillgången till signaler i tråd ......81
7.3.7 Nya regler för att möjliggöra inhämtning.......83
7.4 Regeringsformens och Europakonventionens krav på
en reglering om utvidgad signalspaning ...........................87
7.4.1 Rättighetsskyddsgarantier –
utgångspunkter................................................87
7.4.2 Reglering av användningen av sökbegrepp ....89
7.4.3 Tillståndsförfarande ........................................90
7.4.4 Upptagningar och uppteckningar som skall
förstöras samt rapportering av
underrättelser ................................................103
7.4.5 Effektiva rättsmedel......................................109
7.4.6 Behovet av rättighetsskyddsgarantier och
lagen om elektronisk kommunikation ..........112
8 Kontrollfunktionen ........................................................................113
8.1 Allmänt ...........................................................................113
8.2 En förstärkt kontroll av
försvarsunderrättelseverksamheten.................................115
9 Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden...................................................................................119
10 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..................................125
11 Konsekvenser och genomförande..................................................126
11.1 Myndigheterna ................................................................126
11.2 Operatörerna....................................................................128
11.3 Övriga konsekvenser.......................................................134
12 Författningskommentarer ..............................................................134
12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet.....................................134
12.2 Förslaget till lag om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet.....................................136
12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ............................................142
12.4 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100).......................................................................143
Prop. 2006/07:63
5
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet SOU 2003:32 i nu
aktuell del ............................................................................144
Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet SOU 2003:32 ..............................146
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ....................................147
Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian Ds 2005:30....................148
Bilaga 5 Lagförslagen i Ds 2005:30 ..................................................153
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna ....................................159
Bilaga 7 Sammanfattning av förslaget i SOU 2003:34 om en ny
bestämmelse i sekretesslagen ..............................................160
Bilaga 8 Lagförslag i betänkandet SOU 2003:34 angående
sekretess...............................................................................161
Bilaga 9 Förteckning över remissinstanserna ....................................162
Bilaga 10 Lagrådsremissens lagförslag ...............................................163
Bilaga 11 Lagrådets yttrande ...............................................................170
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 2007. ........179
Prop. 2006/07:63
6
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet,
2. lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet,
3. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,
och
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Prop. 2006/07:63
7
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet
Härigenom föreskrivs att 1–5 §§ lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas för att kartlägga
yttre militära hot mot landet och
till stöd för svensk utrikes-, försvars-
och säkerhetspolitik. I verksamheten
ingår att medverka i
svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete och att, enligt
vad regeringen närmare bestämmer,
medverka med underrättelser
för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas till stöd för svensk
utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik
samt i övrigt för kartläggning
av yttre hot mot landet. I
verksamheten ingår att medverka i
svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete. Försvarsunderrättelseverksamhet
får endast
avse utländska förhållanden.
Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens
inriktning.
Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens
inriktning. Inom ramen för denna
inriktning får de myndigheter som
regeringen bestämmer ange en
närmare inriktning av verksamheten.
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas av Försvarsmakten
och de andra myndigheter som
regeringen bestämmer.
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas av den eller de
myndigheter som regeringen bestämmer.
2 §
Uppgifterna som anges i 1 § skall
fullgöras genom inhämtning, bearbetning
och analys av information.
Analyser av hotbilder och bedömningar
i underrättelsefrågor skall
rapporteras till Regeringskansliet
och andra berörda myndigheter.
Verksamheten enligt 1 § skall fullgöras
genom inhämtning, bearbetning
och analys av information.
Underrättelser skall rapporteras
till berörda myndigheter.
I verksamheten används teknisk
och personbaserad inhämtning.
Vissa bestämmelser om teknisk
inhämtning finns i lagen
(2007:000) om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet.
Prop. 2006/07:63
8
3 §
De myndigheter som skall bedriva
försvarsunderrättelseverksamhet
får, enligt regeringens närmare
bestämmande, etablera och upprätthålla
samarbete i underrättelsefrågor
med andra länder och internationella
organisationer.
Den eller de myndigheter som
skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet
får, enligt regeringens
närmare bestämmande, etablera
och upprätthålla samarbete i
underrättelsefrågor med andra länder
och internationella organisationer.
4 §
Försvarsunderrättelseverksamheten
får inte avse uppgifter som
enligt lagar eller andra föreskrifter
ligger inom ramen för polisens och
andra myndigheters brottsbekämpande
och brottsförebyggande arbete.
Inom försvarsunderrättelseverksamheten
får det inte vidtas åtgärder
som syftar till att lösa uppgifter
som enligt lagar eller andra
föreskrifter ligger inom ramen för
polisens och andra myndigheters
brottsbekämpande och brottsförebyggande
verksamhet.
Om det inte finns hinder enligt
andra bestämmelser, får dock de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
lämna stöd till andra myndigheters
brottsbekämpande och brottsförebyggande
verksamhet.
5 §
En särskild nämnd under regeringen
skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten
enligt vad
regeringen närmare föreskriver.
Den myndighet som regeringen
bestämmer skall kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten
.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
Prop. 2006/07:63
9
2.2 Förslag till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § I försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
får den myndighet som regeringen bestämmer
(signalspaningsmyndigheten) inhämta signaler i elektronisk
form vid signalspaning. Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
får endast ske i de fall regeringen eller, enligt regeringens bestämmande,
en myndighet närmare bestämt inriktningen av signalspaningen.
Om det är nödvändigt för försvarsunderrättelseverksamheten får signaler
i elektronisk form inhämtas vid signalspaning även för att
1. följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen
och signalskyddet, samt
2. fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva
verksamhet enligt denna lag.
2 § Inhämtning som sker i tråd får endast avse signaler som förs över
Sveriges gräns i tråd som ägs av en operatör.
3 § Inhämtning av signaler i tråd skall ske automatiserat. Sådan inhämtning
får endast avse signaler som identifierats genom sökbegrepp. Även
vid annan automatiserad inhämtning skall sökbegrepp användas för identifiering
av signaler.
Sökbegreppen skall utformas och användas så att de medför ett så begränsat
intrång som möjligt i den personliga integriteten. Sökbegreppen
får inte vara direkt hänförliga till en viss fysisk person om det inte är av
synnerlig vikt för verksamheten.
4 § I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet finns bestämmelser
om regeringens och myndigheters inriktning av sådan verksamhet.
En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk
person.
Regeringen bestämmer inriktningen av den verksamhet som bedrivs
enligt 1 § andra stycket.
Regeringens beslut om inriktning av signalspaningsverksamheten skall
föregås av samråd med den myndighet som avses i 6 §.
5 § För en myndighets närmare inriktning av signalspaning enligt 1 §
första stycket krävs tillstånd, om inte inriktningen har angetts av regeringen
eller Regeringskansliet. Ett tillstånd får ges för högst sex månader
från dagen för beslutet och kan efter förnyad prövning förlängas med
högst sex månader i taget.
Tillstånd får endast ges för inriktning som är förenlig med lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Tillstånd får endast
lämnas om syftet med inriktningen väger klart tyngre än det integritetsintrång
som inhämtning i enlighet med inriktningen kan innebära och detta
Prop. 2006/07:63
10
syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Tillstånd får inte
lämnas om inriktningen endast avser en viss fysisk person.
I brådskande fall får inriktning anges utan att tillstånd har lämnats. Inriktningen
skall då omedelbart anmälas till den myndighet som skall
lämna tillstånd. Finner tillståndsmyndigheten att det saknas förutsättningar
för tillstånd, skall signalspaningsmyndigheten underrättas. Verksamheten
med anledning av inriktningen skall då omedelbart avbrytas.
6 § Tillstånd enligt 5 § lämnas av den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall vara fristående från signalspaningsmyndigheten.
Prövning av tillstånd skall ske i en enhet inom myndigheten vars
ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid, minst fyra år. Ordföranden
och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Övriga ledamöter skall utses bland personer som föreslagits av partigrupperna
i riksdagen.
7 § Upptagning eller uppteckning av uppgifter som inhämtats enligt denna
lag skall omgående förstöras om innehållet
1. berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för
verksamhet som avses i 1 §,
2. avser uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen
eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen, eller som
omfattas av efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen
eller 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen, eller
3. omfattar uppgifter i meddelanden som avses i 27 kap. 22 § rättegångsbalken.
8 § Underrättelser med uppgifter som inhämtats enligt denna lag skall
rapporteras till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs i
lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Om uppgifterna
berör en viss fysisk person, får rapporteringen endast avse förhållanden
som är av betydelse i de hänseenden som anges i 1 § den lagen.
9 § Signalspaningsmyndigheten får för den verksamhet som anges i 1 §
andra stycket, enligt regeringens närmare bestämmande, etablera och
upprätthålla samarbete i signalspaningsfrågor med andra länder och internationella
organisationer.
10 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall kontrollera att
denna lag följs. Kontrollen skall särskilt avse granskning av sökbegrepp
som avses i 3 §, förstöring av uppgifter som avses i 7 § samt rapportering
enligt 8 §.
Myndigheten får besluta att viss inhämtning skall upphöra eller att
upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter skall förstöras, om
det vid kontroll framkommer att inhämtningen inte är förenlig med denna
lag eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter som inte står i
rimlig proportion till syftet med verksamheten.
Beslut enligt andra stycket skall fattas av en enhet inom myndigheten
vars ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid, minst fyra år. Ordföranden
och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Övriga ledamöter skall utses bland personer som föreslagits av parti
Prop. 2006/07:63
11
grupperna i riksdagen. Om uppgifterna enligt denna paragraf och 6 §
fullgörs av samma myndighet, får de ledamöter som prövar frågor om
tillstånd inte delta vid beslut enligt andra stycket.
11 § Inom signalspaningsmyndigheten skall det finnas ett råd med uppgift
att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa
integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådets ledamöter utses
av regeringen för viss tid. Rådet skall rapportera sina iakttagelser till signalspaningsmyndighetens
ledning och, om rådet finner att det finns skäl
för det, till den myndighet som avses i 10 §.
12 § I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns bestämmelser
om operatörers skyldighet att överföra signaler för att möjliggöra inhämtning
enligt denna lag.
13 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
Prop. 2006/07:63
12
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
dels att 6 kap. 21 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 6 kap. 19 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
19 a §
För att inhämtning av signaler i
elektronisk form enligt lagen
(2007:000) om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet
skall kunna ske, är operatörer som
äger tråd i vilka signaler förs över
Sveriges gräns skyldiga att överföra
dessa till samverkanspunkter.
Varje sådan operatör skall anmäla
en eller flera samverkanspunkter
till den myndighet som regeringen
bestämmer. Regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
får meddela föreskrifter
om samverkanspunkter.
Samtliga operatörer som för
signaler i tråd över Sveriges gräns
skall till den myndighet som regeringen
bestämmer lämna sådan
information de innehar som gör
det enklare att ta hand om signalerna
.
Samtliga operatörer skall utföra
uppgifterna enligt första och
andra stycket så att verksamheten
inte röjs.
21 §1
Tystnadsplikt enligt 20 § första stycket gäller även för uppgift som
hänför sig till
1. åtgärden att kvarhålla försändelser
enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken,
och
2. angelägenhet som avser användning
av hemlig teleavlyssning
1. åtgärden att kvarhålla försändelser
enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken,
2. angelägenhet som avser användning
av hemlig teleavlyssning
1 Senaste lydelse 2005:493.
Prop. 2006/07:63
13
eller hemlig teleövervakning enligt
27 kap. 18 eller 19 § rättegångsbalken
eller tekniskt bistånd med
hemlig teleavlyssning eller med
hemlig teleövervakning enligt 4
kap. 25 b § lagen (2000:562) om
internationell rättslig hjälp i brottmål.
eller hemlig teleövervakning enligt
27 kap. 18 eller 19 § rättegångsbalken
eller tekniskt bistånd med
hemlig teleavlyssning eller med
hemlig teleövervakning enligt 4
kap. 25 b § lagen (2000:562) om
internationell rättslig hjälp i brottmål,
och
3. angelägenhet som avser inhämtning
av signaler i elektronisk
form enligt lagen (2007:000) om
signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
2. Skyldigheten för operatörer som äger tråd att överföra signaler till
samverkanspunkter enligt 6 kap. 19 a § skall tillämpas första gången den
1 juli 2008.
Prop. 2006/07:63
14
2.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100)1 skall införas
en ny paragraf, 9 kap. 32 §, av följande lydelse.
9 kap.
32 § Sekretess gäller hos Försvarsmakten i försvarsunderrättelseverksamheten
och den militära säkerhetstjänsten samt hos Försvarets radioanstalt
i underrättelse- och säkerhetsverksamheten för uppgift om enskilds
personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften
kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde
lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio
år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
Prop. 2006/07:63
15
3 Ärendet och dess beredning
Den 20 december 2001 beslutade regeringen om direktiv (dir. 2001:120)
till en särskild utredare med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera
myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap
och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat
och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.
Utredningen, som antog namnet 11 september-utredningen, lämnade
sitt betänkande (SOU 2003:32) till Justitiedepartementet i mars 2003. 11
september-utredningen lämnade bl.a. förslag som rör lagen (2000:130)
om försvarsunderrättelseverksamhet. Justitiedepartementet har överlämnat
den delen av ärendet till Försvarsdepartementet. En sammanfattning
av betänkandet i nu aktuell del finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i
denna del finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
av remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns
tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2003/2990/PO). Remissammanställningen
i nu aktuell del finns tillgänglig i Försvarsdepartementet
(dnr Fö2003/2728/RS).
Härefter har promemorian (Ds 2005:30) En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet
utarbetats inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet)
med förslag till ändringar i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
och i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
samt förslag till en ny lag om signalspaning. En sammanfattning av promemorian
finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5.
Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 6 finns en förteckning över
remissinstanserna. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga
i Försvarsdepartementet (dnr Fö2005/1912/RS).
Underrättelsedatautredningen lämnade sitt betänkande (SOU 2003:34)
Försvarets underrättelseverksamhet och säkerhetstjänst Integritet – Effektivitet
i mars 2003. Utredningen lämnade bl.a. förslag till ändring i
sekretesslagen (1980:100). Förslaget i den delen behandlas i propositionen.
En sammanfattning av betänkandet i nu aktuell del finns i bilaga 7.
Betänkandets lagförslag avseende sekretesslagen finns i bilaga 8. Betänkandet
har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns
i bilaga 9. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i
Försvarsdepartementet (dnr Fö2003/991/RS).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 18 januari 2007 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga
11. Regeringens lagförslag har i allt väsentligt utformats i enlighet
med vad Lagrådet förordat. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten
6.4, 7.3.2, 7.3.5, 7.4.1, 7.4.3, 8.2 och 10 samt i författningskommentaren.
Därutöver har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.
Prop. 2006/07:63
16
4 Den svenska säkerhetspolitiska utvecklingen
4.1 Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning
Sveriges säkerhetspolitik syftar till att bevara vårt lands fred och självständighet,
bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka
internationell fred och säkerhet. Det säkerhetspolitiska målet är att i alla
lägen och i former som vi själva väljer trygga handlingsfriheten att, som
enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Regeringens
syn på det säkerhetspolitiska läget utvecklas i propositionen
2004/05:5 Vårt framtida försvar.
Sveriges militära alliansfrihet kombineras med ett brett och allsidigt
deltagande i det internationella säkerhetssamarbetet. Hot mot freden och
vår säkerhet kan bäst avvärjas i gemenskap och samverkan med andra
länder. Inom ramen för Europeiska unionens (EU) gemensamma utrikes och
säkerhetspolitik (GUSP) bidrar Sverige till den civila och militära
krishanteringen.
Syftet med försvarsunderrättelseverksamheten är att ge stöd för bedömningar
och beslut till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik,
att bidra till det svenska deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete
samt att medverka med underrättelser för att stärka samhället
vid svåra påfrestningar i fred.
4.2 Nya säkerhetshot och risker
I försvarsbesluten under 1990-talet har framhållits att omvärldsutvecklingen
efter det kalla kriget har präglats av föränderlighet och svårbedömbarhet.
Idag handlar säkerhetspolitik om att ha förmåga att möta ett
brett spektrum av tänkbara hot, risker och påfrestningar mot samhället.
Detta kräver en helhetssyn på såväl säkerhet och beredskap som på samhällets
underrättelsefunktioner.
Under det kalla kriget dominerades hotbilden av de traditionella säkerhetspolitiska
hoten, främst risken för ett storkrig mellan maktblocken i
Europa. Försvaret inriktades på att möta en invasion av landets territorium
. Idag bedöms ett enskilt militärt angrepp i alla dess former från en
annan stat direkt mot Sverige som osannolikt under överskådlig tid,
minst en tioårsperiod. Militära incidenter och kränkningar av vår territoriella
integritet kan dock inte uteslutas, varför bedömningar av operativ
förmåga och avsikter hos väpnade styrkor i vårt närområde förblir en
viktig uppgift för försvarsunderrättelseverksamheten.
Regeringen höjer ambitionen för Sveriges deltagande i internationella
insatser, och avser att fortsatt delta i insatser under ledning av Förenta
nationerna (FN), Europeiska unionen (EU) och NATO. Svenskt deltagande
i EU-ledda insatser kräver ett mera omfattande politiskt och resursmässigt
engagemang än vad som tidigare har varit fallet vid FN- eller
NATO-ledda insatser.
Förutom underlag inför beslut om svenska insatser
och stöd till personalen i insatsområdet måste underrättelsetjänsterna
också ha förmåga att förse statsmakterna med den information som kan
behövas för att Sverige skall kunna göra självständiga bedömningar i
Prop. 2006/07:63
17
säkerhetspolitiska frågor och att kritiskt granska andra aktörers argumentering
och agerande.
Dagens säkerhetspolitiska hot, eller hot som är av sådan karaktär att de
kan få säkerhetspolitiska konsekvenser, är av en annan karaktär än under
det kalla kriget. Hoten är ofta gränsöverskridande, asymmetriska, ickemilitära
och utgår inte sällan från icke-statliga aktörer. Att förebygga och
bekämpa sådana hot kräver inte bara ett nära samarbete mellan svenska
myndigheter utan också ett effektivt internationellt samarbete.
Internationell terrorism och andra typer av grov internationell kriminalitet
utgör idag hot mot såväl enskilda individer som mot stater. En väl
utvecklad underrättelseinhämtning och en god krishanteringsförmåga är
viktiga hjälpmedel för att förhindra denna typ av grov brottslighet och att
hantera dess konsekvenser. Detsamma gäller åtgärder för att förhindra
spridning av massförstörelsevapen, t.ex. Sveriges engagemang i Proliferation
Security Initiative (PSI) och våra förpliktelser enligt FN:s säkerhetsråds
resolution nr 1540 om åtgärder för att förhindra spridning av
massförstörelsevapen till icke-statliga aktörer. Att förhindra framställning
och transport av vapen, komponenter och teknologi, särskilt i vårt
närområde, kräver ett kvalificerat underrättelsestöd.
Den tekniska utvecklingen inom framförallt informationsteknologin
och den framväxande globala kommunikationsstrukturen har bidragit till
produktivitetsökningar i industrin och ett ökat välstånd. IT-beroendet
inom den samhällsviktiga tekniska infrastrukturen, t.ex. kommunikationer,
elförsörjning eller transporter, har samtidigt gjort det moderna samhället
mer sårbart och berör enskilda såväl som organisationer, företag
och stater. En avancerad teknisk kompetens i signalspaning är en förutsättning
för att Sverige skall kunna skydda sina egna kommunikationssystem.
Det finns också en rad andra fenomen som kan påverka Sveriges säkerhet
negativt och i vissa fall få säkerhetspolitiska konsekvenser. Hit
hör t.ex. olika typer av försörjningskriser, ekologiska obalanser, miljöhot,
etniska eller religiösa konflikter, stora flykting- och migrationsrörelser
samt ekonomiska utmaningar i form av valuta- och räntespekulationer.
Snabba, effektiva och samordnade åtgärder från statsmakternas sida för
att möta denna typ av hot eller påfrestningar kan i många fall underlättas
av den förvarning och analys som en effektiv underrättelseverksamhet
kan bidra med.
5 Underrättelseverksamhet
Med underrättelseverksamhet avses vanligtvis en verksamhet eller process
för att med särskilda metoder inhämta, bearbeta, analysera och delge
svåråtkomlig information som kan tjäna som kompletterande underlag
för bedömningar och beslut av regering eller myndigheter.
På policynivå
tjänar underrättelseverksamhet främst till löpande kunskapsuppbyggnad,
kompetenshöjning och förmåga att bekräfta eller vederlägga öppen information
eller andra aktörers utspel och påståenden. I en trängre militärt
inriktad säkerhetspolitisk mening brukar underrättelseverksamhet be
Prop. 2006/07:63
18
teckna den verksamhet som syftar till att kartlägga främmande makters
militära och politiska förhållanden samt handlingsmöjligheter.
5.1 Nuvarande reglering
Lagen (2003:130) om försvarsunderrättelseverksamhet innehåller bestämmelser
om uppgifter och arbetsformer för försvarsunderrättelseverksamheten.
En lagreglering av verksamheten är som regeringen framhöll i
förarbetena inte obligatorisk, men fyller en viktig funktion genom att
markera vikten av en väl fungerande underrättelseverksamhet som bedrivs
utifrån i ett demokratiskt samhälle godtagbara grundprinciper. Regeringen
anförde också att en lagreglering bidrar till ett högt förtroende
för verksamheten från allmänhetens sida (prop. 1999/2000:25 s. 12).
Riksdagen delade denna uppfattning och antog regeringens lagförslag i
dess helhet (bet. 1999/2000:FöU3, rskr. 1999/2000:158).
Regeringen anförde vidare i förarbetena till lagen att det krävs ett begrepp
för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till
stöd för det militära försvaret utan även stöd för svensk medverkan i internationellt
säkerhetssamarbete samt för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar i fred. Regeringen ansåg att en lämplig benämning för den
beskrivna underrättelseverksamheten var försvarsunderrättelseverksamhet
(prop. 1999/2000:25 s. 7).
Försvarsunderrättelseverksamhet – 1 §
Ett av försvarsunderrättelseverksamhetens syften är att kartlägga yttre
militära hot mot landet. Underrättelseverksamheten skall enligt lagens
förarbeten ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, under beredskap
och i krig. Verksamheten skall ge underlag för Försvarsmaktens
beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisationens
utveckling och materiella förnyelse (prop. 1999/2000:25
s. 14).
Försvarsunderrättelseverksamheten skall vidare bedrivas till stöd för
svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Försvarsunderrättelseverksamheten
skall tidigt identifiera och redovisa eller ge förvarning om
sådana förändringar i omvärldsläget som föranleder politiska beslut om
totalförsvarets anpassning. Underrättelseverksamheten skall i ett kortare
perspektiv fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag
att en anpassning av försvarsorganisationens krigsduglighet hinner
genomföras inom en viss tid före ett eventuellt angrepp. Underrättelseverksamheten
skall vidare kunna identifiera sådana förändringar i omvärldsläget
som kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre
tidsperspektiv (prop. 1999/2000:25 s. 14).
I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete samt att, enligt vad regeringen närmare bestämmer,
medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar på samhället i fred. Enligt vad regeringen angav i förarbetena
kan det i sistnämnda fall röra sig om att medverka med information
om och analys av t.ex. internationell terrorism och gränsöverskridande
miljöhot.
De normala ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas
Prop. 2006/07:63
19
inte av försvarsunderrättelseverksamhetens medverkan. Regeringen tillade
att det självfallet är viktigt att försvarsunderrättelseverksamhetens
medverkan vad gäller svåra påfrestningar är inriktad på sådana hot som
den är lämpad för. Regeringen bör därför närmare bestämma över denna
del av försvarsunderrättelseverksamheten (prop. 1999/2000:25 s. 14 f.).
Av bestämmelsen framgår att det är regeringen som skall bestämma
försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning.
Arbetsmetoder– 2 §
Underrättelseverksamhetens arbetsmetoder består av inhämtning, bearbetning
och analys av information. Inhämtade underrättelser skall sedan i
form av analyser och bedömningar redovisas för Regeringskansliet och
andra berörda myndigheter (prop. 1999/2000:25 s. 15).
Utlandssamarbete – 3 §
De myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet får, i
enlighet med vad regeringen närmare bestämmer, etablera och upprätthålla
samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella
organisationer.
Verksamheten skall styras av Sveriges säkerhetspolitiska intressen.
Inom regeringen är underrättelsesamarbetet i första hand en uppgift för
försvarsministern. Utrikesministern skall emellertid, enligt 10 kap. 8 §
regeringsformen, hållas underrättad när fråga som är av betydelse för
förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer
hos annan statlig myndighet. Genom den bestämmelsen åläggs de
statliga myndigheterna en generell underrättelseplikt gentemot utrikesministern
(prop. 1999/2000:25 s. 16).
Förhållandet till polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och
brottsförebyggande arbete – 4 §
Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som ligger
inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och
brottsförebyggande arbete.
I författningskommentaren angav regeringen att det i försvarsunderrättelseverksamheten
inte får utövas verksamhet som inrymmer polisiära
befogenheter, såsom förundersökningsåtgärder enligt rättegångsbalken
och tvångsmedelsanvändning enligt bl.a. polislagen (prop. 1999/2000:25
s. 20).
Regeringen framhöll emellertid också att regleringen inte syftar till att
utgöra något hinder mot att myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet,
enligt regeringens bestämmande, lämnar andra myndigheter
biträde. Regeringen anförde i det sammanhanget att den tekniska
utrustning som kan finnas hos en myndighet som är verksam med till
exempel signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten med
stöd av regeringens uppdrag skulle kunna användas även till stöd för
verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för en sådan
myndighetsutövning som den senare myndigheten har att svara för. För
Prop. 2006/07:63
20
en sådan ordning talade enligt regeringen också att teknisk utrustning
som det allmänna anskaffat bör användas på ett rationellt sätt. Regeringen
uttalade vidare att det även skulle finnas utrymme för att ge sådant
stöd i andra avseenden och tillade slutligen att myndigheter som ägnar
sig åt försvarsunderrättelseverksamhet, i enlighet med regeringens bestämmande,
skulle kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan
myndighets räkning (a.a. s. 18).
Insyn – 5 §
I lagen finns slutligen en bestämmelse om att en särskild nämnd under
regeringen skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten i enlighet
med vad regeringen närmare föreskriver.
Enligt förordningen (1988:552) med instruktion för Försvarets underrättelsenämnd
ges nämnden uppgiften att följa underrättelsetjänsten inom
Försvarsmakten och de övriga myndigheter som enligt förordningen
(2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet bedriver försvarsunderrättelseverksamhet.
5.2 Vissa särskilda underrättelsemetoder
Den nationella underrättelseförmågan avgörs bl.a. av hur effektiv inhämtningen
med särskilda metoder är. Utan en effektiv sådan inhämtning
försvagas förmågan till efterföljande bearbetning och analys. De huvudsakliga
metoderna för inhämtning med särskilda metoder är personbaserad
inhämtning och signalspaning. Svenska och utländska underrättelsetjänster
nyttjar i huvudsak dessa metoder för att inhämta information som
inte är öppet tillgänglig. Inhämtning med särskilda metoder innebär att
underrättelseinhämtningen sker genom förfaringssätt som det inte ankommer
på andra underrättelseorgan att använda, jfr prop. 2005/06:149
s. 28.
5.2.1 Personbaserad inhämtning
Personbaserad inhämtning med särskilda metoder om utländska förhållanden
utförs av Kontoret för särskild inhämtning (KSI). KSI är ett organ
inom Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), som i sin tur
är en del av Försvarsmakten. Rapporter baserade på det inhämtade materialet
överlämnas normalt till MUST, som bearbetar dem tillsammans
med annat underrättelsematerial. Personbaserad inhämtning utförs även
åt andra myndigheter, t.ex. de övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet.
Vid personbaserad inhämtning är det av
största vikt att underrättelseverksamhetens källor inte röjs, eftersom det
kan innebära fara för källornas säkerhet och försvåra eller omöjliggöra
fortsatt underrättelseinhämtning.
Prop. 2006/07:63
21
5.2.2 Teknisk inhämtning
Teknisk inhämtning med särskilda metoder sker till övervägande del genom
den signalspaning som utförs av Försvarets radioanstalt. Försvarets
radioanstalt är en civil myndighet som, tillsammans med Försvarsmakten,
främst svarar för den svenska försvarsunderrättelseverksamheten
enligt lagen (2000:130) och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Föreskrifter om Försvarets radioanstalts verksamhet
finns också i förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets
radioanstalt och i det årliga regleringsbrevet för myndigheten.
I instruktionen för Försvarets radioanstalt anges att myndigheten är en
central förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning enligt
den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare
(Säkerhetspolisen med flera) anger. Som reglerna i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
är formulerade faller viss del av Försvarets
radioanstalts verksamhet alltså utanför försvarsunderrättelseverksamheten.
2 § i Försvarets radioanstalts instruktion anger att myndigheten särskilt
skall
– följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen
och signalskyddet,
– fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva
verksamheten, samt
– utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret.
Vidare skall Försvarets radioanstalt enligt 3 a § ha hög teknisk kompetens
inom informationssäkerhetsområdet. Myndigheten får på begäran
stödja sådana statliga myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar
information som bedöms vara känslig ur sårbarhetssynpunkt eller ur ett
säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende. Försvarets radioanstalt skall
därvid särskilt kunna
– stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag,
– medverka till identifiering av inblandade aktörer vid IT-relaterade hot
mot samhällsviktiga system,
– genomföra IT-säkerhetsanalyser, och
– ge tekniskt stöd.
Försvarets radioanstalt skall också samverka med andra organisationer
inom informationssäkerhetsområdet såväl inom som utom landet.
Försvarets radioanstalt har dessutom som uppgift att biträda andra
myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem
(3 §).
En övergripande uppgift för myndigheten är att bedriva signalspaning
till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Försvarets
radioanstalt skall genom rapportering förse regeringen, Försvarsmakten
och andra uppdragsgivare med de underrättelser som behövs för att ge
underlag för planering, beslut och verkställighet. Verksamheten skall
bedrivas så att den snabbt kan anpassas till den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen
och inriktas mot att bevaka den nationella säkerheten.
Prop. 2006/07:63
22
Signalspaning
Försvarets radioanstalts signalspaning syftar bl.a. till att ge förvarning
om förhållanden i omvärlden som kan påverka landet i säkerhetspolitiska
och militära hänseenden, t.ex. i form av väpnat angrepp eller kränkningar
av Sveriges territoriella integritet. Signalspaningen bedrivs som kommunikationssignalspaning
(KOS) mot utländsk radiokommunikation och
som teknisk signalspaning (TES) mot t.ex. radarsignaler. Den utförs från
stationer, som med hänsyn till radiovågornas utbredning är placerade på
lämpliga platser i Sverige. Spaning bedrivs även från flygplan och fartyg.
KOS riktas mot såväl civila som militära eterburna signaler över
kommunikationssatelliter och jordbundna system, t.ex. radiolänkar. Den
sändande källans läge bestäms med hjälp av pejlanläggningar. Avsikten
är att kartlägga såväl intentioner hos olika internationella aktörer som en
potentiell motståndares organisation, stridsindelning, taktik och beredskap
m.m. I allt större utsträckning har signalspaningen utvecklat en
förmåga att följa de nya hoten som terrorism och gränsöverskridande
organiserad brottslighet.
TES riktas mot signaler med andra syften än kommunikation, främst
mot radar- och navigeringssystem. TES används i huvudsak för att utvinna
teknisk information. Syftet är t.ex. att identifiera och lägesbestämma
främmande flygplan och fartyg, att ge information om främmande vapensystems
prestanda samt att varna för potentiella hot mot egna vapensystem.
TES är också en grund för den egna offensiva förmågan till telekrigföring.
Telekrigföring, dvs. verksamhet som innebär utnyttjande av
elektroniska stridsmedel för att påverka motståndaren eller som syftar till
att minska effekterna av motståndarens utnyttjande av elektronisk utrustning,
utgör ett växande hot eftersom den kan förstöra vitala civila informations-
och kommunikationssystem samt slå ut påkostade militära lednings-
och vapensystem. Utvecklingen ställer ökande krav på signalkunskap
hos Försvarets radioanstalt. Myndigheten måste bl.a. kunna förse
Försvarsmakten med aktuella signalreferensbibliotek, som kan utnyttjas i
varnar- och motmedelssystem t.ex. på örlogsfartyg och i militära flygplan.
Inhämtade signaler i både KOS- och TES-funktionen bearbetas, analyseras
och ställs samman till underrättelserapporter som sänds till Försvarets
radioanstalts uppdragsgivare. Den sändande parten söker ofta skydda
innehållet i kommunikationen genom olika former av signalskydd, t.ex.
kryptering. Bearbetningen inom ramen för KOS-verksamheten syftar till
att forcera signalskyddet och frilägga eller bestämma sändningarnas innehåll.
Teknisk analys, trafikbearbetning och kryptoforcering är verktyg
för detta.
Försvarets radioanstalt har till uppgift att, på uppdrag av Försvarsmakten,
stödja svenska förband i internationell tjänst med signalspaningsutrustning
och metodik som behövs bl.a. för att förvarna om hot mot förbanden,
samt med underrättelser under pågående insats. Stödet till Försvarsmakten
innebär bl.a.
att stödja förbandsproduktion, utveckla och
anskaffa signalspaningssystem samt att utveckla metodik och fackutbilda
personal.
Försvarets radioanstalt har vidare att på uppdrag av olika myndigheter
medverka med underrättelser i syfte att stärka samhället vid svåra på
Prop. 2006/07:63
23
frestningar i fred. Myndigheten skall också stödja sådana statliga myndigheter
och statligt ägda bolag som hanterar sådan information som är
känslig från sårbarhetssynpunkt eller i säkerhetspolitiskt hänseende. Försvarets
radioanstalt har enligt sin instruktion i övrigt att bedriva signalspaning
i enlighet med vad de inriktande myndigheterna anger.
Den tekniska utvecklingens konsekvenser för signalspaningen
Inhämtning av information genom signalspaning har i Sverige i princip
ansetts tillåten, då den har skett i ett trådlöst skede av transmissioner av
kommunikationssignaler. Den tekniska utvecklingen när det gäller överföring
av alla typer av signaler, t.ex. telefoni eller dataöverföring, har
inneburit att överföringen numera till övervägande del sker genom tråd
(kabel). Det saknas idag lagstöd för Försvarets radioanstalt att inhämta
den information som förs i tråd. Detta utgör en allvarlig begränsning för
att myndigheten nu och i framtiden skall kunna bedriva en ändamålsenlig
inhämtningsverksamhet, upprätthålla ett trovärdigt signalskydd och
skydda landet mot kvalificerade IT-relaterade hot.
I de flesta med Sverige jämförbara länder ger lagstiftningen, med olika
typer av begränsningar till skydd för personlig integritet, möjlighet till
inhämtning av såväl trådlös som trådburen trafik för underrättelseändamål.
Dessa frågor berörs vidare i avsnitt 7.
5.3 Underrättelseverksamhet internationellt
5.3.1 Internationellt samarbete inom underrättelseverksamheten
Det internationella samarbetet på underrättelseområdet är av stor betydelse
för enskilda länder. I dagens säkerhetspolitiska situation kan inget
land helt på egen hand inhämta ett fullständigt underrättelseunderlag till
stöd för den bedrivna utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, särskilt
inte ett litet land som Sverige. Till sammanhanget hör också att allt fler
hot är transnationella, bl.a. internationell terrorism och gränsöverskridande
brottslighet.
I den senaste budgetpropositionen har regeringen beskrivit försvarsunderrättelseverksamhetens
allt viktigare funktion som stöd till EU:s framväxande
förmåga inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
(GUSP) och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken
(ESFP). Regeringen anser att hög prioritet bör ges till stöd för
svenskt deltagande i internationella uppgifter, inklusive förberedelserna
för och Sveriges deltagande i och ledning av den nordiska stridsgruppen.
(jfr prop. 2006/07:1 utgiftsområde 6 s. 38 och 56).
Före den nu gällande lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
saknade Sverige uttrycklig lagreglering av den underrättelseverksamhet
som bedrevs till stöd för landets utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.
Det huvudsakliga skälet till lagregleringen var, enligt Underrättelsekommittén
(dir. 1996:111) att det skulle kunna bidra till att ge den
viktiga och ofta uppmärksammade verksamheten ett högt förtroende hos
Prop. 2006/07:63
24
medborgarna (SOU 1999:37 s. 321). Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
anger således ramarna för verksamheten och ger en viss
anvisning om underrättelseverksamhetens uppbyggnad och funktion.
Även om det med hänsyn till syftet med verksamheten varken är lämpligt
eller möjligt att ge en uttömmande bild av landets underrättelseverksamhet,
kan dagens lagstiftning ändå anses bidra till att öka allmänhetens
insyn i och förståelse för verksamheten.
Sverige skiljer sig emellertid alltjämt från många andra länder, som har
valt andra sätt att utåt redovisa eller lagreglera underrättelseverksamheten.
För jämförelsens skull redovisas i det följande hur underrättelseverksamheten
till stöd för utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik bedrivs och
regleras i vissa jämförbara länder, samt en kortfattad beskrivning av underrättelsesamarbetet
inom EU. Lagregleringen av signalspaningen i de
olika länderna redovisas i avsnitt 7.1.2.
5.3.2 Några internationella exempel
Nederländerna
I Nederländerna är såväl den militära, MIVD (Militäre Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst), som den civila underrättelse- och säkerhetstjänstens,
AIVD (Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst), uppgifter och befogenheter
fastställda i en gemensam lag från år 2002 (Intelligence and
Security Services Act 2002). De båda tjänsterna styrs och kontrolleras på
ett samordnat sätt och skall enligt lagen samarbeta med varandra.
Lagen är väsentligt utvidgad i förhållande till tidigare lag. Detta har
bl.a. att göra med att lagstiftningen numera även innehåller bestämmelser
om tjänsternas behandling av personuppgifter. I lagen finns en utförlig
beskrivning av underrättelse- och säkerhetstjänsternas uppgifter samt
preciseringar av vilka metoder tjänsterna får använda i sina verksamheter.
Kontroll
Den parlamentariska kontrollen över AIVD och MIVD utövas genom en
särskild kommitté för underrättelse- och säkerhetstjänsterna. Vissa frågor
som rör MIVD:s verksamhet kan också diskuteras i parlamentets försvarsutskott.
Genom 2002 års lagstiftning har ett nytt övervakningsorgan, en s.k.
tillsynskommitté, inrättats. Dess uppgift är att övervaka att underrättelse och
säkerhetstjänsternas verksamheter bedrivs på ett lagligt och korrekt
sätt. Tillsynskommittén skall även hålla berörda ministrar underrättade
samt utreda och bedöma inkommande klagomål.
Metoder för underrättelseinhämtning
I 2002 års lagstiftning finns särskilda bestämmelser om vilka metoder
underrättelse- och säkerhetstjänsterna får använda i sina verksamheter
när det gäller inhämtning av information. Genom bestämmelserna har
AIVD och MIVD befogenhet att under vissa villkor utnyttja ett antal olika
Prop. 2006/07:63
25
arbetsmetoder. Dessa metoder innefattar allt från tvångsmedel till signalspaning.
Här finns också särskilda bestämmelser om personbaserad inhämtning
av underrättelser, enligt vilka underrättelse- och säkerhetstjänsterna får
använda sig av enskilda personer för inhämtning av underrättelser. Dessa
tjänstemän får även uppträda under fingerad identitet. Ansvariga myndigheter
kan åläggas att samarbeta i nödvändig utsträckning för att förse
en tjänsteman med fingerad identitet, varvid andra motstridiga myndighetsföreskrifter
inte gäller.
Tjänstemännens uppdrag får avse inhämtning av information om personer
eller organisationer som är relevant för syftet med underrättelse och
säkerhetstjänsternas verksamhet, eller åtgärder för att skydda tjänsternas
intressen.
Underrättelse- och säkerhetstjänsterna får bedriva verksamhet i privaträttslig
form, genom att bilda och driva bolag till operativt stöd för syftet
med verksamheten.
Schweiz
Sedan år 1991 är underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten
i Schweiz delad. Underrättelsetjänsten är knuten till försvarsmakten och
försvarsdepartementet, medan säkerhetstjänsten i dess helhet är knuten
till den federala polisen och justitiedepartementet.
Den lagreglering, artikel 99 i Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung
(Militärgesetz) från år 1996, som berör underrättelsetjänsten
anger kort att tjänstens uppgift är att hämta in, bedöma och delge
sådana uppgifter om främmande stater som är av säkerhetspolitisk betydelse.
Vidare finns i artikeln vissa bestämmelser som berör underrättelsetjänstens
rätt att hantera personuppgifter. I övrigt ges regeringen fullmakt
att särskilt reglera bl.a. frågor om underrättelsetjänstens uppgifter och
organisation samt om tjänstens samarbete med utländska underrättelsetjänster.
Den schweiziska regeringen har år 2003, med stöd av artikel 99 i Militärgesetz
, utfärdat bestämmelser om underrättelsetjänsten, Verordnung
über den Nachrichtendienste im Eidgenössischen Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (Nachrichtendienstverordnung).
Enligt lagens artikel 1 omfattar underrättelsetjänsten den strategiska underrättelsetjänsten
(SND), den militära underrättelsetjänsten (MND) och
flygvapenunderrättelsetjänsten (LWND).
Den strategiska underrättelsetjänsten svarar för kontakterna med utländska
underrättelsetjänster. Informationsutbyte kan ske om det är till
gagn för schweiziska säkerhetsintressen eller om det är föreskrivet i lag
eller internationell överenskommelse. Allt regelbundet samarbete med
utländska underrättelsetjänster kräver dock regeringens godkännande.
Chefen för den strategiska underrättelsetjänsten har att en gång om året
redovisa samarbetet för försvarsministern, som då även kan ge riktlinjer
för den fortsatta verksamheten.
Prop. 2006/07:63
26
Kontroll
Den parlamentariska kontrollen av SND utövas av Geschaffsprüfungsdelegation
, med uppgift att granska underrättelse- och säkerhetstjänsterna.
Kontrollorganet består av sex parlamentariker och innebär en ren eftergranskning.
Pågående underrättelseuppdrag berörs inte. Kontrollen tar
endast sikte på om felaktigheter har begåtts i verksamheten.
Storbritannien
Det centrala brittiska underrättelseväsendet består dels av den militära
underrättelsetjänsten, Defence Intelligence Staff (DIS), dels av de tre civila
underrättelse- och säkerhetstjänsterna, Secret Intelligence Service (SIS
eller MI6), Government Communications Headquarters (GCHQ) och
British Security Service (BSS eller MI5). De tre sistnämnda tjänsterna
brukar kort benämnas the Agencies.
Teknisk och personbaserad inhämtning
SIS och GCHQ är de viktigaste inhämtningsorganen för hemlig underrättelseverksamhet
och förser även DIS med information. Verksamheten vid
SIS och GCHQ är sedan år 1994 reglerad genom en särskild lagstiftning,
Intelligence Services Act 1994. Lagen innehåller också regler om bl.a.
tillsyn och kontroll över SIS, GCHQ och BSS.
Inhämtningen inriktas av Joint Intelligence Committe (JIC) och avser
bl.a. information om andra länder, terrorism, proliferation och internationell
brottslighet. GCHQ har även till uppgift att ge råd och anvisningar
till departement och myndigheter samt försvarsmakten, när det gäller
kommunikationssäkerhet och informationsteknologisystem.
SIS inhämtar underrättelser främst genom personbaserad inhämtning
(HUMINT) men även genom tekniska förfaranden. GCHQ:s inhämtning
sker genom signalspaning (SIGINT), mot bl.a. olika typer av kommunikationssystem
och radarsignaler. GCHQ:s verksamhet innefattar även
dekryptering och annan tolkning av skyddad information. Inhämtningsuppdragen
kommer främst från utrikes- och försvarsministerierna, men
även från finansministeriet samt BSS och andra myndigheter. Både SIS
och GCHQ inhämtar underrättelser och andra uppgifter genom samarbete
med ett brett nät av utländska underrättelse- och säkerhetstjänster.
Kontroll
Regeringen utövar kontroll över de civila underrättelse- och säkerhetstjänsterna,
the Agencies, dels genom att cheferna för dessa är personligen
ansvariga inför respektive minister, dels genom en särskild departementskommitté,
Ministerial Committee on the Intelligence Services.
Kommittén leds av premiärministern och i den ingår bl.a. utrikes-, försvars-,
inrikes- och finansministrarna. Kommittén bevakar mera övergripande
de policyfrågor som berör tjänsterna. Ministrarna biträds i tillsynen
och kontrollen av en tjänstemannagrupp, Permanent Secretaries’
Committee on the Intelligence Services.
Prop. 2006/07:63
27
År 1994 inrättades en parlamentarisk underrättelsenämnd, Intelligence
and Security Committee, med uppgift att granska the Agencies. Granskningen
tar sikte på tjänsternas budget, organisation och verksamhet. Kontrollorganets
ledamöter består av nio medlemmar från över- och underhusen.
De utses av premiärministern efter samråd med oppositionsledaren.
Underrättelsenämnden rapporterar årligen till premiärministern och i
vissa delar till parlamentet. Vid behov rapporterar nämnden även löpande
till premiärministern.
Underrättelsetjänsten DIS, som ingår i försvarsdepartementet, omfattas
inte av underrättelsenämndens granskning. DIS är underkastad den sedvanliga
kontroll och granskning av de olika ministerierna som sker i parlamentet.
Kontrollen och granskningen av DIS sker genom Select Committee
for Defence.
De tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna är även underkastade tillsyn
genom särskilda av premiärministern utsedda tjänstemän, Security
Service Commissioner, Intelligence Service Commissioner och Interception
Commissioner. De två förstnämnda funktionerna upprätthålls av
höga jurister. Dessa har att granska sådana åtgärder från underrättelse och
säkerhetstjänsternas sida som vidtas mot enskildas egendom med
stöd av den lagstiftning som reglerar tjänsternas verksamhet. Tillsynen
innefattar även att utreda allmänhetens klagomål mot verksamheten. Årliga
rapporter lämnas till premiärministern och till parlamentet. The Interception
Commissioner har motsvarande funktion vad gäller givna tillstånd
för underrättelse- och säkerhetstjänsterna att ta del av post- och
telekommunikationer.
Tyskland
Den centrala tyska underrättelsetjänsten Bundesnachrichtendienst (BND)
arbetar både med civila och militära underrättelser. Därtill kommer säkerhetstjänsterna,
den civila Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), och
den militära säkerhetstjänsten Militärischer Abschirmdienst (MAD).
BND är en fristående myndighet som lyder under den tyska statsrådsberedningen,
Bundeskanzleramt. BND:s verksamhet är reglerad i den
tyska grundlagen. Därutöver är verksamheten reglerad i särskild lagstiftning,
Gesetz über den Bundesnachrichtendienst.
I lagen anges att BND skall inhämta och analysera information som
behövs för underrättelser om utländska förhållanden och som är av betydelse
för den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken. BND skall inte befatta
sig med information om inhemska förhållanden annat än om dessa berör
BND:s egen verksamhet och personal eller kontraspionage. Vidare finns
regler som skall garantera att tyska medborgare eller tyska intressen inte
träds för när genom BND:s verksamhet. Hänvisning görs även till proportionalitetsprincipen.
I lagen ges regler om BND:s befogenheter i verksamheten och om behandling
av personuppgifter och s.k. överskottsinformation, samt regler
om kontroll av information och om skydd för BND:s personal, utrustning,
källor m.m. Det finns även regler om gränsdragningen mellan underrättelsetjänstens
och polisens och säkerhetstjänstens uppgifter. BND
har inte någon exekutiv befogenhet.
Prop. 2006/07:63
28
BND:s uppgifter är att bedriva underrättelseverksamhet mot utrikespolitiska
och utländska militära och ekonomiska förhållanden. BND skall i
övrigt utföra underrättelseuppdrag utomlands enligt anvisningar från förbundskanslern
och förbundsregeringen samt bevaka utländsk underrättelseverksamhet
i Tyskland. BND skall även ta emot underrättelseuppdrag
från olika departement när det gäller omvärldsbevakning bl.a. om internationella
kriser, proliferation och vapenhandel, teknologiöverföring,
internationell brottslighet såsom narkotikahandel och penningtvätt, internationell
terrorism och extremism. BND:s verksamhet skall dock endast
bedrivas med utgångspunkt i nationella underrättelsebehov.
Kontroll
Regeringens och chefens för statsrådsberedningen kontroll och styrning
av BND sker genom en särskild avdelning inom statsrådsberedningen.
Därutöver har statssekreteraren i statsrådsberedningen, i sin kapacitet
som Beauftragter für Nachrichtendienste eller koordinator, att fylla denna
uppgift. Koordinatorn har även uppgifter i samband med den parlamentariska
kontrollen av de tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna och
i budgetarbetet för dessa.
Den parlamentariska kontrollen av de tre underrättelse- och säkerhetstjänsterna
är omfattande. Kontrollen är lagreglerad och utövas av en parlamentarisk
kontrollpanel, Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr),
som idag består av nio parlamentsledamöter. De skall sammanträda en
gång per kvartal och har, med undantag av uppgifter om identitetsskyddade
källor, oinskränkt rätt att kontrollera verksamheten. Kontrollen innefattar
tillgång till arkiv och förhör med personalen. Det sistnämnda
medför också möjlighet för personalen att ta upp frågor med kontrollpanelen
om hur verksamheten utövas. Kontrollen innefattar även förhör
med ansvariga ministrar och med koordinatorn. PKGr granskar också
förslagen till budget för underrättelse- och säkerhetstjänsterna.
Den parlamentariska kontrollpanelen utser den s.k. G 10-kommissionen,
som har till uppgift att granska användningen av metoder riktade
mot post och telekommunikationer (signalspaning, hemlig teleavlyssning,
hemlig teleövervakning, kameraövervakning, postkontroll etc.)
Ordföranden måste ha kompetens som domare och de sju ledamöterna
behöver inte vara ledamöter av Förbundsdagen. En av kommissionens
uppgifter är att godkänna sökbegrepp inom signalspaningen och att även
i övrigt ta ställning till om föreslagna åtgärder har stöd i lag och är nödvändiga.
Underrättelsesamarbetet inom EU
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och den europeiska
säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) har skapat behov av vissa
analys- och underrättelsefunktioner på EU-nivå. Det är naturligtvis av
största vikt att EU kan göra en korrekt hotbildsanalys för ett område, dit
man kan komma att skicka civil eller militär personal.
Prop. 2006/07:63
29
Underrättelseverksamheten inom EU är fortfarande i ett uppbyggnadsskede,
och det finns utrymme för att stärka funktionerna för bearbetning
och analys.
Inom EU:s militära stab har upprättats en underrättelsefunktion (Intelligence
Division). Detta är en formell rådsfunktion som styrs av militärkommittén
och skall ägna sig åt militärstrategiska bedömningar.
I samband med Amsterdamfördraget har vid Rådssekretariatet en Policy
Planning and Early Warning Unit (Policyenheten) inrättats, för att
täcka behovet av politisk analys och bakgrundsinformation. I en förklaring
till Amsterdamfördraget sägs att medlemsstaterna och kommissionen
skall stödja den politiska planeringen genom att i största möjliga utsträckning
tillhandahålla relevanta upplysningar, inklusive underrättelser.
Som en del av den särskilda policyenheten har en lägescentral, Situation
Center (SITCEN), inrättats. I takt med utvecklingen av den gemensamma
säkerhets- och försvarspolitiken för krishanteringsinsatser har
lägescentralen utvecklats för att utöka möjligheten till analys och utbyte
av relevant information. Under 2005 har inom SITCEN inrättats en enhet
för underrättelsebearbetning vad avser terrorism.
Regeringen har i regleringsbrev för budgetåret 2007 för de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet uttalat att dessa myndigheter
skall bidra till ett förstärkt underrättelsesamarbete inom ramen
för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och EU:s krishanteringsförmåga.
Sverige har bl.a. ställt en svensk tjänsteman med gedigen erfarenhet
från underrättelseverksamhet och säkerhetstjänst till lägescentralens förfogande.
Motivet är att lägescentralen bedöms få en central roll för informations-
och underrättelseutbyte för GUSP och konfliktförebyggande
åtgärder, samt att Sverige vill bidra till att skapa en stark och effektiv
gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.
6 Anpassning av försvarsunderrättelseverksamheten
6.1 Bakgrund
6.1.1 Underrättelsekommittén
Som har redogjorts för i avsnitt 4 har den säkerhetspolitiska situationen
medfört ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar. Vissa hot
och utmaningar av icke-militär natur kan vara av så allvarlig art att de
berör hela samhället. Militär förmåga kan komma att behövas för att
skydda samhället och nationella intressen.
Underrättelsekommittén konstaterade att det vidgade säkerhetsbegreppet
väckte frågor om och i vad mån den militära underrättelsetjänsten
skall ta sig an sådana icke-militära hot och påfrestningar. Enligt kommittén
borde ansvaret för hanteringen av den förändrade hotbilden såväl i
fredstid som i krig enligt gängse princip ligga hos den myndighet som
har ansvaret i fredstid, och att det först i den mån en sådan myndighet
saknar egen kapacitet för underrättelseinhämtning kan vara aktuellt för
Prop. 2006/07:63
30
underrättelsetjänsten att bistå denna i olika avseenden (SOU 1999:37 s.
240 ff.).
Underrättelsekommittén föreslog att de grundläggande uppgifterna
inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle anges med uttrycket
”kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet”. Verksamheten
skulle vidare bidra till att stärka samhället vid svåra påfrestningar i
fred. Enligt Underrättelsekommittén skulle den militära underrättelsetjänsten
främst belysa hotbildens militära aspekter. Kommittén ifrågasatte
behovet av bidrag från den militära underrättelsetjänsten vad gäller ett
mer allsidigt, icke-militärt präglat underlag som stöd för ”svensk utrikes och
säkerhetspolitik”. Kommittén framhöll att den militära underrättelsetjänsten
synes sakna förutsättningar för en sådan analysuppgift utan en
radikalt annorlunda uppgiftsinriktning och organisation (SOU 1999:37 s.
243).
I sitt remissyttrande framförde Säkerhetspolisen vissa betänkligheter
när det gällde de nya hoten, särskilt om ansvaret för bekämpning av terrorism
och samordningsansvaret för icke-spridningsfrågor. Enligt Säkerhetspolisen
framstod det som oklart om kommitténs förslag innebar att
underrättelsetjänsten utifrån det vidgade säkerhetsbegreppet skulle bygga
upp egna resurser inom området. Säkerhetspolisen erinrade också om att
regeringen tidigare hade uttalat (skrivelse till riksdagen om beredskapen
mot svåra påfrestningar på samhället i fred, skr. 1998/99:33 s. 18) att ett
samarbete mellan Försvarsmakten och ansvarig civil myndighet förutsätter
att den civila myndigheten uttryckligen anger att det finns behov av
ett sådant stöd.
Regeringen uttalade sig inte i samband med förslaget till lag om försvarsunderrättelseverksamhet
om yttre icke-militära hot mot landet. Frågan
om försvarsunderrättelseverksamheten skulle omfatta sådana hot
berördes dock under utskottsbehandlingen i riksdagen (bet.
1999/2000:FöU3 s. 10 f.).
6.1.2 11 september-utredningen
Den s.k. 11 september-utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera
myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap
och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande
terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser.
Utredningen föreslog i betänkandet Vår beredskap efter den 11 september
(SOU 2003:32) att uppgiften ”att kartlägga yttre militära hot” i
lagen om försvarsunderrättelseverksamhet skulle ersättas med ”kartlägga
yttre väpnade hot mot landet”, eftersom den förra uppgiften inte kunde
anses innefatta icke-militär terrorism. Utredningen pekade på den oklarhet
som det innebär att planering av väpnade terroristangrepp är att betrakta
som en kriminell handling som faller inom den polisiära sfären,
även om förberedelserna genomförs utomlands.
Utredningen föreslog
därför ett tillägg till 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet med
innebörden att den där angivna gränsen mellan polisiär verksamhet och
försvarsunderrättelseverksamhet inte skall gälla för försvarsunderrättelseverksamhet
som ”bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska
förhållanden”.
Prop. 2006/07:63
31
I remissvaren på utredningens förslag framfördes från Rikspolisstyrelsen
att förslaget kan leda till att gränsen luckras upp mellan civila och
militära myndigheters roll i samhället och att Försvarsmakten inte skall
bearbeta och analysera underrättelseinformation som har betydelse i polisens
brottsbekämpande arbete. Sådan information borde enligt Rikspolisstyrelsen
omgående överlämnas till behörig polismyndighet. Säkerhetspolisen
påpekade det olämpliga i att inom Försvarsmakten bygga upp en
med Säkerhetspolisen parallell kompetens för inhämtning, bearbetning
och analys.
Även Försvarsmakten avstyrkte utredningens förslag och framhöll att
regeringen på annat sätt än genom lagstiftning bör klargöra vilka säkerhetspolitiska
aspekter som terrorism har, och hur underrättelsebehovet
skall tillgodoses. Försvarsmakten underströk också att den har det odelade
ansvaret för inhämtning utomlands med särskilda metoder, samt att
man redan idag har möjlighet att inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten
inhämta, bearbeta och analysera information som berör
terrorism i den utsträckning som krävs för att tillgodose kravet på att
stödja svensk säkerhetspolitik.
Många andra remissinstanser redovisade också tvekan eller avstyrkte
utredningens förslag om att ge Försvarsmakten underrättelseuppgifter i
terroristbekämpningen. Däremot betonade många remissinstanser vikten
av nära samarbete och ett effektivt utbyte av information mellan underrättelse-
och säkerhetsorganisationerna. Bland remissinstanserna fanns
också stor förståelse för behovet av att utvidga försvarsunderrättelseverksamhetens
befogenheter att inhämta underrättelser utomlands för att Sverige
skall kunna ha beredskap mot terroristangrepp och andra allvarliga
hot. Flera remissinstanser framhöll emellertid risken för oklarheter i ansvars-
och befogenhetsfrågor mellan de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
och Säkerhetspolisen.
6.2 Behovet av en förändrad försvarsunderrättelseverksamhet
Regeringens bedömning: Den allt mer komplexa säkerhetspolitiska
hotbilden, den tekniska utvecklingen och det ökande svenska engagemanget
i internationella insatser nödvändiggör vissa anpassningar av
regelverket för försvarsunderrättelseverksamheten. Det krävs förändringar
framförallt i fråga om den rättsliga regleringen av arbetsmetoderna
och den samhälleliga kontrollen samt viss anpassning av mandatet
för verksamheten.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
delat bedömningen eller lämnat den utan erinran. Krisberedskapsmyndigheten
och Inspektionen för strategiska produkter har framhållit att de
nya hotbilderna skapar ett växande underrättelsebehov även hos andra
myndigheter än de brottsförebyggande och brottsbekämpande. Skatteverket
har betonat att det är väsentligt att resultatet av verksamheten även
kommer civila myndigheter och näringsliv tillgodo. Svenskt Näringsliv
och Svenska bankföreningen har påtalat vikten av att verksamheten styrs
Prop. 2006/07:63
32
av hotbildsanalyser som också omfattar näringslivets skyddsbehov och
att resultatet av verksamheten också skall delges näringslivet när vitala
samhällsintressen berörs.
Hovrätten för Övre Norrland har framhållit att den föreslagna regleringen
innehåller en mängd svårbedömda gränsdragningar och det
problematiska i att reglera en verksamhet som egentligen inte låter sig
regleras, men har mot bakgrund av behovet av verksamheten ingen principiell
invändning mot den föreslagna författningsregleringen som sådan.
Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen har förordat en förnyad, bredare
och djupare analys av vilka effekter, behov och förändringar inom hela
den civila och militära underrättelseverksamheten som föranleds av den
nya hotbilden rörande den nationella säkerheten i vid mening. Säkerhetspolisen
och Svenska polisförbundet har framhållit att varje sektorsansvarig
myndighet måste ges tillräckliga resurser och mandat för att själv
kunna lösa sin uppgift, samtidigt som det inte är rimligt att samhället
skapar parallella resurser inom områden där speciell kompetens krävs.
Om behovet av försvarsunderrättelseverksamhet riktad mot militära yttre
hot minskat är det enligt de båda remissinstanserna naturligt att föra över
resurser till andra verksamheter som har större behov av dessa. En sådan
omprioritering kan på kort sikt ske genom att Säkerhetspolisen ges mandat
att beställa och anlita kapacitet hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
varigenom det goda samarbete som i dag
finns kan fortsätta. Verksamheten handlar emellertid då inte om försvarsunderrättelseverksamhet
utan om stöd till underrättelseinhämtning
inom ramen för polisiär verksamhet. Kammarkollegiet har framhållit att
tyngdpunkten i underrättelseverksamheten numera finns inom det ickemilitära
området och att detta bör återspeglas i en annan struktur och organisation.
Skälen för regeringens bedömning
Lagreglering av försvarsunderrättelseverksamheten
Regeringsformen uppställer inte något formellt krav på lagreglering av
underrättelseverksamhet som avser landets yttre säkerhet och dess säkerhetspolitik
(SOU 1999:37, s. 204 f.). Detta krävs däremot enligt regeringsformen
när det gäller fri- och rättighetsbegränsande åtgärder, regler
som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden. Staten har också enligt Europakonventionen
en skyldighet att garantera att konventionens fri- och
rättigheter upprätthålls i lagstiftning, rättstillämpning och annan form av
maktutövning. Europakonventionen medger dock i vissa fall inskränkningar
som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till
bl.a. statens säkerhet (se t.ex. art.
8).
I förarbetena till lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
anförde regeringen att en lagreglering, även om den inte är obligatorisk,
ändå borde ske i syfte att understryka att verksamheten måste bedrivas på
ett sätt som är förenligt med demokratins och rättssamhällets grundprinciper.
Regeringen ansåg att en sådan reglering kan bidra till att skapa
förtroende hos allmänheten och en förståelse för verksamhetens betydel
Prop. 2006/07:63
33
se för landets säkerhet (prop. 1999/2000:25 s. 12). Den bedömningen gör
sig alltjämt gällande.
Det ligger i sakens natur att en reglering av försvarsunderrättelseverksamheten
inte kan bli heltäckande. Som Hovrätten för Övre Norrland har
framhållit innehåller den föreslagna regleringen en mängd svåra gränsdragningar
som inte i alla avseenden lämpar sig för lagreglering. Detta
bör dock inte hindra att de grundläggande förutsättningarna för verksamhetens
bedrivande läggs fast i lag.
Även de nödvändiga anpassningar som berörs i det följande bör av
samma skäl lagregleras. När det gäller regleringen av signalspaning följer
av de bestämmelser till skydd för enskildas fri- och rättigheter i Europakonventionen
och regeringsformen som berörts ovan att en lagreglering
av verksamheten är nödvändig. Till den frågan återkommer regeringen
i avsnitt 7.
Anpassningsbehovet
Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten utvecklades efter andra
världskriget mot bakgrund av den hotbild som var helt dominerande under
det kalla kriget, nämligen ett yttre militärt hot från en annan stat eller
grupp av stater. Hotbilden har sedan dess förändrats avsevärt. Trots att
något militärt väpnat angrepp i alla dess former från annan stat direkt
mot Sverige är osannolikt under överskådlig tid (minst en tioårsperiod),
kan emellertid risken för väpnade konflikter, incidenter och kränkningar
av Sveriges territoriella integritet inte uteslutas. Att bevaka den militära
utvecklingen i vårt närområde förblir därför alltjämt en viktig uppgift för
den svenska försvarsunderrättelseverksamheten.
En annan central och allt viktigare uppgift för försvarsunderrättelseverksamheten
är att förse regeringen med underlag för beslut i utrikes-,
försvars- och säkerhetspolitiska frågor. Den säkerhetspolitiska utvecklingen
under det senaste decenniet, som har redovisats i avsnitt 4, har
också aktualiserat en rad frågeställningar. Säkerhetsbegreppet har vidgats.
En rad andra hot och risker än de traditionella måste nu ges ökad
uppmärksamhet i säkerhetspolitiken och därmed också i underrättelseverksamheten.
Sådana hot och risker är bl.a.
– terrorism,
– spridning av massförstörelsevapen,
– internationell kriminalitet av stor omfattning och kvalificerad art som
t.ex. smuggling av vapen, droger eller människor, samt
– hot mot den tekniska infrastrukturen, inte minst tele- och datasystemen.
Denna typ av risker och hot kännetecknas av att de inte sällan utgår
från icke-statliga aktörer samt är transnationella och icke-militära till sin
karaktär. Hotbilden är oftast komplex och berör flera samhällssektorer.
Den kunskap som krävs för en effektiv nationell politik mot dessa hot
och risker finns utspridd på ett större antal myndigheter än tidigare, och
kräver bredare kontakt- och samarbetsytor mellan myndigheter än de
traditionella.
Såväl Sveriges traditionella engagemang i fredsfrämjande och humanitära
internationella insatser som Sveriges medlemskap i EU innebär ökade
krav på aktivt svenskt deltagande i civil och militär krishantering utomlands.
Detta innebär i sin tur växande krav på försvarsunderrättelse
Prop. 2006/07:63
34
verksamheten att bidra med information av betydelse för beslut om
svenskt deltagande samt för skydd av den svenska personalen. Det rör sig
ofta om geografiska områden väl bortom vårt närområde och inte sällan
om för försvarsunderrättelseverksamheten relativt nya funktionella områden
som t.ex. medicinska underrättelser eller organiserad brottslighet
av sådan karaktär och omfattning att verksamheten kan få säkerhetspolitiska
konsekvenser.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen har inneburit att Regeringskansliet
blivit en allt större och viktigare konsument av underrättelser för regeringens
behov, medan Försvarsmaktens relativa andel har minskat. Därtill
kommer växande underrättelsebehov till stöd för verksamheten inom
andra samhällssektorer. Polisens kriminalunderrättelseverksamhet, Säkerhetspolisen,
Tullverket och Kustbevakningen är exempel på naturliga
mottagare av sådan information som på en övergripande nivå har betydelse
för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten.
På andra områden har t.ex. Inspektionen för strategiska produkter behov
av underrättelser av relevans för exportkontroll av produkter kopplade till
massförstörelsevapen och Krisberedskapsmyndigheten behov av underrättelser
kring hot i vid mening av intresse för samhällets krishanteringsförmåga.
Underrättelser är också, som Skatteverket, Svenskt Näringsliv
och Svenska bankföreningen framhållit, av intresse utanför myndighetssfären.
Ytterligare en viktig del i försvarsunderrättelseverksamheten är
att lämna stöd för EU:s underrättelsesamarbete.
De myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet måste
ha förmåga att inhämta, bearbeta och delge relevanta underrättelser, i rätt
tid, i rätt format och till rätt mottagare. En adekvat underrättelseverksamhet
mot dagens transnationella säkerhetspolitiska hot förutsätter också
ett omfattande internationellt samarbete. Det gäller för alla länder,
men i synnerhet för små och medelstora länder som Sverige. För att vara
en relevant och intressant samarbetspartner krävs att Sverige har en god
förmåga och kunskap på underrättelseområdet.
Säkerhetspolisen, Rikspolisstyrelsen, Sveriges polisförbund och Kammarkollegiet
har påpekat att förflyttningen av fokus från yttre militära
hot till en bredare hotbild borde resultera i en omprioritering av de resurser
som i dag läggs på försvarsunderrättelseverksamheten till de myndigheter
som har ansvar för icke-militära yttre hot, eller att i vart fall resurserna
hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
skall kunna tas i anspråk för underrättelseverksamhet inom ramen för det
polisiära arbetet. Det är också regeringens uppfattning att det är angeläget
att samhällets underrättelseresurser kan användas mer samordnat för
att möta de hot som idag föreligger mot vårt land.
De resurser som hittills
använts för att möta yttre militära hot bör därför som flera remissinstanser
varit inne på få ett breddat användningsområde. Att den breddade
hotbild som redovisats i avsnitt 4 berör också andra samhällsintressen
framgår av de synpunkter som lämnats av bl.a. Krisberedskapsmyndigheten,
Inspektionen för strategiska produkter, Skatteverket, Svenskt näringsliv
och Svenska bankföreningen.
Hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
finns resurser och kompetens som med de anpassningar som följer av de
förslag som nu lämnas möjliggör en effektiv underrättelseverksamhet till
gagn för hela samhället. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen i om
Prop. 2006/07:63
35
världen och den ständiga uppkomsten av nya företeelser av relevans för
svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik är det angeläget att en anpassning
nu sker som möjliggör att förändringarna kan fångas upp och
informationen nå ut till berörda intressenter.
Förslagen tar sikte på försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter
och arbetsmetoder och hur dessa kan utnyttjas för att tillgodose det växande
underrättelsebehovet inom ramen för befintlig organisationsstruktur.
Eftersom regeringen ser möjligheten att uppnå den eftersträvade effekten
genom de förslag till författningsreglering som nu lämnas, saknas
anledning att i detta sammanhang göra någon mer genomgripande omprövning
av myndighetsstrukturen eller resursfördelningen på underrättelseområdet.
De förslag som lämnas här innebär dock inte några hinder
för att en mer övergripande översyn av samhällets resurser för underrättelseverksamhet
genomförs.
Skatteverket, Svenskt näringsliv och Svenska bankföreningen har betonat
vikten av att resultatet av försvarsunderrättelseverksamheten också
kommer näringslivet till godo och att näringslivets behov beaktas vid
styrningen av verksamheten. Enligt regeringens mening är det naturligt
att en försvarsunderrättelseverksamhet till nytta för hela samhället också
beaktar utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska förhållanden eller yttre
hot mot landet som har sitt ursprung i verksamhet som berör det svenska
näringslivet. Det bör dock alltjämt vara förbehållet myndigheterna att
inrikta verksamheten och utgöra mottagare av underrättelser. Frågan behandlas
närmare i avsnitt 6. 4.
När det gäller försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter i förhållande
till de brottsförebyggande och brottsbekämpande myndigheterna
och den närmare gränsdragningen mellan verksamheterna behandlas dessa
frågor i avsnitt 6.3.
I det följande presenteras de förändringar av den rättsliga regleringen
för verksamheten som regeringen bedömer nödvändiga för att anpassa
försvarsunderrättelseverksamheten till de växande underrättelsebehoven
inom utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken. Ändringarna innebär i
korthet följande:
– mandatet för försvarsunderrättelseverksamhet ändras från ”yttre militära
hot” till ”yttre hot”,
– gränsdragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet
förtydligas, och
– regleringen av inriktning och rapportering av underrättelser förtydligas.
I därpå följande avsnitt behandlas införandet av ett uttryckligt lagstöd
för signalspaningen, i syfte att anpassa verksamheten till den tekniska
utvecklingen, regeringens överväganden kring avvägningen mellan verksamhetens
intressen och skyddet för enskildas fri- och rättigheter samt en
förstärkning av samhällets funktioner för inriktning och kontroll av underrättelseverksamheten.
Prop. 2006/07:63
36
6.3 Författningsregleringen av försvarsunderrättelseverksamhetens
mandat och gränsdragningen mot andra
verksamheter
6.3.1 Försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter
Regeringens förslag: Förutom att tjäna som ett stöd för svensk utrikes-,
säkerhets- och försvarspolitik skall försvarsunderrättelseverksamheten
kartlägga yttre hot mot landet, oavsett om de är militära eller
ej. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete. Verksamheten får endast avse utländska
förhållanden.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Banverket har framfört
att försvarsunderrättelseverksamheten bör avse både inre och yttre hot
mot Sverige och att samarbete med näringslivet bör utvecklas. Krisberedskapsmyndigheten
har ställt sig positiv till ändringen från ”yttre militära
hot mot landet” till ”yttre hot mot landet” men anser att en konsekvens
av detta borde vara att begreppet ”försvarsunderrättelseverksamhet”
byts ut mot ett bredare begrepp. Krisberedskapsmyndigheten har
också framhållit att begränsningen till utländska förhållanden kan vara
problematisk då det blir allt svårare att skilja på inre och yttre hot, t.ex.
på informationssäkerhetsområdet. Amnesty International har anfört att
begreppet ”yttre hot” framstår som rimligt om det avgränsas till de exempel
som tas upp i promemorian men har påtalat risken för att innehållet
i detta begrepp sedan utvidgas steg för steg utan att en utförlig kontroll
av konsekvenserna görs.
Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen, Datainspektionen, Kammarrätten
i Stockholm och Lunds universitet har påtalat att den föreslagna
inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten innebär en överlappning
mot den brottbekämpande verksamheten för vilken polis och åklagare
har ansvaret och att det finns en risk för oklarheter i ansvars- och
befogenhetsfrågor mellan framför allt Säkerhetspolisen och de myndigheter
som har att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Åklagarmyndigheten
har särskilt understrukit vikten av att man i den praktiska tilllämpningen
skapar garantier mot en sammanblandning av polisiära uppgifter
och försvarsunderrättelseverksamhet. Kammarrätten har anfört att
behovet av förändringen inte synes tillräckligt klarlagt och framhållit att
också polisen i ökad omfattning deltar i internationellt samarbete. Kammarrätten
har också påpekat att kunskaper och resurser som finns inom
försvaret och hos polisen bör kunna samutnyttjas för den verksamhet
som berörs i promemorian. Även Totalförsvarets forskningsinstitut har
anfört att den uppgiftsmässiga skiljelinjen och relationen mellan underrättelsemyndigheterna
och polisväsendet inte är helt klar men har framhållit
att det finns ett växande gemensamt behov av samma information
och att det gäller att förebygga en uppdelning av underrättelseinhämtningen
som kan leda till att information tappas bort.
Institutet framhåller
att överlappningar synes vara oundvikliga, även om den författningsmäs
Prop. 2006/07:63
37
siga gränsdragningen har viss betydelse, och förespråkar mot den bakgrunden
en funktion för gemensam underrättelseanalys. Institutet framhåller
vidare att försvarsunderrättelsefunktionen utgör en nationell resurs
och att frågan om hur denna resurs bäst skall utnyttjas snabbt bör få en
lösning i den riktning som förslaget anger.
Justitiekanslern, som i huvudsak har ställt sig bakom de överväganden
som gjorts kring huvudlinjerna för försvarsunderrättelseverksamheten
och gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten och polisiär
verksamhet, har anfört att förslaget att upphäva föreskriften om att i
försvarsunderrättelseverksamhet ingår ”att, enligt vad regeringen närmare
bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid
svåra påfrestningar på samhället i fred” innebär att en befintlig möjlighet
för regeringen tas bort utan närmare övervägande. Justitiekanslern har
ifrågasatt promemorians bedömning att föreskriften inte behövs eftersom
detta område kommer att täckas av det nya uttrycket ”yttre hot mot landet”
och har påpekat att det torde finns ”svåra påfrestningar på samhället”
som inte utgör ”yttre hot”, t.ex. naturkatastrofer. Justitiekanslern har
vidare anfört att också förslaget att försvarsunderrättelseverksamheten
endast får avse ”utländska förhållanden” torde innebära en inskränkning
jämfört med idag och ifrågasatt om inte t.ex. ett terrorhot riktat mot landet
som sådant eller mot dess demokratiska styre borde kunna mötas med
försvarsunderrättelseverksamhet även beträffande vissa svenska förhållanden.
Justitiekanslern har framhållit att det avgörande för gränsdragningen
mot polisiär verksamhet i princip borde vara om det rör sig om ett
yttre hot mot landet.
Ekobrottsmyndigheten har anfört att Försvarsmakten endast bör bedriva
underrättelseverksamhet som avser yttre militära hot, medan sådan
underrättelseverksamhet respektive kriminalunderrättelseverksamhet som
avser terrorism och annan gränsöverskridande grov brottslighet skall
hanteras av polisen och övriga myndigheter inom rättsväsendet. I den
senare verksamheten bör den kapacitet som finns inom försvaret på olika
områden kunna tas till vara på ett effektivt sätt och inom ramen för den
nyss angivna gränsdragningen. Myndigheten har efterlyst en tydligare
gränsdragning.
Säkerhetspolisens och Sveriges polisförbunds grundläggande syn på
ansvarsfördelningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och polisiär
verksamhet har återgetts i föregående avsnitt. När det gäller promemorians
författningsförslag har Säkerhetspolisen konstaterat att begreppet
utländska förhållanden inte utgör någon begränsning när det gäller var
verksamheten kommer att bedrivas och att verksamheten således kommer
att kunna bedrivas även i Sverige.
Säkerhetspolisen har vidare anfört
att underrättelseverksamhet till sin natur är sådan att den bör vara förbehållen
sådana företeelser eller hot som det är särskilt angeläget att samhället
har information om. Säkerhetspolisen har därför påtalat viss tvekan
inför den föreslagna förändringen eftersom beskrivningen av de nya hot
som försvarsunderrättelseverksamheten skall riktas mot är så vag att det
inte går att förutse vilka företeelser som kan komma att bli föremål för
verksamhetens intresse. Säkerhetspolisen har emellertid förklarat att den
föreslagna ordalydelsen i och för sig kan godtas, dock under förutsättning
att det sker en klar avgränsning till verksamhet som faller under polisens
brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet.
Prop. 2006/07:63
38
Rikspolisstyrelsen har med hänvisning till de oklara gränser mellan den
militära underrättelsetjänsten och den polisiära underrättelseverksamheten
som förslaget skapar avstyrkt förslaget och i övrigt ställt sig bakom
Säkerhetspolisens ståndpunkter.
Sveriges advokatsamfund har avstyrkt den vidgade inriktningen som
försvarsunderrättelseverksamheten föreslås få och den gränsdragning
som föreslås beträffande försvarsunderrättelseverksamhet och brottsbekämpande
myndigheters verksamhet.
Kammarkollegiet har avstyrkt en utvidgning av Försvarsmaktens mandat
inom underrättelseverksamheten och anfört att det inte är en militär
uppgift att möta de icke-militära säkerhetshot som i dag gör sig starkt
gällande, t.ex. från terrorism och annan grov kriminalitet, utan istället en
uppgift för det civila samhället varvid huvudansvaret under regeringen
ligger hos polisen. Kollegiet har framhållit att det visserligen är nödvändigt
att samhällets samlade resurser används där de behövs, men att detta
i det operativa arbetet med att bekämpa terrorism och annan grov brottslighet
bör ske genom att polisen får tillgång till resurser som finns hos
samhällets övriga organ, t.ex. inom Försvarsmakten. Om det inte görs
resursöverföringar från försvarsunderrättelseverksamheten till civila
strukturer har kollegiet anfört att det ändå är angeläget att lägga fast tydliga
ansvarsområden och att det därvid är viktigt att ansvaret för civila
uppgifter behålls inom de civila strukturerna och att polisen skall ha ansvaret
för och ledningen av verksamheten medan Försvarsmaktens resurser
skall ställas till polisens förfogande när polisen begär det. I vart fall
bör polisen få möjlighet att lämna underrättelseuppdrag till de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Kollegiet har vidare
anfört att de oklara begreppen “i övrigt för kartläggning av yttre hot mot
landet” och ”utländska förhållanden” skapar en betydande osäkerhet om
gränsdragningarna.
Skälen för regeringens förslag
Försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter
Som framhållits i tidigare avsnitt finns det ett växande behov av att kunna
förse olika delar av samhället med underrättelser om företeelser som
genom utvecklingen i omvärlden kommit att på ett eller annat sätt framstå
som hot mot landet. För att tillgodose sådana behov är det angeläget
att på ett så effektivt sätt som möjligt utnyttja de samlade resurserna hos
olika myndigheter. De förslag som regeringen lämnar syftar till att tillvarata
de unika resurser som finns i försvarsunderrättelseverksamheten för
att ge ett underrättelseunderlag som beträffande såväl kvantitet som kvalitet
överträffar vad som är möjligt inom ramen för nuvarande reglering.
Ett sätt att åstadkomma detta är att bredda mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten
till att omfatta flera typer av hot än i dag. Självklart
måste härvid beaktas att försvarsunderrättelseverksamheten därigenom
kommer att beröra också områden på vilka andra myndigheter har huvudansvaret
, vilket till viss del är fallet redan i dag. Särskilt viktigt är det
enligt regeringens uppfattning att undvika överlappningar som får negativa
konsekvenser för samhället i stort genom att intressekonflikter och
bristande samordning leder till ett sämre resursutnyttjande.
Prop. 2006/07:63
39
Vissa utgångspunkter framstår i detta sammanhang som närmast självklara.
Det finns t.ex. ingen anledning att frångå den sedan länge rådande
huvudprincipen att yttre militära hot skall hanteras av Försvarsmakten
medan terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet är kriminella
handlingar som det ankommer på brottsbekämpande myndigheter att förebygga
och bekämpa. Denna princip är emellertid alltför schematisk för
att kunna tjäna som lösning på de gränsdragningsfrågor som uppkommer
när det gäller att tillgodose det ökande behov av underrättelser som föranleds
av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden. Omfattningen
av försvarsunderrättelseverksamhetens mandat och gränsdragningen
gentemot andra verksamheter måste bedömas utifrån ett bredare perspektiv.
Frågan är då hur den eftersträvade utvidgningen av mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten
skall författningsregleras. 1 § lagen om
försvarsunderrättelseverksamhet föreskriver i dag att försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet
och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Enligt
regeringens mening bör stödet till de i bestämmelsen angivna politikområdena
lyftas fram för att tydliggöra verksamhetens huvudsyfte. Anpassningen
av försvarsunderrättelseverksamheten bör emellertid också ta sig
uttryck i en ny formulering av vilka typer av hot som verksamheten skall
inriktas mot. Den nuvarande lydelsen ”yttre militära hot” framstår mot
bakgrund av den förändrade hotbild som beskrivits ovan som ett alltför
snävt begrepp. 11 september-utredningen föreslog att uttrycket skulle
bytas ut mot ”yttre väpnat hot” som en markering av att även terrorism
skall omfattas. Den formuleringen täcker emellertid inte de hot av en mer
oklar karaktär och ursprung som Sverige också behöver kunna möta, t.ex.
spridning av massförstörelsevapen och kvalificerade hot mot den tekniska
infrastrukturen, inte minst tele- och datasystemen. På vissa av dessa
områden besitter de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
en betydande kompetens, som det är viktigt att kunna tillvarata.
Det är därför angeläget att försvarsunderrättelseverksamheten kan
nyttjas mot hela den vidgade säkerhetspolitiska hotbilden, till nytta för en
bredare krets av underrättelsemottagare. För att täcka in hela det komplexa
hotspektrumet, med betydande inslag av icke-militära och ickeväpnade
hot, föreslår regeringen att verksamheten skall avse ”yttre hot”,
oavsett deras karaktär och ursprung. Därmed omfattas hela den säkerhetspolitiska
hotbilden.
Begreppet yttre hot är vidsträckt och måste också vara det för att ge utrymme
för nödvändig flexibilitet och förmåga att anpassa verksamheten
efter nya företeelser.
Genom att verksamheten är föremål för särskild
granskning i enlighet med vad som närmare redogörs för i avsnitt 8, säkerställs
dock att innehållet inte utvidgas efterhand på ett sådant sätt som
Amnesty International påtalat en risk för.
Att försvarsunderrättelseverksamheten skall inriktas på sådana hot eller
företeelser av relevans för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik
som har sitt ursprung utanför landets gränser är en grundläggande princip
som det inte finns anledning att frångå. Regeringen finner mot den bakgrunden
inte anledning att överväga en sådan ytterligare utvidgning av
försvarsunderrättelseverksamhetens mandat till att även omfatta inre hot
som Banverket föreslagit.
Prop. 2006/07:63
40
Genom att mandatet utvidgas från ”yttre militära hot” till ”yttre hot”
kommer väsentliga delar av vad som åsyftas med den nuvarande uppgiften
att ”medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar på samhället i fred” att omfattas av den övergripande uppgiften.
Som Justitiekanslern har påpekat är dock överensstämmelsen inte
fullständig och förslaget innebär en viss begränsning i förhållande till
vad som gäller i dag. Svåra påfrestningar på samhället som inte samtidigt
utgör yttre hot, t.ex. naturkatastrofer i Sverige, kommer inte att omfattas.
Extraordinära händelser som är att betrakta som svåra påfrestningar på
samhället i fred faller emellertid inom ramen för andra myndigheters
kompetensområden och försvarsunderrättelseverksamheten torde på detta
område endast kunna bidra i marginell utsträckning. Beredskapen mot
och förmågan att hantera sådana företeelser påverkas därför enligt regeringens
bedömning inte negativt av en sådan förändring.
Eftersom verksamhetens tyngdpunkt alltjämt ligger på stöd för svensk
utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik finner regeringen inte anledning,
att, såsom Krisberedskapsmyndigheten föreslagit, överväga en förändring
av försvarsunderrättelseverksamhetsbegreppet.
Förhållandet till andra myndigheters verksamhet
En utvidgning av mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten i enlighet
med vad som angetts ovan innebär, som många remissinstanser
påpekat, att frågan om gränsdragning mellan försvarsunderrättelseverksamhet
och andra myndigheters verksamhet accentueras ytterligare,
framförallt när det gäller den verksamhet som bedrivs av polisen och
andra brottsbekämpande myndigheter. I praktiken har den tekniska utvecklingen
och de gränsöverskridande hoten gjort att skiljelinjen mellan
inre/polisiär och yttre/militär säkerhet inte är lika klar som tidigare. Polisiär
verksamhet är visserligen av naturliga skäl i första hand inriktad på
inhemska förhållanden, eftersom svenska myndigheter har begränsade
möjligheter att utöva sina befogenheter på andra länders territorium. Detta
hindrar dock inte att en ökande del av den underrättelseinformation
som polisen inhämtar och analyserar avser utländska förhållanden. Internationellt
samarbete har också i allt högre grad blivit en naturlig del av
de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Säkerhetspolisens
verksamhet utgörs i allt högre utsträckning av underrättelseverksamhet.
Utvecklingen har följaktligen redan lett till att gränsen mellan de olika
verksamheterna blivit svårare att definiera – i de gränsytor där de möts är
konturerna inte alltid så skarpa som de varit tidigare. Det finns därför
anledning att vid gränsdragningen i första hand beakta verksamheternas
ändamål.
Av betydelse är härvid att försvarsunderrättelseverksamheten i
första hand är inriktad på att ge sådan strategisk information som regeringen
och olika myndigheter behöver för planering, beslut och andra åtgärder,
dvs. sådan information som gör att man tidigt kan formulera strategier
och politik för att möta olika fenomen som annars kan utvecklas
till någon form av kris.
Det är viktigt att betona att i den utsträckning det aktualiseras att inom
ramen för försvarsunderrättelseverksamhetens utökade mandat ägna
uppmärksamhet åt internationell kriminalitet, det inte är frågan huruvida
en verksamhet är kriminell eller inte som står i fokus. Sådana bedöm
Prop. 2006/07:63
41
ningar ankommer inte heller fortsättningsvis på de myndigheter som bedriver
försvarsunderrättelseverksamhet. Inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten
aktualiseras sådan verksamhet istället i den mån
den kan bedömas ha potential att utgöra ett hot mot landet, oavsett hur
den i rättslig mening skall betraktas. I vilken utsträckning ett sådant hot
kan mötas med de instrument som de brottsbekämpande myndigheterna
förfogar över är en bedömning som skall göras av dessa myndigheter, när
de genom egen verksamhet och eventuella rapporter från försvarsunderrättelseverksamheten
fått underrättelser om dessa företeelser. Samma
information kan hos en annan myndighet, utanför den brottsbekämpande
sektorn, läggas till grund för bedömningar av hur hotet skall hanteras i
andra avseenden och med metoder som står den myndigheten till buds.
Det är angeläget att slå fast att försvarsunderrättelseverksamhet med
stöd av de förslag som regeringen nu lämnar inte kommer att utgöra
brottsbekämpande verksamhet, lika lite som detta är fallet i dag. Det är
en annan sak att försvarsunderrättelseverksamhetens resultat kan vara
värdefullt även för myndigheter med brottsbekämpande uppgifter, på
samma sätt som det kan vara värdefullt för myndigheter med helt andra
ansvarsområden.
Det finns ett område där gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamheten
och den brottsbekämpande verksamheten måste vara helt
klar; det gäller användning av straffprocessuella tvångsmedel och annat
utövande av polisiära befogenheter som riktas mot enskilda och som regleras
i lag. Det råder ingen tvekan om att sådana åtgärder skall vara förbehållna
polisen och andra brottsbekämpande myndigheter. Detta följer
dock redan av de bestämmelser som reglerar användningen av straffprocessuella
tvångsmedel och polisiära befogenheter i övrigt; av regleringen
framgår att åtgärderna är exklusivt förbehållna brottsbekämpande myndigheter.
Frågan om förhållandet mellan försvarsunderrättelseverksamhet och
polisiär verksamhet handlar dock inte bara om denna mer begränsade
distinktion, hänförlig till verksamheternas metoder, utan också om i vilken
utsträckning verksamheternas uppgifter kan komplettera varandra.
Att myndigheterna i viss utsträckning ägnar sig åt att kartlägga samma
företeelser är som ovan konstaterats ofrånkomligt och förekommer redan
med dagens reglering; i det avseendet innebär inte regeringens förslag
någon förändring.
Som framhålls i propositionen Lag om försvarsunderrättelseverksamhet
(prop. 1999/2000:25) är underrättelseverksamheten av sådan art att
det av naturliga skäl inte är möjligt att i lagform reglera den i detalj (a.
prop. s. 12). Detta konstaterande har naturligtvis också giltighet när det
gäller att dra upp gränserna för försvarsunderrättelseverksamhetens förhållande
till andra myndigheters ansvarsområden.
Det är följaktligen inte
möjligt att, som vissa remissinstanser efterlyst, i lag uttömmande reglera
respektive verksamhets gränser. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
drar upp den yttre ramen för verksamheten. Förhållandet att lagen
inte i detalj reglerar alla de gränsdragningsfrågor som kan uppstå innebär
dock på intet sätt att frågorna är olösta. Liksom tidigare skall regeringen
inom ramen för lagstiftningen bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens
inriktning. De myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
har följaktligen inte frihet att efter eget skön avgöra i vilken
Prop. 2006/07:63
42
omfattning deras verksamhet får utsträckas till att även beröra andra
myndigheters ansvarsområden.
I den styrning av verksamheten som regeringen utövar genom att inrikta
verksamheten ligger naturligtvis också att överväga gränsdragningen i
förhållande till andra myndigheter, på motsvarande sätt som regeringen i
andra sammanhang reglerar frågor om relationen mellan olika myndigheter
i t.ex. instruktioner och delegeringsföreskrifter. Gränsdragningsfrågorna
på detta område bör följaktligen hanteras som andra myndighetsstyrningsfrågor.
Utanför det område där en lagreglering är nödvändig,
och som berörs i nästa avsnitt, bör det följaktligen ligga i regeringens
hand att genom sin inriktning göra de avvägningar mellan myndigheternas
ansvarsområden som Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen, Datainspektionen,
Kammarrätten i Stockholm, Lunds universitet, Rikspolisstyrelsen,
Säkerhetspolisen, Sveriges polisförbund och Kammarkollegiet
efterlyser. Regeringens inriktning kommer därigenom att få ökad betydelse
som styrinstrument för försvarsunderrättelseverksamheten.
Som 11 september-utredningen har påpekat behöver en viss teoretisk
överlappning av mandaten på terrorismområdet inte innebära något problem,
åtminstone så länge de polisiära myndigheterna och de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet håller varandra informerade
om sin verksamhet. Flera remissinstanser, däribland Åklagarmyndigheten
och Totalförsvarets forskningsinstitut, har också påpekat att
det – mot bakgrund av att det i viss mån är oundvikligt att verksamheterna
berör samma områden – är väsentligt att i den praktiska tillämpningen
lösa verksamhetshämmande gränsdragningsproblem. Samverkansrådet
mot terrorism, under ledning av Säkerhetspolisen, torde i detta sammanhang
kunna spela en viktig roll för att främja samarbete och informationsutbyte
och förhindra dubbelarbete på terrorismområdet. Ytterligare
ett förhållande som bör kunna minska risken för oklarheter mellan försvarsunderrättelseverksamheten
och polisiär verksamhet är att försvarsunderrättelseverksamheten
enligt regeringens förslag skall fokusera på att
i första hand rapportera underrättelser och inte i samma utsträckning som
tidigare utföra övergripande analyser (se avsnitt 6.4).
Gränsdragningsfaktorer
Även om det varken är möjligt eller lämpligt att i lag detaljreglera försvarsunderrättelseverksamhetens
gränser i förhållande till andra myndigheters
ansvarsområden, skall lagen naturligtvis i så stor utsträckning som
möjligt ange de väsentligaste gränsdragningsfaktorerna och begränsningarna
av verksamheten.
Den föreslagna regleringen innehåller också flera restriktioner som innebär
att verksamheternas ansvarsområden inte kommer att beröra varandra
i sådan omfattning som några av remissinstanserna anfört. I begreppet
”yttre hot mot landet” ligger att hotet måste vara av så kvalificerad
art att det kan anses riktat mot rikets säkerhet eller samhällsviktiga
strukturer. Därigenom faller mycket av den internationella brottsligheten
utanför ramen för försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter.
Gränsdragningsproblematiken
i förhållande till den öppna polisens verksamhet
kommer följaktligen inte att vara av sådan omfattning som några remissinstanser
uttryckt farhågor för.
Prop. 2006/07:63
43
Regeringen delar dessutom promemorians bedömning att utvidgningen
av försvarsunderrättelseverksamhetens mandat till att omfatta yttre hot
mot landet bör förenas med ytterligare en uttrycklig begränsning, nämligen
att verksamheten endast får avse utländska förhållanden. Denna begränsning
har inte kommit till tydligt uttryck i hittillsvarande lagstiftning,
men har i viss mån varit underförstådd genom det sätt på vilket verksamhetens
uppgifter angetts. Mot bakgrund av det vidgade mandatet bör
denna restriktion nu tydliggöras.
Begränsningen till utländska förhållanden innebär att försvarsunderrättelseverksamheten
typiskt sett skall inhämta, bearbeta och delge sådan
information om företeelser och förhållanden i andra länder som bl.a. ger
svenska beslutsfattare ett förbättrat underlag för beslut och bedömningar
i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor eller att skydda svensk
personal som deltar i internationella insatser.
Att försvarsunderrättelseverksamheten bör förbli inriktad uteslutande
på utländska förhållanden, dvs. verksamheter eller företeelser som har sin
utgångspunkt i utlandet, hindrar dock inte att verksamheten kan avse
även vissa företeelser inom landet. Avgörande är följaktligen inte, som
Säkerhetspolisen helt riktigt påpekat, var den relevanta verksamheten
bedrivs. Exempel på när utländska förhållanden måste anses sträcka sig
innanför landets gränser är när en organisation med verksamhet som utgör
ett hot mot landet har sitt ursprung i ett annat land men verkar genom
representanter i Sverige eller genom att på annat sätt utnyttja resurser i
Sverige. Det handlar då om att följa upp utländska förhållandens koppling
till Sverige för att kunna bedöma hotbilden mot landet. I sådana situationer
är det viktigt att framhålla att mandatet för de myndigheter som
bedriver försvarsunderrättelseverksamhet är begränsat till just underrättelseverksamhet;
alla åtgärder som syftar till att hantera de hot av kriminell
karaktär som kan identifieras inom landet är förbehållna de brottsbekämpande
myndigheterna, vilket också är förhållningssättet i många andra
jämförbara länder.
Även om begränsningen av verksamheten till utländska förhållanden
således inte innebär en sådan långtgående restriktion som Justitiekanslern
och Krisberedskapsmyndigheten uttryckt farhågor för, kan det aldrig
bli fråga om att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
ägnar sin uppmärksamhet åt förhållanden av rent inhemsk karaktär,
oavsett om dessa ligger under de brottsbekämpande myndigheternas
ansvarsområde eller är av helt annan art. Sådana förhållanden ligger i sin
helhet under andra myndigheters ansvar.
6.3.2 Gränsdragning gentemot brottsbekämpande och brottsförebyggande
åtgärder
Regeringens förslag:
Inom försvarsunderrättelseverksamheten får det
inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar
eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters
brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet.
Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får dock de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna
Prop. 2006/07:63
44
stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande
verksamhet.
Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag.
I promemorian har föreslagits att försvarsunderrättelseverksamhet inte
får innefatta åtgärder som ligger inom ramen för polisens och andra
myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete enligt
lagar och förordningar. Utan hinder härav får försvarsunderrättelseverksamheten,
utan att riktas mot fysisk person, bedrivas för kartläggning av
utländska förhållanden som innebär yttre hot mot landet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har instämt
i att det med hänsyn till behovet av att anpassa försvarsunderrättelseverksamheten
till de hot som numera kan uppstå mot landet är nödvändigt
att verksamheten får avse också vissa åtgärder som även ligger inom
ramen för polisiär verksamhet, men anfört att det klart borde sägas ifrån
att försvarsunderrättelsetjänsten inte skall ägna sig åt sådana polisiära
uppgifter som exempelvis går ut på att avslöja grov brottslighet som visserligen
är mycket allvarlig men som inte utgör något ”hot mot landet” i
egentlig mening. Annars torde det enligt Justitiekanslern finnas en risk
för att kravet på ett ”yttre hot mot landet” urholkas och att överlappningen
mellan försvarsunderrättelseverksamhet och den polisiära verksamheten
blir alltför omfattande.
Amnesty International har betonat att det är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt
att en så tydlig lagstiftning som möjligt antas och att det är väsentligt
att det inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten inte
bedrivs verksamhet som inrymmer straffprocessuella tvångsmedel eller
polisiära befogenheter i övrigt och att det inte heller sker inhämtning i
brottsförebyggande syfte av information om inhemska förhållanden.
Stockholms tingsrätt, Ekobrottsmyndigheten och Totalförsvarets forskningsinstitut
har anfört att begränsningen att försvarsunderrättelseverksamhet
inte får ske om verksamheten avser fysisk person bör utgå eller
ges en annan utformning, eftersom det bakom all kommunikation och
information ligger fysiska personer och inskränkningen därmed blir
svårhanterlig i praktiken. Tingsrätten har vidare anfört att en alltför
långtgående inskränkning kan undvikas om det i författningstexten anges
att inskränkningen inte gäller när det är fråga om uppdrag från en brottsbekämpande
myndighet. De gränsdragningsproblem mellan olika verksamheter
som kan uppstå bör enligt tingsrätten i första hand lösas genom
samverkan.
Säkerhetspolisen har påpekat att begreppet ”uppgifter” i den aktuella
bestämmelsen ersatts med det snävare begreppet ”åtgärder” utan att innebörden
av detta närmare berörts i promemorian.
Likaså har ”andra föreskrifter”
utan motivering ersatts med ”förordningar”. Säkerhetspolisen
har ifrågasatt bestämmelsen att försvarsunderrättelseverksamhet, utan att
riktas mot en fysisk person, ändå får bedrivas för att kartlägga utländska
förhållanden som innebär yttre hot mot landet och anfört att det alltid
finns en fysisk person bakom de uppgifter som inhämtas och att det därför
är svårt att se hur de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
överhuvudtaget skall kunna utföra någon verksamhet inom
området, vilket skulle förhindra att försvarsunderrättelseverksamheten
Prop. 2006/07:63
45
ger polisen och andra brottsbekämpande myndigheter stöd i deras underrättelseverksamhet.
Även i övrigt har Säkerhetspolisen funnit innebörden av bestämmelsens
andra stycke så oklar att förslaget i denna del inte utan vidare beredning
kan ligga till grund för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Säkerhetspolisen
har vidare anfört att försvarsunderrättelseverksamhet – liksom
idag – inte skall få innefatta åtgärder som ligger inom ramen för polisens
och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete,
medan de brottsbekämpande myndigheterna alltjämt måste ha möjlighet
att få stöd av resurserna hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
vid inhämtning av underrättelser. Säkerhetspolisen
har mot denna bakgrund avstyrkt den föreslagna förändringen av 4 §
lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och istället förordat att det
skall föreskrivas en rätt för polisen och andra brottsbekämpande myndigheter
att få stöd av de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
vid underrättelseinhämtning i det brottsbekämpande och
brottsförebyggande arbetet. Enligt Säkerhetspolisen skall det då inte vara
fråga om att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet inom området utan
istället underrättelseinhämtning på uppdragsbasis utifrån de rättsliga förutsättningar
polisen och de andra myndigheterna har för sin verksamhet,
med de rättssäkerhetsgarantier som följer av detta.
Kustbevakningen har påpekat att de överväganden som föranlett ändringarna
i 4 § första stycket inte närmare redovisas, liksom när det gäller
undantaget i andra stycket att försvarsunderrättelseverksamhet inte får
riktas mot fysisk person. Kustbevakningen har vidare efterlyst en bestämmelse
av innebörden att förvarsunderrättelsemyndigheterna skall
vara skyldiga att omedelbart i första hand till Säkerhetspolisen överlämna
underrättelser som faller under polisens eller andra brottsbekämpande
myndigheters verksamhet, vilket torde innefatta behandling av uppgifter
om fysiska personers samband med brottslig verksamhet och därför kräver
särskild reglering.
Datainspektionen och Malmö tingsrätt har anfört att den föreslagna
ändringen i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet kan leda till
gränsdragningsproblem när det gäller förhållandet mellan försvarsunderrättelseverksamhet
och polisens och andra myndigheters brottsbekämpande
och brottsförebyggande verksamhet vilket i sin tur kan leda till
problem när det gäller att tillämpa de begränsningar som föreslås ifråga
om signalspaning.
Sveriges advokatsamfund har, bl.a. med hänvisning till tidigare ställningstaganden,
avstyrkt förslaget i denna del och anfört att det inte innebär
en tillräckligt tydlig gränsdragning. En sammanblandning av försvarsunderrättelseverksamhet
och polisiär verksamhet är enligt samfundets
mening olycklig och kan leda till att de bestämmelser som finns rörande
t.ex. förundersökning, som syftar till att tillvarata misstänktas rättigheter,
åsidosätts.
Detta är oroande i synnerhet mot bakgrund av förarbetsuttalanden
i anslutning till nuvarande lag om att gränsdragningsbestämmelsen
inte hindrar att myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet,
enligt regeringens bestämmande, kan lämna andra
myndigheter biträde t.ex. avseende signalspaning.
Svenska polisförbundet har avstyrkt förslaget med hänvisning till att
brottsbekämpning i första hand är en polisiär uppgift och att förslaget
Prop. 2006/07:63
46
leder till en självständig verksamhet där underrättelseinhämtning sker
utifrån andra rättsliga grunder än de polisiära. Förbundet har anfört att
försvarsunderrättelseverksamheten inte skall få innefatta åtgärder som
ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande
arbete.
Kammarkollegiet har anfört att den föreslagna ändringen i 4 § förstärker
intrycket att försvarsunderrättelseverksamheten avses sättas in som
primär resurs i det brottsbekämpande arbetet utan att polisen har ledning
av och kontroll över vad som utförs och att författningstexten inte ens
utesluter att försvarsunderrättelseorganen, polisen ovetandes, i Sverige
bedriver underrättelseverksamhet mot vissa utländska brottsaktiva som
utför brott här i landet, t.ex. smugglingsligor, spioner eller bedragare.
Kollegiet har vidare påpekat att formuleringen ”enligt lagar och förordningar”
i 4 § första stycket skapar en betydande osäkerhet eftersom en
stor del av polisens befogenheter, arbetsmetoder eller arbetsområden inte
är författningsreglerade. Enligt kollegiet öppnar förslaget för att försvarsunderrättelseverksamheten
självständigt skall kunna bedrivas mot
enskilda fysiska personer på alla områden inom brottsbekämpningen där
det saknas uttryckliga författningsbestämmelser om att befogenheten
eller uppgiften är förbehållen polisen och att verksamheten kan bedrivas
utan polisens ledning eller kontroll mot grov kriminalitet i form av t.ex.
organiserad smuggling, människohandel och IT-bedrägerier.
Skälen för regeringens förslag
Som flera remissinstanser har varit inne på bör försvarsunderrättelseverksamheten
inte heller i fortsättningen avse uppgifter som det ankommer
på de brottsbekämpande myndigheterna att lösa. Självklart är exempelvis
att det, som Amnesty International påpekat, i försvarsunderrättelseverksamheten
inte skall bedrivas verksamhet som inrymmer straffprocessuella
tvångsmedel eller polisiära befogenheter i övrigt. Som framhållits
i föregående avsnitt följer detta emellertid direkt av den lagstiftning
som reglerar sådan verksamhet och behöver därför inte upprepas. Ett
angivande av detta i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet skulle
endast innebära en erinran om vad som ändå följer av annan lag.
Inte heller inhämtning i brottsförebyggande syfte av information om
inhemska förhållanden får ingå i försvarsunderrättelseverksamheten. Den
begränsningen följer redan av att det enligt regeringens förslag uttryckligen
anges i 1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet att verksamheten
endast får avse utländska förhållanden, se föregående avsnitt.
Det är vidare klart att någon brottsutredande verksamhet inte skall bedrivas
av de myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet.
Förhållandet mellan försvarsunderrättelseverksamhet och polisiär verksamhet
I 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet regleras närmare försvarsunderrättelseverksamhetens
förhållande till de brottsbekämpande
och brottsförebyggande myndigheterna. Den nuvarande bestämmelsen
Prop. 2006/07:63
47
hindrar de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet att
utföra uppgifter som enligt lagar och andra föreskrifter ligger inom ramen
för polisens och andra myndigheters brottsförebyggande och brottsbekämpande
arbete. Denna avgränsning av försvarsunderrättelseverksamheten
har hitintills inte orsakat några större svårigheter. Vid ett utvidgat
mandat för försvarsunderrättelseverksamheten kan dock avgränsningen
vålla problem. Det framstår exempelvis som osäkert om och i
vilken utsträckning regleringen ger utrymme för att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet
avseende yttre hot i form av allvarlig brottslighet.
Terrorism är ett exempel på kriminalitet som kan utgöra yttre hot. Det
ligger inom ramen för Säkerhetspolisens författningsreglerade uppgifter
att leda och bedriva polisarbete beträffande denna typ av kriminalitet
även om den har sin bakgrund i utländska förhållanden. Samtidigt är det
som betonats tidigare väsentligt att försvarsunderrättelseverksamhetens
unika kapacitet kan utnyttjas för att tillgodose flera olika intressenters
behov av underrättelser om bl.a. terrorism. Det nu framlagda förslaget
rörande gränsdragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet,
liksom tidigare förslag på området, bygger på det
grundläggande synsättet att samhällets samlade underrättelseresurser utgör
en kvalificerad nationell resurs. Denna resurs bör på ett flexibelt sätt,
och under adekvat kontroll, kunna användas mot alla de former av yttre
hot mot landet som omfattas av den vidgade säkerhetspolitiska hotbilden.
Utifrån detta synsätt bör försvarsunderrättelseverksamheten ses som en
samverkande service för att tillgodose behov hos såväl regeringen som
andra myndigheter.
I och med att försvarsunderrättelseverksamhetens mandat utvidgas till
att omfatta en bredare hotbild kommer verksamheten så som angetts i
föregående avsnitt att i högre grad än hittills beröra de brottsbekämpande
myndigheternas verksamhet. Detta är emellertid i viss mån nödvändigt
om försvarsunderrättelseverksamheten skall kunna fylla den angivna
funktionen att utgöra en resurs för hela samhällets behov av underrättelser.
Mot den bakgrunden måste bestämmelsen i 4 § anpassas så att kartläggning
av terrorism och annan internationell brottslighet av sådan kvalificerad
art att den kan anses utgöra yttre hot mot landet inte utesluts
från tillämpningsområdet för försvarsunderrättelseverksamheten. Det är
dock samtidigt viktigt att framhålla att det även i fortsättningen är polisen
som har ansvaret för att leda och bedriva bekämpningen av sådan kriminalitet.
Vad de myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet
i fortsättningen kan göra är att bidra med underrättelser. Inhämtningen
av sådana underrättelser får förstås inte ske på ett sådant sätt att
polisens eller andra brottsbekämpande myndigheters arbete i landet störs
eller motverkas.
Det fordrar en samverkan som det får ankomma på regeringen
att ge närmare föreskrifter om.
Författningsreglering av gränsdragningen
I förarbetena till nuvarande 4 § konstateras i huvudsak två saker – dels att
i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verksamhet som inrymmer
polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder enligt
rättegångsbalken och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen, dels
att bestämmelsen inte syftar till att utgöra något hinder mot att myndig
Prop. 2006/07:63
48
heter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet skall, enligt regeringens
bestämmande, kunna lämna andra myndigheter biträde inom
ramen för sådan myndighetsutövning som den senare myndigheten har
att svara för. Vidare konstateras att myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet
skall, i enlighet med regeringens bestämmande,
kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan myndighets
räkning (prop. 1999:2000:25 s. 17 f).
För såväl de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
som de myndigheter som har brottsbekämpande uppgifter är det väsentligt
att den begränsning som behövs mellan verksamheterna i första
hand tar sikte på sådana specifika metoder eller åtgärder som ligger
inom ramen för de senares verksamhet i landet. En helt annan sak är i
vilken utsträckning samma företeelser får omfattas av verksamheten.
Som vi framhållit är det snarast en fördel att flera myndigheter – med de
skilda metoder som står dem till buds – riktar sin uppmärksamhet mot
samma företeelser och därigenom bidrar till ett fullständigare och mer
mångfacetterat underrättelseunderlag. Det måste dock säkerställas att en
sådan ordning inte leder till ett ineffektivt resursutnyttjande genom uppbyggnad
av parallellkompetens eller att verksamheterna kan störa varandra.
Det är för att undvika sådana effekter som en reglering av gränsdragningen
föreslås. Av det anförda följer att det i första hand är den del
av försvarsunderrättelseverksamheten som består i inhämtning som berörs
av gränsdragningsbehovet.
Enligt regeringens uppfattning bör en begränsningsregel, för att uppnå
det ovan angivna syftet, omfatta vidtagande av åtgärder som syftar till
att lösa sådana uppgifter som enligt lagar och andra föreskrifter ligger
inom ramen för de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Med
sådana åtgärder avses handlande som tar sig mer konkreta uttryck än inhämtning
från redan tillgängliga källor. Försvarsunderrättelseverksamhet
som består i att genom tekniska metoder inhämta kommunikation kan
inte anses utgöra en sådan konkret åtgärd. Sådan verksamhet bedrivs inte
på sådant sätt att den kan störa andra myndigheters verksamhet, och den
syftar inte heller till att lösa en föreskriven uppgift för brottsbekämpande
och brottsförebyggande verksamhet. Bestämmelsen är följaktligen inte
avsedd att utgöra några hinder för t.ex. signalspaning även avseende sådana
förhållanden som är av relevans för det brottsbekämpande arbetet.
Inte heller omfattas sådana åtgärder inom försvarsunderrättelseverksamheten
som i och för sig tar sig mer konkreta uttryck men som har andra
syften – t.ex. stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik – än
att lösa uppgifter av brottsbekämpande eller brottsförebyggande karaktär.
Exempel på uppgifter som ligger inom ramen för den senare verksamheten
är bedrivande av brottsutredningar och säkerhetstjänstverksamhet
såsom författningsskydd och kontraspionage. På de områden där särskilda
uppgifter föreskrivs för den brottsbekämpande och brottsförebyggande
verksamheten omgärdas försvarsunderrättelseverksamheten följaktligen
av ytterligare begränsningar utöver vad som följer av utformningen
av det generella mandatet. Regeringen menar att en på detta sätt formulerad
bestämmelse på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser behovet av att tydliggöra
den gränsdragning som Datainspektionen och Malmö tingsrätt
har efterlyst.
Prop. 2006/07:63
49
Som framgår av föregående avsnitt ankommer det på regeringen att
genom sin inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten ange de närmare
gränsdragningar som är nödvändiga utöver lagregleringen. I den
praktiska tillämpningen kommer det naturligtvis också att vara nödvändigt
med en omfattande samverkan mellan myndigheterna inom respektive
verksamhet.
Skall de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet därutöver
också stödja de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet?
Bl.a. Säkerhetspolisen och Kammarkollegiet har förespråkat att de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet också skall kunna
inhämta underrättelser för de brottsbekämpande myndigheternas behov.
Regeringen anser det vara angeläget att de resurser för underrättelseinhämtning
som Sverige förfogar över kan användas för hela samhällets
behov. Principiellt bör därför de inhämtningsresurser som finns inom
försvarsunderrättelseverksamheten också kunna användas för att stödja
polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet, om det
inte finns hinder för det enligt andra föreskrifter. Sådana hinder kan t.ex.
vara lagbestämmelser om tvångsmedelsanvändning, så som rättegångsbalkens
regler om hemliga tvångsmedel inom ramen för en förundersökning,
och om att vissa arbetsmetoder är förbehållna polisman. Det skall
således inte finnas någon möjlighet att kringgå de lagbestämmelser som
ställts upp till skydd för den personliga integriteten vid brottsbekämpande
arbete genom att begära stöd av myndigheter inom försvarsunderrättelseverksamheten.
Frågan är då hur en lagreglering av förutsättningarna
för stöd till de brottsbekämpande myndigheterna närmare bör utformas.
I den utsträckning det är möjligt bör behoven hos de brottsbekämpande
myndigheterna tillgodoses inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten.
Regeringen menar att den förändring av mandatet för verksamheten
som behandlats ovan innebär att de brottsförebyggande och
brottsbekämpande myndigheterna i allt väsentligt kommer att kunna få
tillgång till de underrättelser om yttre hot mot landet som behövs i deras
verksamhet.
För att tillgodose det av Stockholms tingsrätt betonade behov som andra
myndigheter har av att kunna påverka verksamhetens inriktning föreslås
att berörda myndigheter skall få möjlighet att inrikta försvarsunderrättelseverksamheten
inom den ram som anges i lag och i regeringens
inriktning, se vidare avsnitt 6.4. De brottsbekämpande myndigheterna
kommer följaktligen också att få möjlighet att i viss mån styra verksamheten
mot de egna behoven.
Även om andra myndigheters behov i hög grad tillgodoses inom ramen
för den breddade försvarsunderrättelseverksamheten bör det dock även
fortsättningsvis finnas visst utrymme för att utnyttja resurserna hos de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, framförallt
den tekniska utrustningen och kompetensen, för stöd till andra myndigheter
också vid sidan av försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen
har i förarbetena till lagen om försvarsunderrättelseverksamhet uttalat att
sådant stöd skall kunna lämnas enligt regeringens bestämmande till stöd
för verksamhet som bedrivs av annan myndighet, inom ramen för sådan
Prop. 2006/07:63
50
myndighetsutövning som den senare myndigheten har att svara för (prop.
1999/2000:25 s. 17).
Regeringen har i förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets
radioanstalt meddelat bestämmelser om visst sådant stöd. Därutöver
har de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet samma
generella skyldighet att inom ramen för den egna verksamheten hjälpa
andra myndigheter som enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) åvilar
alla myndigheter. De förslag som regeringen nu lämnar innebär ingen
förändring i dessa avseenden. När det gäller de brottsbekämpande och
brottsförebyggande myndigheterna kan dock den ovan behandlade
gränsdragningsbestämmelsen komma att uppfattas som att möjligheten
till sådant stöd skulle vara begränsad, jämfört med vad som gäller i förhållande
till andra myndigheter. Det finns därför skäl att klargöra att de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet även gentemot
de brottsbekämpande och brottsförebyggande myndigheterna får
lämna sådant stöd.
Förutsättningarna för stöd till annan myndighet avgörs av vad som
gäller för verksamheten hos den myndighet som mottar stödet. Det handlar
följaktligen om att inom ramen för en sådan myndighets verksamhet
biträda med åtgärder som den mottagande myndigheten i och för sig
kunnat vidta på egen hand, men har otillräckliga resurser för. I syfte att
klarlägga detta bör i lagen anges att en förutsättning för stöd är att det
inte finns hinder enligt andra bestämmelser. Därigenom tydliggörs också
att i den utsträckning det finns bestämmelser som närmare reglerar förutsättningarna
för t.ex. Försvarsmakten att lämna stöd i vissa avseenden
gäller dessa bestämmelser. Som regeringen framhöll i det ovan refererade
förarbetsuttalandet till nuvarande lagstiftning skall stödet kunna lämnas
i den utsträckning regeringen bestämmer.
Exempel på sådan verksamhet som kan komma i fråga är biträde med
kryptoforcering, tekniskt stöd på informationssäkerhetsområdet och stöd
i andra situationer då det är särskilt angeläget att resurserna hos de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet kan användas för
samhällsviktiga ändamål.
Behovet av ytterligare reglering av gränsdragningen
När det gäller det i promemorian föreslagna andra stycket i 4 § lagen om
försvarsunderrättelseverksamhet har flera remissinstanser haft invändningar
mot dess utformning. I och med att regeringen föreslår en annan
utformning av den del av bestämmelsen som motsvarar förslagets första
stycke ändras också förutsättningarna för behovet av ett sådant undantag
som föreslagits i promemorian.
Regeringens förslag innebär att det av 4 §
tydligare framgår vilket område som är förbehållet de brottsbekämpande
myndigheterna, medan gränsdragningsfrågor i övrigt får behandlas inom
ramen för regeringens inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten.
Att uttryckligen ange att verksamheten får bedrivas för kartläggning av
utländska förhållanden som innebär yttre hot mot landet framstår därvid
som överflödigt, eftersom inriktningen mot yttre hot och begränsningen
till utländska förhållanden redan framgår av förslaget till 1 §, se föregående
avsnitt.
Prop. 2006/07:63
51
Beträffande försvarsunderrättelseverksamhetens befattning med underrättelser
om enskilda personer är det som Stockholms tingsrätt, Totalförsvarets
forskningsinstitut, Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen
framhållit ett faktum att sådana kommunikationer som är av intresse i
försvarsunderrättelseverksamheten i regel utväxlas mellan enskilda och
därmed ofrånkomligt att verksamheten ibland måste omfatta enskildas
förehavanden. En särskild reglering i denna del bör därför, för att inte få
ett alltför vidsträckt och därigenom verksamhetshämmande tillämpningsområde,
förbehållas den lagstiftning som omfattar sådana metoder
för underrättelseinhämtning som aktualiserar ett särskilt skydd för enskilda,
d.v.s. signalspaning. Försvarsunderrättelseverksamhet är i övrigt
en mångfacetterad verksamhet där en mängd olika metoder utnyttjas,
varav huvuddelen inte är av sådan karaktär att några särskilda regler i
förhållande till enskilda är nödvändiga. Mot denna bakgrund finns inte
heller anledning att i anslutning till 4 § föreslå en sådan reglering.
När det gäller de synpunkter som Justitiekanslern och Kammarkollegiet
lämnat angående karaktären av den brottslighet mot vilken försvarsunderrättelseverksamhetens
resurser kan användas, hänvisas till vad som i
föregående avsnitt anges om den begränsning som ligger i att verksamheten
skall avse yttre hot mot landet.
6.4 Ytterligare anpassningar av försvarsunderrättelseverksamheten
Regeringens förslag: I lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
skall det framgå att en närmare inriktning av verksamheten får anges
av de myndigheter som regeringen bestämmer.
Verksamheten skall bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen
bestämmer.
Underrättelser skall rapporteras till berörda myndigheter.
Av lagen skall det framgå att i försvarsunderrättelseverksamheten
används teknisk och personbaserad inhämtning.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
I promemorian föreslås dock att begreppet särskilda metoder skall användas
i lagen.
Remissinstanserna: Stockholms tingsrätt har anfört att det inte framgår
vad som närmare gäller för bl.a. den personbaserade inhämtning som
görs av KSI. Detta kan ses som en brist om syftet med lagregleringen är
att understryka att verksamheten måste bedrivas på ett sätt som är förenligt
med demokratins och rättssamhällets grundprinciper. Enligt tingsrätten
säger det sig dock självt att det är fråga om ett på många sätt känsligt
område som inte lämpar sig särskilt väl för detaljerad lagreglering och
tingsrätten nöjer sig därför med att konstatera detta och att det i grundlag
(se SOU 1999:37 s. 204) inte har uppställts några formella krav på lagreglering
av underrättelseverksamhet.
Malmö tingsrätt har påpekat behovet
av en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör rapportering av underrättelser
till andra myndigheter och ifrågasatt om förslaget tillgodoser
detta behov.
Prop. 2006/07:63
52
Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Lunds universitet har ifrågasatt
den definition av begreppet ”underrättelser” som används i promemorian
och pekat på att den skiljer sig från vedertagen begreppsbildning, enligt
vilken formuleringen innefattar värderad och analyserad information från
samtliga – även öppna – underrättelsekällor, samt att utvecklingen snarare
kräver förbättrad förmåga till övergripande analyser. Säkerhetspolisen
har framhållit att utvecklingen i flera viktiga länder och inom EU går i
riktning mot mer analys och ökad integration av öppen information i
produktionen av underrättelseunderlag och att det är just det analytiska
djupet i svenska bidrag som är mest uppskattat i underrättelsesamarbetet
inom EU.
Säkerhetspolisen har vidare anfört att även om myndigheten besitter
egen analyskapacitet sätts stort värde på kvalificerade analytiska bidrag
från de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Säkerhetspolisen
har sammanfattningsvis anfört att den föreslagna lydelsen
i 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inte utan vidare bearbetning
bör ligga till grund för en ändrad inriktning av underrättelsemyndigheternas
rapportering. Försvarsmakten har framfört att även om underrättelsespecifik
information kan delges underrättelsekonsument då så
påkallas, t.ex. om informationen är tidskritisk, är detta förfarande riskfyllt
och bör inte utgöra normalfallet. Försvarsmakten har därför förespråkat
att utgångspunkten bör vara att regeringen och myndigheterna
mottar värderade och analyserade underrättelser, men att de efter särskild
inriktning även skall kunna delges underrättelsespecifik, dvs. obearbetad,
information.
Kammarkollegiet har beträffande underrättelsernas förädlingsgrad också
framhållit att för underrättelseverksamheten viktiga källor kan komma
att avslöjas eller spridas till en större krets om förslaget genomförs, vilket
kan göra det svårare för underrättelseorganen att få och behålla källor.
Krisberedskapsmyndigheten har å andra sidan anfört att regleringen inte
bör begränsas till rapportering av underrättelser utan att det också – beroende
på tidsaspekten och karaktären av andra myndigheters inriktning av
försvarsunderrättelseverksamheten – kan finnas behov av rapportering av
endast insamlad och bearbetad information, varvid den inriktande myndigheten
ansvarar för analys av informationen.
Tullverket och Sveriges Riksbank har anfört synpunkter på vilka myndigheter
som skall inrikta försvarsunderrättelseverksamheten respektive
motta underrättelserapporter. Vattenfall AB har betonat vikten av att det
på ett tydligt sätt framgår hur och på vilket sätt informationen får spridas
vidare till ansvariga aktörer, t.ex. inom näringslivet, för verksamheter
och infrastruktur av betydelse för rikets säkerhet. Svenskt Näringsliv och
Svenska bankföreningen har påtalat vikten av att verksamheten styrs av
hotbildsanalyser som också omfattar näringslivets skyddsbehov och att
resultatet av verksamheten också skall delges näringslivet när vitala samhällsintressen
berörs.
Prop. 2006/07:63
53
Skälen för regeringens förslag
Inriktning av försvarsunderrättelseverksamhet
I 1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att regeringen skall
bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Utgångspunkten
är således att regeringen skall inrikta och styra försvarsunderrättelseverksamheten.
Regeringens inriktning skall avse de samlade behoven av
underrättelser och följaktligen innefatta såväl regeringens egna behov
som behoven hos berörda myndigheter. I detta ligger också att det ankommer
på regeringen att göra nödvändiga prioriteringar mellan behoven.
Även om regeringen bestämmer inriktningen krävs emellertid att de
uppdragsgivande myndigheterna ges möjlighet att, inom den ram som
regeringen fastställt, närmare inrikta verksamheten mot en företeelse eller
ett förhållande som är relevant med avseende på de ändamål för vilka
försvarsunderrättelseverksamheten får bedrivas. I lagen bör därför införas
en bestämmelse av denna innebörd. Regeringen skall bestämma vilka
myndigheter som skall ges denna möjlighet. Det saknas anledning att i
lag reglera på vilket sätt – i förordning eller genom beslut – regeringens
ställningstagande skall komma till uttryck.
Endast svenska statliga myndigheter kan komma ifråga för att närmare
inrikta försvarsunderrättelseverksamheten. Regeringen anser i likhet med
Svenskt Näringsliv och Svenska bankföreningen att det är naturligt att
försvarsunderrättelseverksamhetens roll som nationell resurs också innefattar
att beakta sådana förhållanden av utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitisk
karaktär eller yttre hot mot landet som har sitt ursprung i
verksamhet som berör det svenska näringslivet. Det är dock i första hand
ett ansvar för de myndigheter som har möjlighet att inrikta verksamheten
och är mottagare av underrättelser att på lämpligt sätt tillgodose näringslivets
intressen. Det är däremot inte aktuellt att införa en möjlighet för
andra intressenter än statliga myndigheter att inrikta verksamheten eller
ta del av underrättelserapporteringen direkt från de myndigheter som
bedriver försvarsunderrättelseverksamhet.
En myndighets inriktning skall utgöra en behovsframställning. Det är
den myndighet till vilken inriktningen lämnas som avgör vilka medel och
metoder som skall utnyttjas för att tillgodose behovet.
Vilka skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet?
Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § tredje stycket lagen om
försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas av Försvarsmakten och de andra
myndigheter som regeringen bestämmer. Av förordningen (2000:131)
om försvarsunderrättelseverksamhet framgår att sådan verksamhet bedrivs,
förutom av Försvarsmakten, även av Försvarets radioanstalt, Försvarets
materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Vanligen namnges den eller de myndigheter som skall bedriva en viss
verksamhet i en förordning. En författningsteknisk förändring föreslås
därför, vilken innebär att Försvarsmakten inte längre uttryckligen anges i
lagen om försvarsunderrättelseverksamhet som en myndighet som bedriver
försvarsunderrättelseverksamhet.
I lagen bör i stället införas en bestämmelse
om att det är regeringen som beslutar om vilka myndigheter
Prop. 2006/07:63
54
som skall bedriva sådan verksamhet. Dessa myndigheter bör vara desamma
som nu, nämligen Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets
radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Rapportering av underrättelser
I 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att försvarsunderrättelseverksamheten
skall fullgöras genom inhämtning, bearbetning och
analys av information. Analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor
skall rapporteras till regeringen, via Regeringskansliet, och
till andra berörda myndigheter.
Försvarsunderrättelseverksamheten bör i första hand vara inriktad på
att inhämta, bearbeta och genomföra grundanalys av information. Det
som kommer ut ur denna process är underrättelser. Detta innebär t.ex. att
rent råmaterial, såsom en radarsignal, utan att ha genomgått den resterande
delen av processen inte är en underrättelse.
Vad som skall rapporteras från försvarsunderrättelseverksamheten har
koppling till diskussionen i föregående avsnitt angående gränsdragningen
mellan försvarsunderrättelseverksamheten och andra myndigheters verksamhet.
Det breddade mandatet för verksamheten innebär att de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet kommer att hantera
information om en mängd olika företeelser, varav vissa utgör mer eller
mindre nya inslag i verksamheten.
Den kompetens som myndigheterna besitter kommer inte i alla sammanhang
att vara fullt anpassad för att utföra fullständiga analyser av
dessa nya företeelser. Det är inte regeringens avsikt att det inom myndigheterna
skall byggas upp en fullständig analyskapacitet för att i alla avseenden
kunna värdera den nya information som det breddade mandatet
omfattar, också i den utsträckning informationen primärt är av intresse
främst för annan verksamhet. En sådan långtgående överlappning av
myndigheternas verksamheter är inte önskvärd, bl.a. därför att uppbyggnad
av parallella analyskompetenser innebär ett dåligt utnyttjande av de
samlade resurserna. I sådana situationer bör därför tyngdpunkten i det
fördjupade analysarbetet ligga på den närmast berörda myndighet som är
mottagare av underrättelserna.
För att tydliggöra att det följaktligen inte i första hand är den färdiganalyserade
bedömningen som skall rapporteras bör föreskriften om att
analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras
till Regeringskansliet och andra berörda myndigheter utgå. I stället
bör den information som har framkommit rapporteras i form av underrättelser.
Den slutliga och samlade analysen bör följaktligen göras hos ansvariga
myndigheter, där den kan anpassas efter myndigheternas specifika
behov. Underrättelser som omfattas av den aktuella lagen bör i detta
sammanhang ses som ett komplement till annan tillgänglig information.
Detta innebär också att samma underrättelser kan ligga till grund för analyser
i olika typer av verksamhet.
Försvarsmakten och Säkerhetspolisen har påpekat att det i underrättelsesammanhang
vedertagna är att definiera begreppet "underrättelser"
(finished intelligence) som bearbetad, dvs. värderad och analyserad information
från samtliga tillgängliga källor, medan begreppet "underrättelsespecifik
information" (raw intelligence) avser information från en
Prop. 2006/07:63
55
skild källa som efter urval och preliminär värdering utgör underlag för
bearbetning. Utöver vad som angetts ovan om att rapporteringen inte i
första hand skall avse den färdiganalyserade bilden finner regeringen
dock inte anledning att närmare precisera begreppets innebörd i nu aktuellt
sammanhang. I vilken utsträckning de rapporterade underrättelserna
t.ex. skall innefatta information från olika källor måste överlåtas till de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet att bedöma
med utgångspunkt från bl.a. källornas karaktär, vad informationen avser,
mottagarens behov och egna analyskapacitet samt med beaktande av regeringens
och berörda myndigheters inriktning.
Genom att graden av analys i viss utsträckning kan anpassas efter mottagarens
behov finns också utrymme för att i någon mån tillgodose de
synpunkter som Krisberedskapsmyndigheten anfört om att bl.a. tidsaspekten
kan nödvändiggöra rapportering av endast inhämtad och bearbetad
information. Enligt regeringens bedömning bör emellertid alltid i
vart fall en sådan analys göras att informationen kan sättas in i sitt rätta
sammanhang. När det gäller Kammarkollegiets synpunkter i denna del
kan konstateras att det är självklart att underrättelserapporteringen utformas
på ett sådant sätt att inte någon enskild källa röjs.
Det finns naturligtvis inget som hindrar t.ex. Försvarsmakten eller Totalförsvarets
forskningsinstitut från att producera mer aggregerade analyser
eller hotbildsbedömningar inom ramen för sina egna ansvarsområden.
Hur resultaten av denna verksamhet skall rapporteras behöver inte lagregleras.
Underrättelserapporteringen omfattas självfallet av den kontroll av
verksamheten som skall genomföras (se vidare avsnitt 8).
I försvarsunderrättelseverksamheten gäller ofta sekretess för de uppgifter
som förekommer i verksamheten. Uppgifterna omfattas i många fall
av reglerna om så kallad utrikes- och/eller försvarssekretess i 2 kap. 1
och 2 §§ sekretesslagen (1980:100). Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen
gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan
stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet,
medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan
antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt
skadar landet om uppgiften röjs. Enligt 2 kap. 2 § gäller sekretess för
uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning
eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret,
om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat
sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Utrikes- och försvarssekretessen
gäller oavsett i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet
uppgiften förekommer.
Enligt 14 kap.
1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att en uppgift
lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller
förordning, dvs. om det i sådan författning återfinns en bestämmelse med
sekretessbrytande verkan. En sådan bestämmelse kan t.ex. föreskriva en
skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information.
Uppgifter kan också lämnas ut med stöd av 14 kap. 3 § samma lag.
Av den bestämmelsen framgår att uppgifter får lämnas till annan myndighet
om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde
framför det intresse som sekretessen skall skydda. Förslaget till
ändring av 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet innebär ingen
Prop. 2006/07:63
56
förändring av möjligheten för de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
att utlämna uppgifter i förhållande till nuvarande
ordning, vilken inte föranlett några tillämpningsproblem. Det finns därför
inget behov av en sådan förändring som Malmö tingsrätt föreslagit.
Regeringen finner heller ingen anledning att frångå nuvarande ordning
genom att, som Tullverket föreslagit, författningsreglera vilka myndigheter
som skall vara mottagare av underrättelser. Den fråga som Vattenfall
AB berört i sitt remissvar, hur och på vilket sätt informationen får spridas
vidare till ansvariga aktörer, t.ex. inom näringslivet, kan inte regleras i
den föreslagna lagen. Den bedömningen måste göras av respektive sektorsansvarig
myndighet inom ramen för bl.a. sekretesslagstiftningen.
Teknisk och personbaserad inhämtning
En mycket väsentlig del av försvarsunderrättelseverksamheten utgörs av
teknisk och personbaserad inhämtning. Vid Försvarsmakten finns den
militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) med Kontoret för
särskild inhämtning (KSI), som har till uppgift att bedriva personbaserad
inhämtning. Försvarets radioanstalt bedriver teknisk inhämtning genom
signalspaning. Teknisk och personbaserad inhämtning hos de angivna
myndigheterna bedrivs i stor utsträckning genom vad som i underrättelsesammanhang
brukar kallas särskilda metoder.
Dessa metoder är inte i dag närmare preciserade annat än att det i 2 §
lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att verksamheten fullgörs
bl.a. genom inhämtning. Regeringen anser att det av samma skäl
som i avsnitt 6.2 har angetts för att i lag reglera försvarsunderrättelseverksamheten
bör framgå av lagen vilka huvudsakliga metoder som används
för att bedriva verksamheten. På så sätt ges en demokratisk förankring
av verksamheten i den utsträckning som det med hänsyn till dess
särskilda karaktär är möjligt.
Lagrådet har anfört att en bestämmelse om att inhämtning får ske med
särskilda metoder är ägnad att missförstås när det gäller frågan om vad
detta innebär i fråga om befogenheter gentemot enskilda. Lagrådet har
därvid hänvisat till att begreppet särskilda metoder inte utvecklas närmare.
Regeringen kan instämma i Lagrådets synpunkt att det är olämpligt att
i lag använda ett begrepp vars innebörd inte är helt klar och som kan
missförstås. Som Lagrådet konstaterar återfinns begreppet visserligen
redan, med avseende på personbaserad inhämtning, i 2 § tredje punkten
lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter och behandlas i anslutning
till den bestämmelsen i propositionen Kvalificerad skyddsidentitet
(prop. 2005/06:149 s.
28). Där anges dock inte annat än att med uttrycket
avses ”inhämtning genom förfaringssätt som det inte ankommer
på andra underrättelseorgan att använda”. Någon möjlighet att i detalj
redogöra för de metoder som begreppet avser är naturligtvis inte möjligt.
Vid detta förhållande, och då regeringen är angelägen om att undvika
missförstånd, bör uttrycket ”särskilda metoder” så som Lagrådet förordat
inte användas i lagtexten.
Däremot finner regeringen inte anledning att låta den närmare beskrivningen
av verksamhetens metoder utgå helt. Att det i lag anges att verksamheten
bedrivs genom teknisk och personbaserad inhämtning fyller en
Prop. 2006/07:63
57
inte oväsentlig informativ funktion. Risken för missförstånd med avseende
på dessa begrepp får dessutom anses vara liten. Redan av ordalydelsen
följer att det handlar om inhämtning med tekniska hjälpmedel respektive
sådan inhämtning som sker genom direkta kontakter mellan underrättelsetjänstens
personal och enskilda källor. Att i lag redovisa användningen
av dessa metoder är enligt regeringens mening viktigt för att markera att
de utgör väsentliga delar av underrättelseförmågan och för att ge förståelse
för hur verksamheten är uppbyggd med avseende på bl.a. organisationsstruktur.
Detta innebär emellertid inte att MUST, inklusive KSI, ges
några särskilda befogenheter genom den föreslagna regleringen.
Ytterligare förslag beträffande regleringen av teknisk inhämtning genom
signalspaning redogörs för i avsnitt 7. Som anförts ovan och som
också Stockholms tingsrätt har påpekat är det med hänsyn till verksamhetens
karaktär inte möjligt att i detalj reglera den personbaserade inhämtningen.
Denna berör heller inte – till skillnad från signalspaning – skyddet
för enskildas fri- och rättigheter på sådant sätt att en närmare reglering
är nödvändig.
7 Signalspaning
7.1 Nuvarande begränsningar och framtida behov
7.1.1 Teknikutvecklingen
Huvuddelen av det inhämtade råmaterialet för underrättelseproduktion
kommer från signalspaning. Den nuvarande verksamheten hos Försvarets
radioanstalt bygger dock på 1990-talets teknik och regelverk, då överföring
av stora mängder kommunikation över längre avstånd oftast skedde
helt eller delvis trådlöst, dvs. i ”etern”. FRA får idag endast spana mot
trådlös kommunikation, t.ex. radio- och satellitkommunikation.
I dag sker dock en helt dominerande, och växande, del av den elektroniska
kommunikationen via tråd eller kabel. Signalspaningens möjligheter
att inhämta relevanta underrättelser har därför radikalt reducerats,
vilket har minskat den tillgängliga mängden underrättelser. Detta kan på
sikt medföra allvarliga men för underrättelseproduktionen till stöd för
Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. För att bevara och stärka
underrättelseverksamheten är det nödvändigt att ge signalspaningen tillgång
till såväl eter- som trådburen kommunikation. Andra jämförbara
länders underrättelsetjänster har redan denna möjlighet eller håller på att
få den (se vidare avsnitt 7.1.2). Detta kräver dock förstärkningar av det
regelverk som syftar till att skydda den personliga integriteten.
Såväl de olika kommunikationssystemens komplexitet som volymen
av elektronisk kommunikation ökar mycket snabbt. Även skyddet av systemen
blir allt mer avancerat, vilket bl.a. ställer stora tekniska krav på
forcering i samband med signalspaning. Försvarets radioanstalt måste
därför fortlöpande utveckla ny teknik och metodik.
Prop. 2006/07:63
58
Det globala nätet
Trådlös överföring sker på marken genom radiolänkar samt över längre
avstånd via kortvåg och kommunikationssatelliter. Trådburen överföring
sker via kablar, t.ex. fiberoptiska nät. De olika kommunikationsvägarna
är i huvudsak civila och numera sammankopplade och nyttjade gemensamt
i det så kallade globala nätet. Det globala nätet kan ses som helheten
av all tekniköverförd kommunikation, oavsett om den går via Internet,
i radio eller telenät och oberoende av vilket medium som används,
t.ex. kablar, länkar eller radiovågor (se SOU 2004:32 s. 28).
Valet av väg och medium (radiolänk, satellit eller tråd/kabel) för
kommunikationen styrs av de operatörer – statliga eller privata kommunikationsföretag
– som tillhandahåller kommunikationskapacitet inom
det globala nätet. Valet av kommunikationsväg är i princip helt automatiskt,
och den som använder nätet kan inte bestämma vilken väg eller
vilken kombination av medier som skall användas vid ett visst kommunikationstillfälle.
Det är inte heller säkert att den geografiskt sett kortaste
vägen för överföring används. Valet sker helt utifrån företagsekonomiska
bedömningar med hänsyn till pris och kommunikationskapacitet.
Det globala nätet förmedlar all sorts kommunikation och utnyttjas av
alla typer av användare; offentliga organ, företag och enskilda. Operatörerna
använder hela nätets kapacitet för att förmedla telefonsamtal, telefax,
datasändningar m.m. Internetföretag använder nätet för att företagens
kunder skall få tillgång till hemsidor, ta fram texter och bilder, göra
mjukvaruuppdateringar etc. Internationella företag hyr kapacitet på nätet
för att knyta samman huvudkontor och lokalkontor i interna nät. Genom
nätet ansluter banker, affärsföretag och bankomater till sina centrala datorer
för att göra det möjligt att handla med kreditkort och göra bankuttag.
Även myndigheter använder det globala nätet i växande utsträckning.
Volymen av den kommunikation som överförs via det globala nätet
ökar ständigt och har redan i dag enorma proportioner. Enbart antalet
telefonisamtal som på en och samma gång förmedlas via nätet kan uppskattas
till flera tiotals miljoner. Den absolut största delen av kommunikationen
sker naturligtvis för syften som helt saknar intresse ur ett försvarsunderrättelseperspektiv.
Nätet används dock även för syften som i
allra högsta grad är av intresse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik,
och för sådan verksamhet som kan utgöra yttre hot mot landet.
En effektiv signalspaning som kan hantera den enorma informationsmängden
och identifiera kommunikation av intresse ur underrättelsesynpunkt
bygger på att stora trafikvolymer kan spanas av för att få en bild av
det normala trafikflödet.
Dessutom krävs en mycket selektiv sökprocess
för att skilja ut den mycket begränsade trafik som är av intresse i underrättelsearbetet.
IT-relaterade hot
Det är angeläget att de unika inhämtningsmetoder och det avancerade
tekniska kunnande som finns inom de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
också kan utnyttjas för att möta de IT
Prop. 2006/07:63
59
relaterade yttre hoten mot den svenska tekniska infrastrukturen, inte
minst tele- och datasystemen.
Det svenska informationssamhället utsätts för ett ständigt växande antal
attacker och en ständig övervakning av såväl främmande stater som
icke-statliga aktörer. Även om mörkertalet sannolikt är stort, ökar stadigt
antalet rapporter om såväl spridning av datorvirus som andra och avsevärt
mera kvalificerade hot i form av t.ex. olika typer av gränsöverskridande
kriminell verksamhet eller stater som olovligen tillskansar sig information
via de globala informationsnätverken.
Säkerhetspolisen konstaterade i sin verksamhetsberättelse för 2003 att
den under året har ”uppmärksammat att ett stort antal aktörer fortsätter
visa ökat intresse och förmåga att genomföra olika typer av IT-relaterade
angrepp. De flesta aktörer använder oftast IT som arbetsredskap för t.ex.
kommunikation, koordinering, informationsinhämtning, informationsspridning,
intrång och informationsstöld.”
Post- och telestyrelsen framförde i sin delrapport Strategi för ett säkrare
Internet (PTS-ER-2004:37) att ett av de största hoten mot Internet idag
är bristande säkerhet i användarnas miljöer, vilket leder till att deras datorer
kapas och används som plattformar för attacker mot t.ex. kritiska
delar av Internets infrastruktur.
En lång rad andra studier och rapporter från Krisberedskapsmyndigheten,
Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Informationssäkerhetsutredningen
(SOU 2004:32) m.fl. visar hur sårbara vi är för
angrepp från kvalificerade aktörer, t.ex. främmande länders underrättelsetjänster.
Det kan t.ex. handla om företagsspionage eller andra typer av
intrång i slutna nätverk för att tillskansa sig sekretessbelagd information.
Mot denna typ av verksamhet har operatörer och andra många gånger
svårt att värja sig, även om det är deras egna system som nyttjas. Dessa
studier förstärker argumenteringen från t.ex. Informationssäkerhetsutredningen
för att staten måste påta sig ett ytterligare ansvar på detta område,
framförallt för att möta de IT-relaterade hot som är så allvarliga att de
kan betecknas som yttre hot mot rikets säkerhet.
Det viktigaste skyddet mot de kvalificerade IT-hoten är det förebyggande
arbetet, t.ex. tekniska och administrativa säkerhetsarrangemang.
Underrättelseverksamheten kan bidra till dessa, men har också kompetens
att tidigt möta de kvalificerade IT-hoten. Samma teknik som används
för signalspaning i det globala nätet för traditionell underrättelseinhämtning
kan också användas för att skydda mot kvalificerade attacker
via det globala nätet mot våra IT-system. En förutsättning för detta är att
såväl eter- som trådburen trafik får följas, och att signalspaningens unika
metoder kan användas.
Sverige riskerar annars att utnyttjas av främmande
stater och andra aktörer, som vill begagna våra informationssystem.
Dessa förhållanden har bl.a. framhållits av FRA-utredningen (SOU
2003:30), som betonar att detta kräver att Försvarets radioanstalt ges legala
och tekniska förutsättningar att fullt ut kunna bevaka information i
det globala kommunikationsnätet (a.a. s. 85).
Prop. 2006/07:63
60
7.1.2 En internationell jämförelse
De nya förutsättningarna för signalspaning berör alla länder och har i
många av dem föranlett förändringar av lagstiftningen.
I Storbritannien infördes år 2000 en mycket omfattande lag, Regulation
of Investigatory Powers Act 2000 (RIPA). I första delen finns regler
för övervakning och avlyssning av kommunikationer. Regelverket är
teknikneutralt, dvs. samma regler gäller oavsett i vilket medium övervakningen
sker. I RIPA finns en förteckning över de myndigheter som får
bedriva övervakning av kommunikationer, bl.a. Försvarets radioanstalts
motsvarighet, Government Communications Headquarters (GCHQ).
Den tyska lagstiftningen är uppbyggd ungefär efter samma mönster
som den brittiska och är även den teknikneutral. I en särskild lag föreskrivs
i vilka fall intrång får äga rum i den grundlagsfästa rätten till
skydd av kommunikationer, samt för vilka ändamål ett antal angivna
myndigheter får övervaka och avlyssna kommunikationer, bl.a. den centrala
underrättelsetjänsten Bundesnachriechtendienst. Avlyssningen får
ske såväl i brottsutredningssyfte som i underrättelsesyfte. Tyskland antog
i januari 2002 en förordning enligt vilken teleoperatörer och andra åläggs
en långtgående skyldighet att anpassa sina tekniska system så att verkställighet
av myndigheternas avlyssning/övervakning kan ske.
I Nederländerna antogs år 2002 lagstiftning om underrättelse- och säkerhetstjänsterna.
Lagen innehåller detaljerade regler om förutsättningarna
för myndigheternas övervakning av olika typer av kommunikationer.
Regelverket är inte helt teknikneutralt, utan anger delvis olika förutsättningar
för avlyssning/övervakning i etern och i kabel/nätburen trafik.
Båda typerna av ”signalspaning” kan dock bedrivas av de myndigheter
för vilka lagstiftningen gäller, bl.a. den militära (MIVD) och den civila
(AIVD) underrättelsetjänsten.
I Australien finns ny lagstiftning från år 2001 som rör underrättelsetjänsten,
inklusive signalspaningsorganisationens verksamhet. Den australiska
signalspaningstjänsten, Defence Signals Directorate (DSD), har
möjlighet att signalspana på elektromagnetisk energi, oavsett i vilket medium
den förmedlas.
Nya Zeeland har en ny lag från år 2004, Telecommunications Interception
Capability Act 2004. Lagstiftningen ger säkerhetstjänsten (New Zealand
Security Service) och signalspaningsorganisationen (Goverment
Communications Security Bureau) rätt att inhämta telekommunikation på
ett teknikneutralt sätt.
7.2 Skyddet för den personliga integriteten
7.2.1 Allmänt om förhållandet mellan integritet och effektivitet
Frågor om personlig integritet är centrala i samband med överväganden
om Försvarets radioanstalts tekniska inhämtning. Intresset av att värna
enskildas integritet kan dock inte ses isolerat utan måste vägas mot andra
befogade intressen, i detta sammanhang främst behovet av en effektiv
underrättelseverksamhet.
En svårighet vid denna intresseavvägning är att definiera vad som
egentligen avses med begreppet personlig integritet, för att därigenom
Prop. 2006/07:63
61
kunna ringa in det skyddsvärda området. I svensk lagstiftning finns ingen
definition av begreppet. Olika utredningar (se t.ex. Tvångsmedelskommitténs
betänkande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet, SOU
1984:54 s. 42) har med utgångspunkt i bl.a. de grundläggande fri- och
rättigheterna i regeringsformens andra kapitel försökt klargöra begreppet
genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella
integriteten (egendomsskyddet), den kroppsliga integriteten (skydd
för liv och hälsa samt mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga
integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten)
och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för
privatlivet och för personligheten inklusive den privata ekonomin).
Ett annat sätt att bestämma begreppet personlig integritet är att ange
vilka handlingar som utgör kränkningar av densamma (se Stig Strömholm
i SvJT 1971 s. 695). Enligt denna modell kan kränkningarna delas
in i tre huvudgrupper: 1) intrång i en persons privata sfär i fysisk eller
annan mening; 2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden;
3) offentliggörande eller annan användning (t.ex. som bevisning i
rättegång) av uppgifter om en persons privata förhållanden. Som konkreta
exempel av intresse i detta sammanhang på olika slag av kränkningar
har angetts intrång i en persons privata sfär genom skuggning, spionerande,
telefonterror och dylikt; olovlig ljudupptagning, fotografering eller
filmupptagning; brytande av brevhemlighet; telefonavlyssning samt utnyttjande
av elektronisk avlyssningsapparatur.
Den personliga integriteten kan alltså kränkas på många olika sätt.
Även om det inte finns någon entydig definition av begreppet kan sammanfattningsvis
konstateras att kränkningarna innebär ett intrång i en
fredad sfär eller zon som den enskilde bör vara tillförsäkrad.
Det är en svår uppgift att avväga integritetsintresset mot nödvändigheten
av att tillse att myndigheterna har effektiva metoder till sin hjälp för
att bedriva den verksamhet de är skyldiga att utföra. En utgångspunkt
måste vara att ingen medborgare i varje situation kan hävda rätt till handlingsfrihet
eller rätt att bli lämnad i fred. I syfte att tillförsäkra medborgarna
ökad trygghet och säkerhet mot yttre och inre hot kan det vara
nödvändigt med vissa inskränkningar av integritetsskyddet. Integritetskommittén
uttryckte saken på följande sätt (SOU 1970:47 s. 56).
En individ som lever i ett samhälle och sålunda ingår i en gemenskap med
andra människor kan självfallet inte göra gällande något absolut anspråk på
att få leva i fred för andra individer eller ostört av samhällets organ.
Eftersom
gemenskapen med andra människor och samhörigheten med samhället
är grundläggande för den enskilda människans villkor, är det tydligt att tanken
på skydd för dylika anspråk står i motsats till åtskilligt som av andra skäl
måste gälla. Regler som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet
måste sålunda förses med olika, i skilda situationer mer eller mindre
vittgående undantag eller på annat sätt begränsas till sin giltighet, så att andra
människors och samhällets intressen i övrigt inte träds för när.
En annan viktig utgångspunkt är att myndigheterna inte får ges sådana
befogenheter att medborgarnas tilltro till dem påverkas negativt. Förtroendet
kan skadas om medborgarna upplever att det finns risk för att
myndigheterna utan deras vetskap samlar information om enskilda och
deras privatliv utan att detta motiveras av tungt vägande allmänna intressen.
Prop. 2006/07:63
62
Medborgarnas bild av det allmännas verksamhet påverkas dock också
av i vilken utsträckning myndigheterna ges förutsättningar att använda
effektiva arbetsmetoder. Myndigheterna är samhällsorgan som ytterst har
till uppgift att värna medborgarna. Om medborgarna upplever att myndigheterna
inte har förmåga eller tillräckliga medel för att hantera hot
mot samhället och enskilda kan även detta leda till ett minskat förtroende.
Skyddet för den personliga integriteten är i viss utsträckning fastställt i
internationella konventioner och svensk rätt. Den rättsliga regleringen
utgör den yttre ramen för en diskussion kring den personliga integriteten
i samband med myndigheternas arbetsmetoder. En särskild metod är
emellertid inte nödvändigtvis godtagbar från integritetssynpunkt enbart
av den anledningen att användningen är lagligen grundad. Integritetsskäl
kan göra sig så starkt gällande att en åtgärd som i och för sig ryms inom
den legala ramen ändå inte bör godtas av hänsyn till bl.a. allmänhetens
tilltro till verksamheten.
En parlamentariskt sammansatt kommitté arbetar för närvarande med
skyddet för den personliga integriteten (Ju 2004:05, Integritetsskyddskommittén).
Utredningens uppdrag är bl.a. att kartlägga och analysera
sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten och att överväga
om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga
bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna
förslag till en sådan reglering. Kommittén skall redovisa sitt arbete senast
den 20 december 2007.
7.2.2 Regeringsformen och andra grundlagsbestämmelser
En grundläggande bestämmelse om skydd för den enskildes personliga
integritet finns i 1 kap. 2 § tredje stycket andra meningen regeringsformen.
Där sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv
och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rättsligt bindande
föreskrift utan anger en målsättning för den offentliga verksamheten.
Den målsättningen följs upp i 2 kap. regeringsformen som innehåller
regler om grundläggande fri- och rättigheter och där det återfinns rättsligt
bindande föreskrifter som skyddar den personliga integriteten i förhållande
till det allmänna. Bestämmelserna är bindande för lagstiftaren och i
viss utsträckning för domstolarna och andra rättstillämpande organ.
I 2 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs – såvitt här är av intresse – att
varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation,
husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev
eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning
av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Bestämmelsen
ändrades senast år 1976, dock utan att någon saklig ändring var avsedd
(prop. 1975/76:209 s. 147 f.). I lagstiftningsärendet anfördes bl.a.
att det
förhållandet att skyddet endast avser meddelanden som är förtroliga innebär
att skyddet inte omfattar t.ex. samtal i en folksamling eller i radiosändningar.
Skyddet omfattar däremot meddelanden som sänds med post
eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar o.s.v. Skyddet
omfattar såväl hemlig avlyssning som sker samtidigt med ett samtal som
Prop. 2006/07:63
63
upptagning av ett samtal för senare avlyssning (Om buggning och andra
hemliga tvångsmedel, SOU 1998:46 s. 51).
I begreppet ”husrannsakan och liknande intrång” torde inte innefattas
intrång i datorer eller andra upptagningar för automatiserad behandling
(se prop. 1987/88:65 s. 62 och SOU 1992:110 s. 351 f.).
Vissa av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen ger ett absolut
skydd, vilket innebär att skyddet inte kan begränsas på annat sätt än genom
grundlagsändring (se 2 kap. 2–5 §§). Beträffande andra bestämmelser
gäller att skyddet är relativt i den meningen att det kan begränsas genom
lag. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § hör till den senare kategorin. Av 2
kap. 12 § framgår – förutom kravet på lagreglering – att begränsningar i
skyddet får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i
ett demokratiskt samhälle. En begränsning får heller aldrig gå utöver vad
som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och
inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen
såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte
göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan
åskådning.
De nu behandlade bestämmelserna i regeringsformen gäller för svenska
medborgare. Om inte annat är föreskrivet är utlänning här i riket dock
likställd med svenska medborgare i angivet avseende (2 kap. 22 § andra
stycket 3 regeringsformen).
Vissa typer av kommunikationer skyddas vidare genom bestämmelserna
i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt
1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har var och en frihet att i tryckt skrift
yttra tankar och åsikter och meddela uppgifter och underrättelser i vilket
ämne som helst såvida inte annat följer av förordningen. Uppgifter och
underrättelser får vidare lämnas för publicering i tryckt skrift till författare,
utgivare av en skrift eller en redaktion för skriften samt till nyhetsbyråer.
Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen
när det gäller uppgifter för offentliggörande i bl.a. radioprogram,
filmer samt ljud- och bildupptagningar. Meddelarfriheten garanteras genom
ett anonymitetsskydd som bl.a. innebär att journalister och andra
med vissa undantag har tystnadsplikt beträffande vem som lämnat meddelanden
enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen eller 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.
I båda grundlagarna förbjuds det allmänna att
efterforska vem som lämnat uppgifter för publicering i de olika medierna,
med undantag för de fall då åtal eller annat ingripande mot honom
eller henne kan ske med stöd av grundlagarna.
Den meddelarfrihet med åtföljande meddelarskydd som sålunda gäller
är inte begränsad till publikationer, radioprogram m.m.
som har anknytning
till Sverige exempelvis därför att de ges ut här. Med vissa undantag
gäller meddelarskyddet även den som lämnar uppgifter till utländska medier,
i vart fall när uppgiftslämnandet sker i Sverige (SOU 2004:114 s.
143). Den som i publiceringssyfte sålunda kommunicerar med en utländsk
tidningsredaktion eller ett utländskt radio- eller TV-företag får
därför som regel inte efterforskas av det allmänna.
Prop. 2006/07:63
64
7.2.3 Europakonventionen
Skydd för den personliga integriteten
Europarådet antog den 4 november 1950 konventionen angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Ett antal tilläggsprotokoll har under åren öppnats för ratifikation.
Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna gäller Europakonventionen jämte tilläggsprotokoll sedan den 1
januari 1995 som svensk lag.
Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte
meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen.
Enligt artikel 8:1 i konventionen har var och en rätt till skydd för sitt
privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd
för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd
åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden
mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon,
telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens
(se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002,
s. 270). Ett ingrepp i skyddet för korrespondens är bl.a. när någon hindrar
eller kontrollerar sådan kommunikation.
Av artikel 8:2 framgår under vilka förutsättningar inskränkningar i de
angivna rättigheterna får ske. En inskränkning måste ske med stöd av lag
och inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel
8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet,
den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller
brott. Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt
samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta krav kan i huvudsak sägas
innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen
och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som
skall tillgodoses genom ingreppet. Vidare måste undantaget vara utformat
med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är i rimlig
utsträckning förutsebar.
I vilken utsträckning nationella organ ges frihet att avgöra vilka intressen
som motiverar inskränkningar i grundläggande rättigheter beror på
vilken typ av intressen det är fråga om. När det t.ex. gäller statens säkerhet
är möjligheten att på nationell nivå göra avvägningar vidsträckt, och
Europadomstolens kontroll följaktligen mindre omfattande (a.a. s. 264).
I Europadomstolens praxis har slagits fast att hemlig teleavlyssning
och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens
(SOU 1998:46 s.
53). Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara
då de är strängt nödvändiga för att skydda den nationella säkerheten
eller för att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en
effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (SOU 1998:46 s. 58 med
hänvisningar). När teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel
8 har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort grunden för kränkningen.
I artikel 13 föreskrivs att var och en som anser sig ha fått sina fri- och
rättigheter kränkta skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en
nationell myndighet. Detta gäller enligt artikeln även om kränkningen
förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Konventionen
Prop. 2006/07:63
65
kräver inte att prövningen skall utföras av domstol utan även administrativa
rättsmedel, inklusive olika former av övervaknings- och kontrollåtgärder,
kan vara tillräckliga för att uppfylla kravet.
Europakonventionen och lagstiftningen i andra länder
Europakonventionen gäller för det stora flertalet av Europas demokratiska
stater. Motsvarande typ av reglering återfinns också i regel i olika länders
konstitutioner. Ett flertal med Sverige jämförbara länder har lagstiftning
som i olika grad tillåter inhämtning av telekommunikation i
bland annat underrättelsesyfte. Medlemsländerna i den Europeiska unionen
synes med varierande grad av utförlighet ha anpassat den nationella
lagstiftningen som rör signalspaning mot elektronisk kommunikation till
Europakonventionen. I t.ex. brittisk, nederländsk och tysk lagstiftning
anges i enlighet med undantagsbestämmelsen i artikel 8:2 i konventionen
att avlyssning av elektronisk kommunikation får bedrivas bl.a. för att
skydda nationell säkerhet och landets ekonomiska välstånd samt för att
bekämpa viss internationell brottslighet. Vissa medlemsländer har också i
den nationella lagstiftningen uttryckligen angivit att avlyssningen endast
får ske under förutsättning att åtgärden framstår som nödvändig i ett demokratiskt
samhälle. Det har ibland också uttryckligen angivits att åtgärden
måste stå i proportion till vad som är att vinna med den.
Medlemsländerna har alla olika nationella regler för kommunikationsspaningen
beroende på om den riktas mot kommunikation inom eller
utom landet och om den riktas mot landets medborgare eller mot utlänningar.
I flera länder föreskrivs att spaningen inte får riktas mot det egna
landets medborgare. I vissa medlemsländer finns regler om tillståndskrav
för kommunikationsspaning. Medlemsländerna har särskilda organ för
kontroll av att reglerna om kommunikationsspaningen efterlevs. I vissa
länders lagstiftning anges att kontrollen skall utföras fortlöpande. Länderna
har också särskilda regler om rättsmedel för att påtala fel i samband
med signalspaningsverksamheten.
7.2.4 Brottsbalken
Det grundlagsfästa skyddet för den enskildes integritet gäller i förhållande
till det allmänna. Integritetskränkningar från enskilda – men även
tjänstemän hos det allmänna – regleras genom bestämmelser i annan lag,
framförallt brottsbalken (BrB). De bestämmelser i brottsbalken som är av
störst intresse ur integritetssynpunkt återfinns i 4 kap. om brott mot frihet
och frid samt i 5 kap. om ärekränkningsbrott. Även 3 kap. om brott mot
liv och hälsa, 6 kap. om sexualbrotten samt 20 kap. om tjänstefel innehåller
regler som kan sägas utgöra ett skydd för den personliga integriteten.
Signalspaningsverksamheten berörs dock främst av vissa bestämmelser i
4 kap.
BrB, såsom brytande av post- eller telehemlighet (8 §), intrång i
förvar (9 §) och olovlig avlyssning (9 a §). Verksamheten kan också
komma att beröras av bestämmelsen om dataintrång (9 c §). Sammanfattningsvis
kan straffansvar för dessa brott endast komma i fråga om
gärningen sker olovligen.
Prop. 2006/07:63
66
7.2.5 Reglering av personuppgiftsbehandling
Ett område på vilket det ansetts föreligga särskilda behov av integritetsskydd
är vid behandling av personuppgifter på automatiserad väg i datorer
eller manuellt i register. Automatiserad behandling och behandling i
strukturerade samlingar är särskilt känslig med hänsyn till de möjligheter
till sökning i och sammanställning av uppgifter som erbjuds. Bestämmelser
till skydd mot integritetskränkningar genom sådan behandling finns i
personuppgiftslagen (1998:204), som grundar sig på ett EG-direktiv, Europaparlamentets
och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995
om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter
och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).
Personuppgiftslagen reglerar i vilka fall och under vilka förutsättningar
personuppgifter får behandlas. Vid överträdelser av bestämmelserna kan
en enskild som utsatts för kränkning bli berättigad till skadestånd. I vissa
fall kan också straff komma i fråga. En särskild tillsynsmyndighet, Datainspektionen,
övervakar tillämpningen och har i detta syfte fått långtgående
befogenheter.
Dataskyddsdirektivet omfattar inte sådan behandling av personuppgifter
som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet
på straffrättens område. Personuppgiftslagen har däremot gjorts
generellt tillämplig. Eftersom personuppgiftslagen har ett mycket brett
tillämpningsområde som omfattar såväl privat som offentlig verksamhet
av mycket skiftande karaktär är dess bestämmelser allmänna och beaktar
inte alla frågeställningar som kan aktualiseras inom särskilda verksamheter
. På många områden har därför införts särskilda registerförfattningar
som närmare föreskriver vad som gäller för enskilda myndigheters personuppgiftsbehandling.
Personuppgiftsbehandlingen hos Försvarets radioanstalt regleras i förordningen
(2001:703) om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten
och Försvarets radioanstalt. Regeringen beslutade den 8
februari 2007 propositionen Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten
och Försvarets radioanstalt (prop. 2006/07:46) med förslag till en
lagreglering av personuppgiftsbehandlingen. Propositionen är under behandling
i riksdagen.
Europaparlamentets och rådets direktiv (2002/58/EG) av den 12 juli
2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn
för elektronisk kommunikation behandlar särskilt skyddet för personuppgifter
som förmedlas elektroniskt. I likhet med dataskyddsdirektivet
skall det emellertid inte tillämpas på verksamheter som avser bl.a.
allmän säkerhet, försvar och statens säkerhet i övrigt (artikel 1.3). Av
direktivet framgår vidare att rättigheter och skyldigheter enligt direktivet
får begränsas genom lagstiftning när en sådan begränsning är nödvändig,
lämplig och proportionell för att skydda bl.a.
nationell säkerhet, försvaret
och allmän säkerhet (artikel 15.1). Genom att signalspaning för försvarsunderrättelseändamål
nu föreslås bli lagreglerad på sätt som tillgodoser
kraven i artikel 15.1 får verksamheten anses bli förenlig med bestämmelserna
i direktivet.
Prop. 2006/07:63
67
7.2.6 Regler om elektronisk kommunikation
I lagen (2003:89) om elektronisk kommunikation (LEK) finns i sjätte
kapitlet regler till skydd för den enskildes integritet. Av 6 kap. 17 § andra
stycket 3 framgår att förbudet mot avlyssning som uppställs i första
stycket inte utgör hinder mot att i radiomottagare avlyssna eller på annat
sätt med användande av sådan mottagare få tillgång till ett radiobefordrat
elektroniskt meddelande som inte är avsett för den som avlyssnar eller
för allmänheten. I 6 kap. 20 § anges att den som i samband med tillhandahållande
av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk
kommunikationstjänst har fått del av tillgång till vissa uppgifter om bl.a.
innehållet i ett elektroniskt meddelande eller annan uppgift som angår ett
särskilt elektroniskt meddelande inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja
det han fått del av eller tillgång till. Tystnadsplikten gäller inte i
förhållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt
meddelande eller på annat sätt har sänt eller tagit emot meddelandet. I
författningskommentaren (prop. 2002/03:110 s. 398) anförs att bestämmelsen
i 6 kap. 17 § klargör den gällande principen om att etern är fri
och att var och en i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddelanden
i en radiomottagare. Det konstateras att reglerna om tystnadsplikt
dock kan vara tillämpliga.
I förarbetena (prop. 1992/93:200 s.166) till telelagen (1993:597) angav
regeringen att den huvudsakliga utgångspunkten för den dåvarande regleringen
av tystnadsplikten i 3 a § radiolagen (1966:755) för den som i
mottagare avlyssnat ett telemeddelande var att etern är fri och att envar
enligt radiolagstiftningen i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade
meddelanden. Regeringens bedömning i samband med införande av bestämmelsen
i LEK var att rättsläget därigenom inte förändrades i detta
avseende (prop. 2002/03:110 s. 255).
7.3 Effektivt utnyttjande av signalspaningsresursen
7.3.1 Utvidgning av signalspaningsmandatet
Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer skall
få bedriva signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet oavsett om
signalerna befinner sig i etern eller i kabel, dvs. är trådburna. Detta skall
regleras i en ny lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran.
Post- och telestyrelsen har påtalat att
det torde vara en väsentlig skillnad ur integritetssynpunkt att avlyssna ett
radiomeddelande genom att passivt sätta upp en antenn i luften jämfört
med att avlyssna ett meddelande genom att aktivt och fysiskt ta sig in i
en operatörs kommunikationsnät och att det är märkligt att lägga denna
skillnad i skyddsnivå till grund för att tillåta avlyssning i tråd. Sveriges
advokatsamfund har fört fram att det inte är en given slutsats att om signalspaning
i tråd tillåts detta skall få ske på samma villkor som för signalspaning
i etern. Samfundet har också ifrågasatt om inte ett icke tråd
Prop. 2006/07:63
68
bundet telefonsamtal bör förtjäna samma skydd mot intrång från statsmakterna
sida som ett trådbundet.
Skälen för regeringens förslag: Samhällets behov av en effektiv underrättelseverksamhet
har beskrivits närmare i avsnitt 6 och 7.1.1, där det
också framgår att inhämtning genom signalspaning är en av grunderna
för Sveriges underrättelseförmåga. Alternativa inhämtningsmetoder kan
sällan mäta sig med signalspaningen vid en effektivitets- och kostnadsjämförelse.
Signalspaningens viktigaste uppgift är att vara ett stöd för de säkerhetspolitiska
beslutsfattarna i det löpande arbetet och att utgöra en försäkring
mot överraskningar. Verksamheten ger oss möjlighet att följa den
militära utvecklingen i vårt närområde och ger synnerligen angelägen
information i samband med svenskt deltagande i internationella insatser
för att ge ökat skydd för vår personal och bättre beslutsunderlag för berörda
chefer. Signalspaningen kan också inhämta förtrolig kunskap om
mellanstatligt agerande, spridning av massförstörelsevapen samt handel
med vapen, människor och droger. Dessutom är signalspaning ett viktigt
redskap i kampen mot internationell terrorism. När det gäller kartläggning
av hot som innefattar brottslig verksamhet kan signalspaningen bidra
med väsentlig strategisk information, men i enlighet med vad som
framgår av avsnitt 6.3.2 gäller begränsningar i möjligheten att använda
resursen i renodlat operativt brottsbekämpande syfte.
Eftersom signalspaningens inriktning, metoder och resultat behöver
sekretesskyddas under lång tid kan mycket lite om den aktuella verksamheten
offentliggöras. Vissa förhållanden från andra världskriget omfattas
fortfarande av sekretess efter över sextio år. Med hänsyn till detta är det
varken lämpligt eller möjligt att lämna närmare exempel på när och hur
rapporterade underrättelser till följd av signalspaning har varit direkt avgörande
för Sveriges säkerhet. Några exempel som belyser vikten av
verksamheten lämnas dock nedan.
På 1940-talet forcerade den svenske matematikprofessorn Arne Beurling
och hans medarbetare den tyska högsta ledningens kryptosystem,
vilket ledde till att den svenska statsledningen under de första krigsåren i
klartext kunde läsa ca 296 000 meddelanden ur den hemliga tyska militära
och diplomatiska trafiken, varav många av synnerligen stor vikt för
Sveriges säkerhet. Trafiken gick i kabel och gjordes tillgänglig för den
svenska signalspaningen genom den förfogandelagstiftning som var i
tillämpning under kriget. Kryptoverksamheten inom svensk signalspaning
växte kraftigt och var en bidragande orsak till att Försvarets radioanstalt
bildades som en civil myndighet 1942.
Under det kalla kriget var en av signalspaningens huvuduppgifter att
ge förvarning om krigsförberedelser eller andra militära hot mot Sverige
samt händelser i omvärlden av betydelse för Sveriges säkerhet.
Under
Tjeckoslovakienkrisen 1968 följde signalspaningen uppmarschen av sovjetiska
förband och gav värdefullt underlag för de svenska bedömningarna
av riskerna för en sovjetisk intervention i Tjeckoslovakien. En liknande
roll spelade signalspaningen i samband med Polenkrisen 1980-1981.
Kunskaperna ledde då till att personal inkallades för beredskapstjänstgöring.
I samband med ubåtsincidenterna på 1980-talet kunde signalspaningsverksamheten
bidra till att t.ex. vederlägga vissa vittnesuppgifter om
Prop. 2006/07:63
69
ubåtsobservationer. Signalspaning har också med framgång använts i
samband med andra typer av incidenter och haverier i Östersjöområdet,
liksom för att följa andra staters materielutveckling.
Politiskt sett var signalspaning av stort värde i samband med det sovjetiska
tillbakadragandet från Östeuropa och den baltiska frigörelsen, då
fakta från signalspaningen kunde ställas mot rykten och gav möjlighet att
bedöma hur parterna uppfyllde ingångna överenskommelser.
I samband med Sveriges deltagande i internationella insatser började
signalspaning användas på Balkan 1995. En egen svensk signalspaningsförmåga
i Bosnien och Kosovo bidrog till att öka säkerheten i området
och gav, i samverkan med utländska enheter, taktiska underrättelser som
ansågs mycket värdefulla av NATO, som ledde insatserna. Även vid
svenska insatser i krisområden som Kongo, Liberia och Sudan har svensk
signalspaning gett värdefulla bidrag.
Signalspaningen har också i decennier gett regeringen stöd med utrikespolitiskt
relevanta underrättelser, t.ex. om internationella förhandlingar
och allmän geopolitisk utveckling. Under senare år har spridning av
massförstörelsevapen kunnat följas, liksom konventionell vapenhandel
och exportkontroll av intresse för t.ex. Tullverket och Inspektionen för
strategiska produkter.
I kampen mot terrorismen har information från svensk signalspaning
mot utländska företeelser gett Säkerhetspolisen underrättelser av stor
betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Signalspaning har också
använts framgångsrikt för att kartlägga annan grov organiserad brottslighet.
De djupgående förändringar som skett under de senaste åren avseende
både den säkerhetspolitiska miljön och den tekniska utvecklingen har
inneburit nya förutsättningar för underrättelseverksamheten. Behovet av
underrättelser har ökat. Signalspaningen har fått en allt viktigare roll för
att skydda vår kommunikation mot intrång av andra länder och aktörer.
Därmed bidrar signalspaningen till att upprätthålla informationssäkerheten
i samhället.
Mot den bakgrund som angetts ovan framstår det enligt regeringens
mening som ett mycket angeläget allmänt intresse att signalspaningsmyndigheten
även i framtiden skall kunna bedriva en ändamålsenlig
verksamhet. En avgörande förutsättning för detta är dock att signalspaning
kan genomföras oavsett med vilken teknik signalerna förmedlas. Att
kommunikationen idag till stor del har förflyttats från etern till tråd bör
inte begränsa möjligheten att signalspana, särskilt som det sätt på vilket
signalerna överförs ofta styrs av slumpen.
Det är således nödvändigt att anpassa förutsättningarna för signalspaningsverksamheten
till utvecklingen på de säkerhetspolitiska och tekniska
områdena. Starka skäl talar därför för att inhämtning av signaler i
elektronisk form bör få ske även då signalerna befinner sig i tråd.
Signalspaning mot signaler i etern har sedan länge ansetts förenlig med
det skydd gentemot det allmänna som 2 kap. 6 § regeringsformen uppställer,
detta bl.a. mot bakgrund av förarbetsuttalanden med innebörden
att skyddet för förtroliga meddelanden inte omfattar exempelvis samtal i
folksamlingar eller radiosändningar (prop. 1975/76:209). Principen att
etern är fri har också kommit till uttryck i 6 kap. 17 § andra stycket lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation. Dock förhåller det sig annor
Prop. 2006/07:63
70
lunda vad gäller inhämtning av signaler i tråd, för vilka särskilda regler
är nödvändiga. Med hänsyn till hur verksamheten bedrivs skulle det innebära
praktiska problem att behöva tillämpa olika rutiner beroende på
från vilket medium kommunikation inhämtats. Likaså skulle kontrollen
av verksamheten försvåras om olika regelverk tillämpas inom verksamheten.
Regeringen anser att en lagreglering av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten
därför bör vara teknikneutral på så sätt att
signalerna rättsligt sett bör behandlas lika oavsett hur och från vilket medium
kommunikationen inhämtas. Genom att signalspaningen i sin helhet
ges uttryckligt stöd i lag tydliggörs också att den inte kommer i konflikt
med de ovan redovisade bestämmelserna i brottsbalken. En utvidgning
av signalspaningsmandatet till att även omfatta signaler i tråd innebär
naturligtvis risk för intrång i den personliga integriteten. Hur skyddet för
enskildas fri- och rättigheter skall utformas för att balansera denna risk
behandlas i avsnitt 7.4.
Signalspaningen enligt förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas vid den myndighet som regeringen
bestämmer. Den myndighet som regeringen avser att peka ut i förordning
som ansvarig för verksamheten är Försvarets radioanstalt.
7.3.2 Inhämtningens omfattning
Regeringens förslag: Inhämtning av signaler i elektronisk form vid
signalspaning skall få ske i försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, dvs. underrättelseverksamhet
som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och
försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. I
verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete. Försvarsunderrättelseverksamhet får endast avse
utländska förhållanden.
Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet skall endast få ske
i de fall regeringen eller, enligt regeringens bestämmande, en myndighet
närmare bestämt inriktningen av signalspaningen.
Om det är nödvändigt för försvarsunderrättelseverksamheten får
signaler i elektronisk form inhämtas vid signalspaning även för att följa
förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen
och signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik
som behövs för att bedriva verksamheten.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Någon uttrycklig bestämmelse om att signalspaning endast får ske om en
inriktning har angetts har inte föreslagits i promemorian.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Kustbevakningen har anfört att begreppet
signaler i elektronisk form utgör en begränsning eftersom signalerna kan
överföras på annat sätt än elektroniskt, t.ex. genom fiberoptik, och det
kan ifrågasättas om den aktuella bestämmelsen borde göras inriktad på
signaler eller uppgifter snarare än på teknik för överförande.
Stockholms
universitet har påpekat att det vid införandet av nya begrepp är viktigt att
klargöra förhållandet till redan existerande begrepp. I 1 kap. 7 § lagen
Prop. 2006/07:63
71
(2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) definieras den informationsmängd
som elektroniska kommunikationstjänster överför som
”signaler i elektroniska kommunikationsnät”. Post- och telestyrelsen har
föreslagit att det i LEK definierade uttrycket ”elektroniskt meddelande”
används för att beteckna innehållet i den elektroniska kommunikationen.
Skälen för regeringens förslag: I förslaget till ändring i lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet anges att försvarsunderrättelseverksamhet
skall fullgöras genom inhämtning, bearbetning och
analys av information och att det i verksamheten används teknisk och
personbaserad inhämtning. En form av teknisk inhämtning är signalspaning,
som innebär att signaler i elektronisk form inhämtas. I avsnitt 7.3.6
redogörs för begreppet elektronisk kommunikation. Begreppet definieras
inte i LEK och anses där inte omfatta innehållet i kommunikationen.
Därför är begreppet inte lämpligt att använda för att definiera föremålet
för den inhämtning som signalspaningen innefattar. I 1 kap. 7 § LEK
anges, såsom Stockholms universitet har anfört, att en elektronisk kommunikationstjänst
utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät.
Begreppet ”elektroniskt kommunikationsnät” definieras som ett system
för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling och dirigering
samt andra resurser som medger överföring av signaler. Det bör dock i
den nu aktuella lagen fokuseras på vad som får inhämtas, snarare än i
vilket system signalerna överförs. I förslaget till lag om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet avses med signaler i elektronisk form
alla former av signaler som överförs bl.a. med hjälp av elektromagnetiska
vågor. Det saknas därför enligt regeringens uppfattning anledning att
gå ifrån den i promemorian föreslagna lydelsen.
Såväl intresset av att skydda den personliga integriteten som verksamhetens
behov nödvändiggör att det av lagen framgår tydligt när signalspaning
får ske, dvs. tillämpningsområdet måste vara klart avgränsat. I
förslaget till ändring i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
anges att försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas till
stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för
att kartlägga yttre hot mot landet. I verksamheten ingår att medverka i
svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Försvarsunderrättelseverksamheten
får vidare enligt förslaget endast avse utländska
förhållanden. Verksamheten inbegriper såväl traditionella militära frågor
som andra säkerhetspolitiska hot. Signalspaningen är ett oundgängligt
verktyg för att lösa samtliga de uppgifter som försvarsunderrättelseverksamheten
omfattar. I förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
bör därför enligt regeringens mening anges att signalspaning
får ske i den verksamhet som anges i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet.
Regeringen föreslår, som närmare redovisas i avsnitt 6.4 och 7.3.5, att
försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning skall bestämmas av regeringen
och att inom ramen för denna de myndigheter som regeringen bestämmer
skall kunna ange en närmare inriktning av verksamheten. Signalspaningen
vid Försvarets radioanstalt avser att tillgodose behoven hos
regeringen och andra myndigheter. Försvarets radioanstalt har inte något
eget underrättelseintresse utan är en verkställande myndigheten. Någon
signalspaning kan följaktligen inte äga rum om det inte föreligger en in
Prop. 2006/07:63
72
riktning, antingen från regeringen eller någon av de myndigheter som
regeringen bestämt. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att detta
skall framgå av lagen. Redan i lagens inledande bestämmelse skall därför
föreskrivas att signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet endast får
ske i de fall regeringen eller, enligt regeringens bestämmande, en myndighet
närmare har bestämt inriktningen av signalspaningen.
Den signalspaning som bedrivs i försvarsunderrättelseverksamheten är
för sin förmåga att tillhandahålla relevanta underrättelser beroende av att
kunna följa utvecklingen på signalområdet och kontinuerligt anpassa sin
teknik. För att Försvarets radioanstalt skall få tillräckliga förutsättningar
för att kunna bedriva en effektiv försvarsunderrättelseverksamhet är det
följaktligen viktigt att myndigheten har möjlighet att följa förändringar i
signalmiljön i omvärlden, vilket bl.a. förutsätter inhämtning av metadata
(data om data, såsom t.ex. kanalnummer och bärfrekvens). Likaså måste
myndigheten kunna följa förändringar i den tekniska utvecklingen och
signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik som
behövs för att bedriva verksamheten. Regeringen anser därför att lagen
skall ge möjlighet till inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning
också för dessa ändamål.
Inhämtning av information av teknisk karaktär enligt vad som beskrivits
ovan sker för myndighetens egna behov av att kunna anpassa sina
tekniska system till utvecklingen. Denna verksamhet genererar följaktligen
inte någon underrättelserapportering. Den kompetens som byggs upp
hos myndigheten på detta område kommer även andra myndigheter till
del, men då inte i form av underrättelser eller motsvarande utan genom
bistånd i tekniskt avseende. Verksamheten avser normalt inte innehållet i
meddelanden som utväxlas mellan enskilda. Intrånget i den personliga
integriteten blir därmed marginellt. Emellertid kan det inte uteslutas att
verksamheten kan komma att innefatta inhämtning av information, t.ex.
om mellan vilka viss kommunikation äger rum, som är känslig ur integritetssynpunkt.
Regeringen anser därför att även denna verksamhet skall
omfattas av de begränsningar som lagen uppställer.
7.3.3 Begränsning av inhämtningen i tråd
Regeringens förslag: Inhämtning som sker i tråd får endast avse signaler
som förs över Sveriges gräns i tråd som ägs av en operatör.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I
promemorian har förslagits att inhämtning som sker i tråd endast får avse
signaler vilka förs över Sveriges gräns av operatörer som äger tråd.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. Kustbevakningen har anfört att förslaget till 2 §
är för begränsat, vilket kan leda till minskad möjlighet att inhämta signaler
och uppgifter.
Eftersom signaler även kan förmedlas via kabel för
fiberoptik, kan det övervägas att föreskriva att inhämtning av signaler får
ske i tråd och kabel om befogenheten även skall omfatta fiberoptik.
Säkerhetspolisen har påtalat att inhämtning om utländska förhållanden
kan ske såväl i Sverige som utomlands. Den föreslagna begränsningen är
därför oklar. De centrala aktörerna på telemarknaden är ofta internatio
Prop. 2006/07:63
73
nella bolag, och Säkerhetspolisens erfarenhet är att inhemsk kommunikation
därför i allt högre grad kan komma att passera nationsgränsen. När
det gäller rättsäkerhet och andra aspekter på inhämtningen bör därför
förslagen ses som att de avser inhämtning av kommunikation mellan personer
i Sverige.
Stockholms universitet menar att även om begreppet tråd har sitt ursprung
i distinktionen mellan trådburen och trådlös kommunikation så är
begreppet fasta nät etablerat inom telekommunikationssektorn. Innehavaren
är nätägare, ett inarbetat begrepp som innefattar både fasta och mobila
nät. I lagen om elektronisk kommunikation används begreppen fast
respektive mobil när nätanslutningspunkterna beskrivs. Universitetet har
vidare anfört att ett stort antal operatörer inte äger någon del av det fasta
nätet utan endast hyr kapacitet. Universitetet framhåller också att förslaget
till ny lag om signalspaning (2 §) innebär att av den trafik som de
facto passerar genom samverkanspunkterna får avlyssning endast ske av
signaler som de nätägande operatörerna förmedlar. Även E.ON har påtalat
att förslaget till författningsreglering (2 §) kan tolkas som att signaler
från en trådägande operatör som för trafik över rikets gräns via en hyrd
förbindelse omfattas av lagen, medan signaler som kommer från operatör
i Sverige som bedriver sin verksamhet över hyrda förbindelser inte omfattas.
Post- och telestyrelsen (PTS) har anfört att själva kommunikationssystemet
i sig är uppbyggt kring mekanismer som skall göra det möjligt för
kommunikation att fortgå obehindrat även om delar av kommunikationsnätet
drabbas av störningar. PTS är vidare tveksam till slutsatsen att den
inhemska trafiken endast sker i liten utsträckning över nationens gränser
eller ens kan separeras från den utländska trafiken. PTS menar att det i
dessa sammanhang inte går att tala om inhemsk respektive utländsk trafik
eftersom näten inte är uppbyggda på ett sådant sätt att en klar skiljelinje
går att dra.
Länsstyrelsen i Uppsala (administrativ värd för projektet Länssamverkan
i bredband) har anfört att den elektroniska kommunikationen såväl
inom som över landets gränser sker i allt större omfattning via Internet
eller över det s.k. Internetprotokollet (IP). IP-kommunikation innebär att
information delas upp i olika paket som transporteras olika vägar genom
de fysiska näten och sätts samman till en enhet endast hos avsändaren,
mottagaren eller i mellanliggande servrar. Ett informationspaket som
skall nå en mottagare inom landet, och där sättas samman med övriga
paket, kan lika väl transporteras över landets gränser som inom dessa.
Förhållandena gör att det är mycket svårt att få en överblick över de olika
näten samt att klart urskilja samt definiera vad som hör hemma i landet.
Skälen för regeringens förslag: Av föregående avsnitt framgår att
försvarsunderrättelseverksamheten föreslås avse utländska förhållanden.
I förslaget bör följaktligen finnas en reglering som ger Försvarets radioanstalt
tillgång till sådana signaler som är av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten
men begränsar möjligheten att inhämta inhemsk
kommunikation. Den övriga verksamhet för vilken signalspaning föreslås
få bedrivas syftar till att skapa förutsättningar för inhämtning i försvarsunderrättelseverksamheten.
Även sådan signalspaning riktas följaktligen
huvudsakligen mot utländska förhållanden.
Prop. 2006/07:63
74
När det gäller signaler i tråd framgår av avsnitt 7.1.1 att trådburen
överföring sker via kablar i form av bl.a. fiberoptiska nät. Någon anledning
att, såsom Kustbevakningen anfört, ändra begreppet ”tråd” saknas
enligt regeringens mening därför. Det finns av lätt insedda skäl begränsade
möjligheter för signalspaningsmyndigheten att få tillgång till signaler
som förmedlas i sådan tråd som i sin helhet befinner sig utomlands.
För att kunna ta del av trafik som rör utländska förhållanden är verksamheten
hänvisad till signaler till vilka myndigheten kan ges åtkomst. En
sådan åtkomst är möjlig i fråga om signaler som förmedlas i tråd som
passerar Sveriges gräns.
För att fånga in den trafik som är relevant för signalspaningen, men för
att samtidigt i så stor utsträckning som det är möjligt utesluta inhemsk
trafik, bör inhämtningen av signaler i tråd avse signaler som förs över
Sveriges gräns. Regeringen är medveten om att, såsom flera remissinstanser
har påpekat, även inhemsk trafik till följd av t.ex. kapacitets- eller
kostnadsskäl kan komma att passera landgränsen. Kravet att signalerna
skall passera Sveriges gräns innebär dock enligt regeringens bedömning
de facto en begränsning av signalspaningens tillämpningsområde
och en sådan bestämmelse bör därför föras in i lagen. Att signalerna passerar
gränsen ökar också graden av relevans i förhållande till de ändamål
för vilka försvarsunderrättelseverksamheten föreslås få bedrivas. Inhemsk
kommunikation som av tekniska skäl förs över gränsen men som
saknar koppling till utländska förhållanden skall enligt förslaget, om den
överhuvudtaget skulle komma att inhämtas (se följande avsnitt), omedelbart
förstöras (se avsnitt 7.4.4).
Det åligger följaktligen Försvarets radioanstalt att vidta åtgärder för att
i så stor utsträckning som möjligt begränsa inhämtning av sådan kommunikation,
att identifiera kommunikationen om den trots allt inhämtas
och att i sådant fall se till att den inte kan bli föremål för vidare bearbetning
eller lagring utan förstörs. Granskningen av att det finns fungerande
system och rutiner för att säkerställa detta är en viktig uppgift för den
kontrollfunktion som beskrivs i avsnitt 8. Till detta kommer att, enligt
den nya sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga
och ekonomiska förhållanden i bl.a. Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelseverksamhet
som föreslås i avsnitt 9, sådana uppgifter
om enskilda som inte förstörs kommer att omfattas av sekretess.
Regeringen
bedömer mot denna bakgrund att även om det inte är möjligt att
helt utesluta att inhemsk information kommer att inhämtas, de kompletterande
integritetsskyddande bestämmelser som föreslås (se avsnitt 7 och
8) sammantaget ger ett fullgott skydd för enskildas integritet.
För att signalspaningsmyndigheten skall få åtkomst till trådburna signaler
som förs över Sveriges gräns krävs en reglering av hur överföringen
av signalerna till myndigheten skall gå till. I syfte att skapa förutsättningar
för en ändamålsenlig reglering av formerna för överföringen bör i
förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet föreskrivas
att inhämtningen endast får avse signaler i sådan tråd som ägs
av en operatör. Med operatör avses detsamma som enligt 1 kap. 7 § lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation, dvs. den som innehar eller på
annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation.
Såsom Stockholms universitet och E.ON har påpekat behövs
ett klargörande av den lagtext som föreslagits i promemorian för att tyd
Prop. 2006/07:63
75
liggöra att de trådägande operatörerna som för signaler i tråd över rikets
gräns kan förmedla såväl egen som andra operatörers trafik. De bestämmelser
av teknisk karaktär som enligt regeringens bedömning behövs för
att åstadkomma nödvändig åtkomst till signaler i tråd i enlighet med det
ovan anförda beskrivs närmare i avsnitt 7.3.7, liksom skyldigheten för
operatörerna att se till att signalerna enkelt kan tas omhand.
När det gäller signaler i etern förutsätter inte möjligheten till inhämtning
att åtkomsten till signalerna sker under medverkan av någon operatör.
Regeringen föreslår därför inte någon särskild reglering i detta avseende.
Det finns inte heller någon möjlighet att på teknisk väg begränsa
vilken eterburen kommunikation som skall göras tillgänglig för signalspaning.
7.3.4 Automatiserad inhämtning med sökbegrepp
Regeringens förslag: Inhämtning av signaler i tråd skall ske automatiserat.
Sådan inhämtning skall endast få avse signaler som identifierats
genom sökbegrepp.
När automatiserad inhämtning utnyttjas beträffande andra signaler
än sådana som förmedlas i tråd skall också sökbegrepp användas för
identifiering av signalerna.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen
eller lämnar dem utan erinran. Säkerhetspolisen har anfört att argumenten
för att låta Försvarets radioanstalt fastställa sökbegrepp tar sikte på
två olika saker. Hur signalspaningen rent tekniskt skall genomföras är en
verkställighetsfråga som givetvis måste ankomma på den verkställande
myndigheten att fastställa. Beslutet att inom ramen för underrättelseverksamhetens
inriktning använda sökbegreppen A eller B eller personnamnet
C är däremot en fråga som med hänsyn till den personliga integriteten
möjligen borde fastställas av en fristående oberoende myndighet, t.ex.
Försvarets underrättelsenämnd. Registernämnden har påtalat att ett system
där den myndighet som skall genomföra inhämtningen själv skall få
fatta avgörande beslut om när sådan inhämtning skall ske genom att bestämma
de s.k. sökbegreppen inte ter sig som rimligt vare sig från rättsäkerhetssynpunkt
eller integritetsskyddssynpunkt. Den kontroll som föreslås
äga rum i efterhand av Försvarets underrättelsenämnd är i avsaknad
av ett system med rättssäkerhetsmässigt betryggande förhandsbeslut inte
tillräcklig.
Kammarkollegiet har framfört att kollegiet anser att förhandstillstånd
skall krävas, att allmänt ombud behövs för att ta till vara integritetsintresset
i ärendet om tillstånd, att tillståndsgivande organ bör vara domstol
eller ett domstolsliknande organ med en domare eller f.d.
domare som
ordförande samt att kriterierna för tillstånd bör vara fastlagda i lag. Det
kan under inga omständigheter godtas att den myndighet som skall utföra
signalspaningen själv skall få besluta helt eller delvis i dessa frågor eller
att tillståndsfrågor skall prövas i efterhand. Det kan således inte komma i
fråga att Försvarets radioanstalt självt skall få bestämma sökbegreppen.
Inte heller är det tillräckligt att Försvarets underrättelsenämnd först i ef
Prop. 2006/07:63
76
terhand skall kontrollera detta. Uppgiften passar över huvud taget inte för
den nämnden med hänsyn till dess uppgifter i övrigt och sammansättning.
Detta gäller även med beaktande av den föreslagna förändringen av
nämnden.
Post- och telestyrelsen (PTS) har ansett att det är anmärkningsvärt att
beslutet om att sökord som är direkt hänförligt till en viss fysisk person
skall användas eller ej och i vilken utsträckning det i så fall skall ske bestäms
självständigt av den organisation som utför avlyssningen. Att de
angivna sökorden i efterhand kan granskas och kontrolleras av ett kontrollorgan
påverkar inte PTS uppfattning. Vid en jämförelse med hemlig
teleavlyssning och hemlig teleövervakning där det ansetts nödvändigt ur
rättssäkerhetssynpunkt att varje avlyssning skall beslutas av en domstol
med närvaro av ett särskilt ombud som skall tillvarata den berörde individens
rättigheter torde de skyddsmekanismer som föreslås omgärda
spaning i tråd anses vara mycket små.
Försvarets radioanstalt har poängterat att sökbegrepp med hög precision
måste användas för att reducera risken för omotiverade intrång i den
personliga integriteten.
Skälen för regeringens förslag
Automatiserad inhämtning
Av den inledande redogörelsen för teknikutvecklingen har framgått att
det är en oerhörd mängd trafik som förmedlas genom signaler i elektronisk
form. För att inhämtning av signaler som är av relevans för signalspaningsverksamheten
skall kunna ske på ett rationellt sätt måste den så
gott som uteslutande ske automatiserat med hjälp av datorer. Manuell
inhämtning är en betydligt mer resurskrävande metod som dessutom
medför ökade risker för intrång i den personliga integriteten. När det
gäller inhämtning av signaler i tråd finns varken något behov av eller
någon praktisk möjlighet att bedriva manuell inhämtning. Av lagen bör
därför framgå att inhämtning av sådana signaler skall ske automatiserat. I
fråga om inhämtning i etern finns dock ett visst behov av att kunna bedriva
manuell inhämtning, främst avseende traditionell militär radiokommunikation.
Även om inhämtning i etern också huvudsakligen
kommer att bedrivas automatiserat kan därför inte motsvarande begränsning
uppställas beträffande sådan inhämtning.
Automatiserad inhämtning skulle i teorin kunna äga rum genom att all
förekommande trafik inhämtas och lagras för senare bearbetning. Detta
skulle dock innebära ett oproportionerligt intrång i den personliga integriteten.
En sådan ordning skulle också ställa närmast orealistiska krav på
kapacitet för lagring av information som endast till en ytterst begränsad
del är av relevans för signalspaningsverksamheten.
Inhämtning skall därför
endast få ske av signaler genom urval som redan på förhand säkerställer
att inhämtning endast sker av information som kan ha betydelse
för verksamheten.
En metod för att åstadkomma en rimlig avgränsning är att begränsa
den automatiserade inhämtningen till signaler som kan identifieras genom
sökbegrepp. Genom att ange sökbegrepp kan man söka igenom en
signal och hitta de poster eller uppgiftskonstellationer där begreppet fö
Prop. 2006/07:63
77
rekommer. Detta innebär att endast en i förhållande till den totala kommunikationsvolymen
ytterligt begränsad mängd information inhämtas
och hanteras vidare av myndigheten. Den metoden används redan i dag i
Försvarets radioanstalts signalspaningsverksamhet.
För att undvika att irrelevant information inhämtas måste sökbegrepp
med hög precision användas. Den höga precisionen i sökbegreppen medför
i sin tur att flera enskilda sökparametrar måste användas än om ett
färre antal bredare och mer diffusa sökbegrepp utnyttjades. Antalet sökbegrepp
som används inom signalspaningen är därför mycket stort. En
viktig anledning till detta är också Försvarets radioanstalts omfattande
arbetsuppgifter och den mångfacetterade inriktning som erhålls från de
olika uppdragsgivarna. En annan anledning är de stora trafikvolymerna.
Att sökbegreppen utformas med hög precision är, såsom Försvarets
radioanstalt påpekat, viktigt i syfte att reducera risken för omotiverade
intrång i den personliga integriteten. Med ökad precision ökar också
träffsäkerheten i urvalet och risken minskar för att irrelevant sidoinformation
inhämtas och slutligen blir tillgänglig för ett mänskligt öga eller
öra. Den dynamik som omgärdar signalspaningen gör dessutom att sökbegreppen
ofta måste förändras. I takt med att en företeelse av betydelse
för försvarsunderrättelseverksamheten kartläggs erhålls ny information
som kan läggas till grund för utformandet av nya sökbegrepp med än
större precision.
Utformningen av sökbegrepp för automatiserad inhämtning styrs av
ändamålen för verksamheten såsom de angivits i lagen och inriktningen
av verksamheten. Den närmare utformningen av sökbegrepp sker bl.a.
genom väl avvägda kombinationer av teknisk data (såsom varifrån i världen
signalerna inhämtas och med vilka transmissionsmedel de förmedlas)
samt andra parametrar som nyckelord (t.ex. det särskilda namnet på
ett vapensystem eller annan teknisk terminologi) och unika namn och
språk.
Fastställande av sökbegrepp
För att kunna fastställa de sökbegrepp som begränsar inhämtningen till
relevanta signaler krävs omfattande kunskap om den verksamhet som
bedrivs hos Försvarets radioanstalt. Eftersom verksamheten ständigt
måste anpassas efter utvecklingen kan sökbegreppen inte vara statiska
utan måste kunna fastställas eller ändras fortlöpande, vilket i händelse av
oförutsedda händelser i omvärlden måste kunna göras med största skyndsamhet.
Hanteringen av sökbegreppen måste också tillgodose mycket
högt ställda säkerhetskrav. De angivna kraven innebär att uppgiften inte
utan stora svårigheter kan anförtros ett från myndigheten fristående organ
på det sätt som flera remissinstanser förordat.
Av det sagda följer också att ett system med tillstånd till eller förhandskontroll
av utnyttjande av enskilda sökbegrepp är förknippat med
stora praktiska problem. Som flera remissinstanser har anfört bör det
dock inte finnas möjlighet för den myndighet som skall utföra signalspaningen
att fritt bestämma om denna. Någon form av förhandskontroll bör
finnas. Förhandskontrollen bör enligt regeringens uppfattning dock omfatta
inriktningarna av verksamheten, medan utformningen av sökbegreppen
bör betraktas som en praktisk fråga om verkställighet av de in
Prop. 2006/07:63
78
riktningar som ges för verksamheten. Regeringen återkommer i avsnitt
7.4.3 till denna fråga.
Fastställandet av sökbegreppen är en komplicerad uppgift som har stor
betydelse för hur Försvarets radioanstalts verksamhet bedrivs. Det är därför
viktigt att myndigheten har en väl fungerande rutin för fastställande
och hantering av sökbegreppen. Denna rutin regleras lämpligen i myndighetens
arbetsordning. Hur besluten om fastställande av sökbegrepp
närmare utformas är beroende av karaktären på de uppgifter som skall
inhämtas.
Även om fastställandet av sökbegreppen i allt väsentligt handlar om att
på ett effektivt sätt verkställa inhämtning inom ramen för givna inriktningar,
är naturligtvis fastställandet i sig en verksamhet som kräver överväganden
i fråga hur enskildas integritetsskydd skall tillgodoses. Regeringen
föreslår därför vissa begränsningar när det gäller utformningen av
sökbegreppen, se avsnitt 7.4.2.
I syfte att säkerställa att de interna rutinerna vid Försvarets radioanstalt
utformas på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på integritetsskydd
skall enligt regeringens förslag också inrättas ett integritetsskyddsråd vid
myndigheten. Rådet, vars ledamöter utses av regeringen, skall ha till
uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa
integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådet skall ha
tillgång till all den information som behövs för att det skall kunna fullgöra
sin uppgift. Lagregleringen av rådet behandlas närmare i avsnitt 8.2.
Vid sidan av ett internt system för att säkerställa att hanteringen av
sökbegreppen sker enligt tydliga och fasta riktlinjer finns också ett behov
av utomstående efterhandskontroll av myndighetens hantering. Sökbegreppen
skall därför fortlöpande redovisas för och granskas i särskild
ordning av den myndighet som regeringen bestämmer (Försvarets underrättelsenämnd),
se vidare om kontrollfunktionen i avsnitt 8. Därigenom
säkerställs att en god utomstående kontroll kommer att ske av sökbegreppen.
Inrättandet av ett integritetsskyddsråd inom Försvarets radioanstalt
innebär inte att omfattningen av Försvarets underrättelsenämnds
föreskrivna kontrolluppgift förändras.
7.3.5 Inriktning, rapportering och internationellt samarbete
Regeringens förslag: Signalspaningsverksamhet som bedrivs i syfte
att utveckla signalspaningsmyndighetens inhämtningsförmåga skall
inriktas av regeringen.
Inriktning som avser signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten
skall inte få avse endast en viss fysisk person.
Regeringens beslut om inriktning av signalspaningsverksamheten
skall föregås av samråd med den myndighet som lämnar tillstånd till
myndigheters närmare inriktning av verksamheten.
Rapportering av underrättelser skall ske enligt vad som föreskrivs i
lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Den myndighet som regeringen bestämmer får samarbeta med andra
länder och organisationer för att kunna följa förändringar i signalmiljön
i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt
Prop. 2006/07:63
79
fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva
verksamheten.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens
men innehåller ingen bestämmelse om samråd.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen i promemorian
eller lämnar dem utan erinran.
Skälen för regeringens förslag
Inriktning av verksamheten
I 1 § andra stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att
försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning bestäms av regeringen.
Den styrning som regeringen utövar med stöd av denna bestämmelse rör
den övergripande inriktningen av verksamheten till stöd för utrikes-, säkerhets-
och försvarspolitiken samt i övrigt för att kartlägga yttre hot mot
landet och i fråga om medverkan i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete. Detta görs årligen i regeringsbeslut om inriktning
och i myndigheternas regleringsbrev. Enligt förslaget till ändring i lagen
om försvarsunderrättelseverksamhet kan försvarsunderrättelseverksamheten
också, inom ramen för regeringens övergripande inriktning, ges
närmare inriktning av de myndigheter som regeringen bestämmer (se
avsnitt 6.4). Bestämmelserna om inriktning gäller också för signalspaningsverksamheten.
I lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
skall därför tas in en erinran om denna bestämmelse. Med
myndigheter avses i detta hänseende endast svenska myndigheter.
Förutom i den verksamhet som anges i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
får signalspaningsverksamheten enligt vad som angetts i avsnitt
7.3.2. också bedrivas för att följa förändringen i signalmiljön i omvärlden,
den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt att fortlöpande
utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten.
Även denna verksamhet bör inriktas av regeringen. Eftersom denna
verksamhet syftar till att tillgodose Försvarets radioanstalts eget behov
av att följa den tekniska utvecklingen saknas däremot anledning att ge
andra myndigheter möjlighet att inrikta också den signalspaning som
bedrivs för att följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska
utvecklingen och signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och
metodik som behövs för att bedriva verksamheten.
Av de syften för vilken försvarsunderrättelseverksamheten får bedrivas
och de begränsningar som anges i olika bestämmelser framgår att en inriktning
skall gälla en företeelse och inte endast en viss fysisk person.
Denna begränsning bör ändå klargöras för att undvika tveksamhet om för
vilka uppgifter andra myndigheter kan använda signalspaningsresursen.
Begränsningen såvitt avser en viss fysisk person innebär att en inriktning
inte får ha till syfte att endast kartlägga en utpekad person. Naturligtvis
måste dock signalspaningen ibland beröra enskildas kommunikationer
för att det skall vara möjligt att kartlägga en viss företeelse av relevans
för verksamheten.
Vid sådan kartläggning kan det vara nödvändigt
att utnyttja information om fysiska personer som en utgångspunkt
för vidare inhämtning. De begränsningar som gäller för i vilken utsträck
Prop. 2006/07:63
80
ning uppgifter som är hänförliga till fysiska personer i sådana sammanhang
får användas som sökbegrepp behandlas i avsnitt 7.4.2.
Som framgår av avsnitt 7.4.3 avser regeringen att i samband med sitt
beslut om inriktningen låta tillståndsmyndigheten ta ställning till dess
förenlighet med lag, enligt motsvarande kriterier som vid tillståndsprövning
för myndigheternas närmare inriktning. Därigenom garanteras att
ingen signalspaningsverksamhet initieras utan att all inriktning först blivit
föremål för betryggande bedömning av inriktningens förenlighet med
lag. Lagrådet har anfört att detta samrådsförfarande, som närmast får
anses grundat på det beredningskrav som uppställs i 7 kap. 2 § regeringsformen,
bör tydliggöras genom att bestämmelser om samråd införs också
i lagen. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det är väsentligt att
lagen ger en fullständig bild av det system som föreslås för att säkerställa
att signalspaningsverksamheten bedrivs på ett från integritetsskyddssynpunkt
betryggande sätt. Regeringen föreslår därför att det av bestämmelsen
om inriktning uttryckligen skall framgå att regeringens beslut om
inriktning av signalspaningsverksamheten skall föregås av samråd med
den myndighet som ansvarar för tillståndsprövning av myndigheternas
närmare inriktningar.
Rapportering av underrättelser
Enligt förslaget till ändring i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
skall rapportering av underrättelser ske till berörda myndigheter. Sådana
myndigheter kan, utöver Regeringskansliet, vara t.ex. Försvarsmakten,
Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen), Tullverket och Krisberedskapsmyndigheten.
Bestämmelserna om rapportering gäller även underrättelser
som erhållits genom signalspaning och en erinran om detta bör tas in i
lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Nödvändiga
begränsningar av rapporteringen behandlas i avsnitt 7.4.4.
Den signalspaning som sker för att följa förändringar i signalmiljön i
omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fortlöpande
utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten,
syftar till att tillgodose myndighetens egna behov och resulterar
följaktligen inte i några underrättelser. Den omfattas därför inte av rapporteringsbestämmelsen.
Internationellt samarbete
Enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får den eller de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, enligt regeringens
närmare bestämmande, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor
med andra länder och internationella organisationer. Samma
skäl som gäller för behovet av möjligheten till internationellt samarbete
på försvarsunderrättelseområdet gäller även för den information som
inhämtas för att Försvarets radioanstalt skall kunna följa förändringar i
signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet
samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att
bedriva verksamheten.
En bestämmelse med motsvarande innehåll föreslås
därför även när det gäller sådan signalspaningsverksamhet.
Prop. 2006/07:63
81
7.3.6 Reglering av tillgången till signaler i tråd
Teknik för elektronisk kommunikation
Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elektronisk
form. Signalerna bygger på data i analog eller digital form som kan överföras
via elektromagnetiska svängningar. Innehållet i data är t.ex. text,
ljud eller bild, eller kombinationer av dessa.
Elektronisk kommunikation omfattar telefoni, datakommunikation
samt radio och TV (medier). En tydlig trend är att dessa tre sektorer
gradvis växer samman genom den så kallade konvergensen. Konvergensen
sker inom infrastruktur-, tjänste- och utrustningsområdena. Den har
sin grund framförallt i digitaliseringen och i den standardisering som
skett på Internetområdet. Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation
innebär att infrastrukturer och tekniker för överföring av
kommunikation och tjänster smälter samman. Denna utveckling gör det
exempelvis möjligt att telefonera via datorn, använda Internet via TV:n
och se på TV i mobiltelefonen (prop. 2002/03:110 s. 58).
Via elektroniska kommunikationsnät befordras ständigt en ofantlig
mängd information. Där förmedlas bl.a. telefonsamtal, telefaxmeddelanden,
elektronisk post, datakommunikation och annan kommunikation
som innehåller meddelanden
När det gäller så kallad fast telefoni har alla företag och hushåll som så
vill i dag tillgång till analog taltelefoni. Även digital anslutning i form av
ISDN (Integrated Services Digital Network) används för telefoni.
Dagens mobiltelefoni är till stor del en taltelefonitjänst. Nya tjänster
och tekniker som SMS (Short Message Service) och WAP (Wireless Application
Protocol) medger dock överföring av text samt webbliknande
innehåll. GSM-näten har sedan sitt införande utvecklats tekniskt med
bl.a. GPRS-teknik (General Packet Radio Service) och fått högre överföringskapacitet,
vilket möjliggör nya tillämpningar och tjänster med större
informationsinnehåll. Den tredje generationens system för mobil kommunikation,
UMTS (Universal Mobile Telecommunications System),
innebär att överföringskapaciteten ökar ytterligare.
De nationella stomnäten, dvs. rikstäckande allmänt tillgängliga nät
som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar med
varandra, är främst baserade på optiska fiberkablar men även till en viss
del radiolänk. Ortssammanbindande nät förbinder olika orter med varandra
samt med huvudnoderna i nätet. Områdesnäten är spridningsnät
som sammanbinder fastighetsnäten i en ort eller ett geografiskt avgränsat
område med det ortssammanbindande nätet. I områdesnät kan även inräknas
de nät som ofta benämns accessnät. En möjlighet till trådlös access
med hög överföringskapacitet är fast yttäckande radioaccess som
används för sändningar av datakommunikation, t.ex.
LMDS (Local Multipoint
Distribution Service). Även elnäten kan användas för elektronisk
kommunikation, så kallad Power Line Communication (PLC). Därutöver
används också uppgraderade telefonnät, satellit samt marknätet för digital-TV
för datakommunikation. Leverantörerna är många, ofta små, och
inriktar sig i hög grad på olika nischer och delsegment av marknaden där
de erbjuder olika typer av anslutningsformer. De flesta erbjuder traditionella
uppringda anslutningar över det vanliga metallbaserade accessnätet.
Även kabel-TV-operatörer erbjuder anslutning till Internet via sina ka
Prop. 2006/07:63
82
belnät, medan andra erbjuder anslutning till Internet med hög överföringskapacitet
via fastighetsnät – LAN (Local Area Network) – framför
allt i flerbostadshus. Det är Internet som i första hand driver fram nya
typer av tjänster och skapar förutsättningar för ytterligare konvergens
inom området. Det är främst användningen av telefon och TV som har
minskat som en följd av den ökade Internetanvändningen.
Lagen om elektronisk kommunikation
Telelagen (1993:597) infördes i samband med att verksamheten i Televerket
överfördes till Telia AB. Vissa av bestämmelserna i telelagen
skulle enligt regeringen utgöra en huvudsaklig motsvarighet till vad som
gällde enligt sekretesslagen för Televerkets verksamhet (se prop.
1992/93:200 s. 162 ff.).
År 2000 presenterade EG-kommissionen ett förslag till nytt regelverk
för elektronisk kommunikation i syfte att modernisera gemenskapens
lagstiftning på området. Förslaget lades fram mot bakgrund av den snabba
tekniska och marknadsmässiga utvecklingen. Kommissionens förslag
behandlades av Europaparlamentet och rådet. Det regelverk som senare
beslutades omfattar flera direktiv, bl.a. direktivet (2002/21/EG) om ett
gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(ramdirektivet), direktivet (2002/20/EG) om auktorisation
för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(auktorisationsdirektivet), direktivet (2002/19/EG) om tillträde till och
samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter
(tillträdesdirektivet), direktivet (2002/22/EG) om samhällsomfattande
tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät
och kommunikationstjänster (USO-direktivet) och direktivet
(2002/58/EG) om behandling av personuppgifter och integritetsskydd
inom sektorn för elektronisk kommunikation.
För att genomföra EG-direktiven tillkallades under år 2001 en utredning,
e-komutredningen. På grundval av utredningens arbete infördes
lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. Lagen ersatte i
juli 2003 telelagen och lagen (1993:599) om radiokommunikation.
E-komutredningen angav i sitt betänkande Lag om elektronisk kommunikation
(SOU 2002:60 s. 267) att elektronisk kommunikation ofta
används som en samlande benämning på den verksamhet som bedrivs
inom det nya område som växer fram mot bakgrund bl.a. av konvergensutvecklingen
och Internet och att en sådan beskrivning inte är speciellt
klargörande. E-komutredningen ansåg att begreppet elektronisk kommunikation
behövde konkretiseras ytterligare men konstaterade också att
varken ramdirektivet eller de s.k. särdirektiven innehåller någon definition
av begreppet. Däremot definieras vad som menas med elektroniska
kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster i ramdirektivet.
Lagen om elektronisk kommunikation gäller elektroniska kommunikationsnät
och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och
tjänster samt annan radioanvändning. I 1 kap. 7 § LEK definieras elektroniskt
kommunikationsnät som system för överföring och i tillämpliga
fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som
medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg
Prop. 2006/07:63
83
eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken
typ av information som överförs. Enligt samma bestämmelse avses med
elektronisk kommunikationstjänst en tjänst som vanligen tillhandahålls
mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av
signaler i elektroniska kommunikationsnät.
Till skillnad från telelagen är den nya lagen tillämplig inte endast på
telefoni och datakommunikation utan även på utsändningar till allmänheten
av program i ljudradio och TV. Riksdagen har i samband med att lagen
om elektronisk kommunikation antogs beslutat om nya mål för sektorn
elektronisk kommunikation. Enligt riksdagens beslut är målen att
enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska
kommunikationer med största möjliga utbyte när det gäller urvalet
av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Sverige skall i ett
internationellt perspektiv ligga i framkanten i dessa avseenden (prop.
2002/03:110 s. 9 och 101 f. och bet. 2002/03:TU6 s. 6).
Vissa bestämmelser i LEK knyter an till rättegångsbalkens regler om
hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt 6 kap. 19 §
LEK skall en verksamhet bedrivas så att bl.a. beslut om hemlig teleavlyssning
och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet
inte röjs. Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade
telemeddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt
kan tas om hand. Med detta avses den så kallade anpassningsskyldigheten.
7.3.7 Nya regler för att möjliggöra inhämtning
Regeringens förslag: De trådägande operatörerna skall till särskilda
samverkanspunkter överföra all trafik som förs över Sveriges gräns.
Samverkanspunkter väljs av de trådägande operatörerna och skall anmälas
av dem till den myndighet som regeringen bestämmer.
Samtliga operatörer som för signaler i tråd över Sveriges gräns skall
lämna sådan information de innehar som gör det enklare att ta hand om
signalerna.
Regeringen eller tillsynsmyndigheten enligt lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation får meddela föreskrifter om samverkanspunkter.
Samtliga operatörer skall utföra uppgiften så att verksamheten inte
röjs.
Tystnadsplikt för samtliga operatörer skall gälla för uppgift som hänför
sig till angelägenhet som avser inhämtning av signaler i elektronisk form
enligt förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen
eller lämnar dem utan erinran. Post- och telestyrelsen (PTS) har instämt
med promemorian om lämpligheten av att i så stor utsträckning som möjligt
begränsa antalet operatörer som omfattas av skyldigheter att möjliggöra
inhämtning. PTS är dock tveksam till var promemorian egentligen
avser dra denna gräns.
I flera fall ägs kommunikationsnätet av ett bolag
vars enda verksamhet utgörs av uthyrning av s.k. svart fiber, dvs. ett helt
Prop. 2006/07:63
84
oförädlat nät. De operatörer som nyttjar sådana nät förfogar förvisso över
detta nät och torde i praktiken tillföra all väsentlig teknik till nätet, men
kan knappast sägas äga tråden. Lagförslaget kan därmed komma att träffa
aktörer som i praktiken inte tillhandahåller några förädlade kommunikationsnät
eller tjänster. Det ter sig enligt PTS uppfattning mindre rimligt
att en förhållandevis liten operatör skall föreläggas att anpassa sin verksamhet
för miljonbelopp endast för att den operatören t.ex. har verksamhet
i ett ytterligare land och därigenom även äger kommunikationsnät
mellan dessa länder. Enligt PTS uppfattning är bakgrunden till föreskriftsrätten
oklar och det är otydligt på vilket sätt föreskrifterna skall
fylla ut lagstiftningen.
Justitiekanslern och Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har påpekat
att tystnadsplikten enligt 6 kap. 21 § lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation är upptagen bland de kvalificerade tystnadsplikterna som
räknas upp i 16 kap. sekretesslagen (1980:100) och som har försteg framför
meddelarfriheten ( jfr 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen). Om avsikten
är att även den nya tystnadsplikten som avses gälla för uppgifter som
inhämtas genom signalspaning skall vara av kvalificerad art och sålunda
bryta meddelarfriheten, krävs ett tillägg i 16 kap 1 § 9 sekretesslagen.
Skälen för regeringens förslag
Trådägande operatörers skyldigheter
Förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ger
möjlighet för signalspaningsmyndigheten att inhämta signaler både i
etern och i tråd (kabel). För att inhämtning av signaler i elektronisk form
vid signalspaning skall vara möjlig krävs att operatörerna medverkar till
detta. Med operatör avses enligt 1 kap. 7 § LEK den som innehar eller på
annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation.
Det finns ett antal operatörer som äger tråd (i 1 kap. 7 § LEK
anges att överföring av signaler kan ske bl.a. via tråd). Verksamheterna
bedrivs på många håll i landet. För att signalspaningsmyndigheten skall
kunna ta emot signalerna krävs givetvis att dessa överförs dit. Av övervägandena
i avsnitt 7.3.3 framgår att inhämtning av signaler i tråd endast
skall avse signaler vilka förs över Sveriges gräns.
De trådägande operatörerna föreslås därför bli ålagda att föra all trafik
som förs över Sveriges gräns till särskilda samverkanspunkter (se nedan).
Post- och telestyrelsen har anfört att det är oklart vilka operatörer som
omfattas av promemorians lagförslag. Uttrycket ”äger tråd” avser att
peka ut att skyldigheten att överföra signalerna till samverkanspunkter
avser just de trådägande operatörerna.
Detta får till följd att skyldigheten
omfattar både sådana trådägare som endast äger s.k. svartfiber och sådana
trådägare som tillhandahåller förädlade kommunikationsnät. Trafiken
kan bestå av såväl egen som andra operatörers trafik. En trådägare kan
exempelvis hyra ut hela eller delar av sin tråd till andra operatörer eller
förmedla andra operatörers trafik.
Antalet trådägande operatörer vars tråd korsar rikets gräns är litet (ett
tiotal) i förhållande till antalet andra operatörer (t.ex. Internet Service
Providers), dvs. det är bara ett fåtal operatörer som träffas av skyldigheten.
De icke trådägande operatörerna varierar mer i antal över tiden och
Prop. 2006/07:63
85
det är därför inte rimligt att en ständig samverkan kring överföringen
skall ske med alla dessa. Om skyldigheten att överföra trafik skulle gälla
för alla typer av operatörer skulle – med hänsyn till såväl tekniska som
administrativa aspekter – en orimlig och samhällsekonomiskt mycket
kostsam situation uppstå. Ytterligare en fördel med att endast trådägare i
vars tråd trafik förs över Sveriges gräns skall ha skyldigheten att överföra
trafik till samverkanspunkterna är att verkställigheten i ett tekniskt avseende
endast behöver genomföras vid ett fåtal tillfällen, dvs. när lagen
träder i kraft och därefter när nya trådägare tillkommer. Skyldigheten att
överföra trafiken till samverkanspunkter skall därför endast gälla för
trådägaren.
Vad är en samverkanspunkt?
En samverkanspunkt är den plats där trafiken överlämnas från den trådägande
operatören till myndigheten. Operatören har ansvaret för att trafiken
förs till samverkanspunkten, som också väljs av operatören. Operatören
kan därmed välja en för denne lämplig och kostnadseffektiv plats för
samverkanspunkten. Operatören har dock inget ansvar för att samverkanspunkten
uppförs och svarar inte heller för några kostnader för denna.
Från samverkanspunkterna har myndigheten ansvar för att överföra signalerna
till sina system. Detta innebär att myndigheten inte kan hållas
ansvarig för eventuella störningar i trådägande operatörers system och att
operatörerna inte får kännedom om vilka signaler som myndigheten är
intresserad av. Operatörerna bär kostnaderna för att signalerna förs till
samverkanspunkter som de valt och därefter har signalspaningsmyndigheten
det totala kostnadsansvaret. Signalspaningsmyndigheten skall således,
utöver att bygga upp samverkanspunkter, svara för kostnaderna för
uppsättande och drift av nödvändig utrustning vid samverkanspunkterna.
De samverkanspunkter som de trådägande operatörerna valt ut, skall
anmälas till den myndighet som regeringen bestämmer. Som framgår av
avsnitt 7.3.1 avser regeringen att i förordning peka ut Försvarets radioanstalt
för denna verksamhet. I Sverige finns ett antal anläggningar i en
säker miljö där de flesta av dessa operatörer bedriver verksamhet. Det är
därför lämpligt att sådana operatörer förlägger samverkanspunkterna i
dessa anläggningar. Vissa operatörer har dock ingen verksamhet i anläggningarna
och kan därför inte förväntas anmäla samverkanspunkter
där. För dessa operatörer är det rimligt att de anmäler punkter som är
belägna på platser med motsvarande säkerhetsnivå som operatörer har i
sina nät i övrigt för säkra trafikpunkter.
Om det motiveras av ett påtagligt
behov hos operatören, kan denne anmäla en ny plats för samverkanspunkten.
Regeringen ser att det kan komma att finnas behov av att det utfärdas
föreskrifter på området. I lagen bör därför införas en bestämmelse om att
regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
får meddela föreskrifter om samverkanspunkter. Dessa kan innefatta generella
krav på antal och belägenhet i förhållande till trafikmängd, säkerhet
som motsvarar operatörernas säkerhet för sina trafikpunkter, förutsättningar
för byte av samverkanspunkt och åtkomlighet för myndigheten.
Föreskrifterna skall utformas med utgångspunkt i att operatörernas
verksamhet påverkas så lite som möjligt, men samtidigt så att Försvarets
Prop. 2006/07:63
86
radioanstalts kostnader för att upprätta och driva nödvändig utrustning
vid samverkanspunkterna hålls på en rimlig nivå. Ytterligare beskrivning
kring kostnadsaspekter finns i avsnitt 11.
Hur skall signalerna enkelt kunna tas om hand?
Utöver vad som gäller för operatörer som äger tråd föreslås alla operatörer
som för signaler över landets gräns vara skyldiga att se till att signalerna
enkelt kan tas om hand av myndigheten (Försvarets radioanstalt),
vilket sker efter begäran från myndigheten. Med operatör avses den som
innehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller
tillhörande installation (se 1 kap. 7 § LEK). Detta gäller således trådägare,
Internet Service Providers (ISP) m.fl.
För att en ändamålsenlig signalspaning skall kunna ske måste signaler i
elektronisk form enkelt kunna tas om hand av myndigheten, vilket bl.a.
betyder att datareduktion behöver genomföras. Detta innebär att huvuddelen
av de levererade signalerna sållas bort. För att myndigheten skall
kunna göra detta behövs vissa ingångsvärden från operatörerna, dvs.
även från sådana operatörer som inte äger tråd. Dessa ingångsvärden kan
exempelvis bestå av förbindelsernas benämning, arkitektur, bandbredd,
riktning, typ av signalering, vilka som hyr förbindelser av operatören
m.m., dock inte detaljuppgifter om speciella skydd för konfidentialitet
som operatörerna exklusivt tillhandahåller slutkunder. Uppgifterna behövs
också för myndighetens vidare förädling av informationen. Den
information som skall överföras till Försvarets radioanstalt är sådan som
operatörerna redan har i sina system. Någon skyldighet för operatörerna
att anpassa denna information skall inte föreskrivas. För att signalerna
enkelt skall kunna tas om hand skall operatörerna informera om kommande
förändringar i sina system för att myndigheten i god tid skall kunna
förbereda sig. Med god tid avses den tid som operatören normalt använder
för att besluta om ändring i sitt nät.
Röjandeförbud och tystnadsplikt
Operatören skall – oavsett om denne är trådägare eller inte (jfr 6 kap. 19
a § tredje stycket LEK) – utföra uppgiften enligt den föreslagna bestämmelsen
så att verksamheten inte röjs.
I 6 kap. 21 § LEK finns regler om tystnadsplikt för operatörerna vad
gäller angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller
hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § rättegångsbalken.
Liknande regler fanns tidigare i telelagen och överfördes med endast
mindre ändringar till LEK (jfr prop. 2002/03:110 s.
271 f.).
Även om den underrättelseinhämtning som Försvarets radioanstalt bedriver
i många betydelsefulla avseenden skiljer sig från de brottsbekämpande
myndigheternas verksamhet, är det av avgörande betydelse för
Försvarets radioanstalts verksamhet att motsvarande regler som gäller
vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i fråga om röjandeförbud
och tystnadsplikt även kommer att gälla för angelägenhet som
avser inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning. Ett
sådant tillägg bör därför införas i 6 kap. 21 § LEK.
Prop. 2006/07:63
87
Tystnadsplikten enligt 6 kap. 21 § LEK i dess nuvarande lydelse finns
upptagen bland de meddelandefrihetsbrytande tystnadsplikterna i 16 kap.
1 § 9 sekretesslagen. Regeringen anser att det, med hänsyn till att de
uppgifter som rör signalspaning inte direkt kan röja mot vem eller vilka
verksamheten riktas, saknas anledning att införa motsvarande regler avseende
inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning.
7.4 Regeringsformens och Europakonventionens krav på
en reglering om utvidgad signalspaning
I föregående avsnitt har redovisats vilka anpassningar av regelverket som
krävs för att få till stånd en signalspaningsverksamhet som på ett effektivt
sätt kan tillgodose samhällets underrättelsebehov. I detta avsnitt behandlas
de kompletterande bestämmelser som behövs för att regelverket
skall tillgodose de krav som regeringsformen, andra grundlagar och Europakonventionen
ställer och som presenterats i avsnitt 7.2.
7.4.1 Rättighetsskyddsgarantier – utgångspunkter
En utvidgning av möjligheten att signalspana innebär att mer kommunikation
än tidigare kan bli föremål för signalspaning. Många människor
kan därmed komma att utsättas för sådant intrång i den personliga integriteten
som verksamheten innefattar, i synnerhet som alltmer av den enskildes
kommunikation sker i det globala nätet. De bestämmelser i regeringsformen
till skydd mot intrång i enskildas personliga integritet som
redovisats i avsnitt 7.2. gäller, såvida inte annat är föreskrivet, inte bara
svenska medborgare utan också andra som befinner sig i Sverige (2 kap.
22 § andra stycket 3 regeringsformen). Inte heller Europakonventionens
rättighetsskydd är begränsat till konventionsstaternas medborgare, utan
gäller enligt artikel 1 i konventionen var och en som befinner sig under
en sådan stats jurisdiktion.
Oavsett tillämpningsområdet för de aktuella regelverken saknas dessutom
sakliga skäl för att i fråga om integritetsskydd göra åtskillnad på
personer beroende på medborgarskap eller i vilket land de vistas. Vid
bedömningen av vilka bestämmelser som behövs för att lagen om signalspaning
i försvarsunderrättelseverksamhet skall uppfylla kraven på tillräckligt
skydd för enskilda bör därför svenska medborgare och medborgare
i andra länder behandlas lika.
Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.2 uppvisar regeringsformen
och Europakonventionen likheter när det gäller skyddet för den privata
sfären. Detta har sin förklaring bl.a. i att grundlagsbestämmelserna har
utformats med hänsyn tagen till konventionens bestämmelser. Konventionen
anses kräva, förutom lagform, att inskränkningarna är förutsebara
i viss utsträckning. Enskilda skall skyddas mot godtyckliga ingrepp inom
ramen för det tolkningsutrymme som lämnas nationella myndigheter. Om
en rättighetsinskränkning är nödvändig anses staten ha en viss frihet att
bestämma tolkningsutrymmet.
Denna frihet står i relation till behovet av
inskränkningen på så sätt att ju angelägnare statens intresse är desto stör
Prop. 2006/07:63
88
re anses tolkningsutrymmet vara. Inskränkningen av en rättighet måste
dock alltid stå i proportion till syftet med begränsningen.
Inhämtning av signaler i elektronisk form som sänds i tråd och som innefattar
kommunikationer mellan enskilda innebär ett ingrepp i den privata
sfär som skyddas av både 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8 i
Europakonventionen. Skyddet är inte absolut utan kan i princip brytas
igenom när syftet bl.a. är att skydda en stats säkerhet. En avvägning måste
dock ske mellan behovet av sådana åtgärder och integritetsskyddsintresset.
Som tidigare påpekats (se särskilt avsnitt 7.3.1) finns det ett angeläget
behov av en utvidgad möjlighet till signalspaning för att tillgodose
nödvändiga underrättelsebehov. Det saknas andra metoder för underrättelseinhämtning
som har förutsättningar att mäta sig med signalspaningen
när det gäller effektivitet och praktiskt värde. Som företeelse får alltså
signalspaning anses i princip acceptabel förutsatt att den inskränkning av
rättighetsskyddet som uppkommer står i rimlig proportion till det syfte
som skall uppnås genom förfarandet. Tillämpningsområdet blir därmed
av stor betydelse, liksom rättighetsskyddsgarantierna.
Skyddet för integriteten avser innehållet i de meddelanden som utväxlas
liksom uppgifter om vilka som kommunicerar med varandra samt när
och hur detta sker. Redan den omständigheten att det allmänna får tillgång
till kommunikationsvägarna kan, som Lagrådet har påpekat, i sig
anses innefatta ett visst mått av integritetsintrång, oavsett i vilken utsträckning
som denna tillgång innebär att det allmänna faktiskt tar del av
informationen. Ett mer påtagligt integritetsintrång sker dock när det allmänna
tar del av informationen och behandlar den vidare.
Som beskrivits i avsnitt 7.3.4 kommer signalspaning med stöd av det
utvidgade mandatet i allt väsentligt att ske automatiserat med hjälp av
sökbegrepp. När det gäller inhämtning i tråd är detta den enda föreskrivna
inhämtningsmetoden. Det innebär att inhämtningen endast avser en
mycket begränsad del av den totala trafikvolymen. De signaler som inte
sorteras ut genom sökbegreppen lagras inte utan försvinner och är inte
åtkomliga för myndigheten. Tydligast illustreras detta av trådburen trafik.
Denna består till övervägande del av signaler i form av rent ljus. Ljuset
är bärare av data (ettor och nollor). Först när ljuset fångas in och lagras
i ett datasystem går det att hantera ljuset och söka ut information. Det
ljus som inte hanteras på detta sätt försvinner och är därmed borta.
Det integritetsintrång som kan anses äga rum redan då Försvarets radioanstalt
får tillgång till kommunikationsvägarna är begränsat.
Även
detta begränsade integritetsintrång kräver dock att verksamheten omgärdas
med betryggande integritetsskyddsmekanismer. Ett för den enskilde
mer påtagligt integritetsintrång sker när vissa signaler inhämtats med
datorhjälp utan möjlighet för myndigheten att dessförinnan ta del av innehållet.
Det är först då signalerna blir tillgängliga för vidare bearbetning.
I detta skede måste än strängare krav ställas på verksamheten.
Ovanstående resonemang är även tillämpligt på sådan inhämtning i
etern av signaler i elektronisk form som sker med automatiserad behandling.
Den inhämtning i etern som sker manuellt är av begränsad omfattning
och avser trafik (huvudsakligen militär radiokommunikation) beträffande
vilken integritetsaspekterna inte gör sig gällande på samma sätt
som i fråga om kommunikation mellan enskilda.
Prop. 2006/07:63
89
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att, såvitt gäller den sfär
som skyddas av regeringsformen och Europakonventionen, automatiserad
inhämtning av uppgifter vid signalspaning inte kommer att avse alla
de meddelanden som sänds i etern eller i tråd, utan kommer att inskränkas
till meddelanden som väljs ut genom sökbegrepp på det sätt som beskrivits
i avsnitt 7.3.4. Redan den omständigheten att det allmänna ges
tillgång till de signaler på vilka den automatiserade inhämtningen genom
sökbegrepp kan appliceras innefattar dock ett visst mått av integritetskränkning.
Viktiga omständigheter att beakta vid intresseavvägningen
blir därmed hur ändamålen med signalspaningen anges och begränsas.
En viktig faktor är därvid lagregleringen av försvarsunderrättelseverksamhetens
uppgifter och att signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
endast får bedrivas beträffande utländska förhållanden (se avsnitt
6.3.1). Ur integritetsskyddssynpunkt förtjänar också att framhållas att
inom verksamheten skall inte få vidtas åtgärder som syftar till att lösa
uppgifter som enligt lagar och andra föreskrifter ligger inom ramen för
polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande
verksamhet (se avsnitt 6.3.2). Dessa förhållanden bör beaktas vid
utformningen av de integritetsskyddsmekanismer som behandlas i det
följande.
7.4.2 Reglering av användningen av sökbegrepp
Regeringens förslag: Sökbegrepp skall utformas och användas så att de
medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga integriteten.
Sökbegrepp får inte vara direkt hänförliga till en viss fysisk person om
det inte är av synnerlig vikt för verksamheten.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen har anfört att det kan ifrågasättas
om den tekniska funktionen av Försvarets radioanstalts signalspaning
verkligen kan fungera på så sätt att det ”ljus som inte hanteras”
försvinner. Krisberedskapsmyndigheten har påtalat att vid stödjande insatser
kring informationssäkerhet, exempelvis vid nationella kriser med
IT-inslag, kan det vara av stor vikt med en skyndsam medverkan för att
identifiera inblandade aktörer i IT-relaterade hot mot samhällsviktiga
system. Detta innebär riktad sökning där sökbegreppen ofta är direkt relaterade
till en viss fysisk person, exempelvis IP-adresser och epostadresser.
Skälen för regeringens förslag: Såsom anförts i avsnitt 7.3.4 och
7.4.1 kommer sådan trafik som inte sorterats ut genom sökbegrepp inte
att lagras utan försvinna och inte vara åtkomlig för signalspaningsmyndigheten.
Myndigheten kommer inte, såsom Post- och telestyrelsen ifrågasatt,
få tillgång till all kommunikation som sker, utan endast den som
träffas av de i förväg fastställda sökbegreppen.
Då all automatiserad inhämtning
av signaler i elektronisk form skall ske genom användning av
sökbegrepp (se avsnitt 7.3.4), kommer en ytterst liten andel av alla de
personer som kommunicerar genom signaler i elektronisk form att bli
föremål för inhämtning. Bakom all kommunikation ligger dock människor
och det är därför ofrånkomligt att den inhämtning som regleras i
Prop. 2006/07:63
90
lagen i enskilda fall kan komma att medföra intrång i den personliga integriteten.
I dessa fall är det angeläget att signalspaningen inte inkräktar
på den personliga integriteten i större utsträckning än som är absolut
nödvändigt för att uppnå syftet med verksamheten. Det bör därför föreskrivas
att sökbegreppen skall utformas och användas så att de medför ett
så begränsat intrång som möjligt i den personliga integriteten.
För att så värdefull information som möjligt skall kunna erhållas genom
signalspaningen måste inhämtningen ibland ske med hjälp av sökbegrepp
som är hänförliga till en viss individ. Sådan inhämtning medför
naturligtvis särskilda risker ur integritetsskyddsperspektiv och bör endast
komma i fråga under speciella förutsättningar. För att säkerställa att inhämtningen
har föregåtts av en grundlig behovsprövning bör det därför
krävas att sökbegreppen får vara direkt hänförliga till en fysisk person
endast när det är av synnerlig vikt för verksamheten. Innan ett sådant
sökbegrepp används som urvalsparameter måste det alltså göras en bedömning
av om den information som därigenom kan erhållas är av sådan
vikt att det motiverar åtgärden.
Bestämmelsen innebär att användning av sådana sökbegrepp som exempelvis
inkluderar personnamn samt telefonnummer, e-postadresser,
IP-adresser etc. och som kan knytas till en fysisk person måste föregås av
noggranna överväganden. Om det är av synnerlig vikt att kunna använda
sökbegrepp direkt hänförliga till fysisk person får bedömas utifrån olika
faktorer. Den situationen som Krisberedskapsmyndigheten tar upp kan
vara en sådan som kräver att sökbegrepp som är direkt hänförlig till en
enskild individ används (se även avsnitt 7.3.4).
Kontroll av att sökbegreppen endast används på det sätt som anges i
lagen, och i synnerhet att de används på ett sätt som inte medför otillbörligt
intrång i den personliga integriteten, skall vara en viktig del i den
särskilda granskningen av verksamheten (se avsnitt 8).
För den begränsade inhämtning som kommer att ske med manuella
metoder, dvs. traditionell signalspaning mot radiotrafik (t.ex. kortvågsspaning
mot militär radiokommunikation), finns av naturliga skäl inte
möjlighet att fastställa sökbegrepp. Integritetsskyddet upprätthålls här
genom föreskriften att information omedelbart skall förstöras om den
saknar betydelse för verksamheten (se avsnitt 7.4.4). Även efterlevnaden
av denna föreskrift är en naturlig och central del av den särskilda granskningen.
7.4.3 Tillståndsförfarande
Regeringens förslag:
De myndigheter som enligt regeringens bestämmande
får ge närmare inriktning för signalspaningsverksamheten,
skall först få tillstånd av tillståndsmyndigheten. Tillstånd skall inte
krävas för inriktning som anges av regeringen eller Regeringskansliet.
I brådskande fall får inriktningen ges utan tillstånd, men skall då omedelbart
anmälas till tillståndsmyndigheten. Om myndigheten finner att
det saknas förutsättningar för tillstånd, skall signalspaningsmyndigheten
underrättas och inhämtningen omedelbart avbrytas.
Ett tillstånd skall gälla i högst sex månader och skall efter förnyad
prövning kunna förlängas med högst sex månader i taget.
Prop. 2006/07:63
91
Tillstånd får endast lämnas för inriktning som avser sådan verksamhet
för vilken signalspaning får bedrivas och som är förenlig med lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Tillstånd får endast
lämnas om syftet med inriktningen väger klart tyngre än det integritetsintrång
som inhämtning i enlighet med inriktningen kan innebära
och detta syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt.
Tillstånd får inte lämnas om inriktningen endast avser en viss fysisk
person.
Prövning av tillstånd skall ske i en enhet inom tillståndsmyndigheten
vars ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid, minst fyra
år. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie
domare. Övriga ledamöter skall utses bland personer som föreslagits
av partigrupperna i riksdagen.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens,
men innehåller inte uttryckligen den proportionalitetsbedömning som
tillståndsmyndigheten skall göra. Inte heller föreslogs i promemorian att
tillstånden skall vara tidsbegränsade. I promemorian har vidare inte lämnats
några förslag i fråga om Försvarets underrättelsenämnds sammansättning
vid tillståndsprövningen.
Remissinstanserna: Säkerhetspolisen har anfört att när Försvarets underrättelsenämnd
meddelar tillstånd till närmare inriktning av Försvarets
radioanstalts signalspaningsverksamhet kommer nämnden att få insyn i
och i praktiken pröva bl.a. Säkerhetspolisens operativa verksamhet som
ytterst gäller myndighetsutövning mot enskild och med stöd av gällande
lagstiftning. Att Försvarsunderrättelsenämnden på detta sätt ges insyn i
och påverkan på polisiär och annan civil verksamhet utgör enligt Säkerhetspolisens
mening en från konstitutionella utgångspunkter oacceptabel
lösning. Tillstånd skall istället meddelas av ett för ändamålet kompetent
organ skiljt från försvarsunderrättelseverksamheten, såsom en allmän
domstol.
Registernämnden har framfört att beslut om tillstånd som krävs för
signalspaning mot trådburen trafik bör fattas i förväg. Det föreslagna
systemet med tillstånd för inriktning innebär inte ett rättsäkerhetsmässigt
betryggande system för förhandsprövning. Besluten bör fattas av en
domstol eller domstolsliknande organ med möjligheter för ett allmänt
ombud att medverka. Kammarkollegiet har anfört att förhandstillstånd
skall krävas och att sådant tillstånd skall prövas i domstol eller domstolsliknande
organ med en domare eller f.d. domare som ordförande samt att
kriterierna för tillstånd bör vara fastlagda i lag. Lunds universitet har ansett
att det inte framgår tydligt av lagen om signalspaning när signalspaning
får ske.
Skälen för regeringens förslag
Generella krav på tillstånd
Vid regleringen av förutsättningarna för signalspaning är frågan om i
vilken utsträckning inhämtning skall föregås av tillstånd av vitalt intresse.
Det primära syftet med ett system för tillståndsgivning måste vara att
säkerställa att det intrång i den personliga integriteten som signalspaning
Prop. 2006/07:63
92
i vissa fall kan innebära bara skall få ske när viktiga intressen för det
svenska samhället berörs. Ett tillståndsförfarande ger vissa garantier för
att signalspaningen bedrivs inom ramen för de ändamål och förutsättningar
i övrigt som gäller för verksamheten. Mot detta måste vägas att ett
krav på förhandstillstånd kan innebära negativa effekter på möjligheten
att snabbt rikta verksamheten mot oförutsedda företeelser som kan utgöra
yttre hot mot Sverige.
Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet innefattar inhämtning
av information av mycket varierande karaktär, alltifrån uppgifter som
helt saknar intresse ur integritetssynpunkt till kommunikation mellan
enskilda. En reglering av signalspaningen måste vara utformad så att den
kan tillämpas på verksamheten i hela dess bredd.
När behovet av ett särskilt tillståndskrav för signalspaning skall bedömas
är det väsentligt att beakta att försvarsunderrättelseverksamhetens
syfte är att förse regeringen och berörda myndigheter med underrättelser
på en övergripande nivå om utländska förhållanden och att verksamheten
inte innefattar några befogenheter av tvångsmedelskaraktär i förhållande
till enskilda. Detta innebär bl.a. att det, till skillnad från när hemliga
tvångsmedel används i brottsbekämpande verksamhet, inte handlar om
att utgå från en enskild person för att kartlägga denne. Signalspaning innebär
att man söker efter det i förväg okända. Det huvudsakliga syftet är
inte att bekräfta befintlig kunskap eller misstanke. Inhämtning måste därför
– inom ramen för de inriktningar som ges för verksamheten och som
anger relevanta hotbilder – kunna inledas brett och förutsättningslöst, för
att efterhand koncentreras mot relevant kommunikation. Snävt begränsade
tillstånd gör att flexibiliteten och utrymmet för kontinuerlig anpassning
efter ändrade förhållanden minskar. Detta innebär att det är svårt att
definiera ramen för tillståndsprövning på ett sådant sätt att prövningen
blir meningsfull. Det är t.ex. inte möjligt att relatera ett tillstånd till en
enskild kommunikationskälla, eftersom detta måste kunna förändras under
inhämtningsprocessen i takt med att helhetsbilden blir tydligare.
Av de skäl som redovisas i avsnitt 7.3.4 är det inte heller möjligt att
annat än i begränsad utsträckning använda de sökbegrepp som används
för utsållning av relevant information som utgångspunkt för tillståndsprövning.
För att av såväl kapacitetsskäl som integritetsskäl kunna avgränsa inhämtningen
ur den oerhörda mängden elektroniska signaler till det som
är relevant för verksamheten, måste sökbegrepp med stor precision och
detaljeringsgrad användas.
Tillstånd för varje enskilt sökbegrepp skulle
förutom oerhörda praktiska svårigheter, med hänsyn till det mycket stora
antal sökbegrepp som används, innebära så långtgående begränsningar av
möjligheten att snabbt anpassa inhämtningen efter ändrade förhållanden
att verksamhetens syfte skulle förfelas. Ett tillståndskrav avseende sökbegrepp
skulle framtvinga användandet av mer generella och obestämda
sökbegrepp. Följden av detta blir minskad precision i inhämtningen, vilket
leder till att fler människor berörs och att mer ovidkommande information
inhämtas – integritetsintrånget kommer alltså att drabba fler.
Som Lagrådet har påpekat kommer därför endast vissa sökbegrepp
som avses att initialt komma till användning kunna omfattas av ett system
för förhandsprövning, medan senare tillkomna sökbegrepp får ef
Prop. 2006/07:63
93
terhandskontrolleras. De sökbegrepp som tillkommer under inhämtningsprocessen
utgör huvuddelen av de sökbegrepp som används.
En viktig aspekt att beakta är vidare att den myndighet som bedriver
signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet inte har något eget intresse
av verksamhetens resultat. Försvarets radioanstalt är en renodlat
underrättelseproducerande myndighet som inte använder underrättelserna
för egna behov. Utöver den yttre ram som uppställs i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
styrs verksamheten av de inriktningar som regeringen
– och enligt förslaget också berörda myndigheter – lämnar till
myndigheten. Inriktningarna omsätts i underrättelseprojekt, varvid det
uteslutande är beställarnas intressen som står i fokus. Försvarets radioanstalt
initierar inte inhämtning om det inte föreligger en inriktning som
föranleder inhämtningen. Det är följaktligen i allt väsentligt de externa
inriktningarna som avgör omfattningen och avgränsningen av inhämtningen.
Detta förhållande påverkar i hög grad bedömningen av om, och i
förekommande fall hur, ett tillståndssystem skall utformas.
Det anförda leder enligt regeringens mening till slutsatsen att det inte
är möjligt att – så som några remissinstanser förordat – utforma ett tillståndssystem
efter mönster av den ordning som tillämpas när det gäller
användning av hemliga tvångsmedel i brottsbekämpande verksamhet.
Verksamheterna är alltför olika såväl när det gäller ändamål och syfte
som formerna för bedrivandet. I den brottsbekämpande verksamheten är
omfattningen förhandsbestämd såväl när det gäller person (den som är
skäligen misstänkt för visst brott, 27 kap. 20 § rättegångsbalken) som
ändamål (förundersökning angående särskilt angivna brott, 27 kap. 19 §
rättegångsbalken) och användningen av hemliga tvångsmedel syftar till
att lagföra enskilda. Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten
handlar däremot som angetts om att inom ramen för en inriktning söka
efter på förhand okända företeelser som avser utländska förhållanden och
verksamheten syftar inte till att kartlägga enskilda. Inom försvarsunderrättelseverksamheten
saknas helt möjlighet att vidta andra åtgärder mot
enskilda än sådana som består i renodlad informationsinhämtning. När
det gäller signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är dessutom
de frågeställningar som aktualiseras vid en prövning inte av renodlat judiciell
karaktär. Om en modell för tillståndsprövning skall införas måste
den därför utformas självständigt med utgångspunkt från de speciella
förutsättningar som gäller.
Internationell jämförelse
Beträffande de länder som i sin lagstiftning har infört närmare regleringar
av förutsättningarna för signalspaning kan konstateras att i den utsträckning
krav på förhandstillstånd ställs är detta krav i regel inte generellt
för all signalspaning. Vilken verksamhet som omfattas av tillståndskravet
och hur dessa krav utformas varierar i hög grad. I den nederländska
lagstiftningen (Intelligence and Security Services Act från 2002) undantas
t.ex. signalspaning i etern. Signalspaning mot trådburna kommunikationer
får ske efter tillstånd av den ansvarige ministern och ett tillstånd
avser inte enstaka fall, viss person eller specificerade teleadresser
utan gäller all sådan spaning under en tremånadersperiod med möjlighet
till förlängning.
Prop. 2006/07:63
94
I den australiensiska lagstiftningen (Telecommunications Interception
Act från 1979 och Intelligence Services Act från 2001) regleras underrättelseorganisationen,
men den innehåller inga närmare regler om underrättelseorganens
olika aktiviteter t.ex. i form av signalspaning. Lagstiftningen
gäller bara förhållanden utanför Australien. Om verksamheten skall
riktas mot en australisk medborgare som befinner sig utomlands krävs
tillstånd av ansvarig minister. Tillståndsbegäran görs av generaldirektören
för myndigheten till den federala justitieministern, och kan avse viss
kommunikation eller viss person och beviljas för en period om upp till
sex månader, med möjlighet att förlänga genom nytt beslut. Vid fara i
dröjsmål medges generaldirektören att, i avvaktan på justitieministerns
beslut om tillstånd, själv bevilja sådant tillstånd, om han förutser positivt
besked på den begäran som behandlas. Myndighetschefen skall inom tre
månader efter avslutad inhämtning meddela justitieministern om åtgärden
som beviljats varit verksamheten till gagn.
De brittiska underrättelse- och säkerhetstjänsternas verksamhet och inbördes
ansvarsfördelning regleras i Intelligence Services Act från 1994.
Befogenheterna för inhämtning regleras där generellt. I Regulation of
Investigatory Powers Act (RIPA) från 2000, regleras avlyssning och inhämtning
av telekommunikationer i detalj, avseende såväl underrättelse och
säkerhetsorgan som brottsbekämpande organ. Tillstånd för avlyssning
och inhämtning på det egna territoriet beslutas av inrikesministern,
på ansökan av myndighetschef för någon av underrättelse- och säkerhetstjänsterna,
poliskårerna eller tullen. Tillstånd krävs för all avlyssning och
inhämtning på brittiskt territorium. Två typer av tillstånd regleras i RIPA.
Vid inhämtning/avlyssning mot visst känt objekt används s.k. ”line access
warrants”, medan ”external warrants” används när ett särskilt objekt
inte specificerats. Den sistnämnda tillståndstypen kan användas för
såväl transittrafik som trafik med källa eller mål i Storbritannien. Tillståndens
längd är tre månader, med möjlighet till förnyat tillstånd av
samma längd eller, om ministern så specificerat, sex månader. (Ministern
kan delegera tillståndsbeslut till högre tjänstemän; sådana beslut får fem
dagars giltighet.).
Den tyska lagregleringen avseende inhämtning på det egna territoriet
för underrättelsebehov återfinns i den särskilda lagen för landets civila
underrättelsetjänst, Bundesnachrichtendienstgesetz (BNDG), i lagen om
post- och telehemlighet från 2001 samt i lagen om elektroniska kommunikationer
från 2004. Regleringen i BNDG avser endast underrättelsetjänst
bedriven av Bundesnachrichtendienst (BND) men stödjer sig i vissa
avseenden på motsvarande befogenhetsregleringar för den civila säkerhetstjänsten
i författningsskyddslagen. BNDG medger inhämtning på
det egna territoriet.
Om inhämtningen innebär att post- och telehemlighet
bryts skall chefen för BND begära tillåtelse vid det federala inrikesministeriet.
Ministerns tillstånd skall underställas den s.k. G 10kommissionen
(se avsnitt 5.3.2). Vid omedelbar fara får dock inhämtning
påbörjas enligt ministerns tillstånd. Kommissionen prövar inhämtningens
författningsenlighet och nödvändighet samt anger i fråga om strategisk
övervakning av telekommunikationer bl.a. vilka sökbegrepp som får användas
.
Den amerikanska lagstiftningen (US Code Chapter 36), omfattar auktorisering
för samtliga berörda federala organ – National Security Agency
Prop. 2006/07:63
95
(NSA), Central Intelligence Agency (CIA), Defense Intelligence Agency
(DIA) och Federal Bureau of Investigation (FBI) – med avseende på
övervakning av utländsk underrättelseverksamhet eller motsvarande. Två
former av tillståndsgivning föreskrivs; normalfallet för tillståndsgivning
för inhämtning i det egna landet består i ett ansökningsförfarande inför
specialdomstol (med särskild andrainstansrätt och ytterst hänvändelse till
högsta domstolen). Federal tjänsteman ansöker om tillståndet, med godkännande
av landets justitieminister. Tillståndets längd kan vara upp till
nittio dagar. Presidenten kan besluta, genom landets justitieminister, om
tillstånd för inhämtning på det egna territoriet riktat mot främmande
makt för perioder upp till ett år, under vissa förutsättningar såsom att
inget inhemskt rättssubjekt berörs. Den särskilda domstolen skall underrättas
om sådan åtgärd.
Av ovanstående framgår att någon generell modell för tillståndsgivning
inte kan urskiljas vid en jämförelse mellan olika länder. Lösningarna
varierar beroende på respektive lands lagstiftnings-, förvaltnings- och
inhämtningstradition.
Krav på tillstånd gäller i regel inte för all inhämtning utan förekommer
framförallt i de fall då lagstiftningen även omfattar inhämtning i brottsbekämpande
syfte eller på det egna territoriet. I många länder regleras
signalspaning för sådana ändamål som försvarsunderrättelseverksamheten
omfattar i samma författning som signalspaning för mer uttalat
brottsbekämpande ändamål, vilket naturligtvis påverkar regleringens utformning.
Det kan mot denna bakgrund inte anses föreligga någon enhetlig internationell
standard – ens bland de stater som är bundna av Europakonventionen
– som ställer krav på viss utformning av ett system för förhandsprövning.
Frågan måste därför bedömas med utgångspunkt från nationella
förutsättningar när det gäller t.ex. förhållandet mellan regering och
myndigheter, de begränsningar som föreslås beträffande de syften för
vilka signalspaning får bedrivas och de förutsättningar i övrigt som gäller
för verksamheten.
Tillstånd för myndigheter att ange närmare inriktning m.m.
Som regeringen har konstaterat ovan måste ett system för tillståndsgivning
utformas med beaktande av verksamhetens särskilda förutsättningar.
Regeringens bedömning är som berörts i avsnitt 7.4.1 att försvarsunderrättelseverksamheten
– så som den avgränsas genom de förslag som här
lämnas – är ett sådant angeläget ändamål att det nödvändiggör vissa inskränkningar
i grundläggande fri- och rättigheter.
Syftet med ett system
för tillståndsgivning måste följaktligen vara att säkerställa att signalspaningsverksamheten
endast bedrivs för att tillgodose de i lag angivna ändamålen
och att det sker på ett sätt som är proportionerligt med hänsyn
till dessa ändamål.
I promemorian har föreslagits ett system enligt vilket detta syfte uppnås
genom en prövning av de inriktningar som andra myndigheter ger för
signalspaningen. Regeringen kan se flera fördelar med en sådan modell.
Den innebär att prövningen sker av vad som i realiteten avgränsar signalspaningens
omfattning, nämligen de externa behovsframställningar som
utgör utgångspunkten för verksamhetens bedrivande. Samtidigt innebär
Prop. 2006/07:63
96
en sådan modell att Försvarets radioanstalts verkställande åtgärder med
anledning av en inriktning påverkas i begränsad utsträckning och kan
utföras med bibehållen flexibilitet och anpassningsförmåga. Fokus läggs
på den ur integritetssynpunkt viktiga frågan vad som får inhämtas, inte
på den av huvudsakligen tekniska och praktiska parametrar betingade
frågan hur inhämtningen skall genomföras.
Ett tillståndskrav för myndigheternas inriktning kan dessutom underlätta
såväl Försvarets radioanstalts som den inriktande myndighetens arbete
genom att det i samband med inhämtningens genomförande inte
behöver råda någon tvekan om en närmare inriktnings förenlighet med de
i lag angivna förutsättningarna för verksamheten. Därigenom behöver
inte heller några resurser avsättas hos Försvarets radioanstalt för att annat
än i brådskande fall (se nedan) mer ingående pröva i vilken utsträckning
en närmare inriktning kan läggas till grund för inhämtningen. Har tillstånd
däremot lämnats kan den bedömningen göras mer övergripande.
Som regeringen återkommer till i det följande innefattar en prövning
av en myndighets närmare inriktning naturligtvis alla enskilda delar av
inriktningen. När den inriktande myndigheten tillhandahåller sökbegrepp
avsedda att användas initialt, vilket i regel är fallet, omfattas alltså sådana
sökbegrepp av prövningen.
Som föreslås i promemorian bör tillståndsprövningens syfte vara att
pröva den närmare inriktningens förhållande till de ramar för verksamheten
som uppställs genom bestämmelserna i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet,
lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
och regeringens inriktning. Därtill anser regeringen att
prövningen också bör innefatta en proportionalitetsbedömning, uttryckt
på så sätt att tillstånd endast får lämnas om syftet med inriktningen väger
klart tyngre än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med inriktningen
kan innebära och detta syfte inte kan tillgodoses på ett mindre
ingripande sätt. Proportionalitetsbedömningen får göras utifrån det underlag
som den inriktande myndigheten förser tillståndsorganet med. När
det gäller uppskattningen av det integritetsintrång som inhämtning enligt
en inriktning kan komma att innebära kan en sådan bedömning naturligtvis
inte göras med exakthet, eftersom det ankommer på Försvarets radioanstalt
att närmare bestämma formerna för inhämtningen. En inriktning
bör dock i allmänhet vara så utformad att tillståndsorganet kan skaffa sig
en välgrundad uppfattning i stort om omfattningen av de inhämtningsåtgärder
som kan komma att vidtas med anledning av inriktningen.
Även om det inte finns anledning att hysa farhågor för att en myndighet
skulle komma att vilja utnyttja signalspaningsresurserna för andra
ändamål än de som anges i lagen är inhämtning av uppgifter för myndigheternas
räkning mer ägnad att komma i konflikt med integritetsskyddet
än inhämtning som sker i enlighet med inriktning för regeringens egna
underrättelsebehov. Regeringens inriktning avser övergripande företeelser
av strategiskt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiskt intresse. Systemen
för att säkerställa inriktningarnas förenlighet med lag bör därför
utformas olika. För myndigheternas närmare inriktning av signalspaningen
föreslår regeringen det system som redovisas närmare i följande avsnitt.
Lagrådet har principiellt godtagit en ordning enligt vilken regeringens
inriktning är undantagen från kravet på tillstånd. Som angetts ovan är
Prop. 2006/07:63
97
regeringens inriktning av annan karaktär än sådana närmare inriktningar
som anges av berörda myndigheter, vilket i sig motiverar detta undantag.
Med anledning av de resonemang som förs i Lagrådets yttrande finns
dock enligt regeringens mening anledning att ytterligare utveckla skälen
för detta ställningstagande.
Regeringen har det primära ansvaret för att tillgodose Sveriges intressen
i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitisk hänseende. För att kunna
göra riktiga bedömningar av situationen i omvärlden och fatta nödvändiga
beslut krävs ett fullgott beslutsunderlag. Försvarsunderrättelseverksamheten,
inklusive signalspaningen, bidrar till detta. Regeringens behov
är som redan framhållits av övergripande strategisk karaktär. Inriktningen
för regeringens behov utgör följaktligen, till skillnad från de närmare
inriktningar som anges av olika myndigheter, snarast en form av myndighetsstyrning
som i vissa avseenden kan jämföras med den som sker
genom de regleringsbrev som utfärdas årligen för varje myndighet i syfte
att styra myndighetens verksamhet. Utrymmet inom vilken regeringen
kan framställa sina behov begränsas av att försvarsunderrättelseverksamhet
endast får avse utländska förhållanden.
Liksom när det gäller regeringens arbete i övrigt ansvarar regeringen
inför riksdagen också i nu aktuellt avseende. Kvaliteten i regeringens
arbete säkerställs dels genom kravet på beredning av regeringsärenden,
dels genom parlamentariska funktioner för efterhandskontroll. Det finns
enligt regeringens mening inte anledning att frångå dessa grundläggande
principer när det gäller regeringsbeslut avseende försvarsunderrättelseverksamhetens
inriktning. Det system för tillståndsgivning som regeringen
redogör för i det följande bygger på att uppgiften att pröva frågor om
tillstånd utförs av en myndighet – om än domstolsliknande till sin karaktär
– under regeringen. Det skulle vara principiellt otillfredsställande att
låta ett sådant organ pröva också regeringens inriktning, eftersom myndighetens
ledamöter utses av regeringen och den inte heller i övrigt har
en sådan ställning att prövningen i realiteten skulle uppfylla kraven på
oberoende och självständighet. Någon parlamentarisk funktion för förhandskontroll
av regeringens beslut finns inte och tillskapandet av ett
sådant för ett begränsat sakområde skulle innebära ett betydande avsteg
från hittills gällande principer för ansvarsfördelning mellan riksdag och
regering.
När det gäller regeringens inriktning avseende de egna behoven av underlag
för t.ex. utrikespolitiska ställningstaganden, är det dock naturligtvis
angeläget att det beträffande denna finns andra mekanismer för att på
förhand säkerställa att inriktningen är förenlig med de krav som uppställs
i lag och alltså uppfyller samma kriterier som gäller för en myndighets
närmare inriktning.
I detta syfte bör den kompetens och erfarenhet på
försvarsunderrättelseområdet som tillståndsmyndigheten tillägnar sig
genom tillståndsförfarandet tillvaratas. Regeringen anser därför att tillståndsmyndigheten
i samband med regeringens beslut om inriktning skall
få ta ställning till dess förenlighet med lag, enligt motsvarande kriterier
som vid tillståndsprövning för myndigheternas närmare inriktning. Därigenom
garanteras att ingen signalspaningsverksamhet initieras utan att
all inriktning först blivit föremål för betryggande bedömning av inriktningens
förenlighet med lag. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att
detta samrådsförfarande, som närmast får anses grundat på det bered
Prop. 2006/07:63
98
ningskrav som uppställs i 7 kap. 2 § regeringsformen, bör tydliggöras
genom att bestämmelser om samråd uttryckligen anges i lagen. Utformningen
av lagregleringen behandlas i avsnitt 7.3.5.
Som framgår av avsnitt 8.2 föreslår regeringen att den myndighet som
skall kontrollera signalspaningsverksamheten dessutom skall få besluta
att viss inhämtning skall upphöra eller att upptagning eller uppteckning
av inhämtade uppgifter skall förstöras, om det vid kontroll framkommer
att inhämtningen inte är förenlig med lagen eller annars utgör ett intrång i
enskildas rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten.
Den möjligheten gäller oavsett vilken inriktning som ligger till
grund för inhämtningen.
Regeringens beslut om inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten
är därtill naturligtvis underkastat samma parlamentariska kontroll
genom riksdagens konstitutionsutskott som regeringens beslut i övrigt.
När det gäller regeringens inriktning har naturligtvis också Försvarets
radioanstalt ett ansvar för att, innan verkställande åtgärder vidtas, pröva
om signalspaning kan ske enligt inriktningen; myndigheten kan inte
verkställa en inriktning som strider mot lag. Det i avsnitt 7.3.4 föreslagna
integritetsskyddsrådet fyller därvid en viktig funktion för att säkerställa
att verksamheten är lagenlig.
Försvarets radioanstalts ansvar för att innan inhämtning påbörjas ta
ställning till dess laglighet innefattar självfallet att kontrollera att inhämtning
för regeringens eget underrättelsebehov inte avser endast en viss
enskild person eller åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som ligger
inom ramen för brottsbekämpande verksamhet. Integritetsskyddsrådet,
som har en i förhållande till inhämtningsverksamheten fristående roll,
skall ha ett särskilt ansvar för att signalspaningsmyndighetens verksamhet
organiseras på ett sätt som förhindrar att inhämtning sker som inte är
förenlig med lag eller vars syfte inte kan anses stå i rimlig proportion till
det integritetsintrång som den medför.
Integritetsskyddsrådet fyller också, vilket närmare berörs i avsnitt 8.2,
en viktig funktion för påtalande av behov av närmare granskningsåtgärder.
Genom den löpande utomstående kontrollen av verksamheten säkerställs
ytterligare att inhämtning som sker enligt regeringens inriktning
verkställs i enlighet med lagens krav. Denna kontroll gäller all signalspaning,
oavsett enligt vilken inriktning den bedrivs.
Regeringskansliets uppgift är enligt 7 kap. 1 § regeringsformen att bereda
regeringsärenden. Även om Regeringskansliet i formell mening är
en egen myndighet syftar den verksamhet som aktualiseras inom Regeringskansliet
med avseende på inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten
uteslutande till att förse regeringen med beslutsunderlag. I det
nu aktuella avseendet saknas därför anledning att skilja på de beslut som
fattas av regeringen och de beredningsåtgärder som vidtas av Regeringskansliet.
I enlighet med vad Lagrådet har förordat skall därför undantaget
från tillståndskravet utformas så att det omfattar såväl regeringens som
Regeringskansliets inriktning av signalspaningsverksamheten.
Vilken myndighet skall pröva frågor om tillstånd?
Ett tillståndsförfarande förutsätter att tillståndsgivningen kan anförtros ett
självständigt och oberoende organ som är ägnat att upprätthålla ett brett
Prop. 2006/07:63
99
allmänt förtroende för verksamheten. Organet bör också ha kunskap om
verksamheten och goda möjligheter att hantera sekretessbelagt material.
Några remissinstanser har ansett att uppgiften att ge tillstånd bör anförtros
en domstol eller ett domstolsliknande organ.
För ett domstolsförfarande talar rättssäkerhetsskäl och att det system
med offentliga ombud som nu finns vid domstolsprövningen av hemlig
teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle kunna utnyttjas också
vid frågor om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Det
finns emellertid flera skäl som talar mot ett domstolsförfarande. Ett skäl
är att det vid signalspaning inte rör sig om användning av straffprocessuella
tvångsmedel utan om inhämtning som sker för andra syften och som
skall tillgodose olika behov på ett flertal myndigheters verksamhetsområden.
Det blir då fråga om en prövning av huruvida behoven kan tillgodoses
genom signalspaning och inom de ramar som dragits upp genom
lag och regeringens inriktningsbeslut. Prövningen innefattar däremot inte
åtgärder som vidtas inom ramen för ett processrättsligt system och som
utgör förberedande åtgärder till mål som senare kan komma att handläggas
av domstol i ordinarie ordning. I stället kommer handläggningen av
tillståndsärendena att ställa särskilda krav på erfarenhet av verksamhet
som är främmande för en domstol, eftersom den innebär prövning av
inriktningar som avser behov av mycket skiftande natur och som innefattar
bedömningar av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitisk karaktär.
Registernämndens och Kammarkollegiets uppfattning att prövningen bör
göras av domstol delas därför inte av regeringen. Däremot bör det organ
som anförtros tillståndsprövningen ha en domstolsliknande sammansättning,
vilket regeringen återkommer till nedan.
Ett alternativ till domstolsprövning är att anförtro tillståndsprövningen
till en ny myndighet som inrättas uteslutande för att fullgöra denna uppgift.
Mot att tillskapa en ny myndighet endast för denna fråga talar att
myndighetens uppgift blir av begränsad omfattning. Som har framhållits
i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136 s. 38 f) och
i budgetpropositionen för år 2006 (prop. 2005/06:1 bilaga 1 s. 7) bör
myndigheter av denna karaktär inte inrättas om det finns andra alternativ.
När så är möjligt bör i stället särskilda beslutsfunktioner inom befintliga
myndigheter användas. Mot att tillskapa ett nytt organ endast för denna
fråga talar också tidsåtgången för att från grunden bygga upp organisationen
och skaffa nödvändig kompetens. Att inrätta en ny myndighet bör
följaktligen övervägas först om det kan konstateras att det inte finns möjlighet
att inrymma tillståndsprövningsfunktionen i en befintlig myndighet.
Om uppgiften att pröva frågor om tillstånd för inriktning av signalspaningen
skall anförtros en redan befintlig myndighet bör denna, utöver
kompetens att hantera försvarsunderrättelsefrågor, också ha kunskap om
andra berörda myndigheters arbetsuppgifter och behov.
Registernämnden har i förhållande till Säkerhetspolisen en sådan funktion
att det skulle kunna övervägas att anförtro även tillståndsgivning i nu
aktuellt avseende till nämnden. Flertalet av de myndigheter som har intresse
av signalspaningens resultat saknar dock motsvarande anknytning
till ett organ av denna karaktär. Det framstår därför med hänsyn till myndigheternas
skiftande behov som mindre ändamålsenligt att göra Registernämnden
till generellt tillståndsorgan. Registernämnden har heller inte
Prop. 2006/07:63
100
den bredare kompetens på det utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska
området som är nödvändig.
Ett annat alternativ är Försvarets underrättelsenämnd. Nämnden är en
självständig myndighet under regeringen som – utan någon beroendeställning
till de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet
– skall kontrollera signalspaningsverksamheten och annan försvarsunderrättelseverksamhet
och som därigenom har detaljerad insikt i förutsättningarna
för verksamheten. Det kan mot denna bakgrund anses att
nämnden är den redan befintliga myndighet som idag bäst lämpar sig för
att få till uppgift att lämna tillstånd till signalspaningen. Mot att anförtro
tillståndsgivningen till Försvarets underrättelsenämnd talar att detta kan
uppfattas som om Försvarets nämnden därigenom får dubbla roller som
dels tillståndsgivare, dels tillsynsorgan. Som regeringen inledningsvis
anfört är det viktigt att tillståndsfunktionen är självständig och oberoende
och att såväl tillstånds- som kontrollfunktionen åtnjuter ett stort förtroende.
Som framhålls i promemorian kan detta skenbara problem dock avhjälpas
genom att tillståndsgivningen utformas på ett sådant sätt att någon
konflikt mellan den tillståndsgivande och kontrollerande funktionen
inte uppstår. Det kan ske genom att de beställande myndigheterna söker
tillstånd hos Försvarets underrättelsenämnd innan de lämnar sin närmare
inriktning till Försvarets radioanstalt, och att det följaktligen inte är Försvarets
radioanstalt som inhämtar tillstånden. Försvarets radioanstalt är
som framhållits ovan ett renodlat inhämtningsorgan och bedriver inte
signalspaning för egna underrättelsebehov. När ett tillstånd har lämnats
kan Försvarets radioanstalts egen prövning av att inhämtning lagligen
kan ske i enlighet med den givna inriktningen vara av mer övergripande
karaktär. Den kontroll som granskningsmyndigheten därefter utövar av
signalspaningsverksamheten inriktas på Försvarets radioanstalts verksamhet
och omfattar följaktligen inte innehållet i inriktningen, utan endast
i vilken utsträckning inhämtning utförts i enlighet med inriktningen
samt formerna för denna inhämtning, t.ex. utformningen av sökbegrepp.
När det gäller den inriktande myndigheten begränsar sig Försvarets underrättelsenämnds
prövning till den närmare inriktningens förhållande till
de ramar för verksamheten som uppställs genom bestämmelserna i lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, lagen om signalspaning
i försvarsunderrättelseverksamhet – i vilken bl.a. finns begränsningen att
inriktningen inte får avse endast en viss fysisk person – och regeringens
inriktning samt till en proportionalitetsbedömning.
En sådan utformning av tillståndsgivningen skulle inte på något sätt
innebära att den inriktande myndighetens verksamhet underställs nämndens
granskning.
Regeringen delar således inte Säkerhetspolisens uppfattning
att Försvarets underrättelsenämnd skulle komma att pröva Säkerhetspolisens
operativa verksamhet i samband med tillståndsförfarandet.
Nämndens uppgift är i ett sådant fall endast att ta ställning till om
Försvarets radioanstalt kan inhämta underrättelser enligt en inriktning
från Säkerhetspolisen. Däremot kan den ordningen att inriktande myndigheter
begär tillstånden bidra till att underlaget för prövningen blir så
brett som möjligt, eftersom det rimligen är den inriktande myndigheten
som bäst kan belysa behovet av att erhålla de underrättelser som inriktningen
avser. Det är dessutom den inriktande myndigheten som har bäst
Prop. 2006/07:63
101
förutsättningar att förse tillståndsmyndigheten med underlag för den proportionalitetsbedömning
som skall göras.
Enligt regeringens bedömning är det fullt möjligt att med en sådan utformning
av tillståndsprövningen som beskrivits ovan inrymma såväl
tillståndsfunktionen som den kontrollerande funktionen inom ramen för
Försvarets underrättelsenämnds verksamhet. Som Lagrådet har anfört är
det dock väsentligt att tillstånds- respektive kontrollfunktionen utövar sin
verksamhet oberoende av varandra. De båda funktionerna har emellertid
begränsade uppgifter och för att vinna samordningsfördelar i administrativt
hänseende bör de inrymmas inom en och samma myndighet. En sådan
ordning är som Lagrådet påpekar godtagbar under förutsättning att
oberoendet säkerställs i lag. Regeringen föreslår därför att det inom Försvarets
underrättelsenämnd skall inrymmas två enheter med skilda sammansättningar
för hantering av tillstånd till inriktning av signalspaning
respektive beslut som föranleds av kontrollverksamheten.
De beslut som skall fattas av tillståndsmyndigheten är av sådan karaktär
och betydelse att myndigheten bör ha en domstolsliknande sammansättning.
Av samma skäl bör det, i enlighet med vad Lagrådet har förordat,
redan i lagen finnas uppgifter om tillståndsfunktionens sammansättning.
Regeringen anser därför att det i lagen skall anges att ordföranden
och dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga
ledamöter skall utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i
riksdagen. För att markera tillståndsfunktionens oberoende och självständighet
bör ledamöterna förordnas för perioder om minst fyra år. Detta
bör också framgå av lagen.
Utöver de väsentligaste bestämmelserna om sammansättning etc. som
följer direkt av lag, kommer regeringen att meddela de närmare föreskrifter
som behövs för myndighetens verksamhet.
Sammantaget anser regeringen att en tillståndsfunktion inom Försvarets
underrättelsenämnd utformad i enlighet med Lagrådets synpunkter
på det sätt som angetts tillgodoser behovet av en självständig och oberoende
förhandsprövning i syfte att säkerställa skyddet för enskildas fri och
rättigheter.
Närmare om tillståndsprövningen
Den nya uppgift som tillståndsprövningen innebär reser krav på en förstärkning
av Försvarets underrättelsenämnds organisation. I avsnitt 8
beskrivs vissa organisatoriska förändringar av Försvarets underrättelsenämnd
som krävs för att de nya uppgifter som åläggs nämnden skall
kunna lösas. Bl.a. måste nämnden tillföras ytterligare juridisk kompetens.
Förändringarna innebär att nämnden kommer att ha kapacitet för att
snabbt och rationellt kunna hantera de framställningar som kommer från
olika myndigheter.
Det kan emellertid uppstå situationer av så brådskande
karaktär att ett tillstånd inte kan avvaktas utan att det skulle medföra
allvarliga konsekvenser för väsentliga nationella intressen. I sådana situationer
bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet att ange en
närmare inriktning utan att tillstånd först inhämtats. En sådan situation
kan t.ex. vara plötsliga hot mot rikets säkerhet, som en från utlandet härrörande
omedelbart förestående terroristattack i Sverige. Ett annat exempel
kan vara ett akut hot mot svensk trupp eller personal utomlands. Den
Prop. 2006/07:63
102
myndighet som har angett inriktningen skall i sådana fall i efterhand
omedelbart anmäla den givna inriktningen till tillståndsmyndigheten. Om
tillståndsmyndigheten finner att det saknas förutsättningar för tillstånd,
skall Försvarets radioanstalt underrättas och inhämtningen omedelbart
avbrytas. Ansvaret för att inhämtningen avbryts vilar således på Försvarets
radioanstalt och omfattas av tillståndsmyndighetens kontroll.
En inriktning skall, oavsett om den är av brådskande karaktär eller inte,
avse en företeelse eller ett förhållande som är relevant med avseende på
de ändamål för vilka signalspaningen får bedrivas. Inriktningen skall
också i övrigt vara förenlig med lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
I tydliggörande syfte bör detta framgå av bestämmelsen
om tillstånd, liksom att tillstånd inte får ges för inriktning som endast
avser en fysisk person. Det senare följer visserligen redan av de syften
för vilka verksamheten får bedrivas och de begränsningar i övrigt som
framgår av regelverket, men bör ändå klargöras för att undvika tveksamhet
om för vilka uppgifter andra myndigheter kan använda signalspaningsresursen.
Begränsningen såvitt avser fysiska personer innebär att en inriktning
inte får ha till syfte att endast kartlägga en viss person. Naturligtvis måste
dock signalspaningen ibland beröra enskildas kommunikationer för att
det skall vara möjligt att kartlägga en viss företeelse som avser utländska
förhållanden av relevans för verksamheten. Vid sådan kartläggning kan
det vara nödvändigt att utnyttja information om fysiska personer som en
utgångspunkt för vidare inhämtning. De begränsningar som gäller för i
vilken utsträckning uppgifter som är direkt hänförliga till fysiska personer
i sådana sammanhang får användas som sökbegrepp behandlas i avsnitt
7.4.2.
Som redogjorts för ovan skall prövningen dessutom innefatta en proportionalitetsbedömning
på grundval av de uppgifter som lämnas av den
inriktande myndigheten.
Ett tillstånd bör vara tidsbegränsat. Med hänsyn till karaktären av de
företeelser som är av intresse för verksamheten kan giltighetstiden inte
sättas alltför kort. Regeringen bedömer att en tidsram om högst sex månader
kan vara lämplig. Om inhämtningen är av mer kortsiktig art skall
tillståndet naturligtvis ges för en kortare tid. Om det efter utgången av
tiden för tillstånd föreligger fortsatt behov av inhämtningen, skall möjlighet
finnas att efter förnyad prövning förlänga tillståndet i ytterligare
perioder om högst sex månader. Genom tidsbegränsningen och kravet på
förnyad prövning säkerställs att det sker en kontinuerlig omprövning av
behovet av inhämtningen.
Sammanfattningsvis innebär det som regeringen ovan har anfört om
tillståndsprövningen att Försvarets underrättelsenämnd, innan inhämtning
enligt en närmare inriktning påbörjas, skall göra en prövning i flera
steg och därvid bedöma om den närmare inriktningen är förenlig med en
rad olika kriterier. Det första steget består i att pröva att inriktningen avser
kartläggning av något förhållande som är av intresse för svensk utrikes-,
säkerhets- och försvarspolitik eller i övrigt avser yttre hot mot landet.
Därvid skall också kontrolleras att inriktningen avser utländska förhållanden.
Vid denna prövning har myndigheten till stöd för sin bedömning
den exemplifiering av ändamål som finns i författningskommenta
Prop. 2006/07:63
103
ren till 1 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, se
avsnitt 12.2.
I tillståndsprövningen ingår som ett nästa steg att bedöma om den
närmare inriktning som en myndighet önskar ange ryms inom regeringens
inriktning av verksamheten. Regeringen samordnar och prioriterar
genom sin inriktning de behov som försvarsunderrättelseverksamheten
skall tillgodose och anger på det sättet ytterligare en ram för prövningen.
Regeringens inriktning kan snäva in den ram inom vilken signalspaningen
kan bedrivas, men naturligtvis inte utvidga den utöver vad lagen medger.
Ett ytterligare steg i prövningen är att kontrollera att den närmare inriktningen
avser en företeelse och inte endast en viss fysisk person. Denna
bedömning syftar bl.a. till att säkerställa att inriktningen inte avser
åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter
ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande
och brottsförebyggande verksamhet. Som regeringen tidigare
har framhållit är det av yttersta vikt att hålla isär signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
och sådana åtgärder.
Härefter skall tillståndsmyndigheten göra en proportionalitetsbedömning
av syftet med den närmare inriktningen i förhållande till det integritetsintrång
som inhämtning genom signalspaning i enlighet med inriktningen
kan komma att medföra.
I den utsträckning den inriktande myndigheten kan tillhandahålla sökbegrepp
som initialt avses komma till användning skall dessa, så som
Lagrådet har framhållit, självfallet omfattas av tillståndsprövningen.
Prövningen av sådana sökbegrepp skall omfatta att de utformas och användas
så att de medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga
integriteten, samt att de inte är direkt hänförliga till en viss fysisk
person såvida det inte är av synnerlig vikt för verksamheten.
Slutligen skall tillståndsmyndigheten, om det finns förutsättningar för
att lämna tillstånd till den närmare inriktningen, ange för hur lång tid
tillståndet skall gälla.
7.4.4 Upptagningar och uppteckningar som skall förstöras samt
rapportering av underrättelser
Regeringens förslag: Upptagning eller uppteckning av uppgifter som
inhämtats genom signalspaning skall omgående förstöras om innehållet
1. berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för
den verksamhet som regleras i lagen,
2. avser uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 §
tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen, eller
som omfattas av efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen
eller 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen, eller
3. omfattar uppgifter i meddelanden som avses i 27 kap. 22 § rättegångsbalken.
Rapportering av underrättelser som inhämtats genom signalspaning
och som berör en viss fysisk person får endast avse förhållanden som
Prop. 2006/07:63
104
är av betydelse för ändamålet med verksamheten såsom den formulerats
i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Regeringens bedömning: Någon bestämmelse om förstöring av
upptagning eller uppteckning som omfattar annan kommunikation behövs
inte.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
I promemorians förslag har dock inte förstöringsskyldigheten respektive
rapporteringsbegränsningen begränsats till att endast avse uppgifter som
berör en viss fysisk person. Promemorians förslag innehåller heller ingen
bestämmelse om förstöring av kommunikation mellan en misstänkt och
dennes försvarare.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har anfört
att den föreslagna lösningen får godtas under förutsättning att alla
uppgifter som omfattas av grundlagsskyddet förstörs och inte vidarerapporteras,
oavsett om upptagningen i övrigt innehåller uppgifter av intresse
ur underrättelsesynpunkt. Justitiekanslern har vidare ifrågasatt riktigheten
av slutsatsen att begränsningar avseende annan privilegierad kommunikation
inte behövs och anfört att det bör övervägas om inte också
uppgifter som avser kommunikation mellan en misstänkt och dennes försvarare
skall omfattas av kravet på omgående förstöring.
Även Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har pekat på behovet av
ett förtydligande när det gäller kravet på att förstöra upptagningar eller
uppteckning som innehåller såväl grundlagsskyddad information som
information av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten. Tidningsutgivarna
har ifrågasatt om förslaget löser den grundlagsmässiga problematiken,
eftersom brottet mot anonymitetsskyddet och efterforskningsförbudet
är fullbordat redan genom inhämtningen och inte läks genom
förstöring i efterhand, och har anfört att förfarandet för att bli godtagbart
måste legitimeras genom bestämmelser i berörda grundlagar.
Försvarets radioanstalt har anfört att det i förslaget saknas en bestämmelse
motsvarande den som återfinns i myndighetens regleringsbrev
och enligt vilken ett undantag från kravet på att information utan betydelse
skall förstöras görs för material som har ett sådant innehåll att det bör
komma till polisens kännedom. Säkerhetspolisen har, utifrån sin syn på
gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och polisiär
verksamhet (se avsnitt 6), påpekat att den föreslagna begränsningen skulle
innebära att information av intresse för de brottsbekämpande myndigheterna
kan komma att förstöras och anfört att det därför bör finnas utrymme
för att överlämna information som den mottagande myndigheten
själv skulle ha kunnat inhämta.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Information utan betydelse för verksamheten
I avsnitt 7.3.4 behandlas hur sökning med fastställda sökbegrepp skall
användas för att begränsa inhämtningen med automatiserad behandling
av signaler i elektronisk form. Urval med hjälp av sökbegrepp begränsar
i hög grad antalet personer som berörs av inhämtningen. Användningen
Prop. 2006/07:63
105
av sökbegrepp utgör dock inte någon fullständig garanti för att det inte
bland de uppgifter som erhålls genom automatiserad inhämtning kan
komma att finnas andra uppgifter om fysiska personer än de som är intressanta
ur underrättelsesynpunkt. I den signalspaning som sker med
manuella metoder sker inget förhandsurval genom sökbegrepp, varför det
även i den information som inhämtas på detta sätt kan komma att finnas
sådana uppgifter om fysiska personer som saknar relevans för underrättelseverksamheten.
Förekomsten av sådana uppgifter i upptagningar eller
uppteckningar är inte nödvändig för verksamhetens behov. Det kan därför,
vid en avvägning mot intresset av skydd för den personliga integriteten,
inte anses motiverat att de hanteras inom signalspaningsverksamheten.
Regeringen föreslår mot den bakgrunden att upptagning eller uppteckning
av uppgifter som erhållits genom inhämtning av signaler i elektronisk
form omgående skall förstöras om innehållet berör en viss fysisk
person och har bedömts sakna betydelse för verksamheten.
Ett exempel på upptagningar eller uppteckningar som typiskt sett saknar
betydelse för verksamheten är sådana som avser kommunikation som
faller helt utanför ramen för verksamheten, t.ex. sådan trafik mellan avsändare
och mottagare i Sverige som av tekniska skäl förs i tråd över
landets gräns och därigenom i undantagsfall kan komma att inhämtas (se
avsnitt 7.3.3).
Det finns inte anledning att låta förstöringsskyldigheten avse andra
uppgifter än de som kan vara integritetskänsliga, dvs. uppgifter som berör
viss fysisk person.
När det gäller upptagningar eller uppteckningar som innehåller både
relevanta uppgifter och sådana uppgifter som saknar betydelse behandlas
denna frågeställning närmare nedan i samband med förslagen som berör
rapportering av underrättelser.
Relationen till tryck- och yttrandefriheten
En viktig utgångspunkt är vidare att regler om signalspaning inte får strida
mot det skydd för meddelarfriheten som gäller enligt tryckfrihetsförordningen
och yttrandefrihetsgrundlagen. Även om signalspaningen inte
riktas mot personer som är verksamma på massmedieområdet kommer
det inte att gå att helt undvika risken för att exempelvis ett meddelande
mellan en journalist och en meddelare inhämtas. Anonymitetsskyddet
som garanteras genom journalistens tystnadsplikt bryts då igenom. En
upptagning eller uppteckning kan också innefatta ett brott mot det s.k.
efterforskningsförbudet. Det ideala skulle vara om inhämtning som berörde
massmedieområdet förbjöds. Vid automatiserad inhämtning är det
dock inte möjligt att upprätthålla ett sådant förbud. Av praktiska och tekniska
skäl kan det inte heller krävas att inhämtningen omedelbart skall
avbrytas.
Problemet kan inte lösas på annat sätt än genom en föreskrift
om att upptagningar eller uppteckningar som står i konflikt med tryckfrihetsförordningen
och yttrandefrihetsgrundlagen omedelbart skall förstöras.
Justitiekanslern och Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har anfört
att kravet på förstöring bör gälla oavsett om en upptagning eller uppteckning
i övrigt innehåller information av relevans för försvarsunderrättelseverksamheten.
När det gäller sådana upptagningar eller uppteckningar
Prop. 2006/07:63
106
som berör det grundlagsskyddade området kan det naturligtvis förekomma
att innehållet är sådant att det i och för sig är av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten.
Detta saknar dock betydelse när det gäller
tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen; en sådan upptagning eller
uppteckning skall förstöras så snart det har konstaterats att den är av
sådant slag som anges i bestämmelsen, innehållet i det som omfattas av
grundlagsskyddet saknar därvid all betydelse. Att så skall vara fallet följer
redan av promemorians författningsförslag. I detta avseende skiljer
sig situationen från vad som gäller i fråga om uppgifter som endast saknar
betydelse för verksamheten – den upptagning eller uppteckning som
innehåller sådana uppgifter behöver inte förstöras om den också innehåller
relevanta uppgifter, eftersom det som framgår av följande avsnitt ofta
inte är praktiskt möjligt att ta bort de förra uppgifterna. Däremot får de
uppgifter som saknar betydelse inte rapporteras vidare, se nedan.
Regeringen delar inte Tidningsutgivarnas bedömning att det föreslagna
systemet skulle kräva grundlagsreglering. Enbart den omständigheten att
informationen inhämtas kan nämligen inte anses innebära ett brott mot
anonymitetsskyddet och efterforskningsförbudet om inte något sådant
syfte föreligger.
Förbudet mot att röja identiteten hos en författare, meddelare eller utgivare
av icke periodisk skrift riktas enligt 3 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen
mot den som har tagit befattning med tillkomsten
eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning avsedd att införas
i tryckt skrift och den som varit verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom företag för utgivning av tryckta skrifter eller
inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter. Yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse
om tystnadsplikt riktas mot motsvarande kategorier på yttrandefrihetsgrundlagens
område, 2 kap. 3 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen.
Bestämmelserna är följaktligen inte riktade direkt mot det allmänna.
Tystnadsplikten för de angivna kategorierna syftar till att skydda författare
och meddelare, som i princip åtnjuter ansvarsfrihet från tryck- och
yttrandefrihetsbrott, också från andra påföljder, t.ex. obehag från omgivningen
(Håkan Strömberg och Hans-Gunnar Axberger, Yttrandefrihetsrätt,
2004, s. 36). Den föreslagna bestämmelsen har samma syfte och
innebär följaktligen att anonymitetsskyddet tryggas.
När det gäller förbudet – med vissa undantag – mot att efterforska författare,
utgivare eller meddelare (3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och
2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen) riktar sig detta visserligen uttryckligen
mot myndigheter och andra allmänna organ.
För att en överträdelse
av förbudet skall anses föreligga torde emellertid krävas att syftet med
åtgärden från det allmännas sida varit att efterforska författaren, utgivaren
eller meddelaren. När sådan information i stället råkar inhämtas av en
myndighet som en icke avsedd bieffekt av annan verksamhet kan det inte
anses att efterforskningsförbudet överträtts, i synnerhet inte om det åvilar
myndigheten en uttrycklig skyldighet att förstöra upptagning eller uppteckning
med sådan information och anonymitetsskyddet följaktligen
garanteras.
Regeringens uppfattning är sammanfattningsvis att genom förslaget
tillgodoses anonymitetsskyddet och meddelarfriheten på ett sätt som,
Prop. 2006/07:63
107
vilket också Justitiekanslern anfört, får anses godtagbart med hänsyn till
den intresseavvägning som är nödvändig.
Annan kommunikation som åtnjuter särskilt skydd
I anslutning till skyddet för sådan kommunikation som omfattas av tryck och
yttrandefriheten finns anledning att överväga behovet av att föreskriva
om förstöring av upptagningar eller uppteckningar som innehåller
andra typer av kommunikation som i annan lagstiftning åtnjuter ett särskilt
skydd.
Ett sådant skydd finns, såvitt avser hemlig teleavlyssning, i 27 kap.
22 § rättegångsbalken för telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan
en misstänkt och dennes försvarare. Sådan kommunikation får inte
avlyssnas, och om det framkommer under avlyssning att det är fråga om
ett sådant samtal eller meddelande skall avlyssningen avbrytas. Upptagningar
och uppteckningar som omfattas av förbudet skall omedelbart
förstöras.
Bestämmelsen har tillkommit mot bakgrund av principen att det bör
råda överensstämmelse mellan begränsningarna i vittnesplikt och begränsningarna
i möjligheten att få fram motsvarande uppgifter genom
tvångsmedelsanvändning (prop. 1988/89:124 s. 46). Enligt 36 kap. 5 §
rättegångsbalken får inte bl.a. försvarare höras som vittne om vad som
anförtrotts honom för uppdragets fullgörande. Det har ansetts att den
misstänkte skall kunna förlita sig på att det han anförtror sin försvarare
inte skall komma till de brottsutredande organens kännedom utan hans
samtycke oavsett på vilket sätt han meddelat sig med försvararen.
I samband med tillkomsten av skyddet för samtal mellan den misstänkte
och hans försvarare i 27 kap. 22 § rättegångsbalken har utgångspunkten
alltså varit att det skall föreligga korrespondens mellan begränsningarna
i vittnesplikten och begränsningarna i möjligheten att erhålla information
genom tvångsmedelsanvändning. Det skall följaktligen inte vara
möjligt att som bevis i rättegång åberopa uppgifter som avlyssnats när de
lämnats under ett samtal eller i ett meddelande mellan den misstänkte
och en person som inte kunnat höras som vittne om samma förhållande
och därigenom kringgå bestämmelserna i 36 kap. 5 § rättegångsbalken.
I promemorian har inte föreslagits någon bestämmelse om skyldighet
att förstöra sådan information, med motiveringen att i fråga om signalspaning
föreligger den grundläggande skillnaden i förhållande till de
ovan behandlade situationerna att de uppgifter som inhämtas inte är avsedda
att åberopas som bevis vid en rättegång eller ligga till direkt grund
för något annat ingripande eller någon annan åtgärd riktad mot den enskilde
från myndigheternas sida. Signalspaningen utgör följaktligen inte
något straffprocessuellt tvångsmedel.
I den utsträckning underrättelser
baserade på signalspaning överlämnas till polismyndigheter utgörs dessa
av bearbetade och analyserade underrättelser och inte av upptagningar
eller uppteckningar av de uppgifter som inhämtats genom signalspaningen.
I promemorian görs därför bedömningen att det inte är möjligt att
med hjälp av sådana underrättelser kringgå bestämmelserna om begränsningar
av vittnesplikten och att det inte heller föreligger någon risk för att
integritetskänsliga uppgifter skall spridas i offentligheten på det sätt som
sker under en rättegång.
Prop. 2006/07:63
108
Justitiekanslern har påtalat att rapporteringsförbudet inte hindrar att
genom signalspaning inhämtade uppgifter som berör förhållandet mellan
en misstänkt och dennes advokat skulle kunna åberopas i rättegång och
därmed användas för att kringgå vittnesförbudet. Justitiekanslern har därför
ansett att det bör övervägas att föreskriva om förstöring även av sådana
uppgifter.
Av de grundläggande principer som gäller för gränsdragningen mellan
försvarsunderrättelseverksamhet och brottsbekämpande verksamhet som
behandlas i avsnitt 6.3.2. framgår att signalspaning i försvarsunderrättelsesyfte
inte får bedrivas kring en företeelse om vilken förundersökning
pågår, eftersom det då finns förutsättningar att i den brottsbekämpande
verksamheten använda sådana hemliga tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken.
Som Justitiekanslern påpekar kan det dock inte garanteras
att sådan kommunikation inte ändå blir föremål för signalspaning och att
den, även om den inte heller rapporteras i form av underrättelser, kan
komma att användas på ett sätt som innebär att vittnesförbudet kringgås.
Regeringen anser därför att det trots vad som anförts i promemorian finns
skäl att införa en bestämmelse som helt utesluter denna risk. På så sätt
tydliggörs ytterligare att signalspaning inte kan användas för att kringgå
restriktioner som gäller användning av hemliga straffprocessuella tvångsmedel
utan är en inhämtningsmetod avsedd för helt andra ändamål. Även
sådana uppgifter som avses i 27 kap. 22 § rättegångsbalken bör följaktligen
omfattas av förstöringsskyldigheten. Liksom i fråga om grundlagsskyddade
meddelanden (se föregående avsnitt) skall en upptagning eller
uppteckning förstöras om den innehåller sådana uppgifter, även om innehållet
i kommunikationen i och för sig också avser andra uppgifter.
När det gäller övriga kategorier som omfattas av rättegångsbalkens
vittnesförbud finner dock inte regeringen skäl att frångå den bedömning
som gjorts i promemorian att de bestämmelser som nu föreslås om verksamhetens
ändamål, användning av sökbegrepp, tillstånd för viss inriktning,
förstöring av upptagningar eller uppteckningar samt rapporteringsbegränsningar
utgör ett fullgott skydd mot att särskilt skyddsvärd kommunikation
inhämtas och bearbetas utan att det är oundgängligen nödvändigt
för verksamheten. Att därutöver helt undanta vissa privilegierade
kategorier från signalspaningens tillämpningsområde – oberoende av
deras faktiska relevans för underrättelseverksamheten – skulle utgöra en
omotiverad inskränkning av verksamhetens förutsättningar. Någon motsvarande
begränsning eller förstöringsskyldighet gäller heller inte enligt
rättegångbalkens regler om hemlig teleavlyssning.
Rapportering av underrättelser
Som tidigare redovisats blir sökbegreppen avgörande för vilken information
om enskilda som kommer att samlas in genom automatiserad inhämtning.
Hur sofistikerade sökbegreppen än görs går det inte att undvika
att inhämtningen kommer att omfatta både relevant och irrelevant information,
särskilt inte när informationen förmedlas vid ett och samma
kommunikationstillfälle. När det gäller uppgifter om fysiska personer
omfattar den ovan nämnda bestämmelsen om förstöring av upptagning
eller uppteckning bara upptagningar som innehåller betydelselösa uppgifter.
Bestämmelsen riktar sig däremot inte mot upptagningar med både
Prop. 2006/07:63
109
relevant och irrelevant information; en sådan upptagning har ju faktiskt –
i vart fall till viss del – betydelse för verksamheten och skall då inte förstöras.
Problemet med olika typer av uppgifter i en och samma upptagning
kan inte lösas genom ett krav på att upptagningen eller uppteckningen
skall redigeras så att endast betydelsefull information får kvarstå. En sådan
ordning är inte praktiskt genomförbar. Med utgångspunkt i integritetsskyddet
återstår då att försöka förhindra att informationen förs vidare.
I lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör därför
föras in en bestämmelse om att rapportering av underrättelser som inhämtats
genom signalspaning och som innefattar uppgifter som berör
viss fysisk person endast får avse förhållanden som är av betydelse för
ändamålet med verksamheten såsom den formulerats i 1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet.
Det blir därmed en viktig uppgift för kontrollorganet
att ha tillsyn över vilka underrättelser som rapporteras.
I likhet med vad som föreslås gälla för förstöring anser regeringen, till
skillnad från vad som föreslagits i promemorian, att det finns anledning
att precisera rapporteringsförbudet till att omfatta särskilt skyddsvärda
uppgifter, dvs. sådana som berör en viss fysisk person.
Regeringen har i avsnitt 6 behandlat frågan om försvarsunderrättelseverksamhetens
mandat och gränsdragningen gentemot de brottsförebyggande
och brottsbekämpande myndigheternas arbete. De uppgifter för
försvarsunderrättelseverksamheten som regeringen föreslår skall anges i
lagen om försvarsunderrättelseverksamhet utgör också, vid sidan av inhämtning
för Försvarets radioanstalts teknikutvecklingsbehov, den yttre
ramen för de ändamål för vilket signalspaning skall få ske och som preciseras
i avsnitt 7.4.3. Inom ramen för ändamålet ryms också de brottsförebyggande
och brottsbekämpande myndigheternas behov av underrättelser
om yttre hot mot landet. Sådana myndigheter kommer som angetts ovan
också ha möjlighet att inrikta signalspaningen inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten.
Som regeringen har framhållit är det av yttersta vikt att hålla gränsen
klar mellan inhämtning för försvarsunderrättelseändamål och de brottsbekämpande
myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Förutsättningarna
för verksamheterna och de restriktioner till skydd för enskildas
fri- och rättigheter som omgärdar dem skiljer sig i flera avseenden,
beroende på att syftena med verksamheterna är olika. Signalspaning
i enlighet med den här föreslagna lagstiftningen skall inte kunna användas
för sådana syften för vilka anvisats de särskilda redskap som står de
brottsbekämpande myndigheterna till buds.
Av detta följer att det inte vid
sidan av den generella rapporteringsregleringen finns utrymme för något
uppgiftslämnande i särskild ordning till polisen eller andra brottsförebyggande
och brottsbekämpande myndigheter. Mot denna bakgrund saknas
anledning att överväga någon sådan bestämmelse som Försvarets
radioanstalt och Säkerhetspolisen har berört.
7.4.5 Effektiva rättsmedel
Regeringens bedömning: Förslagen uppfyller Europakonventionens
krav på att den enskilde skall ha tillgång till effektiva rättsmedel.
Prop. 2006/07:63
110
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar promemorians
bedömning eller lämnar det utan erinran. Göteborgs universitet har anfört
att det i preskriptionsreglerna för rätten till skadestånd bör införas en bestämmelse
av innebörden att preskriptionstiden räknas från tidpunkten
som den skadelidande får kännedom om den skadebringande handlingen
och inte, som normalt vid brott, från tidpunkten då den skadebringande
handlingen företogs.
Skälen för regeringens bedömning: Europakonventionen ställer krav
på att det skall finnas effektiva rättsmedel för den enskilde som anser sig
ha fått sina fri- och rättigheter kränkta (art. 13). En enskild som anser sig
utsatt för signalspaning som går utöver de ramar som lagstiftningen uppställer
kan alltid anmäla saken till åtal eller väcka talan om skadestånd
och därigenom få sin sak prövad. De straffbestämmelser som då kan tilllämpas
är de som nämns i avsnitt 7.2.4. Eftersom signalspaning, när den
riktar sig mot enskilda, under vissa förhållanden skulle kunna anses utgöra
myndighetsutövning kan också bestämmelsen i 20 kap. 1 § brottsbalken
aktualiseras. En enskild har också möjlighet att anföra klagomål hos
Justitieombudsmannen, som har möjlighet att väcka åtal för det fall att
brott begåtts.
När det gäller skadeståndsmöjligheten bör det noteras att skadeståndslagen
(1972:207) ger rätt till ersättning inte bara vid sakskador,
personskador och förmögenhetsskador utan också vid lidande som orsakats
genom vissa brott mot den personliga integriteten. Möjlighet till
skadestånd finns också enligt de bestämmelser om behandling av personuppgifter
som gäller för verksamheten. Preskriptionstiden i fråga om
fordringar i allmänhet är som huvudregel 10 år från fordringens tillkomst,
2 § preskriptionslagen (1981:130). Preskriptionstiden avseende
fordringar på skadestånd räknas normalt från den dag den skadegörande
handlingen begås. Den fråga som Göteborgs universitet har väckt rör de
grundläggande principerna om beräkning av preskriptionstid för fordringar
på skadestånd. Frågan bör lösas på ett gemensamt sätt, åtminstone
för de myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet. Några överväganden
eller förslag som avviker från vad som gäller idag i denna del
kan inte göras inom ramen för detta lagstiftningsarbete.
I verksamhetens karaktär ligger emellertid att den som upplever sig ha
anledning att anföra klagomål inte alltid själv har, eller kan få, kännedom
om de förhållanden som kan innefatta en integritetskränkning.
Problematiken
har uppmärksammats av Europadomstolen, som i anslutning till ett
fall avseende hemlig telefonavlyssning har framhållit att ett effektivt
rättsmedel i dessa speciella sammanhang måste förstås som ett så effektivt
rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna
(målet Klass m.fl. mot Tyskland, dom 1978-09-06). Domstolen har
också i andra sammanhang där svårigheter att kommunicera uppgifter till
klaganden förelegat uttalat att de rättsmedel som kan krävas under sådana
speciella omständigheter måste bli av relativt begränsad effektivitet
(målet Leander mot Sverige, dom 1987-03-27). I samband med det senare
avgörandet ansågs de olika tillsynsmöjligheter som stod till buds genom
bl.a. JO, JK och parlamentarisk kontroll tillräckliga för att uppfylla
kravet. Domstolen har också senare upprepat att såvitt avser hemlig över
Prop. 2006/07:63
111
vakning kan ett objektivt övervakningssystem vara tillräckligt så länge
som de åtgärder som riktas mot enskilda förblir hemliga, och att det är
först när åtgärderna har blivit kända som egentliga rättsmedel måste bli
tillgängliga för den enskilde (målet Rotaru mot Rumänien, dom 2000-0504).
I ett senare avgörande mot Sverige (målet Segerstedt-Wiberg m.fl mot
Sverige, dom 2006-06-06) som bl.a. gällde möjligheten att utverka beslut
om radering av uppgifter i Säkerhetspolisens register, ansågs dock inte
Sverige uppfylla konventionens krav genom den tillsyn som JO, JK, Datainspektionen
och Registernämnden bedriver, varken sammantaget eller
var och en för sig.
Vid bedömningen av i vilken utsträckning den här föreslagna regleringen
uppfyller kraven på tillgång till effektiva rättsmedel måste beaktas
verksamhetens speciella karaktär. Försvarsunderrättelseverksamheten
inbegriper inte i sig några åtgärder mot enskilda av motsvarande karaktär
som kan bli resultatet av användning av hemliga tvångsmedel i
brottsbekämpande syften. Verksamheten får endast avse utländska förhållanden
och det ligger i sakens natur att det finns mycket begränsade
möjligheter att ge enskilda insyn i verksamheten, ens på mycket lång
sikt. Intresset av att hemlighålla såväl de åtgärder som vidtas som resultatet
av dessa gör sig gällande under mycket lång tid och verksamheten
är organiserad på ett sätt som säkerställer att sådan information inte
sprids. De mekanismer som skall tillgodose enskildas integritetsintresse
måste därför i huvudsak utgöras av generella kontrollfunktioner som verkar
i huvudsak på eget initiativ och därvid granskar såväl att inte andra
uppgifter behandlas än sådana som har betydelse för verksamheten, som
att uppgifter inte bevaras längre än nödvändigt.
Försvarets underrättelsenämnd ges enligt förslaget en särskild uppgift
att kontrollera verksamheten, särskilt med avseende på användningen av
sökbegrepp, förstöring av vissa typer av uppgifter och rapportering av
underrättelser. Nämnden skall också kunna besluta att viss inhämtning
skall upphöra eller att upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter
skall förstöras, om det vid kontroll framkommer att inhämtningen inte
är förenlig med lag eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter
som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten. Även om
det med hänsyn till den begränsade möjligheten att ge insyn i verksamheten
inte är meningsfullt att införa en formell anmälningsmöjlighet till
nämnden, innebär detta ändå att det finns en funktion för att stoppa rättighetsinskränkande
åtgärder. Försvarets underrättelsenämnd kan naturligtvis
också agera på annat sätt, t.ex.
genom att vidarebefordra sina iakttagelser
vid kontrollen till JO, som kan pröva om det finns anledning att
väcka åtal mot någon befattningshavare, eller till Datainspektionen.
Mot bakgrund av den aktuella verksamhetens speciella karaktär, den
heltäckande kontroll som skall utföras av Försvarets underrättelsenämnd
och nämndens möjlighet att få inhämtning att upphöra, anser regeringen
att den tillsyn som JO, JK och Datainspektionen utövar kompletteras i
sådan utsträckning att kravet på effektiva rättsmedel får anses tillgodosett.
Prop. 2006/07:63
112
7.4.6 Behovet av rättighetsskyddsgarantier och lagen om elektronisk
kommunikation
Regeringens bedömning: Skyldigheten för trådägande operatörer att till
samverkanspunkter överföra trafik som förs över Sveriges gräns kommer
inte i konflikt med egendomsskyddet i regeringsformen eller Europakonventionen.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna delar promemorians bedömning
eller lämnar den utan erinran.
Skälen för regeringens bedömning
Skyldigheten att överföra trafik till samverkanspunkter
Den föreslagna skyldigheten för trådägande operatörer att till samverkanspunkter
överföra trafik som förs över Sveriges gräns aktualiserar
frågan om skyddet för egendom. Av 2 kap. 18 § regeringsformen framgår
att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas
avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation
eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker
användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation
eller liknade förfogande tvingas avstå från sin egendom tillförsäkras ersättning
för förlusten. Under vissa närmare angivna förutsättningar tillförsäkras
sådan ersättning också den för vilken det allmänna på visst sätt
inskränker användningen av mark eller byggnad.
Ett skydd för enskildas egendom återfinns också i Europakonventionen.
Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen har varje
fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Ingen får
berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under förutsättningar
som anges i lag och i folkrättens grundsatser. Av artikeln
framgår vidare att egendomsskyddet inte inskränker en stats rätt att
genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera
nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse
eller för vissa andra angivna ändamål. Rätten till ersättning berörs inte i
tilläggsprotokollet, men i Europadomstolens praxis anses möjligheten för
den enskilde att få ersättning vid ett ingrepp utgöra en viktig faktor att
beakta vid bedömningen av om ingreppet är proportionerligt (Danelius,
Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 377).
Den skyldighet som genom förslaget åläggs trådägande operatörer att
till samverkanspunkter överföra trafik som förs över Sveriges gräns utgör
inte något egendomsberövande eller någon inskränkning i förfoganderätten
över egendom.
Inte heller kan förpliktelsen för operatörerna anses
innebära att det allmänna i något annat avseende gör anspråk på att förfoga
över operatörernas egendom på sådant sätt att förfarandet kan uppfattas
som en sådan inskränkning av egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen eller respekten för egendom enligt artikel 1 i första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen att det därför föreligger hinder
mot att ålägga operatörerna en sådan skyldighet. Det kan visserligen
Prop. 2006/07:63
113
diskuteras om inte den skyldighet som åläggs operatörerna i sig innebär
en ekonomisk belastning som kan sägas beröra egendomsskyddet i Europakonventionen.
Under alla omständigheter får underrättelseverksamheten
dock anses utgöra ett så angeläget allmänt intresse att inskränkningen
i vart fall måste tolereras.
Hur kostnadsansvaret för bl.a. nödvändig teknisk anpassning skall fördelas
behandlas närmare i avsnitt 11.2.
Tillgodogörandet av information
Regelverket till skydd för egendom aktualiserar också frågan om informationen
som sådan kan anses utgöra ett självständigt objekt (jfr Christina
Wainikka i SvJT 2003 s. 577) och om det tillgodogörande av informationsinnehåll
– oavsett informationsbärare – som signalspaningsverksamheten
innefattar kan anses komma i konflikt med egendomsskyddet.
Avgörande för denna bedömning är att även om den myndighet som
bedriver signalspaningsverksamheten tillgodogör sig informationsinnehållet
innebär inte detta att informationsinnehavarens – i regel avsändaren,
men i vissa fall mottagaren eller båda – tillgång till informationen
påverkas i något avseende. Signalspaningen medför följaktligen inte något
intrång i en ägande- eller säkerhetsrätt. Vad som möjligen skulle
kunna aktualiseras är i stället intrång i ensamrätt till immateriell egendom
(jfr NJA 2001 s. 362). För att en kränkning av ensamrätten till en
immateriell tillgång skall anses föreligga krävs dock, utöver tillgodogörande
av informationsinnehållet, utnyttjande eller någon annan åtgärd
som utgör intrång i ensamrätten. Den avsedda hanteringen av information
som inhämtas genom signalspaning kan inte anses innefatta någon
sådan åtgärd.
8 Kontrollfunktionen
8.1 Allmänt
Uppgiften att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och de
övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, alltså
Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets
forskningsinstitut, åligger Försvarets underrättelsenämnd. Detta framgår
av 1 § förordningen (1988:552) med instruktion för Försvarets underrättelsenämnd.
I betänkandet Den militära underrättelsetjänsten (SOU 1976:19) uttalade
Underrättelseutredningen följande i samband med sitt förslag om att
inrätta en Försvarets underrättelsenämnd (s. 29).
En djup sekretess är nödvändig kring stora delar av det militära underrättelseväsendet
av hänsyn till landets säkerhet och förhållandet till främmande
makter. Enskilda medborgare har därför små möjligheter att själva informera
sig om underrättelsetjänsten och bilda sig en uppfattning i frågor som rör
denna verksamhet. Under sådana förhållanden är det betydelsefullt att begränsningarna
i den enskilda insynen uppvägs av en effektivt verkande kontroll
genom statsmakternas försorg.
Prop. 2006/07:63
114
Som en följd av Underrättelseutredningens förslag inrättades därför
Försvarets underrättelsenämnd den 1 juli 1976. Syftet med nämnden var
att den skulle utgöra regeringens insyns- och kontrollorgan med uppgift
att fortlöpande följa verksamheten hos den militära underrättelsetjänsten
och lämna de förslag som föranleddes av granskningen. Försvarets underrättelsenämnd
skall enligt sin nuvarande instruktion följa underrättelsetjänsten
vid de myndigheter som omfattas av lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Nämnden skall särskilt
– följa hur lagen och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet
tillämpas,
– granska att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med
den inriktning som är bestämd,
– ägna uppmärksamhet åt de enheter inom Försvarsmakten och Försvarets
radioanstalt som inhämtar underrättelser med särskilda metoder,
– granska de medel och metoder för inhämtning av underrättelser som
används,
– granska hur de register som behövs för försvarsunderrättelseverksamheten
läggs upp och förs, samt
– granska principer för rekrytering och utbildning av personal.
Försvarets underrättelsenämnd skall lämna Försvarsmakten och de övriga
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet de synpunkter
och de förslag till åtgärder som föranleds av granskningsverksamheten.
Om det behövs skall nämnden också lämna förslag om åtgärder
till regeringen. Försvarets underrättelsenämnd skall senast den 1 mars
varje år till regeringen lämna en rapport över föregående års granskningsverksamhet.
Nämnden har rätt att av andra myndigheter få de upplysningar
och det biträde som fordras för dess verksamhet.
Försvarets underrättelsenämnd består av sex ledamöter, varav en är
ordförande, som alla utses av regeringen för en bestämd tid. Vid nämnden
finns en sekreterare. Nämnden sammanträder på kallelse av ordföranden
minst fyra gånger per år.
Utöver Försvarets underrättelsenämnd finns naturligtvis även för försvarsunderrättelseverksamheten,
som i övrigt för den offentliga sektorn,
ett antal särskilda tillsynsorgan med olika granskningsområden och befogenheter.
Genom riksdagens ombudsmän (JO) har riksdagen ett instrument
för att kontrollera att tjänstemän och andra som utövar offentlig
verksamhet i sin tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar
och i övrigt fullgör sina åligganden. Motsvarande organ för regeringens
del är Justitiekanslern (JK). Det bör vidare framhållas att även Riksrevisionen
och Datainspektionen är kontrollorgan vilkas ansvar omfattar den
aktuella verksamheten.
I detta sammanhang kan som jämförelse nämnas att inom polisens område
har en särskild myndighet, Registernämnden, vissa tillsynsuppgifter.
Nämnden skall i första hand pröva frågor om utlämnande av uppgifter
från vissa av polisens register i samband med registerkontroll.
Registernämnden
har emellertid därutöver också till uppgift att granska Säkerhetspolisens
behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen
(1998:622), särskilt med avseende på behandlingen av känsliga personuppgifter.
Prop. 2006/07:63
115
8.2 En förstärkt kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten
Regeringens förslag: Försvarsunderrättelseverksamheten skall kontrolleras
av den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall kontrollera att lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
följs och särskilt granska användning av
sökbegrepp, förstöring av uppgifter och rapportering enligt den lagen.
Myndigheten skall få besluta att viss inhämtning skall upphöra eller
att upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter skall förstöras,
om det vid kontroll framkommer att inhämtningen inte är förenlig
med lagen eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter som inte
står i rimlig proportion till syftet med verksamheten.
Beslut om att inhämtning skall upphöra eller inhämtat material förstöras
skall fattas av en enhet inom myndigheten vars ledamöter utses
av regeringen för en bestämd tid, minst fyra år. Ordföranden och vice
ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter
skall utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i riksdagen.
Ledamöterna får inte vara desamma som prövar frågor om tillstånd.
Inom signalspaningsmyndigheten skall det finnas ett råd med uppgift
att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa
integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådets ledamöter
utses av regeringen för viss tid. Rådet skall rapportera sina iakttagelser
till signalspaningsmyndighetens ledning och, om rådet finner
att det finns skäl för det, till kontrollmyndigheten.
Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I
promemorian saknas förslag om att Försvarets underrättelsenämnd skall
kunna besluta om att inhämtning skall upphöra eller uppgifter förstöras
och sammansättningen av den enhet som skall fatta sådana beslut. I promemorian
föreslås heller inte att ett integritetsskyddsråd skall inrättas.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten
i Jönköping har anfört att kontrollmyndigheten inte har getts befogenheter
att ingripa om nämnden anser att regleringen inte följs annat än
genom att lämna synpunkter och förslag till myndigheten och till regeringen.
Detta förutsätter att den kontrollerade myndigheten eller regeringen
delar nämnden uppfattning. Om den kontrollerade myndigheten väljer
att inte göra någon förändring har nämnden inte getts någon befogenhet
att vidta ytterligare åtgärder, varför den i praktiken inte kan anses vara
någon stark garant för att den enskildes rättigheter inte träds förnär.
Skälen för regeringens förslag
Behovet av utökad kontroll
Den underrättelseverksamhet som bedrivs till stöd för landets utrikes-,
säkerhets- och försvarspolitik måste av naturliga skäl omgärdas av en
sträng sekretess.
Den begränsade insyn som följer härmed kan i kombi
Prop. 2006/07:63
116
nation med arten av den verksamhet som bedrivs leda till farhågor hos
enskilda medborgare om att verksamheten inte bedrivs på ett korrekt sätt.
Att underrättelseverksamheten är föremål för en effektiv och ändamålsenlig
insyn och kontroll är mot denna bakgrund ett viktigt element för att
skapa förtroende för denna centrala och ibland känsliga verksamhet.
Försvarets underrättelsenämnds uppgift är idag att följa underrättelsetjänsten
inom de myndigheter som utövar försvarsunderrättelseverksamhet.
När mandatet för försvarsunderrättelseverksamhet utökas finns anledning
att ytterligare betona betydelsen av en utomstående granskning
av dessa myndigheters verksamhet. Försvarets underrättelsenämnd har
redan idag den grundläggande kompetens som behövs för att utöva den
granskning som verksamheten kräver. Regeringens uppfattning är därför
att det är lämpligt att utöka nämndens arbetsuppgifter till att kontrollera
försvarsunderrättelseverksamheten hos de myndigheter som bedriver
sådan verksamhet.
Mot bakgrund av det förändrade mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten
är det av stor vikt att den särskilda inhämtningen, såväl
teknisk som personbaserad, kontrolleras och granskas närmare. Det utvidgade
signalspaningsmandatet innebär också att behovet av kontroll
ökar.
Försvarets underrättelsenämnds kontroll enligt lagen om signalspaning
Det förhållandet att signalspaningsmandatet nu utvidgas till att även omfatta
inhämtning av trådburna signaler i elektronisk form innebär inte att
den hittills gällande ordningen för kontroll av verksamheten behöver förändras
i grunden. Försvarets underrättelsenämnd har ingående kunskaper
om inhämtning med särskilda metoder och det är därför naturligt att
nämndens granskning också omfattar den utvidgade signalspaningsverksamheten.
Enligt förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
skall Försvarets underrättelsenämnd också få till uppgift att ge
tillstånd till den närmare inriktningen av signalspaningsverksamheten.
Tillståndsprövningen skall ske i en särskild avdelning inom nämnden, se
avsnitt 7.4.3. Den kontroll som Försvarets underrättelsenämnd därefter
utövar i fråga om Försvarets radioanstalts inhämtning i enlighet med en
sådan inriktning omfattar inte innehållet i den närmare inriktningen, däremot
kommer granskningen att omfatta att inhämtningen utförts i enlighet
med inriktningen, samt formerna för denna inhämtning. En väsentlig
del i kontrollen är att säkerställa spårbarheten, dvs. att den inhämtning
som genomförs kan kopplas till en viss given inriktning och att ingen
inhämtning bedrivs utan att en inriktning föreligger.
Det är naturligtvis särskilt angeläget att kontrollen omfattar sådan
verksamhet i samband med signalspaningen som mer påtagligt medför att
enskildas integritetsintresse kan komma att påverkas.
Regeringen anser
därför att det i lagen särskilt bör anges att Försvarets underrättelsenämnd
skall granska de sökbegrepp som Försvarets radioanstalt enligt vad som
är närmare föreskrivet skall använda i inhämtningssystemen. Som ett led
i kontrollverksamheten skall Försvarets radioanstalt fortlöpande lämna en
redogörelse till Försvarets underrättelsenämnd om vilka sökbegrepp som
används. Detta förfarande inskränker naturligtvis inte nämndens möjlig
Prop. 2006/07:63
117
het att även på annat sätt som nämnden finner lämpligt utföra sin kontroll,
t.ex. genom att vid besök hos Försvarets radioanstalt granska sökbegreppsanvändningen.
Nämnden skall vid sin granskning av sökbegreppen
särskilt kontrollera att de är förenliga med de syften som anges i lagen
om signalspaning och att de utformas på ett sätt som inte medför
otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet.
Försvarets underrättelsenämnd skall även granska att uppgifter förstörs
i den utsträckning som följer av lagen och att rapporteringen av underrättelser
som inhämtats genom signalspaning är förenlig med ändamålet för
verksamheten såsom det formulerats i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
och lagen om signalspaning. Genom denna kontroll säkerställs
att det under hela underrättelseprocessen sker kontinuerliga bedömningar
av uppgifters relevans för verksamheten och att de åtgärder
som lagen föreskriver när det gäller förstöring av uppgifter och rapportering
av underrättelser utförs på ett korrekt sätt.
Den återrapportering som nämnden skall göra avseende sin granskning
regleras i nämndens instruktion. I promemorian har inte föreslagits att
nämnden skall kunna vidta några andra åtgärder med anledning av de
iakttagelser som görs i kontrollverksamheten. Hovrätten för Övre Norrland
och Kammarrätten i Jönköping har efterlyst andra möjligheter för
nämnden att agera om den anser att reglerna för verksamheten inte följs.
Organ som utövar kontroll och tillsyn över offentlig verksamhet har i
regel inte några möjligheter att vidta direkta åtgärder mot en annan myndighet.
Den tillsyn som Riksdagens ombudsmän (JO) utövar kan t.ex.
resultera i ett uttalande i frågan om en åtgärd av en myndighet eller tjänsteman
strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller
olämplig (en s.k. erinran) eller i åtal mot en enskild befattningshavare.
JO kan dock inte på annat sätt stoppa eller förhindra viss verksamhet.
Inte heller Justitiekanslern har någon sådan möjlighet. När det gäller tillsyn
på begränsade områden kan konstateras att Datainspektionens befogenhet
enligt 44 § personuppgiftslagen (1998:204) att vid vite förbjuda
viss behandling av personuppgifter inte ansetts vara lämplig att använda i
förhållande till andra myndigheter beträffande vilka personuppgiftsbehandlingen
reglerats i särskild lag, eftersom vite enligt allmänna rättsgrundsatser
inte bör användas som sanktionsmedel mellan statliga myndigheter
(se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 54). Datainspektionen är då hänvisad
till att genom påpekanden eller liknande förfaranden försöka åstadkomma
rättelse.
Ett beslut om att olagligt behandlade personuppgifter
skall utplånas kan inte fattas av Datainspektionen, utan myndigheten är
hänvisad till att hos länsrätt ansöka om detta, 47 § personuppgiftslagen.
En möjlighet för Försvarets underrättelsenämnd att agera mer påtagligt
i förhållande till signalspaningsmyndigheten med anledning av iakttagelser
i samband med sin kontroll kan inte utan ytterligare överväganden
förenas med någon form av sanktion. Redan en i lagen uttryckt rätt för
nämnden att genom beslut meddela anvisningar för signalspaningsmyndigheten
skulle dock kunna fungera som en tydlig markering av att
nämndens kontrollverksamhet kan och skall resultera i omedelbara reaktioner.
Även utan en reglerad sanktionsmöjlighet är det för övrigt självklart
att signalspaningsmyndigheten skall rätta sig efter nämndens beslut.
Mot denna bakgrund delar regeringen den bedömning som Hovrätten
för Övre Norrland och Kammarrätten i Jönköping gjort att en möjlighet
Prop. 2006/07:63
118
för nämnden att vidta åtgärder i de fall då kontrollen utvisar att regelverket
inte följs skulle bidra till ett förstärkt skydd för enskilda. Försvarets
underrättelsenämnd bör därför ges en rätt att fatta beslut om att vissa typer
av åtgärder skall vidtas om det vid kontroll framkommer att inhämtningen
inte är förenlig med lag eller annars utgör ett intrång i enskildas
rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten.
De åtgärder som nämnden bör kunna besluta om bör dels vara att en
viss närmare angiven pågående inhämtning skall avbrytas, dels att en
upptagning eller uppteckning av redan inhämtade uppgifter skall förstöras.
Nämnden får i varje enskilt fall avgöra omfattningen av åtgärden. Ett
beslut om avbrytande av en inhämtning skulle t.ex. kunna avse alltifrån
att en viss företeelse överhuvudtaget inte skall vara föremål för kartläggning
till att vissa sökbegrepp inte skall få användas.
Som regeringen har anfört ovan i avsnitt 7.4.3 skall tillståndsfunktionen
utövas oberoende av kontrollverksamheten. För att markera detta bör
det som Lagrådet föreslagit i lag föreskrivas att de beslut om avbrytande
av inhämtning och förstöring av inhämtat material som kontrollverksamheten
kan föranleda skall fattas av en enhet inom Försvarets underrättelsenämnd
med domstolsliknande sammansättning, med en ordförande och
vice ordförande som är eller har varit ordinarie domare och övriga ledamöter
som förordnas bland personer som föreslagits av partigrupperna i
riksdagen. Denna sammansättning skall regleras i lag. För att markera de
två funktionernas självständighet i förhållande till varandra skall vidare i
lagen föreskrivas att samma ledamöter inte får delta i båda funktionerna.
Nämndens övergripande uppgift att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten
påverkas inte av inrättandet av de två enheterna med särskilda
uppgifter.
Beslut av Försvarets underrättelsenämnd kan aktualiseras i samband
med löpande kontroll på nämndens eget initiativ eller efter särskilda kontrollåtgärder
som föranletts av upplysningar som t.ex. lämnats av det integritetsskyddsråd
inom FRA som regeringen enligt vad som närmare
redovisas i avsnitt 7.3.4 avser att inrätta. Det är med hänsyn till verksamhetens
syfte och karaktär dock inte meningsfullt att införa en formaliserad
möjlighet för enskilda att framföra klagomål på signalspaningsverksamhet.
Signalspaning får endast avse utländska förhållanden och det
ligger i verksamhetens natur att den inte skall bli känd.
Det står dock naturligtvis
nämnden fritt att agera på grundval av information oavsett varifrån
den kommer, vilket som Lagrådet förutsatt naturligtvis också innefattar
påpekanden från enskilda.
För att Försvarets underrättelsenämnd skall kunna utföra en reell tillståndsprövning
och effektiv kontroll krävs att nämnden förstärks med
ytterligare juridisk kompetens och en utbyggd kanslifunktion. Vilka förändringar
som behövs beskrivs närmare avsnitt 11.1. Regeringen avser
att i nämndens instruktion närmare föreskriva om regler avseende kontroll,
organisation och handläggning. Nämnden kommer, liksom i dag,
ges rätt att få tillgång till de upplysningar och det biträde från de kontrollerade
myndigheterna som behövs för verksamheten.
De ekonomiska konsekvenserna av nämndens utökade uppgifter behandlas
i avsnitt 11.1.
Prop. 2006/07:63
119
Ett integritetsskyddsråd inom Försvarets radioanstalt
Regeringen har i avsnitt 7.3.5. pekat på behovet av att utöver den externa
kontrollfunktion som Försvarets underrättelsenämnd ansvarar för också
tillskapa ett system för att säkerställa den interna insynen i och uppföljningen
av de rutiner inom Försvarets radioanstalt som syftar till att trygga
integritetsskyddet. Regeringen föreslår därför att det inom Försvarets
radioanstalt skall inrättas ett integritetsskyddsråd, som inom ramen för
myndighetens verksamhet har ett särskilt ansvar för att förhindra att inhämtning
sker, oavsett enligt vilken inriktning den bedrivs, som inte är
förenlig med lag eller vars syfte inte kan anses stå i rimlig proportion till
det integritetsintrång som den medför.
Integritetsskyddsrådets främsta uppgift skall vara att utöva insyn i hur
myndighetens verksamhet styrs genom interna föreskrifter och rutiner.
Rådet skall därigenom dra slutsatser om verksamhetens förenlighet med
lag och göra de påpekanden till myndighetens ledning som detta föranleder.
Det är dock fortfarande myndighetens ledning som har det fulla ansvaret
för verksamheten. Integritetsskyddsrådet fattar inte egna beslut. I
den utsträckning rådet inte anser att dess synpunkter tillgodoses i tillräcklig
utsträckning, skall rådet i första hand vända sig till kontrollmyndigheten,
som enligt vad som föreslås ovan ges möjlighet att besluta om att
viss inhämtning skall avbrytas eller att redan inhämtat material skall förstöras.
Integritetsskyddsrådet utgör en väsentlig del av det system för kontroll
av verksamheten som också består i funktionen för tillståndsgivning respektive
efterhandskontroll och som enligt vad som närmare redovisas i
det följande skall utövas av Försvarets underrättelsenämnd. Mot den
bakgrunden är det rimligt att, som Lagrådet påpekat, också denna komponent
i systemet för att trygga enskildas integritet regleras i lag. Regeringen
föreslår därför att det i lagen anges att det inom signalspaningsmyndigheten
skall det finnas ett råd med uppgift att utöva fortlöpande
insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten.
Rådets ledamöter skall utses av regeringen för
viss tid. Rådet skall rapportera sina iakttagelser till signalspaningsmyndighetens
ledning och, om rådet finner att det finns skäl för det, till den
myndighet som har ett särskilt ansvar för kontrollen av verksamheten och
befogenheter att vidta åtgärder riktade mot signalspaningsmyndigheten.
Regeringen meddelar de övriga föreskrifter som behövs för rådets verksamhet.
9 Sekretess till skydd för enskilds personliga
eller ekonomiska förhållanden
Regeringens förslag:
I sekretesslagen (1980:100) skall införas en bestämmelse
om att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga
eller ekonomiska förhållanden hos Försvarsmakten i försvarsunderrättelseverksamheten
och den militära säkerhetstjänsten samt hos Försvarets
radioanstalt i underrättelse- och säkerhetsverksamheten.
Prop. 2006/07:63
120
Sekretess för sådan uppgift skall gälla om det inte står klart att uppgiften
kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den
enskilde lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst
sjuttio år.
Den nya sekretessbestämmelsen skall inte ha företräde framför
meddelarfriheten.
Utredningens förslag innebär att en sekretessbestämmelse till skydd
för den enskilde skall gälla hos Försvarsmakten i den militära underrättelse-
och säkerhetstjänsten. Bestämmelsen skall enligt förslaget innehålla
ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det skall råda en presumtion
för sekretess. Utredningen föreslår däremot inte någon motsvarande
sekretess för Försvarets radioanstalts underrättelse- och säkerhetsverksamhet.
Utredningen har inte berört frågan om meddelarfrihet.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte
haft något att erinra mot utredningens förslag. Med undantag av Kammarrätten
i Stockholm har remissinstanserna inte yttrat sig över behovet
av en sekretessbestämmelse i Försvarets radioanstalts underrättelse- och
säkerhetsverksamhet. Kammarrätten konstaterar att det av utredningens
redovisning angående behovet av en sådan bestämmelse inte går att utläsa
att motsvarande förhållanden inte är för handen hos Försvarets radioanstalt.
För det fall förhållandena är likartade bör, enligt kammarrätten,
det föreslagna sekretesskyddet för enskild gälla även hos Försvarets radioanstalt.
Bakgrund
Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt är två av de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen (2000:130)
om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarets radioanstalt bedriver
också viss annan verksamhet av teknisk karaktär som syftar till att tillgodose
myndighetens behov av anpassning av sina tekniska system. Försvarsunderrättelseverksamheten
har beskrivits i avsnitt 5.
Myndigheterna bedriver också säkerhetsskyddsverksamhet enligt säkerhetsskyddslagen
(1996:627). Med säkerhetsskydd avses dels skydd
mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels
skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen
(1980:100) och som rör rikets säkerhet. Vidare avses med säkerhetsskydd
även skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148)
om straff för terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets
säkerhet. Försvarsmakten skall med stöd av 4 § 2 förordningen
(2000:555) med instruktion för Försvarsmakten leda och bedriva militär
säkerhetstjänst.
Den militära säkerhetstjänstens uppgift är att upptäcka, identifiera och
möta säkerhetshot som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhetsintressen
såväl inom som utom landet. Häri ingår bl.a. att biträda polisen i
dess ansvar beträffande skyddet av rikets säkerhet.
Försvarsmaktens säkerhetsintressen
kan hänföras till personal, materiel, anläggningar, information
samt planering och planer i vid bemärkelse.
Prop. 2006/07:63
121
Den säkerhetshotande verksamhet som riktas mot Försvarsmakten
brukar delas in i underrättelseverksamhet, sabotage, subversiv verksamhet,
terrorism samt annan kriminalitet. Den kan riktas mot hela eller delar
av Försvarsmakten, viss funktion eller verksamhet och förband samt
verksamhet inom Försvarsmaktens intresseområde, t.ex. försvarsindustri.
Underrättelseverksamhet riktad mot Försvarsmakten kan bedrivas av
såväl främmande makt som olika organisationer, företag och kriminella
personer. Främmande makts underrättelseverksamhet kan ske på svenskt
territorium, utanför landet eller riktas mot Försvarsmakten i samband
med internationell verksamhet eller uppträdande utomlands i andra sammanhang.
Den militära säkerhetstjänsten omfattar säkerhetsunderrättelsetjänst
och säkerhetsskyddstjänst. Säkerhetsunderrättelsetjänsten har till uppgift
att klarlägga den säkerhetshotande verksamhetens omfattning, inriktning
samt medel och metoder. Dess syfte är att utifrån aktuella säkerhetsunderrättelsebehov
lämna underlag för beslut om t.ex. säkerhetsskyddsåtgärder,
beredskap eller förbandsproduktion. Säkerhetsskyddstjänstens
uppgift är att ta fram åtgärder som syftar till att hindra eller försvåra säkerhetshotande
verksamhet. Den arbetar med att förebygga att hemliga
uppgifter som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs.
Säkerhetsskyddstjänsten skyddar också materiel och anläggningar mot
sabotage och stöld samt personal, anläggningar och materiel mot terrorism
. Säkerhetsskyddstjänsten omfattar informationssäkerhet inklusive
IT-säkerhet, säkerhetsprövning, tillträdesbegränsning, utbildning och
kontroll av säkerhetsskyddet.
Även Försvarets radioanstalt bedriver för egna behov viss säkerhetsunderrättelse-
och säkerhetsskyddstjänst enligt vad som angetts ovan.
Därutöver bedriver myndigheten inom ramen för sin säkerhetsverksamhet
också sådan verksamhet på informationssäkerhetsområdet som framgår
av 3 a § i förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets
radioanstalt. Myndigheten skall därvid bl.a. stödja myndigheter som hanterar
information som bedöms vara känslig ur sårbarhetssynpunkt eller i
ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende.
Skälen för regeringens förslag
Behovet av en sekretessbestämmelse
I den försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst som
Försvarsmakten bedriver samt i Försvarets radioanstalts underrättelse och
säkerhetsverksamhet behandlas uppgifter som kan vara känsliga med
hänsyn till enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. I såväl
försvarsunderrättelseverksamheten som säkerhetstjänsten kan det t.ex.
förekomma uppgifter om en persons politiska åsikter. Sådana uppgifter
kan inom försvarsunderrättelseverksamheten vara relevanta för att bedöma
utländska beslutsfattares bevekelsegrunder eller vara av intresse inom
säkerhetstjänsten för att kartlägga potentiella hot mot verksamheten. I
dessa sammanhang kan det även komma ifråga att behandla uppgifter om
lagöverträdelser eller uppgifter som på annat sätt gör en person sårbar ur
säkerhetssynpunkt, t.ex.
uppgifter om familjeförhållanden, ekonomisk
situation eller sexuell läggning. Ett utlämnande av sådana personliga
Prop. 2006/07:63
122
uppgifter kan naturligtvis vara till skada eller men för såväl den enskilde
själv som för närstående till den som uppgifterna rör.
De personer om vilka det förekommer uppgifter i försvarsunderrättelseverksamheten
och säkerhetstjänsten är ofta politiska beslutsfattare eller
militära befattningshavare i andra stater. Även uppgifter om andra enskilda
privatpersoner kan dock förekomma, t.ex. sådana som uppträtt
som uppgiftslämnare eller på annat sätt haft anknytning till verksamheten.
Uppgifter hos Försvarsmakten respektive Försvarets radioanstalt inom
de berörda verksamheterna omfattas i många fall av reglerna om så kallad
utrikes- och/eller försvarssekretess i 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen
(1980:100). Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift
som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan
stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk
person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften
röjs. Enligt 2 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet
för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan
verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att
det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet
om uppgiften röjs. Sekretessen enligt 2 kap. 1–2 §§ sekretesslagen gäller
vanligtvis i högst 40 år.
Den utrikes- och försvarssekretess som gäller i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet
och militära säkerhetstjänst samt Försvarets
radioanstalts underrättelse- och säkerhetsverksamhet syftar endast till
att skydda verksamheten hos myndigheterna och utgör inget skydd för
enskilda individer och deras personliga eller ekonomiska intressen. I det
fall sekretess inte kan göras gällande till skydd för det allmänna finns det
ingen regel om sekretess som direkt omfattar uppgifter om enskilds personliga
och ekonomiska förhållanden. Det saknas följaktligen sekretessskydd
för sådana uppgifter som lämnats eller inhämtats om en person och
som inte är av den karaktären att de skyddas av försvarssekretessen men
som om de utlämnas kan vara till skada eller men för den enskilde eller
närstående.
De uppgifter om enskilda som förekommer i de aktuella verksamheterna
är av känslig karaktär. Uppgifter om politisk åskådning omfattas exempelvis
av absolut sekretess i samband med val (7 kap. 49 § sekretesslagen)
och uppgifter om lagöverträdelser eller sexuell läggning får
anses vara integritetskänsliga uppgifter. Även uppgifter om att en enskild
har ekonomiska problem får betraktas som känsliga. Till detta kommer
att uppgifterna i den här aktuella verksamheten ofta har inhämtats utan
den enskildes vetskap.
Ovanstående talar för att enskildas integritetsskydd
bör ges företräde framför insynsintresset beträffande de uppgifter
som nu är ifråga.
Den begränsning i möjligheten till insyn som en sådan reglering skulle
innebära kan till viss del uppvägas av den kontroll som utövas av Försvarets
underrättelsenämnd. Det skall vidare nämnas att det följer av 14 kap.
4 § sekretesslagen att den föreslagna sekretessen till skydd för enskild
inte kommer att gälla mot den enskilde själv. En uppgift som inte omfattas
av annan sekretess, t. ex sekretessen enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen,
Prop. 2006/07:63
123
kommer alltså att kunna lämnas ut till den som sekretessen avser att
skydda i samma utsträckning som idag.
Mot angiven bakgrund bör i enlighet med utredningens förslag en sekretessbestämmelse
införas som innebär att uppgifter i de aktuella verksamheterna
om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden skall
få sekretesskydd. Sekretessen skall endast gälla i verksamheten hos de
angivna myndigheterna. Uppgifter som rapporteras till andra myndigheter
omfattas av den sekretess som gäller i den mottagande myndighetens
verksamhet. För uppgifter av sådan betydelse att de blir föremål för rapportering
gäller dock i regel sekretess också enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen,
som är tillämplig oavsett hos vilken myndighet uppgiften finns.
Vad gäller styrkan av sekretesskyddet är det av intresse hur skaderekvisiten
utformats i fråga om den sekretess som gäller till skydd för enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden i bland annat Säkerhetspolisens
verksamhet enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen samt hos
kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddade
verksamhet enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen. Dessa sekretessbestämmelser
innehåller ett så kallat omvänt skaderekvisit, vilket
innebär att det finns en presumtion för sekretess. Utredningen har föreslagit
att även den nya bestämmelsen skall innehålla ett omvänt skaderekvisit.
Inga remissinstanser har invänt mot detta. Regeringen delar utredningens
uppfattning att det med hänsyn till integritetsskyddsintresset
får anses föreligga övervägande skäl för att sekretess skall vara utgångspunkten
för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden
som förekommer i de nu aktuella verksamheterna.
Behovet av sekretesskydd gör sig, som Kammarrätten i Stockholm påpekat
och som regeringen redogjort för ovan, gällande inte bara i Försvarsmaktens
försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst
utan också i Försvarets radioanstalts underrättelse- och säkerhetsverksamhet.
Bestämmelsen bör därför omfatta även denna verksamhet.
Eftersom bestämmelsen skall skydda såväl enskilds personliga som ekonomiska
förhållanden bör den placeras i sekretesslagens nionde kapitel.
Sekretesstiden
I fråga om sekretess till skydd för det allmännas verksamhet varierar sekretesstiderna.
Utrikes- och försvarssekretessen gäller, som nämnts ovan,
enligt sekretesslagen i högst 40 år. När det gäller uppgifter som omfattas
av försvarssekretess har emellertid regeringen bemyndigats att föreskriva
att sekretessen skall gälla under längre tid. Regeringen har i 1 § sekretessförordningen
(1980:657) föreskrivit att sekretessen gäller i högst 70
år om uppgifterna i en allmän handling angår bl.a. underrättelseverksamheten
inom underrättelsetjänsten.
I propositionen om ny sekretesslag föreslogs att en sekretesstid om 70
år skulle gälla för de viktigaste bestämmelserna om skydd för enskilds
personliga förhållanden (prop. 1979/80:2 del A s.
493 f.). Som framgått
ovan hanteras inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet
och militära säkerhetstjänst samt Försvarets radioanstalts underrättelse och
säkerhetsverksamhet uppgifter som kan vara av mycket känslig natur
för vilka sekretess gäller i högst sjuttio år när de förekommer i allmän
handling i annan verksamhet. Ett sådant exempel är den tidigare berörda
07:63
124
sekretessbestämmelsen avseende uppgifter hos kommissionen för Prop. 2006/
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande
verksamhet (9 kap. 26 § sekretesslagen).
Sekretesstiden bör därför också i fråga om uppgifter i allmän handling
om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos Försvarsmakten
i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten
samt hos Försvarets radioanstalt i underrättelse- och säkerhetsverksamheten
vara högst 70 år.
Sedan den 1 mars 2003 gäller att sekretess till skydd för enskildas personliga
och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § första stycket 1–
4 och 5 sekretesslagen inte skall gälla avseende uppgifter hos Säkerhetspolisen
från tiden före 1949 (prop. 2001/02:191). Syftet med undantaget
är att allmänheten skall ges möjlighet till insyn i de handlingar som finns
hos Säkerhetspolisen avseende svenska myndigheters och enskildas förhållningssätt
till Tyskland och nazismen under andra världskriget (a.
prop. s. 88). De skäl som ligger bakom undantaget gör sig i viss mån
också gällande i förhållande till uppgifter i den verksamhet som avses
med den här föreslagna sekretessbestämmelsen. Regeringen bedömer
emellertid att frågan om undantag från den nu föreslagna sekretessbestämmelsen
måste lösas tillsammans med frågan om motsvarande undantag
från försvarssekretessen i 2 kap. 2 § sekretesslagen. Beträffande den
senare frågan pågår ett arbete i Regeringskansliet. Tillräckligt underlag
för att nu ta ställning till omfattningen och utformningen av ett sådant
undantag föreligger dock inte. Regeringen avser mot denna bakgrund att
så snart som möjligt återkomma med förslag om hur forskningens intressen
skall tillgodoses när det gäller möjligheten till tillgång till uppgifter i
den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens arkiv.
Meddelarfrihet
Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen
och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna
uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda
grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är
inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av
sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall
som anges antingen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
eller i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Bestämmelsen om försvarssekretess
i 2 kap. 2 § sekretesslagen anges inte i uppräkningen av sekretessbestämmelser
som har företräde framför meddelarfriheten i 16 kap. 1 § sekretesslagen.
Däremot följer av 7 kap.
3 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen
att meddelarfrihet inte föreligger i fråga om meddelanden som
innebär att någon gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri,
grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi,
landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Motsvarande
bestämmelse återfinns också i yttrandefrihetsgrundlagen. Detta
innebär att meddelarfriheten är starkt begränsad på försvarssekretessens
område.
Eftersom försvarsunderrättelseverksamheten redan omgärdas av ett
starkt sekretesskydd är det angeläget att i samband med att en ny sekretessbestämmelse
införs överväga om det finns skäl att låta även den tyst
Prop. 2006/07:63
125
nadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ha företräde framför meddelarfriheten.
Därvid måste beaktas att möjligheten till insyn i och
granskning av verksamheten ytterligare försvåras med en sådan ordning.
Det kan visserligen hävdas att när det gäller uppgifter som omfattas av
den nu aktuella bestämmelsen – uppgifter om enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden – är behovet av insyn mer begränsat än när det
gäller uppgifter om verksamheten som sådan. Mot detta kan emellertid
anföras att den allmänna debatten kring en myndighets verksamhet inte
sällan utgår från enskilda fall.
Vid en jämförelse med andra områden kan konstateras att beträffande
den sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden
som enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller för bl.a. uppgifter i
Säkerhetspolisens verksamhet föreskrivs inte något undantag från meddelarfriheten.
Sammantaget finner regeringen att övervägande skäl talar emot att låta
den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen ha företräde
framför meddelarfriheten. Någon ändring i 16 kap. sekretesslagen föreslås
därför inte.
10 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Ändringarna i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
och sekretesslagen samt den nya lagen om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet skall träda i kraft den 1 juli 2007.
Även ändringarna i lagen om elektronisk kommunikation skall träda
i kraft den 1 juli 2007. Skyldigheten för operatörer som äger tråd att
överföra signaler till samverkanspunkter enligt 6 kap. 19 a § skall
dock gälla från och med den 1 juli 2008.
Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I
promemorian föreslogs ikraftträdande den 1 juli 2006 och att skyldigheten
för de trådägande operatörerna att överföra signaler till samverkanspunkter
skulle gälla från och med den 1 januari 2007. I promemorian har
vidare föreslagits en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
tillsynsmyndigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation
att meddela föreskrifter om när bestämmelserna skall börja tillämpas.
Remissinstanserna: Swedish Network User Society och Vetenskapsrådet
har anfört att det finns risk att tiden om sex månader innan driftssättning
av systemet är för snävt för operatörerna. Telia Sonera AB har
påpekat att bolaget skulle tvingas till en större del manuell omkoppling
om det beslutas om en snabb implementering.
Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna regleringen bör träda
i kraft den 1 juli 2007.
Som framhålls i promemorian är det rimligt att de operatörer som äger
tråd får en viss tid på sig för att förbereda sina system så att överföringen
av trafiken skall kunna ske till samverkanspunkterna. I och med att bestämmelserna
i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation föreslås
träda i kraft den 1 juli 2007 är det därför befogat att de trådägande opera
Prop. 2006/07:63
126
törerna ges ytterligare viss tid på sig för att förbereda systemen för den
första samverkanspunkten. Regeringen anser med hänsyn till vad som
anförts av remissinstanserna och till kostnaderna för operatörerna att det
är skäligt att bestämma en längre tid för detta än vad som angetts i promemorian.
Skyldigheten i detta hänseende för operatörerna föreslås därför
tidigast gälla från och med den 1 juli 2008. Det kan även härefter finnas
skäl att senarelägga skyldigheten, exempelvis för överföring till ytterligare
punkter, eller om Försvarets radioanstalt inte har färdigställt de
utsedda samverkanspunkterna. Som Lagrådet har påpekat torde dessa fall
dock inte kräva någon särskild övergångsreglering. Regeringen lämnar
därför inte något förslag på en sådan övergångsbestämmelse som föreslagits
i promemorian.
11 Konsekvenser och genomförande
11.1 Myndigheterna
Regeringens bedömning: De ökade utgifter som förslagen innebär
för Försvarets radioanstalt, Försvarets underrättelsenämnd samt Post och
telestyrelsen bör finansieras inom ramen för utgiftsområde 6 Försvar
samt beredskap mot sårbarhet.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
delat bedömningen eller lämnat den utan erinran. Försvarets radioanstalt
har anfört att det i promemorian angivna investeringsbehovet är förknippat
med viss osäkerhet när det gäller den totala kostnadsbilden, eftersom
denna påverkas av flera faktorer. Om syftet med inhämtningen är underrättelseproduktion
behöver myndigheten endast göra investeringar där
det kan finnas trafik av högt underrättelsevärde, vilket begränsar investeringsbehovet.
Om syftet är att även kunna detektera IT-relaterade hot
mot Sverige behöver utbyggnaden vara mera komplett och heltäckande i
riket. De långsiktiga kostnaderna är också beroende av omsättningstakten
av utrustning hos trådägarna. Försvarets radioanstalt måste uppgradera
eller omsätta sin utrustning för inhämtning i takt med att trådägarna omsätter
sin utrustning. Sammanfattningsvis har myndigheten anfört att det
angivna behovet måste ses som ett första steg i uppbyggnaden.
Skälen för regeringens bedömning
Försvarets radioanstalt
För Försvarets radioanstalt innebär möjligheten att inhämta signaler i tråd
en betydande ökning av den tillgängliga trafiken. Inhämtning av signaler
i tråd är från en teknisk synvinkel en komplex verksamhet. I avsnitt 7 har
formerna för den beskrivits. Nedan följer en beskrivning av kostnaderna.
En ny generation datastöd för bearbetning av trafik håller på att utvecklas
vid Försvarets radioanstalt. Den första delen tas snart i drift och
följs av kompletterande system de närmaste åren. Kostnaderna för bear
Prop. 2006/07:63
127
betningsstödet kan förenklat delas in i tre delar: utveckling, hårdvara
samt lagringskapacitet. Kostnaderna för utveckling och hårdvara låg i
huvudsak under 2005-2006 och påverkades endast marginellt av en eventuell
trådaccess. Däremot följer behovet av lagringskapacitet mer eller
mindre direkt från processkapaciteten – ju fler signaler som kan processas
av Försvarets radioanstalt desto mer lagringskapacitet behövs. Detta
kommer också att medföra betydande kostnader.
Sammantaget beräknar regeringen att de investeringar som hänför sig
till att få tillgång till signaler i elektronisk form under en femårsperiod
uppgår till drygt 200 miljoner kronor. Kapitalkostnaden för de beskrivna
investeringarna beräknas uppgå till drygt 25 miljoner kronor i genomsnitt
per år under avskrivningstiden.
Driftkostnaderna består till största del av sambandskostnader, lokalhyra
för samverkanspunkter samt löner. Dessa beräknas under det första
året till cirka 4 miljoner kronor för att när investeringarna är slutförda
och fullt ut kan nyttjas beräknas till cirka 25 miljoner kronor.
Som Försvarets radioanstalt har anfört är beloppen förknippade med
viss osäkerhet. Regeringen anser dock att de kan läggas till grund för en
grundläggande bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för myndigheten.
Försvarets radioanstalts ökade utgifter bör från och med 2008 finansieras
genom omföringar från andra anslag inom utgiftsområde 6 samt genom
omprioriteringar och besparingar inom den egna verksamheten. Regeringen
avser att återkomma till detta i budgetpropositionen för 2008.
Försvarets underrättelsenämnd
Försvarets underrättelsenämnd har i dag en granskande myndighetsfunktion
men är inte en förvaltningsmyndighet i traditionell mening, nämnden
har t.ex. inga anställda. Försvarets underrättelsenämnd får i de föreslagna
författningarna fler uppgifter än i dag. Kravet på att utföra en fortlöpande
och mer ingående kontroll medför behov av organisatoriska förändringar,
liksom uppgiften att pröva tillstånd till inriktning av signalspaning. Den
lagreglering som föreslås av den grundläggande strukturen hos de enheter
inom myndigheten som skall fatta beslut om tillstånd respektive avbrytande
av inhämtning och förstöring av inhämtat material ställer också
krav på myndighetens organisation.
Försvarets underrättelsenämnd skall ha en självständig kontrollfunktion
och vara fristående från de myndigheter som nämnden har att granska.
Med beaktande av nämndens avgränsade ansvarsområde, organisationens
ringa storlek och för att vinna ekonomiska och administrativa
fördelar bör dock Försvarets underrättelsenämnd ges stöd i administrativt
avseende och när det gäller t.ex. lokaler från någon annan myndighet.
Nämndens ansvar och uppgifter skall dock beslutas av regeringen, i den
utsträckning uppgifter och grundläggande struktur inte följer av lag.
Merkostnaderna för de kanslifunktioner som Försvarets underrättelsenämnd
kommer att behöva beräknas uppgå till sammanlagt cirka 5 miljoner
kronor när verksamheten är i full drift. Det första året behöver dock
ytterligare ett par miljoner kronor tillföras för att säkerställa ett fullgott
säkerhetsskydd och initiala investeringar.
Prop. 2006/07:63
128
Därutöver behöver Försvarets underrättelsenämnd tillföras medel för
arvodering, eftersom den nya uppgiften att fungera som tillståndsorgan
och lagregleringen av de två beslutsfunktioner som skall inrymmas i
nämnden föranleder viss utökning av nämndens sammansättning med
ytterligare juridisk kompetens. Dessa kostnader beräknas uppgå till
sammanlagt cirka 2 miljoner kronor. Utgifterna för nämndens verksamhet
uppgår i dag till cirka 1 miljon kronor. Finansieringen av de ökade
utgifterna för nämnden bör ske genom omprioriteringar inom utgiftsområde
6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Regeringen avser att på
tilläggsbudget till Statsbudgeten för 2007 i samband med den ekonomiska
vårpropositionen lämna förslag om finansieringen av den utökade
verksamheten för andra halvåret 2007. Regeringen avser också att återkomma
i Budgetpropositionen för 2008 vad gäller finansieringen av den
fortsatta verksamheten.
Post- och telestyrelsen
Post- och telestyrelsen är central förvaltningsmyndighet med ett samlat
ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk
kommunikation.
För Post- och telestyrelsens del kommer förslaget till inhämtning av
signaler i elektronisk form enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
att innebära att myndigheten kan komma att utöva
tillsyn och meddela föreskrifter inom området. Regeringen gör bedömningen
att denna verksamhet och dess kostnader kommer att vara av
mindre omfattning och bör finansieras genom omprioritering från anslag
inom utgiftsområde 6. Regeringen avser att återkomma till detta i Budgetpropositionen
för 2008.
11.2 Operatörerna
Regeringens förslag: De trådägande operatörerna skall stå för kostnaden
för den tekniska anpassning som krävs för att signaler i elektronisk
form i tråd skall kunna föras till samverkanspunkterna. Såväl
trådägande som andra operatörer skall stå för kostnaden för att lämna
sådan information som kan göra det enklare att ta hand om signalerna.
Regeringens bedömning: Förslaget innebär inte några beaktansvärda
konkurrensnackdelar för de operatörer som berörs. Regeringen
avser emellertid att göra en utvärdering av förslagets påverkan på den
aktuella marknaden.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har
tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Post- och telestyrelsen
har invänt mot bedömningen att de kostnader som kommer att uppstå
kommer vara av engångskaraktär och efter denna initiala investering plana
ut och endast omfatta vissa löpande kostnader. Styrelsen har framhållit
att telekommarknaden är en mycket dynamisk verksamhet som är
stadd i konstant förändring och att det därför är troligt att tekniken avse
Prop. 2006/07:63
129
ende samverkanspunkterna måste förändras i takt med teknikutvecklingen
i övrigt. Styrelsen har jämfört med operatörers kostnader för anpassningsskyldigheten
avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning,
vilket visat sig vara en fortlöpande kostnad som hela tiden, allteftersom
ny teknik innebär nya anpassningsbehov, belastar operatörerna.
Styrelsen har vidare framfört att det ter sig mindre rimligt att en liten
operatör föreläggs att anpassa sin verksamhet för miljonbelopp, och då
framhållit fall där en operatör endast äger och tillhandahåller s.k. svartfiber,
medan andra operatörer i praktiken förfogar över denna fiber.
Svenska IT-företagens organisation, Telia Sonera AB och E.ON har
motsatt sig förslaget att teleoperatörerna skall stå för kostnaden av att
leverera trafiken till de s.k. samverkanspunkterna och framhållit det som
självklart att renodlat statliga angelägenheter till fullo skall finansieras
via statsbudgeten. Svenska IT-företagens organisation har anfört att en
annan ordning kan leda till ett överutnyttjande samt att en ur samhällsekonomisk
synvinkel lämplig prioritering av resurser försvåras genom att
den som beslutar kring prioriteringarna inte själv står för kostnaden. I det
fall de trådägande operatörerna åläggs att själva stå för kostnaderna, uppstår
därtill en komplicerad situation hur dessa operatörer i sin tur ska få
kompensation från andra operatörer som hyr utrymme i ledningarna.
IT-Företagen har vidare anfört att mängden trafik, och därmed kostnaderna,
grovt underskattats och att de kostnadsskattningar som redovisas
saknar all trovärdighet. IT-företagen har påpekat att en stor mängd renodlat
utländsk trafik passerar Sverige, vilket betyder att trafiken är ofantligt
mycket större än vad som anges i promemorian och kommer att öka ytterligare.
Det innebär att investeringarna i utrustning och sökprogram
måste bli betydligt större än vad som anges för att spaningen ska kunna
bli effektiv och proportionerlig. I den mån inte samma reglering införs i
andra länder, så innebär förslaget en konkurrensnackdel för de operatörer
vars trafik – inhemsk såväl som utländsk – passerar rikets gränser. Om
trafiken avlyssnas kan dessa operatörer inte garantera sitt kanske viktigaste
åtagande inför sina abonnenter, nämligen telehemligheten.
E.ON har anfört det inte kan uteslutas att avnämare av kommunikationstjänster
kan komma att välja operatör utifrån kriteriet huruvida operatörens
tekniska lösning innebär att även inhemsk kommunikation förs
utomlands för bearbetning, vilket skulle kunna ha en hämmande inverkan
på den tekniska utvecklingen och tillskapandet av effektiv konkurrens på
kommunikationsområdet. Denna problematik förstärks ytterligare om
operatörerna åläggs att bekosta investeringar etc.
i enlighet med förslaget,
då mindre operatörer har sämre förutsättningar att bära sådana kostnader.
Telia Sonera AB har anfört att det är fel att vältra över kostnader som
är direkt hänförliga till ett klart och uttalat samhälleligt behov, i detta fall
behov av underlag för underrättelseverksamhet, på marknadens aktörer,
framförallt när utgifterna inte ger de drabbade aktörerna någon direkt
nytta. Den principiella utgångspunkten måste vara att kostnader för samhälleliga
behov skall synliggöras. Sådana kostnader bör därför täckas
genom anslag i statsbudgeten. Kostnader och nytta kan då vägas mot
varandra, mot andra åtgärder för att främja säkerhet samt mot andra mål,
såsom dem för elektroniska kommunikationer. Telia Sonera AB har vidare
påtalat att förslaget föranleder en rad åtgärder och kostnader för opera
Prop. 2006/07:63
130
törerna som inte synes beaktade, bl.a. att en snabb implementering fordrar
större inslag av manuell omkoppling. Bolaget har också påtalat att det
kan bli tvunget att hålla sig i närheten av samverkanspunkterna i all ny och
tilläggsetablering samt att detta medför verksamhetspåverkan, inflexibilitet
och kostnadsökningar.
Svenska stadsnätsföreningen har anfört att eftersom försvarsunderrättelseverksamheten
är en fråga om nationens säkerhet måste eventuella
kostnader för nätägarna också bekostas av samhället. Föreningen har påtalat
att situationen är mycket olika mellan nätägarna där vissa t.ex. redan
är etablerade i ”samverkanspunkter” medan andra endast har trunktrafik
genom sina nät. Föreningen har vidare påpekat vissa tekniska förhållanden
som bör föranleda ytterligare överväganden.
Vetenskapsrådet (huvudman för SUNET) har framhållit att det är svårt
att på grundval av det underlag som presenteras bedöma om kostnadsberäkningarna
är realistiska och anfört att kostnaderna kan ha underskattats,
inte minst när det gäller operatörernas anpassningsskyldighet. I det sammanhanget
har rådet bl.a. påpekat att underlaget är knapphändigt beträffande
tekniken och att det t.ex. är oklart vad som menas med att operatörerna
måste lämna ifrån sig signaler som FRA "lätt" kan hantera.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: För operatörerna
kommer inhämtning av signaler i tråd enligt detta förslag att innebära en
kostnad för teknisk anpassning samt vissa löpande kostnader. Dessa
kostnader kommer framförallt att beröra de trådägande operatörerna.
Kostnaderna kommer efter ett antal år att plana ut och därefter i princip
endast omfatta vissa löpande kostnader. I avsnitt 7 beskrivs operatörernas
skyldigheter.
Att göra en exakt uppskattning av de trådägande operatörernas kostnader
för att göra den trafik som passerar rikets gräns tillgänglig för Försvarets
radioanstalt är som flera remissinstanser påpekat svårt i och med
att telekommunikationsindustrin är en mycket dynamiskt verksamhet
som är stadd i konstant förändring. Det viktiga är dock att beräkningen
görs utifrån så goda utgångspunkter som möjligt. I utarbetandet av de
kostnadsberäkningar som här föreligger har därför Post- och telestyrelsen,
Försvarets radioanstalt samt operatörer och andra aktörer bidragit
med information om såväl egna som mer allmänna förhållanden. Regeringen
menar därför till skillnad från några av remissinstanserna att de
beräkningar som presenteras i promemorian kan läggas till grund för bedömningarna
av förslagens ekonomiska konsekvenser.
När det gäller fördelningen av kostnaderna för anpassningen finns flera
tänkbara alternativ.
Kostnaden kan bäras av signalspaningsmyndigheten
eller av operatörerna eller fördelas mellan dem. En annan möjlighet är att
kostnaden bärs av det allmänna utan att direkt belasta signalspaningsmyndighetens
anslag.
En allmän utgångspunkt när det gäller kostnader för försvarsunderrättelseverksamheten
är att de myndigheter som bedriver verksamheten
skall svara för dessa. Detta argument har också framförts av de remissinstanser
som är kritiska mot promemorians förslag. Signalspaningsverksamheten
är enligt dessa remissinstanser en statlig angelägenhet som bör
bekostas av staten och inte av de enskilda operatörerna.
Som regeringen framhållit i andra sammanhang (prop. 1995/96:180 s.
32 f.) finns det emellertid flera verksamhetsområden där samhället som
Prop. 2006/07:63
131
förutsättning för att enskilda skall få bedriva viss verksamhet kräver att
vissa allmännyttiga intressen beaktas. Ett exempel är arbetsgivares skyldighet
att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda.
Ett annat exempel är de krav som ställs på företag som bedriver miljöfarlig
verksamhet. Ytterligare ett exempel, som ligger nära den nu aktuella
verksamheten, är operatörers skyldighet att anpassa sina system så att
beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas.
Enligt regeringens mening finns det ingen principiell skillnad
mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att bekosta anpassning av
systemen för att möjliggöra signalspaning. Regeringen delar följaktligen
inte den principiella inställning som Svenska IT-företagens organisation,
Telia Sonera AB, E.ON och Svenska stadsnätsföreningen har redovisat.
En betydelsefull omständighet att beakta vid valet av vem som skall
stå för kostnaden för att styra ut trafiken är också vad som blir den samhällsekonomiskt
mest effektiva lösningen. Den som drabbas av kostnaderna
har naturligtvis ett starkt incitament att söka hålla kostnaderna
nere. Detta innebär att det är samhällsekonomiskt effektivare att låta de
trådägande operatörerna stå för kostnaderna vad avser utstyrning och
leverans av signalerna till samverkanspunkterna.
De trådägande operatörerna kan som huvudsakliga inköpare av de
hård- och mjukvaror som krävs påverka priset på ett annat sätt än vad en
statlig myndighet kan. De har en förhandlingsposition som bör kunna
leda till att största kostnadseffektivitet uppnås i detta hänseende. Teknik
som möjliggör en utstyrning av information från de trådägande operatörernas
system kommer nämligen att omfattas av förhandlingar om nya
system och om ny teknik i befintliga system som en mycket liten del i ett
större paket. Ifrågavarande kostnader kan hållas nere om den aktuella
funktionaliteten beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt. Slutsatsen
är att om det finns ett eget ekonomiskt incitament för de trådägande operatörerna
att förhandla fram ett så fördelaktigt pris som möjligt kommer
detta att bli den samhällsekonomiskt mest lämpliga lösningen.
Ett liknande resonemang kan föras vad avser kommunikationskostnaden,
d.v.s. kostnaden för att föra trafiken från operatörernas system till
samverkanspunkterna. I och med att de trådägande operatörerna har ett
incitament att överföra trafiken till så låg kostnad som möjligt kommer
de att överföra trafiken till samverkanspunkterna på det mest kostnadseffektiva
sättet.
Svenska IT-företagens organisation har anfört att om operatörerna
skall bära kostnaden kan detta leda till ett överutnyttjande samt att en ur
samhällsekonomisk synvinkel lämplig prioritering av resurser försvåras
genom att den som beslutar kring prioriteringarna inte själv står för kostnaden.
Regeringen anser inte att detta resonemang är tillämpligt i fråga
om signalspaning. Det handlar i dessa sammanhang om att styra ut all
trafik som passerar Sveriges gräns för att signalspaningsmyndigheten
därefter skall kunna inhämta relevanta signaler. Den skyldighet som åvilar
operatörerna påverkas följaktligen inte av i vilken omfattning signalspaningsmyndigheten
därefter inhämtar och bearbetar de utstyrda signalerna.
Regeringens uppfattning är därför att någon risk för överutnyttjande
inte föreligger; de kostnader som är relaterade till omfattningen av
signalspaningsmyndighetens verksamhet bärs i sin helhet av denna.
Prop. 2006/07:63
132
Regeringen delar inte den uppfattning som framförts av Telia Sonera
AB att ett skäl för att staten skall bära kostnadsansvaret är att utgifterna
inte ger de drabbade aktörerna någon direkt nytta. Regeringen menar
tvärtom att operatörerna i hög grad har nytta av den försvarsunderrättelseverksamhet
som syftar till att skydda Sverige mot IT-relaterade hot, se
avsnitt 7.1.1.
Sammanfattningsvis anser regeringen att övervägande skäl talar för att
de trådägande operatörerna skall bära kostnaden för den tekniska anpassning
som krävs för att inhämtning av signaler i elektronisk form i tråd
skall kunna genomföras. Det ankommer därefter på de trådägande operatörerna
att med beaktande av förutsättningarna på marknaden bedöma
hur kostnaden vidare skall fördelas.
Regeringen finner dock rimligt mot bakgrund av vad remissinstanserna
anfört angående kostnader att en utvärdering sker avseende vilken påverkan
förslaget kan komma att ha på marknaden och dess aktörer. Vidare
bör införandet av skyldigheterna för operatörerna senareläggas. Genom
att föreskriva att bestämmelserna om dessa skall tillämpas från och med
den 1 juli 2008 ges operatörerna möjlighet att i större utsträckning utnyttja
de fördelar i form av att vara huvudsaklig inköpare och ha en stark
förhandlingsposition som angetts ovan
Uppskattning av kostnader för operatörerna
Ett resonemang kring kostnader för operatörer måste utgå från vissa
grundläggande principiella resonemang och ett antagande avseende tid
för implementering. I nedanstående resonemang utgår beräkningen från
en implementeringstid på fem år från den dag lagen träder i kraft.
Vad som först kan konstateras är att omsättningstakten för aktuella typer
av kommunikationsutrustning är hög och att huvuddelen av utrustningen
inom en femårsperiod kan förväntas vara utbytt eller kraftigt uppgraderad.
En annan central aspekt att beakta är att de tekniska investeringskostnaderna
för de trådägande operatörerna efterhand kommer att minska
kraftigt. Huvudorsaken till detta är att eftersom det legala kravet på dessa
operatörer (d.v.s. att styra ut all trafik som förs över Sveriges gräns till
samverkanspunkterna) finns kommer all beställning av ny utrustning av
de trådägande operatörerna att innehålla krav på denna typ av funktionalitet.
Denna extra funktionalitet kommer då att vara en mindre del av de
krav som ställs på ny utrustning och eftersom den byggs in från början
kommer kostnaden att vara begränsad (jfr resonemanget i föregående
avsnitt).
Generellt består kostnaderna för de trådägande operatörerna av följande
delar:
Investeringar i ny utrustning, drift- och underhållskostnader,
kompetensuppbyggnad (om operatören måste investera i ny typ av utrustning),
sambandkostnader (för att transportera trafik från access- till
samverkanspunkt) och informationsplikt (att förse Försvarets radioanstalt
med nödvändig information om främst förändringar i nätstruktur och
trafikinnehåll). Som flera remissinstanser påpekat är det mot bakgrund
av den snabba utvecklingen på området svårt att uppskatta hur den löpande
anpassningskostnaden kommer att utvecklas i förhållande till de
initiala investeringarna. Regeringen delar dock promemorians bedöm
Prop. 2006/07:63
133
ning att tyngdpunkten när det gäller kostnadsansvaret kommer att ligga i
samband med de inledande investeringarna.
Utöver de ovan angivna kostnaderna tillkommer vissa mindre kostnader
för att lämna information som kan göra det enklare att ta hand om
signalerna, vilket omfattar såväl trådägare som andra operatörer som utan
att äga tråden för signaler i tråd över Sveriges gräns. Dessa kostnader är
ringa eftersom det rör sig om att överföra sådan kringinformation som
operatörerna redan har i sina system. Det finns heller inget krav på att
denna information skall anpassas. Vilka åtgärder hos operatörerna som är
nödvändiga för att göra det enklare att ta hand om signalerna behandlas i
avsnitt 7.3.7.
Det torde också vara ömsesidigt fördelaktigt om Försvarets radioanstalts
behov, när så är möjligt, kopplas till av operatören planerade uppgraderingar
och förändringar – kostnaden för operatören kan därmed reduceras
samtidigt som Försvarets radioanstalt kan få mer trafik tillgänglig
i samverkanspunkterna.
Utifrån hypotesen att all trafik som förs över Sveriges gräns i tråd ska
vara tillgänglig för Försvarets radioanstalt inom fem år efter lagens
ikraftträdande kan följande beräkning göras.
Det finns ca 10 trådägande operatörer som för trafik över rikets gräns.
Utifrån detta kan en teoretisk modell för kostnaderna byggas enligt följande.
I ett tänkt fall med en trådägande operatör som har 20 procent av
trafiken vilken passerar rikets gräns skulle den tekniska anskaffningskostnaden
om man räknar högt bli ca 15 miljoner kronor för att göra all
trafik från dessa trådar tillgänglig för Försvarets radioanstalt. Utöver detta
tillkommer drift- och underhållskostnader samt kostnader för förbindelse
mellan operatörens system och samverkanspunkten. Kostnaden för
samband är dock generellt ringa i och med att samverkanspunkten troligtvis
kommer att ligga i ett utrymme mycket nära de trådägande operatörerna.
Omräknat för alla 10 trådägare innebära detta en totalkostnad på högst
75 miljoner kronor för att göra all trafik vilken passerar rikets gräns tillgänglig.
Den genomsnittliga kostnaden per år är då 15 miljoner kronor
(utslaget på alla trådägande operatörer). Den tillkommande kostnaden för
att lämna information som kan göra det enklare att ta hand om signalerna,
en skyldighet som också omfattar de operatörer som inte äger tråd
men för signaler i tråd över Sveriges gräns, är som angetts ovan obetydlig
i sammanhanget.
Konkurrensfrågor
E.ON och Svenska IT-Företagens organisation har uttalat farhågor för att
förslaget kan leda till en snedvridning av konkurrensen i den mån inte
samma reglering införs i andra länder. Som framgår av redogörelsen i
avsnitt 7.1.2 är signalspaning avseende signaler i tråd långtifrån någon
unik svensk företeelse; tvärtom har många länder redan denna möjlighet
sedan tidigare. Även om förutsättningarna för verksamheten varierar
mellan olika länder kan förslaget därför enligt regeringens mening inte
anses innebära några beaktansvärda konkurrensnackdelar för svenska
operatörer. I sammanhanget förtjänar att framhållas att Konkurrensverket
inte haft några invändningar mot förslaget.
Prop. 2006/07:63
134
11.3 Övriga konsekvenser
Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser när det gäller kostnader
eller intäkter för kommuner och landsting. Inte heller bedöms förslaget
ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen,
den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan
män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
12 Författningskommentarer
12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet
1 §
Lagens första paragraf har ändrats på flera sätt. I den första meningen
markeras att försvarsunderrättelseverksamheten främst skall ge stöd till
svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. I förhållande till paragrafens
nuvarande lydelse har ordningsföljden på de politikområden som
försvarsunderrättelseverksamheten skall stödja ändrats. Ändringen har
gjorts för att åstadkomma en överensstämmelse med den begreppsbildning
som används för att bl.a. inom budgetpolitiken ange politikområden
och knyter an till gängse språkbruk. Vidare innebär ändringarna att verksamheten
breddas från att omfatta yttre militära hot mot landet till att
omfatta även andra yttre hot mot landet än rent militära. I lagtexten slås
därför fast att försvarsunderrättelseverksamheten skall avse yttre hot mot
landet. Detta innebär att bl.a. internationell terrorism och annan kvalificerad
gränsöverskridande brottslighet som utgör hot mot rikets säkerhet
eller samhällsviktiga strukturer omfattas av underrättelseverksamheten.
Det utvidgade mandatet behandlas utförligt i avsnitt 6.3.1.
Av andra meningens sista led framgår idag att det i verksamheten ingår
att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser
för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i
fred. Eftersom det ifrågavarande området i huvudsak täcks av uttrycket
”yttre hot mot landet” är uppgiften inte nödvändig och finns därför inte
med i förslaget till ändrad paragraf.
I tredje meningen anges att försvarsunderrättelseverksamheten endast
får avse utländska förhållanden. Genom användningen av uttrycket utländska
förhållanden ges försvarsunderrättelseverksamheten sin inriktning
i sak och avgränsas mot inhemska förhållanden. Med uttrycket utländska
förhållanden betonas även den grundläggande roll som försvarsunderrättelseverksamheten
är avsedd att ha för landets samlade säkerhetspolitik
och till stöd för statsledningen. Ändringen motiveras närmare
i avsnitt 6.3.1.
Andra stycket första meningen har inte ändrats. Andra meningen är ny.
Där regleras de uppdragsgivande myndigheternas möjlighet att närmare
inrikta försvarsunderrättelseverksamheten inom den ram som regeringen
fastställt. Frågan behandlas i avsnitt 6.4.
Prop. 2006/07:63
135
Ändringen i tredje stycket innebär att ingen av de myndigheter som
skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet anges i lag. Myndigheterna
anges i stället i förordning.
2 §
Första stycket har ändrats i flera avseenden. I första meningen görs en
språklig anpassning till den föreslagna ändringen av 1 § första stycket.
Därefter görs en ändring i andra meningen för att betona att försvarsunderrättelseverksamheten
i första hand skall vara inriktad på att inhämta,
bearbeta och genomföra grundanalys av information. Resultatet av denna
process är de underrättelser som skall rapporteras. För att tydliggöra att
graden av analys måste varieras med hänsyn bl.a. till mottagarens behov
och egen analyskapacitet och att det inte i första hand är en färdiganalyserad
bedömning som skall rapporteras, har formuleringen om att analyser
av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras
utgått. Eftersom Regeringskansliet är en myndighet behöver den inte anges
särskilt i författningstexten. Att ordet ”Regeringskansliet” utgår innebär
således inte att kretsen av mottagare av underrättelser förändras.
Regeringskansliet skall även fortsättningsvis vara mottagare av underrättelser
avsedda för regeringens underrättelsebehov.
I andra stycket, som är nytt, anges att i försvarsunderrättelseverksamheten
används teknisk och personbaserad inhämtning, se vidare avsnitt
6.4. Bestämmelsen är av informationskaraktär och syftar till att redovisa
de huvudsakliga metoder som används inom försvarsunderrättelseverksamheten.
I stycket finns en hänvisning till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet,
i vilken lagstödet för signalspaningsverksamheten
återfinns. Signalspaning utgör teknisk inhämtning.
3 §
Paragrafen har ändrats. Ändringen är av redaktionell karaktär, och innebär
att bestämmelsen anpassas till den ändrade lydelsen av 1 § tredje
stycket.
4 §
I paragrafen regleras avgränsningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet
och polisiär verksamhet. Bestämmelsen har fått en annan lydelse
för att förtydliga att begränsningen syftar på sådana åtgärder som vidtas i
syfte att lösa en i lag eller annan föreskrift föreskriven uppgift i polisens
och andra myndigheters brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete.
Den grundläggande principen att försvarsunderrättelseverksamheten
inte får innefatta förfarande i samband med förundersökning, vissa arbetsmetoder
som är förbehållna polisman och användning av straffprocessuella
tvångsmedel kvarstår och behöver inte uttryckligen anges, eftersom
detta följer av andra bestämmelser.
Bestämmelsens nya lydelse omfattar andra konkreta åtgärder som vidtas
i den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten med
det direkta syftet att lösa uppgifter som föreskrivs för denna verksamhet.
Som närmare redovisas i avsnitt 6.3.2 handlar det om sådana åtgärder
Prop. 2006/07:63
136
som, om de vidtogs av andra myndigheter, skulle kunna störa utövandet
av den brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamheten. Begränsningen
träffar endast sådana åtgärder för inhämtning av information
som tar sig mer konkreta uttryck än t.ex. inhämtning av signaler i elektronisk
form vid signalspaning. Gränsdragningsfrågor i övrigt får behandlas
inom ramen för regeringens inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten.
Utanför det område som omfattas av bestämmelsen ligger
det följaktligen i regeringens hand att genom sin inriktning överväga
gränsdragningen mellan myndigheternas ansvarsområden, på motsvarande
sätt som regeringen i andra sammanhang reglerar frågor om relationen
mellan olika myndigheter i t.ex. instruktioner och delegeringsföreskrifter.
Genom bestämmelsen kompletteras 1 §, i vilken försvarsunderrättelseverksamhetens
mandat anges och begränsningen till utländska förhållanden
regleras. Bestämmelsen snävar således ytterligare in verksamheten i
förhållande till lagen i övrigt.
Paragrafens andra stycke syftar till att klargöra att gränsdragningen i
det första stycket inte innebär någon begränsning av möjligheten för de
myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet att till de
brottsbekämpande och brottsförebyggande myndigheterna lämna stöd
utanför försvarsunderrättelseverksamheten. Förutsättningarna för stöd till
annan myndighet avgörs av vad som gäller för verksamheten hos den
myndighet som begär och mottar stödet. Det handlar följaktligen om att
inom ramen för en sådan myndighets verksamhet biträda med åtgärder
som den mottagande myndigheten i och för sig haft rätt att vidta på egen
hand, men har otillräckliga resurser för. I syfte att klarlägga detta anges
att en förutsättning för stöd är att det inte finns hinder enligt andra bestämmelser.
Exempel på sådan verksamhet som kan komma i fråga är biträde med
kryptoforcering, tekniskt stöd på informationssäkerhetsområdet och stöd
i andra situationer då det är särskilt angeläget att resurserna hos de myndigheter
som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet kan användas för
samhällsviktiga ändamål.
Paragrafen har behandlats närmare i avsnitt 6.3.2.
5 §
Paragrafen har ändrats. Hänvisningen till ”En särskild nämnd under regeringen”
har bytts ut mot ”Den myndighet som regeringen bestämmer”
för att anpassa lagen till de förslag som lämnats i betänkandet SOU
2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. För att understryka
att den aktuella myndighetens roll skall stärkas har uttrycket ”ha
insyn i” ersatts av ”kontrollera”. Se vidare avsnitt 8.
12.2 Förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
1 §
Inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning är en sådan
särskild metod för teknisk inhämtning som nämns i lagen (2000:130) om
Prop. 2006/07:63
137
försvarsunderrättelseverksamhet. I paragrafen anges att sådan inhämtning
får bedrivas i försvarsunderrättelseverksamheten. Möjligheten att inhämta
signaler i elektronisk form är inte knuten till var signalerna befinner
sig, utan är teknikneutral. Därmed kan inhämtning ske oavsett om signalerna
befinner sig i etern eller i kabel (d.v.s. är trådburen) eller någon
annan stans. Beträffande uttrycket ”signaler i elektronisk form”, se vidare
avsnitt 7.3.2.
I paragrafens första stycke slås fast att signaler i elektronisk form får
inhämtas i försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet. Det innebär att inhämtning får ske i
försvarsunderrättelseverksamhet som bedrivs till stöd för svensk utrikes säkerhets-
och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot
mot landet. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete. Verksamheten får endast avse utländska
förhållanden. Beträffande försvarsunderrättelseverksamhet, se vidare
avsnitt 7.3.2 och kommentaren till de förslagna ändringarna i lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, avsnitt 12.1.
Att den verksamhet som regleras i lagen får bedrivas för försvarsunderrättelseändamål
innebär att inhämtning t.ex. får ske av uppgifter av
relevans för att kartlägga militära hot mot landet och förhållanden som är
relevanta för svenskt deltagande i fredsfrämjande och humanitära internationella
insatser samt kartläggning under pågående insatser av hot mot
svensk personal eller svenska intressen i övrigt. Vidare får inhämtningen
avse strategisk kartläggning av internationell terrorism eller annan grov
gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen.
Det är dock inte försvarsunderrättelseverksamhetens uppgift att
kartlägga verksamheten i operativt brottsbekämpande syfte.
Andra exempel på ändamål för vilka signalspaning får bedrivas är kartläggning
av utveckling och spridning av massförstörelsevapen och
krigsmateriel, yttre hot mot samhällets tekniska infrastrukturer i form av
t.ex. kvalificerade IT-relaterade hot, konflikter utomlands med konsekvenser
för internationell säkerhet och internationella företeelser i övrigt
av betydelse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.
Av bestämmelsen framgår vidare att signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
får ske endast i de fall regeringen eller, enligt regeringens
bestämmande, en myndighet närmare bestämt inriktningen av signalspaningen.
Inhämtningen enligt lagen skall emellertid även få bedrivas för vissa
andra särskilda syften som inte omfattas av försvarsunderrättelseverksamheten
men som utgör en förutsättning för att denna skall kunna bedrivas,
se avsnitt 7.3.2. I paragrafens andra stycke beskrivs dessa syften i
två punkter.
I första punkten anges att inhämtning får ske för att följa förändringar i
signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet. I
andra punkten anges att inhämtning genom signalspaning får ske för att
fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva
verksamhet enligt lagen. Vad som regleras i detta stycke återfinns idag i
förordningen med instruktion för Försvarets radioanstalt, och överförs nu
till lagen.
Eftersom inhämtning som sker med stöd av andra stycket inte utgör
underrättelseverksamhet – verksamheten bedrivs för signalspaningsmyn
Prop. 2006/07:63
138
dighetens egna behov av teknik- och kompetensutveckling och genererar
inte underrättelser – omfattas den inte av lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
De begränsningar som uppställs i lagen om
signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet gäller dock även för
denna inhämtning, se avsnitt 7.3.2.
2 §
Av paragrafen framgår att inhämtning som sker i tråd endast får avse
signaler som förs över Sveriges gräns i tråd som ägs av en operatör. Med
operatör avses detsamma som enligt 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation, d.v.s. den som innehar eller på annat sätt
råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation.
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.3.3 och i avsnitt 7.3.7.
3 §
I paragrafens första stycke slås fast att ett villkor för att få bedriva inhämtning
av signaler i tråd är att inhämtningen sker automatiserat. Vid
sådan inhämtning skall signalerna ha identifierats genom sökbegrepp.
Med sökbegrepp avses här att man genom att ange ett eller flera begrepp
kan söka igenom en informationsmängd och hitta de poster eller uppgiftskonstellationer
där begreppet förekommer. Sökbegrepp kan också
innefatta parametrar som utesluter större informationsmängder. Krav på
att använda sökbegrepp uppställs också för sådan automatiserad inhämtning
som sker i etern. Bestämmelsen tar enbart sikte på sådan inhämtning
som sker automatiserat, vilket innebär att inhämtning i etern som bedrivs
med manuella metoder inte omfattas av begränsningen (se vidare avsnitt
7.3.4).
I andra stycket slås fast att sökbegreppen skall utformas och användas
så att de medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga
integriteten samt att sökbegreppen inte får vara direkt hänförliga till en
viss fysisk person om det inte är av synnerlig vikt för verksamheten (se
vidare avsnitt 7.4.2).
Att sökbegreppen skall granskas i särskild ordning framgår av 9 §.
4 §
I paragrafens första stycke erinras om att regeringens och myndigheters
inriktning av sådan signalspaning som är försvarsunderrättelseverksamhet
regleras i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. När
det gäller inriktning av verksamhet som gäller signalspaning anges att en
sådan inriktning inte får avse endast en viss fysisk person. Signalspaningsverksamheten
måste visserligen i vissa fall beröra enskildas kommunikationer
för att det skall vara möjligt att följa en viss företeelse av
relevans för verksamheten. Den skall dock inte inriktas endast mot en
enskild utpekad individ.
I andra stycket finns bestämmelser om att även sådan signalspaningsverksamhet
enligt 1 § andra stycket som inte är försvarsunderrättelseverksamhet,
men utgör en nödvändig förutsättning för denna, skall inriktas
av regeringen.
Prop. 2006/07:63
139
I tredje stycket regleras i enlighet med vad Lagrådet förordat det samråd
som skall föregå regeringens beslut om inriktning av signalspaningsverksamheten.
Regeringen skall inför sådana beslut samråda med den
myndighet som enligt 6 § skall pröva frågor om tillstånd. Som Lagrådet
har anfört är samrådsförfarandet grundat på beredningskravet i 7 kap. 2 §
regeringsformen.
Bestämmelsen behandlas vidare i avsnitt 7.3.5.
5 §
I paragrafens första stycke slås fast att det krävs tillstånd för att de myndigheter
som regeringen bestämmer skall kunna ge närmare inriktning av
signalspaningsverksamheten. Kravet på tillstånd gäller inte för inriktning
som har angetts av regeringen eller Regeringskansliet. Undantaget har
utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Ett tillstånd gäller för
högst sex månader och kan efter förnyad prövning förlängas med högst
sex månader i taget. Omfattningen av en sådan förnyad prövning får anpassas
till vad tillståndet avser, inhämtningens dittillsvarande resultat och
eventuella nytillkomna omständigheter av betydelse för prövningen.
Av andra stycket framgår att en inriktning skall avse en företeelse eller
ett förhållande som är relevant med avseende på de ändamål för vilka
signalspaningen får bedrivas. Inriktningen skall också i övrigt vara förenlig
med lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Tillstånd
får endast lämnas om syftet med inriktningen väger klart tyngre än det
integritetsintrång som inhämtning i enlighet med inriktningen kan innebära
och detta syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt.
Tillståndsmyndigheten skall följaktligen göra en proportionalitetsbedömning
på grundval av de uppgifter som den ansökande myndigheten lämnar.
Tillstånd får inte ges för inriktning som endast avser en fysisk person.
Detta följer redan av 4 §, i vilken anges att en närmare inriktning inte får
avse endast en viss fysisk person. Här understryks ytterligare att detta
skall prövas i samband med tillståndsgivningen. Signalspaningsverksamheten
måste dock i vissa fall beröra enskildas kommunikationer för att
det skall vara möjligt att följa en viss företeelse av relevans för verksamheten,
vilket skall vara möjligt så länge inte det enda syftet med en inriktning
är att kartlägga en viss fysisk person.
I den utsträckning den inriktande myndigheten kan tillhandahålla sökbegrepp
som initialt avses komma till användning skall dessa, som Lagrådet
har framhållit, självfallet omfattas av tillståndsprövningen.
Prövningen
av sådana sökbegrepp skall omfatta att de utformas och användas
så att de medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga
integriteten, samt att de inte är direkt hänförliga till en viss fysisk person
såvida det inte är av synnerlig vikt för verksamheten (jfr 3 §).
I tredje stycket begränsas skyldigheten att inhämta tillstånd. Tillstånd
krävs inte i brådskande fall. Med detta avses situationer då det skulle
medföra allvarliga konsekvenser för väsentliga nationella intressen att
avvakta tillståndet. Om en närmare inriktning givits utan tillstånd skall
den omedelbart anmälas till den myndighet som skall lämna tillstånd
(Försvarets underrättelsenämnd). Om tillståndsmyndigheten finner att det
Prop. 2006/07:63
140
saknas förutsättningar för tillstånd, skall Försvarets radioanstalt underrättas
och inhämtningen omedelbart avbrytas.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.4.3.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om den myndighet som skall pröva
frågor om tillstånd enligt 5 §. Regeringen bestämmer vilken myndighet
som skall anförtros uppgiften. Denna myndighet skall vara fristående
från signalspaningsmyndigheten. I enlighet med vad Lagrådet förordat
regleras också den grundläggande strukturen hos den enhet inom myndigheten
som skall besluta om tillstånd. I bestämmelsen anges att ledamöterna
skall utses av regeringen för en bestämd tid, minst fyra år. Ordföranden
och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Övriga ledamöter skall utses bland personer som föreslagits av partigrupperna
i riksdagen. De övriga bestämmelser som behövs för myndighetens
verksamhet meddelas av regeringen.
7 §
Enligt paragrafens första punkt skall upptagning eller uppteckning av
uppgifter som inhämtats enligt lagen omgående förstöras om innehållet i
upptagningen eller uppteckningen berör en viss fysisk person och har
bedömts sakna betydelse för den verksamhet som avses i 1 §, dvs. för
försvarsunderrättelseverksamheten eller för den verksamhet som beskrivs
i 1 § andra stycket. Detta gäller givetvis oavsett om inhämtningen skett
med hjälp av automatiserad behandling eller med manuella metoder. Ett
exempel på upptagningar eller uppteckningar som typiskt sett saknar betydelse
för verksamheten är sådana som avser kommunikation som faller
helt utanför ramen för verksamhetens ändamål, t.ex. därför att de rör inhemska
förhållanden.
Krav på förstöring gäller också om upptagningen eller uppteckningen
omfattar uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen
eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen, eller som
omfattas av efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen
eller 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen. Även upptagning eller uppteckning
av uppgifter i sådana meddelanden som avses i 27 kap. 22 §
rättegångsbalken, dvs. mellan en misstänkt och dennes försvarare, skall
förstöras. I de senare fallen skall överhuvudtaget ingen annan bedömning
göras av innehållet i upptagningen eller uppteckningen än vad som är
nödvändigt för att konstatera om ett sådant förhållande som anges i den
andra eller tredje punkten föreligger. Förstöringsskyldigheten gäller
självfallet alla exemplar av den aktuella upptagningen eller uppteckningen.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.4.4.
8 §
I paragrafens första mening erinras om att underrättelser med uppgifter
som inhämtats genom signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten
skall rapporteras till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs
i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Den verk
Prop. 2006/07:63
141
samhet som sker med stöd av 1 § andra stycket syftar till att möjliggöra
signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten genom att tillgodose
myndighetens egna behov av teknik- och kompetensutveckling och resulterar
inte i några underrättelser. Den omfattas därför inte av denna bestämmelse.
Första meningen behandlas i avsnitt 7.3.5.
I andra meningen görs en begränsning av vad som får rapporteras från
signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Där anges att om
uppgifterna berör en viss fysisk person, får rapporteringen endast avse
förhållanden som är av betydelse i de hänseenden som anges i 1 § lagen
om försvarsunderrättelseverksamhet. Bestämmelsen innebär ett förbud
mot rapportering av sådan överskottsinformation rörande enskilda som
saknar relevans från försvarsunderrättelsesynpunkt. Begränsningen behandlas
i avsnitt 7.4.4.
9 §
Paragrafen medger att den myndighet som regeringen bestämmer (Försvarets
radioanstalt) får bedriva internationellt signalspaningssamarbete
för sådan verksamhet som regleras i 1 § andra stycket, dvs. för sådan
inhämtning som inte är försvarsunderrättelseverksamhet. När det gäller
försvarsunderrättelseverksamhet finns bestämmelser om internationellt
samarbete i 3 § lagen (2000:130) om förvarsunderrättelseverksamhet.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.3.5.
10 §
Enligt paragrafen skall den myndighet som regeringen bestämmer (Försvarets
underrättelsenämnd) kontrollera att lagen följs, på motsvarande
sätt som myndigheten gör i fråga om försvarsunderrättelseverksamheten i
stort, se avsnitt 8. De sökbegrepp som avses i 3 §, förstöring enligt 7 §
och den rapportering som avses i 8 § skall granskas särskilt.
I andra stycket ges myndigheten möjlighet att med anledning av sina
iakttagelser i samband med kontrollen vidta åtgärder riktade mot Försvarets
radioanstalt. Åtgärderna består i att myndigheten kan fatta beslut om
att viss inhämtning skall upphöra eller att upptagning eller uppteckning
av inhämtade uppgifter skall förstöras. Nämnden får i varje enskilt fall
avgöra omfattningen av åtgärden. Ett beslut om avbrytande av en inhämtning
kan t.ex. avse att vissa sökbegrepp inte längre skall få användas.
I tredje stycket regleras, i enlighet med vad Lagrådet förordat, den
grundläggande strukturen hos den enhet inom myndigheten som skall
fatta de beslut som anges i andra stycket. Ledamöterna skall utses av regeringen
för en bestämd tid, minst fyra år. Ordföranden och vice ordföranden
skall vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter skall
utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i riksdagen. Eftersom
såväl tillstånds- som kontrollfunktionen kommer att inrymmas i Försvarets
underrättelsenämnd anges att samma ledamöter inte skall få delta
i båda verksamheterna.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.
Prop. 2006/07:63
142
11 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om det råd som skall finnas inom
signalspaningsmyndigheten med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de
åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten.
Lagregleringen av rådets verksamhet föranleds av
Lagrådets synpunkter.
Rådets ledamöter utses av regeringen för viss tid. Ansvaret för signalspaningsmyndighetens
verksamhet vilar på myndighetens ledning. Detta
påverkas inte av att rådet inrättas. Rådet skall därför inte ha någon beslutsfunktion
utan skall fullgöra sitt uppdrag genom att rapportera sina
iakttagelser till signalspaningsmyndighetens ledning och, om rådet finner
att det finns skäl för det, till den myndighet som avses i 10 §.
12 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till de bestämmelser i lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation som reglerar operatörernas
skyldighet att överföra signaler för att möjliggöra inhämtning enligt lagen
om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Se avsnitt 7.3.7
och kommentaren till de föreslagna ändringarna i lagen om elektronisk
kommunikation, avsnitt 12.3.
13 §
I paragrafen slås fast att beslut som fattas enligt lagen om signalspaning i
försvarsunderrättelseverksamhet inte får överklagas.
12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation
6 kap. 19 a §
Paragrafen är ny. För att möjliggöra en ändamålsenlig inhämtning av
signaler i elektronisk form enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
föreskriver den vissa skyldigheter för operatörerna.
Skyldigheterna avseende överföring m.m. gäller endast sådana signaler
som förs över Sveriges gräns. Beträffande övervägandena i denna del, se
avsnitt 7.3.3. Begreppet operatör definieras i 1 kap. 7 §.
I första stycket åläggs de operatörer som äger tråd i vilka signaler förs
över Sveriges gräns en skyldighet att överföra dessa till samverkanspunkter.
De överförda signalerna kan bestå av såväl egen som andra operatörers
trafik. De samverkanspunkter som de trådägande operatörerna valt
skall anmälas till den myndighet som regeringen bestämmer (Försvarets
radioanstalt). En samverkanspunkt är en plats där trafiken överlämnas
från den trådägande operatören till myndigheten, se avsnitt 7.3.7. Om det
motiveras av ett reellt behov hos operatören, kan denne anmäla en ny
plats för samverkanspunkten. I stycket finns slutligen ett bemyndigande
för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
att meddela föreskrifter om samverkanspunkter. Enligt 2 § förordningen
(2003:396) om elektronisk kommunikation är Post- och telestyrelsen
tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation.
Prop. 2006/07:63
143
Andra och tredje stycket gäller både sådana operatörer som är trådägare
och sådana som inte är det. Det andra stycket innehåller en skyldighet
för alla operatörer som för signaler i tråd över Sveriges gräns att lämna
sådan information de har som kan göra det enklare att ta hand om signalerna.
Det innebär bl.a. att en operatör skall informera den myndighet
som skall ta emot anmälningarna om samverkanspunkterna (Försvarets
radioanstalt) om förändringar i sina system för att myndigheten i god tid
skall kunna förbereda sig. Skyldigheten omfattar endast sådan information
som operatören innehar och innebär inte något krav på anpassning
av informationen.
Av tredje stycket framgår att samtliga operatörer skall utföra uppgifterna
enligt första och andra stycket så att verksamheten inte röjs.
6 kap. 21 §
Paragrafen, som reglerar tystnadsplikt beträffande vissa uppgifter för den
som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät
eller en elektronisk kommunikationstjänst fått del av eller tillgång
till dessa, har ändrats på så sätt att en ny tredje punkt har införts.
Enligt denna skall tystnadsplikt även gälla för uppgift som hänför sig till
angelägenhet som avser inhämtning av signaler i elektronisk form enligt
lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Ändringen
innebär att motsvarande regler som gäller för hemlig teleavlyssning och
hemlig teleövervakning enligt 6 kap. 21 § 2 även kommer att gälla för
angelägenhet som avser inhämtning av signaler i elektronisk form, signalspaning,
i försvarsunderrättelseverksamhet.
Ikraftträdande
Lagändringen träder i kraft den 1 juli 2007. För de operatörer som äger
tråd föreskrivs en skyldighet att föra signalerna till samverkanspunkter.
Denna skyldighet träder i kraft den 1 juli 2008, vilket innebär att dessa
operatörer har tolv månader på sig att efter lagens ikraftträdande förbereda
sina system för detta. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.
12.4 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
9 kap. 32 §
Paragrafen är ny och innebär att det i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet
och militära säkerhetstjänst samt hos Försvarets radioanstalt
i underrättelse- och säkerhetsverksamheten gäller sekretess för uppgifter
om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen
utgör ett komplement till utrikes- och försvarssekretessen enligt 2
kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen, som skyddar verksamheten men inte de
enskilda om vilka uppgifter kan förekomma i de angivna verksamheterna.
Beträffande vilka verksamheter hos myndigheterna som omfattas av
bestämmelsen, se avsnitt 9.
Prop. 2006/07:63
Bilaga 1
144
Sammanfattning av betänkandet SOU 2003:32 i nu
aktuell del
Försvarsmaktens underrättelseverksamhet
Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § första stycket lagen
(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att kartlägga
yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-,
och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt
deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen
närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka
samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I lagens 4 § anges
generellt att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter
som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens
och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.
Enligt utredningens bedömning är det mycket tveksamt om nämnda
lag kan anses ge någon fristående befogenhet för Försvarsmakten att
inom ramen för den egna underrättelseverksamheten inhämta, bearbeta
och analysera underrättelser om internationell terrorism.
När det gäller sådana yttre väpnade hot som kan utgöra en direkt fara
för landet, anser utredningen det ofrånkomligt att de i viss utsträckning
blir föremål för en aktiv underrättelseverksamhet. Annars skulle en viktig
del av skyddet för landets säkerhet riskera att falla mellan stolarna. Frågan
kan emellertid ställas om underrättelseverksamhet av detta slag bör
inbegripas i försvarsunderrättelseverksamheten eller ankomma på den
civila säkerhetstjänsten eller, eventuellt, vara en uppgift för båda organisationerna.
Säkerhetspolisen arbetar i princip inte utanför Sveriges gränser. Enligt
internationell praxis anses det nämligen inte böra förekomma att en polisorganisation
utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat. Som
framgår av det följande föreslår utredningen att Säkerhetspolisen ombildas
till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Därmed skulle något hinder
inte finnas mot att underrättelseoperationer utomlands sker genom
den civila säkerhetstjänsten. Utredningen är dock tveksam till en sådan
förändring och anser sig i varje fall inte ha underlag för att föreslå denna
i nuvarande läge.
Försvarsmakten har till skillnad från Säkerhetspolisen personal utomlands,
vilket innebär att vissa slags spaningsinsatser exempelvis i anslutning
till konflikthärdar i främmande länder rimligen måste vara en uppgift
för Försvarsmakten. Den lagstiftning om Försvarsmaktens medverkan
i terrorismbekämpningen som utredningen har föreslagit medför
också att det framstår som naturligt att viss underrättelseverksamhet av
aktuellt slag ankommer på Försvarsmakten.
Det är av flera skäl knappast
tillrådligt att mer än ett organ skulle ha till uppgift att bedriva permanent
underrättelse- verksamhet utanför landets gränser, en ordning som inte
heller förekommer i sådana länder som vi brukar jämföra oss med. När
det gäller en så viktig fråga som landets säkerhet är det nödvändigt att
ansvarsförhållandena är klarlagda och ändamålsenliga.
Den del av försvarsunderrättelseverksamheten som bedrivs till stöd för
svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik har kommit att få allt stör
Prop. 2006/07:63
Bilaga 1
145
re betydelse. Utredningen har svårt att se att det beträffande denna del av
verksamheten behövs några särskilda avgränsningar i lag utöver att den
skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
Utredningen föreslår därför att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet
ändras så att det står klart att försvarsunderrättelsemyndigheterna
får inhämta underrättelser utomlands som är av betydelse för skyddet
mot terroristangrepp samt bearbeta och analysera sådan information.
Detsamma gäller i fråga om andra underrättelser, om de behövs till stöd
för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Sådan verksamhet får
dock endast bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden.
Prop. 2006/07:63
Bilaga 2
146
Lagförslag i betänkandet SOU 2003:32
Förslag till lag om ändring i lagen (2000:130) om
försvarsunderrättelseverksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas för att kartlägga
yttre militära hot mot landet och
till stöd för svensk utrikes-, försvars-
och säkerhetspolitik. I verksamheten
ingår att medverka i
svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete och att, enligt
vad regeringen närmare bestämmer,
medverka med underrättelser
för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.
Försvarsunderrättelseverksamhet
skall bedrivas för att kartlägga
yttre väpnade hot mot landet och
till stöd för svensk utrikes-, försvars-
och säkerhetspolitik. I verksamheten
ingår att medverka i
svenskt deltagande i internationellt
säkerhetssamarbete och att, enligt
vad regeringen närmare bestämmer,
medverka med underrättelser
för att stärka samhället vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.
Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning.
Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av Försvarsmakten och
de andra myndigheter som regeringen bestämmer.
4 §
Försvarsunderrättelseverksamheten
får inte avse uppgifter som
enligt lagar eller andra föreskrifter
ligger inom ramen för polisens och
andra myndigheters brottsbekämpande
och brottsförebyggande arbete.
Försvarsunderrättelseverksamheten
får inte avse uppgifter som
enligt lagar eller andra föreskrifter
ligger inom ramen för polisens och
andra myndigheters brottsbekämpande
och brottsförebyggande arbete.
Detta gäller dock inte försvarsunderrättelseverksamhet
som
bedrivs utomlands eller med inriktning
på utländska förhållanden.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
Prop. 2006/07:63
Bilaga 3
147
Förteckning över remissinstanserna
Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig över 11 september-utredningens
betänkande (SOU 2003:32) Vår beredskap efter den 11
september: Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt , Hovrätten för Nedre
Norrland, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt,
Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i Jönköping, Justitiekanslern,
Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen,
Registernämnden, Datainspektionen, Statskontoret, Migrationsverket,
Utlänningsnämnden, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets
radioanstalt, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk,
Styrelsen för psykologiskt försvar, Kustbevakningen, Försvarshögskolan,
Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets pliktverk, Försvarets
underrättelsenämnd, Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Tullverket,
Finansinspektionen, Riksskatteverket, Länsstyrelsen i Stockholms län,
Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen
i Kalmar län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands
län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Gotlands län,
Göteborgs universitet, samhällsvetenskapliga fakulteten, Stockholms
universitet, samhällsvetenskapliga fakulteten, Lunds universitet, juridiska
fakulteten, Uppsala universitet, juridiska fakulteten, Statens jordbruksverk,
Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens
strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, De lokala säkerhetsnämnderna
vid kärntekniska anläggningar, Post- och telestyrelsen, Banverket,
Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Affärsverket svenska
kraftnät, Statens energimyndighet, Elsäkerhetsverket, Svenska Kommunförbundet,
Stockholms kommun, Göteborgs kommun, Malmö kommun,
Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Tjänstemännens Centralorganisation,
Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen
i Sverige, Föreningen Svenskt Näringsliv, Facket för service
och kommunikation, Svensk Handel, Svenska polisförbundet, STPolisväsende,
Officersförbundet, Sveriges Reservofficersförbund, Värnpliktsrådet,
Civilpliktsrådet, Försvarsförbunde