Trafikutskottets betänkande

2019/20:TU3

Genomförande av EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen. Lagförslagen syftar till att i svensk rätt genomföra EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg och innehåller bl.a. bestämmelser om krav på ett nytt certifikat för vissa fiskefartyg.

Vid riksdagens beslut ska 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen tillämpas för en del av lagförslaget, dvs. beslutet måste i denna del fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.

Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 15 november 2019. 

Behandlade förslag

Proposition 2018/19:137 Genomförande av EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Sjöarbetscertifikat för fiskefartyg

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) i de delar det avser 1 kap. 4 § och 3kap. 9 c §.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:137 punkt 2 i denna del.

2.

Lagförslaget i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160),

2. lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:137 punkterna 1 och 2 i denna del.

Stockholm den 19 september 2019

På trafikutskottets vägnar

Jens Holm

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jens Holm (V), Anders Åkesson (C), Anna-Caren Sätherberg (S), Jessika Roswall (M), Jasenko Omanovic (S), Sten Bergheden (M), Jimmy Ståhl (SD), Teres Lindberg (S), Anders Hansson (M), Thomas Morell (SD), Johan Büser (S), Elin Gustafsson (S), Helena Gellerman (L), Patrik Jönsson (SD), Emma Berginger (MP), Åsa Coenraads (M) och Hampus Hagman (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2018/19:137 Genomförande av EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1 och regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Bakgrund

Propositionen behandlar genomförandet av rådets direktiv (EU) 2017/159 av den 19 december 2016 om genomförande av avtalet om genomförande av Internationella arbetsorganisationens konvention om arbete ombord på fiskefartyg från 2007 som ingicks den 21 maj 2012 mellan Organisationen för lantbrukskooperativ i Europeiska unionen (Cogeca), Europeiska transport­arbetarfederationen (ETF) och Sammanslutningen för de nationella fiskeri­företags­organisationerna inom Europeiska unionen (Europêche), det s.k. WFC-direktivet.

WFC-direktivet har sin bakgrund i att Internationella arbets­organisationen (ILO) den 14 juni 2007 antog ILO:s konvention (nr 188) om arbete ombord på fiskefartyg, förkortad WFC-konventionen. Konventionen och den tillhörande rekommendationen (nr 199) om arbete ombord på fiskefartyg antogs efter flera års konsultationer med ILO:s medlemsstater.

Europeiska kommissionen samrådde med arbetsmarknadens parter om huruvida tillämpningen i unionen av bestämmelserna i WFC-konventionen skulle främjas. Den 21 maj 2012 slöt Cogeca, ETF och Europêche ett avtal om genomförandet av konventionen. Detta var ett första steg mot att kodifiera unionens sociala regelverk inom havsfisket och ett bidrag till att skapa lika villkor för havsfisket i unionen. Den 10 maj 2013 begärde dessa organisationer att kommissionen skulle genomföra deras avtal genom ett beslut av rådet i enlighet med artikel 155.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Ett direktiv ansågs som det lämpligaste instrumentet för att genomföra avtalet, och senare antogs det s.k. WFC-direktivet.

Till grund för propositionen ligger bl.a. betänkandet ILO:s konvention om arbete ombord på fiskefartyg (SOU 2011:84). Sverige har inte ratificerat WFC-konventionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att det i fartygssäkerhetslagen (2003:364) införs krav på ett nytt certifikat för vissa fiskefartyg som kallas sjöarbetscertifikat för fiskefartyg. I samma lag föreslås även att en befintlig bestämmelse om ombordanställdas bostads- och fritidsmiljö görs tillämplig även på andra än ombordanställda i vissa fall. Regeringen föreslår vidare en regel om att kost och vatten ska tillhandahållas ombordanställda utan kostnad. Det föreslås också en följdändring i arbetsmiljölagen (1977:1160).

I propositionen framförs att förslaget att införa ett krav på ett nytt certifikat innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till ett utländskt organ och att riksdagens beslut därför bör fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 november 2019.

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen. Utskottet anser att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformat och medför att EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg genomförs i svensk rätt.

Propositionen

Tillämpningsområde

Propositionen behandlar genomförandet av rådets direktiv (EU) 2017/159 av den 19 december 2016 om genomförande av avtalet om genomförande av Internationella arbetsorganisationens konvention om arbete ombord på fiskefartyg från 2007 som ingicks den 21 maj 2012 mellan Organisationen för lantbrukskooperativ i Europeiska unionen (Cogeca), Europeiska transport­arbetarfederationen (ETF) och Sammanslutningen för de nationella fiskeri­företags­organisationerna inom Europeiska unionen (Europêche), det s.k. WFC-direktivet. WFC-direktivet innehåller sju artiklar och en bilaga. Bilagan utgörs av det avtal som nämns i direktivets titel och innehåller de krav i sak som ska genomföras.

Enligt artikel 2 i bilagan till WFC-direktivet är avtalet tillämpligt på alla fiskare som arbetar i någon funktion inom ramen för ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande på alla fiskefartyg som används inom yrkes­mässigt fiske. Det är också tillämpligt på alla andra fiskare som befinner sig på samma fartyg i de fall syftet med reglerna är att säkerställa skyddet för den allmänna säkerheten och hälsan. Av artikeln följer också bl.a. att i händelse av att det uppstår tvivel om huruvida ett fartyg används inom yrkesmässigt fiske ska frågan avgöras av den behöriga myndigheten efter samråd. Vidare får varje medlemsstat, efter samråd, ge fiskare som arbetar på fartyg med en längd av mindre än 24 meter hela eller delar av det skydd som föreskrivs i avtalet i direktivets bilaga för fiskare som arbetar på fartyg med en längd av 24 meter eller mer.

Regeringen bedömer att WFC-direktivets artiklar om tillämpnings­område inte påkallar några ändringar i svensk lag.

Minimikrav för arbete på fiskefartyg

Del 3 i WFC-direktivets bilaga innehåller regler om vilka minimikrav i fråga om ålder och läkarundersökning som ställs på en person för att han eller hon ska få arbeta ombord på ett fiskefartyg. Reglerna finns i artiklarna 6–9 i direktivets bilaga. Regeringen anför i propositionen att de flesta krav som ställs i direktivet redan är uppfyllda i svensk rätt. De krav som påkallar lagändringar berörs nedan.

Minimiålder

Minimiåldern för arbete ombord på fiskefartyg regleras i artikel 6 i WFC-direktivets bilaga. I svensk rätt finns allmänna regler om minimiålder i 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160), men av 5 kap. 2 § samma lag följer att särskilda bestämmelser om minimiålder för just fartygsarbete finns i sjömanslagen (1973:82) och i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Av 45 § sjömanslagen framgår att en arbetstagare inte får sysselsättas i fartygsarbete innan han eller hon fyller 16 år och inte heller, om det inte är ett led i skolutbildningen, innan han eller hon har fullgjort sin skolplikt. Enligt 4kap. 7 § fartygssäkerhetslagen ska befälhavaren se till att minderåriga som anlitas till eller utför fartygsarbete i yrkesmässig verksamhet har fyllt 16 år och har fullgjort sin skolplikt. I andra stycket görs dock ett undantag. Minderåriga som har fyllt 13 år får anlitas till eller utföra lättare fartygsarbete inom fiskerinäringen om arbetet inte är av sådant slag att det kan inverka skadligt på den minderåriges hälsa, utveckling eller skolgång. Detta undantag tillkom i samband med ratifikationen av ILO-konventionen (nr 138) om minimiålder för tillträde till arbete. Bestämmelsen omfattade från början allt fartygsarbete och var inte begränsad till fartygsarbete inom fiskerinäringen. Bestämmelsen har därefter, i samband med ratifikationen av ILO-konventionen (nr 180) om sjömäns arbetstid och bemanning på fartyg, begränsats till att uttryckligen endast gälla inom fiskerinäringen (se prop. 1999/2000:119 s. 26).

Det konstateras i propositionen att WFC-direktivet som utgångspunkt får anses vara tillämpligt på frågor om minimiålder eftersom de frågorna får anses ha betydelse för att säkerställa skyddet av den allmänna säkerheten och hälsan. Direktivet är emellertid bara tillämpligt på andra än anställda i sådana frågor om det samtidigt finns anställda ombord.

När det gäller bestämmelsen i 45 § sjömanslagen om minimiålder för arbetstagare uppfyller Sverige direktivets krav. Bestämmelsen i sjömanslagen går dock ett steg längre än direktivet och kräver att den minderårige ska ha fullgjort sin skolplikt. Undantaget i 4 kap. 7 § andra stycket fartygssäkerhets­lagen är dock oförenligt med direktivet som enligt artikel 6.3 i bilagan tillåter att personer som fyllt 15 år utför lätt arbete under skollov. Som bestämmelsen i 4 kap. 7 § andra stycket fartygssäkerhetslagen nu är formulerad, dvs. att arbetet inte får inverka skadligt på den minderåriges skolgång, innebär den att lätt fartygsarbete får utföras även när det inte är skollov, t.ex. eftermiddagar och helger. Enligt propositionen måste alltså 4kap. 7 § andra stycket fartygssäkerhetslagen ändras så att den minderårige måste ha fyllt 15 år för att få anlitas till eller utföra lättare fartygsarbete inom fiskerinäringen och att arbetet endast får utföras under skollov. Det får dock enligt regeringen anses vara motiverat att behålla undantagsmöjligheten, t.ex. för situationer när direktivet inte är tillämpligt på grund av att det inte finns anställda ombord.

Tjänstgöringsförhållanden

WFC-direktivet innehåller även bestämmelser om bemanning, arbets- och vilotid, besättningslista, fiskares arbetsavtal, hemresa och privata arbets­marknads­­tjänster. Bestämmelserna finns i artiklarna 10–20 i direktivets bilaga. Regeringen konstaterar att de flesta krav som ställs i direktivet redan är uppfyllda i svensk rätt eller inte påkallar några lagändringar. Vad gäller frågan om arbets- och vilotid för fiskare som inte är arbetstagare bedömer regeringen att WFC-direktivets möjlighet till undantag bör användas, och då får hänsyn tas till ofta förekommande eller längre ledighetsperioder eller beviljande av kompensationsledighet.

Hälsa och säkerhet i arbetet

Artiklarna 21–25 i direktivets bilaga innehåller bestämmelser om livsmedel och bostäder. Artiklarna 26–32 innehåller bestämmelser om hälsoskydd och sjukvård samt skydd vid arbetsskada. Artiklarna 33–36 innehåller regler om hälsa och säkerhet i arbetet och förebyggande av olyckor. De flesta krav som ställs i direktivet är enligt propositionen redan uppfyllda i svensk rätt eller påkallar inte några lagändringar. De krav som kan aktualisera lagändringar rör frågor om bostäder och livsmedel och behandlas nedan.

Bostäder

Av artikel 23 följer att varje medlemsstat ska anta lagar eller förordningar eller vidta andra åtgärder som uppställer krav om att bostäder på fiskefartyg ska vara av tillräcklig storlek och kvalitet samt vara lämpligt utrustade för fartygets verksamhet och för hur lång tid fiskare vistas ombord.

Regeringen konstaterar i propositionen att det inte finns några bestämmelser i svensk rätt om bostäder på fiskefartyg där de fiskare som arbetar ombord är egenföretagare. Regeringen föreslår därför att ett tillägg ska göras i 4 kap. 3 § fartygssäkerhetslagen som innebär att ett fiskefartyg i förekommande fall ska erbjuda även andra än ombordanställda som arbetar ombord en tillfredsställande bostads- och fritidsmiljö. Tillägget ska dock bara avse fall där det samtidigt finns ombordanställda. En följdändring av avgränsningen i upplysningsbestämmelsen 2 kap. 8 § tredje stycket arbets­miljölagen behöver samtidigt också göras.

Livsmedel

Av artikel 24 i WFC-direktivets bilaga följer att fiskefartygets ägare ska tillhandahålla fiskaren mat och vatten kostnadsfritt, men att kostnaden i enlighet med nationella lagar och förordningar kan återfås som en driftskostnad om det kollektivavtal som styr ett andelssystem eller en fiskares arbetsavtal föreskriver detta. För anställda fiskare finns emellertid såvitt känt för närvarande inga kollektivavtal, vilket innebär att frågan om fri kost är oreglerad för denna grupp, och därför föreslår regeringen ett tillägg i fartygssäkerhetslagen om att kost och vatten utan kostnad ska tillhandahållas ombordanställda på fiskefartyg.

Tillsyn och sanktioner

Krav på tillsyn

I svensk reglering finns bestämmelser om tillsyn av fartyg i 5 kap. fartygssäkerhetslagen och i 6 kap. fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Transportstyrelsen utövar enligt 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen tillsyn över lagen och föreskrifter som utfärdats med stöd av den bl.a. när det gäller fartyg och deras utrustning och drift samt arbetsmiljön ombord. Tillsynen enligt denna bestämmelse bör även omfatta de krav om arbets- och levnads­förhållanden som följer av WFC-konventionen. Regeringen påminner om att denna ändring redan har genomförts genom propositionen 2006 års sjöarbetskonvention (prop. 2011/12:35) och därför redan finns på plats för att bidra till ett effektivt system för sanktion av sådana förhållanden som framgår av WFC-direktivet.

Tillsynen ska enligt 5 kap. 4 § fartygssäkerhetslagen utövas vid tillsyns­förrättningar. Inspektioner ska göras när en tillsynsmyndighet finner att det är motiverat. I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2018:27) om certifikat och tillsyn inom sjöfartsområdet finns närmare föreskrifter om den tillsyn som utövas av styrelsen. Dessa föreskrifter kan komma att kompletteras i avseenden som visar sig påkallade med anledning av WFC-direktivet.

Sjöarbetscertifikat för fiskefartyg

Enligt artikel 41 i WFC-konventionen ska medlemsstaterna ställa krav på att vissa fiskefartyg medför ett giltigt dokument som förklarar att fartyget har inspekterats av den behöriga myndigheten eller på dess uppdrag, för att uppfylla de bestämmelser i konventionen som rör arbets- och levnads­förhållanden. Dokumentet ska utfärdas av den behöriga myndigheten.

Regeringen föreslår därför att det ska införas ett nytt krav på certifikat i fartygssäkerhetslagen som ska kallas sjöarbetscertifikat för fiskefartyg och att det ska införas en ny bestämmelse som definierar detta certifikat. Det ska också införas en ny bestämmelse om vilka fiskefartyg som ska vara skyldiga att ha ett sådant certifikat. Regeringen följer härvid kraven som fastställs i sjöarbetskonventionen och som gäller fiskefartyg som stannar till sjöss mer än tre dygn och har en längd om 24 meter eller mer, eller normalt framförs på ett avstånd från flaggstatens kustlinje som överstiger 200 sjömil.

Erkända organisationer och ordning för riksdagens beslut

WFC-konventionen ställer i artikel 42 upp krav på att den behöriga myndigheten ska utse ett tillräckligt antal behöriga inspektörer för att fullgöra dess uppgifter enligt artikel 41, dvs. att utfärda sjöarbetscertifikat för fiskefartyg efter inspektion av arbets- och levnadsförhållandena. Medlemsstaterna får dock bemyndiga offentliga institutioner eller andra organisationer som de erkänner som kompetenta och oberoende att utföra inspektioner och utfärda handlingar. Under alla förhållanden ska medlemsstaten ha det fulla ansvaret för inspektioner och utfärdande av dessa handlingar när det gäller fiskarnas arbets- och levnadsförhållanden på fiskefartyg som för medlemsstatens flagg.

Av 1 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen följer att med erkänd organisation avses en sådan organisation som har erkänts i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av den 23 april 2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg. Av 7 kap. 11 § fartygssäkerhetslagen framgår att Transportstyrelsen får överlåta åt en erkänd organisation att utfärda och förnya andra certifikat än gemenskapscertifikat för inlandssjöfart och att i sådant syfte fastställa minsta tillåtna fribord. Innehållet ska regleras i ett avtal som får innehålla en begränsning av statens rätt att kräva ersättning från organisationen för skadestånd som staten ålagts att betala på grund av organisationens vållande.

Regeringen konstaterar att införandet av ett nytt certifikat i 1 kap. 4 § fartygssäkerhetslagen får konsekvenser för ovan berörda 7 kap. 11 § samma lag. Förslaget innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets­utövning får överlämnas till en privat aktör, jämför propositionen Ett förändrat tillsynssystem för nationella fartyg (prop. 2016/17:135 s. 31–32). Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen följer att ett överlämnande av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en juridisk person eller enskild individ måste ha stöd i lag. Det finns inga svenska erkända organisationer. När det gäller möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till ett utländskt organ finns det bestämmelser i 10 kap. 8 § regeringsformen. Av bestämmelsen framgår bl.a. att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen genom beslut av riksdagen kan överlåtas till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Det framgår vidare att riksdagen i lag får bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. Förslaget innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas även till ett utländskt organ. Regeringen bedömer därför att riksdagens beslut bör fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, dvs. beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.

Sanktioner och åtgärder

Av artikel 3 i WFC-direktivet följer att medlemsstaterna ska fastställa vilka sanktioner som är tillämpliga vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Den tillsyn som Transportstyrelsen utövar enligt 5 kap. 1 § fartygs­säkerhetslagen ska enligt 4 § samma kapitel utövas vid tillsynsförrättningar. Sådana förrättningar utförs som dokumentations­kontroller, besiktningar, inspektioner, värdstatskontroller eller rederi­kontroller. Dokumentations­kontroller, besiktningar och rederikontroller ska enligt paragrafens andra stycke göras enligt en uppgjord plan men också utom planen när det finns särskild anledning till det. Inspektioner ska göras när Transportstyrelsen finner det motiverat. Transportstyrelsen kan alltså i egenskap av tillsynsmyndighet undersöka ett klagomål genom att t.ex. genomföra en inspektion eftersom styrelsen ska göra sådana när den finner det motiverat.

I 6 kap. fartygssäkerhetslagen finns bestämmelser om inskränkningar i rätten att använda fartyg. Bestämmelserna gäller samtliga fiskefartyg och alltså inte bara dem som enligt förslaget ovan ska ha ett sjöarbetscertifikat för fiskefartyg. Exempelvis får enligt lagens 6 kap. 1 § 2 ett fartygs resa förbjudas om det finns skälig anledning att anta att fartyget i något väsentligt avseende har brister i skyddet mot ohälsa, olycksfall eller otrygghet i fråga om arbets- eller levnadsförhållanden.

Regeringen bedömer att de befintliga reglerna om möjligheten att vidta åtgärder möter de krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner som ställs i artikel 3 i WFC-direktivet och föreslår därför ingen lagändring i denna del.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

I artikel 4 i WFC-direktivet anges att de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet ska träda i kraft senast den 15 november 2019. De ändringar som föreslås bör därför enligt propositionen träda i kraft den 15 november 2019. Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångs­bestämmelser.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis att propositionen grundar sig på ett EU-direktiv som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra med reglering som ska träda i kraft senast den 15 november 2019.

Utskottet delar vidare regeringens bedömning att förslaget att införa krav på ett nytt certifikat – sjöarbetscertifikat för fiskefartyg – får till följd att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas även till ett utländskt organ. Vid riksdagens beslut bör därför 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen tillämpas, dvs. beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.

Utskottet kan konstatera att det inte har väckts några följdmotioner med anledning av propositionen. Utskottet finner att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformat och föreslår därmed att riksdagen bifaller propositionen och antar de lagförslag som läggs fram i den. 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2018/19:137 Genomförande av EU:s direktiv om arbete ombord på fiskefartyg:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160).

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag