Försvarsutskottets betänkande

2015/16:FöU14

Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Förslaget innebär att bemyndigandet för regeringen att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning ska omfatta all slags övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Förslaget innebär alltså att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet tas bort. Vidare ställer sig utskottet bakom vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, C, V, L, KD).

Behandlade förslag

Regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands.

Fem yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Gällande ordning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Avslag på propositionen

Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands

Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands

Reservationer

1.Avslag på propositionen, punkt 1 (V)

2.Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands, punkt 2 (SD)

3.Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands, punkt 3 (M, C, L, KD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet

2. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

Bilaga 3
Reservanternas lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motion

2015/16:3350 av Stig Henriksson m.fl. (V).

Reservation 1 (V)

2.

Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet,

2. lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden,

3. lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2015/16:122 punkterna 1–3 och avslår motion

2015/16:3351 av Mikael Jansson och Roger Richtoff (båda SD) yrkandena 1–3.

Reservation 2 (SD)

3.

Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands

Riksdagen avslår motion

2015/16:3343 av Allan Widman m.fl. (L, M, C, KD).

Reservation 3 (M, C, L, KD)

Stockholm den 12 maj 2016

På försvarsutskottets vägnar

Allan Widman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Allan Widman (L), Åsa Lindestam (S), Hans Wallmark (M), Lena Asplund (M), Alexandra Völker (S), Mikael Jansson (SD), Jan R Andersson (M), Daniel Bäckström (C), Jakop Dalunde (MP), Lotta Olsson (M), Paula Holmqvist (S), Roger Richtoff (SD), Stig Henriksson (V), Mikael Oscarsson (KD), Mattias Ottosson (S), Kalle Olsson (S) och Lena Emilsson (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen (RF) krävs riksdagens medgivande för att en svensk väpnad styrka ska få sändas utomlands, om inte detta följer av en internationell förpliktelse som riksdagen har godkänt eller som medges i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet finns bestämmelser som ger regeringen befogenhet att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses även övningar. Regeringen beslutade den 19 juni 2014 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredaren skulle bl.a. bedöma behovet av förändringar i lagen med anledning av Sveriges förändrade säkerhets- och försvarspolitik samt utarbeta nödvändiga författningsförslag (dir. 2014:96). Utredningen, som tog namnet Befogenhetsutredningen, överlämnade i januari 2015 betänkandet Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands – En utökad beslutsbefogenhet för regeringen (SOU 2015:1).

Den 5 april 2016 bjöd utskottet in utrikesutskottet att yttra sig över prop. 2015/16:122 jämte följdmotioner. Den 12 april 2016 fattade utrikesutskottet beslut om att inte yttra sig.

Lagrådet

Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen och regeringen har följt Lagrådets synpunkt.

Gällande ordning

Regeringsformen (RF) innehåller bestämmelser om kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen när det gäller att sända svenska väpnade styrkor till andra länder och i övrigt sätta in sådana styrkor. Av 15 kap. 13 § första stycket RF följer att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I 15 kap. 13 § andra stycket RF anges vidare att regeringen får uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Förutsättningarna för regeringen att i övrigt sända väpnade styrkor till andra länder följer av 15 kap. 16 § RF som har följande lydelse:

Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om

1. det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller

2. riksdagen medger det i ett särskilt fall.

Någon internationell förpliktelse som kräver att en svensk väpnad styrka sänds utomlands och som har godkänts av riksdagen finns inte. Bestämmelsen infördes framför allt för att göra det möjligt för regeringen att sända väpnade styrkor utomlands i de fall som avses i artikel 43 i FN-stadgan. Enligt den artikeln är FN:s medlemsstater skyldiga att, på säkerhetsrådets begäran och enligt särskilt tecknade avtal, ställa väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådets förfogande. Varken Sverige eller någon annan stat har dock ingått avtal med FN enligt artikel 43 i FN-stadgan. Bestämmelsen har därmed inte tillämpats i praktiken.

Det finns två lagar som i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF medger att regeringen sänder svenska väpnade styrkor till andra länder. Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt den lagen får regeringen, på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands.

Den andra är lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Enligt 1 § i den lagen får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska ändras. Förslaget innebär att bemyndigandet för regeringen att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning ska omfatta allt slags övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Förslaget innebär alltså att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet tas bort.

Vidare föreslås vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.

Utskottets överväganden

Avslag på propositionen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att avslå förslagen i regeringens proposition Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands.

Jämför reservation 1 (V).

Propositionen

I propositionen föreslås att regeringen ska ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för deltagande i utbildning, inklusive övningar, inom ramen för internationellt samarbete är för närvarande begränsad till utbildning för fredsfrämjande verksamhet. För att Sverige i utlandet ska kunna delta med en väpnad styrka i utbildning för annat än fredsfrämjande verksamhet krävs ett särskilt riksdagsbeslut enligt 15 kap. 16 § andra stycket 2 RF. Enligt regeringens bedömning bör regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning omfatta allt slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete. Den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska enligt regeringens förslag tas bort. Nedan redogörs närmare för skälen till detta.

Försvarsmaktens behov av att delta i övningar och utbildningar utomlands har förändrats sedan lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet infördes. Sammanfattningsvis har Försvarsmaktens behov av att delta i internationell övnings- och utbildningsverksamhet förändrats till att omfatta även annat än fredsfrämjande insatser, inklusive övning och annan utbildning som rör utövandet av rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp i enlighet med artikel 51 i FN-stadgan. Även den övningsverksamhet som bedrivs av de länder i vårt närområde som Sverige samarbetar med och inom Nato förändras i denna riktning. I propositionen konstateras därför att övningsverksamheten i de länder i vårt närområde som Sverige brukar öva med och inom Nato kommit att utvecklas från krishanteringsoperationer mot en underlägsen och mindre kvalificerad motståndare till att fokusera mer på kollektivt självförsvar mot kvalificerade motståndare. Regeringen bedömer att det är avgörande att Försvarsmakten deltar i sådana övningar för att de försvarspolitiska målen ska kunna uppnås.

Regeringen anser att Försvarsmaktens förändrade övningsbehov är en följd av den förändrade försvarspolitiska inriktningen. Det råder bred politisk enighet om den försvarspolitiska inriktningen. Grunden för denna är den solidariska säkerhetspolitiken och solidaritetsförklaringen, vilka utvecklats i de två senaste inriktningspropositionerna.

Motionen

I motion 2015/16:3350 av Stig Henriksson m.fl. (V) yrkar motionärerna på att riksdagen avslår regeringens proposition.

Som huvudsakliga skäl för förslagen anför regeringen det förändrade säkerhetsläget och att Sverige har förändrat sin politik i och med den försvarspolitiska inriktningen. I regeringens proposition beskrivs bl.a. hur förändringen skulle ge ökade möjligheter för svensk trupp att delta i multinationella operationer. Särskilt nämns övningar tillsammans med de nordiska och baltiska staterna samt Nato och USA med syfte att utveckla interoperabiliteten och övningsverksamheten i närområdet. Det är med andra ord tydligt att lagändringen kommer att innebära mer än enbart lagtekniska förändringar.

Motionärerna menar att den militära alliansfriheten har urholkats genom vårt EU-medlemskap och den s.k. solidaritetsklausulen. Samarbetet med Nato och vårt aktiva deltagande i både Natoövningar och Natoinsatser gör att vi dessutom är med och bidrar till militarisering och upprustning i vår omvärld. Den föreslagna lagändringen går i linje med den förda politiken som innebär att Sverige i praktiken närmar sig ett medlemskap i Nato – men utan det demokratiskt förankrade och politiska beslut som skulle krävas för att ingå en sådan militärallians.

För att bygga förtroende för Sverige som internationell aktör krävs enligt motionen ett brett engagemang för nedrustning, konfliktförebyggande insatser, återupprättad respekt för folkrätten och inte minst en trovärdig militär alliansfrihet. Att släppa på kravet om att utbildning för väpnad trupp utomlands ska syfta till fredsfrämjande verksamhet vore enligt motionen ett steg i motsatt riktning. Internationell säkerhet ska enligt motionärerna vila på samarbete och ett starkt globalt regelverk under FN:s ledning. I motionen understryks att fredsskapande, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser alltid ska vila på en tydlig folkrättslig grund. De senaste decennierna har Sveriges deltagande i FN-ledda insatser kraftigt minskat, och i stället märks ett ökat deltagande i insatser ledda av Nato eller EU. Motionärerna är starkt kritiska till denna utveckling och menar att FN-systemet i stället bör värnas och att Sverige tydligt bör prioritera deltagande i FN-ledda internationella insatser.

Att Sverige sänder väpnad trupp utomlands för utbildning innebär naturligtvis att man också är beredd att omsätta kunskaperna i praktik. Att därför öppna för att utbildning och övningar även ska kunna gälla annat än fredsfrämjande verksamhet är anmärkningsvärt. Motionärerna ser detta som ett avsteg från vad Sverige säger sig värna i utrikespolitiken. Sverige har redan i dag möjlighet att sända väpnad trupp utomlands för att delta i utbildning som inte direkt syftar till fredsfrämjande arbete. Men då krävs ett särskilt riksdagsbeslut. Att förändra kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen möjliggör ett ökat antal utbildningar och övningar utan fredsfrämjande verksamhet som mål.

Att, som regeringen föreslår, helt slopa begreppet ”fredsfrämjande verksamhet” i lagtexten innebär att begränsningarna av regeringens rätt att besluta om svenskt deltagande vid militära övningar utomlands försvinner. Därmed frångås enligt motionärerna tydligt ambitionen om att Sveriges deltagande i internationella insatser ska syfta till att skapa fred.

Bakgrund och tidigare behandling

I regeringens proposition Sveriges försvar 2016–2020 (2014/15:109) anförde regeringen att övningsverksamhet och annan militär verksamhet är en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet redan i fredstid. Genom val av exempelvis övningsplats, scenarier och samarbeten med andra länder kan beslutsamhet och förmåga att försvara hela territoriet visas i fredstid, vilket bidrar till att höja tröskeln mot angrepp, hot och påtryckningar. Detta gäller enligt regeringen inte minst för försvaret av Gotland.

Regeringen framhöll att det militära försvaret utgör en tröskel mot angrepp, hot och påtryckningar. Om Sverige trots detta utsätts för angrepp, hot eller påtryckningar ska det militära försvaret försvara riket med alla till buds stående medel. Det förutsätter som regeringen framhöll i inriktningspropositionen att det finns bemannade, utrustade och samövade krigsförband, att det finns kunskaper om hur de kan användas på ett effektivt sätt samt att det finns planering och förutsättningar för att fatta politiska beslut för att använda dessa stridskrafter (s. 55).

När det gäller den säkerhetspolitiska situationen både i vårt närområde och i Europa som helhet anförde regeringen i inriktningspropositionen att ryska förband har ökat sin övningsverksamhet. Ryssland genomför övningar över hela territoriet och inom alla försvarsgrenar och fristående truppslag. Luftlandsättningstrupperna och andra specialenheter är prioriterade och samövning genomförs ofta med andra truppslag. I övningsverksamheten har Ryssland enligt regeringens bedömning visat både förmåga och vilja till offensiv insats, exempelvis genom att under övning tillfälligt framgruppera markrobotsystem av typen Iskander till Kaliningradområdet samt genomföra anfallsövningar med strategiskt bombflyg över Östersjön (s. 29). Regeringen konstaterar vidare att de baltiska ländernas oro har ökat i och med den ryska aggressionen i Ukraina, den ökade ryska militära förmågan, den ökade övningsfrekvensen och ett mer utmanande militärt agerande från rysk sida (s.25). Den under senare år ökande och alltmer framskjutna ryska militära verksamheten i norra Europa och Östersjön visar enligt regeringen också att Ryssland ser militära medel som ett verktyg för att påverka den politiska situationen i sin närmiljö även i fredstid (s. 28).

När det gäller svensk övningsverksamhet anför regeringen i inriktningspropositionen att utvecklingen av övningar tillsammans med andra länder i första hand bör ha sin grund i samarbetet med de nordiska och baltiska staterna samt Nato och USA för att utveckla interoperabiliteten och övningsverksamheten i närområdet (s. 70).

I inriktningspropositionen anför regeringen ambitionen att fortsätta fördjupa Sverige säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten med våra Nato-allierade grannländer, vilket också understöds av ett utvecklat partnerskap med Nato. Regeringen framhåller sin avsikt att öka det svenska deltagandet i Natos mest avancerade och komplexa övningar, framför allt inom ramen för Natos snabbinsatsstyrka (NRF) och i Natos återkommande storskaliga övningar. Sverige bör enligt regeringen i detta sammanhang följa och i relevanta delar delta i Natos översyn av NRF och utvecklingen av NRF som instrument. Det är enligt regeringens bedömning av särskild vikt att delta i Natos övningsprogram i Sveriges närområde. Regeringen vill verka för att Sverige, i andan av det fördjupade partnerskapet och i syfte att skapa en långsiktig förutsägbarhet, får tillfälle att delta så tidigt som möjligt i planerings- och beslutsfattande processer för övnings- och utbildningsverksamhet där vi deltar, i synnerhet verksamhet som planeras genomföras i vårt närområde. Detta gör det möjligt att ur ett nationellt perspektiv koordinera med vår egen långsiktiga övnings- och utbildningsplanering. Regeringen anför vidare att Sveriges samarbete med Nato ytterst begränsas av att vi inte åtar oss försvarsförpliktelser (s. 38).

Utskottets ställningstagande

Försvarsmaktens behov av att delta i internationell övnings- och utbildningsverksamhet har förändrats till att omfatta även annat än fredsfrämjande insatser, inklusive övning och annan utbildning som rör utövandet av rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp i enlighet med artikel 51 i FN-stadgan. Samtidigt har den övningsverksamhet som bedrivs i vårt närområde med länder som Sverige samarbetar med förändrats i denna riktning. I likhet med regeringen bedömer utskottet att det är avgörande att Försvarsmakten deltar i sådana övningar för att de försvarspolitiska målen ska kunna uppnås.

Utskottet delar följaktligen bedömningen att regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning bör omfatta allt slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete. Utskottet anser således i likhet med regeringen att den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska tas bort.

Övningsverksamhet och annan militär verksamhet är enligt regeringen en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet redan i fredstid. Utskottet kan konstatera att de övningar och utbildningar Försvarsmakten har behov av att delta i är något som följer av inriktningen av den svenska försvars- och säkerhetspolitiken, vilken det råder bred politisk enighet om (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251, bet. 2014/15:UFöU5, rskr. 2014/15:250). Sveriges samarbete med Nato begränsas enligt regeringen ytterst av att vi inte åtar oss försvarsförpliktelser. Utskottet instämmer i vad regeringen anför om att Försvarsmaktens övningsverksamhet utgör en del av det faktiska försvars- och säkerhetspolitiska agerandet för Sverige och bedömer, till skillnad från motionärerna, inte att regeringens ökade befogenheter att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning behöver minska trovärdigheten för Sveriges alliansfrihet.

Mot denna bakgrund menar utskottet att det är naturligt att regeringen ges rätt att besluta om vilka enskilda övningar och annan utbildning som Försvarsmakten ska delta i, inom ramen för den försvars- och säkerhetspolitiska inriktningen. Utskottet ser det även som naturligt att regeringen också i fortsättningen redovisar sin bedömning av hur den svenska försvarsmaktens övningsverksamhet och annan fredstida militär verksamhet utvecklas i relation till de krav och begränsningar som följer av inriktningen av den svenska försvars- och säkerhetspolitiken.

Därmed anser utskottet att motion 2015/16:3350 bör avslås.

Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet samt vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Jämför reservation 2 (SD).

Propositionen

I propositionen föreslås att regeringen ska ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Med anledning av att 1 § lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ändras föreslår regeringen vidare att vissa följdändringar ska göras i den lagen och i annan lagstiftning.

Motionen

I motion 2015/16:3351 av Mikael Jansson och Roger Richtoff (båda SD) framhålls att den svenska alliansfriheten har tjänat oss väl. Motionärerna anser att det är viktigt att den svenska alliansfriheten i relation till stormakter fortsätter att vara trovärdig i ett läge när vi kan vara på väg in i ett nytt kallt krig mellan Natoländerna på ena sidan och Ryssland och Kina på den andra. De menar vidare att Sverige inte okritiskt kan ingå i alla avtal med Nato. Motionärerna anser att Sverige inte bör förändra sitt handlingssätt med risk att det svenska långsiktiga säkerhetspolitiska spåret går förlorat. Motionärerna menar att det vore oförsiktigt av Sverige att i det säkerhetspolitiska läge vi befinner oss i börja öva territoriell krigföring i form av militära samarbeten med olika länder. Det finns enligt motionen ett skäl till att lagstiftningen varit som den varit på området. Den svenska försvarsmakten har bara fått öva för internationella fredsoperationer tillsammans med andra länders försvarsmakter. Motionärerna anser att den begränsningen bör kvarstå, med undantag för Finland.

När det gäller Finland anser motionärerna att vi i stället bör sätta en tidsplan för när Sverige och Finland kan ingå en försvarsallians. Mot den bakgrunden finns det enligt motionärerna all anledning att öppna för gemensamma övningar med Finland av karaktären territoriellt försvar. Motionärerna föreslår därför att det i lagtexten ska framgå att det gäller utbildning inom ramen för samarbete med Finlands försvarsmakt.

Bakgrund och tidigare behandling

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlade följdmotioner om säkerhetspolitiska frågor med anledning av regeringens proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 och såg liksom regeringen stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt försvarssamarbete, med den principiella begränsningen att samarbetet inte bör innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. När det gäller samarbetet med Finland instämde utskottet i regeringens bedömning att ytterligare fördjupat bilateralt samarbete var av särskild vikt och hade blivit än viktigare mot bakgrund av händelseutvecklingen i vårt närområde. Samarbetet, som ytterst syftar till att upprätthålla säkerheten i Östersjöområdet, ska vara en möjlighet till gemensamt agerande men inte innebära några utfästelser.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet välkomnade mot denna bakgrund att regeringen hade aviserat en avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Regeringen fattade beslut vid regeringssammanträde den 12 november 2015 om kommittédirektivet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete senast den 30 september 2016 (dir. 2015:111).

Utskottets ställningstagande

Med hänvisning till vad utskottet anfört ovan om att regeringen bör ha befogenhet att besluta om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete anser utskottet att regeringens förslag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet och de föreslagna följdändringarna är ändamålsenliga och bör antas. Utskottet tillstyrker därför regeringens lagförslag.

Härutöver vill utskottet tillägga att det är positivt att regeringen har tillsatt en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Liksom regeringen ser utskottet stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt försvarssamarbete, med den principiella begränsningen att samarbetet inte bör innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. Därmed anser utskottet att motion 2015/16:3351 av Mikael Jansson och Roger Richtoff (båda SD) bör avslås.

Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om resultatredovisning av övning och utbildning utomlands.

Jämför reservation 3 (M, C, L, KD).

Motionen

I motion 2015/16:3343 av Allan Widman m.fl. (L, M, C, KD) yrkar motionärerna på att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i budgetpropositionen årligen bör återkomma till riksdagen med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna anser att förslaget om att ge regeringen befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning som omfattar all slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete är ett naturligt steg. Befogenheten bör ses mot bakgrund av att det är en hörnsten i svensk försvars- och säkerhetspolitik att Sverige bygger säkerhet i samverkan med andra.

Motionärerna framhåller att Försvarsmaktens operativa förmåga och ytterst Sveriges försvarsförmåga stärks genom att öva med andra. De anser därför att det är viktigt att riksdagen hålls informerad om den övnings- och utbildningsverksamhet utomlands som Sverige med väpnade styrkor bedriver tillsammans med andra. Detta för att få en bild av hur den svenska operativa förmågan utvecklas och hur vi stärker vår interoperabilitet med andra länder för att kunna agera gemensamt i händelse av kris och krig. Om riksdagen ska kunna uppfylla sin granskande roll krävs det att det också finns god tillgång till information och insyn i verksamheten, enligt motionärerna.

Regeringen bör därför i budgetpropositionen årligen återkomma till riksdagen med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts genom denna.

Bakgrund och tidigare behandling

Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § RF). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Den senaste budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) innehöll regeringens resultatredovisning med avsnitt om bl.a. Försvarsmaktens samlade operativa förmåga, insatsorganisationens utveckling och internationellt förmågeutvecklingsarbete. I resultatredovisningen finns vidare en beskrivning av utvecklingen av var och en av försvarsgrenarna, den genomförda övningsverksamheten och bedömningar av de förmågor den resulterat i (s. 28–34).

Vid behandlingen av propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (2014/15:109) godkände riksdagen regeringens förslag om att de krav på Försvarsmaktens operativa förmåga som riksdagen tidigare beslutat skulle upphöra vid utgången av 2015. Utskottet ställde sig bakom det regeringen anfört om att Försvarsmaktens operativa förmåga i stället borde utgå från de förslag till mål för det militära försvaret samt krav på tillgänglighet i fredstid och beredskap för intagande av höjd beredskap som angavs i propositionen (bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251).

När det gäller resultatredovisningen till riksdagen har utskottet tidigare framhållit att regeringens förmågebedömningar bör förbättras. Utskottet framhöll då bl.a. att förmågebedömningarna inte bör göras i förhållande till det gångna årets uppgifter och omvärldsbedömningar. Utskottet konstaterade samtidigt att det är positivt att regeringen redovisar resultaten inom det militära försvaret med utgångspunkt i Försvarsmaktens och krigsförbandens operativa förmåga och materieluppfyllnadsgrad respektive andelen befattningar som har beredskap om högst tre månader (bet. 2014/15:FöU3, bet. 2015/16:FöU1).

I budgetbetänkandet för 2016 (2015/16:FöU1) framhöll utskottet att det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utskottet menade därför att det var viktigt att förbättringsarbetet fortsatte för att regeringen på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna redovisa för riksdagen hur detta uppnås. Utskottet konstaterade att det viktiga arbetet med uppföljning av resultat bedrivs kontinuerligt på många olika sätt och att regeringen dessutom strävar efter att förbättra resultatredovisningarna till riksdagen. Utskottet utgick i sitt ställningstagande från att det arbetet fortsätter och att regeringens resultatredovisning av krigsförbandens operativa förmåga kommer att redovisas på ett än bättre sätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att regeringen för riksdagen redovisar resultaten av Försvarsmaktens samlade operativa förmåga, insatsorganisationens utveckling och internationellt förmågeutvecklingsarbete i den årliga budgetpropositionen. Utskottet lägger stor vikt vid att regeringen redovisar hur den operativa förmågan i krigsförbanden utvecklas tillsammans med bedömningar av de förmågor den genomförda övningsverksamheten resulterat i.

Utskottet delar regeringens bedömning att det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Utskottet utgår därför från att regeringen bedriver ett ständigt förbättringsarbete med syfte att kunna resultatredovisa hur den operativa förmågan utvecklas. Utskottet bedömer att motionsyrkandet om att regeringen årligen bör återkomma till riksdagen med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts tillgodoses genom de förbättrade resultatredovisningarna i budgetpropositionerna. Mot denna bakgrund anser inte utskottet att motion 2015/16:3343 av Allan Widman m.fl. (L, M, C, KD) behöver bifallas.

Reservationer

1.

Avslag på propositionen, punkt 1 (V)

av Stig Henriksson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringen förslag.

Därmed bifaller riksdagen motion

2015/16:3350 av Stig Henriksson m.fl. (V).

Ställningstagande

Jag anser att det är tydligt att den föreslagna lagändringen kommer att innebära mer än enbart lagtekniska förändringar. Den militära alliansfriheten har urholkats genom vårt EU-medlemskap och den s.k. solidaritetsklausulen. Samarbetet med Nato och vårt aktiva deltagande i både Natoövningar och Natoinsatser gör att vi är med och bidrar till militarisering och upprustning i vår omvärld. Den föreslagna lagändringen går i linje med den förda politiken som innebär att Sverige i praktiken närmar sig ett medlemskap i Nato – men utan det demokratiskt förankrade och politiska beslut som skulle krävas för att ingå en sådan militärallians.

Regeringens avsikt är att öka svenskt deltagande i Natos mest avancerade och komplexa övningar, framför allt inom ramen för Natos snabbinsatsstyrka och i Natos återkommande storskaliga övningar. Regeringen lyfter fram övning och annan utbildning som rör utövandet av rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp. Att Sverige sänder väpnad trupp utomlands för utbildning innebär naturligtvis att man också är beredd att omsätta kunskaperna i praktiken. Att därför öppna för att utbildning och övningar även ska kunna gälla annat än fredsfrämjande verksamhet är anmärkningsvärt. Jag ser detta som ett avsteg från vad Sverige säger sig värna i utrikespolitiken.

För att bygga förtroende för Sverige som internationell aktör krävs ett brett engagemang för nedrustning, konfliktförebyggande insatser, återupprättad respekt för folkrätten och inte minst en trovärdig militär alliansfrihet. Att släppa på kravet om att utbildning för väpnad trupp utomlands ska syfta till fredsfrämjande verksamhet vore enligt min bedömning ett steg i motsatt riktning. Internationell säkerhet ska vila på samarbete och ett starkt globalt regelverk under FN:s ledning. Jag vill därför understryka att fredsskapande, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser alltid ska vila på en tydlig folkrättslig grund. De senaste decennierna har Sveriges deltagande i FN-ledda insatser kraftigt minskat, och i stället märks ett ökat deltagande i insatser ledda av Nato eller EU. Jag är starkt kritisk till denna utveckling och menar att FN-systemet i stället bör värnas och att Sverige tydligt bör prioritera deltagande i FN-ledda internationella insatser.

Det finns redan i dag möjlighet för Sverige att sända väpnad trupp utomlands för att delta i utbildning som inte direkt syftar till fredsfrämjande arbete, men då krävs ett särskilt riksdagsbeslut. Att förändra kompetensfördelningen mellan riksdag och regering möjliggör ett ökat antal utbildningar och övningar utan fredsfrämjande verksamhet som mål. Att, som regeringen föreslår, helt slopa begreppet ”fredsfrämjande verksamhet” i lagtexten innebär att begränsningarna av regeringens rätt att besluta om svenskt deltagande vid militära övningar utomlands försvinner. Därmed frångås tydligt ambitionen att Sveriges deltagande i internationella insatser ska syfta till att skapa fred. Jag anser att regeringens proposition bör avslås.

2.

Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands, punkt 2 (SD)

av Mikael Jansson (SD) och Roger Richtoff (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar reservanternas förslag i bilaga 3 till

1. lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet,

2. lag om ändring i lagen (2104:341) om beslut i särskilda regeringsärenden,

3. lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Därmed bifaller riksdagen motion

2015/16:3351 av Mikael Jansson och Roger Richtoff (båda SD) yrkandena 1–3 och

bifaller delvis proposition 2015/16:122 punkterna 1–3.

Ställningstagande

Vi anser att den svenska alliansfriheten har tjänat oss väl. Vi anser att Sverige inte bör förändra sitt handlingssätt med risk att det svenska långsiktiga säkerhetspolitiska spåret går förlorat och vi menar att det är viktigt att vår alliansfrihet från stormakter fortsätter att vara trovärdig. I ett läge när vi kan vara på väg in i ett nytt kallt krig mellan Natoländerna på ena sidan och Ryssland och Kina på den andra är en trovärdig alliansfrihet viktigare än någonsin. Därför anser vi inte att Sverige okritiskt kan ingå avtal med Nato.

Vi menar att det vore oförsiktigt av Sverige att i det säkerhetspolitiska läge vi befinner oss i börja öva territoriell krigföring i form av militära samarbeten med olika länder. Det finns välgrundade skäl till att lagstiftningen har varit restriktiv inom området. Den svenska försvarsmakten har bara fått öva för internationella fredsoperationer tillsammans med andra länders försvarsmakter och vi anser att den begränsningen bör kvarstå, med undantag för Finland.

När det gäller Finland anser vi däremot att Sverige bör sätta en tidsplan för när våra länder kan ingå en försvarsallians. Mot den bakgrunden finns det all anledning att öppna för gemensamma övningar med Finland av karaktären territoriellt försvar. Vi föreslår därför att regeringen ges befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt.

Riksdagen bör anta våra förslag i bilaga 3.

3.

Resultatredovisning av övning och utbildning utomlands, punkt 3 (M, C, L, KD)

av Allan Widman (L), Hans Wallmark (M), Lena Asplund (M), Jan R Andersson (M), Daniel Bäckström (C), Lotta Olsson (M) och Mikael Oscarsson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2015/16:3343 av Allan Widman m.fl. (L, M, C, KD).

Ställningstagande

Vi anser att förslaget om att ge regeringen befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning som omfattar all slags övnings- och annan utbildningsverksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete är ett naturligt steg. Befogenheten bör ses mot bakgrund av att det är en hörnsten i svensk försvars- och säkerhetspolitik att Sverige bygger säkerhet i samverkan med andra.

Försvarsmaktens operativa förmåga och ytterst Sveriges försvarsförmåga stärks genom att öva med andra. Därför lägger vi stor vikt vid att riksdagen hålls informerad om den övnings- och utbildningsverksamhet utomlands som Sveriges försvarsmakt genomför tillsammans med andra. För att riksdagen ska kunna uppfylla sin granskande roll behövs både tillgång till information och insyn i verksamheten. Vi menar därför att regeringen bör ge riksdagen en bild av hur den svenska operativa förmågan utvecklas och hur vi stärker vår interoperabilitet med andra länder för att kunna agera gemensamt i händelse av kris och krig. Vi föreslår därmed att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen om årliga redovisningar om de förmågehöjande effekter som uppnåtts genom övning och utbildning och tillkännager detta för regeringen.

Vi anser därför att regeringen i budgetpropositionen årligen bör återkomma till riksdagen med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts. Detta bör ges regeringen tillkänna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Följdmotionerna

2015/16:3343 av Allan Widman m.fl. (L, M, C, KD):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i budgetpropositionen årligen bör återkomma till riksdagen med en redogörelse för den övning och utbildning som genomförts och vilka förmågehöjande effekter som uppnåtts och tillkännager detta för regeringen.

2015/16:3350 av Stig Henriksson m.fl. (V):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands.

2015/16:3351 av Mikael Jansson och Roger Richtoff (båda SD):

1.Riksdagen beslutar om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet i enlighet med vad som anges i bilaga 1 i motionen.

2.Riksdagen beslutar om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i enlighet med vad som anges i bilaga 2 i motionen.

3.Riksdagen beslutar om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden i enlighet med vad som anges i bilaga 3 i motionen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet

2. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

Bilaga 3

Reservanternas lagförslag

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet

Regeringens förslag

Reservanternas förslag

Lag (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete

Lag (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet samt om utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt

1 §

Regeringen får sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete.

Regeringen får sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete.

Regeringen får även sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt.

2 §

Den som i Sverige eller utomlands ska delta i utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten ska ha samtyckt till att delta i utbildningen.

Den som i Sverige eller utomlands ska delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten ska ha samtyckt till att delta i utbildningen.

Den som i Sverige eller utomlands ska delta i utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt och som inte är anställd i Försvarsmakten ska ha samtyckt till att delta i utbildningen.

Samtycke krävs dock inte i fråga om sådan utbildning som enligt 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ingår i grundutbildning eller repetitionsutbildning.

3 §

En totalförsvarspliktig som under sin grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet än sådan som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag ska även då anses fullgöra grundutbildningen.

En totalförsvarspliktig som under sin grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete än sådan som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag ska även då anses fullgöra grundutbildningen.

En totalförsvarspliktig som under sin grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt än sådan som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag ska även då anses fullgöra grundutbildningen.

En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt ska anses fullgöra repetitionsutbildning.

En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt ska anses fullgöra repetitionsutbildning.

En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt ska anses fullgöra repetitionsutbildning.


Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden

Regeringens förslag

Reservanternas förslag

3 §

Beslut enligt denna lag får fattas i frågor om

1. Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering,

2. totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten,

3. utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete,

3. utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet samt om utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt

4. svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg,

5. tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och

6. övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen.


Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

Regeringens förslag

Reservanternas förslag

5 kap.

3 §

Grundutbildningen ska ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Repetitionsutbildningen ska vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigsuppgiften.

Utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver.

Utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver.

Utbildning inom ramen för militärt samarbete med Finlands försvarsmakt kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver.

I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap.