Utbildningsutskottets betänkande

2020/21:UbU4

En oberoende utredning av Sveriges del i PISA 2018

Sammanfattning

Utskottet föreslår med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdags­ordningen att riksdagen tillkännager för regeringen att den omgående tillsätter en oberoende utredning för att se över det underlag och de metoder som användes i Sveriges del av PISA 2018 och hur dessa påverkade resultatet.

I betänkandet finns en reservation (S, MP, C, V) i vilken det föreslås att riksdagen avslår utskottets förslag om ett utskottsinitiativ. Betänkandet innehåller också ett särskilt yttrande (C).

Behandlade förslag

Utskottet lägger fram förslaget på eget initiativ.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018

Reservation

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018 (S, C, V, MP)

Särskilt yttrande

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018 (C)

Bilaga 1
Förslag till utskottsinitiativ (L)

Bilaga 2
Förslag till utskottsinitiativ (M)

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen omgående tillsätteren oberoende utredning för att se över det underlag och de metoder som användes i Sveriges del av PISA 2018 och hurdessapåverkade resultatet, och detta tillkännager riksdagenför regeringen.

Reservation (S, C, V, MP)

Stockholm den 10 september 2020

På utbildningsutskottets vägnar

Gunilla Svantorp

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunilla Svantorp (S), Roger Haddad (L), Kristina Axén Olin (M), Pia Nilsson (S), Lars Püss (M), Patrick Reslow (SD), Caroline Helmersson Olsson (S), Fredrik Christensson (C), Daniel Riazat (V), Marie-Louise Hänel Sandström (M), Robert Stenkvist (SD), Linus Sköld (S), Gudrun Brunegård (KD), Michael Rubbestad (SD), Annika Hirvonen Falk (MP), Maria Nilsson (L) och Roza Güclü Hedin (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Ledamöterna från Moderaterna och Liberalerna väckte vid ett utskotts­sammanträde den 16 juni 2020 varsitt förslag om ett utskottsinitiativ om en oberoende utredning av Sveriges del i PISA 2018.

Vid utskottssammanträdet den 5 december 2019 informerade general­direktör Peter Fredriksson från Skolverket med medarbetare om resultaten av PISA-undersökningen 2018 (prot. 2019/20:14).

Vid utskottssammanträdet den 10 juni 2020 informerade statsrådet Anna Ekström med medarbetare samt generaldirektör Peter Fredriksson från Skolverket om PISA-undersökningen (prot. 2019/20:49). Statsrådet med­delade utbildningsutskottet att Utbildningsdepartementet har kontaktat Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) för att inleda en granskning av statistiken och urvalet i den svenska delen av PISA-undersökningen. Vidare informerade statsrådet om att även andra internationella jämförande studier på utbildningsområdet utöver PISA-undersökningen visar att resultaten för svenska skolelever har förbättrats.

Utskottets överväganden

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen tillkännager för regeringen att den omgående tillsätter en oberoende utredning för att se över det underlag och de metoder som användes i Sveriges del av PISA 2018 och hur dessa påverkade resultatet.

Jämför reservationen (S, C, V, MP) och det särskilda yttrandet (C).

Gällande rätt och bakgrund

Enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen får ett utskott väcka förslag hos riksdagen i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Ett utskotts­initiativ ska enligt bestämmelsen tas genom ett utskottsbetänkande enligt de bestämmelser som gäller för betänkanden i allmänhet.

Nedan beskrivs svenska elevers resultat i de internationella jämförande studierna på utbildningsområdet PISA, Timss och Pirls.

Internationella jämförande studier

PISA

PISA (Programme for International Student Assessment) är en internationell studie som organiseras av den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD. Skolverket ansvarar för studien i Sverige. Studien som mäter 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap har genomförts vart tredje år sedan 2000. Totalt deltar 79 länder, bl.a. samtliga 37 OECD-länder i PISA 2018. Totalt 600 000 15-åringar deltog i PISA 2018. I Sverige deltog 5500 elever i 207 grundskolor och 16 gymnasieskolor. Eleverna genomför ett datorbaserat prov och en elevenkät. Skolornas rektorer svarar också på en skolenkät.

Resultaten för PISA 2012, 2015 och 2018 framgår nedan. I PISA 2018 presterade svenska elever över OECD-genomsnittet inom alla de tre ämnesområdena. Jämfört med PISA 2015 ökade den uppmätta poängen men förbättringen är inte statistiskt säkerställd.

       Läsförståelse: PISA 2018: 506 poäng, PISA 2015: 500 poäng och PISA 2012: 483 poäng. OECD-genomsnittet i PISA 2018 var 487 poäng. Bara fyra OECD-länder har nu statistiskt säkerställt högre resultat än Sverige, däribland Finland.

       Matematik: PISA 2018: 502 poäng, PISA 2015: 494 poäng och PISA 2012: 478 poäng. OECD-genomsnittet i PISA 2018 var 489 poäng.

       Naturkunskap: PISA 2018: 499 poäng, PISA 2015: 493 poäng och PISA 2012: 485 poäng. OECD-genomsnittet i PISA 2018 var 489 poäng.

Timss

Timss (Trends in International Mathematics and Science Study) är en internationell studie som undersöker kunskaper i och attityder till matematik och naturvetenskap hos elever i årskurs 4 och 8. Den är tillsammans med PISA den största internationella kunskapsmätningen. Studien genomförs vart fjärde år. Timss organiseras och leds av forskningsorganisationen IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement) som har sitt säte i Amsterdam.

När det gäller Timss som avser elever i årskurs 4 deltog Sverige 2007, 2011 och 2015. I fråga om Timss som avser elever i årskurs 8 deltog Sverige 1995, 2003, 2007, 2011 och 2015.

Trendbrott i resultatutvecklingen

I Timss 2015 bröts den negativa resultatutvecklingen. De genomsnittliga resultaten i matematik och naturvetenskap var i årskurs 8 högre än förra gången Timss genomfördes och är nu tillbaka på 2003 års nivå. Resultaten är dock fortfarande lägre än 1995 års nivå.

Pirls

Pirls (Progress in International Reading Literacy Study) är en internationell studie som undersöker läsförmåga och attityder till läsning hos elever i årskurs4. Studien genomförs vart femte år. Sverige har deltagit vid samtliga undersökningar, nämligen 2001, 2006, 2011 och 2016. Pirls 2016 ger därmed möjlighet att beskriva hur svenska elevers läsförmåga har sett ut under 15 år.

Eleverna har förbättrat sitt resultat med 13 poäng sedan den förra Pirls-mätningen 2011, då den genomsnittliga poängen var 542 poäng. Jämför man resultatet från 2016 med resultatet från 2001 är skillnaden inte signifikant.

Urval och bortfall i PISA 2018

Skolsamordnare

På varje skola ska det finnas en skolsamordnare som fungerar som en kontaktperson mellan skolan och Skolverket och är ansvarig för att förbereda och genomföra PISA på skolan. En manual för skolsamordnarna som avsåg PISA 2018 framställdes av Westat Core A Survey Operations i samarbete med de internationella projektgrupperna och OECD. Manualen är översatt och anpassad av Skolverket. Den ger instruktioner om hur PISA ska genomföras i skolan. Utgångspunkten i instruktionerna är att PISA ska genomföras på samma vis i samtliga länder som deltar.

Skolverkets rapport om PISA 2018

I Skolverkets rapport PISA 2018 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap (appendix 2) beskrivs bl.a. urvalet och bortfallet i PISA 2018. För att möjliggöra jämförelser mellan länder och deras skolsystem är utgångspunkten att definiera studiens målpopulation, dvs. slå fast vilka individer som ska vara i fokus för studien. I PISA har man valt att definiera målpopulationen som alla 15-åringar som återfinns i skolans årskurs7 eller högre.

Urval

Urvalen görs i två steg. I ett första steg väljer OECD ett antal skolor. I ett andra steg väljer var och en av dessa skolor ett antal elever. I varje land ska urvalet omfatta minst 150 skolor och 37 elever inom respektive skola. I händelse av att en skola inte har 37 elever väljs alla elever på skolan ut för deltagande så länge skolan inte har färre än 20 elever; då undantas skolan helt.

I PISA 2018 valdes för Sveriges del 227 skolenheter slumpmässigt ut i ett första steg. Därefter valdes i ett andra steg sammanlagt 7133 elever ut slumpmässigt på dessa 227 skolenheter. I fråga om exkludering, se nedan.

Täckning

I rapporten framgår att eftersom man vill jämföra länders skolsystem är det viktigt att veta om de 15-åringar som deltagit för ett specifikt land är representativa för landets 15-åringar som helhet. PISA redovisar därför ett s.k. täckningsindex. Detta täckningsindex anger hur stor andel av PISA:s målpopulation (dvs. landets alla 15-åringar) som återstår efter att hänsyn tagits till dels hur många av landets 15-åringar som inte återfinns i skolans årskurs7 eller högre, dels hur många av de 15-åriga eleverna som av olika anledningar har exkluderats från att delta i PISA-undersökningen.

Exkludering innebär att man måste ta hänsyn till att det kan finnas grupper av elever som av särskilda skäl behöver undantas före studiens genomförande. Följande riktlinjer har OECD gett för exkludering:

       Eleven har en måttlig till svår permanent fysisk funktionsnedsättning som gör att han eller hon inte kan delta vid provet

       Eleven har en kognitiv, beteendemässig eller emotionell funktions­nedsättning som (enligt en på området professionellt sakkunnig person) gör att han eller hon inte kan delta i PISA-provet

       Eleven uppfyller samtliga tre nedanstående kriterier

         har inte svenska som modersmål

         har begränsade kunskaper i svenska

         har fått mindre än 1 års undervisning i svenska

Som framgår av Skolverkets rapport kan såväl enskilda elever som hela skolor exkluderas. Tillsammans bör exkluderingarna inte överstiga 5procent av målpopulationen. Exkludering av hela skolor innebär för Sveriges del att en skolenhet och alla dess elever har exkluderats med anledning av att den antingen är en grundsärskola eller en specialskola. Enskilda elever har exkluderats om en elev uppfyller något av de tre kriterier för exkludering som beskrivs ovan och har kommit med i en skolas urval.

Vidare framgår det av rapporten att 11,1 procent av målpopulationen i Sverige exkluderades i PISA 2018, 1,4 procentenheter på grund av att hela skolor exkluderades och 9,8 procentenheter på grund av att enskilda elever inom en skola exkluderades. Detta ska jämföras med 5,7 procent exkluderingar i PISA 2015. Sverige har med 11,1 procent den största andelen exkluderingar av alla länder i hela PISA-studien. Genomsnittet för OECD-länderna är 4,0 procent.

När en skola exkluderat en elev från genomförandet av PISA 2018 har de uppgett en kod för exkludering i det elevprotokoll som skolorna fyllt i i samband med genomförandet. Denna kod har i Sverige på grund av juridiska skäl varit densamma oavsett vilket kriterium som legat till grund för elevens exkludering och därmed finns det ingen möjlighet att beräkna hur stor andel av exkluderingen av elever som går att tillskriva var och en av de tre kriterierna för exkludering. I rapporten sägs också att det dock finns goda skäl att tro att den ökade graden av exkludering mellan 2015 och 2018 i huvudsak beror på en ökad andel elever med begränsad erfarenhet av svenska språket, detta på grund av de migrationsströmmar som den stora flyktingkrisen 2015 gav upphov till och som syns i statistiken över nyanlända i svensk skola. OECD har med anledning av detta bedömt den svenska graden av exkludering som acceptabel trots att den översteg 5 procent i PISA 2018.

Det samlade täckningsindexet tar som nämndes ovan även hänsyn till 15-åringar som inte återfinns i årskurs 7 eller högre. För Sverige var täcknings­indexet 0,86 i PISA 2018 (0,94 i PISA 2015). Merparten av den bristande täckningen i Sverige utgörs av ovan nämnda exkluderingar eftersom de allra flesta 15-åringarna i Sverige återfinns i skolans årskurs 7 eller högre. Enligt rapporten är det inte så i alla länder. Till exempel har de två OECD-länderna Mexiko och Colombia så låga täckningsindex som 0,66 respektive 0,62, beroende på att en stor andel av dessa länders 15-åringar inte längre går i skolan. Det genomsnittliga täckningsindexet för OECD-länderna är 0,88.

Bortfall

Bortfallet utgörs av de elever som av någon anledning inte deltog på PISA-provet trots att de ingick i urvalet. I PISA:s ramverk anges hur stort bortfallet får vara för att data ska hålla en tillräckligt god kvalitet. Bland utvalda skolor ska minst 85 procent delta, och bland de utvalda eleverna ska minst 80 procent delta. Av rapporten framgår att bortfallet av svenska skolor i PISA 2018 var 0,8 procent och av svenska elever 13,5 procent. Motsvarande siffror i PISA 2015 var 0,3 respektive 9,3 procent. Bortfallet för de svenska eleverna ökade med 4,2 procentenheter från 2015 till 2018. Jämfört med Sverige var bortfallet bland OECD-länderna i genomsnitt något högre för skolor, 3,9 procent, och något lägre för elever, 9,9 procent.

Utskottets ställningstagande

OECD har utvecklat den internationella kunskapsundersökningen PISA för att möta behovet av utvärdering av kvalitet, likvärdighet och effektivitet i utbildningssystem i världens länder. PISA mäter elevers kunskaper och färdigheter i ämnena läsförståelse, matematik och naturkunskap. Utskottet kan konstatera att utvärderingarna och mätningarna har haft stor påverkan på den skolpolitiska debatten.

Utskottet vill framhålla att när Skolverket presenterade PISA 2018 för utbildningsutskottet lyftes frågan om bortfall och hur många elever som kan exkluderas när det gäller nyanlända elever med kort tid i Sverige. Det besked som Skolverket gav var att exkluderingen följer OECD:s riktlinjer.

Utskottet har genom mediernas granskning i frågan fått uppgifter om att Sverige, utöver bortfallet, undantagit elever som varit i Sverige i flera år. Bland annat sägs att enskilda skolor och rektorer inte följt OECD:s regelverk för vilka elever som tillåts exkluderas på grund av bristande språkkunskaper. Uppgifter i medierna gör gällande att elever som haft begränsade kunskaper i svenska språket, men som varit i Sverige för länge för att uppfylla OECD:s riktlinjer om exkludering från provet, i strid med regelverket ombetts att inte komma och skriva PISA-provet och sedan registrerats som bortfall. Det finns också uppgifter om att Skolverket gjort felaktiga beräkningar, vilket kan ha resulterat i att de svenska poängen ser bättre ut och därmed att mätningen inte ger en korrekt bild av 15-åringarnas kunskapsutveckling. Vidare kan utskottet konstatera att av de elever som inte exkluderades, utan blev slutgiltigt utvalda att skriva provet, deltog 13,5 procent inte vid provtillfället. Dessa elever räknas som bortfall. Det svenska bortfallet 2018 var högre än någon gång tidigare och högre än snittet i OECD som uppgick till 9,9 procent.

Utskottet har informerats om att regeringen har bett OECD granska Sveriges resultat en gång till. Utskottet anser att det inte är tillräckligt. Eftersom OECD är huvudansvarig för PISA och delaktig i hanteringen av de svenska siffrorna är det utskottets uppfattning att denna granskning riskerar att inte bli oberoende. OECD kommer att granska något som den redan tidigare har godkänt och frågan handlar enligt utskottets mening inte om resultatet är matematiskt korrekt, utan med hjälp av vilka urval och metoder data har samlats in.

Utskottet anser att man måste kunna lita på att skolmyndigheterna hanterat materialet korrekt. Det gäller allt från urval, bortfall och genomförande till analys. Eftersom PISA är ett av flera verktyg för att bedöma läget i svensk skola får det inte finnas oklarheter om de svenska siffrornas trovärdighet. Det påverkar alla elever men även olika reformer, statsbidrag, resursfördelnings­system och lärarutbildningar.

Det är därför viktigt att en oberoende nationell granskning, ledd av personer som är fristående från såväl Skolverket som OECD startas för att utreda PISA 2018. Utredningen behöver dels klargöra om urvalet av underlaget i studien har gjorts med metoder som strider mot gällande regler, dels undersöka Statistiska Centralbyråns (SCB) underlag om vistelsetid, vilka elever som räknats in i kategorierna för undantag respektive vilka som inte gjort det samt Skolverkets beräkningar. Utredningen bör även undersöka vilken kännedom Skolverket och Regeringskansliet har haft om eventuell problematik i frågorna. Vid behov bör utredningen också komma med förslag på hur Sveriges hantering av PISA-studien kan förbättras.

Utskottet anser mot bakgrund av detta att regeringen med stöd av bestäm­melserna i 9 kap. 16 § riksdagsordningen ska ges till känna att den omgående tillsätter en oberoende utredning för att se över det underlag och de metoder som användes i Sveriges del av PISA 2018 och hur dessa påverkade resultatet.

Reservation

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018 (S, C, V, MP)

av Gunilla Svantorp (S), Pia Nilsson (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Fredrik Christensson (C), Daniel Riazat (V), Linus Sköld (S), Annika Hirvonen Falk (MP) och Roza Güclü Hedin (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår utskottets förslag.

Ställningstagande

PISA är världens största elevstudie och det är viktigt att riksdagen, regeringen och hela det svenska skolsystemet med självklarhet kan lita på resultaten i undersökningen samt att inga som helst tvivel råder om Sveriges resultat. För att säkerställa att resultaten håller hög kvalitet och är jämförbara mellan länder är det viktigt att undersökningen granskas av en oberoende part. OECD har redan ombetts att ytterligare en gång granska Sveriges resultat. Det är vår mening att OECD är den mest lämpliga parten att granska PISA-under­sökningens kvalitet eftersom OECD har bäst kunskap om undersökningen och vad som gör den jämförbar mellan länder och över tid.

Riksdagen bör avslå utskottets förslag om ett utskottsinitiativ.

Särskilt yttrande

Oberoende utredning av metoderna och resultaten i Sveriges del av PISA 2018 (C)

Fredrik Christensson (C) anför:

För Centerpartiet är det viktigt att det finns en stor tillit till PISA-undersökningen och andra internationella jämförelsestudier av svensk skola. De uppgifter som framkommit om hanteringen av PISA vad gäller exkludering av elever på skolor är anmärkningsvärda och behöver granskas. Svensk skola ska utvärderas ärligt och öppet bara så kan vi säkra en positiv utveckling av skolan.

Centerpartiet har därför drivit på för att OECD får i uppdrag att granska Sveriges resultat ytterligare en gång och i samband med det gör en särskild granskning av exkluderingen av elever i PISA-undersökningen.

Uppdraget till OECD fångar väl upp de frågor jag anser är viktiga att granska och jag ställer mig därför bakom reservationen som stödjer att OECD är det mest lämpliga organet att granska de svenska PISA-resultatens kvalitet. Jag tror att det även kommer att leda till en snabbare process.

Bilaga 1

Förslag till utskottsinitiativ (L)

Bilaga 2

Förslag till utskottsinitiativ (M)