Europeiska unionens framtidsfrågor - ettkonstitutionellt fördrag för EU
Betänkande 2002/03:KUU1
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande2002/03:KUU1
Europeiska unionens framtidsfrågor - ettkonstitutionellt fördrag för EU
Sammanfattning I detta betänkande tar sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet upp ett antal frågor som diskuteras i Europeiska konventet, det särskilda forum som debatterar EU:s framtidsfrågor. I betänkandet behandlas också några motioner från allmänna motionstiden som alla anses besvarade med utskottets överväganden. På en punkt, avseende den tidtabell som skall gälla för den regeringskonferens som skall diskutera EU:s framtidsfrågor efter Europeiska konventet, föreslår utskottet ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att tillräcklig tid måste förflyta mellan konventets avslutande och regeringskonferensens inledande. Bland de institutionella EU-frågor som tas upp i betänkandet finns först fördragsstrukturen, där utskottet i huvudsak välkomnar de förslag som bereds i konventet. Vidare finns de grundläggande värderingarna och målen för EU samt principer och befogenheter, där utskottet uttalar stöd för svenskt agerande i konventet vad gäller frågor såsom öppenhet och jämställdhet. Utskottet välkomnar här ett förslag inom konventet om en särskild utträdesparagraf i EU:s grundfördrag. I ett avsnitt diskuteras möjligheterna att effektivisera EU:s institutioner. Dit hör också frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet samt frågan om hur Europeiska kommissionens ordförande skall väljas. Ett särskilt avsnitt behandlar de nationella parlamentens roll inom EU-systemet, inklusive nya förslag om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Även i sistnämnda avseenden välkomnas förslagen inom Europeiska konventet. Till betänkandet finns fogat 7 reservationer.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Fördragsstruktur Riksdagen förklarar motionerna 2002/03:K288 yrkande 8 i denna del, 2002/03:K431 yrkande 1 och 2002/03:U326 yrkandena 15 (delvis) och 16 besvarade med vad utskottet anfört. Reservation 1 (v) - motiv. Reservation 2 (mp) - motiv. 2. Grundläggande värderingar, m.m. Riksdagen förklarar motionerna 2002/03:K288 yrkandena 8 i denna del och 9, 2002/03:K379 yrkande 6, 2002/03:K431 yrkandena 3-5, 2002/03:K432 yrkande 5, 2002/03:U324 yrkande 2 och 2002/03:U326 yrkandena 18 och 22 besvarade med vad utskottet anfört. Reservation 3 (s) - motiv. Reservation 4 (m) - motiv. Reservation 5 (fp) - motiv. Reservation 6 (kd) - motiv. Reservation 7 (c) - motiv. 3. Tidtabell för regeringskonferensen Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om tidtabellen och regeringskonferensen samt förklarar motion 2002/03:U326 yrkande 15 (delvis) besvarad med vad utskottet anfört. Stockholm den 27 mars 2003 På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets vägnar Urban Ahlin Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Gunnar Hökmark (m), Göran Magnusson (s), Carl B Hamilton (fp), Pär Axel Sahlberg (s), Birgitta Ahlqvist (s), Ingvar Svensson (kd), Helene Petersson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Anders Bengtsson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav Fridolin (mp), Kenneth G Forslund (s), Mats Einarsson (v) och Göran Lindblad (m) och Kaj Nordquist (s).
2002/03 KUU1
Utskottet
1 Redogörelse för ärendet
1.1 Ärendet och dess beredning
Inom Europeiska unionen pågår sedan ett par år ett
strukturerat arbete med att analysera EU:s
framtidsfrågor. Målet, som slogs fast i en
deklaration antagen i december 2000 i Nice av EU:s
stats- och regeringschefer, är att en
regeringskonferens skall sammankallas år 2004 för
att diskutera sådana frågor. Riksdagen har vid tre
tillfällen under de närmast föregående två
riksmötena yttrat sig över de aktuella frågorna och
slagit fast sina utgångspunkter inom området
(betänkandena 2000/01:KUU1 EU:s framtidsfrågor;
2001/02:
KUU1 Nicefördraget; 2001/02:KUU2 EU:s
framtidsfrågor). För en mer utförlig
bakgrundsbeskrivning om EU:s framtidsfrågor kan
hänvisas till dessa betänkanden.
En central roll i förberedelserna inför
regeringskonferensen spelas av det för ändamålet
särskilt tillsatta Europeiska konventet. Detta
består av 105 ordinarie ledamöter och 102
suppleanter, hämtade från samtliga EU:s 15
medlemsländer och 13 kandidatländer. Konventets
sammansättning, mandat och arbetsmetod fastslogs av
stats- och regeringscheferna i Laeken utanför
Bryssel i december 2001. Riksdagen representeras i
konventet av Sören Lekberg (s) och Göran Lennmarker
(m), med Kenneth Kvist (v) och Ingvar Svensson (kd)
som suppleanter. På regeringssidan är tidigare vice
statsministern Lena Hjelm-Wallén (s) statsministerns
personliga representant i konventet med ambassadör
Sven-Olof Petersson som suppleant. Konventet och
dess mandat beskrivs ingående i betänkande
2001/02:KUU2 EU:s framtidsfrågor med bilagor.
Europeiska konventet har satt upp som mål för sig
att anta en text som utgör förslag till ett
"konstitutionellt fördrag" för EU.[1] Arbetet har
fortskridit så långt att konventet bl.a. hunnit
diskutera förslag från konventets presidium om en
skiss till nytt konstitutionellt fördrag och förslag
till artiklarna 1-16 i fördraget. Dessa artiklar
presenterades i konventsdokumentet CONV 528/03[2]. I
detta betänkande behandlar utskottet motioner om
författningsreglering inom EU. Utskottet tar i
anslutning därtill upp flera konstitutionella och
institutionella frågor som föranletts av arbetet i
Europeiska konventet. Fokus i betänkandet ligger på
principer, övergripande prioriteringar och allmän
inriktning snarare än på detaljer.
1.2 Förslagen i konventet i
huvuddrag
Europeiska konventet har hittills hållit 19
plenimöten och ytterligare minst 5 planeras innan
arbetet slutförs. Detta skall ske i tid för att
resultatet skall kunna presenteras för Europeiska
rådets möte i Thessaloniki den 20-21 juni 2003. Elva
arbetsgrupper har under hösten 2002 tagit fram
delrapporter som diskuterats i plenum. Ledamöterna
har under hela tiden haft möjlighet att lämna in
förslag till konventet. Hittills har över 600 sådana
lämnats in. Under hösten 2002 presenterades en
första skiss över hur ett konstitutionellt fördrag
kan byggas upp (dokument CONV 369/02[3]). Den
skissen välkomnades till sin struktur av en stor
majoritet i konventet och ligger till grund för en
serie mer fullgångna delförslag under våren, varav
fem hunnit presenteras när detta betänkande justeras
i utskott (dokumenten CONV 528/03, CONV 571/03, CONV
579/03, CONV 602/03 samt CONV 614/03). En stor mängd
ändringsförslag från konventets ledamöter har också
lämnats in rörande de enskilda fördragsartiklarna
(sålunda t.ex. 1 187 stycken avseende de första 16
artiklarna).
En nyckelfråga för det kommande konstitutionella
fördraget är tanken på att besluta att ge Europeiska
unionen egen juridisk rättskapacitet, vilket är en
förutsättning för att dels lämna systemet med tre
skilda pelare i EU:s uppbyggnad, dels sammanföra
dagens EG-fördrag och EU-fördrag till ett
sammanhållet fördrag. Frågor som berör detta
diskuteras nedan i avsnitt 2.1. I det avsnittet
berörs också namnfrågor (benämningen av fördraget
samt benämningen av EU självt) och frågor kring det
kommande fördragets struktur och uppbyggnad i
övrigt.
En annan viktig fråga är hur EU:s grundläggande
värderingar beskrivs i fördraget. Nära förknippat
med detta är dels hur EU:s stadga för grundläggande
rättigheter kan infogas i fördraget, dels hur EU:s
anslutning till Europarådets konvention om mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter kan
åstadkommas. Dessa frågor behandlas i avsnitt 2.2. I
samma avsnitt behandlas EU:s mål såsom de skall
formuleras i portalparagraferna till det nya
fördraget.
Fördelningen av kompetens mellan EU och dess
medlemsstater, inklusive frågan om en mekanism för
kontroll av subsidiariteten ur ett principiellt EU-
perspektiv, behandlas i avsnitt 2.3. Där diskuteras
också de grundläggande principer som skall anges för
EU:s beslutsfattande, inklusive principen om
öppenhet och insyn. Frågan om en särskild
utträdesparagraf behandlas också här.
Avsnitt 2.4 behandlar de grundläggande
institutionella frågorna, något som också berör
maktbalansen mellan institutionerna. I tur och
ordning diskuteras frågor som rör Europeiska rådet
och ministerrådet, Europaparlamentet och Europeiska
kommissionen. I sammanhanget behandlas även
ledarskapet för dessa institutioner (typ av
ordförande, metod för val av ordförande).
De nationella parlamentens roll i EU-systemet tas
upp i avsnitt 2.5, jämte frågan om riksdagens
befattning med den föreslagna kontrollmekanismen för
subsidiaritet.
I ett avslutande avsnitt 2.6 slår utskottet fast
vilken tidtabell som enligt utskottet bör gälla för
det fortsatta arbetet efter konventets avslutande.
1.3 Motionerna
Under allmänna motionstiden 2002 har väckts ett
antal motioner som avser författningsreglering inom
EU.
Behovet av ett konstitutionellt fördrag tas upp
bl.a. i motionerna K431 av Holger Gustafsson m.fl.
(kd) yrkande 1 och U326 av Maud Olofsson m.fl. (c)
yrkande 16. I den senare motionen tas också upp
behovet av en bred debatt om EU:s beslutsstruktur
(yrkande 15).
Enligt motionen från Holger Gustafsson m.fl. bör
regeringen verka för ett konstitutionellt fördrag
för EU. Målet för fördragsarbetet bör enligt
motionärerna vara att förenkla fördragen,
effektivisera beslutsfattandet, stärka demokratin
och öppenheten samt tydligt definiera och avgränsa
unionens uppgifter. Det konstitutionella fördraget,
eller konstitutionen, bör göras kort och läsvänligt
genom att de grundlagsmässiga delarna av nuvarande
fördrag redigeras och förs ihop till en helhet och
resterande bestämmelser förs samman till en
regelrätt lagsamling. Unionens uppgifter bör
definieras med hänsyn till subsidiaritets- och
proportionalitetsprincipen, samtidigt som EU måste
ha möjlighet att utvecklas. Unionens mål och
befogenheter bör beskrivas och de principer som
skall styra unionens verksamhet fastställas. De
grundläggande rättigheterna bör införlivas i
fördraget. Fördraget skall vidare innehålla
beslutsregler samt den i Nicefördraget tillkomna
varningsmekanismen för brott mot unionens
grundläggande principer. Slutligen anser
motionärerna att fördraget bör innehålla regler för
hur tillägg och ändringar skall göras.
Maud Olofsson m.fl. anser att en konstitution för
EU måste ta sin grund i unionens historiska rötter
och utveckling och långsiktigt sträva mot en union
som bättre motsvarar medborgarnas krav. De
framhåller också att en institutionell reformering
är en utdragen process och måste få vara det. Tanken
om ett medborgarnas Europa måste innebära att fler
av unionens medborgare har möjlighet att läsa,
förstå och ge synpunkter på unionens grundläggande
dokument, att beslutsfattare är möjliga att
identifiera och utkräva ansvar av. Regeringen bör
initiera en bred debatt om EU:s beslutsstruktur när
det gäller relationen mellan överstatlighet,
mellanstatlighet och federalism.
I en annan motion, K288 av Gudrun Schyman m.fl.
(v) yrkande 8, anförs i stället att regeringen i EU
bör avvisa kravet på att upprätta en konstitution.
Motionärerna anser dock att det är viktig att
genomföra en förenkling av fördragen.
I fyra motioner - K379 av Bo Lundgren m.fl. (m)
yrkande 6, K431 av Holger Gustafsson m.fl. (kd)
yrkandena 3 och 4, K288 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
yrkande 9 och U326 av Maud Olofsson m.fl. (c)
yrkande 22 - tas specifikt upp de grundläggande
rättigheternas ställning i unionen.
Bo Lundgren m.fl. framhåller i sin motion vikten
av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och
rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av
bestämmelserna i Europarådets konvention om
mänskliga rättigheter. Ett sätt att säkerställa ett
fullgott skydd är enligt motionärerna att EU
ansluter sig till Europakonventionen, och regeringen
bör verka för att så sker. Holger Gustafsson m.fl.
anser att det bör göras möjligt för EU att tillträda
Europarådets konvention om mänskliga rättigheter
samt att grundläggande rättigheter behöver tas in i
EU:s konstitutionella fördrag för att ge ett
kompletterande rättighetsskydd inom unionen. Maud
Olofsson m.fl. anser att EU:s stadga om
grundläggande rättigheter bör införlivas i EU-
fördragen eller i en framtida konstitution. Gudrun
Schyman m.fl. önskar att regeringen i EU skall verka
för att EU ansluts till Europakonventionen.
Frågan om avgränsning av unionens kompetensområden
tas upp främst i motionerna K432 av Lars Leijonborg
m.fl. (fp) yrkande 5, K431 av Holger Gustafsson
m.fl. (kd) yrkande 5, K288 av Gudrun Schyman m.fl.
(v) yrkande 8 och U326 av Maud Olofsson m.fl. (c)
yrkande 18, där olika tillkännagivanden för
regeringen begärs.
Lars Leijonborg m.fl. förordar i sin motion ett
federalt system för EU där rätt frågor behandlas på
rätt nivå samt där makt- och ansvarsfördelningen
mellan medlemsstaterna och unionen tydligt regleras
i en europeisk författning. Federalism i
motionärernas mening bygger på principen att
maktdelningen mellan unionen och medlemsstaterna
klargörs på ett tydligt sätt i grundlag.
Motionärerna framhåller också nödvändigheten av en
gemensam författning för EU.
Holger Gustafsson m.fl. framhåller att det är
svårgörligt att fastställa en s.k. kompetenskatalog
för EU eftersom det skulle begränsa flexibiliteten i
samarbetet men att det är önskvärt att EU avgränsar
och fokuserar sin verksamhet, dvs. EU:s
kompetensområden bör avgränsas tydligare.
I motionen från Gudrun Schyman m.fl. anser
motionärerna att regeringen i EU bör avvisa
förslaget till en kompetenskatalog. En
kompetenskatalog skulle enligt dem vara ett led i en
ytterligare federalisering av EU, och förslaget om
en sådan katalog bör uppfattas som ett försök att
vinna anklang för skapandet av en konstitution som
anses nödvändig för att skapa en stat på EU-nivå.
Förslaget måste därutöver enligt motionärerna anses
som orealistiskt eftersom gränsdragningar mellan
olika politikområden blir svåra att göra.
Maud Olofsson m.fl. anser att en diskussion bör
föras dels om hur man skall tydliggöra unionens
kompetenser, dels om vilka frågor som skall vara
föremål för gemensamt agerande.
Frågan om utträdesbestämmelser tas upp i motion
U324 av Ulf Holm m.fl. (mp) yrkande 2. Motionärerna
begär ett tillkännagivande om att en
utträdesparagraf bör införas, dvs. i fördraget bör
regleras vad som skall hända om ett medlemsland vill
lämna EU.
2 Utskottet
2.1 Fördragsstruktur
2.1.1 Bakgrund
Tanken på att renodla och förenkla den grundläggande
strukturen hos de fördrag som bär upp EU-samarbetet
är inte ny. Tidigare betänkanden från sammansatta
konstitutions- och utrikesutskott har mer ingående
behandlat de olika förslag som lagts fram, bl.a.
från Europeiska kommissionen samt European
University Institute i Florens. Vad som är nytt är
dock att arbetet inom konventet nu skapat en
förutsättning för en sådan renodling genom en serie
slutsatser och principdiskussioner rörande EU:s
status som juridisk person och pelarstrukturen.
Slutsatserna från konventets arbetsgrupp III,
juridisk person,[4] är grundläggande härvidlag.
Riksdagen har tidigare ställt sig positiv till
tanken på en sådan renodling och förenkling av
fördragsstrukturen. I betänkande 2000/01:KUU1 EU:s
framtidsfrågor, uttalades:
Enkelt uppställda fördrag, som är lättlästa och
begripliga, är enligt utskottets uppfattning till
fördel för EU:s sätt att fungera. Det gäller
särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Enkla
fördrag är emellertid också en demokratifråga.
Liksom på det nationella planet har medborgarnas
möjligheter att överblicka fördragen och själva
tillägna sig texternas innehåll ett egenvärde och
bidrar till unionens demokratiska legitimitet. En
uppdelning i grundfördrag och andra bestämmelser
kan ses som ett sätt att göra regelverket mera
lättillgängligt.
Detta synsätt bekräftades i betänkande 2001/02:KUU2
EU:s framtidsfrågor:
Ett av de främsta syftena [med framtidsdebatten]
är att försöka göra Europeiska unionen och dess
beslutsfattande mer lättillgängliga för
medborgarna. En nyckelfråga är då att göra själva
grundtexterna lättförståeliga och överblickbara.
Det finns därmed skäl att noga studera alla
förslag som kan bidra till detta.
I det senare betänkandet togs även ställning till
möjligheten av en längre gående uppdelning av
fördraget i en första och en andra del, där den
andra delen skulle underkastas en enklare metod för
ändringar än krav på regeringskonferens och
nationellt godkännande. Riksdagen var mycket
skeptisk till sådana tankar. Utskottet uttalade
bl.a.:
Utskottet har dock svårt att se att det över
huvud taget kan tänkas finnas sådana regler som,
å ena sidan, är såpass ingripande att de hör
hemma i ett "grundfördrag", ett "konstitutionellt
fördrag" eller en "konstitution" och, å andra
sidan, samtidigt är av sådan natur att de bör
kunna ändras utan riksdagens medverkan.
2.1.2 Förslagen i konventet
Den skiss som presenterades i oktober 2002 (dokument
CONV 369/02) är uppbyggd som ett sammanhållet
konstitutionellt fördrag, där EU tilldelas status
som juridisk person och pelarstrukturen avskaffas, i
enlighet med slutsatserna från arbetsgrupp III,
juridisk person. Detta grundläggande upplägg
välkomnades av en stor majoritet i konventet,
däribland samtliga svenska ledamöter. Dessutom har
konventets ordförande uttalat målet att fördragets
första - konstitutionella - del skulle vara utformat
på ett sätt som gjorde det möjligt för "varje
gymnasieelev" att förstå det och ta det till sig.
Det föreligger inte i dagsläget något realistiskt
alternativ till detta upplägg. Sannolikheten får
sägas vara mycket stor att detta blir en bärande del
av konventets slutresultat.
2.1.3 Utskottets överväganden
Utskottet ser, i likhet med vad riksdagen tidigare
uttalat, enbart fördelar med en förenkling av den
grundläggande fördragsstrukturen inom EU. Sådana
ansatser har vid tidigare fördragsrevisioner - inte
minst inför Amsterdamfördraget - fallit på att det
inte funnits tillräcklig förhandlingstid och att
substansförändringar ansetts högre prioriterade. De
frågeställningar från Nice och Laeken som ligger
till grund för konventets arbete, tillsammans med
konventets öppna och prestigelösa arbetsmetod, får
anses vara delförklaringar till att tillräcklig
uppslagsrikedom och politisk vilja för en sådan
grundlig förenkling av fördragsstrukturen nu tycks
finnas. Detta kan mycket väl visa sig bli det mest
bestående och värdefulla resultatet av konventets
arbete.
Utskottet har, i likhet med riksdagen i sitt
tidigare ställningstagande, svårt att se att det
över huvud taget kan tänkas finnas sådana regler
som, å ena sidan, är såpass ingripande att de hör
hemma i ett "grundfördrag", ett "konstitutionellt
fördrag" eller en "konstitution" och, å andra sidan,
samtidigt är av sådan natur att de bör kunna ändras
utan riksdagens medverkan.
Vad beträffar namnet på fördraget är det
utskottets uppfattning att beteckningen
"konstitutionellt fördrag" är att föredra framför
alternativ såsom "konstitution". Detta är dock inte
någon avgörande punkt så länge innehållet i
fördraget klargör dess status av i grunden ett
folkrättsligt fördrag. Sålunda är det en fördel om
fördraget inleds med sedvanlig formulering som
förtydligar att det är de "höga fördragsslutande
parterna", dvs. EU:s medlemsstater, som är herrar
över fördraget.
Att frångå strukturen med uppdelning i pelare är,
enligt utskottet av godo eftersom det kan bidra till
en mer överskådlig struktur. Detta i sig innebär
inte någon tillämpning på nya områden, såsom
utrikespolitik eller straffrättssamarbete, av
överstatliga beslutsformer som hämtas från dagens
första pelare (EG-fördraget). Riksdagen bör bevaka
den frågan i de fortsatta förhandlingarna i
konventet. I sammanhanget vill utskottet framhålla
sin positiva syn på att tilldela EU rättskapacitet,
något som bl.a. banar väg för att EU som helhet kan
ansluta sig till Europakonventionen om mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter.
Till bilden hör de ändringar i regeringsformen som
beslutades hösten 2002 och som innebär att
"beslutanderätt som inte rör principerna för
statsskicket" numera kan överlåtas "inom ramen för
samarbete i Europeiska unionen".
I förslagen till konventet från presidiet har en
diskussion om EU-samarbetets beteckning förts fram.
Det är olyckligt, eftersom det lett till
spekulationer i huruvida detta skulle spegla
planerade förändringar i samarbetets grundläggande
karaktär. Utskottet förordar att dagens namn
"Europeiska unionen" behålls och i synnerhet att
namnförslaget "Europas förenta stater" avvisas,
eftersom det leder tankarna till en statsbildning
med en uppbyggnad liknande Förenta staternas.
2.2 Grundläggande värderingar och
målformuleringar
2.2.1 Bakgrund
EU:s agerande härleds ur vad medlemsstaterna
överlåtit i form av beslutskompetens. Både för att
beskriva dessa tilldelade befogenheter och för att
ge tolkningsdatum och ledning för EU:s egen
lagstiftning och domstolspraxis innehåller dagens
EG-fördrag och EU-fördrag av naturliga skäl allmänna
principformuleringar som anger de värderingar och
mål som beslutsbefogenheterna skall uppfylla. Dagens
fördrag är resultatet av ett flertal beslut vid
olika tillfällen och ger därför inte någon
sammanhållen bild av vare sig kompetenser,
värderingar eller mål. De förslag som konventet nu
har att ta ställning till bygger i stället på att
dessa värderingar, mål och kompetenser samlas i ett
fåtal artiklar i inledningen av det kommande
konstitutionella fördraget. Även här kan därför,
liksom fallet är rörande den grundläggande
fördragsstrukturen, hittillsvarande förslag inom
konventet sägas utgöra en renodling och förenkling.
En nyhet i det publicerade förslaget till
artiklarna 1-16 är att begreppet "federal" för
första gången figurerar i officiellt sammanhang som
beteckning på en del av karaktären hos EU-systemet.
I föreslagna artikel 1 sägs nämligen att EU "på
federalt sätt skall förvalta vissa gemensamma
befogenheter".
Inom EU-debatten föreligger viss förvirring när
det gäller de begrepp som används. Olika debattörer
lägger in olika tolkningar. Orden "federal" och
"federalism" är typiska för detta problem. Dessa
begrepp har, för att anföra ett exempel, helt olika
betydelse i tysk debatt på delstatsnivå och i
brittisk EU-debatt. I tysk debatt står federalism
regelmässigt för en balans i makt och kompetens
mellan tre lagstiftningsnivåer (EU-nivå, nationell,
delstatlig). En decentralisering av makt ned till
delstatsnivå ses ofta som den praktiska
konsekvensen. I Storbritannien används begreppet
federalism, särskilt av EU- skeptiker, för att
beskriva en extrem integration, med en centraliserad
superstat som mål, alltså i praktiken motsatsen till
den förstnämnda tolkningen. Användningen i det nya
fördragsutkastet av begreppet "federal" är
förmodligen avsedd att läsas neutralt, mellan de
olika möjliga extremtolkningar av detta begrepp som
kan göras. Samtidigt har orden "allt fastare
sammanslutning mellan de europeiska folken", som
tidigare ofta tolkats som en grund för planer på
kraftigt ökad integration, strukits från
portalparagraferna.
EU:s stadga för grundläggande rättigheter antogs i
december 2000 i Nice som en politisk deklaration.
Tanken på att göra denna rättsligt bindande har
diskuterats sedan antagandet, och sammansatta
konstitutions- och utrikesutskottet tog upp denna
fråga i betänkande 2001/02:KUU2 EU:s framtidsfrågor.
Riksdagen har vid flera tillfällen också förordat
möjligheten att EU ansluter sig till
Europakonventionen om mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter.
2.2.2 Förslagen i konventet
De förslag inom konventet som är aktuella i denna
del ingår i det paket som lades fram den 20 januari
(artiklarna 1-16 i det planerade konstitutionella
fördraget, dokument CONV 528/03). I dessa artiklar
finns värderingar och mål beskrivna på ett flertal
ställen och med en i sammanhanget tydlig
nivåstruktur. Värderingar i en eller annan form
finns beskrivna i artiklarna 1-3 och 5-7.
Målformuleringar återfinns i artiklarna 3 och 5,
samt implicit också genom beskrivningen av
befogenheter i artiklarna 11-13 samt artikel 15.
Först skall konstateras att de utkast som
diskuteras i konventet inte innebär någon förändring
i EU:s grundläggande uppbyggnad. EU bygger alltjämt
på principen att befogenheter tilldelats unionen
genom mellanstatliga fördrag. Såväl den skiss till
hela fördragsstrukturen som presenterades i oktober
2002 som de mer detaljerade förslag som presenterats
under våren 2003 bygger på detta synsätt. I dokument
CONV 528/03 av den 6 februari 2003 föreslås
utformning för de första 16 artiklarna i det
planerade konstitutionella fördraget. Bland dessa
artiklar kan nämnas artiklarna 1 och 2, som anger
unionens övergripande mål och syfte, artiklarna 3
och 6, som anger en uppsättning värderingar och
allmänna målsättningar i övrigt, artikel 5 som
behandlar dels frågan om EU:s stadga för
grundläggande rättigheter, dels EU:s relation till
Europakonventionen om mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter samt slutligen artiklarna 8
och 9 som slår fast några grundläggande principer på
ett sätt som anger ytterligare värderingar.
De svenska ledamöterna i konventet har lämnat in
ändringsförslag till dessa föreslagna
fördragsartiklar. Ändringsförslagen återfinns på
konventets hemsida http://european-
convention.eu.int.
2.2.3 Utskottets överväganden
Riksdagen har tidigare, vid Sveriges inträde i EU
och vid senare godkännanden av ändringar genom
Amsterdamfördraget och Nicefördraget, ställt sig
bakom de grundläggande värderingar som bär upp
dagens EG-fördrag och EU-fördrag. Utskottet är
därför à priori öppet inställt till sådana
formuleringar i nya fördragsutkast som kan sägas på
ett mer sammanhållet och pregnant sätt framhålla
dessa redan knäsatta värderingar.
Utskottet noterar att frågorna om EU:s värderingar
och mål blivit föremål för en stor mängd
ändringsförslag från de svenska ledamöterna, liksom
från ledamöter från andra länder. Sådana
ändringsförslag som syftar till att betona öppenhet,
jämställdhet och frihandel får anses naturliga från
svenska utgångspunkter. Med detta sagt kan det dock
även konstateras att de ursprungliga förslagen från
konventets presidium är en god grund för de
fortsatta diskussionerna. De förhandlingar inom
konventet som kommer att följa kan från svensk sida
med fördel inriktas på ett fortsatt arbete för att
betona de nämnda frågorna.
I sammanhanget vill utskottet särskilt peka på
behovet av ett aktivt svenskt agerande för öppenhet.
Dagens EU-fördrag, artikel 1, talar om skapandet av
"en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska
folken, där besluten skall fattas så öppet och så
nära medborgarna som möjligt." I texten nämns alltså
öppenhetsprincipen redan i artikel 1, således mycket
högt prioriterad, och jämställd med
subsidiaritetsprincipen.
Det förslag som nu föreligger i konventet har
däremot helt förbisett öppenhetsprincipen i de 16
inledande artiklarna, medan subsidiariteten nämns i
artiklarna 8.1, 8.3 och 9.2. En befarad negativ
effekt av detta är att det kan tolkas som om
öppenheten tar ett steg tillbaka i förhållande till
gällande regler.
Utskottet är tveksamt till värdet av att i
portalparagraferna skriva in att EU förvaltar vissa
befogenheter "på federalt sätt". Såsom framgår av
resonemanget om begreppet "federal" ovan är detta
ett begrepp som kan leda till vitt skilda
tolkningar. Det är därför inte oproblematiskt när
det förekommer i fördragstext. Å andra sidan kan en
kompromiss skymtas, där termen "på federalt sätt"
ersätter den tidigare använda frasen "allt fastare
sammanslutning". I ett sådant scenario, där
begreppet "på federalt sätt" inte av andra aktörer
tolkas som grunden för en ökad överstatlighet i sig,
är det dock en acceptabel formulering i ett kommande
fördrag.
Utskottet kan ställa sig bakom konventsförslagen
om ett införlivande i EU:s grundfördrag av stadgan
för grundläggande rättigheter. Ett sådant
införlivande kan innebära ett stärkt rättsskydd för
enskilda gentemot EU:s institutioner eller
beslutsfattande grundat på EU-bestämmelser, men det
får inte i sig innebära tillskapandet av nya
kompetenser för EU. Utskottet välkomnar att
möjligheten för EU att ansöka om anslutning till
Europakonventionen om mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter nu tycks kunna förverkligas.
Det är, enligt utskottets uppfattning, av stor vikt
att dessa båda frågor kopplas till varandra. Ett
sätt att uppnå sådan koppling vore att ett de-facto-
beslut om att ansöka om anslutning till
Europarådskonventionen, t.ex. i form av en politisk
viljeförklaring, antas av stats- och
regeringscheferna samtidigt med ett beslut om nytt
fördrag med införlivad rättighetsstadga.
2.3 Principer, befogenheter
2.3.1 Bakgrund
EU:s beslutsfattande vägleds som ovan nämnts redan i
dag av ett antal principer. Principen om tilldelade
befogenheter är grundläggande för
hela systemets legitimitet och uppbyggnad.
Subsidiaritetsprincipen och
proportionalitetsprincipen, som båda har till
funktion att avgränsa EU:s makt i förhållande till
medlemsstaternas, är båda erkända genom
formuleringar i EU:s grundfördrag.
Proportionalitetsprincipen har dessutom fått riklig
uttolkning i domstolspraxis. Principen om lojalt
samarbete härleds även den ur såväl dagens fördrag
som domstolspraxis. Till dessa fyra principer kommer
principen om EU-rättens företräde framför nationell
rätt, som följer av domstolspraxis. Den sistnämnda
principen skall dock ses som ena sidan av en
problematik, vars andra sida utgörs av hur
medlemsstaterna betraktar sin bindning till EU-
rätten. Den tyska författningsdomstolens dom rörande
Maastrichtfördraget innehåller nyckelformuleringen
att Tyskland bara kan anses rättsligt förpliktigat
att underkasta sig EU:s rättssystem så länge detta
EU-system uppfyller samma krav på grundläggande fri-
och rättigheter som den tyska författningen ställer
upp. Denna s.k. "so-lange-als-princip" gäller även
för Sveriges del.
Frågan om avgränsningen av befogenheter mellan EU
och medlemsstaterna är central i framtidsdebatten
inom EU. Inte minst efter tyska förslag ingår som en
av de fyra övergripande frågorna som formulerades i
Nice-deklarationen den om "hur man skall upprätta
och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning
av Europeiska unionens och medlemsstaternas
befogenheter som överensstämmer med
subsidiaritetsprincipen". I Laekenförklaringen har
frågor kring kompetensfördelning utvecklats än mer i
detalj. Från tysk sida har ofta hörts krav på en
fullfjädrad kompetenskatalog, något som av andra
kritiserats såsom en alltför rigid metod. Dagens
fördrag kan sägas innehålla något av en katalog över
kompetenser, men det finns två viktiga skillnader
mellan detta och vad som ligger i det tyska
tänkandet. För det första är fördragens befintliga
katalog inte en komplett motsvarighet till det tyska
systemet i det att den endast tar upp vad som skall
ligga på EU-nivå och alltså inte berör vare sig
sådant som skall ligga på medlemsstatsnivå eller, än
mindre, vad som inom medlemsstaterna skall ligga på
regional eller lokal nivå. För det andra är den
tyska metoden baserad på en grundläggande
konstitutionell "uppgörelse en gång för alla" mellan
olika nivåer i en flernivådemokrati. Någon sådan
orubblig uppgörelse har inte bedömts som aktuell
eller ens möjlig för ett EU som från tid till annan
är precis så mäktigt eller maktlöst som
medlemsstaterna vill att det skall vara.
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
yttrade i betänkande 2001/02:KUU2 EU:s
framtidsfrågor att det finns både för- och nackdelar
med att inrätta en särskild kompetenskatalog:
Dagens system - där befogenheterna anges i
fördraget, men på ett flexibelt sätt som tillåter
en försiktig utveckling och som garanterar det
nationella valet av beslutsnivå inom egna landet
- är enligt utskottets mening rimligt. Det får
också stöd av debatten i konventet.
Subsidiaritetsprincipen är en bidragande orsak
till denna utskottets slutsats och bör värnas.
Utskottet står fast vid sin bedömning att
arbetet med att tydliggöra kompetensfördelningen
kan bidra till större klarhet, men att det
arbetet främst bör ske som ett led i arbetet med
att förenkla fördragen. I likhet med regeringen
vill utskottet understryka behovet av att, om
förändringar skall ske i systemet, noga se till
att bevara dynamik och flexibilitet. Utskottet
står också fast vid att beslutsnivån för olika
frågor inom medlemsstaterna är en helt nationell
angelägenhet som berör statsskicket i respektive
land.
Dagens EG-fördrag och EU-fördrag innehåller inte
någon regel om utträde ur unionen. Det är dock fullt
möjligt för en medlemsstat som så önskar att
initiera en process om utträde. I riksdagen har vid
olika tillfällen motioner väckts med yrkanden om att
Sverige skall verka för att det i EU:s grundfördrag
skall införas en uttrycklig rätt till utträde.
Konstitutionsutskottet har behandlat flera sådana
yrkanden, första gången bara drygt ett år efter
Sveriges inträde i EU och senast i sitt yttrande
1999/2000:KU7y. Utskottet har därvid anfört bl.a.
att det inte låg i linje med Sveriges intressen att,
drygt ett år efter inträdet i unionen, driva en
fråga som måste uppfattas som att Sverige avsåg att
lämna unionen. Utrikesutskottet delade i betänkande
1999/2000:UU10 konstitutionsutskottets bedömningar i
denna fråga. Riksdagen bekräftade senast under förra
riksmötet detta synsätt (bet. 2001/02:KUU2 EU:s
framtidsfrågor). Subsidiaritetsprincipen inom EU får
sin viktigaste effekt i form av att EU-
institutionerna, främst Europeiska kommissionen,
måste motivera varför beslut som föreslås behöver
fattas på EU-nivå och inte hanteras bättre på
medlemsstatsnivå. Konventets arbetsgrupp I, om
subsidiaritet, lade i sin slutrapport i september
2002 (CONV 286/02) fram förslag om en politisk
mekanism för tidig varning ("early warning system")
som även direkt involverar de nationella parlamenten
för kontroll av subsidiaritetsprincipens
efterlevnad.
2.3.2 Förslagen i konventet
Artiklarna 8 och 9 i det paket som lades fram den 20
januari i år utvecklar de ovan nämnda principerna
och presenterar dem på ett sätt som nära ansluter
till vad som gäller redan i dag men mer sammanhållet
och i viss mån med kodifiering i fördragsform av vad
som tidigare härletts ur domstolspraxis. Förutom
dessa textförslag finns det ett stort antal
ändringsförslag från konventets ledamöter.
I den skiss till konstitutionellt fördrag som
presenterades den 28 oktober 2002 finns förslag om
en ny artikel 46 som reglerar rätten till utträde ur
unionen.
Konventets presidium har följt grundtankarna i
rapporten från arbetsgrupp I, subsidiaritet, och
föreslår att varje nationellt parlament skall kunna
avge ett motiverat yttrande över lagförslag från
kommissionen avseende lagförslagets överensstämmelse
med subsidiaritetsprincipen. Europaparlamentet,
rådet och kommissionen skall ta hänsyn till sådana
motiverade yttranden från de nationella parlamenten.
Om minst en tredjedel av de nationella parlamenten
anför att kommissionens förslag inte respekterar
subsidiaritetsprincipen skall kommissionen ompröva
sitt förslag. Efter omprövningen kan kommissionen
besluta att antingen stå fast vid sitt förslag,
ändra det eller dra tillbaka det. Presidiets förslag
innebär vidare möjligheter för parlamenten att avge
yttranden under förlikningsförfarandet. Möjligheten
till domstolsprövning av subsidiaritetsprincipen tas
också upp i förslaget.
2.3.3 Utskottets överväganden
Analogt med vad utskottet uttalade i avsnitt 2.2.3
ovan kan det konstateras att riksdagen tidigare
ställt sig bakom de grundläggande principer som bär
upp dagens EG-fördrag och EU-fördrag. Utskottet ser
fördelar med att försöka framhålla dessa principer
mer sammanhållet. Däremot ser utskottet inga skäl
till att försöka i fördragsform kodifiera principer
som hittills härletts ur domstolspraxis. En sådan
kodifiering medför inte ökad juridisk förutsägbarhet
eller klarhet, utan kan tvärtom skapa osäkerhet om
huruvida alla de ofta omfattande och nyanserade
resonemang som EG-domstolen fört i sina vägledande
domslut fortfarande skall anses gälla när de
överförs till en formulering om blott ett par
meningar i en fördragsartikel. Utskottet vill
särskilt ifrågasätta tanken på att fördragsfästa
principen om EU-rättens företräde framför all
nationell lagstiftning. All EU-lagstiftning måste
bygga på respekt för medlemsstaternas
konstitutionella principer. EG-domstolens praxis
balanseras här i ett känsligt samspel av nationella
principer liknande den tyska "so-lange-als".
Utskottet vill även här uppmärksamma öppenheten.
För det fall konventets förhandlingar visar att det
inte finns acceptans för att skriva in öppenhet som
en grundläggande värdering - vilket utskottet
förordar som förstahandslösning - kan ett alternativ
vara att formulera detta som en grundläggande
princip, jämställd med de övriga som nämns i
utkastet till konstitutionellt fördrag, artikel 8.
Till skillnad från jämställdhet mellan könen,
likabehandling oberoende av andra faktorer såsom
etnicitet eller sexuell läggning samt en god
miljökvalitet, som alla är värderingar men inte kan
räknas som institutionella principer, kan öppenhet
presenteras antingen som en princip eller som en
värdering.
Riksdagen har tidigare tagit ställning till frågan
om en kompetenskatalog. Utskottet vidhåller att det
finns både för- och nackdelar med en sådan katalog.
Förslaget till artiklar 11-14 från presidiet har
emellertid visat att det är möjligt att på ett
tydligare sätt än i dag - men lika flexibelt inför
framtida förändringar - slå fast kompetenserna för
EU. Detta förslag kommer sedan att behöva
kompletteras med mer specificerade regler längre
fram i fördragstexten.
Utskottet noterar att planer nu finns på att i
EU:s grundfördrag reglera rätten till utträde ur
unionen. Riksdagens tidigare avvisande
ställningstaganden med anledning av motioner om
utträdesparagraf utgick från en situation som
skiljer sig från vad som nu är för handen. Sverige
förutsätts nu inte, i oträngt mål och som ny
medlemsstat, själv ta initiativ till en
utträdesparagraf. Utskottet kan därför välkomna
förslaget.
Utskottet stöder strävandena efter att ge
subsidiaritetsprincipen och de nationella
parlamenten en mer central roll i EU. Riksdagen kan
naturligtvis redan i dag ta upp
subsidiaritetsprincipen i kontakterna - i kammare,
utskott och EU-nämnd - med regeringen. Detta hindrar
inte att det kan finnas skäl att i enlighet med vad
som diskuterats i konventet utveckla mekanismerna
för subsidiaritetskontrollen. Utan att ta ställning
i detalj välkomnar utskottet en tydligare roll för
de nationella parlamenten i granskningen av
subsidiariteten. En ordning med yttranden direkt
från de nationella parlamenten kan vara ett sådant
inslag. Utskottet vidhåller den uppfattning
riksdagen tidigare uttalat att domstolskontroll av
subsidiaritetsprincipen redan är möjlig och att
behovet av en regeländring på den punkten kan
ifrågasättas.
2.4 EU:s institutioner
2.4.1 Bakgrund
EU-samarbetet har sedan bildandet av kol- och
stålunionen 1951 haft tre centrala
beslutsinstitutioner: ett parlament, ett ministerråd
och en kommission. Dagens EU har även Europeiska
rådet som skall "ge unionen de impulser som behövs
för dess utveckling och fastställa allmänna
politiska riktlinjer för denna utveckling" (EU-
fördragets artikel 4). Lagstiftningsmetoden har
förändrats genom åren, men i centrum står i dag vad
som brukar kallas gemenskapsmetoden, baserad på
exklusiv initiativrätt för kommissionen samt
beslutsrätt för ministerrådet i samspel med
Europaparlamentet. Den vanligaste
lagstiftningsproceduren är i dag
medbeslutandeförfarandet, fastslaget i artikel 251 i
gällande EG-fördrag. Alla tre institutionerna har
utvecklats, inte minst Europaparlamentet som i dag
har avsevärt mer verkligt inflytande än i EU-
samarbetets barndom. Varje förändring i
institutionernas arbetssätt och inflytande har
beslutats i sedvanlig ordning via
regeringskonferens, så den institutionella balans
som i dag råder får sägas spegla fullt ut vad
fördragsfäderna, dvs. medlemsstaterna, i dag anser
vara en lämplig ordning.
Inom ramen för framtidsdebatten och arbetet i
konventet har ett flertal förslag väckts som rör
institutionernas inflytande och funktionssätt. Dit
hör frågor såsom en utökning av sfären för
medbeslutandeförfarandet eller sfären för omröstning
med kvalificerad majoritet i rådet, men även metoden
för val av ordförande samt mandatperioden för
ordföranden i ministerrådet/Europeiska rådet samt
Europeiska kommissionen. Till bilden hör också ett
par förslag som synes skapa - eller åtminstone
ligger mycket nära ett skapande av - nya
institutioner såsom t.ex. en särskild "kongress".
Riksdagen har tidigare uttalat sig i frågor som
rör den institutionella balansen mellan EU:s
institutioner. I betänkande 2001/02:KUU2 EU:s
framtidsfrågor sägs i denna fråga:
Det är naturligt att frågor om EU-
institutionernas uppbyggnad och inbördes
maktbalans ingår i det som diskuteras inom
framtidsdebatten. Hur denna uppbyggnad och
maktbalans bör se ut är i hög grad en funktion av
vilken framtida inriktning man vill se för EU.
Utskottet är av uppfattningen att den nuvarande
institutionella strukturen är lämplig som grund
även för framtiden.
Utskottet stöder därvid regeringens
utgångspunkt såsom den framställs i skrivelse
2001/02:115. Förbättringar behöver ske, men det
är utskottets mening att diskussioner om sådana
förbättringar bör ta avstamp i de nuvarande
institutionerna och deras inbördes maktbalans.
Riksdagens hittillsvarande inställning kan med en
samlande fras betecknas som positiv till möjligheter
att stärka de centrala institutionerna men obenägen
att därvid rubba den rådande institutionella
balansen.
Europeiska rådet
Två frågor har aktualiserats rörande Europeiska
rådet. För det första: hur skall dess ordförande
utses - med dagens automatiskt roterande system
eller via val för en längre period (fem år eller två
och ett halvt år har nämnts)? För det andra: skall
dess roll i att ange den allmänna färdriktningen
manifesteras på annat sätt än genom dagens politiska
slutsatstexter? Tanken på ett mer konkret
lagstiftningsprogram - något som i dag får anses
åvila kommissionen - har väckts av bl.a.
Storbritanniens premiärminister. Ett gemensamt
förslag till konventet från Frankrikes och Tysklands
respektive stats- och regeringschefs personliga
representanter (utrikesministrarna de Villepin och
Fischer) har fått stor uppmärksamhet. I detta
förslag ingår just dessa tankar, men det är inte
klart hur långt de båda länderna önskar gå i att ge
ordföranden en mer politiskt aktiv roll.
Europaparlamentet
De viktigaste frågorna rörande Europaparlamentet som
är under diskussion i konventet rör ökad användning
av medbeslutande samt ökat inflytande över
flexibilitetsregeln i föreslagna artikel 16 i
konstitutionella fördraget, som motsvarar dagens
artikel 308 EG. Andra frågor, vilka tidigare varit
aktuella, är det inte längre. Sålunda förordas inte
i dagsläget någon ny, andra kammare av
Europaparlamentet.
Ministerrådet
Frågan om ordföranderollen i ministerrådet är nära
sammanbunden med motsvarande fråga för Europeiska
rådet. Dagens system med ordföranderotation har
ifrågasatts även här, men förslagen till alternativ
lösning är mer varierande. Flera sådana förslag
innefattar en ny roll för rådets särskilde höge
representant för utrikes- och säkerhetspolitik som
ordförande för utrikesministrarnas rådsmöten. Till
det förslaget kopplas ofta en tudelning av dagens
ministerråd för allmänna frågor och yttre
förbindelser.[5]
Diskussionerna om ministerrådet har också
fokuserat på möjligheterna att på nya områden
använda omröstning med kvalificerad majoritet.
Konventets arbetsgrupp VI, ekonomisk styrning,
föreslog övergång till beslut med kvalificerad
majoritet på skatteområdet.
Till bilden hör också en allmän önskan om ökad
öppenhet i ministerrådets beslutsformer. Dagens
situation, sedan ändringar beslutats vid toppmötet i
Sevilla förra året, är att ministerrådet skall mötas
i offentlighet vid lagstiftningsärenden, men endast
vid första och sista sammanträdet i varje
lagstiftningsfråga. Den regeln är införd i rådets
interna arbetsordning. Två möjligheter finns därför
att förstärka kravet på offentlighet: dels att
skriva in regler i frågan direkt i fördraget och
därmed göra det till en fråga för hela EU och inte
för rådet internt, dels att utöka kravet på
offentlighet till, vilket föreslagits, samtliga
möten då rådet agerar lagstiftare.
Europeiska kommissionen
Europeiska kommissionens roll och ledning är föremål
för diskussion inom konventet. Kommissionen har i
ett par bidrag till konventet föreslagit en utökad
roll för sig själv, inte minst på utrikesområdet.[6]
En fråga som förts in i debatten är metoden för val
av kommissionsordförande. I dagsläget väljs denne av
Europeiska rådet, och valet bekräftas därefter av
Europaparlamentet. Några av de alternativa förslag
som nu föreligger i konventet skall presenteras
nedan. Statsministern uttryckte sig inför riksdagens
kammare den 19 februari till försvar för nuvarande
beslutsordning men uttryckte viss öppenhet för att i
framtiden välja kommissionsordföranden genom en
kombination av Europaparlamentariker och nationella
parlamentariker.
2.4.2 Förslagen i konventet
I konventet har förslag förts fram om en direkt
folkvald president, som skulle vara ordförande för
kommissionen. Vidare har föreslagits att
Europaparlamentet skall välja en
kommissionsordförande som sedan bekräftas av
Europeiska rådet. Tankar om att valet skulle ske av
en europeisk kongress bestående av ledamöter från
Europaparlamentet och nationella parlament har också
väckts. Sören Lekberg, en av ledamöterna från
riksdagen i konventet, har lämnat in ett bidrag till
konventet enligt vilket kommissionsordföranden
skulle väljas av de nationella parlamenten (dok.
CONV 500/03). Ett ökat engagemang från de nationella
parlamenten i EU-frågor skulle enligt motiveringen
till bidraget stärka EU:s demokratiska legitimitet.
Valproceduren skulle inledas med att Europeiska
rådet med kvalificerad majoritet nominerar tre eller
fyra kandidater. Därefter håller Europaparlament
utfrågningar med kandidaterna och genomför en
indikativ omröstning mellan kandidaterna.
Avslutningsvis, efter att möjlighet skapats för
kandidaterna att söka stöd för sina kandidaturer,
håller de nationella parlamenten omröstningar vid
samma tidpunkt i syfte att undvika taktiskt
röstande. Varje parlament har lika många röster som
antalet ledamöter i Europaparlamentet från det
landet. Rösterna från varje parlament skall fördelas
proportionellt mellan kandidaternas röstetal i det
parlamentet.
2.4.3 Utskottets överväganden
Utskottet är, liksom riksdagen tidigare, öppet
inställt till möjligheter att förstärka
effektiviteten hos var och en av de centrala
institutionerna i EU, inklusive Europeiska rådet och
ministerrådet. På samma sätt som kommissionen och
Europaparlamentet med bibehållen legitimitet kan
presentera förslag till bättre funktionssätt för sin
egen del måste det vara ministerrådet obetaget att
göra detsamma. Frågan om en reform av ministerrådet
måste alltså kunna diskuteras.
Om en vald ordförande för Europeiska rådet och
ministerrådet är rätt väg att gå är en fråga som det
råder delade meningar om. Utskottet har vägt för-
och nackdelarna med en sådan vald ordförande och
funnit att nackdelarna överväger. EU behöver
reformer som tydliggör beslutsformer och
institutioner. Förenklingen och konsolideringen av
fördragen - som utskottet välkomnar - är en del av
den processen. Även i övrigt syftar många av
förslagen i Europeiska konventet till förenkling och
ökad samverkan. Tanken på att tillskapa en vald
ordförande i Europeiska rådet går emot dessa
strävanden efter förenkling. Det har varit avgörande
för EU:s framgångar hittills att små medlemsstater
tillåtits få väl så mycket inflytande i många frågor
som stora medlemsstater. Ett system med en vald
ordförande i Europeiska rådet skulle med största
sannolikhet i praktiken komma att gynna stora
stater. Enligt utskottets mening skall samarbetet i
rådet präglas av att alla medlemsstater har
likaberättigande till inflytande och rätt att utöva
ordförandeskapet. Ett rotationssystem för
ordförandeskapet i Europeiska rådet och i
ministerrådet har den mycket stora fördelen att det
är helt rättvist och ger alla stater den unika
inblick i EU:s inre verksamhet som ordförandeskapet
ger.
Frågan om ökat medbeslutande för Europaparlamentet
är inte av sådan karaktär att den lämpar sig för
generella regler. I stället bör, som hittills, saken
avgöras från fall till fall.
När det gäller frågan huruvida beslut på
skatteområdet skall kunna fattas med kvalificerad
majoritet i rådet vill utskottet framhålla
riksdagens centrala roll i skattefrågor; den svenska
riksdagen beskattar det svenska folket. Så länge
beslut kring de skattefrågor som hanteras på EU-nivå
fattas enhälligt i rådet kan riksdag och regering
fullt ut kontrollera de beslut som fattas. En
övergång till beslutsfattande med kvalificerad
majoritet ligger inte i Sveriges intresse på ett
område som är så centralt som skattepolitikens.
Utskottet tar också avstånd från tankar på en så
kallad EU-skatt som direkt skulle finansiera
unionens verksamhet. Dagens ordning med avgifter
från medlemsstaterna bör bestå.
I fråga om valet av ordförande i kommissionen
noterar utskottet att ett flertal möjliga procedurer
diskuterats. Det är enligt utskottets synsätt en
fördel om Europeiska kommissionen - liksom i dag -
har en bred politisk sammansättning som speglar den
politiska mångfalden i medlemsländerna, inte bara
den rådande majoriteten i Europaparlamentet. En
ordning där kommissionsordföranden har stöd av bara
en del av det politiska spektrumet kan dessutom
anses principiellt tveksam med tanke på
kommissionens starka ställning som ensam
initiativtagare inom EU. Detta är de främsta
argumenten emot en ordning där
kommissionsordföranden skall väljas av
Europaparlamentet.
Utskottet ser inte några avgörande motiv till att
ändra dagens ordning - att Europeiska rådet med
kvalificerad majoritet nominerar kommissionens
ordförande och Europaparlamentet därefter godkänner
nomineringen. Utskottet vill dock hålla öppet för
riksdagen att framöver studera andra lösningar som
konventet kan komma att föreslå och som innebär ett
bredare och mer offentligt beslutsunderlag för valet
av kommissionsordförande. En möjlighet, som den
svenske ledamoten av konventet Sören Lekberg
föreslagit, och som kontrasterar till förslaget om
att kommissionens ordförande skulle väljas av
Europaparlamentet, vore att låta denne väljas av de
nationella parlamenten.
2.5 De nationella parlamentens roll
i den europeiska strukturen
2.5.1 Bakgrund
De nationella parlamentens roll i den europeiska
strukturen var en av fyra frågor som särskilt
nämndes i Niceförklaringen om unionens framtid. De
nationella parlamenten har spelat en viktig roll i
beslutsfattandet inom EU och dess föregångare ända
sedan EKSG-fördragets tillkomst 1951.
Konstitutionellt har de nationella parlamenten stått
för den yttersta garantin för hela systemets
demokratiska förankring och legitimitet, genom sin
roll att godkänna grundfördragen. Utöver detta finns
de nationella parlamenten bakom medlemsstaternas
regeringars agerande inom ministerrådet och i
regeringskonferenser. Men trots denna nyckelroll i
beslutsfattandet som de nationella parlamenten
spelat så har de varit osynliga i fördragen. De
omnämns i primärrätten första gången i en
deklaration som bifogades slutakten till
Maastrichtfördraget 1991 och senare i ett protokoll
om de nationella parlamentens roll i Europeiska
unionen. Detta protokoll antogs i anslutning till
Amsterdamfördraget 1997.
2.5.2 Förslagen i konventet
Av konventets totalt 105 ledamöter är 56 utsedda
genom de nationella parlamenten. Arbetsgrupp IV om
de nationella parlamentens roll lämnade sin
slutrapport i oktober 2002 (dok. CONV 353/02) och
tog där särskilt upp
· de nationella parlamentens roll vid granskningen
av regeringarna (nationella granskningssystem),
·
· de nationella parlamentens roll när det gäller
att kontrollera tillämpningen av
subsidiaritetsprincipen samt
·
· roll och funktion för multilaterala nätverk eller
mekanismer på EU-nivå som kan involvera de
nationella parlamenten.
·
Arbetsgruppen diskuterade om de nationella
parlamenten och Europaparlamentet bör ingå i ett
nytt forum, eventuellt benämnt kongress, men hade
delade meningar i denna fråga.
Presidiets förslag till protokoll om de nationella
parlamentens roll i Europeiska unionen (CONV 579/03)
tar sin utgångspunkt i det protokoll som antogs i
samband med förhandlingarna om Amsterdamfördraget.
Kraven på information till de nationella parlamenten
skärps, t.ex. genom att det explicit sägs att
kommissionen skall skicka samtliga
lagstiftningsförslag direkt till medlemsstaternas
nationella parlament samtidigt som de tillställs
Europaparlamentet och rådet.
Flera ledamöter från de nationella parlamenten,
bland dem de fyra svenska ledamöterna, har lämnat in
ett ändringsförslag där de föreslår ytterligare
skärpta krav, inte minst när det gäller tidsgränser
i rådets arbete som skall skapa utrymme för de
nationella parlamenten att hinna granska frågorna.
Vidare har de fyra svenska konventsledamöterna som
utsetts genom riksdagen lämnat in ett
ändringsförslag där värdet av interparlamentariskt
samarbete, bilateralt eller multilateralt, särskilt
framhålls.
2.5.3 Utskottets överväganden
Utskottet vill i enlighet med riksdagens tidigare
ställningstaganden framhålla vikten av att de
nationella parlamenten kan spela en aktiv roll i
hanteringen av EU-frågor. Utskottet välkomnar
förslag som innebär att goda tidsmarginaler skapas
på EU-nivå i syfte att underlätta för parlamenten
att följa frågorna. Därmed skapas utrymme för
påverkan av den egna regeringen.
I frågan om en andra kammare inom
Europaparlamentet bestående av ledamöter från de
nationella parlamenten ser utskottet ingen anledning
till att ha någon annan uppfattning än sammansatta
utskottet våren 2002 (bet. 2001/02:KUU2 s. 49) som
uttryckte tveksamhet till värdet av en sådan
institution.
Utskottet betonar vikten av kontakter mellan olika
EU-medlemsländers nationella parlament, såväl
bilateralt som mellan samtliga parlament.
Erfarenheterna, bl.a. av de informella nätverk som
förekommit utskottsvis, har i allt väsentligt varit
goda.
2.6 Tidtabellen för konventet och
regeringskonferensen
2.6.1 Bakgrund
Regeringskonferenser är den metod som i EU:s
grundfördrag anges som den enda möjliga proceduren
för förhandlingar om ändringar i fördragen.
Proceduren anges i EU-fördragets artikel 48.
Förutsättningarna är:
1. ett förslag från ministerrådet
2.
3. yttrande från Europaparlamentet och, i
förekommande fall, kommissionen
4.
5. beslut av ministerrådet
6.
7. formellt sammankallande av ministerrådets
ordförandeland.
8.
I praktiken är det på högsta politiska nivå, dvs. på
stats- och regeringschefsnivå, som beslut om att
sammankalla regeringskonferens brukar fattas.
Enhällighet söks regelmässigt, även om den formella
beslutsregeln är enkel majoritet, dvs. minst hälften
av dagens 15 medlemmar (utan tillämpning av
röstviktning).
Sammankallandet av en regeringskonferens förbereds
traditionellt mycket noga och i god tid. Europeiska
konventet är, som framhållits tidigare i detta
betänkande, ett led i förberedelsearbetet för den
regeringskonferens år 2004 som överenskoms redan i
Nice i december 2000.
Både i Nice och i Laeken ett år senare var alltså
grundförutsättningen att en regeringskonferens
skulle hållas år 2004. I Nice blev detta uttalat i
en förklaring som alla stats- och regeringschefer
stod bakom; i Laeken kan det sägas ha varit
underförstått genom tidtabellen för konventets
arbete och den allmänna överenskommelsen om behovet
av en förankringsperiod mellan konventets avslutande
och regeringskonferensens början. Både riksdagen och
regeringen har arbetat med denna tidsplanering som
utgångspunkt. Det är mot den bakgrunden man skall se
riksdagens tidigare tillkännagivanden till
regeringen om behovet av en särskild
regeringsskrivelse efter konventets slutförande
(bet. 2000/01:KUU1, s. 63 samt bet. 2001/02:KUU2, s.
27) liksom regeringens löfte om en sådan skrivelse
(skrivelse 2001/02:115, s. 8).
Inom EU har nu vissa röster höjts för att
sammankalla regeringskonferensen tidigare än
förutsett, redan under hösten 2003. Ett skäl som har
angivits är att det skulle ligga en extra symbolik i
att den stora fördragsrevision som nu planeras
skulle krönas med ett fördrag som undertecknas under
det italienska ordförandeskapet hösten 2003, och
därmed i Rom, vilket ju var platsen för EG-
fördragets undertecknande år 1958. "Från Rom till
Rom" kallas den tanken. Flera länder stöder öppet
det synsättet, bl.a. Frankrike och Tyskland inom
ramen för den politiska uppgörelse som
utrikesministrarna de Villepin och Fischer sänt in
till konventet (dok. CONV 489/03).
Frågan om tidtabellen är inte direkt en fråga för
konventet, utan för stats- och regeringscheferna.
Den hör dock till paketet av framtidsfrågor och
utskottet väljer därför att ta upp den i detta
sammanhang. Det kan noteras att flera av stats- och
regeringscheferna tidigare uttalat sig starkt för
ett bibehållande av tågordningen från
Niceförklaringen. Såvitt bekant för utskottet är det
i dagsläget minst två av dagens EU-medlemmar -
Sverige och Finland - som uttalat sig entydigt för
en bibehållen tidtabell. Inom konventet har - på
initiativ från svenske ledamoten Sören Lekberg - en
skrivelse lämnats in med 29 undertecknare som alla
kräver att tidtabellen från Nice och Laeken skall
bestå (dok. CONV 599/03).
2.6.2 Utskottets överväganden
Utskottet betonar, liksom riksdagen tidigare, vikten
av att en regeringsskrivelse läggs fram för
riksdagen efter konventets avslutande, men innan det
att regeringskonferensen inleds. Syftet är att ge
tillfälle till en gedigen debatt om konventets
utfall, både bland de folkvalda i riksdagen och hos
allmänheten, innan regeringen inleder
förhandlingarna inom ramen för den kommande
regeringskonferensen. Från konstitutionell synpunkt
är det av största betydelse att riksdagen ges
möjlighet att på grundval av den debatten slå fast
det mandat som skall gälla för regeringens agerande
inom ramen för en sådan regeringskonferens. Med
denna utgångspunkt förordar utskottet att den i Nice
förutsedda tidtabellen bibehålls och att
regeringskonferensen sammankallas först år 2004.
En tidtabell som den förutsedda torde ligga även i
de blivande nya medlemsstaternas intresse.
Visserligen har uttalats att de nya medlemsstaterna
bör beredas tillfälle att fullt ut delta i den
kommande regeringskonferensen, oavsett när denna
inkallas. Men om en regeringskonferens skulle
inledas redan under tidiga hösten år 2003 innebär
detta att många av dessa nya medlemmar ändå inte kan
fullt ut ta till vara sina intressen. De kommer att
successivt bygga upp sin förhandlingskapacitet i
Bryssel men kan inte förväntas ha nått full
potential redan så långt före sitt egentliga
medlemskap. Vidare torde det vara konstitutionellt
betänkligt för en del av de nya staterna att börja
förhandla och bygga upp full styrka på plats i
Bryssel redan innan de har haft sin respektive
folkomröstning.
Tanken har framlagts att ett direkt veto från
Sverige mot att kalla in regeringskonferensen redan
till hösten skulle vara verkningslöst, eftersom
beslut om att sammankalla regeringskonferens
formellt kan fattas med enkel majoritet. Utskottet
ser det likväl som utmanande att ett så viktigt
beslut skulle fattas i direkt strid med ett starkt
intresse hos minst ett par av medlemsländerna.
Slutligen vill utskottet understryka det faktum
att det hittills rådande beslutet, från Nice i
december år 2000, har fattats av EU:s stats- och
regeringschefer i enhällighet och att knäsatt praxis
ger vid handen att beslut på så hög nivå inte ändras
med mindre än att mycket tungt bärande, nya skäl
framkommer. Det argument som framförts till stöd för
en forcerad tidtabell bygger inte på några nya,
tidigare icke kända faktorer. Det argument som
framförts och som utgår ifrån symboliken i att ett
nytt fördrag kan slutas just i staden Rom är enligt
utskottets mening inte heller särskilt tungt
vägande.
Utskottet välkomnar att såväl statsministern som
de svenska ledamöterna i konventet så tydligt tagit
ställning för en bevarad tidtabell. Likväl vill
utskottet ta detta naturliga tillfälle till att för
regeringen kraftigt understryka frågans vikt. Detta
riksdagens synsätt bör ges regeringen till känna.
2.7 Ställningstagande till
motionerna
Utskottet har ovan diskuterat frågor om ett
konstitutionellt fördrag för EU och därmed frågor
som berör de grundläggande rättigheternas ställning
i unionen, en avgränsning av unionens
kompetensområden och behovet av att reglera en
medlemsstats utträde ur unionen. De nämnda frågorna
har tagits upp i de motioner som angivits
inledningsvis i betänkandet. Motionerna bör enligt
utskottets mening anses besvarade med vad utskottet
i olika avsnitt anfört ovan. Motionerna 2002/03:K288
(v) yrkandena 8 och 9, 2002/03:K379 (m) yrkande 6,
2002/03:K431 (kd) yrkandena 1 och 3-5, 2002/03:K432
(fp) yrkande 5, 2002/03:U324 (mp) yrkande 2 samt
2002/03:U326 (c) yrkandena 15, 16, 18 och 22
avstyrks följaktligen.
**FOOTNOTES**
[1]: Termen "konstitutionellt fördrag" har
myntats av konventets ordförande, Valéry Giscard
d''''''''''''''''Estaing. De utkast till texter som hittills
presenterats och debatterats har kallats
"konstitutionellt fördrag" i titeln medan termen
"konstitution" används i själva fördragstexten.
[2]:
http://register.consilium.eu.int/pdf/su/03/cv00/cv00528sv03.pdf
[3]:
http://register.consilium.eu.int/pdf/su/02/cv00/00369s2.pdf
[4]: Dokument CONV 305/02.
[5]: Det fransk-tyska förslaget (CONV 489/03)
innehåller t.ex. inte mindre än fem olika metoder
för olika ordföranderoller inom ramen för
Europeiska rådet och ministerrådet: vald
ordförande på två och ett halvt eller fem år i
Europeiska rådet; rådets generalsekreterare är
ordförande för allmänna rådet; den person som
innehar den nya funktionen som europeisk
utrikesminister är ordförande för
utrikesministerrådet; valda ordföranden på två år
i Ekofin, Eurogruppen och RIF-rådet samt
roterande ordförandeskap i någon form för övriga
rådskonstellationer.
[6]: Jfr dok. CONV 229/02 samt dok. CONV 481/03.Reservationer 1. Fördragsstruktur (punkt 1, motiveringen) (v) av Mats Einarsson (v). Ställningstagande Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Vänsterpartiets motion 2002/03:K288 avser att få till stånd tillkännagivande till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Jag avser därför att återkomma då en regeringskonferens senare inleds. Utan att jag för den skull frånträder min ståndpunkt, kan jag på det här stadiet därför acceptera att motionen anses besvarad. Vänsterpartiet förespråkar internationell politisk samverkan. Samarbete och överenskommelser mellan stater om gemensamma och gränsöverskridande samhällsproblem - miljöförstöring, kapitalets internationellt samordnade angrepp på arbetsrätt och sociala rättigheter, människohandel, prostitution och narkotika, undergrävande av mänskliga rättigheter osv. - är i vår tid en absolut nödvändighet. Denna samverkan kan och måste ske i former som respekterar och stärker demokratin i stället för att urholka den. EU:s fördrag gör i praktiken kapitalets frihet till överordnad princip och dess beslutsstrukturer innebär en inskränkning av demokratin. Mellanstatliga överenskommelser ersätts alltmer av överstatliga majoritetsbeslut. Folkets möjlighet att utkräva ansvar blir alltmer illusorisk, såväl reellt som formellt. Europaparlamentets demokratiska legitimitet är svag. EU uppfyller inte minimikraven på en demokrati. Vänsterpartiet motsatte sig mot denna bakgrund Sveriges medlemskap i EU. Skälen för vårt ställningstagande har inte förlorat i styrka. Vi respekterar resultatet i folkomröstningen men har inte ändrat vår principiella ståndpunkt. Vi verkar för en demokratisering av Europas politiska institutioner. Vårt mål är att ersätta EU:s odemokratiska beslutsformer och fördragsbundna högerpolitik med fri, alleuropeisk samverkan grundad på demokratiska ideal, social rättvisa och respekt för mänskliga rättigheter. Starka krafter verkar dock för att EU utvecklas i riktning mot en federal statsbildning. Skapandet av EMU och den gemensamma valutan, euron, är tillsammans med de uttalade militära ambitionerna det främsta uttrycket för denna strävan. Även i framtidskonventets arbete har de federalistiska ambitionerna gjort sig gällande, även om de också mött motstånd. Vänsterpartiet har på ett antal punkter en annan uppfattning än utskottsmajoriteten. Enligt vår mening borde utskottets betänkande ha givit uttryck för nedanstående ståndpunkter. I övrigt delar vi i princip utskottets bedömningar. Fördragsstruktur En förenkling av EU:s fördrag är visserligen i sig önskvärd, men det är svårt att se att denna förenkling kan åstadkommas utan att också fördragens substantiella innebörd påverkas. Sannolikt kommer detta att framstå tydligare när slutresultatet av konventets arbete analyseras närmare. Det snabba och närmast formella stadfästande av konventets resultat som ställts i utsikt torde inte vara möjligt. Kravet på att alla fördragsändringar beslutas med konsensus, det vill säga att medlemsländerna även framgent förblir fördragets herrar, kommer att kräva fortsatta förhandlingar innan beslut kan fattas. Beteckningen "konstitutionellt fördrag" är förvisso att föredra framför "konstitution", men det sätt som dessa och liknande begrepp används på i förslaget till nytt fördrag är ägnat att skapa oklarhet om dess reella innebörd och skapar ett olyckligt utrymme för att tolka det i federalistisk riktning. Grundläggande värderingar och målformuleringar Användandet av begreppet federal som beteckning för en del av karaktären av EU-systemet är olyckligt. Visserligen kan det tolkas som en neutral karakterisering av de överstatliga elementen i EU, men detta begrepps ideologiska laddning i EU- sammanhang är svår att överskatta. Dess funktion kan komma att bli att legitimera ytterligare utveckling i överstatlig riktning och därmed ha samma funktion som den tidigare formuleringen om en "allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken" och är därför inte acceptabel i fördragstexten. EU bör ansluta sig till Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Detta innebär att EU:s status som juridisk person måste accepteras. EU:s egen stadga för grundläggande rättigheter bör dock inte införlivas i fördraget utan förbli en politisk deklaration. Även innan EU är formellt bundet av Europakonventionen kommer detta att skapa en situation där två legala dokument och två domstolar - EG-domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i Strasbourg - riskerar att komma i konflikt med varandra eller i varje fall skapa betydande oklarhet om det legala skyddet för mänskliga rättigheter på alleuropeisk nivå. Principer, befogenheter Skälen mot att i fördraget införa en kompetenskatalog efter mönster av federala statsbildningar som t.ex. Tyskland är alltjämt starka. Den uppräkning av politiska områden med exklusiva och delade befogenheter som görs i utkastet till nytt fördrag är flexibel uppåt men restriktiv nedåt. Inga hinder läggs för framtida kompetensöverföring uppåt, från medlemsländerna till EU:s institutioner, medan ett återförande av beslutskompetens till medlemsländerna knappast förutses över huvud taget. De nationella parlamentens ställning i förhållande till EU:s institutioner bör stärkas och de överstatliga inslagen i beslutsfattandet reduceras. Därför kan det synas positivt att de nationella parlamenten föreslås få en tydligare och mer formaliserad roll i kontrollen av subsidiaritetsprincipen. Dock får inte denna funktion utformas på ett sådant sätt att EU:s karaktär av i grunden mellanstatlig samverkan - där medlemsländerna företräds av sina regeringar - eroderas. EU:s institutioner En generell förstärkning av EU:s institutioner vad gäller kompetens och beslutsmakt i förhållande till medlemsländerna och de nationella parlamenten kan inte accepteras. Tvärtom bör de mellanstatliga samverkansformerna förstärkas och utvecklas. Den politiskt starka kommissionen utgör ur demokratisk synpunkt ett av de mest diskutabla inslagen i EU:s maktstruktur. Kommissionen är en tjänstemannainstans som genom bland annat sitt initiativmonopol givits en politisk roll som saknar demokratisk legitimitet. Denna konflikt löses inte genom att på konstlad väg omvandla kommissionen till en EU-regering med hjälp av pseudoparlamentariska arrangemang (t.ex. att kommissionens ordförande skulle utses av Europaparlamentet eller av de nationella parlamenten). Kommissionen bör i stället fråntas sin initiativrätt och göras till ett kansliorgan under Rådet. 2. Fördragsstruktur (punkt 1, motiveringen) (mp) av Gustav Fridolin (mp). Ställningstagande Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Miljöpartiets motion 2002/03:U324 avser att få till stånd tillkännagivande till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Jag avser därför att återkomma då en regeringskonferens senare inleds. Utan att jag för den skull frånträder min ståndpunkt, kan jag på det här stadiet därför acceptera att motionen anses besvarad. Miljöpartiet de grönas demokratiska dröm är att makten skall vara så nära människor som det över huvud taget är möjligt. Vår politik är att varje individ skall kunna påverka varje beslut som de själva blir påverkade av, inte bara indirekt utan också direkt. Det kräver såväl långtgående decentralisering som ett globalt beslutsfattande i de frågor som inte känner några gränser. Det kräver vidare ett ökat internationellt samarbete, något som Miljöpartiet alltid förordat och ställt sig bakom. Den grundsyn vi nu presenterat gör oss skeptiska till Europeiska unionen och dess utveckling då vi ser att man flyttar makt allt längre ifrån människor och att det inte heller blir en optimal beslutsnivå för gränsöverskridande frågor. De principer EU vilar på går dessutom stick i stäv med de principer vi gröna bygger vår politik på och författar våra politiska program utifrån; det gäller såväl miljö kontra ohämmad ekonomisk tillväxt, rättvisa kontra oinskränkt frihandel som decentralisering kontra centralisering. EU:s väg från Maastrichtfördraget via Amsterdam och Nice till det som nu förhandlas fram i det s.k. framtidskonventet och sedermera på en ny regeringskonferens går allt tydligare mot att mer makt centraliseras till EU:s institutioner, och vi ser en federal statsbildning ta form. Miljöpartiet godkänner inte denna statsbildning, som vi menar saknar folklig förankring, legitimitet och skäl och godkänner därför inte heller den utveckling som framtidskonventet skissar på. Så länge Sverige är medlem i EU agerar vi dock med kraft, tillsammans med gröna partier från alla EU:s medlemsländer, för att göra EU så grönt som möjligt. Detta innebär att vi hade stora förväntningar på det framtidskonvent som riksdagen nu har att debattera. Vi hoppades att konventet skulle präglas av verklig, deltagande demokrati, av folkligt inflytande och av en känsla av att EU, för att få legitimitet, måste flytta makt närmare människor. Vi såg i konventet en möjlighet att arbeta för att EU:s befogenheter renodlades till att omfatta de områden som verkligen är överstatliga och där ett offensivt och progressivt EU skulle kunna göra skillnad. Vi hoppades t.ex. att positionerna på det miljöpolitiska området skulle flyttas fram. Det vi har sett hittills har tyvärr inte infriat detta. Miljöpartiet hade, som konstaterats, stora förväntningar på framtidskonventet som arbetsform, men är skeptiskt till den form som det kommit att få. Den utveckling konventet fått nämligen som en förhandlingsarena snarare än en kreativ diskussionsklubb för nya idéer är olycklig. Att EU:s stora länder utsett ministrar på höga poster inom sina regeringar att ingå i framtidskonventet har skapat en oklarhet kring vilken ställning den kommande regeringskonferensen kommer att få. Detta borde den svenska regeringen med kraft borde reagera emot. Fördragsstruktur Miljöpartiet delar inte utskottsmajoritetens uppfattning att "en förenkling av den grundläggande fördragsstrukturen inom EU" innebär "enbart fördelar" eftersom varje nytt fördrag inom EU, och varje ny förhandling, har inneburit att EU har fått mer makt på medlemsländernas, och därmed medborgarnas, bekostnad. EU:s allra mest grundläggande problem, det demokratiska underskottet, löses inte genom att man fortsätter att göra EU till en ständigt expanderande union. Miljöpartiet är inga anhängare av pelarstrukturen som grund men att frångå den strukturen kan mycket väl komma att leda till ökad överstatlighet och ökad kompetens för unionen inom områden såsom utrikespolitik och straffrättssamarbete, vilket vi bestämt motsätter oss. Miljöpartiet anser att det s.k. "skelett till konstitutionellt fördrag" och det förslag på skrivningar till framför allt de första 16 punkterna i fördraget tyvärr ger oss rätt på denna punkt och tycker inte att utskottsmajoriteten tydligt nog tagit detta i beaktande. Jag delar dock utskottsmajoritetens bedömning att riksdagen bör bevaka att de överstatliga beslutsformer som i dag används inom första pelaren inte skall komma att användas oftare i framtiden. Miljöpartiet delar likväl utskottsmajoritetens åsikt att det inte å ena sidan kan finnas regler som är så pass ingripande att de hör hemma i ett fördrag som det som det skissas på och å andra sidan inte är av sådan natur att riksdagen måste kopplas in vid en eventuell förändring. Jag vill dock, till skillnad mot utskottsmajoriteten, tydligt klargöra vår inställning att såväl ett "konstitutionellt fördrag" som en "konstitution", eller för den delen ett "grundfördrag", är ett led i en federaliseringsprocess och ett led i att omvandla EU till en renodlad statsbildning. Miljöpartiet motsätter sig vidare att EU tilldelas rättskapacitet och blir ett juridiskt subjekt. Det finns argument som talar för att EU skall ansluta sig till Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, men detta får inte göras till priset av att EU blir en fördragsslutande part. Också detta innebär enligt vårt sätt att se det ett led i en ökad federalisering och är en del i byggandet av en EU-stat. Slutligen så konstaterar jag med tillfredsställelse att utskottet förkastar förslaget att EU byter namn till "Europas förenta stater", men kan samtidigt inte avstå från anmärkningen att det faktum att diskussionen över huvud taget kommer upp ger Miljöpartiet rätt i de farhågor kring unionens utveckling som vi enligt ovan länge varnat för. Grundläggande värderingar och målformuleringar I det liggande skrivningsförslaget på de första 16 inledande artiklarna (främst i artiklarna 2 och 3) fastslås unionens grundläggande värderingar. Dessa formuleringar bygger på en tanke om en enhetlig sammanslutning och för tankarna till skrivningar i många europeiska länders konstitutioner. Även om jag givetvis inte på minsta sätt vill propagera mot att EU bör sträva efter fred, social rättvisa eller jämställdhet mellan könen - vilket är värderingar som kommit upp i diskussionen och som jag gärna skulle se mer kraftfullt betonades - så motsätter jag mig tanken på att man inom EU, ovanifrån, skall fastslå vissa grundläggande värderingar. Miljöpartiet vill dock, i sammanhanget, understryka vikten av ett aktivt svenskt agerande för öppenhet. Detta är en av de värderingar som försvunnit i de skrivningsförslag som föreligger framtidskonventet. Miljöpartiet kan aldrig acceptera att förslaget till fördrag ger utrymme för en ökad federalism. Sverige borde kraftfullt markera mot förslaget att det redan i portalparagrafen skall slås fast att vissa av EU:s befogenheter skall förvaltas "på ett federalt sätt". Miljöpartiet motsätter sig varje sådan skrivning och anser inte denna på något sätt vara bättre än dagens lydelse om en "allt fastare sammanslutning". Båda dessa fraser är menade att försvara en union med stark centralmakt, vilket jag och Miljöpartiet motsätter oss. Några hållbara garantier kommer aldrig att kunna ges för att begreppet "på ett federalt sätt" inte kommer användas och tolkas för att skapa ökad överstatlighet. Att stadgan för grundläggande rättigheter förs in i fördraget förefaller sympatiskt, men ifrågasätts starkt av Miljöpartiet, då anledningen till stadgan uppenbarligen har varit att skapa ytterligare en byggsten för den författning vi nu ser i vardande. De rättigheter som stadgan föreskriver finns redan nedtecknade i varje enskilt medlemslands nationella konstitution. Detta senare ger inte bara att stadgan är onödig i sig, utan väcker också frågan om vilken juridisk status EU:s stadga kommer att få efter ett eventuellt införlivande i fördraget i förhållande till medlemsländernas, ofta hårdare, grundlagsskrivningar. Denna fråga anser jag ännu inte vara tillräckligt utredd. Då jag inte anser att EU skall ha rättslig status att underteckna avtal, säger jag också nej till varje form av beslut som handlar om att unionen som helhet skall ansluta sig till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, hur vällovliga dessa friheter och rättigheter än må vara. Principer, befogenheter Miljöpartiet de gröna delar utskottsmajoritetens tveksamhet inför att kodifiera principer som härleder tillbaka till domstolspraxis. Denna tveksamhet borde dock uttryckas snarare som ett rent avståndstagande då sådana kodifieringar i de flesta fall oundvikligen kommer att innebära att det kommande fördraget går att använda för att legitimera mer makt till EU. Att fördragsfästa principen om EG-rättens företräde är att på ett mycket tydligt sätt visa upp unionen som den statsbildning den är på väg att bli. Ur en demokratisk och decentralistisk synvinkel är det givetvis fullständigt uteslutet med en sådan fördragsfästning som också kommer att innebära stora problem då den krockar med flera nationella principer. Miljöpartiet delar utskottets bedömning om vikten av att föra in principen om öppenhet i fördragsarbetet. De gröna ser klara poänger i upprättandet av en kompetenskatalog. Det hade varit välkommet om EU klart och tydligt definierade ett fåtal, i sanning gränsöverskridande, kompetenser, men dagens majoritetsförhållande och utveckling ger att vi befarar att varje sådant arbete innebär att EU får ökade befogenheter, snarare än minskade. Att inom EU upprätta en katalog som inskränker medlemsländerna får bygga upp sin inbördes struktur är något som vi är helt emot. Miljöpartiet välkomnar riksdagens uppvaknande angående behovet av en utträdesparagraf inom EU:s regelverk. Jag kan emellertid inte förstå betänkandets argumentation för att förklara förkastandet av detta förslag, då det väckts tidigare år. Antingen är man för att reglerna för ett utträde ur unionen klarläggs eller så är man mot detsamma. Skälen är, enligt vår mening, tidsoberoende. Miljöpartiet välkomnar vidare framtidskonventets tankar om nya mekanismer för att hävda subsidiaritetsprincipen. Att ge de nationella parlamenten en ökad betydelse och möjlighet att påpeka övertramp från EU och dess institutioner är självklart bra. Denna mekanism är dock alltför svag och borde kompletteras med tydliga regler som ger rätt till åternationalisering av en rad kompetenser. Dessutom borde principen kunna domstolskontrolleras i den mån att domstolsbeslut skall kunna avgöra om en viss fråga lämpligare avgörs på lägre nivå, närmare människorna, inom EU. EU:s institutioner Miljöpartiet delar utskottsmajoritetens uppfattning rörande ordförandeskapet för EU:s ministerråd. Miljöpartiet har en delvis annan syn på hur man utser av kommissionens ordförande än utskottsmajoriteten. De som förespråkar att kommissionsordföranden väljs direkt av EU- parlamentet bygger otvivelaktigt upp en struktur som efterliknar den som finns i de olika medlemsstaterna. Man får ett parlament och en regering. Medborgarna i EU har inte godkänt att EU på detta sätt utvecklas till en stat där medlemsländerna mer får rollen som län än länder, och därför kan inte heller vi acceptera en sådan ordning. Vi saknar förståelse för utskottsmajoritetens vilja att hålla öppet för att studera nya lösningar inom detta område. Det innebär att vi också förkastar förslag som de om att kommissionsordföranden skall väljas av de nationella parlamenten eller av ett elektorskollegium. Miljöpartiet instämmer i principen att den svenska riksdagen är den nivå som äger rätt att beskatta det svenska folket, och vi motsätter oss, likt utskottsmajoriteten, varje förslag om en fiskal EU- beskattning. Vi är däremot inte lika kategoriska motståndare till varje övergång till beslut med kvalificerad majoritet, i stället för enhällighet, rörande miljöskatter. Skall EU fungera som ett kraftfullt verktyg för miljön kan inte enskilda medlemsländer blockera varje beslut om miljöstyrande skatter. Detta gör att vi kan tänka oss majoritetsbeslut inom EU om miniminivåer på till exempel koldioxidskatter. De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen Miljöpartiet delar i detta stycke utskottsmajoritetens bedömning. Tidtabellen för konventet och regeringskonferensen Miljöpartiet delar i detta stycke utskottsmajoritetens bedömning. 3. Grundläggande värderingar, m.m. (punkt 2, motiveringen) (s) av Urban Ahlin, Göran Magnusson, Pär Axel Sahlberg, Birgitta Ahlqvist, Helene Petersson, Anders Bengtsson, Kenneth G Forslund och Kaj Nordquist (alla s). Ställningstagande Vi socialdemokratiska ledamöter av sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet har en från majoriteten avvikande motivering i den del som rör frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet och ministerrådet. Utskottsmajoriteten konstaterar, helt riktigt, att det finns delade meningar i frågan om en vald ordförande för Europeiska rådet och ministerrådet. Vi finner tanken på en sådan vald ordförande intressant men anser det angeläget att diskutera gränserna för den roll en sådan vald ordförande skall ha. Denna roll bör t.ex. inte konkurrera med den som åvilar kommissionens ordförande när det gäller att stå för drivkraften i det dagliga arbetet på de områden som är gemenskapskompetens. Tanken på en vald ordförande i Europeiska rådet bör därför under alla omständigheter kombineras med ett roterande gruppordförandeskap i ministerrådets olika konstellationer. Det är önskvärt med en tydlig struktur för ordförandeskapet i ministerrådet. De förslag som innebär att ett flertal olika principer skall gälla för olika rådskonstellationer riskerar att ge ett svåröverskådligt resultat. Vi förordar i stället att ett fåtal principer skall vara vägledande. En sådan möjlighet är en kombination av vald ordförande för Europeiska rådet och ett roterande teamordförandeskap för ministerrådets olika konstellationer. En fördel med att på så sätt behålla en del av ordföranderotationen är att det för ett nytt medlemsland ger helt unika möjligheter att delta i gemenskapsmetoden. Rotationen måste baseras på jämlikhet mellan medlemsländerna. 4. Grundläggande värderingar, m.m. (punkt 2, motiveringen) (m) av Gunnar Hökmark, Nils Fredrik Aurelius och Göran Lindblad (alla m). Ställningstagande Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Moderata samlingspartiets motion 2002/03:K379 avser att få till stånd tillkännagivande till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Vi avser därför att återkomma då en regeringskonferens senare inleds. Utan att vi för den skull frånträder vår ståndpunkt, kan vi på det här stadiet därför acceptera att vår motion anses besvarad. I fråga om metod för val av ordförande i Europeiska kommissionen ser Moderata samlingspartiet inte några avgörande motiv till att ändra dagens ordning - att Europeiska rådet med kvalificerad majoritet nominerar kommissionens ordförande och Europaparlamentet därefter godkänner nomineringen. Vi vill därmed avvisa tanken på att kommissionens ordförande skall väljas enbart av parlamentet. I fråga om kompetenskatalog är det vår uppfattning att syftet med det konstitutionella fördraget är att tydliggöra unionens kompetens inom olika områden. Det förslag som presenterats inom ramen för konventets arbete i form av artiklarna 11-14 är otillräckliga för att uppnå detta syfte och ger anledning till ytterligare preciseringar av kompetensfördelningen. 5. Grundläggande värderingar, m.m. (punkt 2, motiveringen) (fp) av Carl B Hamilton och Tobias Krantz (båda fp). Ställningstagande Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Folkpartiets motion 2002/03:K432 avser att få till stånd tillkännagivande till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Vi avser därför att återkomma då en regeringskonferens senare inleds. Utan att vi för den skull frånträder vår ståndpunkt, kan vi på det här stadiet därför acceptera att vår motion anses besvarad. Europatanken är i grunden liberal. Tanken på ett samarbete där européer tillsammans, över och oberoende av nationsgränser, kan lösa problem är ett utslag av den internationalism som är en fundamental del av liberalismen. Europeiska unionen är ett samarbete mellan länder som ytterst syftar till ett samarbete mellan människor. Folkpartiet strävar efter ett medborgarnas Europa. Européernas direkta insyn och inflytande i Europeiska unionen bör utvidgas och bl.a. därigenom nå en ökad legitimitet hos européerna. Folkpartiets vision är att EU utvecklas till en form av federalt system - en överstatlig demokratisk arena med enkla, öppna och effektiva modeller att fatta beslut. Ett federalt system för oss innebär, för det första, en ständig strävan efter tydlig maktdelning mellan europeisk nivå och nationell nivå. Kompetensfördelningen bör ta sin utgångspunkt i närhetsprincipen, det vill säga idén att besluten skall fattas så nära den enskilde medborgaren som möjligt. I den aktuella debatten ligger vår vision därför närmast den tyska innebörden av begreppet federalism (på federalt sätt). En, i en europeisk författning, reglerad kompetensfördelning utgör ett värn mot centralistiska tendenser. För det andra betyder den federala principen att besluten på europeisk nivå skall tas i öppna, lättbegripliga och demokratiska former. Det innebär att vi välkomnar förenklingar som gör EU:s sätt att fatta beslut lättare att förstå för medborgarna. Det indirekt valda och slutna ministerrådet - som representerar medlemsstaternas regeringar - bör ges mindre makt till förmån för det direktvalda Europaparlamentet. Grundregeln bör vara att Europaparlamentet skall vara medbeslutande på alla områden där ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. På sikt bör ministerrådet och Europaparlamentet omvandlas till ett slags tvåkammarsystem med en första kammare som representerar medlemsstaterna (motsvarande dagens ministerråd) och en andra kammare som representerar unionens befolkning i sin helhet (motsvarande dagens Europaparlament). Kommissionens demokratiska legitimitet bör stärkas. Det kan bl.a. ske genom att kommissionens ordförande väljs av Europaparlamentet efter att Europeiska rådet har nominerat ett antal kandidater. Tanken bakom att ge de nationella parlamenten en utvidgad roll i valproceduren är sympatisk. Men den bör inte ta sig uttryck i ett elektorsförfarande av det slag som har skisserats. De nationella parlamentens primära uppgift är att kontrollera och granska respektive regerings agerande inom EU. Förfarandet svarar knappast heller mot de berättigade kraven på enkelhet, ökad begriplighet och färre antal beslutformer i EU. Utskottsmajoritetens inställning till hur beslutsfattandet i ministerrådet inom skattepolitiken skall gå till är alltför rigid och verklighetsfrämmande. Det gäller exempelvis vissa regler inom företags- och kapitalbeskattningen och s.k. miljöskatter. De bör, enligt Folkpartiets mening, lyftas över till den typ av beslut som blir överstatliga och bindande genom majoritetsbeslut i ministerrådet. Ett skäl till att länder inte vill skärpa koldioxidskatterna på enbart nationell nivå är att det riskerar att försämra konkurrenskraften för den inhemska industrin. Det är därför angeläget att EU beslutar om en lägsta nivå för en koldioxidavgift i EU-länderna. På flera punkter - synen på federalism, vikten av en strikt kompetensfördelning inom unionen, inställningen till Europaparlamentets roll, hur EG- kommissionens ordförande skall utses och betydelsen av att exempelvis när det gäller s.k. miljöskatter kunna fatta majoritetsbeslut - har vi en, helt eller delvis, annorlunda uppfattning än utskottsmajoriteten. I flera andra avseenden delar vi majoritetens inställning. Låt oss särskilt framhålla de positiva skrivningarna kring subsidiaritetskontroll, avståndstagandet från tanken på en vald ordförande för Europeiska rådet och ministerrådet och att värden som jämställdhet och global frihandel ges framskjutna platser i det nya fördraget. 6. Grundläggande värderingar, m.m. (punkt 2, motiveringen) (kd) av Ingvar Svensson (kd). Ställningstagande Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Kristdemokraternas motion 2002/03:K431 avser att få till stånd tillkännagivande till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Jag avser därför att återkomma då en regeringskonferens senare inleds. Utan att jag för den skull frånträder min ståndpunkt, kan jag på det här stadiet därför acceptera att motionen anses besvarad. Det som i dag kallas Europeiska unionen (EU) skapades för att förhindra återkommande förödande krig i Europa. Fredstanken är det bärande argumentet för EU även om samarbete inom olika områden är av värde i sig. Genom att integrera de europeiska länderna i ekonomiskt avseende skapas ett ömsesidigt beroende, vilket i sig då utgör en fredsbevarande uppgift. En titt i backspegeln klargör att denna idé har visat sig hållbar. EU/EG är till sin konstruktion en maktpolitisk hybrid. Den makt och kompetens som detta samarbetsorgan kan utöva bygger på tilldelade befogenheter. Befogenheterna tilldelas av unionens medlemsstater. Unionen byggs upp genom fördrag, som ratificeras av medlemsstaterna. Därmed överlämnas befogenheter vars utövande sedan medlemsstaterna får underordna sig. Unionen har alltså ingen autonom rättskompetens, det som man ibland brukar kalla kompetens-kompetens. Kristdemokraterna anser att denna typ av konstruktion bör gälla även i framtiden. Kristdemokraterna har länge arbetat för ett förtydligande av unionens befogenheter. I likhet med utskottet välkomnar vi arbetet med att konventet nu arbetar fram ett konstitutionellt fördrag som tydligare och något förenklat ger en god bild av unionens funktionalitet. Vi har inga problem att benämna ett sådant fördrag som EU:s konstitution. Utgångspunkten är ju att denna konstitution bygger på tilldelad makt. Vi delar också utskottets uppfattning om en enhetlig uppbyggnad av unionen så att man slipper tudelningen mellan EG och EU och därmed också avvecklar pelarsystemet. Det är därför rimligt att EU blir den juridiska personen för samarbetet. Kristdemokraterna ser det som viktigt att unionen har sin utgångspunkt i grundläggande värden och i de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna. Vi har länge arbetat för att EU skall kunna ansluta sig till Europakonventionen om de mänsklig fri- och rättigheterna. Vi ser också att det är rimligt att den politiska deklarationen - antagen vid EU- toppmöte i Nice - om de mänskliga rättigheterna inom unionen nu görs juridiskt bindande. Denna stadga tillför inga nya kompetenser till EU men tillför medborgarna rätt att hävda sina intressen i förhållande till EU:s institutioner. Att det finns ett fri- och rättighetskapitel i EU:s framtida konstitution samtidigt som unionen bör kunna ansluta sig till Europakonventionen är inte märkligare än att det i Sveriges regeringsform finns ett sådant kapitel samtidigt som Sverige har inkorporerat Europakonventionen. Enligt Kristdemokraternas syn skall EU inte utvecklas till en federation av typ Tyskland eller Förenta staterna. Däremot är det för oss en självklarhet att EU skall kunna utöva de befogenheter som medlemsstaterna har avstått ifrån genom fördragen. Att dessa då utövas på ett "federalt sätt", dvs. EU-lag gäller i dessa fall över nationell lag, utgör inte något problem ur kristdemokratisk synvinkel. De överstatliga momenten utövas inom sina begränsade områden på ett federalt sätt. Vi delar utskottets resonemang kring öppenhetsfrågorna. Subsidiaritetsprincipen har varit programmatisk fastslagen hos Kristdemokraterna sedan 1989. Principen bör tillämpas vid all diskussion kring maktfördelning. Subsidiaritetsprincipen har sin utgångspunkt i ett gemenskapstänkande. En gemenskap definieras som en stabil förening av två eller flera personer sammanhållen av ömsesidiga etiska band, och genom samverkan strävande efter ett gemensamt gott ändamål. Det sistnämnda om ändamål är ett nyckelbegrepp för principen. Subsidiaritetsprincipen har två ben: 1. Det en gemenskap på ett ändamålsenligt sätt kan sköta skall den också få sköta. 2. De överordnade gemenskaperna (staten, m.fl.) har en skyldighet att stödja där så behövs, och detta stöd måste respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas eget kompetensområde. Om en överordnad gemenskap vill överta en funktion från en underordnad så ligger alltså bevisbördan för bättre ändamålsenlighet på den överordnade gemenskapen. Subsidiaritetsprincipen är enbart ett tankeverktyg. Den säger inte något om hur något faktiskt skall vara, men den ger en hjälp vid en analys då man skall fördela kompetens mellan olika gemenskaper och/eller nivåer. Kristdemokraterna välkomnar förslaget för ett tidigt varningssystem, där de nationella parlamenten får en möjlighet att agera utifrån principen. Förslaget om domstolskontroll i efterhand bör dock avvisas eftersom subsidiaritetsprincipen har den utformning den har och därmed inte kan anses vara en juridisk tillämpbar regel. Enligt Kristdemokraterna bör huvudprinciperna för beslut inom unionen vara den s.k. gemenskapsmetoden. Kommissionen tar initiativ för olika beslut. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet, och Europaparlamentet ger sitt samtycke med enkel majoritet. Sedan skall det finnas undantag från denna huvudregel, t.ex. fastställande av medlemsstaternas ekonomiska bidrag till unionen bör ske med enhällighet i rådet och endast med yttrande från Europaparlamentet. Enligt vårt synsätt bör kommissionen ha en central ställning i balansen mellan unionens institutioner. Den skall garantera oberoendet och ha det strategiska ansvaret för långsiktigt hållbara lösningar. Alltför stor maktkoncentration till rådet eller Europeiska rådet leder till minskat handlingsutrymme för detta ansvar. Rådet riskerar alltsomoftast att hamna i dagsaktuella politiska situationer som kan äventyra systematiken och det långsiktiga arbetet inom unionen. En god utveckling för unionen förutsätter en kompetent och stark kommission. Enligt vår mening bör Nicefördragets regel för utnämnande av kommissionen och kommissionens ordförande gälla även i fortsättningen, dvs. där Europeiska rådet med kvalificerad majoritet nominerar kommissionsordförande och Europaparlamentet sedan godkänner nomineringen. Vad avser synen på nationella parlament och tidtabellen för regeringskonferensen delar vi utskottets uppfattning. 7. Grundläggande värderingar, m.m. (punkt 2, motiveringen) (c) av Kerstin Lundgren (c). Ställningstagande Centerpartiets vision om ett enat Europa handlar om ett smalare men effektivare EU som värnar fred och frihet, mänskliga rättigheter, rörlighet och utbyte - men som också slår vakt om mångfalden och olikheterna i vår världsdel. Det är ett EU där makten byggs underifrån och delegeras uppåt. Var besluten skall fattas måste avgöras av närheten till dem som berörs, men också av om det går att fatta beslutet på just den nivån. Unionens huvudsakliga ämnesområden skall vara frågor som inte kan hanteras lokalt, regionalt eller nationellt. Till de frågor som löses bättre på nationell eller regional nivå hör bl.a. form och val av utbildning, kultur och socialpolitik. Detta innebär självfallet att medlemsländerna kan samarbeta. När det gäller fred och rättssäkerhet, miljö och hållbar utveckling, främjandet av välstånd och ekonomisk utveckling skall EU vara ett offensivt arbetsforum. De fördrag som bygger upp Europeiska unionen återspeglar i många avseenden våra utgångspunkter. Samtidigt återstår mycket för att trygga människors delaktighet och möjlighet att utkräva ansvar av de europeiska institutionerna och deras makthavare. Det behövs delvis en ny balans mellan institutionerna för att utveckla medborgarnas Europa. Tyngdpunkten bör förskjutas i riktning mot de folkvalda institutionerna. En utgångspunkt skall vara att bygga vidare på EU:s unika karaktär av mellanstatlighet och överstatlighet. För att detta arbete skall blir framgångsrikt är det angeläget att eftersträva en ännu tydligare kompetensfördelning mellan unionen och medlemsländerna och tydligt avgränsa de områden som EU har kompetens på, såväl när det gäller exklusiva som delade kompetenser. Även här måste subsidiaritetsprincipen och delegation underifrån vara vägledande. Centerpartiet förordar skapandet av en kompetenskatalog. Den kan mycket väl ingå som en del av en tvådelad konstitution, med en hård kärna. Genom en tydligare och avgränsad kompetensfördelning minskas utrymmet för en flexibilitetsklausul. Om en sådan ändå skulle införas i konstitutionen måste den ges en snäv och tydlig formulering, samtidigt som det skapas särskilda rättsliga grunder för denna. Kommissionens roll i ett framtida EU måste förtydligas och renodlas. Dess viktigaste uppgift är att vara en verkställande kraft, att övervaka fördragen och deras tillämpning. Såväl ministerråd som parlament bör ha initiativrätt, och de förändringar som görs i dessa institutioner bör inte underställas kommissionen. Inom områden där unionen har exklusiv kompetens bör beslut fattas genom majoritetsbeslut i de båda beslutande organen. I frågor som rör mellanstatlighet skall besluten tas med enhällighet inom rådet, och parlamentet ges endast begränsat inflytande. De nationella parlamentens roll i EU-samarbetet behöver stärkas. Ytterst är det de som direkt företräder medborgarna. Genom att bilda en andra kammare i Europaparlamentet, bestående av ledamöter från de nationella parlamenten, skulle den direkt folkvalda nivåns ställning i EU stärkas. Centerpartiet anser att detta bör vara den långsiktiga målsättningen. Detta betänkande har tagits fram i ett läge då Europeiska konventet ännu pågår. Centerpartiets yrkanden i motion 2002/03:U326 avser att få till stånd tillkännagivanden till regeringen. Regeringen som sådan är emellertid inte någon direkt aktör i konventet. Vi avser därför att återkomma till dessa frågor då en regeringskonferens senare inleds. Utan att vi för den skull frånträder vår ståndpunkt kan vi på det här stadiet acceptera att vårt motionsyrkande anses besvarat. Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden 2002/03 2002/03:K288 av Gudrun Schyman m.fl. (v): 8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU avvisar såväl förslaget till en kompetenskatalog som upprättandet av en konstitution. 9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU bör verka för att EU ansluts till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m): 6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2002/03:K431 av Holger Gustafsson m.fl. (kd): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att verka för ett konstitutionellt fördrag för EU. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att göra det möjligt för EU att tillträda Europarådets konvention om mänskliga rättigheter. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att skriva in rättighetsstadgan i EU:s fördrag. 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU:s kompetensområden bör avgränsas tydligare. 2002/03:K432 av Lars Leijonborg m.fl. (fp): 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett federalt system för EU där rätt frågor behandlas på rätt nivå samt där makt- och ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen tydligt regleras i en europeisk författning. 2002/03:U324 av Ulf Holm m.fl. (mp): 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att införa en utträdesparagraf, dvs. fördragsfästa vad som skall hända om ett land vill lämna EU. 2002/03:U326 av Maud Olofsson m.fl. (c): 15. Riksdagen begär att regeringen initierar en bred debatt om EU:s beslutsstruktur. 16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en europeisk konstitution som underlättar relationen mellan medborgarna och institutionerna. 18. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skapandet av en kompetenskatalog. 22. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om införlivandet av stadgan för de mänskliga rättigheterna i en framtida konstitution.