Granskningsbetänkande

Konstitutionsutskottets betänkande 2015/16:KU20

Granskningsbetänkande

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Till grund för den granskning som nu redovisas har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.1–6.4.2.

För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna finns i bilaga B1–12.

Under innevarande riksmöte har utskottet bordlagt två gransknings- anmälningar. Båda gäller utrikesministerns relation till ett fackförbund (dnr 1146-2015/16 och 1158-2015/16). Utskottet avser att behandla dessa under nästkommande riksmöte (utskottets särskilda prot. 2015/16:45 § 3).

I det följande lämnas först en kort beskrivning av betänkandets disposition och en sammanfattning av resultaten av den genomförda granskningen. Därefter behandlas de olika granskningsärendena i betänkandets huvudavsnitt, och sedan följer sex reservationer (SD, V) och ett särskilt yttrande (SD).

Behandlade frågor

I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar. Utskottet har tidigare under innevarande riksmöte på eget initiativ lämnat ett granskningsbetänkande som avser allmänna, administrativt inriktade frågor (bet. 2015/16:KU10).

Det aktuella betänkandet inleds med ett kapitel i vilket vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen behandlas och ett kapitel som särskilt tar upp hanteringen av vissa EU-frågor. Därefter följer ett kapitel om handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. I två därpå följande kapitel behandlas vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen och vissa

1

2015/16:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

frågor om statsråds tjänsteutövning. Betänkandet avslutas med ett kapitel i

 

vilket vissa frågor om hanteringen av flyktingmottagandet m.m. tas upp.

 

Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär.

Vissa resultat av granskningen

Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

Utskottet har granskat hanteringen av riksdagens budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor. Dagen efter riksdagens budgetbeslut fattade regeringen beslut om att de aktuella medlen skulle få användas först efter beslut av regeringen, och ansvarigt statsråd informerade berörda myndigheter om att medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga. Med hänsyn till de omständigheter som rådde var agerandet enligt utskottet förenligt med ändamålet med regeringens prövningsrätt och dess skyldighet att vidta åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket. Härutöver anför utskottet att det hade varit en fördel om regeringen informerat det berörda utskottet eller riksdagen före det aktuella budgetbeslutet. När det gäller hanteringen av det brev som skickades ut med information till de berörda myndigheterna inskärper utskottet vikten av att man inom Regeringskansliet följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar.

Vidare har utskottet granskat regeringens beslut att ändra uppdraget för samordnaren för Bromma flygplats. Det ansvariga statsrådets svar i en tidningsintervju om det ändrade uppdraget överensstämde inte med hur uppdraget var utformat, och utskottet framhåller vikten av att statsråds uttalanden är korrekta.

Granskningen Regeringens agerande i samband med beredningen av biståndsbudgeten har framför allt inriktats mot budgetpropositionen som lämnades till riksdagen hösten 2015 och den information som lämnades av regeringen under beredningen i riksdagen. Utskottet konstaterar att det inte har begåtts några formella fel. Regeringen borde dock ha varit tydligare i sin information till riksdagen och utrikesutskottet om de budgetmässiga konsekvenserna för biståndet av sina beslut med anledning av de ökade kostnaderna för asylsökande.

I granskningen av försvarsministerns hantering av frågor kring ett radarsystem understryker utskottet att det är viktigt att statsrådet vid svaret på den aktuella interpellationen hade säkerställt att hans uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta. Statsråd som svarar på en interpellation ansvarar för vilket underlag de har för svaren, och det svar som försvarsministern gav var grundat på en promemoria från Försvarsmakten. När det gäller närvaron av en tjänsteman från Försvarsdepartementet vid en myndighets förevisning av radarsystemet har försvarsministern anfört att tjänstemannen inte vidtagit någon åtgärd för att påverka förevisningen. Utskottet understryker vikten av ett korrekt agerande från departementets sida.

2

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2015/16:KU20

Härutöver har utskottet även granskat socialförsäkringsministerns hantering av riksdagens beslut om jämställdhetsbonusen i föräldra- försäkringen, arbetsmarknadsministerns hantering av tillkännagivanden om översyn av Arbetsförmedlingen och utbildningsministerns hantering av tillkännagivandet om tioårig grundskola.

Hanteringen av vissa EU-frågor

F.d. klimat- och miljöministerns hantering av skriftligt samråd med EU- nämnden har granskats av utskottet. Utskottet konstaterar att vissa beslutspunkter som omfattades av det aktuella samrådet endast redovisades på franska i det underlag som översändes till nämnden. Vidare noterar utskottet att de svenska annoteringarna i ett par fall var mindre utförliga än de gällande riktlinjerna kräver, samt att det i ett fall saknades annotering för en beslutspunkt där en sådan borde ha tagits fram. Då hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande och tidsmarginalerna kan vara knappa förutsätter utskottet att regeringen överlämnar det material som ska gå till nämnden så fort som det är praktiskt möjligt. Samtidigt bör regeringen presentera ett sådant underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt.

Utskottet har vidare granskat statsministerns underlag under ett samråd med EU-nämnden. Något skriftligt underlag skickades inte till EU-nämnden inför samrådet, varför viss oklarhet förefaller ha uppstått vid nämndens möte. Att eventuella oklarheter under ett samråd klaras ut är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen. Utskottet finner inte skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen. Reservation SD, V

Kultur- och demokratiministerns samt idrottsministerns agerande i EU:s ministerråd efter samråd med EU-nämnden har granskats av utskottet. Nämndens ståndpunkt har enligt utskottet innefattat dels inställningen till de föreslagna rådsslutsatserna, dels tillägg angående den nationella kompetensen. Vid rådsmötet ställde sig Sverige bakom slutsatserna, vilket var i enlighet med EU-nämndens mandat, men tillägget framfördes inte. I den skriftliga återrapporten från mötet nämndes inte att tillägget angående den nationella kompetensen inte hade framförts. Utskottet framhåller vikten av att en ståndpunkt som förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet, och om regeringen av något skäl inte agerar i enlighet med nämndens ställnings- taganden ska skälen tydligt redovisas i den skriftliga återrapporten. I utskottet ställningstagande nämns också möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med EU-nämnden om den bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig.

När det gäller inrikesministerns agerande i EU:s ministerråd i frågan om EU:s gränskontroll anser utskottet att statsrådet genom sina uttalanden som gjorts under, respektive i nära anslutning till, det informella mötet har gett uttryck för en ståndpunkt som inte var i linje med vad som förankrats i EU- nämnden. Statsrådet kan inte undgå kritik.

3

2015/16:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

I två granskningar konstaterar utskottet att det inte har förelegat någon

 

informations- och samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden. Det gäller

 

Försvarsministerns samråd med EU-nämnden om stöd till Frankrike och

 

Fråga om samråd med EU-nämnden inför toppmötet i Valletta.

 

Härutöver har utskottet även granskat utrikesministerns samråd med EU-

 

nämnden om EU:s militära operation i Medelhavet och statsministerns

 

samråd med EU-nämnden angående Dublinförordningen.

 

Handläggning av vissa regeringsärenden m.m.

 

Utskottet har granskat nomineringen av exekutivdirektör till Internationella

 

valutafonden. I sitt ställningstagande framhåller utskottet att om det blir

 

mycket vanligt att andra än de som sökt innan ansökningstiden gått ut utses

 

riskerar förtroendet för den öppna utnämningspolitiken att undergrävas, i vart

 

fall om det redan finns kvalificerade sökande. Utskottet har inget att invända

 

mot regeringens hantering i det aktuella ärendet.

 

Utnämningen av direktör för Skolforskningsinstitutet har också granskats.

 

Utskottet, som tagit del av den kravprofil som upprättades för den aktuella

 

tjänsten, noterar att det finns en kravprofil och ett underlag till grund för

 

utnämningsbeslutet och att regeringen gjort bedömningen att den som

 

utnämndes var den som bäst uppfyllde kraven i kravprofilen. Utskottet har

 

inga invändningar mot regeringens handläggning av ärendet.

 

Utskottet har granskat förra regeringens agerande avseende samförstånds-

 

avtal med Nato om värdlandsstöd m.m. Utskottet konstaterar att Sverige sedan

 

1994 samverkar med Nato inom Partnerskap för fred och Euroatlantiska

 

partnerskapsrådet samt redan i dag deltar i utbildningar och övningar och har

 

stått värd för sådana aktiviteter. Värdlandsstödsavtalet blir tillämpligt endast i

 

de fall Sverige först fattar ett nationellt beslut därom. Utskottet bedömer att

 

det inte förelåg någon skyldighet för regeringen att överlägga med Utrikes-

 

nämnden inför de aktuella besluten. Reservation V

 

Även regeringens överläggning med Utrikesnämnden med anledning av

 

Frankrikes begäran om hjälp har granskats. Frankrikes åberopande av artikel

 

42.7 om bilateral hjälp och assistans i fördraget om Europeiska unionen är

 

enligt utskottet en sådan fråga av större vikt att regeringen ska överlägga med

 

Utrikesnämnden innan den fattar beslut. Granskningen visar att frågan om

 

Sverige skulle eller inte skulle erbjuda Frankrike bilateral hjälp eller assistans

 

behandlades av Utrikesnämnden före regeringens pressträff om det svenska

 

stödet till Frankrike. Utskottets bedömning är att regeringens hantering av

 

frågan i här aktuellt hänseende är i enlighet med de krav som följer av

 

regeringsformen.

 

En granskning gäller regeringens uppgifter kring det brutna samarbets-

 

avtalet med Saudiarabien och ärendets hantering. Utskottets granskning visar

 

inte annat än att de uppgifter som förmedlats av utrikesministern om varför

 

hennes tal vid Arabförbundets möte ställdes in är de som framförts till

 

regeringen. Vidare framstår de uppgifter som lämnats om när regeringen

4

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2015/16:KU20

fattade beslut i frågan om uppsägning av avtalet som korrekta. Härutöver anför utskottet att givet den uppmärksamhet och betydelse som en uppsägning av avtalet rimligen kunde antas föra med sig i utrikespolitiskt hänseende får uppsägningen anses ha fallit inom ramen för frågor som bör bli föremål för överläggning i Utrikesnämnden innan regeringen fattar beslut. Regeringen torde vidare ha haft skäl att i nära anslutning till utrikesministerns inställda tal och Saudiarabiens hemkallande av sin ambassadör lämna information till Utrikesnämnden.

Utskottet har vidare granskat hanteringen av en begäran om att få ta del av beräkningar inom Finansdepartementet. Mot bakgrund av det skyndsamhets- krav som gäller enligt tryckfrihetsförordningen är det inte tillfredsställande att så lång tid förflyter mellan det att beslutet fattas och expedieringen av beslutet. Att beslutet innebar att inga handlingar kunde lämnas ut föranleder ingen annan bedömning, enligt utskottet.

I granskningen av dokumentationen av säkerhetspolitiska rådets möten och uttalanden därom har utskottet uppmärksammat hur anteckningar från rådets möten hanteras från tryckfrihetsrättslig synpunkt och de uttalanden som gjorts av statsministern om dokumentation i samband med en interpellationsdebatt om rådet. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

Inte heller granskningen av dokumentation från innovationsrådets möten ger anledning till något uttalande från tryckfrihetsrättslig synpunkt. Med anledning av vad som framkommit i granskningen vill utskottet understryka att i den mån det skulle förekomma vid innovationsrådets möten att synpunkter och sakuppgifter framförs och sedan tillförs ett pågående ärende i Regerings- kansliet bör de dokumenteras, i enlighet med de krav som gäller vid beredning av ärenden.

Härutöver har utskottet även granskat tillsättande av ny generaldirektör vid Försäkringskassan, beredningen av uppdrag på skolområdet och hantering av begäran om att få ta del av brev till Saudiarabien.

Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen

Den dåvarande näringsministerns agerande avseende handläggningen av gruvtillstånd har granskats av utskottet. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. Utskottet erinrar dock om den granskning av samordnare inom olika politikområden som utskottet genomförde under hösten 2015 och vad utskottet då anförde om bl.a. de fall då en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag inom Regeringskansliets ram.

I granskningen Fråga om infrastrukturministerns inblandning i driftsstöd till flygplatser konstaterar utskottet att det aktuella ärendet vid Trafikverket avsåg myndighetsutövning och således faller under 12 kap. 2 § regerings- formen. Uppmaningen till skyndsam hantering fick allvarliga konsekvenser för det sätt på vilket Trafikverket kom att hantera ärendet. Statsrådet har det övergripande ansvaret för vad som sker inom departementet, och det fanns

5

2015/16:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

uppenbara skäl för henne att följa frågan och därmed även uppmärksamma hur

 

kommunikationen mellan departementet och Trafikverket utvecklades. Några

 

sådana åtgärder vidtogs dock inte av statsrådet. Utskottet finner också skäl att

 

understryka vad det tidigare uttalat om dokumentation och konstaterar att

 

kraven på dokumentation inte är tillgodosedda i det nu aktuella ärendet.

 

Sammanfattningsvis anser utskottet att statsrådet inte kan undgå kritik för sitt

 

agerande i frågan.

 

Vidare har utskottet granskat Näringsdepartementets hantering av Sjöfarts-

 

verkets inköp av helikoptrar. Genom att avtalet under hösten 2012 ingicks av

 

Sjöfartsverket på det sätt som skedde föregreps riksdagens beslut om

 

investeringsplan och låneram för Sjöfartsverket. Agerandet står enligt

 

utskottets bedömning inte i överensstämmelse med 9 kap. 8 § regerings-

 

formen. Regeringskansliet var på ett tidigt stadium medvetet om att Sjöfarts-

 

verket ville köpa nya helikoptrar. Mot bakgrund av vad som framkommit i

 

granskningen finner utskottet skäl att starkt framhålla vikten av att dialogen

 

med myndigheterna sköts på rätt sätt, och utskottet påminner om vad det

 

tidigare uttalat om dokumentation vid myndighetsdialoger. Utskottet anser

 

också att det är olämpligt av tjänstemän i Regeringskansliet att använda sig av

 

privata e-postadresser, och om det någon gång sker är det viktigt att det finns

 

rutiner som säkerställer att e-postmeddelandena hanteras enligt de rutiner som

 

normalt gäller. Det dåvarande statsrådet kan enligt utskottet inte undgå kritik

 

för Näringsdepartementets hantering av Sjöfartsverkets inköp av helikoptrar.

 

Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning

 

Utskottet har granskat om statsministern genom decemberöverenskommelsen

 

agerat i strid med regeringsformen. I sitt ställningstagande anför utskottet att

 

decemberöverenskommelsen var en politisk överenskommelse mellan ett antal

 

partier i riksdagen, och sådana faller utanför vad konstitutionsutskottet har att

 

granska. Särskilt yttrande SD

 

En granskning gäller fördelningen av ansvar för horisontella EU-frågor

 

inom regeringen. Utskottet framhåller att varje regering och ytterst

 

statsministern har att bestämma vilka departement och statsråd som ska finnas

 

och hur arbetet ska fördelas mellan dem. Det är dock viktigt att vald

 

arbetsfördelning är tydligt klarlagd och överensstämmer med innehållet i

 

förordningen med instruktion för Regeringskansliet och eventuella

 

förordnanden för statsråd. Vald ansvarsfördelning mellan statsråden och

 

departementen kan också innebära att innehållet i interna bestämmelser (t.ex.

 

arbetsordningar) behöver ses över och ändras.

 

Vidare har utskottet granskat befattningen vice statsminister och uppgiften

 

att ersätta statsministern. Vid regeringsbildningen 2014 anmälde den

 

tillträdande statsministern att den blivande chefen för Miljödepartementet

 

även var vice statsminister. Denne var dock inte statsministerns ställ-

 

företrädare, utan ersättare för statsministern blir den av de tjänstgörande

6

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2015/16:KU20

statsråden som varit statsråd längst tid, enligt bestämmelserna i regerings- formen. Några formella fel har inte begåtts, men utskottet framhåller vikten av att det inte heller utanför regeringen bör råda något tvivel om vem som ersätter statsministern om han eller hon skulle ha förhinder. Genom att ge titeln vice statsminister en annan innebörd än vad som gjorts tidigare och som därtill inte fullt ut svarar mot den gängse betydelsen av ordet ”vice” finns en risk för glapp mellan omgivningens förväntningar och den ordning som faktiskt gäller. Informationen borde enligt utskottet ha varit tydligare, och en lämplig ordning kan vara att en statsminister i samband med regeringsbildningen ser till att informera riksdagen om vem som ersätter statsministern om han eller hon har förhinder.

När det gäller finansministerns agerande efter uppgifter om manipulerade utsläppsvärden hos en fordonstillverkare anförs i granskningen att finans- ministerns uttalanden kunde tolkas som att Finansdepartementet ställt frågor till Volkswagen och även övervägde att agera på andra sätt, vilket inte var fallet. Finansministerns uttalanden kunde uppfattas på olika sätt och kunde därför, anför utskottet, ge en felaktig bild. Som utskottet tidigare uttalat gäller att uttalanden av statsråd ska vara korrekta.

I granskningen av närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning anför utskottet att statsråd i likhet med andra har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Beträffande det aktuella uttalandet konstaterar utskottet bl.a. att det inte innehåller någon information om sakförhållanden i en viss fråga eller fakta i ett ärende, det gjordes inte inom ramen för något regeringsärende eller riktade sig till någon myndighet eller domstol och det innehöll inte heller något hot om sanktion eller andra åtgärder som kan betraktas som ett försök till otillbörlig påverkan. Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Reservation SD

Sjukvårdsministerns och jämställdhetsministerns uttalanden om en tings- rättsdom har granskats av utskottet. I ett av fallen gjorde sjukvårdsministern ett tydligt ställningstagande i förhållande till den icke lagakraftvunna domen, och utskottet anser att det uttalandet kommer i konflikt med syftet med bestämmelsen i regeringsformen om rättskipningens självständighet.

En annan granskning gäller statsministerns och inrikesministerns uttalanden om en tingsrättsdom. Några av uttalandena är enligt utskottet sådana som utgår från ett enskilt fall men där slutsatsen ges en allmän innebörd. Dessa kan inte uppfattas som att något av statsråden velat påverka domstolarnas avgöranden eller annars strida mot syftet med bestämmelsen i regeringsformen om rättskipningens självständighet. När det gäller inrikes- ministerns uttalanden om bevisningen i det aktuella fallet m.m. har han enligt utskottet uttalat sig på ett sätt som tar sikte på värdering som görs av domstolen och som ligger till grund för de aktuella domarna. Uttalandena kommer därmed i konflikt med syftet med nämnda bestämmelse i regeringsformen. Utskottet framhåller att statsrådet hade kunnat avstå från att yttra sig om det enskilda fallet eller i vart fall borde ha uttalat sig med större försiktighet.

7

2015/16:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

Även inrikesministerns uttalande om en åklagares bedömning av

 

häktningsskäl i ett enskilt ärende har granskats. Utskottet uppmärksammar att

 

det fanns ett visst medieintresse av att statsrådet skulle ge en kommentar.

 

Utskottet framhåller att han ändå hade kunnat avstå från att yttra sig om det

 

enskilda fallet. Genom att ifrågasätta åklagarens beslut att inte göra en

 

häktningsframställning till tingsrätten utan i stället försätta en person på fri fot

 

har statsrådet enligt utskottet uttalat sig på ett sätt som kommer i konflikt med

 

syftet med bestämmelsen i regeringsformen om myndigheternas själv-

 

ständighet.

 

Utskottet har granskat f.d. klimat- och miljöministerns uttalanden om

 

rättsläget vad gäller förbjuden båtfärg. Dåvarande statsrådet uttalade sig om

 

tolkningen av gällande rätt, och det avsåg svar på frågor om bottenfärg på

 

hennes och hennes sambos båt och deras syn på det aktuella regelverket.

 

Samtidigt innebar uttalandet att hon offentligt gav uttryck för hur regler inom

 

hennes ansvarsområde ska tillämpas av ansvariga myndigheter. Någon avsikt

 

att påverka myndigheter synes inte ha förelegat, men mot bakgrund av den

 

återhållsamhet som bör gälla med hänvisning till bestämmelserna i regerings-

 

formen om myndigheters självständighet borde hon ha avstått från att uttala

 

sig på det sätt hon gjorde.

 

En granskning gäller utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga

 

avrättningar. I sitt ställningstagande anför utskottet att utrikespolitiken i viss

 

mån skiljer sig från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns

 

uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en

 

utrikespolitisk fråga, och ett uttalande som uppfattas stå i strid med

 

regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer,

 

särskilt om det rör förhållanden till utländsk stat. Så kallade performativa

 

uttalanden inom utrikespolitiken behandlas också. Enligt utskottet verkar

 

uttalandena som uppmärksammas i granskningen i sak följa en tradition inom

 

svensk utrikespolitik, och de kan i sig inte sägas innebära någon ny utrikes-

 

politisk linje. I flera av dem tas folkrättsliga principer generellt och ett konkret

 

fall upp om vartannat. Uttalandena rör frågor som kan vara känsliga för bl.a.

 

utländsk stat och där omgivningen kan ha olika uppfattningar. De aktuella

 

uttalandena har enligt utskottet uppenbarligen missförståtts. Mot bakgrund av

 

de särskilda krav som ställs på uttalanden av den minister som ansvarar för

 

utrikespolitiken understryker utskottet vikten av att utrikesministerns

 

uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd

 

eller ger upphov till motstridiga tolkningar.

 

Vissa frågor om hantering av flyktingmottagandet m.m.

 

Utskottet har granskat regeringens förberedelse inför och agerande under

 

flyktingsituationen hösten 2015. Utskottet konstaterar inledningsvis att det

 

stora antalet flyktingar som kom till Sverige hösten 2015 innebar utmaningar

 

för samhällsapparaten och att regeringen i sin styrelsefunktion har det yttersta

 

ansvaret för att landet kan hantera också denna typ av utmaningar och

8

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2015/16:KU20

situationer. Därefter går utskottet igenom frågor kring regeringens krisberedskap och krishantering, kontakter och informationsutbyte med myndigheter, beslut och deras beredning samt arbete inom EU. Bland annat konstaterar utskottet att regeringen fortlöpande har fått information från myndigheterna om läget och att det inte synes ha förelegat någon brist på information i Regeringskansliet. En viss tid har gått mellan att regeringen har fått information och att beslut som synes vara en följd av den inkomna informationen har fattats. Utskottet tar upp förberedelser för tillfälliga asylboenden i tält. I granskningen har det inte klarlagts om regeringen hade kunnat göra mer för att påskynda arbetet med tältboendena eller i det övriga arbetet för att ordna boendeplatser. Vidare uppmärksammas att det var många kontakter mellan myndigheterna och regeringen. Informella och frekventa kontakter kan, anför utskottet, vara nödvändiga för att en krissituation ska kunna hanteras. Även om inte alla kontakter kan dokumenteras vill utskottet framhålla att dokumentation även av kontakter av mer informell karaktär är värdefull. Enligt Regeringskansliet har de kontakter som under en period förekom mellan berörd statssekreterare och Migrationsverkets generaldirektör inte dokumenterats. Utskottet anser att denna typ av kontakter borde ha dokumenterats i åtminstone enkel form, t.ex. genom loggboksanteckningar. När det gäller de beslut som regeringen har fattat anför utskottet att de ordinarie beredningsrutinerna har varit styrande även om vissa beslut har beretts brådskande. Regeringsformens beredningskrav ger utrymme för flexibilitet och snabb hantering i brådskande fall. För ett beslut – återinförande av inre gränskontroll – konstaterar utskottet att det fanns uppgifter om att aktuella rekvisit var uppfyllda åtminstone nära en vecka innan beslutet togs. När det gäller arbetet inom EU konstaterar utskottet att regeringen har gjort ansträngningar för att hantera flyktingsituationen och att vissa beslut också har fattats, men efterlevnaden av dessa bland EU:s medlemsländer har inte varit tillräcklig. Utskottet har inga skäl att ur sitt perspektiv i granskningen anlägga några kritiska synpunkter på regeringens arbete inom EU. Avslutningsvis anför utskottet att ett stort antal myndigheter och andra aktörer har varit berörda och arbetat för att hantera situationen, och en närmare analys av om de åtgärder som regeringen vidtagit har varit de mest ändamålsenliga och om de vidtagits vid rätt tidpunkt kräver ett bredare underlag. Mot den bakgrunden avstår utskottet från att dra några mer långtgående slutsatser än de redovisade. Händelseförloppet kommer att granskas både av Riksrevisionen och genom regeringens försorg, och om nya omständigheter blir kända därmed finns det inget som hindrar utskottet från att inom ramen för sin granskning återkomma till frågor om regeringens hantering av flyktingmottagandet. Reservation SD

En granskning har gällt beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I ställningstagandet anför utskottet att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa dem för allvarliga och brådskande fall. Samtidigt är regeringsformens beredningskrav av väsentlig betydelse i

9

2015/16:KU20

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

 

samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer när

 

regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär. Mot bakgrund av

 

de omständigheter som rådde ger genomgången av de beredningsåtgärder som

 

föregick de aktuella besluten om lagrådsremiss och proposition inte anledning

 

till någon kommentar av utskottet i förhållande till det beredningskrav som

 

följer av regeringsformen.

 

Även den förra regeringens hantering av flyktingmottagandet 2013 och

 

fram till september 2014 har granskats. Utskottet konstaterar att det inte gick

 

att förutspå skeendet hösten 2015, och det har således inget att anmärka på när

 

det gäller hanteringen 2013 och 2014 i relation till skeendet 2015. Reservation

 

SD

 

Slutligen har utskottet granskat nuvarande och föregående regeringens

 

hantering av invandringspolitiken. Beredningen av ett antal propositioner som

 

varit en följd av migrationspolitiska överenskommelser har gåtts igenom. I

 

granskningen har det inte framkommit att några formella fel begåtts, enligt

 

utskottet. Reservation SD

10

2015/16:KU20

Innehållsförteckning

 

Utskottets anmälan........................................................................................

16

1 Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen .............................

17

1.1 Hanteringen av riksdagens budgetbeslut om särskilda medel till

 

universitet och högskolor ...........................................................................

17

Ärendet.....................................................................................................

17

Utredning i ärendet ..................................................................................

18

Utskottets ställningstagande.....................................................................

28

1.2 Socialförsäkringsministerns hantering av riksdagens beslut om

 

jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen ..............................................

30

Ärendet.....................................................................................................

30

Utredning i ärendet ..................................................................................

30

Utskottets ställningstagande.....................................................................

37

1.3 Arbetsmarknadsministerns hantering av tillkännagivanden om

 

översyn av Arbetsförmedlingen..................................................................

37

Ärendet.....................................................................................................

37

Utredning i ärendet ..................................................................................

38

Utskottets ställningstagande.....................................................................

44

1.4 Utbildningsministerns hantering av tillkännagivandet om tioårig

 

grundskola ..................................................................................................

45

Ärendet.....................................................................................................

45

Utredning i ärendet ..................................................................................

45

Utskottets ställningstagande.....................................................................

47

1.5 Regeringens beslut att ändra uppdraget för samordnaren för

 

Bromma flygplats .......................................................................................

47

Ärendet.....................................................................................................

47

Utredning i ärendet ..................................................................................

48

Utskottets ställningstagande.....................................................................

56

1.6 Regeringens agerande i samband med beredningen av

 

biståndsbudgeten ........................................................................................

56

Ärendet.....................................................................................................

56

Utredning i ärendet ..................................................................................

57

Utskottets ställningstagande.....................................................................

68

1.7 Försvarsministerns hantering av frågor kring ett radarsystem ..............

69

Ärendet.....................................................................................................

69

Utredning i ärendet ..................................................................................

70

Utskottets ställningstagande.....................................................................

76

2 Hanteringen av vissa EU-frågor.................................................................

77

2.1 Utrikesministerns samråd med EU-nämnden om EU:s militära

 

operation i Medelhavet ...............................................................................

77

Ärendet.....................................................................................................

77

Utredning i ärendet ..................................................................................

77

Utskottets ställningstagande.....................................................................

91

2.2 F.d. klimat- och miljöministerns hantering av skriftligt samråd

 

med EU-nämnden.......................................................................................

92

Ärendet.....................................................................................................

92

Utredning i ärendet ..................................................................................

92

Utskottets ställningstagande.....................................................................

95

2.3 Statsministerns underlag under ett samråd med EU-nämnden .............

96

11

2015/16:KU20

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

 

 

Ärendet.....................................................................................................

96

 

Utredning i ärendet ..................................................................................

97

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

105

 

2.4 Kultur- och demokratiministerns samt idrottsministerns

 

 

agerande i EU:s ministerråd .....................................................................

106

 

Ärendet...................................................................................................

106

 

Utredning i ärendet ................................................................................

107

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

119

 

2.5 Inrikesministerns agerande i EU:s ministerråd i frågan om EU:s

 

 

gränskontroll.............................................................................................

120

 

Ärendet...................................................................................................

120

 

Utredning i ärendet ................................................................................

121

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

129

 

2.6 Statsministerns samråd med EU-nämnden angående

 

 

Dublinförordningen ..................................................................................

130

 

Ärendet...................................................................................................

130

 

Utredning i ärendet ................................................................................

130

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

138

 

2.7 Försvarsministerns samråd med EU-nämnden om stöd till

 

 

Frankrike ..................................................................................................

138

 

Ärendet...................................................................................................

138

 

Utredning i ärendet ................................................................................

139

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

144

 

2.8 Fråga om samråd med EU-nämnden inför toppmötet i Valletta .........

144

 

Ärendet...................................................................................................

144

 

Utredning i ärendet ................................................................................

145

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

155

 

3 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m.........................................

156

 

3.1 Nomineringen av exekutivdirektör till Internationella

 

 

valutafonden .............................................................................................

156

 

Ärendet...................................................................................................

156

 

Utredning i ärendet ................................................................................

156

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

162

 

3.2 Utnämningen av direktör för Skolforskningsinstitutet........................

162

 

Ärendet...................................................................................................

162

 

Utredning i ärendet ................................................................................

163

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

168

 

3.3 Tillsättande av ny generaldirektör vid Försäkringskassan ..................

169

 

Ärendet...................................................................................................

169

 

Utredning i ärendet ................................................................................

170

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

175

 

3.4 Förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med

 

 

Nato om värdlandsstöd m.m. ....................................................................

175

 

Ärendet...................................................................................................

175

 

Utredning i ärendet ................................................................................

176

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

189

 

3.5 Regeringens överläggning med Utrikesnämnden med anledning

 

 

av Frankrikes begäran om hjälp................................................................

189

 

Ärendet...................................................................................................

189

 

Utredning i ärendet ................................................................................

190

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

196

12

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2015/16:KU20

3.6 Regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet med

 

 

Saudiarabien och ärendets hantering ........................................................

197

 

Ärendet...................................................................................................

197

 

Utredning i ärendet ................................................................................

197

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

214

 

3.7 Beredningen av uppdrag på skolområdet............................................

215

 

Ärendet...................................................................................................

215

 

Utredning i ärendet ................................................................................

215

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

222

 

3.8 Hantering av begäran om att få ta del av beräkningar inom

 

 

Finansdepartementet.................................................................................

222

 

Ärendet...................................................................................................

222

 

Utredning i ärendet ................................................................................

223

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

233

 

3.9 Hantering av begäran om att få ta del av brev till Saudiarabien .........

233

 

Ärendet...................................................................................................

233

 

Utredning i ärendet ................................................................................

234

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

239

 

3.10 Dokumentationen av säkerhetspolitiska rådets möten och

 

 

uttalanden därom ......................................................................................

239

 

Ärendet...................................................................................................

239

 

Utredning i ärendet ................................................................................

239

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

243

 

3.11 Dokumentation från innovationsrådets möten ..................................

243

 

Ärendet...................................................................................................

243

 

Utredning i ärendet ................................................................................

244

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

248

 

4 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen .............................

249

 

4.1 Dåvarande näringsministerns agerande avseende

 

 

handläggningen av gruvtillstånd...............................................................

249

 

Ärendet...................................................................................................

249

 

Utredning i ärendet ................................................................................

250

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

258

 

4.2 Fråga om infrastrukturministerns inblandning i driftsstöd till

 

 

flygplatser.................................................................................................

259

 

Ärendet...................................................................................................

259

 

Utredning i ärendet ................................................................................

259

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

274

 

4.3 Näringsdepartementets hantering av Sjöfartsverkets inköp av

 

 

helikoptrar ................................................................................................

275

 

Ärendet...................................................................................................

275

 

Utredning i ärendet ................................................................................

276

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

297

 

5 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning................................................

300

 

5.1 Fråga om statsministern genom decemberöverenskommelsen

 

 

agerat i strid med regeringsformen ...........................................................

300

 

Ärendet...................................................................................................

300

 

Utredning i ärendet ................................................................................

300

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

307

 

5.2 Fördelningen av ansvar för horisontella EU-frågor inom

 

 

regeringen.................................................................................................

308

 

13

2015/16:KU20

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

 

 

Ärendet...................................................................................................

308

 

Utredning i ärendet ................................................................................

308

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

321

 

5.3 Befattningen vice statsminister och uppgiften att ersätta

 

 

statsministern............................................................................................

322

 

Ärendet...................................................................................................

322

 

Utredning i ärendet ................................................................................

323

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

340

 

5.4 Finansministerns agerande efter uppgifter om manipulerade

 

 

utsläppsvärden hos en fordonstillverkare .................................................

341

 

Ärendet...................................................................................................

341

 

Utredning i ärendet ................................................................................

342

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

347

 

5.5 Närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning.................

348

 

Ärendet...................................................................................................

348

 

Utredning i ärendet ................................................................................

348

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

356

 

5.6 Sjukvårdsministerns och jämställdhetsministerns uttalanden om

 

 

en tingsrättsdom .......................................................................................

356

 

Ärendet...................................................................................................

356

 

Utredning i ärendet ................................................................................

357

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

362

 

5.7 Statsministerns och inrikesministerns uttalanden om en

 

 

tingsrättsdom ............................................................................................

363

 

Ärendet...................................................................................................

363

 

Utredning i ärendet ................................................................................

363

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

368

 

5.8 Inrikesministerns uttalande om en åklagares bedömning av

 

 

häktningsskäl i ett enskilt ärende..............................................................

369

 

Ärendet...................................................................................................

369

 

Utredning i ärendet ................................................................................

369

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

372

 

5.9 F.d. klimat- och miljöministerns uttalanden om rättsläget vad

 

 

gäller förbjuden båtfärg ............................................................................

373

 

Ärendet...................................................................................................

373

 

Utredning i ärendet ................................................................................

374

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

380

 

5.10 Utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga avrättningar ............

380

 

Ärendet...................................................................................................

380

 

Utredning i ärendet ................................................................................

381

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

394

 

6 Vissa frågor om hantering av flyktingmottagandet m.m..........................

396

 

6.1 Regeringens förberedelse inför och agerande under

 

 

flyktingsituationen....................................................................................

396

 

Ärendet...................................................................................................

396

 

Utredning i ärendet ................................................................................

398

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

451

 

6.2 Beredning av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara

 

 

för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet .................

454

 

Ärendet...................................................................................................

454

 

Utredning i ärendet ................................................................................

456

14

 

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2015/16:KU20

Utskottets ställningstagande...................................................................

479

 

6.3 Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet ..........................

480

 

Ärendet...................................................................................................

480

 

Utredning i ärendet ................................................................................

481

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

494

 

6.4 Nuvarande och föregående regeringens hantering av

 

 

invandringspolitiken .................................................................................

494

 

Ärendet...................................................................................................

494

 

Utredning i ärendet ................................................................................

495

 

Utskottets ställningstagande...................................................................

510

 

Reservationer ..............................................................................................

511

 

1.

Statsministerns underlag under ett samråd med EU-nämnden

 

 

(avsnitt 2.3) ............................................................................................

511

 

2.

Förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med

 

 

Nato om värdlandsstöd m.m. (avsnitt 3.4) .............................................

512

 

3.

Närings- och innovationsministerns uttalande i en tidning

 

 

(avsnitt 5.5) ............................................................................................

512

 

4.

Regeringens förberedelse inför och agerande under

 

 

flyktingsituationen (avsnitt 6.1) .............................................................

513

 

5.

Förra regeringens hantering av flyktingmottagandet (avsnitt 6.3) .....

513

 

6.

Nuvarande och föregående regeringens hantering av

 

 

invandringspolitiken (avsnitt 6.4) ..........................................................

513

 

Särskilt yttrande ..........................................................................................

516

 

Fråga om statsministern genom decemberöverenskommelsen

 

 

agerat i strid med regeringsformen (avsnitt 5.1) ....................................

516

 

15

2015/16:KU20

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande för riksdagen.

Stockholm den 7 juni 2016

På konstitutionsutskottets vägnar

Andreas Norlén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Annicka Engblom (M), Veronica Lindholm (S), Maria Abrahamsson (M), Jonas Gunnarsson (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Patrick Reslow (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Mathias Sundin (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Emilia Töyrä (S) och Roger Hedlund (SD).

Björn von Sydow (S) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 3.6 och 3.9. Berit Högman (S) har deltagit i beslutet i dessa avsnitt.

16

2015/16:KU20

1 Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

1.1 Hanteringen av riksdagens budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1271-2015/16), bilaga A1.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och det ansvariga statsrådets agerande i fråga om riksdagens budgetbeslut för 2016 om särskilda medel till universitet och högskolor. Anmälaren ifrågasätter om agerandet är förenligt med regeringens ansvar att genomföra riksdagens beslut, med praxis när det gäller att informera riksdagen om planerade avvikelser från beslut och med lagstiftning om diarieföring.

Riksdagen beslutade den 17 december 2015 om 2016 års budget inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning i enlighet med regeringens förslag, vilket bl.a. innebar att det tidigare systemet med kvalitetsbaserad resurstilldelning skulle frångås men att de aviserade medlen skulle kvarstå och fördelas till universitet och högskolor via regleringsbreven för 2016. I anmälan anförs att ministern för högre utbildning och forskning den 18 december 2015, dvs. dagen efter riksdagens budgetbeslut, skickade ett e-brev till rektorer vid universitet och högskolor med innebörden att de beslutade medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga med hänvisning till utgiftsbegränsande åtgärder.

Anmälaren anför att Sveriges ekonomiska förhållanden inte påtagligt kan ha ändrats från det att ärendet debatterades i riksdagen den 16 december eller från det att betänkandet justerades i utbildningsutskottet den 10 december till dess att e-brevet skickades. Anmälaren menar att beslutet att skicka meddelandet till lärosätena rimligen måste ha fattats innan budgetbeslutet och att det måste anses som anmärkningsvärt att riksdagen inte fick information om regeringens omsvängning innan budgetbeslutet. Anmälaren anför vidare att e-brevet skickades till rektorerna vid landets universitet och högskolor medan riksdagen inte informerades över huvud taget, och menar att det är en principiellt viktig fråga när, och på vilket sätt, riksdagen kan förväntas få sådan information. Vidare framhålls i anmälan att det aktuella e-brevet diariefördes i Utbildningsdepartementet först den 26 januari 2016, dagen efter det att anmälaren begärt ut handlingen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga A1.1.2, ett e-brev med information om

17

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

utgiftsbegränsande åtgärder från ministern för högre utbildning och forskning

 

den 18 december 2015, bilaga A1.1.3, samt en promemoria från Finans-

 

departementet om utgiftsbegränsande åtgärder för 2016, bilaga A1.1.4.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Genomförandet av riksdagens budgetbeslut

I 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Av regeringsformens bestämmelser om statens budget framgår att riksdagen beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 1 och 3 §§ RF). Anslagen får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § RF).

Frågan om regeringen måste använda anslag som riksdagen bestämt berörs i ett motivuttalande i 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90). I propositionen anfördes att frågan om regeringens rätt att helt eller delvis lämna anslag som anvisats av riksdagen obegagnade inte är av någon stor betydelse i ett parlamentariskt statsskick. Det är inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som riksdagen beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än riksdagen. Justitieministern ansåg emellertid att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör ska verkställas. Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan har, menade justitieministern, sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse. Justitieministern ansåg att Grundlagberedningens motiv- uttalande (SOU 1972:15 s. 176) att riksdagens utgiftsbeslut i princip ska verkställas inte borde vara vägledande. Justitieministern framhöll att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänvisning till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan (prop. 1973:90 s. 224).

I grundlagspropositionen anfördes vidare att varje utgiftsanordning av regeringen eller annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som riksdagen har ställt upp i beslut. Däremot är alltså inte regeringen rättsligt förpliktad att verkställa riksdagens budgetbeslut. I linje med detta ligger att regeringen, när den ställer medel till en myndighets förfogande, ska kunna ge ytterligare föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i riksdagens beslut (prop. 1973:90 s. 332).

18

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Konstitutionsutskottet anslöt sig till de allmänna grunder för finansmakten som angetts i propositionen (bet. KU 1973:26 s. 57).

I en grundlagskommentar anförs att regeln i 9 kap. 7 § RF att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt för sin tillämpning förutsätter att det framgår av riksdagens beslut vad anslaget ska användas till. Regeringen kan närmare ange förutsättningarna för myndig- heternas disposition av anslaget. Dessa anvisningar får givetvis inte strida mot riksdagens avsikter med anslaget (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 450 f.).

Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten (2 kap. 2 §). Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder (2 kap. 4 §). Av 3 kap. 11 § budgetlagen framgår att regeringen, när den tilldelar en myndighet ett anslag, får besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Vidare får regeringen enligt 3 kap. 12 § besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhälls- ekonomiska skäl.

Nämnda bestämmelser i budgetlagen har funnits sedan den tidigare lagen (1996:1059) om statsbudgeten trädde i kraft den 1 januari 1997. I fråga om regeringens skyldighet att vidta åtgärder för att undvika att ett beslutat utgiftstak överskrids angavs i propositionen (prop. 1995/96:220 s. 112) att åtgärder ska vidtas redan då det uppstått risk för överskridande. Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta nämns att den i förhållande till underordnade myndigheter med stöd av 7 § (motsvarar nuvarande 3 kap. 11 § budgetlagen) kan föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § (motsvarar nuvarande 3 kap. 12 § budgetlagen) besluta att anvisade medel på något eller några anslag helt eller delvis inte ska användas.

När det gäller regeringens möjlighet att begränsa myndigheternas rätt att använda anslagsmedel anfördes i propositionen (prop. 1995/96:220 s. 31 och s. 87) att sådana begränsningar t.ex. kan motiveras av en strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och anvisade medel. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten uppgavs ha blivit vanligare under senare år, och som exempel nämndes att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att outnyttjade medel på reservationsanslag inte får användas så många år som anslagstypen medger och att anslags- krediten på ramanslag sätts lägre än vad riksdagen medgett.

När det gäller regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag angavs i förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 31 f. och s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 s. 19 f.) att detta kan komma i fråga när

19

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget. I den allmänna motiveringen (s. 33) uttalades följande:

Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har förändrats väsentligt efter riksdagens anslagsbeslut, eller om förutsättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet skall begränsas och att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag.

Vidare angavs i fråga om åtgärder som kan bli aktuella följande:

De åtgärder som kan bli aktuella är antingen selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan t.ex. ha framkommit att medel inte används på ett ändamålsenligt sätt. Kraven på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då leda till att anvisade medel inte skall användas. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett stort antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.

I propositionen (s. 32) lämnades exempel på när förhållanden på sakområdet eller allmänna förhållanden motiverat ingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår. Ett exempel är när regeringen 1985 beslutade att av ekonomisk- politiska skäl avstå från att utnyttja anvisade medel om 1,5 miljarder kronor. Riksdagen informerades först i efterhand om detta i nästkommande budgetproposition (prop. 1985/86:100 bilaga 1 s. 31). Ett annat exempel är när regeringen under våren 1995 beslutade att medel från en lång rad reservations- anslag skulle föras bort som besparingar. Indragningen av reservationsmedel motsvarade 4,4 miljarder kronor. Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning, utan den informerades endast om det fattade beslutet i en kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bilaga 1). Finansutskottet hade inga invändningar mot regeringens handläggning av reservations- indragningarna (bet. 1994/95:FiU20).

I förarbetena framhölls (prop. 1995/96:220 s. 32 f., bet. 1996/97:KU3 s. 20) att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag som en riksdagsmajoritet har beslutat enbart på den grunden att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Vidare framhölls att regeringen är förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullföljs och att den är bunden av riksdagens anslagsvillkor.

Av förarbetena framgår vidare att regeringen, om den beslutar att medel som riksdagen anvisat inte ska användas, ska redovisa detta för riksdagen så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, i en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88).

20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Regeringens information till riksdagen och utskotten

Av riksdagsordningen (RO) framgår att regeringen får lämna information till riksdagen muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren eller genom en skrivelse (6 kap. 18 § och 9 kap. 7 § RO).

Enligt 10 kap. 8 § RO är en statlig myndighet skyldig att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott som begär det. För regeringen är skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen.

Diarieföring

Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Vissa undantag i fråga om registrerings- skyldighetens omfattning anges dock. Enligt 5 kap. 1 § tredje stycket OSL behöver handlingar som inte omfattas av sekretess inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Enligt fjärde stycket samma paragraf behöver en allmän handling varken registreras eller hållas ordnad om det är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet.

Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 25). I de fall då handlingarna är offentliga och registrering därför underlåts krävs i stället att de hålls ordnade på ett lättillgängligt sätt. Det bör t.ex. vara tillräckligt att handlingarna i tidsföljd finns inlagda i akten i ärendet eller på annat sätt är ordnade enligt något system som gör att det är lätt för en utomstående att skaffa sig en överblick över vilka handlingar som finns (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar [1 juli 2015, Zeteo]).

I fråga om undantaget från registreringsskyldigheten i 5 kap. 1 § fjärde stycket OSL måste det avgöras från fall till fall vilka dessa handlingar är. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 27).

I 59 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet anges att Regeringskansliet ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om diarieföring, arkivbildning, arkivvård, gallring av allmänna handlingar och utlåning av arkivhandlingar hos myndigheten.

21

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Budgetbeslut för 2016 om särskilda medel till universitet och högskolor

Den 21 september 2015 överlämnade regeringen budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) till riksdagen. Inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna att riksdagens tidigare ställningstagande om att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitets- utvärderingar av utbildningars resultat inte längre skulle gälla (utg.omr. 16 punkt 1). Regeringen anförde att de medel inom anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor som tidigare fördelats genom den kvalitets- baserade resurstilldelningen (298,3 miljoner kronor 2015) i stället borde användas för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning under 2016 och angav att medlen skulle komma att fördelas i regleringsbreven för 2016 (s. 199 f.). Enligt regeringens förslag skulle 694,8 miljoner kronor anvisas anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor för 2016, varav 303,6 miljoner kronor avsåg medel för regeringens disposition för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning (s. 315).

Utbildningsutskottet behandlade regeringens förslag i budgetpropositionen för 2016 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning den 22 oktober, den 10 november och den 10 december 2015, då utskottet justerade förslag till betänkande 2015/16:UbU1 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (utbildningsutskottets prot. 2015/16:8, 2015/16:9 och 2015/16:14). I betänkandet tillstyrkte utskottet regeringens förslag om anslag för utgiftsområdet samt regeringens förslag om att godkänna att riksdags- bindningen i fråga om kvalitetsbaserad resurstilldelning till högre utbildning skulle hävas och avstyrkte samtliga motionsförslag. I fråga om yrkanden om resursfördelningssystemet till högre utbildning och dess koppling till kvaliteten i utbildningen ville utskottet i sitt ställningstagande bl.a. påminna om de föreslagna medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som skulle komma att fördelas under 2016. Utskottet aviserade vidare att det avsåg att följa frågan om kvaliteten inom högre utbildning (s. 120 f.). Moderaterna, Sverigedemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna deltog inte i anslagsbeslutet, utan redovisade i stället sina ställningstaganden i fem särskilda yttranden.

Kammardebatt i ärendet hölls den 16 december 2015 (riksdagens prot. 2015/16:47). I debatten deltog bl.a. utbildningsminister Gustav Fridolin och gymnasie- och kunskapslyftsminister Aida Hadzialic. Beslut fattades den 17 december 2015, och kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:113).

Svar på skriftlig fråga

Den 16 december 2015 besvarade ministern för högre utbildning och forskning Helene Hellmark Knutsson en skriftlig fråga (fr. 2015/16:432) om fördelningen av de medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som enligt budgetpropositionen skulle fördelas via regleringsbreven för 2016.

22

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Frågan gällde på vilka grunder medlen skulle komma att fördelas och om statsrådet kunde försäkra att medlen inte utgjordes av de 250 miljoner kronor som regeringen avsatt för att höja ersättningsbelopp inom Humsamområdet. I sitt svar hänvisade ministern till att ”regeringen anser att den nuvarande kvalitetsbaserade resurstilldelningen sker på grundval av ett alltför svagt underlag” och anförde vidare att ”regeringen avvaktar riksdagens ställnings- tagande till förslaget och avser därefter återkomma i regleringsbreven för

2016”.

Debattartikel

På regeringens webbplats (regeringen.se) publicerades den 18 december 2015 en debattartikel av finansminister Magdalena Andersson med rubriken Ramverket ligger fast. I artikeln, daterad den 17 december 2015, anfördes följande:

För att undvika att slå i utgiftstaket och värna välfärdens verksamheter måste dock regeringen vidta åtgärder. Regeringen kommer därför att minska de planerade utgifterna för 2016 på en rad olika områden. Drygt 11 miljarder kronor i utgifter tidigareläggs till 2015; det handlar framför allt om EU-avgiften, bistånd, läkemedelsförmåner och bidrag för fler anställda i lågstadiet. Därutöver införs utgiftsbegränsningar på drygt 8 miljarder kronor 2016. [– – –] Bland annat rör det Arbetsförmedlingens programinsatser som dock fortfarande kommer att få ökade medel 2016 samtidigt som färre väntas vara arbetslösa.

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder för att undvika ett överskridande av taket och liknande åtgärder har vidtagits vid ett flertal tillfällen av tidigare regeringar. Exempelvis beslutades tillfälliga konjunkturstöd till kommuner och landsting under 2009 med 13 miljarder kronor som var avsedda att användas först 2010.

Regleringsbrev för 2016 avseende anslagen 2:64 och 2:65 inom utgiftsområde 16

Den 18 december 2015 beslutade regeringen regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende anslagen 2:64 och 2:65 inom utgiftsområde 16 (dnr U2014/05731/UH m.fl.). I regleringsbrevet anges för anslaget 2:65 att anslagspost 101 Reserverade medel (ram) om 303 605 000 kronor disponeras av Kammarkollegiet och får användas först efter beslut av regeringen.

Av regleringsbrevet framgår att en kopia av beslutet bl.a. skickats till riksdagens utbildningsutskott.

E-brev från ministern för högre utbildning och forskning

Den 18 december 2015 skickade ministern för högre utbildning och forskning ett e-brev till rektorer för universitet och högskolor med information om utgiftsbegränsande åtgärder (bilaga A1.1.3). I brevet anförs bl.a. följande:

Eftersom utgifterna för framför allt migration beräknas öka kraftigt 2016 jämfört med vad som kunde förutses när budgetpropositionen togs fram vidtar regeringen nu utgiftsbegränsande åtgärder. Detta görs för att

23

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

säkerställa ordning och reda i de offentliga finanserna och för att värna det finanspolitiska ramverket. Det är ett arbete som både krävs av budgetlagen och är i linje med tidigare regeringars praxis. Regeringens åtgärder bygger på ett grundligt arbete i Regeringskansliet och har stämts av med Vänsterpartiet.

Av brevet framgår vidare att detta kommer att påverka medlen för universitet och högskolor på så vis att de 303 miljoner kronor som enligt budgetpropositionen skulle fördelas via regleringsbreven för att användas för kvalitetshöjande insatser i högre utbildning under 2016 tills vidare inte kommer att göras tillgängliga för universiteten och högskolorna under 2016.

Av e-postkorrespondens i en bilaga till anmälan framgår att anmälarens begäran om att få ta del av skrivelsen kom in till Utbildningsdepartementet den 25 januari 2016 och att handlingen lämnades ut den 26 januari 2016. Vidare framgår att handlingen diariefördes den 26 januari 2016.

Vårändringsbudgeten för 2016

I regeringens proposition 2015/16:99 Vårändringsbudget för 2016, som överlämnades till riksdagen den 13 april 2016, föreslås att anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor inom utgiftsområde 16 minskas med 303 605 000 kronor för att bidra till finansieringen av de ökade anslagen i propositionen. Minskningen bedöms enligt regeringen inte nämnvärt påverka myndigheternas verksamhet under 2016 (s. 78).

Tidigare granskning

Regeringens användning av anvisade anslag

Våren 2001 (bet. 2000/01:KU20 s. 20 f.) behandlades en anmälan om Björn Rosengrens agerande i samband med beslut om Vägverkets regleringsbrev för 2001. Enligt anmälaren valde regeringen i sitt beslut om regleringsbrevet att i ett avseende bortse från vad riksdagen hade beslutat när anslaget 36:2 Väghållning och statsbidrag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer anvisades. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Genom att anvisa medel på anslag bemyndigar riksdagen regeringen att använda ett angett belopp för ett bestämt ändamål. Utskottet kunde i det aktuella fallet inte finna att anvisningarna i regleringsbrevet för Vägverket skulle stå i strid med vad riksdagen beslutat.

Våren 2008 (bet. 2007/08:KU20 s. 77 f.) granskade utskottet vilket underlag som fanns till grund för förslaget om anslaget 24:2 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 14 Arbetsliv i 2007 års budget- proposition och regeringens användning av det anslag som riksdagen beslutade. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att det framgår av förarbetena till regeringsformen att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslag möjliggör ska verkställas.

24

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 202 f.) granskade utskottet om regeringen och arbetsmarknadsministern hade agerat i strid med beslut som riksdagen fattat i fråga om tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen efter riksdagens budgetbeslut. I anmälan gjordes gällande att satsningar som riksdagen beslutat inte fanns med i regleringsbrevet för myndigheten. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen inte visade något annat än att regeringen på det sätt som är brukligt hade genomfört riksdagens beslut i aktuella delar eller beredde förordnings- ändringar som innebar att riksdagens beslut skulle komma att genomföras. Utskottet påminde om att riksdagens budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget. Avslutningsvis framhöll utskottet att statens budgetår sammanfaller med kalenderåret och att regeringens åtgärder med anledning av riksdagens budgetbeslut bör vidtas så att budgetbeslutet i allt väsentligt genomförs vid årets början. Om någon del undantagsvis kräver längre beredning ska strävan vara att åtgärderna genomförs så snart det är möjligt.

Regeringens information till riksdagen och utskotten

Våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 80 f.) granskade konstitutionsutskottet om den information om nya utlandsmyndigheter som regeringen lämnat till utrikesutskottet som ett led i utskottets budgetbehandling innebar ett åsidosättande av regeringsformens saklighetskrav. Regeringen annonserade dagen efter justeringen av utskottets betänkande sin avsikt att återöppna generalkonsulatet i New York, vilket utrikesutskottet inte informerats om i samband med att regeringen lämnade information om utrikesförvaltningen vid utrikesutskottets sammanträde dagen innan justeringen. Anmälaren ifrågasatte mot den bakgrunden om den information som regeringen lämnat till utrikesutskottet varit korrekt, relevant och fullständig.

I granskningen framkom att budgetförhandlingarna ännu pågick inom Regeringskansliet när regeringen lämnade informationen till utrikesutskottet. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen inte gav grund för någon annan slutsats än att den information som regeringen lämnat var korrekt, och att det inte fanns några formella omständigheter som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen. Samtidigt noterade utskottet att beredningen av frågan om att återöppna generalkonsulatet i New York vid det aktuella informationstillfället uppenbarligen var långt framskriden inom Regeringskansliet, vilket med fördel hade kunnat delges utrikesutskottet för att ge en så rättvisande och fullständig bild som möjligt.

Diarieföring i Regeringskansliet

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat frågor om diarieföring i Regerings- kansliet inom ramen för sin granskning. I det följande uppmärksammas tre granskningar från senare år där detta berörts.

25

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Hösten 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 22 f.) granskade utskottet hanteringen

 

av hemliga handlingar vid Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och

 

Landsbygdsdepartementet. Bland annat berördes frågor om diarieföringen vid

 

departementen och allmänhetens tillgång till diarierna. I granskningen

 

konstaterades bl.a. att Utrikesdepartementets huvuddiarium inte motsvarade

 

de krav som finns i OSL om registrering av allmänna handlingar. I sitt

 

ställningstagande uttalade utskottet att rätten att ta del av allmänna handlingar

 

utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för

 

opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas

 

verksamhet. En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på

 

avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos

 

en myndighet.

 

Hösten 2014 (bet. 2014/15:KU10 s. 20 f.) granskade utskottet bl.a.

 

Regeringskansliets handläggning av framställningar om att få ta del av

 

allmänna handlingar. Mot bakgrund av vissa uppmärksammade brister i

 

ärendehanteringen underströk utskottet i sitt ställningstagande vikten av

 

välfungerande rutiner för akthantering, dokumentation och diarieföring, både

 

i syfte att säkerställa en grundlagsenlig och effektiv ärendehantering i

 

Regeringskansliet och i syfte att möjliggöra en efterföljande kontroll av

 

ärendenas handläggning.

 

I samband med utskottets granskning av regeringens beslut om frysning av

 

projekt E4 Förbifart Stockholm våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 179 f.)

 

framkom att underlag från Trafikverket som kommit in till Regeringskansliet

 

den 14 och 15 oktober 2014 föreföll ha diarieförts den 29 oktober 2014.

 

Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att allmänna handlingar enligt

 

huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska registreras så snart de kommit in och

 

förutsatte att man inom Regeringskansliet följer bestämmelserna om

 

registrering av allmänna handlingar.

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse till Regeringskansliet den 11 februari 2016 begärde

 

utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 3 mars 2016 en

 

promemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga A1.1.2).

 

Utskottet ställde i sin skrivelse en fråga om vilka omständigheter och

 

underlag som låg till grund för regeringens ställningstagande att tills vidare

 

inte tillgängliggöra de 303 miljoner kronor som enligt budgetpropositionen för

 

2016 skulle fördelas via regleringsbreven för kvalitetshöjande insatser i högre

 

utbildning under 2016, samt när Regeringskansliet fick kännedom om dessa

 

omständigheter och underlag. I svarspromemorian anges att de förslag till

 

anslagsnivåer som lämnas i budgetpropositionen under hösten varje år bl.a.

 

utgår från de prognoser som myndigheterna lämnar till Regeringskansliet i

 

slutet av juli samma år. Myndigheternas prognoser omvandlas under augusti

 

till slutliga prognoser utifrån den makrobild som ligger till grund för

 

budgetpropositionen. Vidare anges att de prognoser som samtliga myndigheter

26

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

lämnar i oktober varje år under november och början av december bearbetas i Regeringskansliet för att ta fram en samlad prognos, i vilken hänsyn även tas till nya makroekonomiska bedömningar. Ett av syftena med denna prognosomgång är att följa upp de takbegränsade utgifterna i förhållande till utgiftstaket för innevarande år.

I promemorian anförs att flyktingmottagandet och antalet asylsökande i Sverige under hösten 2015 ökade till nivåer som kraftigt översteg den utveckling som hade prognostiserats i juli samma år. Den 22 oktober 2015 presenterade Migrationsverket en prognos som visade på väsentligt högre utgifter för mottagandet 2015 än vad riksdagen anvisat för detta år och även på högre utgifter för 2016 än vad som beräknats i budgetpropositionen för 2016. Mot den bakgrunden beslutade regeringen den 12 november 2015 propositionen Extra ändringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:47), i vilken bl.a. ökningar av anslagen för kostnader för flyktingmottagande föreslogs. Prognoserna om den framtida utvecklingen av antalet asylsökande och utgifterna förknippade med denna utveckling uppges dock i detta skede ha varit mycket osäkra, särskilt i ett längre perspektiv. Vidare uppges att Regeringskansliets samlade prognos i december 2015 visade på så pass kraftiga utgiftsökningar för 2016 att det fanns risk för att den beslutade nivån på utgiftstaket för 2016 skulle överskridas. I promemorian anförs att regeringen enligt budgetlagen är skyldig att vidta åtgärder när det finns en sådan risk och att regeringen mot denna bakgrund beslutade om utgifts- begränsningar för vissa anslag i regleringsbreven för 2016, däribland för anslaget 2:65 Särskilda åtgärder för universitet och högskolor.

Således, anförs sammanfattningsvis i promemorian, var den omständighet som ytterst låg till grund för regeringens ställningstagande att tills vidare inte tillgängliggöra de anslagna medlen att Sveriges flyktingmottagande under hösten 2015 ökade på ett sätt som inte kunde förutses vid framtagandet av budgetpropositionen för 2016, vilket riskerade att leda till att den beslutade nivån på utgiftstaket skulle överskridas.

Som svar på en fråga från utskottet om de omständigheter och underlag som låg till grund för ställningstagandet om nämnda utgiftsbegränsande åtgärder inom utgiftsområde 16 var kända inom Regeringskansliet när riksdagen beslutade om det aktuella anslaget den 17 december 2015, och om information om de förändrade förutsättningarna i så fall lämnades till riksdagen innan riksdagens beslut, anförs i promemorian att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget pågick inom Regeringskansliet fram till dess att det beslutades den 18 december 2015. I svaret hänvisas vidare till att promemorian Utgiftsbegränsande åtgärder för 2016 (bilaga A1.1.4) offentliggjordes samma dag, vari det bl.a. angavs att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en redovisning av utgiftsbegränsningarna.

Mot bakgrund av att det i förarbetena till budgetlagen anges att regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag kan komma i fråga när förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget,

27

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

efterfrågade utskottet i sin skrivelse vilka kommentarer det ger anledning till

 

att regeringen dagen efter riksdagens budgetbeslut inom utgiftsområde 16

 

den 17 december 2015 informerade om att vissa anslagna medel inom

 

utgiftsområdet tills vidare inte skulle göras tillgängliga. I svarspromemorian

 

anförs att de förutsättningar som låg till grund för regeringens förslag i

 

budgetpropositionen för 2016, och därmed riksdagens beredning av

 

budgetförslaget, hade förändrats väsentligt under hösten 2015. Vid riksdagens

 

beredning av förslagen i budgetpropositionen fanns enligt promemorian inte

 

några färdiga bedömningar av utgiftsökningarna till följd av det ökade

 

flyktingmottagandet eller av det sammanhängande behovet av utgifts-

 

begränsande åtgärder. Det anförs att den situation som uppstod under hösten

 

2015 bedömdes vara sådan att det var motiverat att enligt 3 kap. 12 §

 

budgetlagen besluta att medel på bl.a. det aktuella anslaget inte skulle

 

användas.

 

På utskottets fråga om varför skrivelsen från ministern för högre utbildning

 

och forskning till rektorerna vid universiteten och högskolorna den 18

 

december 2015 diariefördes i Utbildningsdepartementet den 26 januari 2016,

 

och hur hanteringen överensstämmer med gällande bestämmelser om

 

diarieföring av allmänna handlingar, anges att handlingen på grund av ett

 

förbiseende inte registrerades så snart den upprättats, vilket borde ha skett.

Utskottets ställningstagande

I fråga om regeringens genomförande av riksdagens utgiftsbeslut framgår av förarbetena till regeringsformen att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslag möjliggör ska verkställas. Det understryks att det inte är aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som riksdagen beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än riksdagen, samt att regeringen är skyldig att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller förpliktelser fullföljs och att den är bunden av riksdagens anslagsvillkor.

Enligt budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kan komma att överskridas, t.ex. genom att besluta att anvisade medel helt eller delvis inte ska användas. Av förarbetena till budgetlagens bestämmelse om regeringens rätt att under vissa förutsättningar avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag framgår att lagstiftaren förutsett en situation där förutsättningarna förändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget, varpå regeringen har möjlighet att tillämpa prövningsrätten för att sedan redovisa sitt beslut för riksdagen så snart det lämpligen kan ske. Enligt förarbetena kan det bli fråga om selektiva åtgärder, som kan riktas mot enstaka anslag och motiveras av särskilda omständigheter i en verksamhet, eller om generella åtgärder, som kan riktas mot ett stort antal anslag och motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

28

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Av granskningen i det aktuella ärendet framgår att riksdagen den 17 december 2015, i enlighet med budgetpropositionen, beslutade om medel för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning som skulle fördelas via regleringsbreven för 2016. Dagen därpå beslutade regeringen regleringsbrev för 2016 avseende det aktuella anslaget. Av regleringsbrevet framgår att den anslagspost som avser medlen för kvalitetshöjande insatser vid högre utbildning får användas först efter beslut av regeringen. Samma dag informerade ansvarigt statsråd berörda myndigheter om att de anslagna medlen tills vidare inte skulle göras tillgängliga. Utskottet konstaterar att det i det aktuella fallet, med anledning av Sveriges flyktingmottagande under hösten 2015, rör sig om en situation där förutsättningarna förändrades snabbt under pågående beredning av budgeten i riksdagen. I Regeringskansliets svar på utskottets frågor anförs att det vid riksdagens beredning av förslagen i budgetpropositionen inte fanns några färdiga bedömningar av utgifts- ökningarna till följd av det ökade flyktingmottagandet eller av det samman- hängande behovet av utgiftsbegränsande åtgärder, samt att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget pågick inom Regeringskansliet fram till dess att det beslutades den 18 december. Vidare har det framgått av granskningen att åtgärden ingick i ett paket av utgiftsbegränsande åtgärder på drygt 8 miljarder kronor inom flera olika utgiftsområden.

Riksdagens budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget. Regeringen är samtidigt skyldig att vidta åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket. Utskottet anser att regeringens agerande i fråga om hanteringen av riksdagens budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor med hänsyn till omständigheterna varit förenligt med ändamålet med regeringens prövningsrätt och dess skyldighet att vidta åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket. I fråga om åtgärdens karaktär bör regeringens beslut om det anvisade anslaget i det aktuella fallet ses som en del av en generell åtgärd.

Några formella omständigheter som motiverar utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i fråga om hanteringen av budgetbeslutet föreligger således inte. Samtidigt noterar utskottet att insikten om behovet av utgiftsbegränsande åtgärder måste ha funnits redan tidigare under hösten och att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget torde ha varit långt framskriden vid tiden för utskottets beredning och riksdagens beslut. Då det rör sig om helt ny information om förväntade utgifter och verksamheter på ett visst anslag under det kommande budgetåret hade det enligt utskottet varit en fördel om regeringen hade informerat det berörda utskottet eller riksdagen före det aktuella budgetbeslutet.

Granskningen visar att det e-brev med information om utgiftsbegränsande åtgärder som ministern för högre utbildning och forskning skickade den 18 december 2015 diariefördes i Utbildningsdepartementet först dagen efter det att handlingen begärts ut drygt fem veckor senare. Utskottet har tidigare anfört att allmänna handlingar enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § offentlighets-

29

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

och sekretesslagen ska registreras så snart de kommit in eller upprättats och

 

förutsatt att man inom Regeringskansliet följer bestämmelserna om

 

registrering av allmänna handlingar. Mot bakgrund av den brist i diarie-

 

föringen som framkommit i den nu aktuella granskningen finner utskottet

 

anledning att inskärpa vikten av att så sker.

1.2 Socialförsäkringsministerns hantering av riksdagens beslut om jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2127-2014/15), bilaga A1.2.1, begärs det att utskottet granskar om regeringens och i synnerhet statsrådet Annika Strandhälls hantering av riksdagens beslut om en höjning av jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen är förenlig med regeringens ansvar att verkställa riksdagens beslut.

Av anmälan framgår att riksdagen under budgetbehandlingen hösten 2014 valde att bifalla allianspartiernas gemensamma budgetmotion och därmed förslagen om en höjning av jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen och om ett tillkännagivande till regeringen om att genomföra denna höjning. Anmälaren framhåller att pengar har avsatts för nämnda reform fr.o.m. den 1 januari 2015 och att det därutöver krävs en begränsad lagändring för att genomföra reformen. Enligt anmälaren uppgav regeringen drygt tre månader efter riksdagens rambeslut att frågan bereddes, och därutöver har regeringen varken lämnat någon information om huruvida den avser att överlämna en proposition till riksdagen eller när ett eventuellt överlämnande kan tänkas äga rum.

I anmälan framhålls att en utgångspunkt för vårt parlamentariska system är att regeringen ska verkställa riksdagens beslut och att verkställigheten ska ske med den skyndsamhet som varje beslut kräver. I nu aktuellt ärende bör det enligt anmälaren ske särskilt skyndsamt eftersom det rör sig om en mindre förändring och riksdagen har avsatt pengar för ett genomförande av reformen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Socialdepartementet, bilaga A1.2.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Riksdagen behandlade den 3 december 2014 finansutskottets betänkande 2014/15:FiU1, där regeringens budgetproposition för 2015 med förslag till

30

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

utgiftsram för bl.a. utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn behandlades. Riksdagen beslutade att bifalla allianspartiernas förslag till utgiftsramar för 2015 (rskr. 2014/15:29).

I samband med socialförsäkringsutskottets behandling av hur bl.a. anslagen för utgiftsområde 12 skulle fördelas inom utgiftsområdesramen för 2015 föreslog utskottet att riksdagen skulle anvisa anslagen i enlighet med allianspartiernas förslag och tillkännage för regeringen som sin mening vad utskottet anförde om utökad jämställdhetsbonus (bet. 2014/15:SfU3). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till allianspartiernas förslag i budgetmotionen om ett tillkännagivande till regeringen om att jämställd- hetsbonusen borde förstärkas för de föräldrar som delar jämnt på föräldraledigheten under de 60 sista bonusdagarna (s. 16). Ett par som delar helt lika skulle med nämnda förslag enligt allianspartierna få 19 500 kronor, vilket motsvarar en ökning med 6 000 kronor. Utskottet ställde sig bakom förslaget och delade allianspartiernas bedömning att ett mer jämställt föräldraskap är en central del i arbetet med att minska sjukskrivningstalen bland kvinnor och att minska löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Anslaget 1:2 Föräldraförsäkring skulle därför enligt utskottet tillföras 35 miljoner kronor för 2015 och därefter ett årligt tillskott om 70 miljoner kronor. Utskottet anförde vidare att regeringen borde återkomma skyndsamt till riksdagen med förslag till lagändringar i enlighet härmed. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen vad utskottet anfört om en utökad jämställdhetsbonus. Riksdagen, som behandlade utskottets betänkande den 12 december 2014, beslutade i enlighet med social- försäkringsutskottets förslag (rskr. 2014/15:48).

Enligt 9 kap. 8 § riksdagsordningen ska regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen. Den 19 mars 2015 beslutade regeringen att överlämna nämnda skrivelse till riksdagen. Av skrivelsen framgår bl.a. att riksdagens tillkännagivande om utökad jämställd- hetsbonus bereddes inom Regeringskansliet (skr. 2014/15:75 s. 71). Denna del föranledde inget uttalande från riksdagen (bet. 2014/15:KU21, rskr. 2014/15:236).

Den 9 april 2015 beslutade regeringen att överlämna propositionen Vårändringsbudget för 2015 (prop. 2014/15:99) till riksdagen. I propositionen föreslog regeringen bl.a. en minskning av anslaget 1:2 Föräldraförsäkring inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Regeringen framhöll att det krävs avgörande steg för att uppnå ett mer jämställt nyttjande av föräldrapenningen och att barns rätt till båda föräldrarna behöver stärkas (s. 92). Enligt regeringen hade de sedan tidigare införda reserverade månaderna i föräldrapenningen haft positiva effekter på mäns uttag av föräldrapenning. Mot bakgrund av detta avsåg regeringen att återkomma till riksdagen med förslag om att ytterligare en månad av föräldrapenningen ska reserveras för vardera föräldern. Regeringen framhöll att den i denna del gjorde en annan bedömning än riksdagen och att jämställdhetsbonusen därför

31

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

inte skulle förstärkas. Sammantaget ansåg regeringen att anslaget 1:2

 

Föräldraförsäkring borde minskas med 35 miljoner kronor 2015. Utgifterna

 

bedömdes fr.o.m. 2016 minska med 70 miljoner kronor per år. Minskningen

 

av anslaget skulle enligt regeringen användas för att bidra till finansieringen

 

av förslagen om ökade anslag i propositionen.

 

Allianspartierna yrkade i en gemensam partimotion bl.a. att ramen för

 

utgiftsområde 12 skulle minska med 172 miljoner kronor i förhållande till

 

regeringens förslag (motion 2014/15:3089). Enligt motionärerna borde den

 

budget som riksdagen hade beslutat för 2015 i dessa delar ligga fast, och

 

därmed borde anslaget 1:3 Underhållsstöd minska med 207 miljoner kronor

 

och anslaget 1:2 Föräldraförsäkring öka med 35 miljoner kronor.

 

Finansutskottet föreslog att riksdagen skulle godkänna en ändrad ram för

 

bl.a. utgiftsområde 12 och anvisa ändrade anslag inom utgiftsområdet i

 

enlighet med utskottets förslag (bet. 2014/15:FiU21). Därmed föreslog

 

utskottet att riksdagen skulle bifalla regeringens förslag och avslå allians-

 

partiernas motion i motsvarande del. I denna del i betänkandet finns en

 

reservation (M, C, FP, KD). Den 16 juni 2015 beslutade riksdagen i enlighet

 

med finansutskottets förslag (rskr. 2014/15:255).

 

Gällande ordning m.m.

 

Finansmakten

 

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att

 

förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90

 

s. 212).

 

I 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att riksdagen bestämmer hur

 

statens medel ska användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om

 

finansmakten. Regleringen beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och

 

regeringens befogenheter på området och kompletteras av bestämmelser i

 

riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203).

 

Riksdagen beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål

 

(9 kap. 1 och 3 §§ RF). Anslagen får inte användas på annat sätt än riksdagen

 

har bestämt (9 kap. 7 § RF).

 

I 1973 års grundlagsproposition anfördes att frågan om regeringens rätt att

 

helt eller delvis lämna anslag som anvisats av riksdagen obegagnade inte är av

 

någon stor betydelse i ett parlamentariskt statsskick (prop. 1973:90 s. 224).

 

Det är inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva

 

verksamheter som riksdagen beslutat därför att den gör en annan avvägning

 

om resursanvändningen än riksdagen. Justitieministern ansåg emellertid att

 

regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma

 

på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter

 

som anslagen möjliggör ska verkställas. Regeringen har alltså en prövnings-

 

rätt. En sådan rätt har enligt justitieministern sin främsta praktiska betydelse i

 

ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan

 

dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata

32

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse. Justitieministern ansåg att Grundlagberedningens motivuttalande (se SOU 1972:15 s. 176) att riksdagens utgiftsbeslut i princip ska verkställas inte borde vara vägledande. Justitieministern framhöll att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänvisning till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan.

I grundlagspropositionen anfördes vidare att varje utgiftsanordning av regeringen eller någon annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som riksdagen har ställt upp i beslutet (prop. 1973:90 s. 332). Däremot är regeringen inte rättsligt förpliktad att verkställa riksdagens budgetbeslut. I linje med detta ligger att regeringen, när den ställer medel till en myndighets förfogande, ska kunna ge ytterligare föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i riksdagens beslut.

Konstitutionsutskottet anslöt sig till de allmänna grunder för finansmakten som angetts i propositionen (bet. KU 1973:26 s. 57).

I en grundlagskommentar anförs att regeln i 9 kap. 7 § RF att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt för sin tillämpning förutsätter att det framgår av riksdagens beslut vad anslaget ska användas till (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 450 f.). Regeringen kan närmare ange förutsättningarna för myndigheternas disposition av anslaget. Dessa anvisningar får givetvis inte strida mot riksdagens avsikter med anslaget.

Enligt 3 kap. 12 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhälls- ekonomiska skäl.

Denna bestämmelse har funnits sedan lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) trädde i kraft den 1 januari 1997.1 Enligt förarbetena kan detta komma i fråga när förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget (prop. 1995/96:220 s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 s. 20). Det understryks i propositionen att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag enbart på den grunden att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är också förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullföljs. Vidare är regeringen bunden av riksdagens anslagsvillkor.

Konstitutionsutskottet framhöll när budgetlagen infördes att den inte innebär någon begränsning i riksdagens möjligheter enligt regeringsformen att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår

1 Lagen upphörde att gälla den 1 april 2011 då budgetlagen (2011:203) trädde i kraft.

33

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

av budgetlagen och speciallagstiftningen inom respektive verksamhets- område. Utskottet anförde följande (bet. 1996/97:KU3 s. 17 f.):

En ändring, precisering eller komplettering av regeringens förslag till medelsanvisning – utan att någon ändring föreslås i fråga om storleken av medelsanvisningen – markeras ibland av utskotten i hemställan med formuleringen ”att riksdagen med anledning av (kurs. här) regeringens förslag ... anvisar ...”. Någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av riksdagens beslut i budgetfrågor i nu aktuella fall finns emellertid inte. Oavsett formulering är dock regeringen bunden av riksdagens uttalanden om villkoren för medelsanvisningen.

Regeringen lämnar enligt 9 kap. 10 § RF efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till riksdagen. Årsredovisningen ska lämnas till riksdagen senast den 15 april året efter budgetåret och innehålla bl.a. utfallet på budgetens anslag (10 kap. 5 och 6 §§ budgetlagen).

Budgetprocessen i riksdagen

Enligt 9 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) ska regeringen lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budgetproposition), och budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Budget- propositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. I förslaget till statens budget ska utgifterna hänföras till utgifts- områden som anslagen ska fördelas på, om inte riksdagen med stöd av 11 kap. 18 § RO genom lag har beslutat något annat. Budgetpropositionen ska som huvudregel lämnas senast den 20 september (tilläggsbestämmelse 9.5.1 till RO).

Vid behandlingen av budgetpropositionen i riksdagen tillämpas den s.k. rambeslutsprocessen. Denna process innebär att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret fattas i två steg (11 kap. 18 § RO). I första steget i denna budgetprocess fastställer riksdagen genom ett enda beslut bl.a. en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag får högst uppgå till. Det innebär att summan av de utgifter som hör till utgiftsområdet får högst uppgå till det belopp som riksdagen har beslutat. Det är finansutskottet som ansvarar för beredningen av denna del (7 kap. 9 § RO). I andra steget i budgetprocessen fastställer riksdagen genom ett enda beslut hur anslagen för varje utgiftsområde ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Denna del bereds av det utskott till vilket ansvars- område utgiftsområdet hör.

Av tilläggsbestämmelse 9.5.2 till RO följer att regeringen årligen senast den 15 april ska lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Därutöver får regeringen enligt 9 kap. 6 § RO som huvudregel vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggs- bestämmelse 9.6.1 till RO).

34

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Av 11 kap. 18 § femte stycket RO framgår att ändringar i statens budget som huvudregel beslutas genom ett enda beslut. Det är finansutskottet som ansvarar för beredningen av förslag om ändringar i statens budget (7 kap. 9 § RO).

Tillkännagivanden

En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 67). Grundlagsutredningen framhöll att möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör en viktig funktion för riksdagen (SOU 2008:125 s. 304 f.). Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom Grundlagsutredningen hade det bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkänna- givanden.

Grundlagsutredningen konstaterade att det inte finns någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från riksdagen. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har riksdagen möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. Riksdagen har även ytterst möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen.

Vidare anförde Grundlagsutredningen att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.).

Grundlagsutredningen ställde frågan om praxis för tillkännagivanden bör återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att det infördes en bestämmelse om att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta riksdagen om vilka åtgärder som har vidtagits eller som regeringen avser att vidta med anledning av riksdagens önskemål. Samtidigt konstaterade Grundlagsutredningen att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kunde dessutom enligt utredningen inte uteslutas att dagens praxis kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag.

Sammantaget ansåg Grundlagsutredningen att någon bestämmelse som reglerar riksdagens tillkännagivanden till regeringen inte borde införas i regeringsformen.

Även i Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) behandlas riksdagens tillkännagivanden. Kommittén för översynen av riksdagsordningen fann inte skäl att föreslå några ytterligare uttalanden om tillkännagivandenas status.

35

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om regeringens skyldighet att följa riksdagens tillkännagivanden.

I betänkande 1994/95:KU30 underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses (s. 42). Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar redovisas för riksdagen.

Riksdagens tillkännagivanden behandlades även av utskotten våren 2003 (bet. 2002/03:KU30). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till tidigare uttalanden om att utskottet förutsätter att regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen redovisar för riksdagen sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas (s. 28). Utskottet anförde vidare att om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan har uppställts av riksdagen. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör enligt utskottet tas upp i sammanhanget. Utskottet anförde vidare att om en redovisning inte kan ges i en skrivelse eller en proposition till riksdagen bör den lämnas till riksdagen i en annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.

Vid behandlingen av senare regeringsskrivelser om behandlingen av riksdagens skrivelser och i granskningen hänvisades till detta och tidigare uttalanden (bet. 2002/03:KU29, 2003/04:KU21, 2004/05:KU24 och 2005/06:KU20).

Konstitutionsutskottet granskade våren 2015 tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen efter riksdagens budgetbeslut (bet. 2014/15:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det av materialet som hade redovisats i ärendet inte framgick något annat än att regeringen på det sätt som är brukligt hade genomfört riksdagens beslut i aktuella delar eller beredde förordningsändringar som innebar att riksdagens beslut skulle komma att genomföras (s. 210 f). Utskottet konstaterade också att nivån på anslaget i regleringsbrevet överensstämde med riksdagens beslut utan att det i regleringsbrevet fullt ut preciserades hur mycket som fick användas till olika verksamheter. Utskottet påminde om att riksdagens budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget, t.ex. förordningsändringar. Utskottet anförde vidare att statens budgetår sammanfaller med kalenderåret och att regeringens åtgärder med anledning av riksdagens budgetbeslut bör vidtas så att budgetbeslutet i allt väsentligt genomförs vid årets början. Om någon del undantagsvis kräver längre beredning ska enligt utskottet strävan vara att åtgärderna genomförs så snart det är möjligt.

36

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 11 februari 2016 en svarspromemoria utarbetad inom Socialdepartementet (bilaga A1.2.2).

Av promemorian framgår att efter riksdagens beslut den 12 december 2014 om en höjning av jämställdhetsbonusen i föräldraförsäkringen påbörjades i Socialdepartementet ett arbete med att analysera vilka åtgärder som skulle krävas för att verkställa beslutet. Den 27 december 2014 presenterades decemberöverenskommelsen, och genom överenskommelsen fanns det förutsättningar för regeringen att få stöd i riksdagen för sina budgetförslag. Med anledning av detta påbörjades ett arbete med att ta fram ett förslag om ändrad medelsfördelning i propositionen Vårändringsbudget för 2015. Bland annat skulle den medelsförstärkning för jämställdhetsbonusen som riksdagen hade beslutat tas bort, och i nämnda proposition föreslog regeringen också ett ändrat anslag i denna del. Regeringen överlämnade propositionen till riksdagen den 9 april 2015, och den 16 juni 2015 beslutade riksdagen i enlighet med förslaget.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det parlamentariska läget förändrades genom decemberöverenskommelsen på så sätt att det fanns förutsättningar för regeringen att få stöd i riksdagen för sina budgetförslag. Mot bakgrund därav får regeringens hantering av det aktuella riksdagsbeslutet anses rimlig.

1.3 Arbetsmarknadsministerns hantering av tillkännagivanden om översyn av Arbetsförmedlingen

Ärendet

Anmälningarna

I två anmälningar till konstitutionsutskottet (dnr 2241-2014/15 och 2442- 2014/15), bilaga A1.3.12, begärs att utskottet granskar regeringen och statsrådet Ylva Johansson mot bakgrund av riksdagens beslut om ett tillkänna- givande den 12 februari 2015 om att regeringen skulle återuppta översynen av Arbetsförmedlingen senast den 15 april 2015.

Regeringen återkom till riksdagen den 15 april 2015 och meddelade i en skrivelse att den inte hade för avsikt att återuppta utredningen och i och med detta ansåg att tillkännagivandet var slutbehandlat.

I en av anmälningarna (dnr 2241-2014/15) anförs vikten av att regeringen följer etablerad praxis och hörsammar riksdagens tillkännagivanden. Anmälningen framhåller att huvuddelen av de åtgärder som regeringen hänvisade till i skrivelsen redan var kända för riksdagen före den 12 februari då riksdagen fattade beslut om tillkännagivandet och att dessa inte vidtagits

37

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

med anledning av tillkännagivandet. Man begär därför att konstitutions-

 

utskottet utreder regeringens och statsrådet Ylva Johanssons agerande i denna

 

fråga.

 

I den andra anmälningen (dnr 2242-2014/15) anförs att riksdagens beslut är

 

tydligt och att regeringen går emot det beslut som riksdagen fattat. Anmälaren

 

uppmanar utskottet att granska om det är förenligt med regeringsformens

 

bestämmelser eller övrig tillämplig lagstiftning och praxis att regeringen inte

 

följer det beslut som riksdagen fattat om att återuppta utredningen av Arbets-

 

förmedlingen.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom

 

Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A1.3.3.

 

Utredning i ärendet

 

Tillkännagivanden

 

Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 304 f.) framhöll att möjligheten att

 

besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör en viktig funktion för

 

riksdagen. Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där

 

begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom Grundlagsutredningen hade det

 

bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det fanns anledning att i någon form

 

reglera användningen av tillkännagivanden.

 

Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkänna-

 

givande från riksdagen finns inte, konstaterade utredningen. Det är således ett

 

oreglerat institut men som likväl kan vara politiskt betydelsefullt. Den

 

konstitutionella praxis som vuxit fram innebär bl.a. att utgångspunkten bör

 

vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande.

 

Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har riksdagen möjlighet att

 

utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det

 

resultat som tillkännagivandet syftade till. Riksdagen har även ytterst

 

möjligheten att lämna en misstroendeförklaring mot regeringen.

 

Om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för

 

avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om

 

detta inom den tidsgräns – när sådan anges – som angetts i tillkännagivandet.

 

Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då

 

redovisas (2011/12:KU21 s. 34).

 

Grundlagsutredningen ställde frågan huruvida praxis för tillkännagivanden

 

borde återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna ske genom att en

 

bestämmelse infördes som innebar att regeringen inom den tidsgräns som ges

 

i ett tillkännagivande ska underrätta riksdagen om vilka åtgärder som vidtagits

 

eller som man avser att vidta med anledning av riksdagens önskemål.

 

Samtidigt kunde Grundlagsutredningen konstatera att dagens ordning i allt

 

väsentligt fungerar väl. Även i Översyn av riksdagsordningen behandlas

38

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

riksdagens tillkännagivanden (2012/13:URF3). Kommittén för översynen av riksdagsordningen fann inte skäl att göra några ytterligare uttalanden om tillkännagivandenas status.

I betänkande 1994/95:KU30 (s. 42) underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig finnas omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning borde då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar redovisades för riksdagen. I 2014/15:KU20 framkommer att även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. En målsättning är givetvis att beredningsåtgärder med anledning av ett tillkänna- givande från riksdagen påbörjas så snart som möjligt. Våren 2003 uttalade utskottet (bet. 2002/03:KU30 s. 28) följande:

Som konstitutionsutskottet tidigare anfört förutsätter utskottet att regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen redovisar för riksdagen sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.

Om tillkännagivandet inte har någon tidsram som uppställts av riksdagen bör regeringen göra ansträngningar för att undvika onödig tidsutdräkt (se t.ex. bet. 2003/04:KU21, bet. 2008/09:KU21, bet. 2010/11:KU21, bet. 2011/12:KU21, bet. 2013/14:KU21 och bet. 2014/15:KU21). Utskottet framhöll i detta sammanhang också vikten av att det särskilt vid längre tidsutdräkter ges fullgod information om orsakerna och att informationen självfallet kunde ges också i andra sammanhang än i skrivelse 75.

Skrivelse 75

I skrivelse 75 lämnar regeringen årligen en redovisning av de beslut regeringen fattat med anledning av de riksdagsbeslut som meddelats i riksdagens skrivelser till regeringen. Redogörelsen är knuten till de skrivelser där riksdagen meddelar regeringen sina beslut. Redogörelsen tar upp samtliga riksdagsskrivelser från det senaste kalenderåret som är ställda till regeringen och äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har rapporterats som slutbehandlade av regeringen.

Regeringen redovisar vilka ärenden den anser är slutbehandlade. I en artikel skriver Thomas Larue följande om slutbehandling av tillkännagivanden

(Larue, ”Riksdagens tillkännagivanden till regeringen”, Svensk Juristtidning,

2015, häfte 2, s. 95):

Under KU:s behandling av skrivelse 75 händer det ibland (dock sällan, i genomsnitt avseende cirka ett till två tillkännagivanden varje år) att ett

39

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

antal riksdagsutskott inte delar regeringens slutbehandling av vissa tillkännagivanden. Dessa utskott redovisar vanligtvis sina bedömningar till KU genom yttranden. KU konstaterar i sin tur att de berörda utskotten inte delar regeringens slutbehandling av tillkännagivandena och förutsätter att regeringen vidtar de åtgärder som krävs för att utskottens synpunkter ska beaktas. Regeringen har alltid agerat lyhört visavi de ställningstaganden som lämnats av utskotten. Ett exempel på detta är NU:s invändning mot slutbehandlingen av tillkännagivandet om samordnad information vid företagsstart (yttrande 2012/13:NU5y och bet. 2012/13:KU21 s. 40.). Regeringen tog tillbaka sin slutbehandling och fortsatte sin redovisning av hanteringen av tillkännagivandet året därpå (Skr. 2013/14:75 s. 127 f.).

Larue menar att det har utvecklats en konstitutionell praxis ”där regeringen och utskotten gemensamt avgör när tillkännagivanden […] kan anses som slutbehandlade”. I sin artikel tar han upp ett fall från våren 2014 där konstitutionsutskottet uppmärksammades av försvarsutskottet på tre tillkänna- givanden där försvarsutskottet ansåg att regeringens beredningsåtgärder inte svarade fullt ut mot tillkännagivandena. Försvarsutskottet förutsatte att regeringens beredning skulle fortsätta, och konstitutionsutskottet delade denna bedömning (yttr. 2013/14:FöU2y, bet. 2013/14:KU21 s. 30).

I ett betänkande från konstitutionsutskottet lyfts frågan om slutbehandling fram. Utskottet framhåller ”den betydelse regeringens rapportering om huruvida riksdagsskrivelser är slutbehandlade eller inte och om de berednings- åtgärder som genomförts eller planeras har för att riksdagen ska kunna avgöra om regeringen genomfört de beslut som riksdagen fattat” (bet. 2009/10:KU21 s. 23).

Översyn av Arbetsförmedlingen

I februari 2014 beslutade den dåvarande alliansregeringen att tillsätta en utredning som skulle göra en översyn av Arbetsförmedlingen (dir. 2014:15). I sammanfattningen av uppdraget framgick följande:

En särskild utredare ska göra en bred översyn av Arbetsförmedlingen. Utredaren ska utifrån de senaste årens reformer och förändringar på arbetsmarknaden analysera myndighetens förutsättningar att framgångs- rikt genomföra sitt uppdrag att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Den nuvarande regeringen beslutade den 15 januari 2015 att avsluta översynen av Arbetsförmedlingen. Detta ledde till att allianspartierna och Sverige- demokraterna, med stöd i initiativrätten i 9 kap. 16 § riksdagsordningen, väckte ett utskottsinitiativ att tillkännage för regeringen att återuppta översynen av Arbetsförmedlingen enligt tidigare direktiv senast den 15 april 2015 (bet. 2014/15:AU6). I sitt ställningstagande anför utskottet följande:

En av de största utmaningarna inom arbetsmarknadspolitiken är att få en väl fungerande Arbetsförmedling. I dag finns det brister i effektivitet, kontroll och måluppfyllelse. Fortfarande förmedlas det för få jobb i förhållande till de stora resurser som myndigheten förfogar över. En stor del av personalen upplever att de inte hinner med sina arbetsuppgifter, och i flera undersökningar hamnar Arbetsförmedlingen långt ned när man mäter förtroendet för olika myndigheter. Eftersom det rör en myndighet

40

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

som är central för arbetsmarknadspolitiken anser utskottet att situationen är allvarlig.

Den senaste breda översynen av Arbetsförmedlingen och arbets- marknadspolitiken gjordes av Arbetsmarknadspolitiska kommittén i mitten av 1990-talet. Utvecklingen på arbetsmarknaden och de senaste årens reformer har sannolikt haft stor betydelse för Arbetsförmedlingens förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. Med syftet att förbättra Arbetsförmedlingen och därigenom arbetsmarknadens funktionssätt tillsatte den dåvarande alliansregeringen 2014 en utredare med uppdraget att göra en bred översyn av myndigheten. Utredningen hade kommit en god bit på väg när den rödgröna regeringen den 15 januari 2015 beslutade att avsluta dess arbete. Utskottet anser att utredningen är för viktig för att inte få föras i hamn. Det är inte alltid så att svaren på hur en arbets- förmedling möter dagens arbetsmarknad och dagens arbetssökande finns hos politikerna. Därför menar utskottet att det krävs en omfattande genomlysning i form av en utredning.

Mot denna bakgrund och med stöd av initiativrätten i 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslår utskottet att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att arbetet med översynen av Arbets- förmedlingen ska återupptas senast den 15 april 2015 och enligt tidigare beslutade direktiv.

Riksdagen följde utskottets förslag den 12 februari 2015 (rskr. 2014/15:100).

Riksrevisionens rapport om Arbetsförmedlingens arbete vid varsel m.m. (skr. 2014/15:42)

I skrivelse 2014/15:42 Riksrevisionens rapport om Arbetsförmedlingens arbete vid varsel m.m. återkom regeringen till riksdagen den 15 april 2015 med ett svar på tillkännagivandet. I den redogjorde regeringen för dess ställnings- tagande:

Regeringen har i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:AU2, rskr. 2014/15:89) redovisat sin inriktning när det gäller utvecklingen av Arbetsförmedlingen. För att kunna möta utmaningarna på dagens och framtidens arbetsmarknad måste Arbetsförmedlingen ges bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet och dess uppdrag måste förändras. Regeringen delar därmed riksdagens uppfattning att åtgärder behöver vidtas för att Arbetsförmedlingen ska bli en bättre fungerande aktör på arbetsmarknaden. Regeringen anser dock att ett sådant förändringsarbete måste påbörjas omedelbart. Regeringen har därför redan inlett arbetet med att åstadkomma nödvändiga förändringar och kommer att fortsätta reformeringen och moderniseringen av myndigheten. Det är dock ett omfattande arbete som kommer att ta tid.

Regeringen har inlett ett arbete med att förändra regeringens styrning av myndigheten. Regleringsbrevet för budgetåret 2015, som regeringen beslutade den 22 december 2014, innebär ett viktigt steg i utvecklingen mot en styrning som tydligare fokuserar på verksamhetens resultat. Detta innebär att större krav kommer att ställas på Arbetsförmedlingen att redovisa hur myndigheten bidrar till att bl.a. minska långtidsarbetslösheten och att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Bättre kunskap om effektiviteten i de olika insatserna kommer i sin tur vara vägledande i utvecklingen av politiken.

Styrningen av myndigheten har även i flera andra avseenden varit för detaljerad. Regeringen kommer därför att fortsätta det arbete som inleddes av den förra regeringen med att förenkla och förtydliga det

41

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

arbetsmarknadspolitiska regelverket. En promemoria har remitterats som innehåller förslag till olika förenklingar inom det arbetsmarknadspolitiska regelverket (Ds 2014:29). Dessa förslag bereds nu inom Regerings- kansliet. Regeringen avser också att ytterligare förenkla regelverket kring själva insatserna, t.ex. i fråga om tidsgränser som bestämmer när arbetssökande kan ges olika insatser.

Även Arbetsförmedlingens uppdrag behöver ses över. Detta gäller bl.a. myndighetsorganisationen vid mottagande av nyanlända. Frågan kommer att ingå i den översyn av mottagande av asylsökande och nyanlända som har aviserats. Kommittédirektiv bereds inom Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsministern har vidare genomfört kommundialoger i syfte att diskutera hur staten och kommunerna tillsammans kan arbeta för att minska ungdomsarbetslösheten. Regeringen beslutade den 18 december 2014 att tillsätta en delegation för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå (dir. 2014:157). Delegationen ska främja statlig och kommunal samverkan och utveckling av nya samverkansformer mellan bland annat Arbets- förmedlingen och kommunerna. Den ska bedriva sitt arbete i nära dialog med Arbetsförmedlingen. Målet är att nya arbetsformer, för t.ex. samverkan, som utvecklas till följd av delegationens arbete ska kunna integreras i Arbetsförmedlingen ordinarie verksamhet. Delegationen ska även lämna förslag till regeringen om eventuella behov av åtgärder för att förbättra samverkan mellan regeringen och kommunerna i fråga om genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

När det gäller privata och andra aktörer så kan dessa erbjuda specialiserade tjänster och på så sätt komplettera Arbetsförmedlingens verksamhet. Regeringens uppfattning är att Arbetsförmedlingen är den aktör som är bäst lämpad att bedöma vilka tjänster som ska utföras av andra aktörer.

När det gäller Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter framgår av myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2015 att ett av de resultatmål som regeringen satt upp är att förmedlingsverksamheten, utifrån gällande regelverk, bättre ska anpassas till arbetsgivares och arbetssökandes enskilda behov. Som en del av sitt förnyelsearbete satsar Arbetsförmedlingen på att förbättra kontakterna med arbetsgivarna.

Förändringar krävs dock inte enbart i regeringens styrning av Arbetsförmedlingen utan även i myndighetens interna ledning, styrning och uppföljning. Ett sådant förnyelsearbete pågår på myndigheten. Regeringen har även den 19 mars beslutat att ge Statskontoret i uppdrag att analysera och lämna förslag som avser utvecklingen av Arbets- förmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning.

Enligt myndighetsförordningen (2007:515) är det myndighetens ledning som ska besluta om myndighetens organisation och fortlöpande utveckla verksamheten. Ansvaret för att utforma, utveckla och anpassa organisationen är alltså primärt en fråga för myndighetens ledning. Flera förändringar av Arbetsförmedlingens organisation har genomförts under det senaste året. Ett exempel är att de elva marknadsområdena har delats in i tre regioner. Arbetsförmedlingen kommer att fortsätta detta arbete. Regeringen följer noggrant det arbete som pågår inom Arbetsförmedlingen och kommer att fortsätta att göra det, genom bl.a. uppdraget till Statskontoret, återrapportering från myndigheten och en löpande dialog med myndighetsledningen.

Sammantaget innebär detta att flera åtgärder har vidtagits eller planeras att vidtas som ligger i linje med direktiven för den nu nedlagda utredningen. Regeringen anser därför inte att det finns skäl att återuppta en utredning utifrån tidigare beslutade direktiv. Detta skulle snarare riskera

42

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

att försena det angelägna reformarbete som regeringen och Arbets- förmedlingen redan har inlett och som bl.a. syftar till att snabbt åtgärda flera av de brister och problem som motiverade utredningen. En ny utrednings förslag skulle riskera att delvis vara inaktuella redan när de lämnas. Med de åtgärder som har vidtagits och som planeras att vidtas anser regeringen att riksdagens tillkännagivande är slutbehandlat (skr. 2014/15:42 sid 10-12).

Svaret från regeringen föregicks av ett antal skriftväxlingar mellan regeringen och riksdagen där statsrådet Ylva Johansson bl.a. anförde följande i svaret på en skriftlig fråga från Elisabeth Svantesson om en översyn av Arbets- förmedlingen (2014/15:280 – se även fr. 2014/15:326 av Elisabeth Svantesson [M] och svar A2015/933/A samt fr. 2014/15:310 av Roger Haddad [FP] och svar A2015/901/A):

Det finns ingen reglering i författning om så kallade tillkännagivanden till regeringen. Det finns inte heller någon reglering av regeringens hantering av sådana beslut. Däremot finns en sedan lång tid etablerad konstitutionell praxis om hur regeringen bör förhålla sig till riksdagens tillkännagivanden. Denna praxis innebär bland annat att regeringen som utgångspunkt bör tillgodose ett sådant tillkännagivande.

Om det visar sig finnas omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste dock regeringen kunna låta bli att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. Om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, innebär praxis – som konstitutionsutskottet konstaterat – att regeringen i stället bör underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (dnr A2015/841/A).

Fortsatt hantering av tillkännagivandet om en översyn av Arbetsförmedlingen

Regeringens svar i skrivelse 2014/15:42 följdes av ett nytt tillkännagivande från riksdagen om att återuppta översynen av Arbetsförmedlingen den 16 juni

2015 (bet. 2014/15:AU11). I betänkandet anförs att ”utskottet står fast vid det ställningstagande som gjordes i betänkande 2014/15:AU6 om att det är viktigt att en extern utredare får tid att grundligt analysera hur Arbetsförmedlingens verksamhet behöver förändras för att klara de utmaningar som myndigheten står inför” (bet. 2014/15:AU11 s.10).

Under sommaren och hösten 2015 öppnade statsrådet för en översyn av Arbetsförmedlingen. Enligt en artikel som publicerades den 1 juli 2015 på Svenska dagbladets webbplats (svd.se) under rubriken Ny utredning om Arbetsförmedlingen på väg uttalade statsrådet följande under Almedalsdals- veckan:

Det fanns inga ideologiska orsaker till att vi la ner den [översynen av Arbetsförmedlingen], det handlade bland annat om behovet att just då spara pengar. Vi får se till hösten, då kan det bli aktuellt med att starta ett nytt utredningsarbete. Det finns behov av en utredning med ett bredare perspektiv på hur Arbetsförmedlingen ska arbeta i framtiden.

43

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Uttalandet från Almedalen följdes upp i budgetpropositionen för 2016 där

 

regeringen angav att ”[h]ur statens åtagande och Arbetsförmedlingens

 

uppdrag bör utformas för att i högre grad möta utmaningarna på framtidens

 

arbetsmarknad behöver analyseras ytterligare” (prop. 2015/16:1 utg.omr 14

 

s. 37). Vidare bekräftade statsrådet under en interpellationsdebatt i kammaren

 

den 20 november 2015 om översynen av Arbetsförmedlingen att en utredning

 

kommer att göras. ”Det kommer en utredning. Det är ett löfte jag ger” (prot.

 

2015/16:31 s. 37).

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar

 

på följande frågor:

 

– Hur förhåller sig regeringens hantering av de två ovan nämnda tillkänna-

 

givandena till varandra?

 

– Vilka åtgärder har vidtagits och när efter de ovan nämnda tillkänna-

 

givandena?

 

– Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i promemorian

 

anledning till?

 

Som svar överlämnades den 15 mars 2016 en promemoria som har upprättats

 

inom Arbetsmarknadsdepartementet (bilaga A1.3.3).

 

I svaret anförs att tillkännagivandena inte anses slutbehandlade och

 

hanteras i ett sammanhang. Vidare anförs att beredning pågår i Regerings-

 

kansliet med avsikten att en ny utredning ska tillsättas före sommaren 2016. I

 

övrigt redogörs i promemorian för det aktuella läget för ett antal av de åtgärder

 

som togs upp i skrivelse 2014/15:42.

 

Skrivelse 2015/16:75

 

Den 22 mars 2016 lämnade regeringen skrivelse 2015/16:75 Redogörelse för

 

behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. Regeringen redogör där

 

för att de två aktuella tillkännagivandena behandlas i ett sammanhang. I

 

skrivelsen anförs att beredning pågår i Regeringskansliet med avsikten att

 

tillsätta en ny utredning före sommaren 2016. I skrivelsen redovisas de

 

aktuella momenten således inte som slutbehandlade (skr. 2015/16:75 s. 185 f.).

 

Utskottets ställningstagande

 

Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden om att utskottet förutsätter att

 

regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen

 

redovisar sina bedömningar för riksdagen om de begärda åtgärderna inte

 

vidtas. Riksdagen tillkännagav för regeringen att arbetet med översynen av

 

Arbetsförmedlingen skulle återupptas senast den 15 april 2015. Av

 

utredningen framgår att regeringen återkom till riksdagen inom utsatt tidsram.

44

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Regeringen ansåg då att tillkännagivandet var slutbehandlat och redovisade skälen till detta.

När riksdagen den 16 juni 2015 valde att på nytt tillkännage för regeringen att översynen av Arbetsförmedlingen borde upptas valde regeringen att behandla detta och det tidigare tillkännagivandet i ett sammanhang. Utvecklingen av frågan gav således regeringen anledning att göra en ny bedömning och återuppta beredningen av det första tillkännagivandet, vilket senare också redovisades i skrivelse 75. Några formella omständigheter som motiverar utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i de aktuella ärendena finns således inte.

1.4 Utbildningsministerns hantering av tillkännagivandet om tioårig grundskola

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 3459-2014/15), bilaga A1.4.1, begärs att utskottet granskar regeringen och utbildningsminister Gustav Fridolin mot bakgrund av att riksdagen fattade ett beslut den 20 maj 2015 om ett tillkännagivande om att införa tioårig grundskola och att regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett förslag om hur detta skulle genomföras senast i augusti 2015.

I anmälan anförs vikten av att efterleva den konstitutionella praxisen som etablerats när det gäller regeringens strävan att tillgodose tillkännagivanden beslutade av riksdagen efterlevs. Mer specifikt lyfter anmälan fram flera uttalanden av konstitutionsutskottet där utskottet på olika sätt framhållit att regeringen bör tillgodose tillkännagivanden från riksdagen och att det är av stor vikt att regeringen vidtar åtgärder för att undvika onödig tidsåtgång vid behandling av tillkännagivanden och att beredningsåtgärder inte fördröjs i onödan.

Mot denna bakgrund anser anmälaren att det är anmärkningsvärt att regeringen inte tillgodosett det klara och entydiga tillkännagivandet om tioårig grundskola inom den tidsgräns som finns angiven i riksdagens beslut.

Anmälaren begär därför att konstitutionsutskottet granskar regeringens, och i synnerhet utbildningsministerns, agerande i denna fråga.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Tidsaspekten för regeringen att återkomma till riksdagen efter ett tillkännagivande har uppmärksammats av utskottet vid flera tillfällen (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Våren 2003 uttalade utskottet (bet. 2002/03:KU30 s. 28) följande:

45

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Som konstitutionsutskottet tidigare anfört förutsätter utskottet att regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen redovisar för riksdagen sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.

Riksdagens tillkännagivande om tioårig grundskola

Den 23 april 2015 justerade utbildningsutskottet betänkande 2014/15:UbU11 där det i utskottets ställningstagande anförs följande (s. 26–27):

Nästan alla svenska barn går i förskoleklass. Men det finns stora skillnader i hur förskoleklassen bedrivs runt om i landet. Förskoleklassen varierar mellan att likna en traditionell förskola till att vara fullt integrerad i grundskolan.

I majoriteten av de europeiska länderna är skolan tioårig och barnen börjar skolan vid sex års ålder. I ett europeiskt perspektiv sker således skolstarten sent för svenska barn. Samtidigt har de svenska skolbarnen färre undervisningstimmar än vad som är genomsnittet för andra OECD- länder.

Utskottet menar att skolstarten bör ske tidigare även i Sverige. Det skulle medföra att skolan skulle få möjlighet att fånga upp barnens behov tidigare än vad som görs i dag och att barnen skulle få bättre förutsättningar att nå målen för skolan. Utskottet anser därför att skolstarten ska ske vid sex års ålder, i stället för som i dag vid sju års ålder. Därmed förlängs skolplikten till tio år, och förskoleklassen blir den nya årskurs 1 i grundskolan. Detta innebär att förskoleklassen upphör att vara en egen skolform och att det nuvarande lågstadiet (årskurs 1–3) kompletteras med en årskurs och då kommer att omfatta årskurs 1–4 i den tioåriga grundskolan. Vidare kommer mellanstadiet att omfatta årskurs 5–7 och högstadiet årskurs 8–10. De kunskapskrav som finns för lågstadiet i dag ska vara oförändrade.

Utskottet kan konstatera att drygt hälften av arbetet i förskoleklassen i dag utförs av personer med förskollärarexamen. Utskottet anser att det är viktigt att de lärare som ska undervisa i den nya årskurs 1 i grundskolan har den kompetens och skicklighet som är nödvändig för en utbildning av hög kvalitet. Det ska därför fastställas vilka behörighetskrav som ska gälla för att undervisa i den nya årskurs 1. Det behövs också enligt utskottets mening övergångsregler och en anpassad fortbildning för legitimerade förskollärare som är tillsvidareanställda och arbetar i F–3.

Utskottet vill betona att med en allmän skolstart vid sex års ålder kommer utbildningsperspektivet att tydliggöras, men samtidigt ska lärandet utgå från en pedagogik som är anpassad till elevernas ålder.

Utskottet föreslår att riksdagen ska ge regeringen till känna att regeringen ska återkomma med förslag om en tioårig grundskola i enlighet med vad som anförts ovan och tillstyrker delvis motionerna 2014/15:2744 (SD) yrkande 2, 2014/15:2836 (M, FP, C, KD) yrkande 1 och 2014/15:2839 (M, FP, C, KD) yrkande 15.

Riksdagen biföll utskottets förslag den 20 maj 2015 (bet. 2014/15:UbU11, rskr. 2014/15:201). I två av de behandlade motionerna föreslogs att regeringen

46

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

skulle återkomma senast i augusti 2015, och utskottet redogör för tidsangivelsen i reciten men har inte nämnt denna del av motionerna i ställningstagandet eller i förslaget till riksdagsbeslut. På utskottets förslag bifölls motionerna delvis i kammaren.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen fattade beslut den 20 maj 2015 om ett tillkännagivande om att införa tioårig grundskola. Av utskottets utredning framgår att tillkänna- givandet inte innehöll någon tidsgräns. Mot den bakgrunden ger anmälan inte anledning till något uttalande från utskottet.

1.5 Regeringens beslut att ändra uppdraget för samordnaren för Bromma flygplats

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1254-2015/16), bilaga A1.5.1, begärs att utskottet granskar dåvarande statsrådet Mehmet Kaplans uttalanden om de nya direktiv som har getts till samordnaren för Bromma flygplats och om uttalandena bryter mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Utskottet bör enligt anmälan även granska regeringens tidsutdräkt för att fatta beslut om de nya direktiven.

Den 18 december 2014 beslutade regeringen att utse en samordnare med uppdrag att ”efter en förväntad hemställan från Stockholms kommun pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen”. Trafikutskottet hade i sitt betänkande 2014/15:TU1 föreslagit ett tillkännagivande som innebar att någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser inte borde tillsättas.

Vidare anförs i anmälan att först ett drygt år efter att riksdagens första tillkännagivande i ärendet riktats mot regeringen aviserade dåvarande statsrådet Mehmet Kaplan att samordnarens uppdrag hade förändrats (DN den 22 december 2015 Regeringens beslut: Flyget kvar på Bromma). Enligt Mehmet Kaplan fick samordnaren inte ”titta på vare sig finansieringslösningar eller tidplaner för att eventuellt avveckla Bromma flygplats”. På en direkt fråga om det betydde att samordnaren inte fick titta på Brommas framtid alls svarade Mehmet Kaplan ja. Uttalandet fick stor uppmärksamhet i medierna och tolkades som att Bromma flygplats skulle bli kvar och att frågan inte heller skulle fortsätta utredas.

I en interpellationsdebatt den 12 januari 2016 med anledning av interpellation 2015/16:275 var dock enligt anmälan budskapet från Mehmet Kaplan ett annat. I stället för att bekräfta svaret som angavs i medierna den 22 december 2015 kommenterade Mehmet Kaplan beslutet på följande sätt: ”Genom beslutet har regeringen svarat på riksdagens tillkännagivanden om

47

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Bromma flygplats. Regeringen fullföljer sin avsikt att genom samordnaren ta

 

fram ett kunskapsunderlag, men låter genom det ändrade beslutet inte

 

samordnaren vidta några åtgärder baserade på detta underlag”. Svaren skiljer

 

sig åt såtillvida att det första svaret inte ger samordnaren något som helst

 

mandat att utreda Bromma flygplats framtid samtidigt som det enligt svaret i

 

interpellationsdebatten ger samordnaren mandat att utreda Bromma flygplats

 

framtid men inte vidta några åtgärder baserade på detta underlag.

 

Anmälaren anför vidare att statsråd måste vara tydliga i sin kommunikation

 

och inte i uttalanden i medierna ge en annan bild av ett regeringsbeslut än vad

 

som överensstämmer med beslutets verkliga innebörd. Konstitutionsutskottet

 

kritiserade i betänkande 2007/08:KU20 statsrådet Leif Pagrotsky för att han

 

uttalade sig på ett sätt som gick längre än regeringens beslut om ett uppdrag

 

till Radio- och TV-verket om att ta fram ett underlag till kommande

 

regeringsbeslut om sändningstillstånd.

 

Mehmet Kaplans medieuttalanden gav enligt anmälaren en missvisande

 

bild av regeringens beslut. Dessutom spär de dubbla budskapen på osäkerheten

 

kring Bromma flygplats framtid.

 

Vidare menar anmälaren att regeringen, genom att ställningstagandet till

 

framtiden för den Sundströmska utredningen dröjt så länge, skapat ytterligare

 

osäkerhet kring Bromma flygplats framtid. Konstitutionsutskottet har vid flera

 

tillfällen uttalat att beredningsåtgärder med anledning av tillkännagivanden

 

inte bör fördröjas i onödan. Våren 2012 föreslog konstitutionsutskottet ett

 

tillkännagivande till regeringen om vikten av att beredningsåtgärder med

 

anledning av ett tillkännagivande från riksdagen påbörjas så snart som möjligt.

 

Det är svårt att se att det hade behövt ta regeringen ett år att komma fram till

 

de ändringar i direktiven som nu har beslutats.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har bl.a. legat en svarspromemoria upprättad inom

 

Näringsdepartementet, bilaga A1.5.2.

 

Utredning i ärendet

 

Uppgifter i massmedierna

 

I en intervju med Mehmet Kaplan som publicerades den 22 december 2015 på

 

Dagens Nyheters webbplats (dn.se) under rubriken Regeringens beslut: Flyget

 

kvar på Bromma uppger Mehmet Kaplan bl.a. att regeringens beslut innebär

 

att utredaren Anders Sundström ”inte ska titta på vare sig finansierings-

 

lösningar eller tidplaner för att eventuellt avveckla Bromma flygplats” På

 

frågan om detta betyder att utredaren inte får titta på frågan om Bromma

 

flygplats framtid alls svarade Mehmet Kaplan ja. Dagens Nyheter ställde

 

följande fråga till Mehmet Kaplan: ”Riksdagens tillkännagivanden om

 

utredningen lämnades i början av året. Varför har det dröjt ända tills nu innan

 

regeringen fattade det här beslutet?” Mehmet Kaplan svarade följande: ”Det

48

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

har inte varit en enkel fråga. KU sade i sitt betänkande att de ska titta vidare på om riksdagen bör göra negativa tillkännagivanden eller inte. Detta har vi väntat på. Nu vet vi att vi inte kommer att få något svar från KU i närtid. Därför anser regeringen att vi måste svara på riksdagens tillkännagivanden.”

Bakgrund

Regeringens beslut om samordnare

Regeringen beslutade den 18 december 2014, bilaga A1.5.3, att utse en samordnare för Bromma flygplats. I regeringens beslut angavs följande:

Regeringen beslutar att utse en samordnare med uppdrag att efter en förväntad hemställan från Stockholms kommun pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen. Samordnaren ska i dialog med Stockholms kommun, andra berörda kommuner, Swedavia, berörda myndigheter samt näringslivet och övriga berörda parter i detta syfte pröva möjligheterna att föra över kapacitet från Bromma flygplats till andra flygplatser i Stockholmsregionen. Om utredningen visar att detta, med beaktande av de krav som ställs i detta uppdrag är möjligt, ska samordnaren också presentera en finansieringslösning för avvecklingen av Bromma flygplats och utbyggnad av alternativ flygkapacitet som både staten och Stockholms kommun kan acceptera, samt ta fram en tidsplan för det fortsatta arbetet.

Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 20 oktober 2016.

Regeringen bemyndigar bostads- och stadsutvecklingsministern att utse samordnare och besluta om budget för uppdraget.

I skälen för regeringens beslut anges att den styrande majoriteten i Stockholms kommun har uttryckt sin avsikt att hemställa hos regeringen om att förutsättningarna för att avveckla Bromma flygplats och göra marken tillgänglig för bostadsbyggande prövas. Enligt regeringens bedömning finns därför ett behov av att tillkalla en samordnare. Uppdraget innefattar bl.a. en undersökning av möjligheterna att komma fram till en lösning som långsiktigt garanterar både tillräcklig flygkapacitet och mark för bostadsbyggande.

Regeringens beslut om ett ändrat uppdrag för samordnaren

Regeringen beslutade den 18 december 2015 (finns som bilaga till svarspromemorian från Regeringskansliet, bilaga A1.5.2) att ändra uppdraget för den statliga samordnaren för Bromma flygplats. I beslutet anges följande:

Med ändring av beslutet den 18 december 2014 (S2014/08973/PBB) om uppdrag till en statlig samordnare för Bromma flygplats, beslutar regeringen att samordnarens uppdrag ska begränsas till att pröva förutsättningarna att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen. Övriga delar av uppdraget upphör.

Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 31mars 2016.

Regeringen bemyndigar bostads-, stadsutvecklings- och it-ministern att fatta de beslut som behövs med anledning av samordnarens förändrade uppdrag.

49

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

I skälen för regeringens beslut anges att regeringen bedömer att det beslutsunderlag rörande möjligheterna att utveckla flygkapaciteten och öka möjligheterna till bostadsbyggande i Stockholmsregionen som samordnaren genom första delen av sitt uppdrag tar fram bör bli föremål för offentlig debatt innan det används som underlag för eventuella vidare beslut. Vidare anges att för att möjliggöra detta bör uppdraget ändras och att uppdragstiden därför förkortas.

Tillkännagivanden

Trafikutskottet föreslog den 10 december 2014 i betänkande 2014/15:TU1 att riksdagen skulle tillkännage för regeringen vad utskottet anfört om att någon förhandlingsperson rörande frågan om att avveckla citynära flygplatser inte borde tillsättas. Utskottet hänvisade till budgetpropositionen för 2015 där det anges att en statlig förhandlingsperson kommer att utses för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark. Utskottet ansåg att regeringens aviserade intention att utse en statlig förhandlingsperson för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark var mycket olämplig och anförde att tillsättandet innebar en politisk signal som i sin tur skulle framkalla en osäkerhet om flygplatsens framtid som skulle kunna påverka framför allt näringslivet negativt men även ha återverkningar på t.ex. människors val av bostads- eller arbetsort. Därför föreslog utskottet ett tillkännagivande om att det inte bör tillsättas någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser och tillstyrkte därmed motionsförslag om detta. Mot förslaget reserverade sig S, MP och V. Den 18 december 2014 beslutade kammaren enligt utskottets förslag (rskr. 2014/15:85 och rskr. 2014/15:86).

I betänkande 2014/15:TU7 föreslog trafikutskottet i februari 2015 ett tillkännagivande om att regeringen tydligt skulle ta ställning och agera för att Bromma flygplats inte bör läggas ned. Mot förslaget reserverade sig S, MP och V. Kammaren biföll den 25 mars 2015 utskottets förslag.

Interpellation

Den 12 januari 2016 besvarade Mehmet Kaplan en interpellation (2015/16:275) om avveckling av uppdraget för förhandlingspersonen för Bromma flygplats. Mehmet Kaplan anförde följande:

Herr talman! Edward Riedl har frågat mig om jag, i enlighet med riksdagens beslut, avser att avveckla det uppdrag som den av regeringen tillsatta förhandlingspersonen för Bromma flygplats fått.

Regeringen beslutade den 18 december 2015 att ändra uppdraget till samordnaren för Bromma flygplats. Endast den del av uppdraget som avser att pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen ska nu genomföras och redovisas senast den 31 mars 2016. Det underlag som samordnaren kommer att redovisa bör enligt regeringens bedömning bli föremål för offentlig debatt innan det används som underlag för eventuella vidare beslut.

Genom beslutet har regeringen svarat på riksdagens tillkännagivanden om Bromma flygplats. Regeringen fullföljer sin avsikt att genom

50

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

samordnaren ta fram ett kunskapsunderlag, men låter genom det ändrade beslutet inte samordnaren vidta några åtgärder baserade på detta underlag.

Jag vill i sammanhanget informera riksdagen om att regeringen inte fått någon begäran från någon annan kommun om statlig samordning för någon annan citynära flygplats och att det därmed inte kommer att bli aktuellt att utse ytterligare samordnare.

Samordnaren har av regeringen getts tid att fullfölja det arbete som pågår med stöd av myndigheter och konsulter. Min och regeringens förhoppning är att samordnarens redovisning och de reaktioner den möter ska ge ett bättre underlag för att göra långsiktigt väl avvägda bedömningar för flygtrafiken, bostadsutbyggnad och Stockholmsregionens utveckling.

Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen

I regeringens skrivelse 2015/16:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen anges (s. 150 f.) följande om riksdagens tillkännagivande om att det inte borde tillsättas någon förhandlingsperson när det gäller frågan om att avveckla citynära flygplatser (bet. 2014/15:TU1):

Regeringen beslutade den 18 december 2015 att ändra uppdraget till den samordnare för Bromma flygplats som tillsattes den 18 december 2014 (jfr p. N 45 rskr. 2014/15:144). Uppdraget begränsades genom beslutet till att enbart omfatta att pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapaciteten och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i Stockholmsregionen. Slutredovisningstiden tidigarelades samtidigt till den 31 mars 2016. Den kvarvarande delen av uppdraget är alltså numera utredande. Med hänsyn härtill och till det som anges i avsnitt 1 om negativa tillkännagivanden och regeringens utrymme att utreda en viss fråga, avser regeringen att lägga riksdagsskrivelsen till handlingarna.

Vad gäller riksdagens tillkännagivande om att regeringen tydligt skulle ta ställning och agera för att Bromma flygplats inte borde läggas ned (bet. 2014/15:TU7) anges i skrivelsen följande (s. 153):

Regeringen beslutade den 18 december 2015 att ändra uppdraget till den samordnare för Bromma flygplats som tillsattes den 18 december 2014 (jfr p. N 37 rskr. 2014/15:86). Uppdraget begränsas genom beslutet för att tillmötesgå riksdagens önskemål om att regeringen tydligt bör ta ställning och agera för att Bromma flygplats inte ska läggas ned. Regeringen har inga andra pågående ärenden som berörs av tillkännagivandet. Momentet är slutbehandlat.

Rapporten Mer flyg och bostäder

Den 11 april 2016 presenterade den statliga samordnaren av flygkapacitet och bostäder i Stockholmsområdet Anders Sundström sin slutrapport om Bromma flygplats och Stockholms flygkapacitet, Mer flyg och bostäder.

I rapporten anför utredaren att två viktiga utgångspunkter i hans uppdrag handlar om behoven av flygplatskapacitet och bostäder i Stockholmsregionen. En utgångspunkt var hur behoven av flygplatskapacitet ser ut efter 2038 och hur kapaciteten ska kunna garanteras för att möta dessa behov. En annan utgångspunkt var enligt rapporten om det är möjligt att, som Stockholms stad vill, utnyttja Bromma och områdena runt flygplatsen för stadsutveckling och bostäder och härigenom minska bostadsbristen.

51

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Om konsekvenserna av det ändrade uppdraget för samordnaren anförs följande:

Enligt det ursprungliga uppdraget förväntades jag söka gemensamma lösningar med berörda aktörer och intressenter i de frågor som rymdes inom ramen för uppdraget. Nu ska jag i stället endast lägga fram min analys och mina slutsatser baserade på ett faktaunderlag som tas fram. Avsikten är sedan att samtliga dessa frågor ska diskuteras i en offentlig debatt. Det betyder att jag inte förväntas presentera ett väl förankrat förslag till lösning, utan i stället mer av en utredningsrapport med mina egna slutsatser. Mitt arbete förväntas därmed avslutas med en mer traditionell utredningsrapport.

Tydliga effekter av det förändrade uppdraget är att dialogerna med omvärlden inte kunnat fullföljas. Uppdraget har koncentrerats till de absolut viktigaste omständigheterna och vissa djupare analyser har inte kunnat genomföras. Olika konsekvensanalyser har bara kunnat göras mer översiktligt. Samtidigt har jag inte behövt ägna mer tid och arbete åt alla frågor som har att göra med nuvarande arrendeavtal eller förutsättningarna för att avsluta detta i förtid. I fokus har kommit att på mycket kort tid ta fram ett material med tillräckligt bra kvalitet för att ligga till grund för en offentlig dialog om hur man tryggar Stockholmsområdets framtida behov av flygplatskapacitet och av bostäder.

Gällande ordning

Tillkännagivanden

En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 67). Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 304 f.) framhöll att möjligheten att besluta om tillkänna- givanden till regeringen utgör en viktig funktion för riksdagen. Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom Grundlagsutredningen hade det bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden.

Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkänna- givande från riksdagen finns inte, konstaterade utredningen. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har riksdagen möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. Vidare anförde utredningen att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Riksdagen har även ytterst möjligheten att avge en misstroende- förklaring mot regeringen.

Grundlagsutredningen ställde frågan huruvida praxis för tillkännagivanden borde återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas

52

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

genom att man införde en bestämmelse om att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta riksdagen om vilka åtgärder som vidtagits eller som man avser att vidta med anledning av riksdagens önskemål.

Samtidigt kunde Grundlagsutredningen konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kunde dessutom inte uteslutas att dagens praxis kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis ansåg således Grundlags- utredningen att det inte borde införas någon bestämmelse i regeringsformen som reglerar riksdagens tillkännagivanden till regeringen.

Saklighetskravet

I 1 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs en allmän regel om saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet. Enligt denna paragraf ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt grundlagskommentarerna av Holmberg m.fl. (3 uppl., 2012, s. 75) inbegriper ”andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen” även regeringen när den agerar som högsta förvaltningsmyndighet.

Tidigare granskning

Uppgifter i uttalanden

Våren 2005 behandlade utskottet tre anmälningar som bl.a. hade det sambandet att de alla innehöll påståenden om att statsråd skulle ha lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter i sina spörsmålssvar (bet. 2004/05:KU20). I två av anmälningarna handlade det om interpellationssvar, medan den tredje anmälan avsåg svar på en skriftlig fråga.

I det första ärendet (s. 45 f.) uttalade utskottet, utan att kommentera huruvida vilseledande uppgifter ansågs ha förekommit i statsrådets svar, att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras. De två andra ärendena (s. 50 f.) ledde inte till något uttalande från utskottet.

Våren 2008 granskade utskottet f.d. statsrådet Leif Pagrotskys hantering av sändningstillstånden för digital-tv. I sitt ställningstagande noterade utskottet bl.a. att statsrådets uttalanden i samband med ett regeringsbeslut med uppdrag till Radio- och TV-verket gick utöver vad som uttrycktes i regeringsbeslutet.

En granskning våren 2012 gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande (s. 42) till att frågeinstituten, som utskottet tidigare hade konstaterat, är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av

53

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande var – som utskottet tidigare hade påpekat – mot denna bakgrund uppenbar. Därefter noterade utskottet att konkreta frågor om bidrag till Moderaterna rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti var det givetvis viktigt att det svar hon lämnade var korrekt. I den svarspromemoria som hade upprättats inom Justitiedepartementet påpekades också att det i efterhand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt.

Tillkännagivanden

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om regeringens skyldighet att följa riksdagens tillkännagivanden.

I betänkande 1994/95:KU30 (s. 42) underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig finnas omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning borde då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar redovisades för riksdagen.

Våren 2003 uttalade utskottet (bet. 2002/03:KU30 s. 28) följande:

Som konstitutionsutskottet tidigare anfört förutsätter utskottet att regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen redovisar för riksdagen sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.

Vid behandlingen av senare regeringsskrivelser om behandlingen av riksdagens skrivelser och i granskningen hänvisades till detta och tidigare uttalanden (bet. 2002/03:KU29, bet. 2003/04:KU21, bet. 2004/05:KU24 och bet. 2005/06:KU20).

Konstitutionsutskottet har vidare vid flera tillfällen understrukit vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsutdräkt i behandlingen av riksdagens tillkännagivanden. I sammanhanget har utskottet också framhållit vikten av att regeringen särskilt vid längre tidsutdräkter lämnar fullgod information om orsakerna till fördröjningen (se t.ex. bet. 2003/04:KU21, bet. 2008/09:KU21, bet. 2010/11:KU21, bet. 2011/12:KU21 och bet. 2013/14:KU21). Utskottet har vidare betonat dels att stor tidsåtgång skapar en osäkerhet som ofta leder till att ämnet för tillkännagivandet kommer upp på nytt i olika sammanhang i riksdagen, dels att det är angeläget att en åtgärd som aviseras till en viss tidpunkt verkligen vidtas och inte gång på gång skjuts upp (bet. 2007/08:KU21 och bet. 2011/12:KU21). Våren 2012 (bet.

54

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

2011/12:KU21) konstaterade konstitutionsutskottet bl.a. att ett tillkänna- givande som gällde upphovsrätten och offentlighetsprincipen efter mer än tolv år ännu inte hade slutbehandlats och att den senast redovisade berednings- åtgärden låg flera år tillbaka i tiden. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen som sin mening att regeringen skulle återkomma till riksdagen i frågan under 2012. Vidare föreslog utskottet utifrån sina iakttagelser ett mer generellt tillkännagivande till regeringen om vikten av att beredningsåtgärder med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen påbörjas så snart som möjligt. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:269–271).

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på följande frågor:

Utskottet önskar en kopia av regeringsbeslutet av den 18 december 2015 där uppdraget för samordnaren ändrades.

Vilka kommentarer föranleder det som anges i anmälan om skillnaderna i svaren som statsrådet Mehmet Kaplan gav i en intervju med Dagens Nyheter (bilaga 2) och svaret den 12 januari 2016 på interpellation 2015/16:275?

En redogörelse önskas för hur respektive svar överensstämmer med det uppdrag som samordnaren hade efter regeringsbeslutet den 18 december 2015.

Vad var anledningen till att samordnarens uppdrag inte ändrades tidigare efter tillkännagivandena från riksdagen i december 2014 och mars 2015?

Vilka kommentarer och upplysningar i övrigt ger anmälan och denna promemoria upphov till?

Som svar fick utskottet den 15 mars 2016 en svarspromemoria från Näringsdepartementet och en kopia av regeringsbeslutet av den 18 december 2015 (bilaga A1.5.2).

I svarspromemorian anförs att genom regeringens beslut den 18 december 2015 begränsades samordnarens uppdrag till att pröva förutsättningarna att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbyggelse i Stockholmsregionen. Samordnarens uppdrag omfattade därmed inte längre de delar av det ursprungliga uppdraget som mer specifikt avsåg att flytta kapacitet från Bromma flygplats och inte heller uppgiften att under vissa förutsättningar ta fram en finansieringslösning och en tidsplan för avveckling av Bromma flygplats.

Vidare anförs att både svaren i Dagens Nyheter och svaret på interpellationen refererar till det beslut som regeringen fattade den 18 december 2015. Svaren avsåg att ge uttryck för hur uppdraget hade ändrats.

Som svar på frågan om vad som var anledningen till att samordnarens uppdrag inte ändrades tidigare efter tillkännagivandena från riksdagen i

55

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

december 2014 och mars 2015 anförs i promemorian att tillkännagivandena

 

gav upphov till olika frågeställningar som krävde noggranna överväganden.

 

Beslut fattades så snart beredningen inom Regeringskansliet hade avslutats.

Utskottets ställningstagande

Uppdraget till den statliga samordnaren för Bromma flygplats innebar även efter ändringen av uppdraget att samordnaren bl.a. skulle pröva förutsättningarna att utveckla flygkapacitet i Stockholmsregionen. Dåvarande statsrådet Mehmet Kaplans svar i en tidningsintervju att det ändrade uppdraget innebar att samordnaren inte alls fick titta på Brommas framtid överensstämde således inte med hur uppdraget var utformat. Utskottet vill framhålla vikten av att statsråds uttalanden är korrekta.

1.6 Regeringens agerande i samband med beredningen av biståndsbudgeten

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 938-2015/16), bilaga A1.6.1, begärs att utskottet granskar regeringens agerande i samband med beredningen hösten 2015 av budgetpropositionens utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Enligt anmälan har regeringen under hösten inte kunnat lämna något samlat besked om hur mycket av biståndsramen som ska avräknas och gå till flyktingmottagande i Sverige.

I höstbudgeten som lades på riksdagens bord uppgick avräkningarna till omkring 20 procent av biståndsramen. Uppgifter i media gjorde först gällande att uppåt 60 procent av biståndsbudgeten skulle kunna komma att användas för detta ändamål under 2016. Slutligen kom beskedet att maximalt 30 procent av biståndsbudgeten kan avräknas mot biståndsramen. Detta meddelades den 25 november i en debattartikel från biståndsminister Isabella Lövin. Den 26 november informerades utrikesutskottet formellt om de 30 procenten. Statssekreteraren meddelade då att dessa omkring 4 miljarder kronor kunde hanteras bl.a. genom att senarelägga utbetalningar. Statssekreteraren tillade att utskottet skulle få ta ställning till detta i vårändringsbudgeten för 2016. Den 1 december var planerad justering av utgiftsområde 7. Utskottet sköt enligt anmälan upp justeringen av betänkandet till den 3 december med anledning av den nya informationen.

Betänkandet justerades på morgonen den 3 december. På eftermiddagen den 3 december meddelades genom ett pressmeddelande från Vänsterpartiet att 2 miljarder kronor skulle flyttas till 2015 i stället för 2016. Återigen förändrades förutsättningarna genom sen information. Det framgick inte hur man planerade att omfördela pengarna till 2015.

56

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet, bilaga A1.6.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Finansmakten

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). I l kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten.

Regleringen beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och regeringens befogenheter på området och kompletteras av bestämmelser i riksdags- ordningen (RO) och budgetlagen (2011:203). Riksdagen beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. l och 3 §§ RF). Anslagen får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § RF).

Enligt 9 kap. 5 § RO ska regeringen lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budget- proposition); budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Budget- propositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. Budgetpropositionen ska som huvudregel lämnas senast den 20 september (tilläggsbestämmelse 9.5.1 till RO). Vid behandlingen av budget- propositionen i riksdagen tillämpas den s.k. rambeslutsprocessen (11 kap. 18 § RO).

Av tilläggsbestämmelse 9.5.2 till RO följer att regeringen ska årligen senast den 15 april lämna en proposition med förslag till riktlinjer for den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Därutöver får regeringen enligt 9 kap. 6 § RO som huvudregel vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1 till RO).

I 3 kap. 3 § budgetlagen anges att regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Enligt 3 kap. 4 § ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 6 § (som rör hanteringen av vissa inkomster). Detta ger uttryck för det som brukar kallas fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Den förra innebär att all statlig verksamhet bör ingå i statsbudgeten, den senare att för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtas.

Budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 januari 2015, Zeteo], kommentaren till

57

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

9 kap. 5 § RO). Det tidigare systemet med senare lämnade anslags-

 

propositioner och en sammanfattande kompletteringsproposition avskaffades

 

vid budgetreformen 1994 som innebar att rambeslutsprocessen infördes. I juni

 

1993 anförde Riksdagsutredningen att regeringens sätt att presentera en

 

ofullständig budgetproposition, utbrutna anslagsposter i särpropositioner och

 

kompletteringsproposition, alla vid olika tidpunkter, försämrade riksdagens

 

möjligheter att vid ett tillfälle få en helhetsbild av regeringens förslag om den

 

ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster (förs. 1993/94:TK1 s.

 

10 f.). Inte heller fick oppositionspartierna möjlighet att formulera heltäckande

 

och fullständiga alternativ till regeringens politik. Budgetpropositionen hade

 

blivit mer ofullständig under senare år, vilket lett till att kompletterings-

 

propositionerna blivit betydligt mer omfattande än vad som ursprungligen

 

avsetts. Tillsammans med de utbrutna anslagsposter som behandlades i

 

särpropositioner hade den kommit att utgöra en avsevärd del av den totala

 

budgeten.

 

Riksdagsutredningen slog fast nödvändigheten av att regeringen redovisar

 

ett heltäckande budgetförslag (s. 30). Att bryta ut vissa delar av

 

budgetförslaget och presentera det vid en senare tidpunkt gör riksdagens arbete

 

betydligt svårare. Om inte budgetförslaget är komplett blir det omöjligt att på

 

rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan

 

inkomster och utgifter. Det försvårar också arbetet för oppositionspartierna

 

som inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetförslag.

 

Eftersom varje partis strävan är att uppnå ett visst budgetsaldo och att kunna

 

ange en inriktning av den ekonomiska politiken låter inte detta sig göras om

 

delar saknas i regeringens förslag. Utredningen ansåg att om regeringen av

 

olika skäl vill dela upp offentliggörandet av budgetinnehållet borde detta ske

 

på så sätt att de aktuella delarna publiceras före det fullständiga förslaget.

 

Utredningen föreslog att budgetpropositionen skulle göras fullständig,

 

heltäckande och mer översiktlig. Kravet på fullständighet skulle innebära att

 

den borde omfatta statens samtliga utgifter och inkomster, vilket innebar att

 

både utgifter och inkomster borde bruttoredovisas i budgeten. Med ett

 

heltäckande budgetförslag avsåg utredningen att samtliga förslag borde

 

lämnas samlat vid ett tillfälle.

 

Talmanskonferensen förde fram Riksdagsutredningens förslag till

 

riksdagen som ställde sig bakom förslagen i nu aktuella delar (förs.

 

1993/94:TK1–3, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427).

 

Finansutskottet och konstitutionsutskottet konstaterade i behandlingen av

 

proposition 2013/14:173 att rambeslutsprocessen hade tillämpats i många år

 

och att den på det stora hela hade fungerat väl (bet. 2013/14:KU46 s. 36).

 

I 3 kap. 8 § budgetlagen (2011:203) anges att ett anslag tillfälligt får

 

överskridas genom att en kredit motsvarande högst 10 procent av det anvisade

 

anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel

 

reduceras med ett belopp som motsvarar den anslagskredit som tagits i

 

anspråk.

58

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Biståndsramen

Biståndsramen fastställs årligen av riksdagen till en viss procent av den bruttonationalinkomst (BNI) som beräknas vid budgeteringstillfället. I biståndsramen ingår kostnader som klassificeras som bistånd (Official Development Assistance, ODA) i enlighet med den definition som används av biståndskommittén vid Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD-Dac). Huvuddelen av kostnaderna återfinns under anslag inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.

Statens budget för 2015 och 2016 för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd

Budgetpropositionen för 2016

Budgetpropositionen för 2016 överlämnades till riksdagen den 21 september 2015. I propositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 7) föreslog regeringen att riksdagen skulle fastställa biståndsramen för internationellt utvecklings- samarbete för 2016 till 0,98 procent av vid budgeteringstillfället beräknad bruttonationalinkomst (BNI) för 2016 beräknat enligt EU-förordningen för nationalräkenskaperna ENS 2010, vilket motsvarar 43,4 miljarder kronor.

I den föreslagna biståndsramen ingick utgifter om 32,4 miljarder kronor inom utgiftsområde 7. I biståndsramen ingår också kostnader från andra delar av statens budget som kan klassificeras som bistånd. I budgetpropositionen för 2016 uppgick de kostnaderna till 11 miljarder kronor, vilket var en minskning med 0,4 miljarder kronor jämfört med föregående år. I propositionen anförs att detta bl.a. beror på att kostnaderna för asylmottagande i Sverige minskar något. Som andel av biståndsramen uppgår kostnaderna inom andra utgifts- områden än utgiftsområde 7 till 25 procent 2016, jämfört med 28 procent 2014.

Kostnader för mottagande av asylsökande från låg- och medelinkomst- länder under deras första år i Sverige ingår i den svenska biståndsramen. Sverige har i enlighet med OECD-Dacs riktlinjer möjlighet att såväl kunna hjälpa en person i behov av skydd i ett flyktingläger i t.ex. Sudan, som bekosta omhändertagandet av en flykting under den första tiden han eller hon befinner sig i Sverige.

År 2016 beräknades kostnaden för asylsökande från låg- och medelinkomstländer, som räknas in i biståndsramen, till 8,2 miljarder kronor, vilket motsvarade 19 procent av det totala biståndet. Det innebar en minskning med 0,7 miljarder från 2015. Att kostnaden minskade berodde främst på en minskning av antalet asylsökande. Antalet asylsökande i Sverige var dock fortfarande mycket stort. Kostnaderna för mottagande av asylsökande ingår i utgiftsområde 8 Migration.

I biståndsramen ingår även kostnader för det svenska bidraget till den del av Europeiska unionens gemensamma bistånd som finansieras genom EU:s reguljära budget. Bland övriga poster i biståndsramen finns biståndsrelaterade förvaltningskostnader för utlandsmyndigheter och enheter i Stockholm.

59

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Riksdagens behandling

Utrikesutskottet tillstyrkte regeringens förslag i budgetpropositionen om att fastställa biståndsramen till 0,98 procent (bet. 2015/16:UU2). Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:99 och 100).

Utrikesutskottet anförde i sitt betänkande att sedan början av 1980-talet har avräkningar gjorts från biståndsramen. Avräkningarnas andel av bistånds- ramen har varierat från år till år samtidigt som en trendmässig ökning kan noteras. Andelen avräkningar från biståndsramen uppgick 2003 till 14 procent, 2006 till 9 procent, 2009 till 12 procent, 2012 till 16 procent och beräknas för innevarande år till 25 procent. Vidare anförde utskottet följande (bet. 2015/16:UU2 s. 18 f.):

En stor del av avräkningarna avser kostnader under det första året för asylsökande från låg- och medelinkomstländer. Den budget för utgiftsområde 7 som regeringen föreslår baseras på Migrationsverkets prognos över antalet asylsökande från juli 2015, enligt vilken avräkningarna från biståndsramen beräknades bli drygt 8 miljarder kronor eller 19 procent av det totala biståndet. Utskottet noterar att Migrations- verkets prognoser för antalet asylsökande för 2016 har reviderats väsentligt under hösten. Det råder ingen tvekan om att antalet asylsökande ökar jämfört med de prognoser som ligger till grund för budget- propositionen, men osäkerheten är betydande och det är i dagsläget mycket svårt att bedöma storleksordningen på kommande prognosjusteringar.

Statssekreterare Ulrika Modéer informerade den 26 november utskottet om att regeringen för 2016 inte kommer att föreslå avräkningar på biståndsramen till följd av kostnader för asylsökande som överstiger 30 procent av biståndsramen. Enligt statssekreteraren kan denna minskning av anslaget för 2016 till exempel hanteras genom att skjuta på inbetalningar av förhandlade bidrag till utvecklingsbanker och fonder och genom att utnyttja oplanerat utrymme på anslaget.

Vidare anförde utrikesutskottet följande (bet. 2015/16:UU2 s. 19):

Utskottet noterar att justeringar av nivån på avräkningar på biståndsramen har gjorts i samband med ändringsbudgeten de senaste åren. Perioden 2010 till 2015 ökade avräkningarna så gott som varje år till följd av ökade kostnader för asylsökande. Beloppen varierar mellan drygt 200 miljoner kronor och 1,1 miljarder kronor.

Utskottet noterar att även med den begränsning av avräkningarna som statssekreterare Modéer informerade om kan biståndsanslaget komma att minska med 4 miljarder kronor jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen. Enligt utskottets uppfattning riskerar förändringar av anslagsnivåerna i denna storleksordning att försämra effektiviteten i biståndsverksamheten. Det försvårar också riksdagens arbete med att granska regeringens budget som helhet och påverka politikens inriktning. Utskottet förutsätter att regeringen, vid förslag om ändringar av nivån på avräkningar i ändringsbudget för 2016, på ett tydligt sätt redovisar konsekvenserna för biståndsanslaget och vilka prioriteringar man avser göra.

Utrikesutskottet, som tillstyrkte budgetpropositionens förslag, justerade sitt betänkande den 3 december 2015. Den 15 december 2015 ställde sig kammaren bakom utrikesutskottets betänkande (bet. 2015/16:UU2, rskr. 2015/16:99 och 100).

60

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Regeringens hantering i december 2015

Den 3 december 2015, dvs. samma dag som utrikesutskottet justerade sitt betänkande, publicerades ett pressmeddelande på regeringens webbplats med följande inledning: ”Regeringen och Vänsterpartiet har idag kommit överens om att betala ut ytterligare ca 2 miljarder kronor till biståndet 2015”. I pressmeddelandet välkomnade biståndsminister Isabella Lövin överens- kommelsen och vidare sas följande:

Regeringen och Vänsterpartiet har kommit överens om att förskottera ca 2 miljarder kronor till organisationer som arbetar med humanitära och konfliktförebyggande insatser som FN:s katastroffond (CERF), FN:s flyktingorgan (UNHCR), FN:s hjälporganisation för palestinska flyktingar (UNRWA) samt FN:s utvecklingsprogram (UNDP). Överenskommelsen innebär att regeringen kommer att föreslå för riksdagen att öka bistånds- anslaget med motsvarande belopp under de kommande åren genom att minska flyktingavräkningarna.

Regeringen har sedan tidigare kommit överens om att kostnaderna för flyktingmottagandet inte ska överstiga 30 procent av biståndsramen.

Den 3 december 2015 beslutade regeringen om en ändring av regleringsbrevet för budgetåret 2015 för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Utrikesdepartementet, regeringsbeslut II:3, UD2015/11147/USTYR). Av beslutet framgår att stöd för 2016 utbetalas efter rekvisition senast den 9 december 2015 till de fyra FN-organisationer Cerf (520 miljoner kronor), UNHCR (715 miljoner kronor), Unrwa (345 miljoner kronor) och UNDP (470 miljoner kronor). Anslagskrediten för berörd anslagspost höjdes med ca 2 300 miljoner kronor.

I en debattartikel av finansminister Magdalena Andersson, som på regeringens webbplats är daterad den 17 december 2015, anfördes följande:

För att undvika att slå i utgiftstaket och värna välfärdens verksamheter måste dock regeringen vidta åtgärder. Regeringen kommer därför att minska de planerade utgifterna för 2016 på en rad olika områden. Drygt 11 miljarder kronor i utgifter tidigareläggs till 2015; det handlar framför allt om EU-avgiften, bistånd, läkemedelsförmåner och bidrag för fler anställda i lågstadiet.

Skriftliga frågor

I ett svar den 16 december 2015 på frågorna 2015/16:446–448 anförde biståndsministern att den 3 december beslutade regeringen om en ändring av regleringsbrevet för Sida 2015 för att möjliggöra förskottsbetalningar av Sveriges kärnstöd 2016 till bl.a. humanitära aktörer inom FN-systemet. Vidare anfördes i svaret att regeringen har kommit överens om att avräkningar från biståndet för flyktingmottagning inte får överstiga 30 procent av bistånds- ramen 2016 och att den avser att presentera ett sådant förslag för riksdagen i vårändringsbudgeten 2016. Regeringen avser enligt svaret att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2017 om hur stor andel av biståndsramen 2017 som föreslås utgöras av kostnader för flyktingmottagande i Sverige.

Den 13 januari 2016 svarade biståndsministern på frågorna 2015/16:532, 533, 537 och 538 i ett sammanhang. I svaret anfördes följande:

61

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Ärendet om ändring i regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete stod inte med i ärendeförteckningen som publicerades på regeringen.se den 2 december eftersom beredningen inom Regeringskansliet då inte var avslutad.

Sofia Arkelsten har även ställt en fråga om senareläggning av utbetalningar. I ett tidigare frågesvar (2015/16:446) innehöll mitt svar på den frågan bl.a. följande information: ”regeringen beslutade den 3 december om en ändring av regleringsbrevet för Sida år 2015 för att möjliggöra förskottsbetalningar av Sveriges kärnstöd 2016 till bl.a. humanitära aktörer inom FN-systemet.”

Vissa betalningar, bl.a. utbetalningar till multilaterala utvecklings- banker, såsom Världsbanken, skjuts på framtiden – men utan att ingångna åtaganden bryts. Även delar av den planerade svenska utbetalningen till Global Environment Facility (GEF) senareläggs, men inom ramen för redan fastställd utbetalningsperiod och utan att det totala svenska åtagandet ändras.

Regeringen kommer att återkomma till riksdagen om den fortsatta hanteringen av biståndsanslaget i framtida ekonomiska propositioner.

Sofia Arkelsten har vidare frågat mig om utgiftsökningen 2015. Totalt förskotterades ca 2,5 miljarder kronor genom beslutet i december 2015, varav ca 2 miljarder enligt överenskommelsen med Vänsterpartiet. Detta innebär att stöd som planerats för utbetalning år 2016 nu istället kunde utbetalas under 2015 och att utbetalningarna inom utgiftsområde 7 år 2016 därför minskar med anledning av gjorda förskotteringar. Nivån på det planerade stödet till berörda organisationer påverkas inte, endast tidpunkten för utbetalning. Samtidigt innebär överenskommelsen med Vänsterpartiet att regeringen kommer föreslå för riksdagen att motsvarande belopp återförs biståndsanslaget under de kommande åren. För 2016 innebär detta att medel föreslås återföras biståndsanslaget utöver regeringens överenskommelse om att högst 30 % av biståndsramen ska utgöras av kostnader för flyktingmottagande.

Jag välkomnar Sofia Arkelstens intresse för effektivitet och kvalitet i biståndet. Svenskt bistånd håller mycket hög kvalitet och regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla biståndet ytterligare för att säkerställa effektivitet och måluppfyllelse. Vad gäller tidigarelagda utbetalningar vill jag inledningsvis säga att de av riksdagen beslutade ändamålen med anslagen uppfylls i lika hög grad som vid en normal betalningsprofil.

Den humanitära situationen i världen har förvärrats betydligt den senaste tiden. Över 60 miljoner människor befinner sig på flykt i världen och fler människor än någonsin tidigare söker asyl i Sverige. Det är en allvarlig och exceptionell situation och det är angeläget att Sverige bidrar till att finna lösningar på dessa utmaningar. Förenligt med regeringens ambitioner om kvalitet och effektivitet i biståndet kommer förskottet inom biståndsverksamheten att inriktas på organisationer som har medels-behov tidigt på året, bl.a. de humanitära organisationerna CERF, UNHCR och UNWRA. Därutöver bedöms tidigareläggning av delar av vårt kärnstöd för UNDP som prioriterad. Givet de svåra politiska situationerna i flera av de största programländerna bedöms det angeläget att UNDP:s omfattande arbete med fredsbyggande samt att brygga samman humanitära insatser med återuppbyggnad och mer långsiktigt utvecklingsarbete kan fortgå.

62

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet

Riksrevisionen har inlett en granskning av avräkningar inom biståndsramen. Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering i september 2016.

Kostnader för mottagandet av asylsökande från låg- och medelinkomst- länder under deras första år i Sverige ingår i den svenska biståndsramen. Denna avräkning från biståndsramen beräknas i budgetpropositionen utifrån Migrationsverkets prognoser för inflödet av asylsökande för kommande år.

Eftersom det under ett flertal år har funnits avvikelser mellan prognos och utfall har den slutgiltiga kostnaden under budgetåret avvikit från det belopp som aviserats i budgetpropositionen. Avvikelserna har hanterats genom omfördelningar av medel mellan anslagsområden och anslagsposter, främst i regeringens vårändringsbudget. De ökande kostnaderna har finansierats genom att medel har tagits från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och förts till utgiftsområde 8 Migration.

Syftet med Riksrevisionens granskning är att granska om omfördelningar av medel mellan utgiftsområden på grund av förändrade kostnader för flyktingmottagning budgeteras, planeras och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen är enligt Riksrevisionen motiverad utifrån behovet av en tillförlitlig statlig budgetering och verksamhet.

Riksrevisionen presenterade i maj 2016 en granskning inom effektivitets- revisionen av Årsredovisning för staten 2015 (Rir 2016:6). I rapporten redovisas att regeringen i december 2015 beslutade att tidigarelägga 12 miljarder kronor av takbegränsade anslagsutgifter från 2016 till 2015 med avsikten att skapa tillräckliga marginaler under utgiftstaket 2016.

Också i Finanspolitiska rådets rapport 2016 Svensk finanspolitik, som även den presenterades i maj 2016, redovisas tidigareläggningen av utgifter från 2016 till 2015.

Vårändringsbudget 2016 och 2016 års ekonomiska vårproposition

I regeringens proposition 2015/16:99 Vårändringsbudget för 2016 (s. 64) föreslår regeringen att anslaget 1:1 Biståndsverksamhet inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minskas med cirka 4,1 miljarder kronor för att delvis finansiera ökningen av anslaget 1:2 Ersättningar och boendekostnader inom utgiftsområde 8 Migration.

I 2016 års ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100 s. 135) anger regeringen att den för att hantera osäkerheten när det gäller utgiftsutvecklingen som följer av antalet asylsökande och för att säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket har vidtagit åtgärder för att minska de planerade utgifterna för 2016 på en rad områden med sammanlagt drygt 19,6 miljarder kronor. Utgifterna begränsades med 11,3 miljarder kronor genom att betalningar tidigarelades till 2015 i stället för 2016. Utgiftsbegränsningarna avsåg bl.a. biståndet (ca 1,8 miljarder kronor). Verksamheterna fick därmed medlen något tidigare än planerat.

63

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Vidare, anför regeringen i den ekonomiska vårpropositionen, beslutades utgiftsbegränsningar (s.k. limiter) om 8,4 miljarder kronor för 2016 genom att medel på vissa områden tills vidare inte gjordes tillgängliga för ansvariga myndigheter. Begränsningarna avsåg bl.a. biståndet, till följd av en förväntad ökad avräkning för kostnader för asylmottagande (ca 4,0 miljarder kronor).

I den ekonomiska vårpropositionen (s. 137) redovisas att utgifterna under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd bedöms 2016 bli 6,2 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel. Detta beror främst på ökade avräkningar för asylmottagande samt att utgifter utbetalats i förskott 2015.

Tidigare granskning

I betänkande 2006/07:KU20 (s. 122 f.) granskades utformningen av biståndsramen i budgetpropositionen i fråga om skuldavskrivningar. Det som framkom vid granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

Våren 2009 granskade konstitutionsutskottet regeringens hantering av forskningsmedel i budgetpropositionen för 2009 (bet. 2008/09:KU20 s. 94 f.). I anmälan anfördes att det i budgetpropositionen för 2009 saknas en fullständig fördelning av forskningsmedel mellan lärosätena. En del av medlen ligger i ett särskilt anslag för senare fördelning i samband med forskningspropositionen (prop. 2008/09:50). Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2008/09:KU20 s. 108 f.):

Utskottet anser att det är betydelsefullt att fullständighetsprincipen upprätthålls. Det är annars svårt för riksdagen och andra att vid ett tillfälle få en helhetsbild av regeringens förslag angående den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster. Om fullständighetsprincipen inte upprätthålls försvårar det också för oppositionen att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik.

Det har dock förekommit vid flera tillfällen att regeringen har överlämnat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har avlämnats. Regeringen har då dessförinnan i budgetpropositionen specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer i budgetpropositionen.

I budgetpropositionen för 2009 beräknade regeringen vissa medel för forskning samt innovationsinsatser i anslutning till forskning och uppgav att medlens användning skulle redovisas närmare i den kommande forsknings- och innovationspropositionen. I budgetpropositionen angav regeringen även att finansieringen till universitet och högskolor skulle ske kvalitetsbaserat.

Utskottet noterar därför att regeringen i budgetpropositionen har specificerat och uttryckligen beaktat de beloppsmässiga budget- konsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer samt angett den övergripande principen för hur medlen ska fördelas. Att regeringen sedan närmare preciserar användningen av medlen i forsknings- och innovations- propositionen ligger i linje med hur förslag hanterats tidigare inom bl.a. områdena forskning och infrastruktur, där förslagen sträcker sig över en längre tidsperiod. Enligt utskottets mening har regeringen följt fullständig- hetsprincipen.

64

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Utskottet noterar vidare att oppositionspartierna genom motionsrätten har haft möjlighet att få till stånd en prövning av regeringens förslag i budgetpropositionen och forsknings- och innovationspropositionen.

Utskottet noterar även att riksdagen har ställt sig bakom förslagen om forskningsmedlen i budgetpropositionen och forsknings- och innovations- propositionen.

Granskningen föranleder inget uttalande i övrigt av utskottet.

Utskottet granskade i betänkande 2013/14:KU20 (s. 217 f.) utrikesministerns och f.d. biståndsministerns hantering av biståndsanslaget rörande kostnaderna för lönerna till den förra biståndsministern Gunilla Carlsson och hennes stats- sekreterare. Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2013/14:KU20 s. 224):

Granskningen visar att de avräkningar som har gjorts för biståndets administrativa kostnader inte kan sägas vara i strid med gällande riktlinjer. Utskottet konstaterar dessutom att förra biståndsministern efter en intern översyn av avräkningsmodellen fann att avräkningarna för statsrådets och statssekreterarens lönekostnader borde upphöra.

Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilken information lämnade regeringen till utrikesutskottet hösten 2015 om storleken på avräkningar rörande flyktingmottagandet för 2015 och framåt? När lämnades informationen? Vilken information avvek från vad som hade sagts i budgetpropositionen?

Utrikesutskottet redovisar i sitt betänkande 2015/16:UU2 att bistånds- anslaget för 2016 skulle kunna komma att minska med 4 miljarder kronor jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen. Hur förhåller sig denna förändring av biståndsanslaget till att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas?

När efter halvårsskiftet 2015 inkom Migrationsverket med prognoser till Regeringskansliet över antalet asylsökande? Utskottet önskar ta del av dessa prognoser.

Vidtogs under beredningen av budgetpropositionen för 2016 några åtgärder från Regeringskansliets sida för att stämma av eventuella förändringar i den prognos över antalet asylsökande som lämnades av Migrationsverket i juli 2015?

Den 3 december 2015 beslutade regeringen att ytterligare ca 2 miljarder kronor skulle betalas ut till biståndet 2015. Informerades utrikesutskottet om detta beslut? I förhållande till vad är det ”ytterligare” 2 miljarder kronor som ska betalas ut? Hur förhåller sig denna utbetalning till riksdagens beslut om statens budget för 2015 och för 2016?

Utbetalningarna om ca 2 miljarder kronor som möjliggjordes genom beslutet om ändrat regleringsbrev den 3 december 2015 synes ha skett

65

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

genom att anslagskrediten för berörd anslagspost höjdes. Enligt budgetlagen ska tillgängliga medel följande år reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna anslagskrediten. Hur påverkar utbetalningarna om ca 2 miljarder kronor i december 2015 tillgängliga medel för 2016?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 18 februari 2016 två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet (bilaga A1.6.2).

I promemorian från Utrikesdepartementet anförs att statssekreterare Ulrika Modéer besökte utrikesutskottet den 26 november 2015 och informerade då om regeringens avsikt att begränsa avräkningarna avseende kostnader för flyktingmottagande till högst 30 procent av biståndsramen för 2016. Detta skulle innebära att högst 13 miljarder kronor av biståndsramen, som uppgår till 43,4 miljarder kronor 2016, skulle kunna användas för att finansiera kostnader för mottagande av flyktingar från utvecklingsländer under deras första vistelseår i Sverige. Detta är i enlighet med OECD-Dacs regelverk. Motsvarande beräknade belopp i budgetpropositionen för 2016 var 8,2 miljarder kronor, vilket motsvarade 19 procent av biståndsramen. Vidare informerades utskottet om att regeringen vid behov avsåg att återkomma till riksdagen i propositionen Vårändringsbudget för 2016.

På frågan om hur förändringen av biståndsanslaget förhåller sig till att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas anförs i svaret att storleken på biståndsanslaget påverkas i betydande utsträckning av utvecklingen av kostnader för flyktingmottagandet som avräknas mot biståndsramen. Förslaget till biståndsanslag i budgetpropositionen för 2016 baserades på Migrationsverkets prognos från den 23 juli 2015, dvs. den senaste fullständiga prognosen från myndigheten. I enlighet med fullständighets- principen lämnades ett budgetförslag som omfattade alla de anslag som berördes av dessa beräkningar, dvs. ingen del av budgetförslaget bröts ut för att presenteras vid ett senare tillfälle.

Flyktingmottagandet under hösten 2015 innebar att frågan om hur stor andel av biståndsbudgeten som skulle användas för kostnader för flykting- mottagande aktualiserades. Hanteringen av kostnaderna för mottagande av flyktingar inom biståndsbudgeten för 2016 skiljer sig inte från hur dessa kostnader hanterats tidigare år. Regeringen har då, på basis av Migrations- verkets januariprognoser, föreslagit justeringar av anslagsnivån i sina propositioner om vårändringsbudget (jfr t.ex. prop. 2009/10:99 och 2014/15:99).

Migrationsverkets prognos i oktober 2015 visade på ett kraftigt ökat antal asylsökande. Regeringen är enligt 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas. En sådan risk bedömdes föreligga avseende utgiftstaket för 2016. Regeringen beslutade därför om utgiftsbegränsningar, s.k. limiter, i vissa av

66

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

regleringsbreven för 2016. Besluten innebär att medel på vissa områden tills vidare inte görs tillgängliga för ansvariga myndigheter.

Att begränsa avräkningarna för kostnaderna för flyktingmottagning 2016 till högst 30 procent av biståndsramen är viktigt för att skapa rimliga planeringsförutsättningar för Sida samt andra berörda myndigheter och samarbetspartners. Regeringen kan vid behov återkomma till riksdagen med förslag till justeringar vad gäller biståndsanslaget till följd av ökade kostnader för flyktingmottagande.

I den senaste översynen från januari 2016 gav OECD-Dac Sverige positiva omdömen för att både hantera flyktingkrisen och samtidigt bedriva ett ansvarsfullt bistånd. Sverige har ett högt anseende internationellt vad gäller att skapa förutsägbarhet för länders planeringar av biståndsflöden, framhöll OECD-Dac.

På frågan om regeringens beslut den 3 december 2015 att ytterligare ca 2 miljarder kronor skulle betalas ut till biståndet 2015 anförs i svaret att ändringen i regleringsbrevet innebar en höjning av anslagskrediten för anslaget l:l Biståndsverksamhet, anslagsposten 31 Multilaterala och internationella organisationer och fonder inom utgiftsområde 7. Ändringen gjordes med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 8 § budgetlagen om att ett anslag tillfälligt får överskridas genom nyttjande av en kredit motsvarande högst 10 procent av det anvisade anslaget.2

Kreditutnyttjandet innebar att stöd om ca 2,5 miljarder kronor som planerats för utbetalning 2016 i stället kunde utbetalas under 2015, och innebar därmed att ytterligare medel blev tillgängliga detta år jämfört med vad som tidigare disponerats. Det handlade dels om en första inbetalning av det svenska bidraget till EU:s utvecklingsfond EDF (European Development Fund), dels om förskottering av kärnstöd om totalt ca 2 miljarder kronor till fyra FN- organisationer av särskild betydelse för att bidra till t.ex. Syrienkrisen.

Användningen av anslagskrediten kommer i enlighet med 3 kap. 8 § budgetlagen att minska de tillgängliga medlen för 2016. Nivån på det planerade stödet till berörda organisationer påverkas inte, endast tidpunkten för utbetalning.

I promemorian från Justitiedepartementet anförs att Migrationsverket inkom i enlighet med sitt regleringsbrev för 2015 till Regeringskansliet med en prognos över antalet asylsökande den 23 juli 2015 och en prognos den 22 oktober 2015.

När det gäller utskottets fråga om beredningen av budgetpropositionen för 2016 anförs att beredningen är en omfattande process som följer en noggrann tidsplanering. De prognoser som myndigheterna inkommer med i slutet av juli omvandlas under augusti till slutliga prognoser baserade på den makrobild som ligger till grund för budgetpropositionen. Regeringens budgetförslag

2 I promemorian från Utrikesdepartementet anges att någon information om regeringens beslut den 3 december 2015 inte lämnades till utrikesutskottet. På regeringsbeslutet anges dock utrikesutskottet bland dem som får en kopia av beslutet. Utrikesutskottet har mottagit denna kopia av regleringsbrevet.

67

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

baseras på dessa prognoser och ett arbete genomförs under beredningen för att

 

säkerställa att budgetpropositionen är konsistent i alla sina delar både

 

siffermässigt och textmässigt. Något utrymme för ytterligare prognos-

 

omgångar föreligger inte.

 

När det gäller flyktingmottagandet kan konstateras att antalet asylsökande

 

ökade under augusti 2015, men att nivån först under september 2015 kraftigt

 

började överstiga den förväntade utvecklingen. Vidare rådde stor osäkerhet

 

om hur den framtida utvecklingen skulle se ut. Regeringskansliet följde

 

noggrant utvecklingen och hade löpande kontakter med berörda myndigheter.

 

Baserat på Migrationsverkets prognos från oktober lämnade regeringen i

 

propositionen Extra ändringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:47) förslag till

 

ökning av anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader inom utgiftsområde

 

8 Migration.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis konstatera att den del av anmälan som avser regeringens tidigareläggning av utbetalning av medel på biståndsanslaget från 2016 till 2015 utgör ett exempel på ett förfarande som uppmärksammats i Riksrevisionens granskning (RiR 2016:6) av Årsredovisning för staten 2015 och även av Finanspolitiska rådet. Regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport kommer troligen att hanteras av riksdagens finansutskott under den senare delen av 2016. Utskottet har inte för avsikt att föregripa den behandlingen och kommenterar därför inte frågan i detta ställningstagande.

Utskottet vill dock vidare framhålla vikten av en ordnad budgetprocess. Det är av stor vikt att budgetpropositionen är fullständig och heltäckande. Det innebär att budgetpropositionen bör omfatta statens samtliga utgifter och inkomster och att samtliga förslag lämnas samlat vid ett tillfälle. Därigenom kan oppositionspartierna på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter.

Utvecklingen av antalet asylsökande under hösten 2015 innebar att vissa förutsättningar för budgetförslaget förändrades. Regeringen informerade utrikesutskottet om att avräkningarna för 2016 inom biståndsramen skulle kunna komma att avvika från vad som föreslagits i budgetpropositionen. Därmed förändrades förutsättningarna för riksdagens budgetbeslut. Samtidigt noterar konstitutionsutskottet att utrikesutskottet har redovisat att till 2015 ökade avräkningarna så gott som varje år till följd av ökade kostnader för asylsökande. Också våren 2016 har regeringen på ändringsbudget föreslagit ändringar när det gäller biståndet och kostnader för asylsökande. Beslut med anledning av de ändrade avräkningarna fattas således av riksdagen.

Sammantaget konstaterar utskottet att några formella fel inte har begåtts i sammanhanget. Regeringen borde dock enligt konstitutionsutskottet ha varit tydligare i sin information till riksdagen och utrikesutskottet om de

68

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

budgetmässiga konsekvenserna av sina beslut. Det gäller särskilt olika slags effekter på biståndet.

1.7 Försvarsministerns hantering av frågor kring ett radarsystem

Ärendet

Anmälan

I en anmälan (dnr 1018-2015/16), bilaga A1.7.1, till konstitutionsutskottet begärs att konstitutionsutskottet granskar om försvarsminister Peter Hultqvist har fullgjort sina skyldigheter i fråga om beredningen av svaret på en interpellation. Vidare bör enligt anmälaren utskottet granska om försvars- ministern brustit i styrningen av Försvarsdepartementet så att pressfriheten åsidosatts.

Anmälaren anför att försvarsministern i ett svar på en interpellation (ip. 2015/16:100) om avvecklingen av ett radarsystem anförde att radarsystemet leasats av Storbritannien och Australien för användning i Afghanistan. Vidare anförde försvarsministern att när leasingen upphörde behöll man sitt material och satte det på ett system som heter UndE 23 och att Sverige fick tillbaka fordonen med i stort sett en mast på. Han anförde även att fyra system i dag är urmonterade och ligger på lastpall och att inget underhåll skett på flera år.

Anmälaren anför vidare att när Dagens Nyheter i december 2015 besökte Muskö för att titta närmare på två av de mobila radarsystemen tyckte tidningen sig finna en annan verklighet. Radarsystemen synes enligt Dagens Nyheter inte urmonterade, och på lastpallar låg bara äldre antenner. Ett fordon som Dagens Nyheter ser beskrivs som fyllt med radarelektronik och i gott skick. Tidningen uppger även att två mobila radarfordon finns i Arboga och att dessa ska ha levererats till Försvarets materielverk den 25 september 2015.

Det framstår enligt anmälaren som att det finns stora skillnader mellan vad försvarsministern anfört i kammaren och de iakttagelser som Dagens Nyheter har gjort. Vidare anför anmälaren att försvarsministern är ansvarig för att beredningen av svaren på skriftliga frågor och interpellationer genomförs omsorgsfullt och för att de svar som lämnas till riksdagens ledamöter blir korrekta.

Anmälaren anför också att Dagens Nyheter i sin artikel skriver att en överste, som är militärsakkunnig på Försvarsdepartementet, följt tidningens besök på Muskö. Om det är så, vilket inte framgår av artikeln, att den regeringsanställde på eget initiativ närvarat vid tidningens förhandsbokade besök hos Försvarets materielverk riskerar det enligt anmälaren att påverka såväl Dagens Nyheters frågor som den information Försvarets materielverk lämnar. Utskottet bör därför också enligt anmälaren undersöka om försvars- ministern brustit i styrningen av sitt departement på ett sådant sätt att pressfriheten åsidosatts.

69

2015/16:KU20 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en svarspromemoria från Försvarsdepartementet, bilaga A1.7.2. Utskottet har även från Regeringskansliet begärt in två handlingar upprättade inom Försvarsmakten: en promemoria och ett underlag för information till försvarsutskottet, bilaga A1.7.3.

Utskottet höll den 26 april 2016 en offentlig utfrågning med försvars- minister Peter Hultqvist, bilaga B10.

Utredning i ärendet

Uppgifter i massmedierna

I två artiklar publicerade på Dagens Nyheters webbplats (dn.se) den 5 december 2015 och den 11 december 2015 med rubrikerna Försvaret vill skrota radarsystem för 630 miljoner kronor respektive Oppositionen vill stoppa skrotning av radarsystem framgår bl.a. det som refereras i anmälan.

Interpellation

I november 2015 besvarade försvarsminister Peter Hultqvist en interpellation (ip. 2015/16:100) om avveckling av ett toppmodernt radarsystem. I svaret (prot. 2015/16:26) anförde försvarsministern följande (anförande 129):

Herr talman! Mikael Oscarsson har frågat mig hur jag tänker hindra avvecklingen av ett system som Försvarsmakten med mycket stor sannolikhet kommer att behöva igen inom några år. Mikael Oscarsson har även frågat mig om jag tänker ta initiativ till att detta radarsystem överförs till förbandsreserven.

Det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Det är av vikt att Försvarsmakten fokuserar på att bygga upp de krigsförband som ingår i krigsorganisationen i dag. Detta är en prioritering som vi enats om i en bred politisk överenskommelse – en överenskommelse som även Kristdemokraterna har ställt sig bakom.

Det är riksdagen och regeringen som beslutar om Försvarsmaktens övergripande utformning. Med detta som grund bestämmer Försvars- makten den närmare utformningen av krigsförbanden för att kunna uppfylla statsmakternas krav på operativ militär förmåga. Försvarsmakten prioriterar inte vidmakthållande av artillerieldledningsradar 740 (ArtE 740) då inget av dagens krigsförband har materielen i sin organisation.

Artillerieldledningsradar 740 utvecklades initialt till kustartilleri- brigadernas sjömålsbekämpande enheter. Kustartilleriet lades ned år 2000 och ersattes med amfibiekåren. Amfibiekårens brigadstruktur avvecklades i försvarsbeslutet 2004. Artillerieldledningsradar 740 har därefter endast nyttjats vid förbandsförsök i FMV:s regi.

Den förmåga som artillerieldledningsradar 740 medger hanteras i dag av andra system i Försvarsmakten med högre prestanda varför behovet av systemet inte längre kvarstår.

70

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

Radarmaterielen kommer att förrådshållas, och vid behov kommer systemet att användas som reservdelar och utbytesenheter till Visby- korvetternas radar PS201. Fordonen kommer att fylla ett behov i telekrigsbataljonen då erforderliga systemfordon saknas i förbandet.

En anskaffning av nya fordon till telekrigsbataljonen hade kostat upp till 300 miljoner kronor och skulle som följd tränga ut andra materielbehov. Vid ett bibehållande av materielen tillkommer dessutom kostnader för förrådshållning, vilka beräknas uppgå till 5–10 miljoner kronor per år.

När det gäller behovet av sensorer efter försvarsbeslutsperioden kommer en utredning att tillsättas för att se över Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Materielutredningen redovisas under 2018.

I den efterföljande debatten uppgav försvarsministern följande (anförande 131):

Vi har ett system inom Försvarsmakten där vi försöker hushålla så mycket som möjligt med resurserna och återanvända materiel som är utrangerad. Tanken med just denna del är att radarmaterielen ska förrådshållas och användas i reservdelar och utbytesenheter till Visbykorvetternas radar PS 201. Fordonen ska användas i Telekrigsbataljonen. Om man inte gör så får man köpa nya fordon som kostar ungefär 300 miljoner kronor. Det skulle naturligtvis tränga ut annat ur försvarsbudgeten, och vi skulle få plocka det ur det som vi nu har kommit överens om i försvarsinriktningsbeslutet. I så fall måste vi ta en diskussion om vad som ska bort.

Min uppfattning är att vi inte har råd att underhålla och utbilda på materiel som inte ingår i krigsorganisationen om det omfattar denna typ av belopp.

Jag vill också se lite historiskt på det här. Det här systemet leasades ju av Australien och Storbritannien för att användas i Afghanistan, och när man gjorde det modifierade man systemet till en mycket hög kostnad – ca 1 miljard kronor. Man förde alltså in annan materiel i systemet än den vi hade från början.

När leasingen upphörde behöll man sin materiel och satte den på ett system som heter UndE 23. Vi fick tillbaka fordonen med en mast på, i stort sett. UndE 23 är ett system som i dag används inom våra luftvärnsförband, och vi kan nog mycket tydligt konstatera att det är billigare att köpa ett nytt och modernare radarsystem. Det är Försvars- maktens bedömning.

Man genomförde nyligen en sensorstudie, och där pekar man inte ut det här systemet för framtida bruk, utan man förespråkar rörliga sensorer och pekar på ett behov av modernare sensorteknologi. I förhållande till kostnader och nivå på teknologin är nog därför bedömningen att det bästa är att det här systemet inte används utan successivt rangeras ut och att vi investerar i ett nytt och effektivare system i den händelse att vi ska göra den typen av investeringar.

Han anförde vidare följande (anförande 135):

Fru talman! Jag konstaterar att systemet inte finns i krigsförbanden. Om vi inte gör avvecklingen nu påverkar det direkt kostnadsbilden i Försvarsmakten med stora belopp. Det är fordon som inte går till telekrigsbataljonen som planerat, och vi får inte heller reservdelarna och utbytesenheterna till Visbykorvetterna.

Det var avsevärda summor som Australien och Storbritannien var tvungna att sätta in för att modifiera systemet så att det skulle bli modernt. Jag har en uppgift om att 1 miljard kronor har lagts in. Det vi fick tillbaka var fordon. Materielen användes i annat sammanhang på UndE 23 – ett

71

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

system som de använder och som vi också har inom luftvärnet. De behöll alltså sina sensor- och ledningssystem.

Det här är fakta, som jag tycker att jag ändå ska delge. Vad är bästa användningen av pengarna? Jag tycker att det är bättre att satsa på att köpa något modernare och billigare så att vi får ut mer för pengarna än att gå in med stora belopp i det här sammanhanget.

Glöm inte att ett system är intakt och fyra är urmonterade på lastpall. Inget underhåll har skett på flera år. Det är utgångspunkten.

Det kan vara så att de uppgifter som Oscarsson har tagit del av inte i alla delar har bottnat i precis exakt hur det ser ut och historien bakom nuläget. Ofta när man får denna typ av uppgifter får man inte veta hela bredden. Det kan vi återkomma till i annat sammanhang.

Gällande ordning

Tryckfrihet m.m.

Grundlagarna tillförsäkrar alla en rätt att i bl.a. tryckta skrifter och filmer yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst (1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihets- grundlagen). Enligt 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen får inte förekomma någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav.

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (yttrandefrihet) samt frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (informationsfrihet).

Interpellationer

Enligt 13 kap. 5 § regeringsformen får en riksdagsledamot framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning.

Tidigare granskning

Våren 2005 behandlade utskottet tre anmälningar som bl.a. hade det sambandet att de alla innehöll påståenden om att statsråd skulle ha lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter i sina spörsmålssvar (bet. 2004/05:KU20). I två av anmälningarna handlade det om interpellationssvar, medan den tredje anmälan avsåg svar på en skriftlig fråga.

I det första ärendet (s. 45 f.) uttalade utskottet, utan att kommentera om vilseledande uppgifter ansågs ha förekommit i statsrådets svar, att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras. De två andra ärendena (s. 50 f.) ledde inte till något uttalande från utskottet.

Hösten 2009 genomförde utskottet bl.a. en översiktlig granskning av fråge- instituten (bet. 2009/10:KU10). Utskottet konstaterade inledningsvis att fråge- instituten är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt och att genom

72

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar.

En granskning våren 2012 gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande (s. 42) till att frågeinstituten, som utskottet tidigare hade konstaterat, är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande var – som utskottet tidigare hade påpekat – mot denna bakgrund uppenbar. Därefter noterade utskottet att konkreta frågor om bidrag till Moderaterna rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti var det givetvis viktigt att det svar hon lämnade var korrekt. I den svarspromemoria som hade upprättats inom Justitiedepartementet påpekades också att det i efterhand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt.

I en granskning våren 2012 (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.) om den dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten gjordes i anmälan gällande att den dåvarande statssekreteraren hade kontaktat den dåvarande generaldirektören vid Försvarsmakten och beordrade honom att stoppa ett anförande som skulle hållas vid en fältövning av en person som varit verksam vid Försvarshögskolan. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att av vad som framgick av granskningen hade kontakten mellan dåvarande statssekreteraren och dåvarande generaldirektören varit inriktad på frågor och information, och inte styrning. Generaldirektören hade efter kontakten fattat ett självständigt beslut om upplägget av fältövningen.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor.

Som svar fick utskottet den 1 mars 2016 en promemoria från Försvars- departementet (bilaga A1.7.2).

I svarspromemorian anförs att under utarbetandet av svaret på interpellationen (ip. 2015/16:100 Avveckling av toppmodernt radarsystem) inhämtades uppgifter från Försvarsmakten, bl. a. om radarsystemens skick.

73

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

Vidare anförs i promemorian att uppgifterna i Dagens Nyheter, som

 

anmälaren hänvisar till, till synes tar sikte på iakttagelser och bedömningar av

 

enskilda komponenter i radarsystemen, t.ex. själva fordonen. Försvars-

 

ministerns uttalanden avser systemen som helhet och ska förstås i det

 

sammanhang i vilket de gjordes. Försvarsministerns uttalanden syftade på de

 

fyra system som under en period hyrdes ut till Storbritannien och Australien,

 

vilket försvarsministern också klargjorde i debatten. Inför uthyrningen togs

 

vitala komponenter bort från fordonen och förrådsställdes. Storbritannien och

 

Australien genomförde en omfattande modifiering av systemen och tillförde

 

materiel. Den materiel som tillförts monterades bort och behölls av

 

Storbritannien och Australien innan systemen återlämnades till Sverige. För

 

att göra systemen funktionsdugliga skulle komponenter behöva tillföras och

 

modifieringar behöva göras. Att det återlämnade ”i stort sett” utgjordes av

 

fordon med mast samt att fyra av systemen är ”urmonterade och ligger på

 

lastpall” utgör sammanfattande beskrivningar av det faktum att vitala

 

komponenter i systemen saknas alternativt har monterats ur och förrådsställts.

 

Något underhåll på själva systemet som helhet har heller inte gjorts på flera år,

 

även om möjligen vissa komponenter, t.ex. själva fordonen, har besiktigats.

 

I promemorian anförs också att vid Dagens Nyheters besök hos Försvarets

 

materielverk (FMV) på Muskö skulle radarsystemet ArtE 740 förevisas.

 

Tjänstemannen ställde frågan om hon också fick delta under förevisningen,

 

vilket besvarades jakande av FMV. Hon stämde även av besöket med sin

 

enhetschef. Syftet med tjänstemannens deltagande var att inhämta information

 

om det aktuella radarsystemet. Tjänstemannen deltog under själva

 

förevisningen och ställde under denna ett mindre antal sakfrågor till FMV:s

 

personal på plats. Tjänstemannen har inte vidtagit någon åtgärd för att påverka

 

hur förevisningen genomfördes, vilka frågor som ställdes eller vilka svar som

 

lämnades.

 

Utfrågning med försvarsminister Peter Hultqvist

 

Den 26 april 2016 höll utskottet en offentlig utfrågning med försvarsminister

 

Peter Hultqvist (bilaga B10).

 

Vid utfrågningen anförde Peter Hultqvist att anmälan till konstitutions-

 

utskottet handlar om vissa enskilda uppgifter om artillerieldledningsradar 740

 

(ArtE 740), som han har lämnat under en interpellationsdebatt och om att en

 

tjänsteman i Försvarsdepartementet närvarade vid en förevisning av systemet.

 

Den bakomliggande frågan handlar dock om Försvarsmaktens beslut att

 

avveckla radarsystemet ArtE 740.

 

Vidare anförde Peter Hultqvist att ArtE 740 togs fram till kustartilleriets

 

sjömålsbekämpande enheter. Systemet hann dock aldrig överlämnas till

 

Försvarsmakten eftersom såväl kustartilleriet som amfibiebrigaderna lades

 

ned innan systemet var klart för integrering i de sjömålsbekämpande

 

förbanden. Beslutet att avveckla ArtE 740 har fattats av Försvarsmakten. ArtE

 

740 ingår inte i dagens krigsorganisation. Försvarsmakten har alltså i dagsläget

74

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

2015/16:KU20

inget användningsområde för systemet som helhet och har gjort bedömningen att det inte är kostnadseffektivt att bibehålla systemet om ett användnings- område skulle uppkomma i framtiden. Försvarsmakten avser i stället att låta delkomponenterna i ArtE 740 användas av krigsförband som har behov av dem. Radarmaterielen ska användas som reservdelar i Visbykorvetternas radarsystem, och de splitterskyddade fordonen ska omfördelas till telekrigsbataljonen. Det är det mest kostnadseffektiva enligt Försvarsmakten.

Vidare anförde Peter Hultqvist att han i svaret på interpellationen redogjorde för avvecklingsbeslutet och Försvarsmaktens bedömningar i dessa avseenden. Anmälaren hänvisar till två uttalanden – för det första uttalandet om att man behöll sin materiel när leasingen upphörde och satte den på ett system som heter UndE 23 och att man fick tillbaka fordonen med en mast på, i stort sett. Peter Hultqvist anförde att vad som åsyftades med uttalandet var de fyra system som under en period hyrdes ut till Storbritannien och Australien. Inför uthyrningen togs vitala komponenter bort på fordonen. Det rörde sig bl.a. om de svenska lednings- och sambandssystemen och om radarantennerna. Storbritannien och Australien genomförde en omfattande modifiering av systemen och tillförde materiel, bl.a. nya radarantenner. Materiel som hade tillförts monterades dock bort och behölls av Storbritannien och Australien innan systemen återlämnades till Sverige. Bland annat togs radarantennerna bort. De svenska lednings- och sambandssystemen var bortmonterade redan tidigare. När Försvarsmakten fick tillbaka systemen saknades alltså komponenter som är nödvändiga för ett fungerande radarsystem. Det var därför relevant och korrekt att säga att det som man fick tillbaka i stort sett utgjordes av fordon med mast.

Peter Hultqvist anförde vidare att det andra uttalandet som anmälaren hänvisar till är följande: ”Fyra system är i dag urmonterade och ligger på lastpall. Inget underhåll har skett på flera år.” Peter Hultqvist uppgav att även detta uttalande är korrekt. Vad som åsyftas är att flera vitala komponenter i systemen är urmonterade och förrådsställda. Något underhåll på själva systemen som helhet har heller inte gjorts på flera år. Peter Hultqvist understryker att vad han syftade på var systemet som helhet, inte på de olika delarna som ingår i systemet. Själva fordonen användas av telekrigsbataljonen. Då är det naturligtvis så att fordonen fungerar. Vad han har talat om under debatten är dock helheten och inte enskilda komponenters funktionalitet.

Peter Hultqvist anförde också att den information som han lämnade under interpellationsdebatten hade inhämtats av Försvarsdepartementet från Försvarsmakten, som är expertmyndighet i detta fall. Peter Hultqvist anförde att den information han lämnade om materiel som var förrådsställd på lastpall var tagen från en promemoria daterad den 4 november 2015 från Försvarsmakten. I den står det ordagrant att det i dag finns en ArtE 740 intakt, och fyra stycken står förrådsställda på lastpall. Fordonen förvaras separat. Inget underhåll har skett på många år.

Peter Hultqvist anförde också att Försvarsmakten informerade försvarsutskottet den 21 januari 2016. I ett underlagsmaterial för den

75

2015/16:KU20

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

 

utskottsinformationen står det att fyra system är i modifierat skick (tre 3D-

 

radar, riktning, avstånd, höjd) men utan att den gamla utrustningen finns kvar

 

bl.a. på lastpall.

 

Peter Hultqvist och departementets tjänstemän hade ingen anledning att

 

ifrågasätta informationen. Det har heller inte sedermera framkommit att

 

informationen skulle vara oriktig.

 

När det sedan gäller att en tjänsteman från Försvarsdepartementet

 

närvarade vid en förevisning av radarsystemet ArtE 740 ville Peter Hultqvist

 

framhålla följande. Det handlade om fullt normal informationsinhämtning om

 

det aktuella radarsystemet i samband med en visning anordnad av en

 

myndighet under Försvarsdepartementets ansvarsområde. Tjänstemannen

 

deltog under själva förevisningen och ställde under denna ett mindre antal

 

sakfrågor till FMV:s personal på plats. Som framgår av det skriftliga svaret på

 

utskottets frågor har tjänstemannen inte vidtagit någon åtgärd för att påverka

 

hur förevisningen genomfördes, vilka frågor som ställdes av journalisten som

 

närvarade vid förevisningen eller vilka svar som lämnades.

 

Peter Hultqvist anförde också att delar av materialet går att använda till

 

annat, men att det fattas saker som man skulle vara tvungen att investera i för

 

att få hela systemet att fungera.

 

Peter Hultqvist anförde vidare att radarutrustningen ArtE 740 är ett system

 

som över huvud taget inte är krigsplacerat. Det finns inte i organisationen och

 

är inte heller tänkt att finnas där. Det finns ingen idé om att det skulle tas ur

 

bruk för att något annat skulle ersätta det.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har valt att inte analysera radarsystemets skick och prestanda. Dock vill utskottet understryka att det är viktigt att försvarsministern vid svaret på interpellationen hade säkerställt att hans uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta. De statsråd som svarar på en interpellation ansvarar för vilket underlag de har för svaren. I granskningen har framkommit att svaret från försvarsministern var grundat på en promemoria framtagen inom Försvarsmakten.

När det gäller närvaron av en tjänsteman från Försvarsdepartementet vid en förevisning av radarsystemet har försvarsministern anfört att tjänstemannen inte vidtagit någon åtgärd för att påverka hur förevisningen genomfördes, vilka frågor som ställdes av den närvarande journalisten eller vilka svar som lämnades. Utskottet vill här understryka vikten av ett korrekt agerande från departementets sida.

Granskningen ger inte i övrigt anledning till något uttalande från utskottet.

76

2015/16:KU20

2 Hanteringen av vissa EU-frågor

2.1 Utrikesministerns samråd med EU-nämnden om EU:s militära operation i Medelhavet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1232-2015/16), bilaga A2.1.1, begärs det att utskottet granskar om utrikesminister Margot Wallström i sin hantering av det skriftliga samrådet med EU-nämnden i frågan om upprättande av Europeiska unionens militära operation i södra centrala Medelhavet (Eunavfor MED) brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen. I anmälan anges att EU-nämnden i det aktuella samrådet fick mindre än två timmar på sig att lämna eventuella synpunkter, vilket inte kan anses vara en rimlig tidsfrist för ledamöterna att ta ställning i frågan. Anmälaren hänvisar till att konstitutionsutskottet tidigare har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A- punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Utrikesdepartementet, bilaga A2.1.2.

Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) och 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A-punkter (2010-06-10) finns tillgängliga i akten i detta ärende.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Inför Sveriges medlemskap i EU angavs i förarbetena vad gäller utgångspunkter för samråd och information mellan regeringen och riksdagen att det inte är tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där riksdagen

77

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt att riksdagen som folkets främsta företrädare även i övrigt bör få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut (prop. 1994/95:19 s. 533). Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning i detta avseende och bedömde även att riksdagen genom EU-nämnden i praktiken får reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd (bet. 1994/95:KU22 s. 14 f.).

Regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU- frågor grundlagsfästes den 1 januari 2003 i syfte att markera den starka ställning som riksdagen bör ha när det gäller dessa frågor (prop. 2001/02:72 s. 37, bet. 2001/02:KU18, rskr. 2002/03:15–16).

Riksdagsordningen

I 7 kap. 14 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU- nämnden i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

När EU-nämnden inrättades i januari 1995 reglerades dess uppgift enligt följande (8 kap. 15 § lagen [1994:1651] om ändring i riksdagsordningen):

Regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Begär minst fem av ledamöterna i EU-nämnden att regeringen skall rådgöra med nämnden enligt första stycket skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.

Bestämmelsen om regeringens samråd med EU-nämnden fick sin nuvarande lydelse till följd av de ändringar som genomfördes på förslag av 2002 års riksdagskommitté. Enligt kommitténs förslag (framst. 2005/06:RS3 s. 50) borde samrådet i EU-nämnden, i syfte att skapa utrymme för utskotten, fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut ska fattas. Riksdags- kommitténs förslag innebar således att orden ”som avses bli behandlade” ändrades till ”som skall beslutas” i första meningen. Vidare togs följande begränsning bort: ”som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer”. Eftersom samtliga beslut i rådet enligt förslaget skulle bli föremål för samråd i EU-nämnden drog Riksdags- kommittén slutsatsen att någon rätt för minoriteten att begära samråd inte längre krävdes.

78

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

I EUMOT-utredningens rapport Riksdagens arbete med EU-frågor

 

(2010/11:URF2) föreslogs en återgång till den tidigare ordningen i fråga om

 

samrådsskyldighetens omfattning. Enligt förslaget skulle regeringen vara

 

skyldig att rådgöra med respektive utskott om hur förhandlingarna i rådet ska

 

föras inför sådana beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och

 

andra frågor som utskotten bestämmer, och minoritetsskyddet för samråd

 

skulle återinföras. I rapporten anfördes (s. 67):

 

Eftersom antalet A-punkter är relativt stort har detta inneburit en väsentligt

 

ökad arbetsbörda för EU-nämnden. Det kan ifrågasättas om detta verkligen

 

är motiverat. Det är långt ifrån alla A-punkter som kan anses vara av större

 

vikt eller av politiskt intresse. Enligt den tidigare formuleringen var

 

regeringen i vilket fall som helst skyldig att samråda om sådana A-punkter

 

som kunde anses vara betydelsefulla. Därutöver hade EU-nämnden rätt att

 

själv ta initiativ till vilka frågor som skulle komma i fråga för samråd.

 

Regeringens skyldighet att samråda om betydelsefulla frågor var alltså en

 

skyldighet under konstitutionellt ansvar. Om regeringen underlät att

 

fullfölja ett samråd i en sådan fråga ledde detta i regel till en anmälan i

 

konstitutionsutskottet. I dagsläget kan i stället ett samråd som förbisetts

 

eller genomförts med alltför kort varsel leda till en anmälan oavsett om

 

frågan i sig är av en sådan dignitet att detta egentligen kan anses vara

 

befogat.

 

Den remissrunda som följde på EUMOT-utredningen visade att det fanns

 

behov av fortsatt beredning av vissa frågor, däribland samrådet om A-punkter.

 

I den uppföljning som redovisades i juni 2012 (dnr 039-2442-2011/12) fann

 

utredaren att övervägande skäl talade för att inte göra några förändringar av

 

gällande reglering när det gällde bl.a. frågan om samråd om A-punkter.

 

Kommittén för översyn av riksdagsordningen hänvisade i sitt betänkande från

 

augusti 2013 till utredarens slutsatser (2012/13:URF3 s. 206 f.).

 

A-punkter på rådsdagordningar

Enligt rådets arbetsordning (2009/937/EU) ska alla punkter på dagordningen för ett rådssammanträde först behandlas av Coreper, om inte Coreper beslutar något annat (artikel 19.2).

Coreperdagordningen innehåller två delar, I och II. Del I innehåller ärenden där den nödvändiga sakdiskussionen har avslutats redan på arbetsgruppsnivå. Dessa kan godkännas av Coreper utan diskussion, såvida ingen medlemsstat motsätter sig detta. Dessa ärenden benämns I-punkter. Del II innehåller ärenden som kräver sakbehandling av Coreper. Dessa benämns II-punkter (Regeringskansliets EU-cirkulär 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A-punkter, 2010-06-10).

Av rådets arbetsordning framgår att rådsdagordningen på motsvarande sätt är indelad i två delar, A-punkter och B-punkter (artikel 3.6). Beslut om A- punkterna fattas utan överläggning, då en överenskommelse redan uppnåtts i en rådsarbetsgrupp eller i Coreper, medan B-punkterna kräver överläggning. Efter behandling i Coreper tas I-punkter normalt upp som A-punkter på en kommande rådsdagordning. Enligt rådets arbetsordning ska dagordningen antas av rådet vid början av varje sammanträde, och punkter som inte finns

79

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

med på den preliminära dagordningen kan tas upp på dagordningen endast genom enhälligt beslut av rådet (artikel 3.7). Om ett ställningstagande till en A-punkt kan leda till ytterligare överläggningar eller om en rådsmedlem eller kommissionen begär det, ska den punkten avföras från dagordningen såvida inte rådet beslutar något annat (artikel 3.8).

Regeringskansliets cirkulär

I 26 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet anges att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut handböcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom Regeringskansliet av frågor som rör Europeiska unionen. Med stöd av nämnda bestämmelse har cirkulär med riktlinjer för handläggningen av EU-frågor tagits fram inom Regeringskansliet.

I cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) hänvisas till att regeringen enligt 10 kap. 10 § RO (nuvarande 7 kap. 14 § RO) ska rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför beslut i Europeiska unionens råd. Av cirkuläret framgår att EU-nämnden får preliminära och slutliga dagordningar inför rådets möten, liksom listor över A-punkter, av rådssekretariatet samt att det ansvariga departementet har till uppgift att underrätta EU-nämndens kansli om ändringar i rådsdagordningarna.

I fråga om underlag för regeringens samråd med EU-nämnden anges i cirkulär 2 att det skriftliga underlaget för samrådet med EU-nämnden sänds direkt från det ansvariga departementet till EU-nämndens kansli. Om rådsdagordningen omfattar flera departement sänds ett gemensamt underlag över. Departementet ansvarar för att ett samlat underlag anländer till EU- nämndens kansli senast kl. 12.00 på måndagen samma vecka som nämnden sammanträder. EU-nämnden sammanträder normalt på fredagar. Under riksmötets sommaruppehåll ska dock underlaget vara EU-nämndens kansli till handa senast kl. 12.00 fredagen före sammanträdet. Vidare anges att materialet, så långt möjligt, ska sändas elektroniskt till EU-nämndens kansli. Det material som sänds till EU-nämnden ska enligt cirkuläret innehålla bl.a.:

En kommenterad dagordning för det aktuella rådsmötet med kortfattade uppgifter om respektive dagordningspunkt, vilken typ av behandling som förväntas i rådet, förslag till svensk ståndpunkt, tidigare behandling i riksdagen samt uppgift om ärendet är en besluts-, informations- eller diskussionspunkt och vilket beslut rådet föreslagits fatta. För viktigare dagordningspunkter bör den kommenterade dagordningen även innehålla hänvisning till särskilda rådspromemorior.

Rådspromemorior för viktiga dagordningspunkter, varmed som en allmän riktlinje avses frågor där angelägna svenska intressen står på spel.

Relevanta dokument från EU-institutionerna. I cirkuläret anges att EU- nämndens kansli kan bistå i urvalet och att dokument från institutionerna som finns publicerade på kommissionens eller rådets webbplatser kan

80

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

hänvisas till med länk. Lagförslag och rådsslutsatser bör om möjligt överlämnas i den version som finns tillgänglig efter Corepers möte där det aktuella rådsmötet förbereds.

I cirkulär 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A-punkter (2010-06- 10) anges bl.a. följande i fråga om handläggningen inför möten i Coreper. De sakansvariga departementen lägger utifrån inkommande Coreperdagordningar in information i Regeringskansliets gemensamma A-punktsdatabas om en I- punkt kan tas upp som A-punkt vid nästa rådsmöte eller om en reservation ska anmälas. När regeringen inte har samrått med EU-nämnden om en viktigare fråga kan en parlamentarisk reservation lämnas. Det sakansvariga departementet skriver också en annotering i databasen för att informera riksdagens EU-nämnd om vilka beslut som kommer att fattas vid kommande rådsmöten. Departementen ansvarar för att deras annoteringar håller en god kvalitet både språkligt och innehållsmässigt. Enligt riktlinjerna ska texterna vara informativa och redogöra för processens gång, avsikten med rådets behandling och hur sakfrågan tidigare har behandlats. Vidare anges att annoteringarna bör vara utformade så att det klart och tydligt framgår vad som beslutats och att det är viktigt att det anges tydligt om Sverige står bakom beslutet eller om Sverige har för avsikt att rösta nej eller lägga ned sin röst.

Annoteringar behöver enligt riktlinjerna inte skrivas för I-punkter som rör:

resolutioner, beslut och yttranden

rådsprotokoll eller utkast till rådsprotokoll från samtliga rådsmöten

skriftliga förfaranden

allmänhetens tillgång till handlingar

utnämningar av andra medlemsstaters representanter

I-punkter där Coreper får fatta beslut i procedurfrågor och som därför inte går vidare för rådsbeslut.

När det gäller handläggningen inför rådsmöten anges inledningsvis att om Sverige avser att rösta ja vid en A-punkt måste eventuella reservationer dras tillbaka senast innan rådsmötet börjar. Det sakansvariga departementet har ansvar för frågan genom hela beslutsprocessen och meddelar så snart eventuella reservationer kan dras tillbaka och ser till att frågorna har varit föremål för skriftligt samråd med EU-nämnden innan de antas som A-punkter i rådet.

En A-punkt kan antas utan överläggning vid vilket rådsmöte som helst eftersom rådet formellt är ett. Detta innebär att en fråga under ett visst statsråds ansvarsområde kan komma att tas upp som A-punkt på ett rådsmöte där regeringen är företrädd av något annat statsråd. Ett rådsmötes A-punktslista berör därför ofta flera departement. Departementen ska därför granska de preliminära och slutliga A-punktslistorna från rådssekretariatet för att kontrollera att inga reservationer kvarstår och om tidigare II-punkter ska tas som A-punkter. Enligt cirkuläret vilar uppgiften att säkerställa att samråd med

81

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

EU-nämnden inför ett specifikt rådsmöte har genomförts på det statsråd inom vars ansvarsområde mötet äger rum i det aktuella fallet.

I cirkuläret redovisas vidare att samrådet med EU-nämnden när det gäller A-punkter enligt överenskommelse genomförs skriftligt. Underlaget för det skriftliga samrådet är den lista över troliga A-punkter som sammanställs av Statsrådsberedningens EU-kansli och som består av de annoteringar som lagts in i A-punktsdatabasen. Normalt sker skriftligt samråd torsdag eftermiddag med svar senast kl. 14.00 fredag veckan före rådsmötet. Tiden för det skriftliga samrådet kan ändras beroende på förläggningen av Coreper och nästkommande rådsmöte. De veckor rådsmöten äger rum torsdag och/eller fredag överlämnas listan direkt efter avslutat möte i Coreper.

Enligt cirkuläret händer det i enstaka fall att Coreper kommer överens om att en fråga som har behandlats som en II-punkt ska antas som en A-punkt vid ett kommande rådsmöte. Det framhålls att det i dessa fall är viktigt att säkerställa att samråd sker med EU-nämnden före rådsmötet. För det fall en II-punkt blir en A-punkt på ett kommande rådsmöte måste den sakansvariga handläggaren skriva en annotering. EU-samordnaren ansvarar enligt cirkuläret för att informera Statsrådsberedningens EU-kansli om behovet av skriftligt samråd med EU-nämnden och för in annoteringen i A-punktsdatabasen. Statsrådsberedningens EU-kansli ser till att annoteringen skickas till EU- nämndens kansli, som i sin tur vidarebefordrar underlaget till nämndens ledamöter för samråd. Dessa åtgärder utförs så snart det finns information om resultatet av Corepermötet.

I cirkuläret anförs vidare att om en A-punkt läggs till på dagordningen i direkt anslutning till ett rådsmöte ska EU-representationen i Bryssel bistå med information om den kan antas som A-punkt eller om en reservation finns. Om en sådan A-punkt inte tidigare varit föremål för samråd med EU-nämnden är det viktigt att den sakansvariga handläggaren omedelbart kontaktar A- punktshandläggaren vid Statsrådsberedningens EU-kansli så att denna kan se till att EU-nämndens kansli får annoteringen. Det är inte nödvändigt med skriftligt samråd i de fall tidigare B-punkter, som varit föremål för samråd med EU-nämnden, omvandlas till A-punkter med kort varsel. Detta förutsätter förstås att ingenting har ändrats i förhållande till det som varit uppe vid samrådet. En parlamentarisk reservation kan användas tills samråd med EU- nämnden har genomförts.

Praxis vid samråd med EU-nämnden

I EUMOT-utredningen (2010/11:URF2 s. 27 f.) beskrevs den praktiska hanteringen av skriftligt samråd om troliga A-punkter enligt följande:

Normalt inkommer A-punktslistan till EU-nämnden på torsdagar vid lunchtid. Listan skickas omgående ut via e-post till nämndens ledamöter och suppleanter för skriftligt samråd. Parallellt skickas ett sms till EU- nämndens ledamöter för att det skriftliga samrådet ska uppmärksammas. Eventuella synpunkter ska skickas till EU-nämndens kansli senast kl. 14 den fredag samrådet hålls. Samrådet avslutas på fredagen eftersom en del

82

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

eller alla aktuella A-punkter kan antas på ett rådsmöte redan påföljande måndag förmiddag.

Under veckan skickar Statsrådsberedningen ofta ett tillägg till listan över troliga A-punkter. Skälet kan vara att ordförandelandet, efter att Coreper har haft sina möten under veckan, vill besluta om A-punkter på ett rådsmöte som äger rum på torsdagen eller fredagen samma vecka. Vartefter punkterna behandlas på Coreper och blir klara som A-punkter sammanställs de av Statsrådsberedningen och skickas över till riksdagen. Vissa veckor kan nämnden ha flera listor med troliga A-punkter som ska beslutas samma vecka. Det händer också att Coreper behandlar en A-punkt samma dag som rådsmötet äger rum. EU-nämnden har som praxis att ledamöterna måste få minst två timmar på sig för skriftligt samråd.

I samband med konstitutionsutskottets granskning hösten 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 136 f.) av regeringens hantering av samråd med EU- nämnden i ett sent skede inhämtades uppgifter om processen rörande regeringens samråd i EU-nämnden från EU-nämndens kansli. Av promemorian från EU-nämndens kansli framgick följande (s. 366 f.):

Regeringens samråd med nämnden sker enligt nämndens preliminära sammanträdesplan på fredagen veckan före varje rådsmöte, med undantag för statsministerns samråd inför Europeiska rådets möten, som vanligtvis äger rum dagen innan Europeiska rådets möte. Till grund för nämndens preliminära sammanträdesplan ligger den planering för rådsmötena som det aktuella ordförandeskapet i EU har fastställt för det närmaste halvåret.

Kravet på att regeringen ska samråda med nämnden ”om hur förhandlingar i rådet ska föras inför beslut i rådet” innebär att nämnden i praktiken behöver konsulteras även vid andra tillfällen än nämndens ordinarie sammanträden.

Sådana samråd kan behövas av olika skäl. Det kan röra sig om ytterligare samråd efter nämndens sammanträde men före tidpunkten för rådsmötet. Ytterligare samråd kan exempelvis bli aktuellt när det dokument som ett beslut gäller inte finns att tillgå vid det muntliga samrådet i nämnden och regeringens ståndpunkt inte har kunnat delges nämnden. Samråd kan också behövas när rådsmötet har börjat, t.ex. när utfallet av förhandlingarna bedöms vara så osäkert att det kan behövas ett kompletterande samråd innan förhandlingarna slutförs.

Flera alternativa samrådsformer har utvecklats i praxis. Om det finns tid före rådets möte kan ett nytt möte genomföras med statsrådet. Om det inte finns tid sker regeringens samråd skriftligt eller genom ett telefonmöte med EU-nämnden. Ett annat alternativ kan vara att samråd sker i Stockholm i möte med statssekreteraren medan statsrådet är på väg till rådsmötet.

När det gäller skriftligt samråd anfördes i promemorian följande:

Samråd i sent skede kan även ske skriftligt. Sådana samråd kan ske av flera skäl. Det kan bli aktuellt om nya punkter tillförs rådets dagordning, om beslutsdokumenten inte fanns tillgängliga vid tiden för det ordinarie mötet, eller om en befintlig punkt ändras från att vara en informationspunkt till att bli en beslutspunkt.

Det är inte ovanligt att ett skriftligt samråd äger rum kvällen eller helgen innan rådsmötet hålls eller på morgonen innan rådsmötet börjar.

Inför ett skriftligt samråd skickar Regeringskansliet en annotering för samråd till EU-nämnden. Samrådet skickas ut per e-post för eventuella synpunkter (avvikande meningar) senast vid en viss angiven tid. Tidsfristen anges till minst cirka två timmar. En notis om samrådet skickas

83

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

också per sms. Det förekommer att samrådet inte hinner avslutas innan frågan tas upp på rådsmötet. Regeringen får i så fall lägga fram en parlamentarisk reservation i avvaktan på mandatet från nämnden.

Samråd kan också bli aktuellt utan samband med nämndens planerade sammanträden, det rör framför allt s.k. A-punkter. Statsrådsberedningen sänder via e-post s.k. Troliga A-punktslistor till nämndens kansli, som kansliet skickar via e-post till ledamöterna för skriftligt samråd. Dessutom kan det hända att samråd behöver ske om sent tillkomna A-punkter, som ska beslutas på ett närliggande rådsmöte. Därutöver kan det vara fråga om beslut som tas genom en skriftlig procedur i rådet. Vissa beslut i rådet måste också enligt svenskt regelverk föregås av regeringsbeslut. Sådana skriftliga samråd förläggs alltid i tiden före regeringssammanträdet.

I svaret från EU-nämndens kansli kommenteras vidare en fråga om förekomsten av samråd i ett sent skede sett över tid och sättet på vilket de fungerar från praktisk synpunkt enligt följande:

För att uppfylla riksdagsordningens krav att regeringen ska rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet fordras stor flexibilitet hos alla inblandade. Hastigt uppkomna beslut i rådet och korta ledtider för olika samråd har bl.a. lett till tät dialog mellan nämndens kansli och tjänstemännen på Regeringskansliet.

I situationer där det under en förhandling är ytterst kort om tid för samråd har det hänt att kanslichefen nödsakats ringa presidiet och gruppledarna för att kunna ge snabbt besked till berört departement.

Nämndens kansli har kontinuerlig beredskap via mobil och dator inför annoteringar från Regeringskansliet. Skriftligt samråd kan bli aktuellt med kort varsel, i synnerhet helgen innan rådet (Utrikes frågor), som vanligen äger rum på en måndag, men även inför möten i andra rådskonstellationer och inför Europeiska rådet.

Det förefaller enligt EU-nämndens kanslis mening som om skriftliga samråd över helgen inför rådet (Utrikes frågor) förekommer allt oftare. Vidare kommer Troliga A-punktsannoteringar inte längre samlat för samråd vid ett tillfälle, utan upprepade gånger under veckan och med kortare ledtider.

Upprättandet av Eunavfor MED

Den 23 april 2015 hölls ett extrainsatt möte i Europeiska rådet med anledning av situationen i Medelhavet där många migranter omkommit på sin väg till EU. I uttalandet från mötet enades EU:s stats- och regeringschefer om fyra prioriterade åtgärdsområden: förstärkning av EU:s närvaro till havs, bekämpning av människohandlare i enlighet med internationell rätt, förebyggande av irreguljära migrationsflöden samt förstärkt intern solidaritet och internt ansvarstagande. Den höga representanten uppmanades att omedelbart börja förbereda en eventuell insats inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) för bekämpningen av människohandlare på Medelhavet. Europeiska rådet enades också om att EU- institutionerna och medlemsstaterna omedelbart skulle påbörja genomförandet av de åtgärder som identifierats i uttalandet.

Som en del av uppföljningen av Europeiska rådets möte den 23 april godkände utrikesrådet den 18 maj 2015 ett krishanteringskoncept och inrättandet av en militär EU-insats, Eunavfor MED, som syftar till att förstöra

84

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

affärsmodellen för människosmugglings- och människohandelsnätverken i Medelhavsområdet.

EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015

Av EU-nämndens kallelse- och föredragningslista 2014/15:35 framgår att utrikesminister Margot Wallström och försvarsminister Peter Hultqvist vid nämndens sammanträde den 13 maj 2015 skulle lämna information och samråda inför ett gemensamt möte i rådet för utrikes frågor (försvar) samt utrikes frågor den 18 maj.

Med kallelsen delades inför nämndens sammanträde bl.a. en kommenterad dagordning från Utrikesdepartementet inför utrikesrådet den 18 maj och en reviderad version av densamma. I den reviderade versionen anges dagordningspunkt 4 Uppföljning av Europeiska rådets extra möte den 23 april vara en diskussions- och eventuell beslutspunkt. Av dagordningen framgår att rådet förväntas diskutera vilka åtgärder som har vidtagits för att genomföra de åtaganden som Europeiska rådet uttryckte vid det extrainsatta mötet den 23 april, med fokus på situationen i Medelhavet kopplat till människosmuggling och migrationsströmmar. Vidare anges att rådet även kan komma att anta ett krishanteringskoncept för en militär GSFP-insats för att störa människo- smugglarnätverken. Av dagordningen framgår att regeringens ståndpunkt är följande:

Regeringen verkar för att EU arbetar med alla aspekter av de åtagande som uttalades vid ER den 23 april. Situationen i medelhavet är mycket allvarlig och EU måste agera för att försöka säkerställa att inte fler människoliv går till spillo.

För att försöka förhindra ytterligare dödsfall identifierades vid ER ett antal områden på vilka EU måste agera. Dessa områden inkluderar en stärkt EU-närvaro på havet för att bekämpa människosmugglare och agera solidariskt inom EU. Regeringen betonar att en GSFP-insats måste genomföras i enlighet med folkrätten och med respekt för de mänskliga rättigheterna. Samtidigt pågår diskussioner om hur EU:s civila förmågehöjande insats i Niger till stöd för de civila säkerhetsstrukturerna (EUCAP SAHEL Niger) ska kunna stärkas, vilket regeringen också stödjer. Därtill driver regeringen att värna asylrätten och att EU måste ta ett gemensamt ansvar för dessa frågor.

Regeringen betonar vikten av en politisk lösning på krisen i Libyen och stödjer fortsatt dialogsamtalen i FN:s regi. Regeringen uppmanar parterna att så snart som möjligt enas om ett avtal. En nationell samlingsregering behövs, också för att hantera människosmugglare och det ökande terrorhotet.

Av EU-nämndens uppteckningar (2014/15:35) från sammanträdet den 13 maj 2015 framgår att utrikesministern i sitt inledande anförande under den aktuella punkten (anförande 55) uppgav följande:

Flyktingströmmarna sätter stor press på länderna i södra EU, och det är viktigt att visa solidaritet också inom EU. Regeringen arbetar med de här utmaningarna utifrån tre utgångspunkter.

85

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Den första är att genom diplomatiska och politiska ansträngningar komma till rätta med grundorsakerna till att människor flyr: konflikter, fattigdom och vanstyre.

Den andra är att bidra till att genomföra den färdplan som ordförandeskapet, kommissionen och utrikestjänsten har utarbetat för att implementera Europeiska rådets åtaganden på migrationsområdet. Det här har ledamöterna fått ta del av.

Den tredje är att Sverige tar ett stort ansvar i den här svåra situationen genom ett generöst flyktingmottagande.

I det följande tänkte jag framför allt uppehålla mig vid den andra punkten eftersom färdplanen svarar på frågorna vad som ska göras, vem som ska göra det och när det ska göras. Det ska nu diskuteras av rådet.

– – –

Europeiska rådet den 23 april – statsministern var i nämnden dagen före – gav Mogherini i uppdrag att förbereda en eventuell GSFP-insats i syfte att bekämpa människosmugglare i enlighet med folkrätten.

Det är som svar på det uppdraget som ett ramverk för insatserna – ett krishanteringskoncept som kallas CMC – nu har utarbetats. I det ramverket föreslås en exekutiv, militär insats med ett robust mandat som en del av den samlade EU-ansatsen. Insatsen föreslås samla underrättelser om människosmugglare och beslagta eller förstöra fartyg innan de kan användas för smuggling. Den föreslås verka på såväl internationellt vatten som Libyens territorialvatten och kust.

Rådet förväntas ta den här processen vidare, för att aktivt kunna bekämpa smugglare så snart ett FN-mandat erhålls. Insatsen föreslås genomföras i fyra faser. Fas 1 är uppbyggnads- och behovsanalys, med spaning och informationsutbyte. Fas 2 är operativt beslagtagande av smugglares farkoster. Fas 3 är operativt försvårande eller förstörande av smugglares tillgångar. Fas 4 är utfasning av insatserna och ett avslut.

– – –

Förhandlingarna pågår fortfarande i Bryssel, men det ser ut som om vi kan komma att anta krishanteringskonceptet som en A-punkt på rådet. Som jag sa tidigare kommer detta att framhållas i rådsslutsatserna i paragraf 11 om GSFP, och det kan inte heller uteslutas att vi tills på måndag har kommit så pass långt att vi också kommer att fatta beslut om att upprätta själva insatsen. Det är värt att notera att detta att upprätta en insats innebär att insatsen existerar juridiskt och kan börja använda budget.

Skulle vi komma så långt som till att fatta beslut om att upprätta insatsen kommer regeringen självklart tillbaka till nämnden med en skriftlig annotering inför det regeringsbeslut som då krävs. Vi kräver en säkerhetsresolution för att kunna acceptera att insatsen övergår i de mer operativa faserna 2 och 3. Därtill kräver vi att beslut om övergång mellan den första fasen och vidare från fas 1 och 2 till 3 måste ske med medlemsländernas aktiva medverkan, det vill säga beslut i Kusp och inte bara av operationsledningen.

Där är vi i dagsläget. Jag vill påminna om att det var Europeiska rådet som redan i april beslutade om att de här åtgärderna skulle vidtas.

På en uppföljande fråga från ordföranden om samråd med EU-nämnden i frågan (anförande 56) uppgav utrikesministern (anförande 57) följande:

Det gäller bara om det blir ett upprättande. Det är om det blir beslut om att upprätta insatsen som det behövs ett regeringsbeslut, och då kommer frågan till nämnden.

Ordföranden uttalade (anförande 58) därpå:

I det fallet blir det alltså ett samråd. Då har jag förstått.

86

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Ni ska känna till att den relativt detaljerade färdplanen ligger sist i mappen och finns tillgänglig.

På en fråga från ordföranden (anförande 76) om utrikesministern bedömde att det skulle komma att fattas beslut i den aktuella frågan i utrikesrådet den 18 maj eller om det skulle vara en diskussionspunkt uppgav utrikesministern (anförande 77) att dagordningspunkt 4 troligen skulle bli en beslutspunkt.

Av uppteckningarna och protokollet från sammanträdet (2014/15:35) framgår att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt avseende dagordnings- punkt 4 Uppföljning av Europeiska rådets extra möte den 23 april 2015. Avvikande meningar anmäldes från Sverigedemokraterna, Vänsterpartiet och Kristdemokraterna.

Skriftligt samråd med EU-nämnden om upprättandet av Eunavfor

MED den 18 maj 2015

Den 18 maj 2015 genomförde regeringen ett skriftligt samråd med EU- nämnden inför antagande av rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED.

Av underlag från EU-nämndens kansli gällande det skriftliga samrådet framgår att en annotering översändes till EU-nämnden från Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) inför antagande av rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED den 18 maj 2015 kl. 9.15 för skriftligt samråd inför ett extrainkallat regeringssammanträde samma dag, där regeringen avsåg att fatta beslut och därefter i rådet rösta för ett antagande av beslutet om upprättande av Eunavfor MED. Återkoppling om samrådet önskades senast kl. 11.20 den 18 maj. Nämndens kansli skickade annoteringen för skriftligt samråd till nämndens ledamöter kl. 9.24 för svar kl. 11.20. Regeringskansliet meddelades kl. 11.25 att det skriftliga samrådet hade avslutats och att resultatet var att det fanns stöd i nämnden för regeringens ståndpunkt. Avvikande meningar hade anmälts av Vänsterpartiet och Kristdemokraterna och medskick gjordes av Folkpartiet och Centerpartiet.

Tidigare granskning

Våren 2002 granskade utskottet fall då ordningsföljden mellan beslut av regeringen och samrådstillfälle med nämnden i frågor inom andra och tredje pelaren inneburit att regeringen formellt tagit ställning i en fråga genom beslut vid regeringssammanträde på torsdagen och frågan behandlats i EU-nämnden följande dag inför agerande i ministerrådet i den följande veckan (bet. 2001/02:KU20 s. 58 f.). Utskottet underströk i sitt ställningstagande att regeringen bör planera arbetet på så sätt att nödvändigt samråd med EU- nämnden faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om att binda upp Sverige.

I samma betänkande granskades även den dåvarande kulturministerns medverkan till det beslut som EU:s kulturministrar fattade om att häva delar av ett vapenembargo (bet. 2001/02:KU20 s. 88 f.). Ärendet gällde frågan om

87

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

eventuella brister i regeringens information till och samråd med EU-nämnden. Med anledning av granskningen anförde utskottet följande:

I 10 kap. 5 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Det faktum att kulturministern inte hade kännedom om A-punktslistan inför EU- nämndens sammanträde den 2 november på grund av bristande rutiner inom Regeringskansliet är enligt utskottet inte godtagbart. Utskottet förutsätter emellertid att Regeringskansliet genom de åtgärder som vidtagits förhindrar att liknande situationer uppkommer i framtiden.

Hösten 2008 granskade utskottet regeringens information till riksdagen i EU- frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89 f.). Utskottet genomförde en kartläggning och analys av regeringens information till och samråd med riksdagen i syfte att bedöma om regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav. I utskottets ställningstagande anfördes att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen. Vidare framhöll utskottet i sitt ställningstagande bl.a. följande:

Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

Under våren 2010 granskade utskottet regeringens samråd med EU-nämnden i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Granskningen visade att tidsfristen i de skriftliga samråd som granskades varit mindre än två timmar, bl.a. på grund av bristande rutiner i Regeringskansliet. Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande:

Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen är att riksdagen får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är inte tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand.

I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlags- stadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor för riksdagen. Utskottet har tidigare även påtalat att bristande rutiner inom Regeringskansliet inte är godtagbart som grund för otillräckligt samråd med EU-nämnden avseende A-punktslistor.

Av utskottets utredning i ärendet framgår att förteckningar över beslutsärenden inför rådsmöten, s.k. A-punktslistor, tillhandahålls av rådssekretariatet mycket sent inpå rådsmötena. Utskottet konstaterar att detta stundtals skapar stor tidspress inte minst vad gäller regeringens uppfyllande av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter.

88

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Även om samråd med EU-nämnden ägde rum anser utskottet att det i de fall som nu är aktuella saknas godtagbara skäl för de knappa tidsrymder som stod till förfogande. Det gjordes från regeringens sida inte tillräckligt för att säkerställa riksdagen ett aktivt och reellt inflytande i processen. I sammanhanget förutsätter utskottet att regeringen, i liknande situationer som i det aktuella granskningsärendet, noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till riksdagens EU-nämnd inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till EU-nämnden avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlags- stadgade samrådsskyldigheten. I det ena fallet fick EU-nämnden inte tillgång till ett dokument som var aktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet anser att riksdagens tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras.

Enligt utskottet gäller att uppgiften att säkerställa att samråd med EU- nämnden inför ett visst rådsmöte har skett vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde rådsmötet äger rum i det aktuella fallet. Mot bakgrund av det ovannämnda anser utskottet att ansvariga statsråd och regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen.

Våren 2013 (bet. 2012/13:KU20 s. 41 f.) granskade konstitutionsutskottet regeringens samråd med EU-nämnden om EU:s långtidsbudget 2014–2020. I sitt ställningstagande uttalade utskottet att ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen om vad som sker inom EU är att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför, menade utskottet, av största vikt att samrådet med och informationen till EU- nämnden fungerar på ett bra sätt. Vad gällde samrådet och informationen om förslaget till EU:s långtidsbudget 2014–2020 gav granskningen enligt utskottet inte underlag för någon annan slutsats än att det skett i enlighet med gällande bestämmelser.

Hösten 2013 granskade utskottet regeringens hantering av samråd med EU- nämnden i ett sent skede (2013/14:KU10 s. 136 f.). Granskningen omfattade tillfällen då nytt samråd hade skett vid ett nytt möte med EU-nämnden där regeringens företrädare hade deltagit per telefon. Även skriftliga samråd om A-punkter och om andra frågor på rådets dagordning togs upp. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande:

Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. Hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande.

Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr.

89

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2008/09:KU3y). Riksdagens mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är således genom samråd med regeringen inför beslut i EU:s ministerråd.

Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för riksdagen och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. Riksdagen är delaktig i arbetet med EU- frågorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet den 23 februari 2016 begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 15 mars 2016 en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga A2.1.2).

Av svarspromemorian framgår bl.a. följande. Slutligt besked om att rådsbeslutet om upprättande av Eunavfor MED skulle tas upp på agendan för rådets möte den 18 maj 2015 lämnades till EU:s medlemsstater söndagen den 17 maj strax efter kl. 12. Samtidigt lämnades besked om att ett utkast till rådsbeslut om upprättande av Eunavfor MED hade överenskommits på rådsarbetsgruppsnivå genom s.k. tyst procedur, som initierades efter kl. 22 den 15 maj och löpte ut kl. 12 den 17 maj. Därefter bereddes förslaget till rådsbeslut inom Regeringskansliet enligt vanliga rutiner under söndagen. Kallelse till ett extra regeringssammanträde skickades kl. 8.54 måndagen den 18 maj. I samband med att kallelsen till regeringssammanträdet skickades till statsråden skickades en annotering till EU-nämnden. Det extra regerings- sammanträdet hölls kl. 11.30 samma dag.

Som svar på en fråga från utskottet om regeringen kunde ha samrått med EU-nämnden i den aktuella frågan på ett tidigare stadium anförs med hänvisning till nämnda omständigheter att det inte hade varit möjligt. Vidare uppges, på frågan om Statsrådsberedningen fick någon förfrågan från EU- nämnden eller dess kansli om att förlänga tidsfristen för det skriftliga samrådet, att så inte var fallet.

Mot bakgrund av att utskottet tidigare har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd, ställde utskottet frågan om regeringen kunde ha begärt att beslutspunkten om upprättande av Eunavfor MED skulle tas bort från A- punktslistan för det aktuella rådsmötet och, om så var fallet, varför det inte skedde. I svarspromemorian anförs att det inte finns några fastslagna tidsramar vad avser regeringens skyldighet enligt regeringsformen och riksdags- ordningen att informera och samråda med EU-nämnden. Vidare framhålls att de svenska nationella formkrav som måste uppfyllas i förhållande till EU:s beslutsfattande kontinuerligt har lyfts fram i kretsen av medlemsstater och får anses väl kända där. EU-kretsen uppges, liksom berörda parter inom ramen för de svenska procedurerna, visa flexibilitet och respekt för dessa, men

90

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

regeringens möjlighet att arbeta för att skapa goda tidsmarginaler på EU-nivå påverkas av hur pass angeläget det är att få till stånd ett beslut i en viss fråga.

När det gäller beslutet att upprätta Eunavfor MED anförs att det tillkom efter ett extrainsatt möte i Europeiska rådet den 23 april 2015 med anledning av flera allvarliga drunkningskatastrofer i Medelhavet och att det var mycket angeläget att EU kunde agera snabbt. Vidare anförs att utrikesministern vid EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015 var tydlig med att det vid rådsmötet den 18 maj kunde bli aktuellt att besluta om upprättandet av en insats och framhöll att ett eventuellt rådsbeslut skulle komma att föregås av regeringsbeslut och skriftlig annotering till EU-nämnden inför detta. I fråga om möjligheten för en medlemsstat att begära att en A-punkt stryks från dagordningen anges att regeringens bedömning är att detta inte varit vare sig nödvändigt, utifrån den tidsrymd som stått till buds för samrådet, eller rimligt i det aktuella fallet.

Utskottets ställningstagande

Ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen om vad som sker inom EU är att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden fungerar på ett bra sätt.

I fråga om förekomsten av fastslagna tidsramar för regeringens skyldighet att informera och samråda med EU-nämnden vill utskottet erinra om att det sedan flera år är praxis att tidsfristen för skriftliga samråd anges till minst två timmar. En sådan tidsram kan inte betraktas som absolut, men bör vara vägledande och iakttas så långt möjligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utskottet har vidare förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A- punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

I det nu aktuella fallet konstaterar utskottet att tidsfristen för det skriftliga samrådet var cirka två timmar, och att omständigheterna visar att regeringen agerat inom ramen för gällande ordning.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

91

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2.2 F.d. klimat- och miljöministerns hantering av skriftligt samråd med EU-nämnden

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1235-2015/16), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar om dåvarande vice statsminister, klimat- och miljöminister Åsa Romson brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen i sin hantering av ett skriftligt samråd med EU-nämnden. I anmälan anförs att regeringen den 16 september 2015 skickade en lista över troliga A-punkter avseende vecka 38 till EU-nämnden för skriftligt samråd. Enligt anmälaren var delar av underlaget på franska, utan översättning och utan kommentar från regeringen och måste anses undermåligt, eftersom det inte gett EU-nämndens ledamöter förutsättningar att ta ställning till de aktuella punkterna. Anmälaren hänvisar till att konstitutionsutskottet tidigare har förutsatt att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. de listor över troliga A-punkter avseende vecka 38 som översändes till EU-nämnden från Regeringskansliet för skriftligt samråd den 16 september 2015, bilaga A2.2.2–3, samt en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.2.4.

Utredning i ärendet

När det gäller redogörelserna för gällande ordning (däribland riktlinjer i Regeringskansliets cirkulär när det gäller underlag för regeringens samråd med EU-nämnden) och tidigare granskning hänvisas till motsvarande avsnitt i 2.1 Utrikesministerns samråd med EU-nämnden om EU:s militära operation i Medelhavet ovan.

Skriftligt samråd med EU-nämnden gällande troliga A-punkter under vecka 38 den 16 och 17 september 2015

Den 16 och 17 september 2015 genomförde regeringen skriftligt samråd med EU-nämnden om troliga A-punkter inför kommande rådsmöten som förväntades godkännas vid Coreper I och Coreper II den 16 september 2015, vecka 38, samt om kompletterande A-punkter inför rådsmötet den 18 september.

Av underlag från EU-nämndens kansli gällande det skriftliga samrådet framgår att listor med troliga A-punkter översändes till EU-nämnden från

92

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Regeringskansliet (Statsrådsberedningen) för skriftligt samråd den 16 september 2015 kl. 10.07. Återkoppling om samrådet önskades senast kl. 15. Nämndens kansli vidarebefordrade listorna för skriftligt samråd till nämndens ledamöter kl. 13.47 för svar kl. 16 sedan tidsfristen hade förlängts med en timme efter kontakt med Statsrådsberedningen. Regeringskansliet meddelades kl. 16.15 att det skriftliga samrådet hade avslutats och att resultatet var att det fanns stöd i nämnden för regeringens ståndpunkt. Inga avvikande meningar hade anmälts.

Den 17 september 2015 kl. 10.32 respektive kl. 13.44 översände Regeringskansliet två kompletteringar med annoteringar för A-punkter inför rådsmötet den 18 september 2015 för skriftligt samråd till kl. 16 samma dag. Nämndens kansli skickade annoteringarna för skriftligt samråd till nämndens ledamöter kl. 10.59 respektive kl. 13.58 för svar kl. 16. Regeringskansliet meddelades kl. 16.12 att det skriftliga samrådet om kompletteringen av troliga A-punkter för vecka 38 hade avslutats. Resultatet var att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt och inga avvikande meningar hade anmälts.

I de listor över troliga A-punkter som översändes från Regeringskansliet (Statsrådsberedningen) för skriftligt samråd den 16 september 2015 rubriceras A-punkterna genomgående på franska (bilaga A2.2.2–3). De två kompletteringar till listan över troliga A-punkter som översändes för skriftligt samråd den 17 september är rubricerade på svenska. Annoteringarna, som är på svenska, innehåller bakgrundsbeskrivning, uppgift om avsikten med rådets behandling samt uppgift om hur regeringen ställer sig till den blivande A- punkten med följande undantag:

En punkt (punkt 5, bilaga A2.2.2) som avser beslut om att inte motsätta sig antagandet av kommissionens förordning (EU) …/… av den xxx om

ändring av bilagorna IC och V till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall uppges inte föranleda någon annotering.

Fyra punkter (punkt 2–5, bilaga A2.2.3) som avser utnämningar av andra medlemsstaters representanter till Regionkommittén uppges inte föranleda någon annotering.

Vid en punkt (punkt 10, bilaga A2.2.3) som gäller avsikt att inte göra några invändningar mot en delegerad akt framgår inte av själva annoteringen vilken rättsakt som avses.

Vid en punkt (punkt 16, bilaga A2.2.3) som avser fastställande av en ståndpunkt som ska intas av EU i WTO:s tjänstehandelsråd anges inte i annoteringen hur regeringen ställer sig till den blivande A-punkten.

Möte i rådet (miljö) den 18 september 2015

Den 18 september 2015 sammanträdde rådet i konstellationen miljörådet. Från Sverige deltog dåvarande klimat- och miljöminister tillika vice statsminister Åsa Romson.

93

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

På rådets A-punktslistor från den 17 september 2015 inför miljörådet den

 

18 september finns 15 punkter uppsatta som uppges ha godkänts av Coreper

 

den 16 september 2015. Samtliga punkter avser icke-lagstiftande verksamhet.

 

Av underlaget framgår att 13 av dessa punkter fanns med i det skriftliga

 

samråd som genomfördes den 16 och 17 september. Två punkter som avser

 

förslag till rådets beslut om undertecknande, på EU:s vägnar, av Europarådets

 

konvention om förebyggande av terrorism respektive tilläggsprotokollet till

 

denna konvention, uppges ha godkänts av Coreper den 16 september 2015 men

 

finns inte upptagna på de troliga A-punktslistor inklusive kompletteringar som

 

var föremål för skriftligt samråd den 16 och 17 september. Miljörådet fattade

 

vid sitt möte den 18 september 2015 beslut om dessa båda punkter.

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Genom en skrivelse till Regeringskansliet den 23 februari 2016 begärde

 

utskottet svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 15 mars 2016 en

 

promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.2.4).

 

Som svar på en fråga från utskottet anförs i promemorian att underlaget för

 

samrådet med EU-nämnden om de aktuella A-punkterna inte kunde ha

 

översänts på ett tidigare stadium. Underlagen till de olika A-punkterna

 

tillgängliggjordes från rådets generalsekretariat enligt gängse rutiner på

 

måndagseftermiddagen den 14 september. Därefter togs annoteringar fram av

 

de ansvariga departementen och sammanställdes av Statsrådsberedningen.

 

Annoteringarna översändes till EU-nämnden kl. 10.07 den 16 september, med

 

önskan om svar kl. 15. Tidsfristen förlängdes med en timme efter kontakt

 

mellan EU-nämndens kansli och Statsrådsberedningen. På en fråga om

 

Statsrådsberedningen fick någon ytterligare förfrågan om att förlänga

 

tidsfristen för samrådet uppges att så inte var fallet.

 

Mot bakgrund av att utskottet tidigare har förutsatt att regeringen noggrant

 

överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från

 

A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig

 

tidsrymd, ställde utskottet frågor om regeringen gjorde eller övervägde att göra

 

någon sådan begäran i fråga om de aktuella A-punkterna och, om så inte var

 

fallet, vilka skälen till detta var. Av svaret framgår att någon sådan begäran

 

inte gjordes eller övervägdes med hänvisning till att samråd med EU-nämnden

 

bedömdes kunna slutföras inom en skälig tidsrymd.

 

På en fråga från utskottet om skälet till att de troliga A-punkter som

 

översändes för samråd den 16 september 2015 var på franska och hur detta

 

överensstämmer med gällande bestämmelser och riktlinjer i fråga om

 

regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden, anförs i promemorian

 

att dagordningarna till Coreper under Luxemburgs ordförandeskap hösten

 

2015 skickades på franska, som är ett av Corepers tre arbetsspråk, och att de

 

vid tidpunkten för sammanställningen av A-punktslistorna inte fanns

 

tillgängliga på svenska. Vidare anförs att det alltid är den första officiella

 

versionen som skickas till EU-nämnden.

94

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Utskottet begärde i sin skrivelse vidare kommentarer till de iakttagelser som redovisats i granskningen i fråga om utformningen eller avsaknaden av vissa annoteringar i de aktuella A-punktslistorna i förhållande till gällande riktlinjer. I fråga om skälet till att en dagordningspunkt avseende en kommissionsförordning inte föranlett någon annotering anförs att Miljö- och energidepartementet vid tidpunkten gjorde bedömningen att ärendet var ett beslut inom ramen för kommittéförfarandet, vilket enligt riktlinjerna inte kräver en annotering. Dock, anges i svaret, handlade ärendet om en delegerad akt, och en skriftlig annotering borde därför ha tagits fram. Som kommentar till utskottets iakttagelse att det vid en trolig A-punkt om en delegerad akt, rubricerad på franska, inte framgår av den svenska annoteringen vilken grundläggande rättsakt som avses, anförs att sifferbeteckningen på grundrättsakten framgår av rubriken. I fråga om utskottets iakttagelse att det vid en punkt som avser fastställande av en EU-ståndpunkt i WTO inte anges hur regeringen ställer sig till den blivande A-punkten, hänvisas i svaret till att det av annoteringen bl.a. framgår att rådsbeslutet utgör ett första steg i genomförandet av WTO:s undantag för tjänster för de minst utvecklade länderna.

Av svarspromemorian framgår att de två punkter som rör förslag till rådsbeslut om undertecknande av Europarådets konvention om förebyggande av terrorism samt tilläggsprotokoll som rådet (miljö) fattade beslut om vid mötet den 18 september 2015 var föremål för skriftligt samråd med EU- nämnden den 11 september 2015.

Utskottets ställningstagande

Ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen är att riksdagen får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden fungerar på ett bra sätt.

Av utredningen i det aktuella ärendet framgår att regeringen enligt gängse rutiner översände de första officiella versionerna av dagordningarna till Coreper till EU-nämnden, vilka i detta fall var på franska. Utskottet konstaterar att beslutspunkter som omfattades av det aktuella samrådet i förekommande fall endast redovisades på franska i det underlag i form av annoterade A-punktslistor utifrån Coreperdagordningarna som översändes till nämnden. Vidare noterar utskottet att de svenska annoteringarna i ett par fall var mindre utförliga än de gällande riktlinjerna kräver, samt att det i ett fall saknades annotering för en beslutspunkt där en sådan borde ha tagits fram.

Då hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande och tidsmarginalerna kan vara knappa förutsätter utskottet att regeringen överlämnar det material som ska gå till nämnden så fort som det är

95

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

praktiskt möjligt. Att den första officiella versionen av Coreper-

 

dagordningarna översänds till nämnden tillgodoser detta. Samtidigt bör

 

regeringen presentera ett sådant underlag för nämnden att samrådet blir

 

meningsfullt.

 

Utöver vad som anförts ovan ger granskningen inte anledning till något

 

uttalande av utskottet.

 

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande

 

till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift

 

att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr.

 

2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar

 

redovisningen och iakttagelserna i denna granskning, bl.a. frågan om kraven

 

på de underlag som används för samråd med EU-nämnden och överläggningar

 

med utskotten, inklusive frågan om språk i underlagen.

2.3 Statsministerns underlag under ett samråd med EU-nämnden

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2517-2014/15), bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar statsminister Stefan Löfvens agerande i samband med EU-nämndens sammanträde den 22 apri1 2015. I anmälan anförs att EU-nämnden den 22 april 2015 höll ett öppet sammanträde, där statsministern medverkade för att samråda med nämnden inför ett extrainsatt möte i Europeiska rådet den 23 april. Inför sammanträdet fick nämndens ledamöter beskedet att det inte fanns någon formell svensk skriftlig ståndpunkt i den fråga som skulle avhandlas vid Europeiska rådets möte. Nämndens ledamöter hade dock tillhandahållits EU-kommissionens pressmeddelande från den 20 april 2015 som innehöll ett tiopunktsförslag om migrationspolitik och krisen på Medelhavet. Under sammanträdet fick statsministern vid upprepade tillfällen frågor om regeringens åsikt om dessa punkter. Nämndens ledamöter återkom flera gånger till frågor om vikten av att först sätta in livräddande åtgärder samt att aktivt arbeta med s.k. search and rescue (dvs. att uppsöka och rädda människor i nöd). Dessa frågor saknades helt i kommissionens tiopunktsförslag.

Statsministern svarade vid upprepade tillfällen på frågorna genom att direkt citera ut ett dokument där livräddning och s.k. search and rescue uttryckligen nämndes. Såvitt anmälaren känner till har ingen annan av nämndens ledamöter fått se eller tillhandahållits det dokument som statsministern citerade från. Eftersom nämnden därmed inte fått tillräckligt underlag och eftersom nämnden och statsministern vid sammanträdet utgick från helt olika dokument har det inte funnits möjlighet att diskutera och samråda.

Anmälaren anför att en grundläggande förutsättning för att samråden ska fylla sin avsedda funktion är att nämnden tillhandahålls tillräckliga dokument

96

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

och underlag och att dessa åtminstone motsvarar de dokument som den berörda ministern utgår från vid samrådet. När så inte sker uppstår en situation där det blir omöjligt för riksdagen att granska och samråda med regeringen inför EU-mötena.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.3.2–3. Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU- frågor (2012-10-31) finns tillgänglig i akten i detta ärende.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO).

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i RF om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl., Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

De besked som regeringen får av EU-nämnden är inte bindande (se Holmberg m.fl.). Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt konstitutionsutskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning Riksdagen inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter.

Det kan tilläggas att konstitutionsutskottet i fråga om innebörden av samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15).

Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.

Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell

97

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.

EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen.

Tilläggas kan också att Riksdagskommittén i Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om EU-nämndens ställnings- taganden:

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Konstitutionsutskottet har i betänkandet Riksdagen i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i riksdagen. Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU- nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning.

Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet. Detta stadgande infördes 2006 i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med EU-nämnden inför Europeiska rådets möten utan att det fanns

98

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

någon särskild reglering om detta (se Holmberg m.fl., Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO).

När det gäller genomförandet av samrådet i EU-nämnden lämnas följande beskrivning i Holmberg m.fl:

EU-nämnden sammanträder normalt varje fredag med undantag för perioden mitten av juli – slutet av augusti. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den.

Av Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) framgår följande när det gäller information och samråd med EU-nämnden inför möte i Europeiska rådet (s. 11 ):

Statsministern informerar och samråder med EU-nämnden inför möten i Europeiska rådet. Dagordningen för mötet överlämnas till riksdagen av SB EU-kansliet i samband med samrådet för Allmänna rådet. Även s.k. herdabrev och utkast till slutsatser från Europeiska rådets möte lämnas till EU-nämndens kansli så snart dokumenten finns att tillgå. Efter Europeiska rådets möten informerar statsministern riksdagen i plenum eller, när det inte är möjligt, EU-nämnden om mötets resultat.

EU-nämndens sammanträde den 22 april 2015

Av EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2014/15:32 framgår att statsminister Stefan Löfven vid EU-nämndens sammanträde den 22 apri1 2015 skulle lämna information och samråda inför ett extra möte i Europeiska rådet den 23 april. Kallelsen innehöll inga bilagor.

Av EU-nämndens uppteckningar 2014/15:32 framgår att ordföranden inledningsvis anförde bl.a. följande (anförande 1):

Det är en lite ovanlig situation på grund av det korta varslet. Vi har inget traditionellt, preliminärt utkast till ståndpunkter, utan det som finns är ett pressmeddelande från kommissionen, som alltså är kommissionens inspel. Det kan inte likställas med preliminära slutsatser. Rådet förväntas anta en deklaration.

Statsministern höll därefter ett anförande (anförande 2) i vilket han bl.a. redogjorde för regeringens uppfattning i frågan om kommissionens förslag om fortsatta åtgärder, däribland stärkande av de gemensamma Frontexinsatserna Triton och Poseidon. Anförandet avslutades enligt följande:

Slutligen vill jag bekräfta det ordföranden inledde med. Vi väntar fortfarande på ett utkast till deklaration från ordförande Donald Tusk. Vi

99

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

har ännu inte fått något men ska naturligtvis sända över det till EU- nämnden så fort vi får det.

Ordföranden anförde i sin tur följande (anförande 3):

Vi kan likväl ta ställning till regeringens föreslagna ståndpunkt, som statsministern just har angett.

Vi fortsätter mötet genom att ge talarna tid i ordning efter partiernas storlek i riksdagen. Jag föreslår att vi försöker klara oss utan reglerad talartid och att alla försöker ta sitt ansvar. I den här frågan går det inte gärna att avbryta folk. Man måste få säga vad man tycker, särskilt eftersom det inte finns något papper som man har kunnat ställning till. Under eget ansvar talar var och en så länge det behövs.

Jens Holm (V) anförde bl.a. följande (anförande 10):

Jag skulle också önska att man pratar om grundorsakerna till flyktingkatastrofen. Det är något nymorgnat över all uppmärksamhet kring dem. Vi har vetat sedan länge att vi har gigantiska orättvisor i världen och att de har vuxit. Vi vet att människor krigar. Med bland annat våra vapen dödar man varandra runt om i världen. Vi vet att klimatförändringen gör att vi kommer att få allt fler flyktingar i framtiden. Om vi inte också adresserar dessa långsiktiga problem inom ramen för den här diskussionen kommer vi tyvärr att sitta med samma diskussion nästa år igen.

Jag har läst kommissionens pressmeddelande. Jag tycker att det är märkligt, trots att allt har skett med kort varsel, att vi inte har ett utkast till slutsatser framför oss. I de punkter som kommissionen tar upp i sitt pressmeddelande tycker jag tyvärr att man drar åt helt fel håll. Jag tycker visserligen att det är bra att de skrupellösa flyktingsmugglarna ska tryckas till och en del andra saker som tas upp. Men det är helt fel inriktning att stärka till exempel Frontex, Triton och Poseidon som inte har något uppdrag att bedriva search and rescue, alltså att rädda människor, utan har just uppdraget att jaga flyktingar.

Vi från Vänsterpartiet skulle önska, och det är en uppmaning till den svenska regeringen, att man i stället tar fasta på den tidigare stora räddningsoperationen Mare Nostrum och lanserar ett Mare Nostrum 2 finansierat med EU-medel. Italienarna själva säger att de kan dra igång ett Mare Nostrum relativt snabbt, om det finns finansiering för det, med just uppdraget att rädda människor, inte att jaga dem.

Som svar anförde statsministern bl.a. följande (anförande 13):

Jag delar Jens Holms uppfattning att grundorsaken måste adresseras. Vad är den faktiska grunden till de konflikter och kriser som människor lever i? Det är självfallet det som gör att de tar till så desperata åtgärder som att riskera sina liv för att ta sig över vattnet.

Jag delar dock inte riktigt uppfattningen om vad Triton ska göra. Det står i inledningen, redan i punkten l, till EU-kommissionens tiopunkts- förslag följande: Allowing to support search and rescue actions within the mandate of Frontex. Det finns enligt vår uppfattning en annan betoning på att leta och att rädda. Det är tyngdpunkten i de insatser som Sverige vill bidra med. Det gäller självfallet att både hitta och rädda de utsatta människorna. Vi menar att det är fråga om att rädda liv. Det är otroligt viktigt.

Jens Holm anförde bl.a. följande (anförande 21):

Jag ser inte ord som ”humanitär” eller ”rädda liv” i det här pressmeddelandet från kommissionen. Däremot talar man, direkt efter att man nämner att man ska stärka Triton och Poseidon, om att man ska förstöra båtar, att det ska vara ett snabbt återvändande av irreguljära

100

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

immigranter, att man ska kräva att alla medlemsländer tar fingeravtryck, och man framhåller operationen Atalanta som framgångsrik, och den ska man inspireras av. Den är en helt igenom militär operation.

Som svar anförde statsministern följande (anförande 25):

Jens Holm ställde en fråga om Triton. Det står i inledningen av punkt l i dokumentet – man kan tycka olika ändå; det inser jag: Reinforcing joint operation in the Mediterranean, Triton and Poseidon, by doubling the financial resources and the number of assets, allowing to support search and rescue actions within the mandate of Frontex. Vi kan gärna betona detta i morgon. Vi skickar kustbevakningsresurser för att hitta och rädda. Det var därför jag nämnde princip nr l: rädda liv. Det är det vi vill fokusera på. Det är så vi läser dokumentet.

Statsministerns återrapport i kammaren den 28 april 2015 från Europeiska rådets möte

Den 28 april 2015 återrapporterade statsminister Stefan Löfven i kammaren om mötet i Europeiska rådet den 23 april 2015. Han anförde då bl.a. följande (prot. 2014/15:93, § 8, anf. 9):

Herr talman! Låt mig särskilt lyfta fram tre punkter i uttalandet. För det första ska resurserna för sjöräddning ökas minst trefaldigt. Det ger ökade möjligheter att rädda människor till havs. Samtliga medlemsstater, självfallet inklusive Sverige, aviserade också stöd till EU-operationerna Triton och Poseidon.

För det andra ska ett nytt pilotprojekt för vidarebosättning inom EU startas. Det är ett viktigt första steg för att alla EU-länder ska ta sitt ansvar får flyktingmottagandet och för att på sikt uppnå en jämnare fördelning av asylsökande inom EU.

För det tredje ska insatser mot kriminella nätverk som sysslar med människosmuggling över Medelhavet stärkas. Dessa åtgärder ska vidtas inom ramen för internationell rätt. En eventuell säkerhets- och försvarspolitisk insats i EU:s regi kommer att kräva ett tydligt mandat antingen från Libyen eller från FN:s säkerhetsråd.

För Sverige är det viktigt att värna principen att den som har rätt att söka asyl i EU ska kunna göra det. Europa ska inte vara en fästning. Det är därför positivt att vi har fått igenom att uttalandet innehåller ett uttryckligt försvar av asylrätten och att det förtydligas att alla länder måste leva upp till det gemensamma regelverket för asylsökande och asylsökandes villkor.

För Sverige var det också betydelsefullt att stryka en mening i en tidig version av uttalandet. Det var en mening som många nog reagerade på, för det stod nästan att man skulle förhindra migranter att nå Medelhavets stränder. På svenskt initiativ ströks denna mening, men jag kan informera kammaren om att det krävdes en lång diskussion för att få igenom denna strykning.

På dagordningen fanns inte frågan om fler lagliga vägar till EU i så måtto att kommissionen inte hade några som helst sådana förslag. Som jag nämnde i EU-nämnden i onsdags tog jag på toppmötet ändå upp vår önskan att EU-kommissionen ska lägga fram förslag på fler lagliga vägar för att söka asyl i EU, inklusive att studera om humanitära visum kan vara en framkomlig väg. För det fanns tyvärr inget stöd. Det vann inte gehör hos de andra medlemsstaterna, men Sverige kommer givetvis att fortsätta att driva frågan om fler lagliga vägar till EU.

101

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Pressmeddelande från EU-kommissionen den 20 april 2015

EU-kommissionens webbplats (ec.europa.eu) finns ett pressmeddelande från den 20 april 2015 med rubriken Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on migration. Under rubriken Ten points anges följande:

Reinforce the Joint Operations in the Mediterranean, namely Triton and Poseidon, by increasing the financial resources and the number of assets. We will also extend their operational area, allowing us to intervene further, within the mandate of Frontex;

A systematic effort to capture and destroy vessels used by the smugglers. The positive results obtained with the Atalanta operation should inspire us to similar operations against smugglers in the Mediterranean;

EUROPOL, FRONTEX, EASO and EUROJUST will meet regularly and work closely to gather information on smugglers modus operandi, to trace their funds and to assist in their investigation;

EASO to deploy teams in Italy and Greece for joint processing of asylum applications;

Member States to ensure fingerprinting of all migrants;

Consider options for an emergency relocation mechanism;

A EU wide voluntary pilot project on resettlement, offering a number of places to persons in need of protection;

Establish a new return programme for rapid return of irregular migrants coordinated by Frontex from frontline Member States;

Engagement with countries surrounding Libya through a joined effort between the Commission and the EEAS; initiatives in Niger have to be stepped up.

Deploy Immigration Liaison Officers (ILO) in key third countries, to gather intelligence on migratory flows and strengthen the role of the EU Delegations.

Uppgifter från EU-nämndens kansli

Från EU-nämndens kansli har följande uppgifter inhämtats:

Inför sammanträdet i EU-nämnden skickade kanslichefen ett mejl till nämndens ledamöter i vilket hon bifogade en länk till ett pressmeddelande från kommissionen som var daterat den 20 april 2015. Vid sammanträdet visade det sig att statsministern hade en senare version av pressmeddelandet. Denna version av pressmeddelandet översändes till kanslichefen efter sammanträdet. Hon översände den då per mejl till Jens Holm.

Ett utkast till uttalande från Europeiska rådet översändes vidare från Regeringskansliet till nämnden den 22 april 2015 kl. 23.05 för skriftligt samråd. ”Deadline” var angiven till kl. 9.00 den 23 april. Nämndens kansli skickade utkastet till nämndens ledamöter den 23 april kl. 6.26 för skriftligt samråd (2014/15:3AF0F7). Synpunkter skulle lämnas samma dag kl. 9.00. Resultatet av samrådet blev att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt.

102

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Avvikande meningar anmäldes av Sverigedemokraterna, Centerpartiet,

 

Vänsterpartiet och Kristdemokraterna.

 

Tidigare granskning

 

Under våren 2010 granskade utskottet regeringens samråd med EU-nämnden

 

i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Med anledning av granskningen

 

anförde utskottet bl.a. följande:

 

Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om samråd

 

och information mellan regeringen och riksdagen är att riksdagen får ett

 

aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de

 

ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande

 

inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som

 

leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är inte

 

tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i

 

efterhand. I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlags-

 

stadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen

 

så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i

 

EU-frågor för riksdagen. Utskottet har tidigare även påtalat att bristande

 

rutiner inom Regeringskansliet inte är godtagbart som grund för

 

otillräckligt samråd med EU-nämnden avseende A-punktslistor.

 

– – –

Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till riksdagens EU-nämnd inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till EU-nämnden avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlags- stadgade samrådsskyldigheten. I det ena fallet fick EU-nämnden inte tillgång till ett dokument som var aktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet anser att riksdagens tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras.

Utskottet granskade hösten 2013 regeringens hantering av samråd med EU- nämnden som ägt rum efter det samråd som hade hållits vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte (2012/13:KU10 s. 136 f.). Granskningen omfattade tillfällen då ett nytt samråd hade hållits vid ett nytt möte med EU-nämnden där regeringens företrädare hade deltagit per telefon. Skriftliga samråd om s.k. A-punkter och om andra frågor på rådets dagordning togs också upp. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande:

Utskottet har ovan redovisat hur vanligt det är att möten i Europeiska rådet respektive ministerrådet leder till sammanträden i EU-nämnden där företrädare för regeringen deltar via telefon. Det är vanligare med sammanträden per telefon i samband med möten i Europeiska rådet än i samband med möten i ministerrådet.

Som utskottet tidigare anfört kan telefonsammanträden i EU-nämnden vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i Europeiska rådet. Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrådet. Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte.

103

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

Hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis

 

omfattande.

 

Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och

 

mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att

 

via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr.

 

2008/09:KU3y). Riksdagens mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna

 

är således genom samråd med regeringen inför beslut i EU:s ministerråd.

 

Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess.

 

Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter

 

dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå

 

i syfte att underlätta för riksdagen och andra nationella parlament att följa

 

och vara delaktiga i frågorna. Riksdagen är delaktig i arbetet med EU-

 

frågorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att

 

förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet.

 

Promemorior från Regeringskansliet

 

Svarspromemoria den 4 februari 2016

 

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar

 

på följande frågor:

 

– Av de stenografiska anteckningarna från EU-nämndens sammanträde den

 

22 april 2015 framgår (anförande 13) att statsministern hänvisade till ”EU-

 

kommissionens tiopunktsförslag” samt anförde att det i inledningen till

 

förslaget, ”redan i punkten l”, skulle stå ”Allowing to support search and

 

rescue actions within the mandate of Frontex”. Även i anförande 25

 

hänvisade statsministern till punkt l i ”dokumentet” samt återgav en del av

 

innehållet. Vilken handling syftade statsministern på vid sina anföranden

 

och när inkom den till Regeringskansliet? Utskottet önskar ta del av den

 

handling som statsministern syftade på.

 

– När inkom den handling till Regeringskansliet som på kvällen den 22 april

 

2015 översändes till EU-nämnden för skriftligt samråd?

 

– Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning

 

till?

 

Som svar överlämnades den 4 februari 2016 en svarspromemoria som

 

upprättats vid Statsrådsberedningen (bilaga A2.3.2).

 

I svarspromemorian anförs att vid tidpunkten för samrådet den 22 april

 

2015 hade Regeringskansliet inte fått ta del av något utkast till gemensamt

 

uttalande från stats- och regeringscheferna. Det fanns således inte något

 

formellt underlag att samråda om, och Regeringskansliet skickade därför inte

 

något skriftligt underlag till EU-nämnden inför det muntliga samrådet.

 

I promemorian anförs vidare att statsministern i sina anföranden syftade på

 

det inofficiella dokument innehållande tio punkter som EU-kommissionär

 

Avramopoulos presenterade muntligt under mötet om migration med EU:s

 

utrikes- och inrikesministrar den 20 april 2015. Det inofficiella dokumentet

 

kom Regeringskansliet till del i samband med mötet. Ett pressmeddelande

 

innehållande en första version av de tio punkterna hade tidigare presenterats

104

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

på kommissionens hemsida. Efter en förfrågan delgavs nämnden det inofficiella dokumentet för kännedom den 23 april 2015 kl. 10.17.

Det inofficiella dokumentet var bifogat till svaret.

Den handling som på kvällen den 22 april 2015 översändes till EU- nämnden för skriftligt samråd (utkast till uttalande av EU:s stats- och regeringschefer) inkom enligt promemorian till Regeringskansliet den 22 april 2015 kl. 18.13.

Svarspromemoria den 1 mars 2016

Utskottet begärde genom en skrivelse svar på följande fråga:

Varför delgavs inte EU-nämnden i skriftlig form inför eller under samrådet det dokument som kom Regeringskansliet till del i samband med mötet den 20 april 2015 om migration och som statsministern läste högt ur vid EU-nämndens sammanträde den 22 april 2015?

Som svar överlämnades 1 mars 2016 en svarspromemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.3.3). I svarspromemorian anförs att det underlag statsministern syftade på i sitt anförande utgjorde ett inofficiellt dokument. Dokumentet utgjorde inte utkast till ett gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna. Det var därför inte aktuellt att samråda om det aktuella dokumentet, och det överlämnades inte heller till EU-nämnden.

Utskottets ställningstagande

Vid EU-nämndens sammanträde den 22 april 2015 lämnade statsminister Stefan Löfven information och samrådde inför ett extra möte i Europeiska rådet med EU:s stats- och regeringschefer dagen därpå. I svarspromemorian från Regeringskansliet den 4 februari 2016 anges att vid tidpunkten för samrådet hade Regeringskansliet inte fått ta del av något utkast till gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna, och det fanns således inte något formellt underlag att samråda om. Något skriftligt underlag skickades därför inte till EU-nämnden inför det muntliga samrådet, varför viss oklarhet förefaller ha uppstått vid nämndens möte. Riksdag och regering har gemensamt intresse i att samråden inför ministerrådsmöten fungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för riksdagen att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklarheter under ett samråd klaras ut är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen. Mot bakgrund av de omständigheter som rådde finns det enligt utskottet inte något skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen för det tillämpade förfaringssättet.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

105

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2.4 Kultur- och demokratiministerns samt idrottsministerns agerande i EU:s ministerråd

Ärendet

Anmälningarna

Alice Bah Kuhnke

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1240-2015/16), bilaga A2.4.1, begärs det att utskottet granskar om kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke agerat i strid med det mandat som EU-nämnden lämnat när det gäller frågor om dels en arbetsplan för kultur 2015 – 2018, dels delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet.

I anmälan anförs att regeringen den 21 november 2014 sökte mandat från EU-nämnden för att på rådsmötet den 25 november 2014 kunna ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser rörande dels en arbetsplan för kultur 2015–2018, dels delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet. En majoritet i EU-nämnden uppmanade Alice Bah Kuhnke att vid rådsmötet framföra följande ståndpunkt: ”Vi anser att kulturfrågor ligger inom, och ska fortsätta ligga inom, den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.” EU-nämndens beslut utgjorde inget hinder för regeringen att ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser, samtidigt som det innebar att kulturministern borde ha tagit till orda och framfört EU- nämndens och därmed också Sveriges ståndpunkt när de aktuella dagordningspunkterna behandlades i rådet. Av återrapporten från mötet framgår emellertid inte att Alice Bah Kuhnke drev den linje som beslutats i EU-nämnden, anför anmälaren.

Gabriel Wikström

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1233-2015/16), bilaga A2.4.2, begärs att utskottet granskar om statsrådet Gabriel Wikström agerat i strid med det mandat som EU-nämnden lämnat när det gäller frågan om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt.

I anmälan anförs att regeringen den 21 november 2014 sökte mandat från EU-nämnden för att på rådsmötet den 25 november 2014 kunna ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser i frågan om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt. En majoritet i EU-nämnden uppmanade Gabriel Wikström att vid rådsmötet framföra följande ståndpunkt: ”Vi anser att idrottsfrågor ligger inom och i fortsättningen ska ligga inom den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.” Gabriel Wikström försäkrade, vid samma samråd med riksdagens EU-nämnd, att regeringens inriktning inför rådsmötet inte skilde sig från den ståndpunkt

106

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

som majoriteten i EU-nämnden beslutat. Den ståndpunkt som EU-nämnden

 

beslutade utgjorde enligt anmälaren inte något hinder för regeringen att ställa

 

sig bakom ett antagande av rådsslutsatser, men den innebar samtidigt att

 

Gabriel Wikström borde framföra EU-nämndens och därmed Sveriges

 

ståndpunkt. Av återrapporten från mötet framgår det emellertid inte att Gabriel

 

Wikström drev den ståndpunkt som beslutats i EU-nämnden, anför anmälaren.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom

 

Kulturdepartementet och Socialdepartementet, bilaga A2.4.3–4. Regerings-

 

kansliets cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och

 

riksdag i EU-frågor (2012-10-31) finns tillgänglig i akten i detta ärende.

 

Utredning i ärendet

 

Gällande ordning

 

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande

 

informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad

 

som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare

 

bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i

 

riksdagsordningen (RO).

 

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en

 

bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och

 

samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka

 

ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl.,

 

Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

 

De besked som regeringen får av EU-nämnden är inte bindande (se

 

Holmberg m.fl.). Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där

 

med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt

 

konstitutionsutskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en

 

ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för samt att det

 

i riksdagsstyrelsens framställning Riksdagen inför 2000-talet uttalas att praxis

 

för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med

 

nämndens råd och ståndpunkter.

 

Det kan tilläggas att konstitutionsutskottet i fråga om innebörden av

 

samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor har uttalat följande

 

(bet. 1994/95:KU22 s. 15):

 

Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken

 

ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i

 

Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen

 

inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden

 

har gett uttryck för i samrådet.

 

Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det

 

politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda

 

regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens

 

politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt.

 

107

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.

EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen.

Tilläggas kan också att Riksdagskommittén i Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om EU-nämndens ställnings- taganden:

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig.

Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Konstitutionsutskottet har i betänkandet Riksdagen i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen. Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU-nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

När det gäller genomförandet av samrådet i EU-nämnden lämnas följande beskrivning i Holmberg m.fl. (se Holmberg m.fl., Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO):

EU-nämnden sammanträder normalt varje fredag med undantag för perioden mitten av juli–slutet av augusti. Vid sammanträdena behandlas

108

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. EU-nämndens verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från EU-nämnden i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band).

Av Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) framgår följande när det gäller åter- rapportering till riksdagen (s. 10–11).

En rapport från ett rådsmöte bör normalt utformas på samma sätt som den kommenterade dagordningen. Rapporter från ordinarie rådsmöten och informella ministermöten bör som huvudregel i sin helhet överlämnas vid återrapportering till riksdagen även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess. Om det förekommer sådana uppgifter i en rapport bör handlingen sekretessmarkeras. Av rapporten bör det framgå vilken inställning Sverige har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske.

I de fall ett rådsmöte berört flera statsråds ansvarsområden bör det klart framgå vilka frågor som hör till respektive statsråds ansvarsområde. En kopia av rapporten bör lämnas till SB EU-kansliet. Berörda utskott och EU-nämnden får vidare i samband med information och samråd en muntlig redovisning av regeringens företrädare om vad som hänt vid det senaste rådsmötet på det aktuella sakområdet.

Kallelse och föredragningslista till EU-nämndens sammanträde den 21 november 2014

Alice Bah Kuhnke

Till EU-nämndens kallelse och föredragningslista till sammanträde den 21 november 2014 (2014/15:14) hade en kommenterad dagordning till rådets sammanträde den 25 november 2014 bifogats. I den kommenterade dag- ordningen hade den svenska ståndpunkten när det gällde utkast till rådsslutsatser om en arbetsplan för kultur 2015–2018 (dagordningspunkt 5) angetts vara följande:

Regeringen föreslår att Sverige stödjer antagandet av rådsslutsatserna om rådets arbetsplan för perioden 2015–2018.

Den svenska ståndpunkten när det gällde utkast till rådsslutsatser om delaktighetsbaserad styrning (participatory governance) av kulturarvet (dagordningspunkt 6) hade angetts vara följande:

109

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Regeringen föreslår att Sverige stödjer antagandet av rådsslutsatserna om delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet.

Gabriel Wikström

Till EU-nämndens kallelse och föredragningslista till sammanträde den 21 november 2014 (2014/15:14) hade en kommenterad dagordning till rådets sammanträde den 25 november 2014 bifogats. I den kommenterade dag- ordningen hade den svenska ståndpunkten när det gällde utkastet till rådsslutsatser om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt angetts vara följande:

Regeringen föreslår att Sverige ställer sig bakom antagandet av slutsatserna. I förhandlingarna har Sverige dock ifrågasatt lämpligheten i att rådsslutsatserna i så stor utsträckning fokuserar på idrottsindustrin då detta mer rör näringspolitik än idrottspolitik (art 165). Sverige har därigenom uppnått vissa justeringar av texten varför bedömningen nu är att den bör kunna accepteras.

Uppteckningar från EU-nämndens sammanträde den 21 november 2014

Alice Bah Kuhnke

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 21 november 2014 (2014/15:14, § 3) inför ett möte i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom, kultur och idrott den 25 november 2014 framgår att kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke (MP) i samband med behandlingen av dagordningspunkt 5, utkast till rådsslutsatser om en arbetsplan för kultur 2015 – 2018, bl.a. anförde följande (anförande 59):

Den huvudsakliga arbetsmetoden i arbetsplanen är den så kallade öppna samordningsmetoden. Den innebär att arbetsgrupper, så kallade OMC- grupper, organiseras för att utbyta erfarenheter och goda exempel och analysera särskilda områden eller frågeställningar.

- - -

Arbetsplanen för kultur fyller ett viktigt syfte och lyfter fram prioriteringar för kulturområdet som väl möter Sveriges intressen. Regeringen föreslår därför att Sverige ställer sig bakom antagandet av slutsatserna om en arbetsplan för kultur 2015–2018.

Niklas Wykman (M) anförde (anförande 60):

Vi har en avvikande mening, för att vi anser att kulturfrågor och idrottsfrågor ligger inom, och ska fortsätta ligga inom, den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare utgifter som är budgetpåverkande.

Marie Granlund (S) anförde (anförande 64):

Jag vill bara kolla hur det var tänkt när frågan var uppe i utskottet, bara så att vi försöker att hålla oss till processen att ärendena bereds där, så att vi inte kör över kamraterna i utskottet genom att ändra ställningstagande.

Jag bara undrar: Har detta med avvikande mening försvunnit i hanteringen eller var finns den någonstans?

110

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Ulrika Karlsson i Uppsala (M) svarade (anförande 65):

Jag har naturligtvis pratat med dem i kulturutskottet. De har lyft upp frågan muntligt under mötet, och det har ju också varit den tidigare inriktningen när det gäller kulturfrågor. Man ska vara minimalistisk, och det ligger i den nationella kompetensen, så det är ingenting nytt. Men det är här som man deklarerar de avvikande meningarna.

Kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke (MP) anförde (anförande 69):

Herr ordförande! Jag vill göra ett tillägg: Tidigare arbetsplaner har arbetat utifrån samma metoder. Det tror jag är ett viktigt tillägg. Att lyfta in frågorna kring subsidiaritet på det här sättet är inget nytt.

Ordföranden anförde (anförande 70):

Jag har lite svårt att förstå den avvikande meningen. Jag tolkade det som att statsrådet också betonade att det inte är några nya pengar som föreslås. Man betonade i regeringens ståndpunkt att man inte vill att EU ska besluta över detta mer än vad man gjort tidigare samt att medlemsstaterna ska samarbeta och finna synergier. Jag försöker bara förstå skillnaderna mellan linjerna. Men vi har alltså en avvikande mening. Sverigedemokraterna har också anmält avvikande mening.

Jag noterar att det finns stöd för regeringens ståndpunkt i denna fråga, med två avvikande meningar.

Ulrika Karlsson i Uppsala (M) ställde följande fråga (anförande 71):

Noterade ordföranden att Centern, KD och Folkpartiet ansluter sig till vår avvikande mening?

Ordföranden svarade (anförande 72):

Förlåt, självklart! Jag noterar att det finns en avvikande mening från fyra partier: Moderaterna, Folkpartiet, Centern och Kristdemokraterna.

Johnny Skalin (SD) anförde (anförande 73):

Jag uppfattar det som att den linje allianspartierna driver vad gäller kulturpolitiken står oss närmare än regeringens. Därför ansluter vi oss till deras avvikande mening i ärende 5.

Ordföranden anförde (anförande 74):

Då finner den stöd. Vill statsrådet kommentera denna avvikande mening, om det nu ens är en avvikande mening?

Kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke (MP) anförde (anförande 75):

Jag vill betona och bejaka många av de avvikande meningar jag hörde. De ligger i linje med regeringens hållning. Jag vill också betona frivilligheten i arbetet i arbetsgruppen samt att detta inte skiljer sig från tidigare arbetssätt.

Ordföranden anförde (anförande 76):

Men då så! Då råder ju enighet i salen om vart Sverige ska driva. Det är perfekt! Kan vi enas om att det är den linjen som gäller? Vad fint! Då är vi eniga om den linjen – Vänsterpartiet också. Vi går vidare till dagordnings- punkt 6, Utkast till rådets slutsatser om delaktighetsbaserad styrning av kulturarvet.

111

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

Kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke (MP) anförde bl.a.

 

(anförande 77):

 

Regeringen föreslår att Sverige stöder antagandet av rådsslutsatserna om

 

kulturarv.

 

Ulrika Karlsson i Uppsala (M) anförde (anförande 78):

 

Herr ordförande! Det är samma här, för att hålla den röda tråden. Vi har

 

förberett samma avvikande mening som Niklas Wykman precis läste upp

 

i föregående ärende. Vi anser att kultur- och idrottsfrågorna ligger inom

 

den nationella kompetensen och ska fortsätta att göra det. Vi vill se ett

 

smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt

 

nivå och så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU

 

inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.

 

Ordföranden gjorde följande påpekande (anförande 79):

 

Får jag komma med ett litet förslag? Jag föreslår att ni stryker idrotten på

 

just denna punkt, eftersom den bara handlar om kultur.

 

Ulrika Karlsson i Uppsala (M) svarade (anförande 80):

 

Det kan vi definitivt leva med.

 

Ordföranden frågade (anförande 86):

 

Finns det någon skillnad mellan Alliansens avvikande mening och

 

regeringens ståndpunkt, enligt statsrådet?

 

Kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke (MP) svarade (anförande

 

87):

 

Nej, det finns det inte.

 

Ordföranden frågade (anförande 88):

 

Ska vi behandla detta som ett medskick? Råder det enhällighet om

 

regeringens linje? Hur vill ni behandla det?

 

Ulrika Karlsson i Uppsala (M) svarade (anförande 89):

 

Detta har inte framgått direkt av handlingarna eller av regeringens tidigare

 

ståndpunkt, så vi har förberett denna avvikande mening. Men om det här

 

är även regeringens ståndpunkt är ni välkomna att ansluta er. Det är bara

 

bra; då är vi eniga. Då finns det ingen konflikt om Sveriges roll inför mötet.

 

Hur man hanterar det i protokollet är en annan sak. Det blir väl så att man

 

ansluter sig, eftersom detta vinner majoritet i så fall, men det är bra att det

 

inte är konfliktladdat.

 

Ordföranden sammanfattade härefter (anförande 90):

 

Det är kanske rätt ställe att fråga: Är det någon här i salen som opponerar

 

sig mot den ståndpunkt som regeringen har anslutit sig till eller som på

 

annat sätt har redovisats här på mötet? Jag finner att så inte är fallet. Då

 

råder enhällighet i nämnden och med regeringen om vad som ska drivas.

 

Det låter alldeles utmärkt. Vi för till protokollet att den här avvikande

 

meningen finner enhälligt stöd och att även regeringen tycker att det är en

 

bra linje. Då finns det stöd för regeringens ståndpunkt i den mån den är

 

uttryckt i papperen med de här tilläggen.

 

Gabriel Wikström

 

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 21 november 2014

 

(2014115:14, § 4) inför möte i Europeiska unionens råd för utbildning,

112

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

ungdom, kultur och idrott den 25 november 2014 framgår att statsrådet Gabriel Wikström (S) bl.a. anförde följande (anförande 96):

Jag vet att det har förts en diskussion om idrottsfrågorna tidigare. Vi vet säkert allihop att den svenska linje som har legat fast under lång tid är att idrott egentligen ska vara en nationell angelägenhet. Vi motsatte oss att det kom upp på EU-nivå, och vi har fortfarande inställningen att det ska vara en nationell angelägenhet. Däremot kan det vara bra att finnas med i de här sammanhangen, inte minst för erfarenhetsutbyte.

När det gäller slutsatserna har det italienska ordförandeskapet valt att prioritera idrottens betydelse för ekonomin. I förhandlingarna har Sverige ifrågasatt om slutsatserna verkligen ryms inom kompetensen under artikel 165, som finns på idrottsområdet Vi tycker att slutsatserna i stor utsträckning är mer av näringspolitisk än av idrottspolitisk karaktär.

Sedan tror jag att de flesta av oss här inne kan ställa upp på många av slutsatserna och också se idrottens betydelse för ekonomi, innovation och näringspolitik i stort. Men vi har i alla fall tyckt att det varit viktigt att markera i den här frågan.

I förhandlingarna har vi tillsammans med andra medlemsstater lyckats mjuka upp eller stryka alltför långtgående skrivningar. Det gör att vi nu ändå föreslår att vi kan ställa oss bakom slutsatserna.

Niklas Wykman (M) anförde följande (anförande 98):

Sedan, herr ordförande, ska jag säga något med viss ödmjukhet, eftersom statsrådet ändå deklarerar denna ståndpunkt. Eftersom vi strök ordet idrott i vårt föregående yttrande vill vi här anföra samma mening som vi gjorde tidigare: Vi anser att idrottsfrågor – i stället för kulturfrågor denna gång – ligger inom och i fortsättningen ska ligga inom den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.

Statsrådet Gabriel Wikström (S) anförde bl.a. (anförande103):

Men det är värt att understryka ytterligare en gång att även den här regeringens inställning är att idrott i första hand ska vara en nationell kompetens. Och vi har inga planer på att idrotten i större utsträckning ska flyttas över till EU-nivån.

Om slutsatserna, så att säga, skulle dras i något annat EU-forum och därmed bli föremål för att pengar från strukturfonderna skulle kunna användas för att i någon mån uppfylla slutsatser på idrottsområdet vet inte jag. Det har inte heller varit föremål för diskussion här.

Emma Wallrup (V) anförde bl.a. (anförande 104):

Ja, det är en bra linje – det tycker vi också – att det här ska ligga på nationell nivå. Det är bra.

Niklas Wykman (M) anförde bl.a. (anförande 105):

Sedan vill jag inskärpa att vi står fast vid vår avvikande mening. För här hör vi från ministerns sida ord som är glidande i fråga om detta är nationell kompetens eller inte. Jag kan inte recitera exakt. Men ministern använde ord som i huvudsak, uteslutande, till större del eller något sådant. Vi anser att detta är en fråga som ska ligga inom den nationella kompetensen.

Ordföranden ställde därefter följande frågor (anförande 106):

113

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Kan jag bara få ett förtydligande? Föreslår ni att vi ska ha det här som ett tillägg till regeringens position, eller föreslår ni också att man ska säga nej till rådsslutsatserna?

Niklas Wykman (M) svarade (anförande 107):

Nej, vårt förslag är alltså precis ordagrant så som vi lägger fram det och att regeringen anför den ståndpunkten.

Johnny Skalin (SD) anförde bl.a. (anförande 109):

Jag anmäler avvikande mening eftersom jag står fast vid att idrottspolitiken inte ska vara en europeisk angelägenhet. Det ska vara en nationell angelägenhet. Därför anser jag att vi inte kan ställa oss bakom regeringen eller de rådsslutsatser som föreslås.

Marie Granlund (S) anförde (anförande 110):

Ordförande! Tack för redogörelsen tidigare! Som jag förstår det agerar nu regeringen exakt som den tidigare regeringen. Och vi pratar om rådsslutsatser sedan 2013. Om det finns någon misstänksamhet – jag bedömer möjligtvis att den i så fall beror på något annat – om att regeringen inte skulle tycka att det ska vara nationell kompetens för idrotten är det väl lätt att tillfoga det till de ståndpunkter man har. Det handlar alltså om det som statsrådet sade. Det är väl lätt att tillfoga det. Då råder det ingen tveksamhet om hur det är.

Men vad jag har förstått finns det ändå en enighet om att man inte ska gå emot rådsslutsatsema.

Niklas Wykman (M) anförde (anförande 112):

Jag kan förtydliga att vi inte invänder mot att regeringen står bakom rådsslutsatserna. Däremot inskärper vi vårt tillägg om hur vi principiellt ser på detta. Det tror jag att det kan finnas enighet om. Jag kan också anföra ett argument. Ministern är säkert väl medveten om och kommer att bli än mer medveten om att det har varit oerhört problematiska frågor om idrottslivet och föreningslivet i stort i Sverige. Det gäller förvisso inte det specifika området, men det gäller till exempel skatteregler. Det är en fråga där Sverige har en pågående konflikt, skulle man kunna säga, med EU. Här är det viktigt att vi värnar vårt föreningsliv och idrottsliv och våra villkor som gäller. Det har det funnits en mycket bred enighet om.

Ordföranden anförde (anförande 113):

Då finner jag att det finns en enighet i nämnden kring det som Moderaterna läste upp, från alla partier i den biten, och att Sverigedemokraterna har en avvikande mening. De anser även att vi bör säga nej till rådsslutsatsema. Har jag uppfattat situationen korrekt? Jag ser att alla nickar – fint. Då antar vi det som nämndens ståndpunkt. Vill statsrådet yttra sig i frågan?

Statsrådet Gabriel Wikström (S) anförde avslutningsvis bl.a. följande (anförande 114):

Sedan vill jag bara tillägga att jag och regeringen inte har någon avvikande uppfattning i förhållande till vad som har sagts här inne vad gäller kompetensfrågan. Den regleras, som sagt, i nämnda artikel 165.

Ordföranden sammanfattade enligt följande (anförande 115):

Det är tydligt att det finns en enighet. Det är uppenbart att alla är eniga i den frågan. Det är jättebra om vi kan lösa det på ansvariga-utskott-nivå i framtiden, känner jag. Då skulle våra möten kunna bli ännu kortare och effektivare.

114

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Skriftlig återrapport från rådets möte den 25 november 2014

Alice Bah Kuhnke

I den skriftliga återrapporten från Regeringskansliet (Kulturdepartementet) om rådsmötet den 25 november 2014 anges beträffande frågan om en arbetsplan för kultur (2015–2018) följande (punkt 4):

Ett antal medlemsstater hade reservationer på delar av förslaget inför mötet, vilket föranledde ordförande att öppna för diskussion för att söka kompromisslösningar i dessa delar. Reservationerna avsåg dels en formulering om likabehandling av e-böcker och tryckta böcker som ett antal medlemsstater ansåg indirekt hänvisar till skattelagstiftning och därför inte var lämplig att föra in i rådslutsatser på kulturområdet. Den andra reservationen avsåg en begäran om att inom ramen för arbetet med kultur i EU:s yttre förbindelser även inkludera arbetet med länder som omfattas av EU:s grannskapspolitik. Efter en längre diskussion nåddes kompromisser på båda områdena.

Rådets slutsatser antogs efter några mindre korrigeringar i texten.

I återrapporten behandlades också utkast till rådets slutsatser om delaktighetsbaserad styrning (participatory governance) av kulturarvet (punkt 5). I rapporten anges att rådets slutsatser antogs.

Gabriel Wikström

I den skriftliga återrapporten från Regeringskansliet (Kulturdepartementet) den 2 december 2014 behandlas den aktuella frågan under punkten 7 (Utkast till slutsatser från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt). Där anges att rådets slutsatser antogs.

EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015

Alice Bah Kuhnke

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 13 maj 2015 (2014/15:35, § 7) framgår att återrapporten från mötet i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom och kultur den 25 november 2014 behandlades. Ordföranden anförde inledningsvis följande (anförande 125):

Vi hälsar statssekreterare Per Olsson med medarbetare välkomna till EU- nämnden. Alice Bah Kuhnke är upptagen på annat håll och kan inte närvara i dag. [. . . ] Finns det någon muntlig återrapportering utöver den skriftliga från tidigare rådsmöte?

Statssekreterare Per Olsson anförde (anförande 126):

Nej. Eftersom det var ministern och inte jag som deltog har jag inget att tillägga utöver det skriftliga.

Gabriel Wikström

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 13 maj 2015 (2014/15:35, § 6) framgår att återrapporten från mötet den 25 november 2014 behandlades. Ordföranden anförde inledningsvis följande (anförande 115):

115

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Vi hälsar statsrådet Gabriel Wikström med medarbetare välkomna till EU- nämnden. Finns det någon muntlig återrapportering utöver den skriftliga från tidigare möte?

Statsrådet Gabriel Wikström (S) svarade (anförande 116):

Nej. Jag var inte med på mötet, så jag hänvisar till det skriftliga underlaget.

Tidigare granskning

Våren 1998 granskade konstitutionsutskottet ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i EU- nämnden (bet. 1997/98:KU25). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under EU-nämndens sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av leda- möterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller EU-nämndens uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder Sverige vid rådets samman- träden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med EU- nämnden har ägt rum inför rådssammanträdet.

Trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, uttalade konstitutions- utskottet vidare, är det ändå möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. Konstitutionsutskottet har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa EU-nämndens mandat.

Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika kom- ponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. Bör Sverige stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kom- promisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som Sverige kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förut- sättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att Sverige ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klav- bundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98: KU9y vidhållit sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att riksdagen binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna.

116

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

I det aktuella granskningsärendet, fortsatte konstitutionsutskottet, samman- fattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ord- föranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda "sunt förnuft" eftersom det finns "ett svängrum". Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet.

Nämnas kan också att konstitutionsutskottet erinrade om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att före- träda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Samtidigt kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt konstitutionsutskottets bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte förelegat i det aktuella fallet.

Våren 2012 granskade utskottet ett statsråds agerande vid unionens råd när det gällde antagande av rådsslutsatser (bet. 2011/12:KU20 s. 11 f.). Utskottet anförde i sitt ställningstagande bl.a. följande:

Utskottet konstaterar att arbetsmarknadsministern vid EU-nämndens samråd delgavs att nämndens ståndpunkt inför beslutet om de aktuella rådsslutsatserna var att för att regeringen ska kunna acceptera rådets slutsatser måste dessa innehålla tydliga skrivningar som klargör att arbetsmarknadens parters autonomi och ingångna avtal på arbets- marknaden respekteras och att alla former av social dumpning ska motverkas. Konstitutionsutskottet noterar även att regeringen i ett tidigare skede överlade i frågan med arbetsmarknadsutskottet. Arbetsmarknads- utskottets ordförande konstaterade då att en majoritet av utskottets ledamöter inte stod bakom regeringens då presenterade ståndpunkt om den inte kompletterades med en skrivning om att motverka social dumpning.

Granskningen visar att EU-nämndens mandat tolkades av regeringen på så sätt att rådsslutsatserna visserligen inte stod i strid med riksdagens ståndpunkt, men att Sverige inte kunde ställa sig bakom rådsslutsatserna om inte tillägg gjordes. Utskottet noterar att regeringen i denna situation valde att lägga ned Sveriges röst och på så vis markera att Sverige inte fullt ut kunde ställa sig bakom rådsslutsatserna men samtidigt inte ville förhindra att de antogs. Även om att det är ytterst ovanligt att medlems- stater röstar mot rådsslutsatser noterar utskottet att Sverige vid tidigare tillfälle har röstat emot rådsslutsatser. Av granskningen framgår att det i sådana fall där en medlemsstat röstar mot rådsslutsatser normalt är så att medlemsstaten i fråga tydligt markerat i Coreper att den inte kan ställa sig bakom ett visst innehåll som anses gå emot dess nationella intressen.

Mot bakgrund av det nämnda bedömer utskottet att arbetsmarknads- ministern och regeringen inte med tillräckligt eftertryck agerade i enlighet med de råd och synpunkter som riksdagen genom sina organ lämnade till regeringen. Regeringen borde i rådets förberedande organ tydligare ha markerat att rådsslutsatser som saknade skrivningar om att motverka social dumpning skulle gå emot svenska intressen. Detta skulle i ett tidigare skede ha markerat Sveriges avsikt att inte acceptera rådsslutsatser utan dessa skrivningar och därmed att rösta mot slutsatserna.

117

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Utskottet uttalade avslutningsvis att statsrådet inte kunde undgå kritik för sitt agerande vid unionens råd.

Våren 2015 granskade utskottet ett statsråds agerande vid ett rådsmöte (bet. 2014/15:20 s. 48 f.). Utskottet anförde i sitt ställningstagande bl.a. följande:

Från rådsmötet den 8 oktober 2014 finns dels en skriftlig återrapport, dels ett muntligt uttalande vid EU-nämndens sammanträde den 28 november 2014. Av den skriftliga återrapporten följer bl.a. att flertalet medlems- stater, inklusive Sverige, ifrågasatte om förslaget om marknadsöppning verkligen är lösningen. Vid EU-nämndens sammanträde den 28 november 2014 uttalade statsrådet Anna Johansson bl.a. att hon inte framförde någon kritisk hållning vid rådsmötet, men att hon redogjorde för de erfarenheter som fanns från den svenska järnvägstrafiken där marknadsöppning varit ett inslag samt att det finns både goda och mindre goda erfarenheter av dessa förändringar. I utskottets granskning har, i promemorian från Regeringskansliet den 27 februari 2015, lämnats en redogörelse för vad statsrådet Anna Johansson framfört vid det aktuella rådsmötet i fråga om det fjärde järnvägspaketet. Enligt promemorian från Regeringskansliet kunde den skriftliga återrapporten tolkas som att statsrådet Anna Johansson ifrågasatt marknadsöppningen. I promemorian anges att så inte skett. Utskottet vill betona vikten av att rapporter över rådsmöten på ett korrekt sätt speglar vad som förevarit.

Av redogörelsen i promemorian från Regeringskansliet för vad statsrådet Anna Johansson framförde vid rådsmötet den 8 oktober 2014 framgår att statsrådet inte tog upp aspekten successiv marknadsöppning, vilken omfattades av den ståndpunkt som hade förankrats i EU-nämnden. Utskottet vill framhålla betydelsen av att en ståndpunkt som förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet.

Promemorior från Regeringskansliet

Alice Bah Kuhnke

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilka ståndpunkter framfördes av Alice Bah Kuhnke vid mötet i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom, kultur och idrott den 25 november 2014 beträffande den nationella kompetensen när utkast till rådsslutsatser om en arbetsplan för kultur (2015–2018) behandlades?

Vilka ståndpunkter framfördes av Alice Bah Kuhnke vid mötet i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom, kultur och idrott den 25 november 2014 beträffande den nationella kompetensen när utkast till rådsslutsatser om delaktighetsbaserad styrning (participatory governance) av kulturarvet behandlades?

Hur förhåller sig dessa ståndpunkter till EU-nämndens ståndpunkt vid samrådet den 21 november 2014?

Återspeglar den skriftliga återrapporten det svenska agerandet vid rådsmötet? I den mån den inte fullt ut återspeglar det svenska agerandet, av vilket skäl kompletterade inte statssekreteraren återrapporten muntligt vid EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015?

118

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 15 mars 2016 en promemoria som har upprättats inom Kulturdepartementet (bilaga A2.4.3). I svarspromemorian anförs att Sverige ställde sig bakom rådsslutsatserna vid rådsmötet den 25 november 2014. Inget framfördes i samband med det. Vidare anförs att vid samrådet med EU-nämnden den 21 november 2014 ställde sig en majoritet i nämnden bakom regeringens uppfattning att ett antagande av de föreslagna rådsslutsatserna skulle stödjas. Enligt svaret återspeglar den skriftliga rapporten det svenska agerandet vid rådsmötet och det fanns därför ingen anledning att komplettera denna vid EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015.

Gabriel Wikström

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilka ståndpunkter framfördes av den svenska regeringens företrädare vid mötet i Europeiska unionens råd för utbildning, ungdom, kultur och idrott den 25 november 2014 beträffande den nationella kompetensen när utkast till rådsslutsatser om idrott som drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt behandlades?

Hur förhåller sig dessa ståndpunkter till EU-nämndens ståndpunkt vid samrådet den 21 november 2014?

Återspeglar den skriftliga återrapporten det svenska agerandet vid rådsmötet? I den mån den inte fullt ut återspeglar det svenska agerandet, av vilket skäl kompletterade inte Gabriel Wikström återrapporten muntligt vid EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 15 mars 2016 en promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet (bilaga A2.4.4). I svarspromemorian anförs att Sverige ställde sig bakom rådsslutsatserna vid rådsmötet den 25 november 2014. Inget framfördes i samband med det. Vidare anförs att vid samrådet med EU-nämnden den 21 november 2014 ställde sig en majoritet i nämnden bakom regeringens uppfattning att ett antagande av de föreslagna rådsslutsatserna skulle stödjas. Enligt svaret återspeglar den skriftliga rapporten det svenska agerandet vid rådsmötet, och det fanns därför ingen anledning att komplettera denna vid EU-nämndens sammanträde den 13 maj 2015.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att EU-nämnden i de tre aktuella fallen ansåg att regeringen skulle ställa sig bakom antagandet av de föreslagna rådsslutsatserna. Vidare gjorde nämnden i vart och ett av fallen ett tillägg såvitt avsåg frågan om den nationella kompetensen på det aktuella området. Enligt

119

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

utskottets uppfattning har nämndens ståndpunkt innefattat dels inställningen

 

till de föreslagna rådsslutsatserna, dels tillägget angående den nationella

 

kompetensen. Vid samråden framfördes inga invändningar från de berörda

 

statsrådens sida. Av svarspromemoriorna framgår att Sverige ställde sig

 

bakom de föreslagna rådsslutsatserna vid rådsmötet den 25 november 2014,

 

men att det inte framfördes något i samband med det. Utskottet konstaterar

 

vidare att det inte i något av de aktuella fallen finns någon anteckning i den

 

skriftliga återrapporten om att tillägget angående den nationella kompetensen

 

inte hade framförts. Utskottet vill framhålla vikten av att en ståndpunkt som

 

förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet. Om regeringen bedömer att

 

en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig finns som tidigare

 

uttalats möjlighet att söka förnyad kontakt med nämnden. Utskottet vill också

 

understryka att om regeringen av något skäl inte agerar i enlighet med

 

nämndens ställningstaganden ska skälen för avvikelsen tydligt redovisas i den

 

skriftliga återrapporten.

 

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande

 

till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift

 

att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr.

 

2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar

 

redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

2.5 Inrikesministerns agerande i EU:s ministerråd i frågan om EU:s gränskontroll

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1238-2015/16), bilaga A2.5.1, begärs att utskottet granskar om statsrådet Anders Ygeman underlåtit att samråda med EU-nämnden om en ändrad svensk ståndpunkt angående EU:s gemensamma byrå för gränskontroll, Frontex.

I anmälan anförs att regeringen, genom statsministern och andra ministrar, samrått med EU-nämnden vid flera tillfällen angående frågan om Frontex. Statsministern har vid upprepade tillfällen sagt att regeringen vill att Frontex agerar effektivt inom befintligt mandat och att regeringen inte är beredd att ge Frontex utökat mandat. Anmälaren hänvisar till uttalanden av statsministern vid det sammanträde som hölls med EU-nämnden den 14 oktober 2015 inför ett möte i Europeiska rådet den 15–16 oktober 2015.

Anmälaren hänvisar vidare till att statsrådet Anders Ygeman i samband med ett informellt möte mellan EU:s inrikes- och justitieministrar i en intervju med Sveriges Radio uttalat att han nu kan acceptera att en överstatlig gränskontrollmyndighet inrättas inom EU samt att denna myndighet ska kunna operera inne på ett lands territorium utan att det godkänts av landet i fråga.

120

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga A2.5.2. Vidare har utskottet hållit en utfrågning med statsrådet Anders Ygeman, bilaga B5.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Frontex

Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex) inrättades den 1 maj 2005. Byrån ska underlätta genomförandet av gemensamma bestämmelser för arbetet kring EU:s yttre gränser och skapa ökad samordning av det operativa arbetet mellan medlemsländerna. Frontex huvudsakliga uppgifter är bl.a. att samordna det operativa samarbetet mellan medlemsländerna när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna (gemensamma operationer), bistå medlemsstaterna med utbildning av gränskontrollpersonal, genomföra riskanalyser och organisera medlemsstaternas samarbete när det gäller återsändande av personer som vistas olagligt i unionen.

Uttalande i Sveriges Radio

I en intervju i Sveriges Radio den 26 januari 2016 uttalade statsrådet Anders Ygeman bl.a. följande: ”Jag är beredd att gå så långt att säga att jag är beredd att låta Frontex, eller ett framtida Frontex, kunna gå in mot en medlemsstats vilja”.

Gällande ordning

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl. Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

Enligt Holmberg m.fl. är de besked som regeringen får av EU-nämnden inte bindande. Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt konstitutions- utskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning Riksdagen inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har

121

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter.

Det kan tilläggas att konstitutionsutskottet, när det gäller innebörden av samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor, har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15):

Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.

Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.

EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontroll- instrument som anges i 12 kap. regeringsformen.

Tilläggas kan också att Riksdagskommittén i Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om EU-nämndens ställnings- taganden:

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga for att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande.

Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Konstitutionsutskottet har i betänkandet Riksdagen i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande

122

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

åsiktsförhållanden i riksdagen. Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU-nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning.

Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet. Detta stadgande infördes 2006 i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med EU-nämnden inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta (se Holmberg m.fl. Grundlagarna, [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO).

När det gäller genomförandet av samrådet i EU-nämnden lämnas följande beskrivning i Holmberg m.fl. (se Holmberg m.fl. Grundlagarna, [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO):

EU-nämnden sammanträder normalt varje fredag med undantag för perioden mitten av juli–slutet av augusti. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. EU-nämndens verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från EU-nämnden i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band).

Informellt möte för rättsliga och inrikes frågor den 25–26 januari 2016

Enligt den skriftliga återrapporten utvecklade statsrådet Anders Ygeman sin syn på kommissionens förslag om en gemensam gräns- och kustbevakning. Rapporten har sekretessmarkering.

123

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

EU-nämndens sammanträde den 16 december 2015

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 16 december 2015 inför möte i Europeiska rådet den 17–18 december 2015 (2015/16:21) framgår att Ulrika Karlsson (M) ställde följande fråga (anförande 23):

När det gäller det yttre gränsområdet, som också är en stor och viktig punkt, har jag inte riktigt fått klart för mig vilket mandat som statsministern söker. Du får gärna upprepa vilket mandat du söker. Jag undrar lite hur regeringen ser på hur Frontex fungerar inom det befintliga mandatet i dag och hur Sverige ser på ett utvidgat mandat, det vill säga att Frontex skulle kunna agera på eget initiativ. Det är rätt långtgående. Hur ställer sig regeringen till det?

Som svar anförde statsministern följande (anförande 25):

När det gäller yttre gräns och vad vi söker stöd för är det skrivningen i punkt 2: ”It should rapidly examine the Commission proposals of 15 December on a ’European Border and Coast Guard’, the Schengen Borders Code, ’A voluntary humanitarian admission scheme’, and travel documents for returns.”

Det är texten som står här. Det är den vi söker stöd for. Vi tycker att den är bra.

I går fick vi förslaget om exempelvis ett förstärkt Frontex som vi inte har hunnit analysera i alla detaljer. Vi återkommer efter analysen.

Just den text som finns här, som vi ska komma överens om under Europeiska rådet, är den som regeringen söker stöd för.

EU-nämndens sammanträde den 11 december 2015

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 11 december 2015 (2015/16:20) inför möte i Europeiska unionens råd för allmänna frågor den 15 december 2015 framgår att utrikesministern anförde bl.a. följande (anförande 78):

Jag tackar för frågorna, som handlar om bland annat gränskontroll. Vi förväntar oss att det ska komma förslag från kommissionen om exakt hur det ska utformas. Man kommer inte att behandla detaljer på mötet, och därför går det inte att svara på frågor om till exempel exakt hur Frontex roll ska definieras och vad exakt medlemsländerna ska sköta och vad Frontex ska sköta. Vi återkommer med synpunkter på detta när det finns ett förslag och vi har hunnit granska dess utformning.

EU-nämndens sammanträde den 20 november 2015

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 20 november 2015 inför extra möte i Europeiska unionens råd får rättsliga och inrikes frågor samma dag (2015/16:17) framgår att statsrådet Anders Ygeman anförde bl.a. följande (anförande 11):

Först var det Frontex. Förslag kommer i december. Då ska vi diskutera de frågorna närmare.

– – –

När kan Frontex gripa in, och vem beslutar om detta? Medlemsstaterna kan begära det, och Frontex beslutar om det.

124

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

EU-nämndens sammanträde den 14 oktober 2015

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 14 oktober 2015 inför möte i Europeiska rådet den 15–16 oktober 2015 (2015/16:9) framgår att statsministern anförde bl.a. följande (anförande 2):

Det finns också ett behov av att se hur vi kan stärka gränssamarbetet, men det får inte leda till att medlemsstaterna ger upp det nationella ansvaret på området. Hur ett sådant mandat ska utformas till Frontex får regeringen återkomma till.

I anförande 13 uttalade statsministern:

När det gäller Frontex egna initiativ är det mer på temat att Frontex också ska kunna ta initiativ men att det inte innebär att man ska få agera i de olika länderna. Däremot kan Frontex lyfta på telefonluren och ta ett sådant initiativ, men det måste självfallet ske i samråd med länderna och under respektive lands regler och lagar. Så är det tänkt. Att Frontex skulle kunna lyfta på telefonluren och fråga om det kan vara aktuellt med ett sådant initiativ tycker jag inte är så dramatiskt, men vi måste stå upp får respektive lands egna lagar vad gäller de egna gränserna.

– – –

Frontexmandatet nämnde jag. Det kommer inte att vara så att Frontex kan ge sig in i länders hantering. Däremot kan man själv ta initiativ, och sedan får det ske i samarbete med respektive land där det kan vara aktuellt.

Statsministern uttalade vidare (anförande 23):

Vad gäller Frontex nuvarande mandat, Karin Enström, menar vi att det finns möjlighet att redan där utvidga handlingsfriheten för Frontex, exempelvis att köpa egen utrustning som jag nämnde. Då har man möjlighet att vara mer flexibel.

Det så kallade utökade mandatet är fortfarande tänkt att vara nationellt. Jag vill betona att inte bara Sverige tycker att det är en nationell fråga. Det är fler länder som tycker det. Det innebär att man måste komma överens om det.

Att Frontex kan ta ett initiativ vad gäller exempelvis återvändande bygger på ett beslut som fattades av inrikesministrarna den 8 oktober i en slutsats om att Frontex mandat kan stärkas, till exempel vad gäller återvändande av personer som inte har rätt att vistas här.

Det ska ske på ett humanitärt och rättssäkert sätt. Men vi måste också stå upp för principen. Min bärande tanke är att vi tar emot människor som söker asyl – vilket vi ska göra. Men de som får avslag måste återvända. Annars har vi ingen reglerad invandring. Den principen måste vi stå upp for. Då är det högst rimligt att man diskuterar det.

Kommissionen ska återkomma i december och presentera fler förslag för hur det skulle kunna bli effektivare. Vi får återkomma när vi vet mer exakt hur det är tänkt att fungera.

Jag vill dock understryka att Sverige, precis som andra, inte tycker att det är ett EU-mandat att sköta gränserna. Det är ett nationellt mandat. Det tänker vi hålla fast vid.

– – –

I fråga om Frontex egna initiativ, Eskil Erlandsson, gäller samma tema som jag sa tidigare. Kommissionen kommer att återkomma med förslag. Vi vet ännu inget om det. Men det är en nationell fråga. Det är den uppfattningen Sverige driver och kommer att driva. Det är självfallet andra länder som också tycker det. Det är helt enkelt inte ett EU-mandat.

125

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Ordföranden sammanfattade diskussionen enligt följande (anförande 40):

Låt mig försöka sammanfatta denna diskussion. Jag finner att det finns stöd för regeringens ståndpunkt med avvikande meningar från de fyra allianspartierna, Kristdemokraterna, Moderaterna, Folkpartiet och Centern, om arbetskraftsinvandring.

Jag finner att det enligt tidigare givna åsikter finns avvikande mening från Vänstern och Kristdemokraterna om lagliga vägar in samt när det gäller transportörsansvaret också från Folkpartiet. Det finns dessutom en avvikande mening anmäld från Sverigedemokraterna gällande inriktningen. Centerpartiet hade också en avvikande mening om transportörsansvaret och även om lagliga vägar in.

Jag tycker ändå att vi kan tolka diskussionen som ett tydligt medskick till regeringen att driva på och betona den nationella kompetensen. Denna inriktning råder det enighet om. Sedan kan vi kanske försöka reda ut i återrapporteringen om vi lyckades nå tillräckligt långt. Kan vi enas om en sådan bild?

Statministern anförde avslutningsvis följande (anförande 46):

Precis som jag återgav är det regeringens uppfattning att det här är nationell kompetens och så ska förbli. Att vi sedan samverkar och samarbetar för att förstärka gränsskyddet är bra. Det måste också innebära ett effektivare sätt för Frontex att arbeta, men man ska inte kliva över någon gräns. Det kommer jag att framhålla. Det är Sveriges och regeringens linje.

Tidigare granskning

Våren 2004 granskade utskottet regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet (bet. 2003/04:KU20 s. 41 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande:

Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen ger uttryck för. Statsministern har själv försatt sig i en sådan situation att han fått svårigheter att med trovärdighet driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet kritiserade redan vid granskningen under förra riksmötet. Av tillgänglig utredning kan utläsas att statsministern inte heller senare i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern har räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att riksdagen i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i EU- nämnden. Det förtjänar därför enligt utskottets uppfattning kritik.

Utskottet granskade våren 2009 regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport (bet. 2008/09:KU20 s. 16 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a.:

Utskottet önskar erinra om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan

126

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

Utskottet noterar särskilt att EU-nämnden i ett yttrande till utrikesutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse över 2005 års verksamhet i Europeiska unionen förutsatte att regeringen fortlöpande skulle samråda med EU-nämnden om utvecklingen av frågan om uppförandekoden. Utskottets granskning visar att regeringen, inför ministerrådets beslut den 8 december 2008 att anta den gemensamma ståndpunkten i fråga om EU:s uppförandekod för vapenexport, varken informerade riksdagen om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av riksdagen om det stundande beslutet.

– – –

Utskottet anser att ansvariga statsråd, mot bakgrund av EU-nämndens yttrande och regeringens beslut den 4 december, borde ha informerat EU- nämnden om regeringens beslut och utvecklingen i frågan om uppförandekoden. Konstitutionsutskottet anser att regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter gentemot riksdagen.

Utskottet granskade våren 2015 regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar (2014/15:KU20 s. 28). Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande:

Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandat- perioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller Europeiska rådet. Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med EU-nämnden i frågan har inte förelegat. Samtidigt noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i EU-nämnden. Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden. Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem.

I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet tidigare har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i riksdagen gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

1.Vilka ståndpunkter framförde inrikesministern vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–26 januari 2016 (jämför den skriftliga återrapporten från mötet)? Hur förhöll sig dessa ståndpunkter till stånd- punkter som tidigare förankrats i EU-nämnden, utskott och riksdagen?

2.Har regeringen återkommit till riksdagen (utskott, EU-nämnd) efter den analys som aviserades av statsministern vid samrådet med EU-nämnden den 16 december (2015/16:21 anförande 25)?

127

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

3.Överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovan nämnda frågor vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–26 januari 2016? Om ja önskar utskottet ta del av det.

4.Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 3 mars 2016 en svarspromemoria som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga A2.5.2).

I svarspromemorian anförs att statsrådet Anders Ygeman avseende Session IV Migration framförde ståndpunkten att gränskontroll primärt är ett nationellt ansvar, vilket tidigare förankrats i EU-nämnden. Med anledning av den diskussion som fördes mellan medlemsstaterna resonerade statsrådet därutöver kring vissa aspekter av kommissionens förslag som kan komma att aktualiseras i det fortsatta förhandlingsarbetet utifrån Regeringskansliets faktapromemoria 2015/16:FPM45.

Som svar på fråga 2 anförs vidare att regeringen den 19 januari 2016 lämnade Regeringskansliets faktapromemoria 2015/16:FPM45 till riksdagen. Information har därefter lämnats i justitieutskottet den 2 februari 2016 och överläggning har hållits med samma utskott den 11 februari 2016.

Som svar på fråga 3 (om det överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovan nämnda frågor vid det informella mötet för rättsliga och inrikes frågor den 25–26 januari 2016) anförs i promemorian att det inte gjorde det.

Utfrågning med statsrådet Anders Ygeman

Den 18 april 2016 höll utskottet en utfrågning med statsrådet Anders Ygeman (bilaga B5).

Statsrådet anförde att Schengensamarbetet under en längre tid har satts under stort tryck på grund av den allvarliga migrationskrisen, vilket har lett till att allvarliga brister vid EU:s yttre gränser har uppenbarats. En långsiktig åtgärd är förslaget om en europeisk gräns och kustbevakning som presenterades den 15 december 2015. Statsrådet uppgav att han varit i EU- nämnden flera gånger under hösten och bl.a. diskuterat möjligheten till en delvis ny roll för Frontex.

Den 19 januari lämnades en faktapromemoria till riksdagen. I regeringens preliminära ståndpunkter angavs bl.a. att det är viktigt att överväga nya förslag och idéer om hur kontrollen av den yttre gränsen kan stärkas. Men det måste ske utan att medlemsstaterna lämnar över det grundläggande ansvaret för gränskontrollen till EU. Regeringen ansåg alltså att gränskontroll främst är en nationell fråga, men att den nya byrån för gräns- och kustbevakning kan utgöra ett viktigt stöd för medlemsstater som inte själva kan kontrollera sina gränser tillräckligt väl. När ministrarna träffades den 25–26 januari 2016 var det informellt. Syftet med sådana möten är att få till ett fritt tankeutbyte i mer övergripande och långsiktiga frågor. Eftersom det var ett informellt möte, där inga beslut skulle fattas, hölls inget samråd med EU-nämnden före mötet.

128

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Statsrådet uppgav att han vid det informella mötet framhöll att gräns- kontroll primärt är ett nationellt ansvar, något som även andra medlemsstater, kommissionen och ordförandeskapet betonade. Syftet med diskussionen var enligt ordförandeskapet att få politisk vägledning för det kommande förhandlingsarbetet, vilket skulle inledas på expertnivå. Statsrådet resonerade kring några aspekter som ur svenskt perspektiv kanske skulle aktualiseras i det kommande förhandlingsarbetet utifrån den faktapromemoria som lämnades till riksdagen, bl.a. att det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas och att den nya byrån kan utgöra ett viktigt stöd för medlemsstater som inte själva kan kontrollera sina gränser tillräckligt väl. Enligt statsrådet var det som framfördes på mötet också den ståndpunkt som hade förankrats i EU-nämnd och utskott.

När det gäller intervjun i Sveriges Radio den 26 januari 2016 uppgav statsrådet att han fick frågan ”Hur ser du på den långsiktiga utvecklingen?”, vilket han försökte ge uttryck för. Det som sas i intervjun får enligt statsrådet nog sägas vara en ”framskrivning” av vad diskussionen i EU kunde komma att leda till och vilken ståndpunkt Sverige kunde komma att ta. Därefter förankrade han den ståndpunkten med både justitieutskottet och EU-nämnden.

Statsrådet anförde vidare att det måste vara möjligt för ett statsråd att i en intervju få svara på frågor om hur han tror att EU kommer att utvecklas. I den situationen kan han inte vara bunden av samrådsmandatet i EU-nämnden.

Avslutningsvis anförde statsrådet att det faktum att han uttryckt att ”det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas” bör kunna tolkas som ”alla åtgärder inom ramen för det nationella ansvaret”.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet påpekat tidigare får riksdagen genom EU-nämnden i praktiken ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. En utgångspunkt i detta sammanhang är att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Likaså vill utskottet understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten.

När det gäller nu aktuell granskning har statsrådet Anders Ygeman uppgett att han vid det informella mötet framhöll att gränskontroll primärt är ett nationellt ansvar, vilket överensstämmer med i riksdagen tidigare förankrad ståndpunkt. Under granskningen har det dock framgått att statsrådet vid det informella mötet även uttalade att ”det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas”. Härtill kommer att statsrådet i en radiointervju som gjordes i anslutning till det aktuella mötet uttalat att ”jag är beredd att låta Frontex, eller ett framtida Frontex, kunna gå in mot en medlemsstats vilja”. Statsrådet Anders Ygeman får genom sina båda uttalanden som gjorts under respektive i nära anslutning till det informella

129

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

mötet anses ha gett uttryck för en ståndpunkt som inte var i linje med vad som

 

förankrats i EU-nämnden. För detta kan statsrådet Anders Ygeman inte undgå

 

kritik.

 

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande

 

till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift

 

att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr.

 

2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar

 

redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

2.6 Statsministerns samråd med EU-nämnden angående Dublinförordningen

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1239-2015/16), bilaga A2.6.1, begärs det att utskottet granskar om statsminister Stefan Löfven underlåtit att samråda med EU-nämnden om en ändrad svensk ståndpunkt angående Dublin- förordningen.

I anmälan anförs att statsministern vid upprepade tillfällen, både gentemot allmänheten och gentemot EU-nämndens ledamöter, betonat att Dublin- förordningen gäller och ska följas. Anmälaren hänvisar till det sammanträde som hölls med EU-nämnden den 10 november 2015 inför ett informellt möte med EU:s stats- och regeringschefer den 12 november 2015. Enligt uppteckningarna uttalade statsministern bl.a. att ”Dublinförordningen gäller, och det är regeringens uppfattning att den också ska tillämpas och genomföras av alla medlemsstater”. I anmälan hänvisas bl.a. till en intervju med statsministern i SVT. Anmälaren anför att statsministern drev en ändrad svensk ståndpunkt om Dublinförordningen i anslutning till toppmötet mellan EU:s stats- och regeringschefer utan att ha samrått med EU-nämnden.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.6.2. Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU- frågor (2012-10-31) finns tillgänglig i akten i detta ärende.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare

130

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i

 

riksdagsordningen (RO).

 

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en

 

bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och

 

samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka

 

ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl.,

 

Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

 

De besked som regeringen får av EU-nämnden är inte bindande (se

 

Holmberg m.fl.). Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där

 

med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt

 

konstitutionsutskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en

 

ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för samt att det

 

i riksdagsstyrelsens framställning Riksdagen inför 2000-talet uttalas att praxis

 

för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med

 

nämndens råd och ståndpunkter.

 

Det kan tilläggas att konstitutionsutskottet i fråga om innebörden av

 

samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor har uttalat följande

 

(bet. 1994/95:KU22 s. 15).

 

Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken

 

ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i

 

Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen

 

inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden

 

har gett uttryck för i samrådet.

 

Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det

 

politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda

 

regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens

 

politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt.

 

Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden

 

bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell

 

konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen,

 

regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är

 

därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.

 

EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna

 

påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontroll-

 

instrument som anges i 12 kap. regeringsformen.

 

Tilläggas kan också att Riksdagskommittén i Riksdagen inför 2000-talet (förs.

 

2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om EU-nämndens ställnings-

 

taganden.

 

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall

 

handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete

 

mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med

 

riksdagens ståndpunkter.

 

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses

 

tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens

 

synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och

 

ståndpunkter. Denna praxis bör bestå.

 

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer

 

att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta

 

sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad

 

kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med

 

131

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen får avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Konstitutionsutskottet har i betänkandet Riksdagen i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i riksdagen. Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU- nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning.

Det följer vidare av bestämmelsens tredje stycke att regeringen ska rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet. Detta stadgande infördes 2006 i dåvarande 10 kap. 10 § RO. Fram till dess hade statsministern samrått med EU-nämnden inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta (se Holmberg m.fl., Grundlagarna [l januari 2015, Zeteo ], kommentaren till 7 kap. 14 § RO).

När det gäller genomförandet av samrådet i EU-nämnden lämnas följande beskrivning i Holmberg m.fl:

EU-nämnden sammanträder normalt varje fredag med undantag för perioden mitten av juli – slutet av augusti. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträde. Utgångspunkten är dagordningarna får dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. EU-nämndens verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från EU-nämnden i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band).

132

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Av Regeringskansliets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) framgår följande när det gäller information och samråd med EU-nämnden inför möte i Europeiska rådet (s. 11):

Statsministern informerar och samråder med EU-nämnden inför möten i Europeiska rådet. Dagordningen för mötet överlämnas till riksdagen av SB EU-kansliet i samband med samrådet för Allmänna rådet. Även s.k. herdabrev och utkast till slutsatser från Europeiska rådets möte lämnas till EU-nämndens kansli så snart dokumenten finns att tillgå. Efter Europeiska rådets möten informerar statsministern riksdagen i plenum eller, när det inte är möjligt, EU-nämnden om mötets resultat.

Dublinförordningen

Dublinförordningen reglerar vilken EU-stat (eller någon av staterna Norge, Schweiz, Island eller Liechtenstein) som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i ett tredje land har gett in i någon av dessa stater. Den s.k. första asyllandsprincipen ligger till grund för förordningen. Om en asylsökande kommer från ett land utanför EU ska han eller hon söka asyl i det land som han eller hon först anländer till.

Statsministerns uttalande i SVT den 11 november 2015

Enligt utskrift från SVT:s webbplats (svt.se) uttalade statsministern följande i en intervju den 11 november 2015:

Vi måste ha en ny ordning för hur Europa samlat ska ta ansvar. Det innebär att kopplat till hot-spots behöver vi ett nytt Dublinfördrag. Det är dags att dra igång den diskussionen på riktigt bland EU:s medlemsländer.

Vi måste upprätthålla och stå för Dublinförordningen så länge den gäller. Men den fungerar inte tillräckligt bra. Det kommer inte kunna vara så att den som flyr till Europa kan få välja land. EU ska ta emot sammantaget. Då innebär det att man måste ha en annan ordning för hur det ska gå till. Hot-spots måste fungera, det måste finnas en ordning för återvändande. Allt detta måste in i ett paket så att det finns gemensamma regler så att EU kan agera gemensamt.

EU-nämndens sammanträde den 10 november 2015

Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet den 10 november 2015 inför informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer den 12 november 2015 (2015/16:13) framgår att statsministern anförde bl.a. följande (anförande 2):

Som jag har sagt till nämnden många gånger tidigare måste vi alla leva upp till asylreglerna. Dublinförordningen gäller, och det är regeringens uppfattning att den också ska tillämpas och genomföras av alla medlemsstater.

Tina Acketoft (L) anförde bl.a. följande (anförande 10):

Statsministern säger att Dublinförordningen gäller, men det gör den uppenbarligen inte. På nyheterna i morse hörde jag att åtminstone 500 personer sitter i Rostock och väntar på nästa båt till Danmark för att ta sig vidare till Sverige. Borgmästaren vädjar till Sverige att inte stänga

133

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

gränserna eftersom de stannar i Tyskland såklart. Hinken skickas vidare – om man får uttrycka sig så respektlöst om våra medmänniskor. Det är ett uppenbart tecken att Dublinförordningen inte fungerar. Hur arbetar statsministern med frågan att när inte något annat finns måste Dublinförordningen gälla?

Désirée Pethrus (KD) anförde bl.a. följande (anförande 11):

Det är oerhört vällovligt att statsministern vill hävda att omfördelnings- mekanismen måste gälla. Det är fråga om 160 000, och det är över l miljon som kommer in i EU. Det är naturligtvis inte tillräckligt. Det går inte att ha ett system där omfördelningsmekanismen och Dublinförordningen inte fungerar. Jag menar att statsministern nu måste åka ned och hävda att Dublinförordningen ska följas. Om det inte finns ett annat system, om det inte finns ett omfördelningssystem av alla som kommer in över EU:s gränser, måste Dublinförordningen gälla. Vad avser de andra länderna att göra för att se till att upprätthålla Dublinförordningen?

– – –

Om statsministern menar det han säger, att Dublinförordningen finns tills det finns ett permanent omfördelningssystem, då måste statsministern vara mer tydlig än vad statsministern har varit hittills med vad som gäller till de andra medlemsländerna.

Som svar anförde statsministern följande (anförande 13):

Dublinförordningen gäller. Jag delar den uppfattningen. Tills något annat finns på plats är det självfallet den som gäller. Det är helt rätt. Man kan dock konstatera ibland att den inte riktigt följs, men vi måste självfallet upprätthålla att det är den som gäller. Vi kan inte göra någonting i ingenmansland nu, utan det är den som gäller och då följer vi den.

Sedan är vi också aktiva i diskussionen om vad vi behöver efteråt. Den diskussionen måste komma i gång, och den är i gång. Om vi ska få det här med hotspots, gränser och återvändande att fungera, hur ska det då se ut? Det faktum att vi inte kan låta flyktingarna själva välja vilket land de ska åka till förutsätter en annan reglering. Den diskussionen är i gång, och där är Sverige aktivt. Det är en jätteviktig diskussion. Det är bra om vi hjälps åt och driver den frågan.

– – –

Désirée Pethrus frågade om Dublinförordningen. Den ska följas, precis som jag gav uttryck för nyss. Jag konstaterar bara att det inte alltid sker. Jag delar också uppfattningen att asylsökande inte har rätt att välja.

EU-nämndens sammanträde den 13 november 2015

EU-nämnden sammanträdde den 13 november 2015, varvid utrikesministern bl.a. dels återrapporterade från ett möte i rådet den 12 oktober 2015, dels lämnade information samt samrådde inför ett möte i rådet den 16 november 2015. Av nämndens uppteckningar (2015/16:16) framgår att Jens Holm (V) bl.a. anförde följande (anförande 72):

Sedan vill jag lyfta fram den sista frågan. Det är lite svårt att veta var man ska lyfta fram den, men jag lyfter fram den här. Stefan Löfven var i Valletta och sa att Dublinförordningen ska skrotas. Den ska ersättas med ett helt nytt system som totalt ska harmonisera EU:s flyktingmottagande, i varje fall som vi tolkar det.

134

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Det är ingenting som har förankrats i EU-nämnden. Frågan har varit uppe flera gånger. Stefan Löfven, Morgan Johansson, utrikesministern eller någon annan har aldrig yttrat sig om det förslaget. Jag vill veta: Är det någonting som Sverige nu driver på EU-nivå? Varför har inte frågan förankrats här?

Som svar anförde EU-nämndens ordförande Carl Schlyter (MP) följande (anförande 73):

Du påpekade det häromdagen. Jag kollade upp lite grann med Regeringskansliet. De granskade vad statsministern hade sagt. Det han sa på Vallettamötet var detsamma som han sa på EU-nämnden. Om det sedan har blivit medierapporter, andra omtolkningar efter det mötet och så vidare är det en annan sak. Vi har i varje fall kollat upp att det han sa på mötet var det han sa här. Så långt har jag granskat det.

Statsministerns återrapport i kammaren den 17 november 2015 från Europeiska rådets möte

Den 17 november 2015 återrapporterade statsministern i kammaren om mötet i Europeiska rådet. Han anförde då bl.a. följande (prot. 2015/16:28, § l, anförande 1):

Fru talman! I förra veckan ägde ett extrainsatt informellt möte i Europeiska rådet rum på Malta, i anslutning till EU–Afrikatoppmötet om migration. Syftet med det extrainsatta mötet i Europeiska rådet var att följa upp de diskussioner om migration som har förevarit under hösten. Det var ett i en rad extrainsatta möten som har ägt rum den senaste tiden. Det blev ett kort möte, och inga skriftliga slutsatser antogs. Tanken med mötet var att alla skulle få en gemensam bild av hur de olika beslut som har fattats den senaste tiden har följts upp.

– – –

Vid mötet på Malta uttryckte flera länder förståelse för den svenska situationen. Det är dock inte tillräckligt. Situationen kräver att vi tar ytterligare steg. Vi måste enas om en hållbar, permanent mekanism där alla medlemsstater ingår. Dublinförordningen gäller fortfarande och måste självfallet följas, men vi behöver samtidigt titta på en annan ordning som ska gälla på sikt. Det handlar då om att ta ett helhetsgrepp om flyktingmottagandet där de olika delarna hänger ihop, såsom mottagning, omfördelning och återvändande. Det är mycket viktigt att det arbetet går framåt.

Ulrika Karlsson (M) anförde bl.a. följande (anförande 4):

Vidare vill jag fråga statsministern om Dublinförordningen. Där var det lite oklart, för efter mötet fick vi höra att statsministern har varit pådrivande i att riva upp Dublinförordningen tillsammans med Tyskland och Österrike. Men inför mötet levde jag i den tron att Sverige stod upp för att Dublinförordningen ska fullföljas och efterlevas och att det är viktigt att andra stater respekterar och följer Dublinförordningen.

Därför vill jag att statsministern säger lite om hur det står till med Dublinförordningen och vilken argumentation statsministern förde.

Statsministern anförde som svar följande (anförande 5):

Jag har aldrig sagt att Dublinförordningen bara ska rivas upp. Jag har sagt att Dublinförordningen gäller, och då ska den efterlevas. Det görs vissa avsteg, och man ska göra en omfördelning.

135

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Däremot behöver vi något annorlunda på sikt, men det är något helt annat än att bara säga att man ska riva upp Dublinförordningen. Den gäller tills något annat är på plats, och det vore fel att inte påbörja funderingarna på det nya nu.

Ulrika Karlsson (M) anförde därefter (anförande 6):

Fru talman! Tack för svaret! Jag vill instämma i vikten av att poängtera att Dublinförordningen gäller, och då ska den också följas. Det är viktigt att länder nu börjar följa Dublinförordningen så att vi får en kontroll över vilka människor som befinner sig inom unionens gränser.

Statsministern anförde (anförande 7):

Fru talman! Jag kan konstatera att vi är överens om Dublinförordningen.

Tidigare granskning

Våren 2004 granskade utskottet regeringens hantering av frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet (bet. 2003/04:KU20 s. 41 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande:

Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen ger uttryck för. Statsministern har själv försatt sig i en sådan situation att han fått svårigheter att med trovärdighet driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet kritiserade redan vid granskningen under förra riksmötet. Av tillgänglig utredning kan utläsas att statsministern inte heller senare i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern har räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att riksdagen i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i EU- nämnden. Det förtjänar därför enligt utskottets uppfattning kritik.

Utskottet granskade våren 2009 regeringen agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport (bet. 2008/09:KU20 s. 16 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a.:

Utskottet önskar erinra om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

Utskottet noterar särskilt att EU-nämnden i ett yttrande till utrikesutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse över 2005 års verksamhet i Europeiska unionen förutsatte att regeringen fortlöpande skulle samråda med EU-nämnden om utvecklingen av frågan om uppförandekoden. Utskottets granskning visar att regeringen, inför ministerrådets beslut den 8 december 2008 att anta den gemensamma ståndpunkten i fråga om EU:s uppförandekod för vapenexport, varken informerade riksdagen om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av riksdagen om det stundande beslutet.

– – –

136

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Utskottet anser att ansvariga statsråd, mot bakgrund av EU-nämndens yttrande och regeringens beslut den 4 december, borde ha informerat EU- nämnden om regeringens beslut och utvecklingen i frågan om uppförandekoden. Konstitutionsutskottet anser att regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samråds- skyldigheter gentemot riksdagen.

Utskottet granskade våren 2015 regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar (2014/15:KU20 s. 28). Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande:

Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandat- perioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller Europeiska rådet. Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med EU-nämnden i frågan har inte förelegat. Samtidigt noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i EU-nämnden. Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden. Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna bedöma hur olika stånd- punkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem.

I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet tidigare har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i riksdagen gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilka ståndpunkter framförde statsministern vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer den 12 november 2015 i fråga om dels Dublinförordningens upprätthållande, dels avsteg från Dublin– förordningen i dess nuvarande form, dels behovet av att framöver ersätta reglerna i Dublinförordningen med andra regler? Hur förhåller sig dessa ståndpunkter till ståndpunkter som tidigare förankrats i EU-nämnden, utskott och riksdagen?

Överlämnades något eller några dokument till övriga medlemsstater i ovannämnda frågor vid det informella mötet den 12 november 2015? Om ja önskar utskottet ta del av det.

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 3 mars 2016 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.6.2). I svarspromemorian anförs att statsministern vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer den 12 november framförde de ståndpunkter som förankrats i EU-nämnden

137

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

den 10 november, dvs. att Dublinförordningen ska upprätthållas, men att

 

regeringen samtidigt också är aktiv i diskussionen om vad som behövs efter

 

Dublinförordningen. Några underlag överlämnades inte vid mötet den 12

 

november.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill som en utgångspunkt understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. Vad som framkommit i den aktuella granskningen ger emellertid enligt utskottet inte grund för någon annan slutsats än att de ståndpunkter som statsministern framförde vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer den 12 november 2015 var desamma som hade förankrats i EU-nämnden den 10 november 2015.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

2.7 Försvarsministerns samråd med EU-nämnden om stöd till Frankrike

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1234-2015/16), bilaga A2.7.1, begärs att utskottet granskar försvarsminister Peter Hultqvists samråd med EU-nämnden om stöd till Frankrike.

Vid ministerrådsmötet den 17 november 2015 sammanträdde EU-ländernas försvarsministrar. Efter rådsmötet uttalade försvarsminister Peter Hultqvist i media att han vid mötet lovat att Sverige skulle bistå Frankrike med militär hjälp i kampen mot Daesh efter terrorattentaten i Paris. Regeringens besked till Frankrike i samband med ministerrådsmötet den 17 november 2015 har enligt anmälan inte varit föremål för samråd med EU-nämnden. Konstitutions- utskottet bör granska om försvarsminister Peter Hultqvist brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A2.7.2.

138

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Europeiska unionen

Artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen har följande lydelse:

Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom Nordatlantiska fördragsorganisationen, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det.

I proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (s. 252) anförde regeringen att bestämmelsen klargör att inget i den gemensamma säkerhets- och försvars- politiken ska hindra de medlemsstater som vill föra t.ex. en militärt alliansfri politik. Regeringen ansåg således att denna bestämmelse inte innebär några former av försvarsförpliktelser för militära alliansfria medlemsstater som Sverige.

Samråd i EU-frågor

I 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO).

Enligt Holmberg m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i RF om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, [l januari 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

De besked som regeringen får av EU-nämnden är inte bindande (se Holmberg m.fl.). Regeringen företräder Sverige i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. Holmberg m.fl. pekar på att man enligt konstitutionsutskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning Riksdagen inför 2000-talet uttalas att praxis

139

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter.

Riksdagskommittén uttalade följande i Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) om EU-nämndens ställningstaganden:

Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av riksdagen. I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med riksdagens ståndpunkter.

Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och stånd- punkter. Denna praxis bör bestå.

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontroll- instrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Terrordåden och behandling vid rådsmötet av artikel 42.7

Terrordåden i Paris inleddes på kvällen fredagen den 13 november 2015 kl. 21.20 och pågick i några timmar till 01-tiden lördagen den 14 november. Minst 129 människor omkom. Det förekom bomber utanför fotbollsarenan Stade de France där Frankrike spelade fotboll mot Tyskland i en vänskapsmatch. I konsertlokalen Bataclan sköt män rakt ut i publiken och minst 89 personer dödades. Polisen stormade lokalen. Även andra terrordåd skedde i Paris under tiden.

Rådet för utrikes frågor – försvar diskuterade tisdagen den 17 november svaret på attackerna i Paris. Torsdagen den 12 november informerade försvarsminister Peter Hultqvist försvarsutskottet inför rådsmötet. Sedvanligt samråd inför rådsmötet den 17 november ägde rum i EU-nämnden med försvarsminister Peter Hultqvist fredagen den 13 november. EU-nämndens sammanträde, som också rörde andra rådsmöten än det mellan försvarsministrarna, pågick mellan kl. 9.00 och 12.30, dvs. innan terrordåden ägde rum. Ingen dokumentation om att regeringen har informerat EU- nämnden om att terrorattackerna och artikel 42.7 skulle diskuteras på rådsmötet den 17 november har påträffats.

Enligt rådets webbplats (consilium.eu) diskuterade försvarsministrarna svaret på attackerna i Paris den 13 november 2015. På webbplatsen nämns att Frankrikes president François Hollande hade åberopat artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen och bett om bilateralt stöd och bistånd från övriga EU-

140

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

länder. Ministrarna uttryckte vid mötet den 17 november enhälligt och

 

fullständigt stöd för Frankrike och förklarade sig beredda att lämna allt

 

nödvändigt stöd och bistånd. Enligt redogörelsen från rådets presstjänst skulle

 

Frankrike de kommande dagarna ha bilaterala samtal med andra

 

medlemsstater. EU:s höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik

 

Federica Mogherini anförde vid mötet att inget formellt beslut eller slutsatser

 

krävdes av rådet för att genomföra artikel 42.7. EU:s höga representant

 

betonade att det inte var en operation inom ramen för den gemensamma

 

säkerhets- och försvarspolitiken, utan en aktivering av bilateralt stöd och

 

bistånd.

 

I en artikel med rubriken Hultqvist: Vi är beredda att hjälpa Frankrike som

 

publicerades på Svenska Dagbladets webbplats (svd.se) redovisades att

 

försvarsministern Peter Hultqvist sagt i Bryssel att man redan beslutat att bistå

 

Frankrike: ”Alla har deklarerat att man är beredd att ge stöd och assistans i detta svåra läge.” Hultqvist sa också att det var för tidigt att säga exakt vad Sverige kan bidra med, och att detta skulle tas upp i bilaterala förhandlingar med Frankrike. Det var också för tidigt att säga om det skulle bli aktuellt att sända svenska soldater till Frankrikes hjälp.

I en artikel som publicerades på regeringen.se den 19 november 2016 med rubriken Parisattackerna högst på agendan när EU:s försvarsministrar möttes redovisas följande:

– Sverige står vid Frankrikes sida. Det är självklart för oss att i detta svåra läge aktivt verka för en stark enighet inom den Europeiska Unionen, som bygger på en solidarisk gemenskap mellan medlemsstaterna. Sveriges hjälp till Frankrike utifrån paragraf 42.7 får utformas utifrån hur Frankrikes framställan ser ut, sade Peter Hultqvist efter mötet.

Tidigare granskning

Våren 2008 granskade utskottet utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 13 f.). Enligt anmälan hade utrikesministern presenterat strategin för sina kollegor i EU utan att ha förankrat den i riksdagen. Granskningen föranleddes av ett s.k. non-paper som cirkulerats i EU-kretsen i december 2007. Av en svarspromemoria från Regeringskansliet framgick att de tankar och idéer som utvecklades i det aktuella papperet – ett s.k. non-paper – var ett bidrag inför lunchen med stats- och regeringscheferna samt utrikesministrarna vid mötet i december 2007.

I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2007/08:KU20 s. 29 f.):

Utskottet noterar att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över Sveriges agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regerings- formen fastslagna skyldighet att informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget.

– – –

Däremot synes klarlagt att såväl löpande samråd, som samråd inför Gaerc- mötet och Europeiska rådets möte i december 2007, har skett med EU-

141

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

nämnden om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Som framhållits omfattar strategin både ståndpunkter som avser mer formella ställningstaganden i EU och ståndpunkter som medlemsstaterna frivilligt kan samordna men är suveräna att besluta om enskilt.

Enligt svarspromemorian från Utrikesdepartementet har utrikes- utskottet och EU-nämnden löpande hållits informerade om diskussionerna inom EU om Kosovo, och information har lämnats vid samtliga tillfällen då beslut i form av främst slutsatstexter varit aktuella.

– – –

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning innebär reglerna om regeringens samråd med riksdagen inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom riksdagen. Utskottet noterar dock att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera riksdagens organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet.

Som återgivits ovan var ett av de bärande motiven bakom de nya reglerna i riksdagsordningen att öka utskottens inflytande, även i förhållande till EU-nämnden. Konstitutionsutskottet förutsatte vid sin beredning av ärendet att praxis och rutiner skulle utvecklas i fråga om gränsdragningen mellan utskotten och EU-nämnden. Det kan enligt utskottets mening finnas skäl att i ett senare sammanhang återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen, såväl i fråga om förhållandet mellan utskotten och EU-nämnden som i övrigt.

Våren 2015 granskade utskottet utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten Palestina. Utskottet anförde följande i sitt ställningstagande (bet. 2014/15:KU20 s. 41 f.):

Utrikesminister Margot Wallström har vid en lunch i utrikesminister- kretsen, i anslutning till ett rådsmöte, därtill ombedd av den dåvarande höga representanten för utrikes frågor, Catherine Ashton, lämnat information om innehållet i regeringsförklaringen såvitt gäller erkännande av Staten Palestina. Informationen lämnades vid sidan av rådets dag- ordning. Vid lunchen fördes minnesanteckningar.

Som utskottet har framhållit tidigare är ändamålet med bestämmels- erna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen om vad som sker inom EU, att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt i övrigt ge insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten innebär inte att bestämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Utskottet kan dock konstatera att den information som utrikesministern lämnade inte omfattats av samrådsskyldigheten. Detta förändras inte av att utrikesministern valde att ändå redovisa för EU-nämnden att hon avsåg att lämna informationen till sina utrikesministerkolleger.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

När fick regeringen information om att terrorattackerna i Paris och artikel 42.7 skulle tas upp på rådsmötet (försvar) den 17 november?

142

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Informerade försvarsminister Peter Hultqvist och regeringen EU-nämnden om att frågan om terrorattackerna i Paris och artikel 42.7 skulle tas upp på rådsmötet den 17 november? Vilken information gavs i så fall och när? Skedde samråd kring frågan? Om ingen information lämnades eller om samråd inte skedde, varför inte?

Vad framförde Peter Hultqvist vid och i samband med ministerrådsmötet den 17 november i frågan om terrorattackerna i Paris och artikel 42.7? Hur förhöll sig detta till det som tidigare eventuellt hade meddelats och förankrats i EU-nämnden, utskott och riksdagen?

Vad var utfallet av rådsmötet den 17 november såvitt avser frågan om terrorattackerna i Paris och artikel 42.7? Antogs t.ex. någon form av rådsslutsatser eller liknande?

Hur har regeringen återrapporterat rådsmötet den 17 november (försvar) till EU-nämnden, utskott och riksdagen? Vad har återrapporterats såvitt avser diskussionen om tillämpningen av artikel 42.7?

Utskottet önskar ta del av den skriftliga återrapport rörande rådsmötet den 17 november (försvar) som regeringen tillställt EU-nämnden.

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 15 mars 2015 en promemoria som har upprättats inom Försvarsdepartementet (bilaga A2.7.2). Den skriftliga återrapport som utskottet efterfrågade bifogades i en sekretessmarkerad bilaga.

I svaret anförs att regeringen hade under helgen efter terrorattackerna som ägde rum på kvällen den 13 november 2015 fått indikationer på att Frankrike eventuellt skulle komma att informera om behovet av hjälp vid rådsmötet (försvar) den 17 november 2015 och åberopa fördraget om Europeiska unionen (FEU). Det var dock först efter det att mötet hade inletts som man informerades av den höga representanten och kommissionens vice president, tillika rådsmötets ordförande, Federica Mogherini, om att agendan för mötet hade justerats och kompletterats med en ny agendapunkt med anledning av terrorattackerna i Paris. Den franske försvarsministern Jean-Yves Le Drian höll direkt därefter ett anförande om terrorattackerna och gav, under åberopande av artikel 42.7 FEU, uttryck för Frankrikes önskemål om bilateralt militärt stöd i kampen mot Daesh.

Eftersom den aktuella agendapunkten rörde önskemål från Frankrike om bilateralt stöd var det inte en fråga som skulle beslutas i Europeiska unionens råd. Det fanns alltså ingen skyldighet för regeringen att underrätta EU- nämnden om denna fråga. Om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede fanns dock inget hinder för regeringen att ändå informera EU -nämnden.

På frågan om vad Peter Hultqvist framförde anförs i svaret att samtliga närvarande försvarsministrar, inklusive den svenske försvarsministern, uttryckte solidaritet med Frankrike. Försvarsministern informerade vidare om Sveriges deltagande i koalitionen mot Daesh och om Sveriges insatser i Irak

143

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

och Mali. Försvarsministern framförde även att Sverige skulle undersöka på

 

vilket sätt Sverige skulle kunna bistå Frankrike på bilateral basis.

 

Det antogs inga rådsslutsatser eller beslut såvitt avser frågan om

 

terrorattackerna i Paris och artikel 42.7 FEU vid mötet. Den höga

 

representanten underströk att diskussionen om artikel 42.7 FEU vid rådsmötet

 

inte handlade om stöd i enlighet med den gemensamma säkerhets- och

 

försvarspolitiken eller om en gemensam aktion, utan att det var en fråga om

 

begäran av Frankrike om bilateralt stöd från respektive medlemsstat.

 

När det gäller återrapportering redovisas i svaret att regeringen har den 18

 

november 2015 skriftligt återrapporterat till EU-nämnden om rådsmötet

 

(försvar) den 17 november 2015. Rapporten överlämnades även till

 

försvarsutskottet den 23 november 2015. I rapporten återges den diskussion

 

som ägde rum med anledning av Frankrikes önskemål om bilateralt stöd under

 

åberopande av artikel 42.7 FEU. Den 19 november 2015 informerade

 

utrikesministern och försvarsministern det sammansatta utrikes- och

 

försvarsutskottet. Den 1 december 2015 informerade vidare försvarsministern

 

försvarsutskottet muntligen. Ytterligare information lämnades av utrikes-

 

ministern och försvarsministern till utrikesutskottet och försvarsutskottet den

 

17 december 2015.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att frågan inte omfattades av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden. Som regeringen påpekar hade det inte funnits något hinder för regeringen att ändå informera EU-nämnden om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede.

Utskottet har inte något att anföra mot regeringens agerande.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

2.8 Fråga om samråd med EU-nämnden inför toppmötet i Valletta

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1237-2015/16), bilaga A2.8.1, begärs att utskottet granskar statsminister Stefan Löfvens och utrikesminister Margot Wallströms samråd i samband med toppmötet i Valletta mellan EU och Afrika den 11 november 2015 om migration. Vid EU-nämndens sammanträde den 9 oktober 2015 informerades nämndens ledamöter om ett antal punkter som regeringen arbetade med inför Vallettakonferensen. Mötet

144

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

innebar inte något samråd avseende dessa punkter eller avseende Sveriges linje inför toppmötet. Med anledning av detta efterfrågade Moderaterna enligt anmälan samråd inför Vallettakonferensen. Utrikesministern bekräftade enligt anmälan – med hänvisning till nämndens uppteckningar den 12 oktober 2015

– att detta skulle ske. Det blev dock inget samråd. EU-nämnden fick information om aktuella frågor för toppmötet i Valletta av en ambassadör den 6 november 2015.

Vid toppmötet i Valletta antogs en politisk förklaring och en handlingsplan och deltagarna enades även om en lista med 16 konkreta åtgärder som ska vara på plats senast i slutet av 2016. För att dessa åtaganden ska kunna genomföras av EU och dess medlemsstater behöver de behandlas i EU:s ministerråd. De åtaganden som EU-länderna gjorde vid toppmötet kommer att bli styrande för behandlingen i ministerrådet. Därmed kan man enligt anmälan hävda att regeringen hade skyldighet att samråda med EU-nämnden inför toppmötet. I anmälan redovisas att enligt 7 kap. 14 § andra stycket riksdagsordningen ska regeringen överlägga med EU-nämnden i frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning.

Med anledning av vad som anförts anser anmälaren att konstitutions- utskottet bör granska om statsminister Stefan Löfven och utrikesminister Margot Wallström brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A2.8.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Europeiska rådet

I EU-fördragets avdelning III (artiklarna 13–19) finns bestämmelser om unionens institutioner, bland dem Europeiska rådet. I artikel 15 anges att Europeiska rådet ska ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion.

Europeiska rådet ska bestå av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt av sin ordförande och kommissionens ordförande. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ska delta i dess arbete.

Europeiska rådet ska sammanträda två gånger per halvår efter kallelse av sin ordförande. Om situationen kräver det, ska ordföranden sammankalla ett extra möte i Europeiska rådet.

145

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Samråd i EU-frågor

I 10 kap. 10 § regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO).

Enligt 7 kap. 14 § RO ska regeringen rådgöra med EU-nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

Före 2006 samrådde statsministern med EU-nämnden inför Europeiska rådets möten utan att det fanns någon särskild reglering om detta. Riksdags- kommittén föreslog att regeringens skyldighet att informera och samråda inför möten i Europeiska rådet borde regleras i RO. Samrådet borde ske i EU- nämnden, vilket innebar en bekräftelse av rådande praxis (framst. 2005/06:RS3 s. 54, bet. 2005/06:KU21). Riksdagsstyrelsen föreslog i framställning 2013/14:RS3 Översyn av riksdagsordningen (s. 166 f., jfr 2012/13:URF3 s. 214) att samrådet inför Europeiska rådet bör omfatta både

”möten” och ”beslut”. Frågan hade tagits upp av den s.k. EUMOT-utredningen som anförde följande (2010/11:URF2 s. 68):

Enligt 10 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen ska regeringen rådgöra med EU-nämnden inför möten i Europeiska rådet. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse till följd av de ändringar som genomfördes på förslag av Riksdagskommittén. Ordalydelsen ansågs vara en kodifiering av rådande praxis.

Vid den tidpunkt paragrafen formulerades hade Lissabonfördraget ännu inte trätt i kraft. Europeiska rådet var inte en europeisk institution och kunde därför inte heller fatta några formella beslut. För det fall ett formellt mellanstatligt beslut behövde fattas arrangerades ofta ett särskilt stats- och regeringschefsmöte i anslutning till Europeiska rådets möte. Detta är troligtvis anledningen till att första och tredje styckena har formulerats olika. I detta avseende finns dock inte någon bestämd förklaring angiven i förarbetena.

Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har Europeiska rådet blivit en europeisk institution. För att inte riskera att gå miste om några samråds- tillfällen kan de samråd som enligt riksdagsordningen ska äga rum därför behöva knytas till Europeiska rådets beslut i stället för till dess möten. Om lagtexten ändras till att regeringen ska rådgöra med riksdagen inför beslut i Europeiska rådet riskerar man dock att förlora anknytningen till de stats- och regeringschefsmöten i mellanstatliga frågor som fortfarande äger rum i anslutning till Europeiska rådets möten. EU-nämnden har av tradition även haft samråd med regeringen om dessa frågor. Ett exempel på en fråga som måste avgöras av stats- och regeringschefer är beslut om säte för unionens institutioner. Medlemsstaternas stats- och regeringschefer kan även hålla gemensamma möten i de fall Europeiska rådet har beslutat att sammankalla ett konvent för att granska föreslagna fördragsändringar.

Mot bakgrund av det som angivits ovan menar utredningen att texten i paragrafens tredje stycke om Europeiska rådet för tydlighets skull bör formuleras ”Inför möten och beslut i Europeiska rådet …”. Texten blir tydligare och framtida frågeställningar om vad ordalydelsen annars kan tänkas innebära undviks. Utredningen önskar därmed också markera att ingen ändring är avsedd när det gäller den praxis som har utformats för

146

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

EU-nämndens samråd med regeringen inför möten eller beslut som stats- och regeringschefer fattar i anslutning till Europeiska rådet.

Riksdagsstyrelsen noterade att EUMOT hänvisade till att också stats- och regeringschefernas möten inbegrips och att informella möten i Europeiska rådet omfattas (framst. 2013/14:RS3, även i Översyn av riksdagsordningen 2012/13:URF3 s. 214).

Bestämmelsen i nuvarande 7 kap. 14 § andra stycket RO att regeringen ska överlägga med EU-nämnden i andra frågor (än de som ska beslutas i rådet) om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning infördes efter förslag av konstitutionsutskottet i behandlingen av riksdags- styrelsens framställning Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3). Konstitutionsutskottet anförde följande (bet. 2005/06:KU21 s. 30 f.):

För att förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerråds dagordningar och utskotts beredningsområden bör det emellertid införas en bestämmelse som ger EU-nämnden möjlighet att i sådana fall påkalla överläggning med regeringen i utskotts ställe. En sådan bestämmelse gör det också möjligt för EU-nämnden att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. Det rör sig således inte om någon oinskränkt möjlighet för EU-nämnden att träda in i utskotts ställe vid överläggningar med regeringen. Vidare skall det i förhållandet mellan utskott och EU-nämnd råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för EU-nämndens utövande av dessa befogenheter.

Toppmötet i Valletta

Vid ett extra möte i Europeiska rådet den 23 april 2015 gjorde Europeiska rådet ett uttalande där man gjorde följande åtagande:

g) Att stärka vårt politiska samarbete med de afrikanska partnerna på alla nivåer för att ta itu med orsaken till den irreguljära migrationen och bekämpa människosmugglingen och människohandeln. EU kommer att ta upp dessa problem med Afrikanska unionen och de berörda nyckelländerna och föreslå att ett toppmöte hålls med dem i Malta under de kommande månaderna.

Toppmötet med Afrikanska unionen kom att hållas i Valletta, Maltas huvudstad, den 11 november 2015. Statsminister Stefan Löfven deltog i mötet.

Vid EU-nämndens sammanträde den 9 oktober 2015 var det information och samråd med utrikesministern inför mötet i rådet för allmänna frågor den 13 oktober. Utrikesministern anförde följande (anf. 57):

Vallettakonferensen äger rum den 11 november. Där förespråkar regeringen en bred ansats som fokuserar på kapacitetsuppbyggnad och hur vi ska ta till vara migrationens utvecklingseffekter för individer, ursprungsländer och destinationsländer. Vi vill se realistiska åtgärder som underlättar laglig migration och rörlighet. Bättre hantering av åter- vändande, återtagande och frågor om irreguljär migration kommer också upp. Vi vill se en balanserad, konkret och praktiskt inriktad handlingsplan som bör antas vid toppmötet.

För Sverige är respekten för mänskliga rättigheter och asylrätten ledande principer i arbetet inför Vallettatoppmötet. Vi har särskilt strukit under vikten av skyddet av barn i de blandade migrationsströmmarna. Det gäller inte minst barn som är ensamma eller separerade från sina familjer.

147

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Det är också viktigt att man skapar ett gemensamt ägande mellan EU och Afrika när det gäller migrationsfrågorna. Vi tror att Vallettatoppmötet kan bli startpunkten för ett fördjupat partnerskap mellan EU och Afrika i dessa fundamentala frågor.

Vidare anförde utrikesministern följande (anf. 61):

Avsikten är att det på Vallettakonferensen ska antas en politisk deklaration och en handlingsplan. Det handlar om framför allt fem områden. Det första är utvecklingseffekter av migration och åtgärder som inriktas på grundorsakerna. Det andra är legal migration och rörlighet. Det tredje är internationellt skydd och asyl. Det fjärde är hur man ska förebygga och bekämpa människohandel och smuggling av migranter. Det femte är framsteg när det gäller avtal om återvändande och återtagande.

Vi har också en ambassadör hos oss som förbereder detta ordentligt, så att vi också ska vara väl förberedda. Och det är statsministern som avser att delta på Vallettatoppmötet.

EU-nämndens vice ordförande Eskil Erlandsson (C) gjorde följande inlägg (anf. 62):

Jag vill gärna att utrikesministern utvecklar de svenska förberedelserna inför Vallettamötet. I det skriftliga material som vi har fått står det att Sverige arbetar aktivt med förberedelserna inför Vallettamötet. - - -

Vidare sas följande i EU-nämnden av Ulrika Karlsson i Uppsala (M) (anf. 68):

Jag vill vara tydlig med att om Vallettatoppmötet är med i rådsslutsatserna skulle vi vilja ha ett samråd om det. Punkterna i sig är rätt omfattande, och vi har nu fått en redogörelse för vilka de är. Jag uppfattade att det är fem olika punkter som man hoppas ska finnas med i den politiska deklarationen.

Vi har inte gått in i sak på vad regeringen har för ståndpunkt vad gäller de enskilda punkterna innehållsmässigt. Jag utgår från att vi ska ha ett nytt samråd, och det duger inte med ett skriftligt. Punkterna är så pass stora, tror jag, och vi får se hur vi återkommer till dem.

Utrikesministern svarade (anf. 69):

Hela Vallettatoppmötet förbereds i en särskild process. Samtidigt är det viktigt att EU-nämnden är informerad, och jag tycker att det är rimligt att vi återkommer med information och så småningom positioner beroende på hur det utvecklas och hur konkret det kommer att bli. Det kan vi absolut göra.

Ordföranden kommenterade (anf. 70):

Då får vi ha en beredskap. Vi kan titta på hur utvecklingen blir och vad som ingår i slutsatserna. Vi får återkomma med hur vi ska hantera det i så fall.

Utrikesminister Margot Wallström sa (anf. 71):

Det kommer inte att bli en sådan detaljnivå inför mötet på måndag. Vi kommer inte att diskutera den typen av detaljer över huvud taget på FAC, utan det kommer de deltagande stats- och regeringscheferna att göra så småningom. Vi har inga indikationer på att några detaljer om Valletta- konferensen ska diskuteras på FAC på måndag. Men om det skulle bli så måste vi återkomma till er; det ska ni inte känna någon tvekan inför.

Ordföranden sade (anf. 72):

Vi gör så att vi planerar för ett skriftligt samråd. Om slutsatserna innehåller något annat än att man bara välkomnar processen och så vidare får vi

148

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

återkomma och se om det finns möjlighet att ha ett muntligt samråd, om det blir aktuellt.

Varken i regeringens återrapport från FAC eller i pressmeddelandet från rådet om FAC den 12 oktober nämns toppmötet i Valletta.

Den 6 november 2015 fick EU-nämnden information om Valletta- konferensen av ambassadör Lars-Hjalmar Wide. Vid nämndens sammanträde var det i övrigt information och samråd inför ett par möten i rådet. Det fördes stenografiska uppteckningar också när information om Vallettakonferensen gavs. Vid information anförde Ulrika Karlsson i Uppsala (M) följande (anf. 116):

Vi har ju ingen möjlighet att lämna några avvikande meningar eller så, och någon sådan har vi inte heller, även om vi hade haft möjligheten.

Jag har dock ett litet medskick från moderat håll, och det är en önskan och ett hopp om att statsministern i sitt inlägg har möjlighet att lyfta fram vikten av att också bygga demokrati, mänskliga rättigheter och frihet – avsaknad av detta är ju grundorsaken till att människor flyr – och inte bara fokusera på de andra delarna som nämns i det här paketet med fred, stabilitet och ekonomisk utveckling, vilket också är viktigt.

Ta det som ett medskick!

Tisdag den 10 november 2015 var det information och samråd med stats- minister Stefan Löfven i EU-nämnden inför ett informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer. Statsministern anförde följande i nämnden (anf. 2):

Återigen har Europeiska rådet kallat till ett extrainsatt möte om flyktingkrisen. Den här gången sker det i samband med toppmötet mellan EU och Afrika om just migration. Även om detta samråd handlar om det extrainsatta toppmötet tänker jag ändå ta mig friheten att avslutningsvis säga några ord även om toppmötet med Afrika.

Statsministern avslutade sin inledning med följande (anf. 2):

Låt mig också, herr ordförande, säga några ord om det informella toppmöte som EU kommer att ha med Afrika om migration. Det har tillkommit efter ett beslut i Europeiska rådet tidigare i år. Nämnden har fått information om detta möte tidigare. Det är ett viktigt möte för att EU och Afrika gemensamt ska kunna fördjupa samarbetet, bland annat för att mer effektivt främja de positiva aspekterna av migration och få till stånd en bättre hantering av migrationsflödena och inte minst öka skyddet för de mest utsatta människorna. Detta är självfallet ett långsiktigt arbete som kräver att dialogen fördjupas och att kapaciteten i de afrikanska länderna samtidigt byggs upp. Toppmötet i Valletta blir därför en startpunkt för detta arbete.

Vi har i dessa förhandlingar förespråkat en bred ansats som förutom återvändande och irreguljär migration också fokuserar på kapacitets- uppbyggnad, asyl och skydd. Vi måste också bättre ta till vara de positiva utvecklingseffekterna för individen och effekterna för ursprungslandet och destinationslandet. Men också realistiska åtgärder som underlättar laglig migration och rörlighet krävs.

Vi har från svensk sida särskilt uppmärksammat och uttryckt oro över den sårbarhet och de risker som barn utsätts för i de blandade migrations- strömmarna, detta inte minst när det gäller barn som är ensamma och som har separerats från sina familjer. Även kring detta måste EU och Afrika arbeta tillsammans för att hitta effektiva och långsiktiga lösningar.

149

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Herr ordförande! Allra sist vill jag säga följande: I samband med Vallettamötet väntas EU också lansera en nödfond, en så kallad emergency trust fund, på minst 1,8 miljarder euro. Fonden ska främja stabilitet och hantera grundorsakerna till irreguljär migration och folkförflyttningar i Afrika. Den väntas bli ett viktigt instrument för att snabbt kunna kanalisera medel i detta avseende. Regeringen har därför beslutat att ge 27 miljoner kronor till denna fond.

Vid toppmötet i Valletta antogs en handlingsplan och en politisk förklaring, vilka återges på hemsidan för Europeiska rådet och Europeiska unionens råd.

Statsministern återrapporterade från mötet i Europeiska rådet i kammaren den 17 november 2015. Statsministern nämnde att det extrainsatta informella mötet i Europeiska rådet ägt rum på Malta, i anslutning till EU-Afrika- toppmötet om migration. I övrigt togs inte mötet mellan EU och Afrika upp i den muntliga återrapporten.

Två andra möten hösten 2015

Den 23 september 2015 hölls extra informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer. Statsminister Stefan Löfven informerade och samrådde med EU-nämnden samma dag.

Den 29 november 2015 hölls ett möte mellan EU:s stats- och regering- schefer och Turkiet. EU-nämnden informerades av opolitiska tjänstemän i Regeringskansliet den 27 november men inget samråd hölls.

Tidigare granskning

Ett av konstitutionsutskottets granskningsärenden under våren 2003 avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med riksdagen och aktualiserades av att en handling, ett s.k. non-paper som innehöll förslag om ordförandeskapet i Europeiska rådet, hade lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i EU-nämnden.

Av en svarspromemoria från Regeringskansliet framgick att Sverige i början av november 2002 överlämnat ett papper till representanter för samtliga medlemsstater i EU, samtliga kandidatländer, ordförandeskapet i EU, råds- sekretariatet och kommissionen. Skälet till överlämnandet var en diskussion mellan medlemsstaternas ambassadörer i frågan som skulle äga rum i Coreper 2 i november 2002.

Konstitutionsutskottet gjorde följande uttalande om skyldigheten att samråda med EU-nämnden (bet. 2002/03:KU30 s. 35 f.):

Vad sedan avser hanteringen av frågan i EU-nämnden kan konstateras att regeringen informerat nämnden om tankepapperets existens och huvudsakliga innehåll genom den kommenterade dagordningen till ministerrådsmötet den 18 och 19 november 2002, där ordförandeskaps- funktionen fanns upptagen som en diskussionspunkt. Den kommenterade dagordningen tillställdes nämnden inför dess sammanträde den 15 november 2002. Regeringen hade således fullgjort sin informations- skyldighet gentemot nämnden före det ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp, även om själva tankepapperet förelades nämnden och dess ledamöter först vid sammanträdet.

150

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Tankepapperet hade emellertid betydligt tidigare överlämnats till företrädare för de andra medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s centrala institutioner inför ett Corepermöte. Någon skyldighet för regeringen att samråda med EU-nämnden inför Corepermöten föreligger inte. Den svenske statsministern och andra företrädare för den svenska regeringen har givetvis ett utrymme att delta i den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört uttalanden av statsråd, konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det aktuella dokumentet kan emellertid inte ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan har haft en speciell mottagarkrets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU. Även om beteckningen non-paper innebär att förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte behöver känna sig bunden av innehållet är det uppenbart att den svenska regeringen på detta vis förde fram ett förslag som saknade den förankring i nämnden som både statsministern och utrikesministern i efterhand konstaterat borde ha funnits. Statsministern konstaterade inför utskottet att förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd av regeringens initiativ. Det är vidare uppenbart att detta förslag utan förankring har kommit att framstå som den svenska regeringens linje. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i Sveriges riksdag med att det är personliga uppfattningar som man därmed för fram. Man måste kunna förutsätta, både från riksdagens och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den svenska regeringens företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar. Statsministern och utrikesministern kan mot denna bakgrund inte undgå kritik för bristande samråd och förankring i denna fråga.

Utskottet granskade även s.k. non-papers under hösten 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 90 f.). Utskottet hänvisade inledningsvis till den granskning som gjordes under 2002/03 och anförde att det ärendet avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med riksdagen och aktualiserades av att ett s.k. non-paper och innehållande förslag om ordförandeskapet i EU lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i EU-nämnden. Utskottet uttalade därefter följande (bet. 2003/04:KU10 s. 93):

När det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i riksdagen anses gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.

Våren 2005 granskade utskottet utrikesminister Laila Freivalds information till EU-nämnden om en ny kommissionsordförande. Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2004/05:KU20 s. 168):

Utrikesministern har den 16 juni 2004 haft samråd med EU-nämnden inför Europeiska rådets möte den 17 och 18 juni 2004. Samrådet har bl.a. omfattat den svenska hållningen i fråga om vilka kriterier som skulle ligga till grund för rådets nominering av ny kommissionsordförande. Det underlag som utskottet har tagit del av kan inte ligga till grund för att slå fast att ett meningsfullt samråd i frågan hade kunnat äga rum tidigare.

151

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

Utskottet vill dock framhålla att det för alla berörda parter är viktigt att regeringen i ett så tidigt skede som möjligt samråder med EU-nämnden i fråga om vilka kriterier som bör tillämpas vid rådets beslut om nominering av ny kommissionsordförande.

Våren 2008 granskade utskottet utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 13 f.). Enligt anmälan hade utrikesministern presenterat strategin för sina kollegor i EU utan att ha förankrat den i riksdagen. Granskningen föranleddes av ett s.k. non-paper som cirkulerats i EU-kretsen i december 2007. Av en svarspromemoria från Regeringskansliet framgick att de tankar och idéer som utvecklades i det aktuella papperet – ett s.k. non-paper – var ett bidrag inför lunchen med stats- och regeringscheferna samt utrikesministrarna vid mötet i december 2007. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2007/08:KU20 s. 29 f.):

Utskottet noterar att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över Sveriges agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regerings- formen fastslagna skyldighet att informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget.

– – –

Däremot synes klarlagt att såväl löpande samråd, som samråd inför Gaerc- mötet och Europeiska rådets möte i december 2007, har skett med EU- nämnden om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Som framhållits omfattar strategin både ståndpunkter som avser mer formella ställningstaganden i EU och ståndpunkter som medlemsstaterna frivilligt kan samordna men är suveräna att besluta om enskilt.

Enligt svarspromemorian från Utrikesdepartementet har utrikes- utskottet och EU-nämnden löpande hållits informerade om diskussionerna inom EU om Kosovo, och information har lämnats vid samtliga tillfällen då beslut i form av främst slutsatstexter varit aktuella.

– – –

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning innebär reglerna om regeringens samråd med riksdagen inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom riksdagen. Utskottet noterar dock att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera riksdagens organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet.

Som återgivits ovan var ett av de bärande motiven bakom de nya reglerna i riksdagsordningen att öka utskottens inflytande, även i förhållande till EU-nämnden. Konstitutionsutskottet förutsatte vid sin beredning av ärendet att praxis och rutiner skulle utvecklas i fråga om gränsdragningen mellan utskotten och EU-nämnden. Det kan enligt utskottets mening finnas skäl att i ett senare sammanhang återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen, såväl i fråga om förhållandet mellan utskotten och EU-nämnden som i övrigt.”

Utskottet granskade regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar våren 2015 och gjorde följande ställningstagande (bet. 2014/15:KU20 s. 28):

152

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandat- perioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller Europeiska rådet. Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med EU-nämnden i frågan har inte förelegat. Samtidigt noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i EU-nämnden. Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden. Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem.

I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet tidigare har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i riksdagen gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilket formell status hade toppmötet i Valletta mellan EU och Afrika? Hur förhöll sig toppmötet till Europeiska rådet som institution och möten i Europeiska rådet? Vilka deltog från EU:s institutioner?

Vilken status har utfallet av toppmötet i Valletta (en politisk förklaring, en handlingsplan med 16 konkreta åtgärder)?

Hur kommer det man kom överens om vid toppmötet i Valletta mellan EU och Afrika att genomföras? Om genomförandet kräver beslut i EU:s ministerråd eller Europeiska rådet, vilken möjlighet finns för Sverige att framföra synpunkter? I vilken utsträckning har Sverige förbundit sig att verka för det som överenskoms vid toppmötet i Valletta mellan EU och Afrika? Hur kommer Sveriges position inför eventuella beslut av nu aktuellt slag i EU:s ministerråd eller Europeiska rådet att förankras i riksdagen?

Varför tog inte regeringen initiativ till att samråda med EU-nämnden inför toppmötet i Valletta?

Vilka ståndpunkter framförde statsministern vid toppmötet i Valletta mellan EU och Afrika? Hur förhöll sig dessa ståndpunkter till ståndpunkter som tidigare förankrats i EU-nämnden, utskott och riksdagen?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 1 mars 2016 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.8.2). I svaret anförs att mötet i Valletta var ett internationellt toppmöte om migration för europeiska och afrikanska stats- och regeringschefer samt företrädare för ett antal internationella organisationer

153

2015/16:KU20

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

 

(bl.a. Afrikanska unionen, Förenta nationerna, Förenta nationernas

 

flyktingkommissariat och Internationella migrationsorganisationen). Syftet

 

med mötet var att stärka samarbetet och diskutera migrationens utmaningar

 

och möjligheter. I ett uttalande från det informella Europeiska rådet i april

 

2015 föreslogs att det skulle hållas ett toppmöte mellan EU, Afrikanska

 

unionen och berörda länder. Toppmötet hade ingen formell koppling till

 

Europeiska rådet som institution eller Europeiska rådets möten. Från EU:s

 

institutioner deltog Europeiska rådets ordförande Donald Tusk,

 

kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker, Europaparlamentets talman

 

Martin Schulz, den höge representanten Federica Mogherini, kommissionär

 

Neven Mimica och rådets generalsekreterare Jeppe Tranholm-Mikkelsen.

 

Eftersom det inte var fråga om möte i Europeiska rådet togs inte något

 

initiativ till samråd med EU-nämnden inför mötet.

 

På frågan om utfallet av toppmötet anförs i svaret att det vid toppmötet

 

antogs en politisk förklaring och en handlingsplan. Den politiska förklaringen

 

är ett icke-bindande politiskt dokument. Handlingsplanen utgör en uppräkning

 

av ett stort antal redan pågående samt föreslagna nya samarbetsprojekt. Även

 

den är ett icke-bindande politiskt dokument. Om beslut krävs för något av de

 

aktuella projekten inom EU-samarbetet kommer regeringen återkomma till

 

EU-nämnden i dessa delar.

 

Uppföljning av toppmötet sker främst inom ramen för de internationella

 

Rabat- och Khartoumprocesserna under EU:s övergripande strategi för

 

migration och rörlighet (GAMM). Det är inom ramen för denna strategis

 

tematiska huvudområden (laglig migration och rörlighet, olaglig invandring,

 

migration och utveckling samt internationellt skydd) som EU och Sverige även

 

fortsättningsvis verkar. Sverige har inte förbundit sig att verka för något som

 

går utöver det som redan framgår av strategin och EU:s migrationsagenda. I

 

den händelse beslut på EU-nivå kommer att krävas för något av

 

samarbetsprojekten förbereds dessa beslut i rådsstrukturen. Regeringen

 

kommer då på sedvanligt sätt att samråda med EU-nämnden.

 

När det gäller vilka ståndpunkter som statsministern framförde vid

 

toppmötet i Valletta hänvisas i svaret från Statsrådsberedningen till det tal

 

statsministern höll på toppmötet. Talet bifogas svaret. Delar av de

 

uppfattningar som där kommer till uttryck har tidigare förankrats i EU-

 

nämnden av bl.a. statsministern den 14 oktober 2015, av statsrådet Margot

 

Wallström den 9 oktober 2015, av statsrådet Morgan Johansson den 2 oktober

 

2015 och av statsrådet Isabella Lövin den 23 oktober 2015.

 

Den 10 november 2015 informerade statsministern EU-nämnden om delar

 

av det som förväntades tas upp mötet i Valletta. Därutöver har ambassadör

 

Lars-Hjalmar Wide i överenskommelse med EU-nämndens ordförande Carl

 

Schlyter fredagen den 6 november 2015 informerat EU-nämnden om det

 

samlade förberedelsearbetet inför mötet i Valletta och om Sveriges hållning.

154

2 HANTERINGEN AV VISSA EU-FRÅGOR

2015/16:KU20

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att toppmötet mellan EU och Afrika inte var ett möte av det slag som omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden.

Utskottet har inte något erinra mot regeringens agerande i detta granskningsärende.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor (bet. 2015/16:KU16, rskr. 2015/16:206). Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning.

155

2015/16:KU20

3 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m.

3.1 Nomineringen av exekutivdirektör till Internationella valutafonden

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 2209-2014/15), bilaga A3.1.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar om regeringen vid utnämningen av ny IMF-exekutivdirektör har levt upp till riktlinjerna för utnämningspolitiken såsom de anges i regeringens skrivelse 2009/10:43 och till regeringsformens krav vid beslut om statliga anställningar.

Thomas Östros nominerades av regeringen till ny exekutivdirektör för den nordisk-baltiska valkretsen i IMF den 26 februari 2015. Den 3 mars 2015 uppgav Dagens Nyheter att Östros inte deltagit i den ordinarie rekryteringsprocessen, utan i stället plockats in i efterhand av partikamraten och finansministern Magdalena Andersson (S).

Tjänsten som exekutivdirektör vid IMF hade utlysts med sista ansöknings- dag den 24 november 2014. Till det datumet hade ett flertal väl kvalificerade personer ansökt om tjänsten. Thomas Östros intresseanmälan till tjänsten inkom först den 5 februari 2015. Proceduren kring utnämningen väcker enligt anmälan en del frågor när en öppen process ersätts med en dold rekrytering av en partikamrat utanför den ordinarie processen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Finansdepartementet, bilaga A3.1.2. Vidare har utskottet inhämtat promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet SB PM 2012:1 (rev. 2015), bilaga A3.1.3, och promemorian Den politiska samordningen (Statsråds- beredningen, 2014-11-10), bilaga A3.1.4.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Uppgiften att företräda en stat i mellanfolkliga relationer ligger, som anförs i en grundlagskommentar, främst på statsledningen, för Sveriges vidkommande på regeringen. Att statsledningen har en sådan behörighet följer av folkrättsliga principer. För den interna svenska rättens del skulle regeringens uppgift att företräda riket utåt knappast kräva någon särskild grundlagsregel; att regeringen har denna kompetens följer av att, som det sägs i RF 1:6,

156

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

”regeringen styr riket” (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 jan. 2015, Zeteo], kommentaren till 10 kap.).

Enligt 12 kap. 5 § RF anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I en grundlagskommentar noteras att bestämmelsen inte omfattar förordnanden att inneha uppdrag, exempelvis uppdrag som ledamot av en styrelse eller nämnd vid en statlig myndighet (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 jan. 2015, Zeteo], kommentaren till 12 kap. 5 §, jfr SOU 1972:15 s. 202).

I granskningsanmälan hänvisas till riktlinjerna för utnämningspolitiken såsom de anges i regeringens skrivelse 2009/10:43 och till regeringsformens krav vid utnämningar. Skrivelse 2009/10:43 behandlar utnämningspolitiken i fråga om chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen, och regeringsformens krav vid utnämningar avser statliga anställningar. Nomineringen av en exekutivdirektör innebär i sig inte en statlig anställning. Nomineringen av en exekutivdirektör är dock ett regeringsärende, vilket innebär att beredningskravet i 7 kap. 2 § RF är tillämpligt. Också andra bestämmelser i regeringsformen kan vara relevanta, t.ex. 1 kap. 9 § om att de som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

I sammanhanget kan påminnas om lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I förarbetena betonades vikten av att ärenden om nominering av domare och generaladvokater till EU-domstolen, tribunalen och Europadomstolen bereds på ett sätt som tillgodoser öppenhet och demokratisk insyn. Likaså måste intresset av att kunna rekrytera självständiga och högt kvalificerade personer tillgodoses. Nomineringar borde ske i en ordning som ligger nära den som gäller för justitieråd (prop. 2013/14:78, bet. 2013/14:JuU31).

När det gäller Internationella valutafonden kan nämnas att enligt lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank 7 kap. 4 § får Riksbanken efter medgivande av riksdagen av egna medel tillskjuta insatskapital i Internationella valuta- fonden. Enligt 7 kap. 5 § samma lag får Riksbanken förvärva de särskilda dragningsrätter som tillkommer Sverige genom deltagandet i Internationella valutafonden. Riksbanken ska dessutom fullgöra de skyldigheter som följer av Sveriges deltagande i detta system.

Internationella valutafonden (International Monetary Fund, IMF)

Internationella valutafonden (IMF) har 188 medlemsländer. Fondens huvudkontor ligger i Washington D.C., USA. IMF ska enligt sina stadgar verka för internationellt monetärt samarbete och makroekonomisk och finansiell stabilitet. IMF:s högsta beslutande organ är guvernörsstyrelsen där varje medlemsland har en representant, vanligtvis landets centralbankschef

157

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

eller finansminister. Guvernör för Sverige är riksbankschef Stefan Ingves. Guvernörsstyrelsen, som sammanträder en gång per år, har delegerat beslutanderätten i nästan alla frågor till exekutivstyrelsen.

Medlemsländerna i IMF företräds av sammanlagt 24 ledamöter (exekutivdirektörer) i exekutivstyrelsen, som sammanträder flera gånger i veckan. Flertalet medlemsländer ingår i valkretsar som delar på en gemensam representant i exekutivstyrelsen. Sverige ingår i den nordisk-baltiska valkretsen, som omfattar 8 länder. När Sverige och den nordisk-baltiska valkretsen inte företräds av en svensk exekutivdirektör finns en svensk ställföreträdande exekutivdirektör.

Riksbanken är svensk kontaktmyndighet gentemot IMF och de andra länderna i valkretsen. Riksbanken samordnar de svenska ståndpunkterna med Finansdepartementet. Vid behov involveras även andra myndigheter.

Också när det gäller Världsbanken ingår Sverige i en valkrets med de nordiska och baltiska länderna som företräds av en exekutivdirektör (styrelseledamot) i Världsbankens exekutivstyrelse.

Nominering av exekutivdirektör

Enligt ett pressmeddelande på regeringens webbplats (regeringen.se) från den 26 februari 2015 hade regeringen nominerat Thomas Östros till ny exekutivdirektör vid den nordisk-baltiska valkretsen i Internationella valutafonden (IMF). Som exekutivdirektör skulle han komma att föra de nordiska och baltiska ländernas talan i IMF:s styrelse i Washington D.C.

Enligt en artikel som publicerades på Dagens Nyheters webbplats (dn.se) den 3 mars 2015 hade tio personer anmält intresse när ansökningstiden löpte ut den 24 november 2014. I den skaran ingick dock inte Thomas Östros.

Dokumenten som Dagens Nyheter har tagit del av visar följande: ”Thomas

Östros intresseanmälan för IMF-uppdraget landar den 5 februari hos en tjänsteman på Riksbanken.” Den 17 februari upprättas enligt artikeln en promemoria på Finansdepartementet som beskriver rekryteringsprocessen. I promemorian ingår Thomas Östros bland de sökande.

Tidigare granskning

I betänkande 2004/05:KU20 s. 155 f. granskade utskottet statsminister Göran Perssons handläggning under 2004 av frågan om nominering av en svensk EU-kommissionär. Utskottet gjorde följande ställningstagande:

Regeringen är det organ som nominerar kandidat till svensk EU- kommissionär. Enligt den ordning som tillämpas sker detta i form av ett regeringsbeslut som tas in i regeringens protokoll. Frågan om nominering är ett nationellt beslut och omfattas som sådant inte av bestämmelserna i RF och RO om information och samråd i EU-frågor. Enligt den tillämpade ordningen föregås beslutet dock av samråd med ledande företrädare för riksdagspartierna. Utskottet har tidigare inte haft något att erinra mot denna ordning.

158

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Utskottet kan konstatera att den i granskningen aktuella nomineringen av kandidat till svensk EU-kommissionär i dessa avseenden har gått till på samma sätt som tidigare nomineringar. Vad som framkommit i granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.

I den allmänna granskningen av utnämningsmakten hösten 2015 anförde utskottet följande (bet. 2015/16:KU10 s. 135):

Utskottet konstaterar att andelen öppna rekryteringar för den krets där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden är fortsatt hög (84 procent för oktober 2007–september 2015). Andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansöknings- tidens utgång när öppna rekryteringsförfaranden tillämpats är 61 procent under hela perioden (oktober 2007 till september 2015), och 58 procent under oktober 2013 till september 2015. Utskottet ser positivt på införandet av öppna rekryteringsförfaranden och vill framhålla att det har inneburit viktiga förändringar; exempelvis kan fler och andra kandidater än vid ett mer slutet förfarande aktualiseras.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Vilka svenska riktlinjer finns för rekryteringsförfarandet när det gäller exekutivdirektör vid Internationella valutafonden? Hur ser dessa riktlinjer ut i förhållande till motsvarande riktlinjer när det gäller exekutivdirektör vid Världsbanken respektive när det gäller ställföreträdande exekutiv- direktör vid Internationella valutafonden?

Förekommer samverkan mellan regeringen och Riksbanken vid rekrytering av exekutivdirektör vid Internationella valutafonden och hur ser den i så fall ut? Förekommer samordning mellan länderna i den nordisk-baltiska valkretsen i Internationella valutafonden när det gäller rekrytering av exekutivdirektör och hur ser den i så fall ut?

Vilka riktlinjer finns från Internationella valutafondens sida när det gäller rekrytering och nominering av ländernas exekutivdirektörer vid Internationella valutafonden? Hur beslutas vem som blir exekutivdirektör efter att ett land har nominerat en person? Vem är det som anställer exekutivdirektören?

Utskottet önskar en redogörelse för det rekryteringsförfarande som ledde till att regeringen nominerade Thomas Östros till exekutivdirektör vid Internationella valutafonden.

Finns det någon kommentar till att sista ansökningsdag var den 24 november 2014 och att Thomas Östros intresseanmälan inkom först den 5 februari 2015?

Utskottet önskar en redogörelse för om och i så fall hur rekryteringsförfarandet i det nu aktuella fallet skiljer sig från tidigare rekryteringsförfaranden vid nominering av exekutivdirektör vid IMF.

159

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Enligt artikeln i Dagens Nyheter den 3 mars 2015 upprättades en promemoria på Finansdepartementet som beskriver rekryteringsprocessen i det nu aktuella fallet. Utskottet önskar ta del av denna promemoria.

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 4 februari 2016 en promemoria som har upprättats inom Finansdepartementet (bilaga A3.1.2).

I svaret anförs att rätten att nominera exekutivdirektören för den nordisk- baltiska valkretsen i Internationella valutafonden (IMF) roterar mellan länderna i valkretsen. När det är Sveriges tur att nominera exekutivdirektör sker rekryteringen i flera steg.

En rekryteringsprocess genomförs först i Sverige, som syftar till att identifiera en lämplig person för tjänsten. Processen inleds med att en kravprofil sammanställs, som används för att ta fram en anställningsannons. Kravprofilen och annonsen tas fram gemensamt av tjänstemän från Riksbanken och Finansdepartementet. Annonsering sker därefter bl.a. i olika tidskrifter. De sökande som bäst bedöms motsvara kravprofilen kallas på intervju, som genomförs av tjänstemän från Finansdepartementet och Riksbanken. Efter att intervjuerna genomförts redovisar tjänstemännen en bedömning för sina respektive ledningar av vilka kandidater som enligt dem bör kunna komma i fråga för tjänsten.

Med utgångspunkt i tjänstemannabedömningen bereds ett förslag till beslut inom Regeringskansliet. En nominering av en exekutivdirektör i IMF är ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden, vilket enligt 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings- kansliet innebär att ärendet ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Av promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet framgår att ärenden rörande politiskt viktiga uppdrag ska beredas med Statsrådsberedningen (SB PM 2012: l [rev. 2015] s. 11). Nominering av exekutivdirektör i IMF bedöms vara ett sådant ärende.

Efter att beredningen avslutats beslutar regeringen om vilken kandidat som ska nomineras. Därefter skickar riksbankschefen, som är Sveriges guvernör i IMF, ett nomineringsbrev till den nordisk-baltiska valkretsen.

I den nordisk-baltiska valkretsen svarar de övriga guvernörerna på nomineringsbrevet och redovisar sin inställning till förslaget. Efter detta röstar medlemmarna i enlighet med sina svar i ett fyllnadsval inom valkretsen, som förrättas av IMF. Därefter anställer IMF den nominerade personen som exekutivdirektör. IMF styr inte över hur en valkrets väljer att genomföra sin interna process för att nominera en exekutivdirektör.

Den svenska processen för nominering av exekutivdirektören för den nordisk-baltiska valkretsen i Världsbanken sker i huvudsak på samma sätt som rekryteringen av exekutivdirektören i IMF. I den processen deltar dock inte tjänstemän från Riksbanken, då riksbankschefen inte är svensk guvernör i Världsbanken.

160

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Den svenska processen för nominering av den ställföreträdande exekutivdirektören för den nordisk-baltiska valkretsen i IMF sker i huvudsak på samma sätt som nomineringen av exekutivdirektören. Denna nominering föregås dock inte av något regeringsbeslut.

När det gäller det rekryteringsförfarande som ledde till att regeringen nominerade Thomas Östros till exekutivdirektör vid Internationella valutafonden anförs följande i svaret. I enlighet med den rutin som beskrivits ovan inleddes processen med att en kravprofil och annons utarbetades av tjänstemän på Riksbanken och Finansdepartementet och stämdes av med ansvarig statssekreterare och vice riksbankschef. Annonsen lades ut på Riksbankens webbplats och på webbtjänsten Linkedin. Den publicerades även i Svenska Dagbladet och Dagens industri. Sammanlagt inkom 11 ansökningar. Tjänstemän från Finansdepartementet och Riksbanken genomförde därefter tillsammans intervjuer av de fem kandidater som bäst ansågs uppfylla de krav som ställts i kravprofilen. Efter intervjuerna enades tjänstemännen om ett antal kandidater som bedömdes kunna komma i fråga för tjänsten. Ett förslag till beslut togs sedan fram och bereddes inom Regeringskansliet. Efter att beredningen slutförts beslutade regeringen den 26 februari 2015 att nominera Thomas Östros till exekutivdirektör.

Efter att regeringen hade beslutat om nomineringen skickade riksbanks- chefen ett nomineringsbrev till de övriga guvernörerna i den nordisk-baltiska valkretsen, som samtliga välkomnade nomineringen. Thomas Östros anställdes därefter som ställföreträdande exekutivdirektör. I december 2015 förrättades fyllnadsval i valkretsen, varvid han anställdes som exekutiv- direktör av IMF. Han tillträdde tjänsten den 25 januari 2016.

När det gäller frågan om det finns någon kommentar till att sista ansökningsdag var den 24 november 2014 och att Thomas Östros intresse- anmälan inkom först den 5 februari 2015 anförs i svaret att intresseanmälan inkom till Riksbanken efter att finansministern, som bedömde att Thomas Östros skulle kunna vara en lämplig kandidat, uppmanat honom att söka tjänsten.

På frågan om rekryteringsförfarandet i det nu aktuella fallet skiljer sig från tidigare rekryteringsförfaranden vid nominering av exekutivdirektör vid IMF anförs att det aktuella rekryteringsförfarandet inte skiljer sig ifrån det förfarande som tillämpades 2007, då den förra regeringen nominerade Jens Henriksson till exekutivdirektör för den nordisk-baltiska valkretsen.

Dokumentationen av förfarandet har dock utvecklats. I akten för det nu aktuella förfarandet finns, till skillnad från i akten från det föregående rekryteringsärendet, såväl kravprofilen, annonsen och intresseanmälningarna som en mer utvecklad promemoria om rekryteringsförfarandet. Av promemorian, som bifogas svaret, framgår bl.a. att en av ansökningarna inkom efter ansökningstidens utgång.

161

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan inledningsvis konstatera att det aktuella ärendet rör en nominering till en internationell organisation. Det är således inte ett beslut om att anställa en arbetstagare, t.ex. en myndighetschef, vid en förvaltnings- myndighet.

Regeringen valde i detta fall att annonsera för att få fram sökande. Utskottet konstaterar att regeringen har eftersträvat öppenhet, i likhet med när tjänster som myndighetschefer utlyses.

I och med att regeringen har valt ett öppet ansökningsförfarande är det rimligt att också andra delar av processen hanteras enligt riktlinjerna för hur myndighetschefer utses. Det faktum att någon som har sökt efter ansöknings- tidens utgång blir utnämnd innebär inte i sig någon avvikelse från riktlinjerna för när myndighetschefer utses. Som framgår av utskottets granskning av utnämningsmakten hösten 2015 förekommer det att den som utnämns till myndighetschef har lämnat in sin ansökan efter ansökningstidens utgång. Den som kom att utnämnas i det nu aktuella fallet hade inte heller sökt före ansökningstidens utgång, utan sökte därefter och på direkt uppmaning av finansministern. Utskottet vill dock framhålla att om det blir mycket vanligt att andra än dem som sökt innan ansökningstiden gått ut utses riskerar förtroendet för den öppna utnämningspolitiken att undergrävas, i vart fall om det redan finns kvalificerade sökande.

Utskottet har inte något att invända mot regeringens hantering i det aktuella ärendet.

3.2 Utnämningen av direktör för Skolforskningsinstitutet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 3159-2014/15), bilaga A3.2.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar statsrådet Gustav Fridolins beredning av utnämningen av direktör för Skolforskningsinstitutet. Enligt riktlinjerna för utnämningspolitiken i regeringens skrivelse 2009/10:43 Utnämningspolitiken ska regeringens anställningsprocesser präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet. Dessutom ska regeringen i sin utnämningspolitik leva upp till kraven i regeringsformen.

I juni 2015 utsåg regeringen Lena Adamson till myndighetens första chef och direktör. Det finns, enligt anmälan, anledning att granska på vilken grund detta beslut fattats. Att Adamson har skrivit Miljöpartiet de grönas nya forsknings- och högskolepolitiska program kan inte anses vara diskvalific- erande för uppdraget som chef för Skolforskningsinstitutet. Tjänster som myndighetschef ska inte tillsättas av politiska skäl, men politiskt engagemang ska inte heller diskvalificera en person för högre tjänster i statsförvaltningen.

162

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Statsrådet Fridolin motiverade beslutet att utse Adamson till myndighets- chef med att hon hade meriterna, kunskaperna och engagemanget för att förverkliga institutets uppdrag. De meriter och kunskaper som motiverar anställningen beskrivs enligt anmälan dock inte närmare.

Det bör vara en viktig merit vid tillsättande av chefen för en nybildad myndighet att denne har visat skicklighet i tidigare liknande uppdrag. Adamson var tidigare ställföreträdande chef vid Högskoleverket. En utvärdering av Högskoleverket under den tid då Adamson var chef visar, enligt anmälan, ett mycket stort missnöje med ledningen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga A3.2.2–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF) anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 12 kap. 5 § andra stycket RF framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar man avse lämpligheten för befattningen, visad genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde då arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (förkortad LOA). Enligt 4 § andra stycket ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att i regeringsformen nämns förtjänst och skicklighet endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

163

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

I oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till

 

riksdagen om utnämningspolitiken, i vilken regeringen redovisade

 

utvecklingen av utnämningspolitiken i fråga om chefer för myndigheter som

 

lyder omedelbart under regeringen. Vad gäller kravprofiler bedömde

 

regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även

 

fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen

 

bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella

 

krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ

 

förmåga. Efter en avslutad rekryteringsprocess läggs kravprofilen i akten,

 

vilket får till följd att dokumentet blir en allmän handling som kan lämnas ut.

 

Var och en kan då utifrån handlingen göra en bedömning av dels vilka krav

 

regeringen formulerade inför rekryteringen, dels om den person som slutligen

 

fick anställningen i fråga också uppfyllde de i förväg uppställda kriterierna.

 

När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering

 

av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under

 

ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten hör. I

 

fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens

 

målsättning, dvs. att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. I

 

syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen

 

kan ett externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen behöva komplettera

 

beredningsorganisationen i Regeringskansliet.

 

I maj 2011 utgav Socialdepartementets enhet för statlig arbetsgivarpolitik

 

ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens

 

chefspolicy för myndigheterna (se bet. 2013/14:KU10 s. 112). Av materialet

 

framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet,

 

öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef

 

ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler,

 

intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av

 

externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen.

 

Skolforskningsinstitutet

 

Skolforskningsinstitutet inrättades den 1 januari 2015. I budgetpropositionen

 

för 2014 (prop. 2013/14:1 utg.omr. 16 s. 59) aviserades att en ny myndighet,

 

ett skolforskningsinstitut, skulle bildas med uppdrag att systematiskt väga

 

samman och sprida forskningsresultat som bidrar till ökad kunskap om

 

vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skolan

 

och förskolan. I januari 2014 beslutade regeringen om ett direktiv till en

 

särskild utredare för att förbereda och genomföra inrättandet av den nya

 

myndigheten (dir. 2014:7). Tilläggsdirektiv om den nya myndighetens namn

 

och lokalisering beslutades i juni 2014 (dir. 2014:104). En förordning (AgVFS

 

2014:4 B1) om anställning vid den nya myndigheten Skolforskningsinstitutet

 

beslutades i augusti 2014 och trädde i kraft den 15 september 2014. Den 22

 

december 2014 beslutade regeringen förordningen (2014:1578) med

 

instruktion för Skolforskningsinstitutet, som trädde i kraft den 1 januari 2015.

164

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

I budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16) föreslog regeringen att 30 miljoner kronor skulle anslås 2015 för Skolforsknings- institutets förvaltningsutgifter och finansieringsbidrag under det nya anslaget 1:17 Skolforskningsinstitutet. Riksdagen anslog dock 20 miljoner kronor för 2015 (bet. 2014/15:UbU1 s. 54 f., rskr. 2014/15:90).

Enligt 1 § förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforsknings- institutet ska Skolforskningsinstitutet bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns och elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever. Myndigheten leds av en myndighetschef (4 §). Direktören är myndighetschef (5 §).

Enligt det underlag som lämnades till konstitutionsutskottet från Regerings- kansliet i samband med granskningen av utnämningsmakten hösten 2015 utannonserades tjänsten som direktör för Skolforskningsinstitutet (bet. 2015/16:KU10 s. 296). Lena Adamson lämnade in sin intresseanmälan före ansökningstidens utgång. Fler än Adamson kallades på intervju. Externt rekryteringsstöd användes inte.

Enligt ett pressmeddelande som återfinns på regeringen.se beslutade regeringen den 25 juni 2015 att utnämna Lena Adamson till direktör för Skolforskningsinstitutet.

Tidigare granskning

Allmän granskning

Utskottet granskar regelbundet regeringens utövande av utnämningsmakten. Utskottet har vid flera tillfällen framhållit sin uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning, t.ex. i betänkande 2015/16:KU10 s. 134 f.:

Utskottet vill framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Särskild granskning

Utskottet granskade våren 2007 regeringens utövande av utnämningsmakten i samband med en viss utnämning (bet. 2006/07:KU20 s. 134 f.). Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2006/07:KU20 s. 138):

Utskottet vill inledningsvis erinra om sin tidigare uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och

165

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats. Utskottet vidhåller denna uppfattning.

Utskottet har i samband med tidigare granskning kunnat notera att det funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet införa att kravprofiler som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet. Det har senare från regeringens sida också aviserats att kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering ska göras offentliga.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.

Utskottet gjorde i betänkandena 1997/98:KU25 s. 62 f. och 2005/06:KU20 s. 178 f. liknande uttalanden om en avgränsning som innebär att granskningen inriktas på ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte granskas.

I betänkande 2007/08:KU20 s. 94 f. behandlades en granskningsanmälan som tog upp frågan om huruvida utnämningen av Urban Funered till statssekreterare var tillräckligt beredd. Utskottet konstaterade att utnämningen av Urban Funered till statssekreterare skedde ett par veckor före Finans- inspektionens beslut från den 27 september 2007 som innehöll stark kritik mot verksamheten i Carnegie, där Urban Funered tidigare varit anställd. Det fanns i medierna vid tiden för utnämningen vissa signaler som tydde på att kritiken från Finansinspektionen skulle kunna vara allvarlig. Urban Funered hade emellertid inte hörts av Finansinspektionen, och det fanns inga uppgifter inom Regeringskansliet som tydde på att Finansinspektionens beslut skulle vara diskvalificerande för Urban Funered. Utskottet, som dock noterade att statsrådet Mats Odell i efterhand uttalat att han borde ha väntat med utnämningen av Urban Funered till statssekreterare till dess han fått ta del av Finansinspektionens beslut, fann att granskningen inte visat annat än att utnämningen av Urban Funered till statssekreterare skett i enlighet med gällande regler.

Promemorior från Regeringskansliet

Svarspromemoria den 4 februari 2016

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Utskottet önskar en redogörelse för rekryteringsförfarandet när det gäller ny myndighetschef för Skolforskningsinstitutet och hur det aktuella rekryteringsförfarandet förhåller sig till riktlinjerna för utnämning av myndighetschefer. Redogörelsen bör inbegripa uppgifter om när tjänsten utannonserades, sista dag för att inkomma med intresseanmälan, när Adamson inkom med sin intresseanmälan och när Adamson tillträdde tjänsten.

166

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Upprättades någon kravprofil för tjänsten som myndighetschef för Skolforskningsinstitutet och i så fall när? Om en kravprofil upprättats önskar utskottet en redogörelse för hur den har använts. Utskottet önskar ta del av kravprofilen om en sådan finns. Om det inte finns någon kravprofil önskar utskottet en redogörelse för skälen för det.

Den nya myndigheten Skolforskningsinstitutet inrättades den 1 januari 2015. Regeringens beslut om myndighetschef fattades den 25 juni 2015. Varför dröjde det till den 25 juni innan beslutet om myndighetschef fattades?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 4 februari 2016 en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga A3.2.2). I svaret anförs att vid rekryteringen av myndighetschefer är den främsta utgångspunkten regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43). Rekryteringen av en ny myndighetschef för Skolforskningsinstitutet genomfördes under ledning av Utbildningsdepartementet. Det bedömdes att det inte fanns behov av externt rekryteringsstöd vid denna rekrytering.

Rekryteringsprocessen inleddes med att ta fram en kravprofil. Kravprofilen gemensambereddes inom Regeringskansliet i november 2014.

Utbildningsdepartementet använde sig av en intresseannonsering vid rekryteringen. Annonsering skedde i DN och SvD samt på webbplatserna dn.se och regeringen.se. Sista dag för att inkomma med intresseanmälan var den 14 december 2014. Totalt inkom 24 intresseanmälningar. Lena Adamson inkom med sin intresseanmälan den 12 december 2014.

En samlad genomgång och första bedömning av intresseanmälningarna gjordes gemensamt av statssekreteraren, enhetschefen och personalchefen. Fem kandidater kallades till en första intervju, däribland Lena Adamson. Intervjuerna genomfördes på Utbildningsdepartementet av statssekreteraren, enhetschefen och personalchefen. Två kandidater, däribland Lena Adamson, kallades till en andra intervju. Referenser togs därefter för Lena Adamson. Efter att ansökningarna gåtts igenom, intervjuerna genomförts och referenserna inhämtats stod det klart att Lena Adamson var den kandidat som bäst uppfyllde de kriterier som uppställts i kravprofilen. Under rekryterings- förfarandet hölls utbildningsministern informerad av statssekreteraren. Ministern fick information dels inför intervjuerna om vilka kandidater som kallats, dels efter intervjuomgångarna om att Lena Adamson framstod som den bästa kandidaten.

Efter att Utbildningsdepartementet gemensamberett förslaget om anställning av Lena Adamson som myndighetschef för Skolforsknings- institutet träffade utbildningsministern henne den 23 juni 2015. Regeringen beslutade den 25 juni 2015 om anställning. Lena Adamson tillträdde tjänsten den l september 2015.

167

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Mot denna bakgrund anser Utbildningsdepartementet att rekryteringen skett i överensstämmelse med regeringens skrivelse Utnämningspolitiken.

På frågan om kravprofil anförs att en kravprofil upprättades den 4 november 2014 för tjänsten som myndighetschef för Skolforsknings- institutet. Kravprofilen bifogas svaret. Den aktuella rekryteringen har skett med utgångspunkt i denna kravprofil. Av den bifogade kravprofilen framgår att bland de krav på kunskap och erfarenheter som ställs finns dokumenterat god chefs- och ledarerfarenhet. Bland andra krav finns god kännedom om aktuellt forskningsfält nationellt och internationellt samt kunskaper om statsförvaltningen och dess beslutsprocesser samt förståelse för den politiska struktur som myndigheten verkar inom.

På frågan om varför det dröjde till den 25 juni 2015 innan beslutet om myndighetschef fattades anförs i svaret att efter att den nuvarande regeringen tillträtt den 3 oktober 2014 inleddes rekryteringsförfarandet med att en kravprofil togs fram och gemensambereddes under hösten, varefter tjänsten utannonserades. Den sista dagen för att inkomma med intresseanmälan var som framgått den 14 december 2014. En första och en andra intervjuomgång genomfördes under vintern 2015. Lena Adamson angav referenser i mars 2015 och referenser togs i april 2015. Förslaget till regeringsbeslut gemensam- bereddes under april och maj 2015.

Svarspromemoria den 1 mars 2016

Utskottet ställde följande kompletterande fråga.

Givet kravet på förtjänst och skicklighet, hur värderades den omständigheten att en utvärdering av Högskoleverket under den tid då Lena Adamson var ställföreträdande myndighetschef visade ett mycket stort missnöje med ledningen? I svaret från Regeringskansliet anges att rekryteringen har skett med utgångspunkt i kravprofilen med kravet på dokumenterat god chefs- och ledarerfarenhet som första kriterium.

Som svar överlämnades den 1 mars 2016 en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga A3.2.3). I svaret anförs att efter de båda intervjuomgångarna rådde det ingen tvekan om att Lena Adamson framstod som den starkaste kandidaten. Av referenstagningen framgick bl.a. att Lena Adamson ansågs ha goda chefs- och ledaregenskaper. Utvärderingen av Högskoleverket föranledde ingen annan bedömning. Lena Adamson hade dessutom utöver befattningen på Högskoleverket haft ett antal andra ledningsuppdrag. Sammantaget var Lena Adamson den som bäst uppfyllde kraven i den kravprofil som upprättats för tjänsten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis påminna om sin tidigare uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför

168

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats. Utskottet vidhåller denna uppfattning.

Utskottet har i samband med tidigare granskning kunnat notera att det funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet införa att kravprofiler som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet. I skrivelse 2008/09:43 om utnämningspolitiken anförde regeringen att efter en avslutad rekryteringsprocess läggs kravprofilen i akten, vilket får till följd att dokumentet blir en allmän handling som kan lämnas ut. Kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering görs således offentliga.

Utskottet noterar att det finns en kravprofil i det aktuella ärendet och ett underlag till grund för utnämningsbeslutet. Enligt regeringens bedömning var den som utnämndes den som bäst uppfyllde kraven i den kravprofil som upprättats för tjänsten.

Utskottet har inga invändningar mot regeringens handläggning.

3.3 Tillsättande av ny generaldirektör vid Försäkringskassan

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 3365-2014/15), bilaga A3.3.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar regeringen och statsrådet Annika Strandhäll mot bakgrund av att Försäkringskassan saknat ordinarie generaldirektör sedan november 2014.

I anmälan anförs att Försäkringskassan har en central roll i det svenska välfärdssystemet och att det är av avgörande betydelse att myndigheten uppfyller sina uppgifter. Det är allvarligt att regeringen har låtit nio månader passera sedan den tidigare generaldirektören aviserade sin avgång, utan att någon ordinarie efterträdare har utsetts.

Konstitutionsutskottet har angående tillsättningar som drar ut på tiden tidigare uttalat att en otillfredsställande tidsutdräkt i vissa fall kan förklaras av faktorer som regeringen inte råder över, t.ex. sjukdom eller att flera kandidater tackar nej. Utskottet har då också konstaterat att det är viktigt att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom planering undvika att tillsättning av höga tjänster drar ut på tiden. Det är i detta fall befogat att fråga sig om regeringens planering har hållit en tillfredsställande nivå.

En effekt av att en tillsättning drar ut på tiden är också att förordnandet av en tillfällig myndighetschef får en allt mindre tillfällig karaktär, enligt anmälaren. Det bör utredas om processen för beslut om det långa tillfälliga förordnandet av chef för Försäkringskassan lever upp till de krav som ställs vid utnämning av myndighetschefer. När det gäller Försäkringskassan är det särskilt relevant att utreda om planeringen av den berörda tillsättningen lever

169

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

upp till budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statliga

 

verksamheter.

 

Underlag för granskningen

 

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats

 

inom Socialdepartementet, bilaga A3.3.2–3.

 

Utredning i ärendet

 

Gällande ordning

 

Utnämningsmakten

 

Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen anställs arbetstagare vid

 

förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av

 

den myndighet som regeringen bestämmer. Av 12 kap. 5 § andra stycket

 

regeringsformen (RF) framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid

 

förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende

 

endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

 

I oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till

 

riksdagen om utnämningspolitiken, i vilken regeringen redovisade

 

utvecklingen av utnämningspolitiken i fråga om chefer för myndigheter som

 

lyder omedelbart under regeringen. När det gäller kravprofiler bedömde

 

regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även

 

fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen

 

bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella

 

krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ

 

förmåga. När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje

 

rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras

 

under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten

 

hör. I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens

 

målsättning, dvs. att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast.

 

I maj 2011 utgav Socialdepartementets enhet för statlig arbetsgivarpolitik

 

ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens

 

chefspolicy för myndigheterna (se bet. 2013/14:KU10 s. 112). Av materialet

 

framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet,

 

öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef

 

ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler,

 

intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av

 

externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen.

 

I regeringens skrivelse 2009/10:43 Utnämningspolitiken (s. 18) anförs att

 

regeringen ibland har behov av att korttidsanställa en myndighetschef. En

 

anledning till detta kan vara att den befintliga chefen har slutat och att

 

rekryteringen av dennes efterträdare inte har slutförts vid avgångstillfället. Det

 

normala i ett sådant läge är att regeringen anställer en vikarierande

 

myndighetschef tills vidare, dock längst till dess att en ordinarie chef har

170

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

rekryterats. Till vikarierande myndighetschef väljs i en sådan situation oftast någon bland den befintliga personalen på myndigheten i fråga. Av myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndighetschefen alltid ska utse en ställföreträdare. Regeringen är dock inte bunden att utse ställföreträdaren till vikarierande myndighetschef, utan kan fritt välja den person som regeringen anser vara bäst lämpad.

I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik (s. 53) anförs att det inte är ovanligt att den individ som slutligen utses till ny myndighetschef har lämnat in sin intresseanmälan efter det datum som angetts i annonsen. Skälet till det kan vara att vederbörande sökts på något annat sätt, t.ex. genom ett externt rekryteringsföretag.

Budgetlagen

I 1 kap. 3 § budgetlagen anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I förarbetena (prop. 2010/11:40 s. 137, prop. 1995/96:220 s. 20, 82) anges att med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert och att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. Vidare anges i förarbetena att hög effektivitet i en verksamhet inte kan nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket ”eftersträvas” används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför används uttrycket

”iakttas”.

Generaldirektör för Försäkringskassan

Den 20 november 2014 utsåg regeringen Dan Eliasson, som då var generaldirektör för Försäkringskassan, till rikspolischef. Regeringen utsåg den 18 december 2014 Ann Persson Grivas till vikarierande generaldirektör för Försäkringskassan. Hon kom närmast från en tjänst som vikarierande överdirektör på samma myndighet. Ann Persson Grivas tillträdde som vikarierande generaldirektör den 1 januari och skulle enligt regeringens pressmeddelande på regeringen.se inneha posten tills regeringen hade utsett en ny generaldirektör för Försäkringskassan efter Dan Eliasson.

Den 27 augusti 2015 utsåg regeringen enligt ett pressmeddelande på regeringen.se Ann-Marie Begler till ny generaldirektör för Försäkringskassan. Begler, närmast generaldirektör för Skolinspektionen, tillträdde den 1 september 2015. Hon efterträdde Dan Eliasson.

Enligt det underlag som lämnades till konstitutionsutskottet från Regerings- kansliet i samband med granskningen av utnämningsmakten hösten 2015 utannonserades tjänsten som generaldirektör för Försäkringskassan (bet. 2015/16:KU10 s. 296). Begler lämnade in sin intresseanmälan efter

171

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

ansökningstidens utgång. Fler än Begler kallades på intervju och externt

 

rekryteringsstöd användes.

 

Försäkringskassan

 

Försäkringskassans verksamhet styrs av förordningen (2009:1174) med

 

instruktion för Försäkringskassan. Myndigheten leds av en generaldirektör,

 

och vid myndigheten finns en överdirektör. Vid myndigheten finns ett

 

insynsråd. Under 2014 hade Försäkringskassan 12 044 årsarbetskrafter.

 

Verksamheten består huvudsakligen av utredning, beslut och utbetalning av

 

de förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. Försäkrings-

 

kassan är även expert- och kunskapsmyndighet inom sitt verksamhetsområde

 

(SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det

 

allmänna ombudet inom socialförsäkringen s. 52 f.).

 

I budgetpropositionen för 2016 anförs att myndigheten Försäkringskassan

 

under 2014 genomgick en omorganisation där ledningen och styrningen av

 

verksamheten har gått från fokus på ett internt produktionsinriktat perspektiv

 

till att i större utsträckning utgå från individens behov. Försäkringskassan är

 

en av de viktigaste aktörerna i sjukskrivningsprocessen. Regeringen kan

 

konstatera att det finns brister i Försäkringskassans utrednings- och

 

bedömningsarbete. Flera år med stigande volymer inom framför allt

 

sjukförsäkringen har ökat trycket på Försäkringskassans administration.

 

Myndigheten har i dag svårt att utföra sitt uppdrag inom sjukförsäkringen fullt

 

ut. Regeringen har förståelse för att stora volymer tynger handläggningen men

 

vill samtidigt betona att det även i tider med stora volymer är viktigt att värna

 

försäkringen och att utföra den försäkringsmässiga prövningen i enlighet med

 

gällande regelverk. För att stärka handläggningen av sjukförsäkringen föreslog

 

regeringen att Försäkringskassan skulle tillskjutas 128 miljoner kronor i

 

höständringsbudgeten för 2015 och 250 miljoner kronor årligen fr.o.m. 2016

 

(prop. 2015/16:1 utg.omr. 10 s. 26, 32, 58).

 

Tidigare granskning

 

Våren 2006 granskade utskottet statsminister Göran Perssons agerande vid

 

tillsättningar eller omförordnanden av höga tjänster (bet. 2005/06:KU20 s. 184

 

f.). I anmälan anfördes att statsministern hade för vana att på ett för

 

myndigheterna ofta skadligt sätt dra ut på tiden när höga tjänster skulle

 

tillsättas eller omförordnas. Utskottet konstaterade att en otillfredsställande

 

tidsutdräkt i anställningsförfarandet i vissa fall kan förklaras av faktorer som

 

regeringen inte råder över, t.ex. sjukdom eller att flera kandidater tackar nej. I

 

de fem fall som utskottet granskat fann utskottet inte anledning till anmärkning

 

mot regeringens hantering av tjänstetillsättningarna. Utskottet ville dock

 

framhålla vikten av att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom

 

planering undvika onödig tidsutdräkt vid tillsättning eller omfördelning av

 

höga tjänster.

172

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Promemorior från Regeringskansliet

Svarspromemoria den 2 februari 2016

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

Utskottet önskar en redogörelse för rekryteringsförfarandet när det gäller vikarierande generaldirektör (Ann Persson Grivas) för Försäkringskassan och hur det rekryteringsförfarandet förhåller sig till riktlinjerna för utnämning av myndighetschefer.

Vilken bedömning gjordes av hur den förhållandevis långa tid som Försäkringskassan hade vikarierande generaldirektör påverkade Försäkringskassans verksamhet?

Utskottet önskar en redogörelse för rekryteringsförfarandet när det gäller ny generaldirektör för Försäkringskassan (efter Dan Eliasson) och hur det rekryteringsförfarandet förhåller sig till riktlinjerna för utnämning av myndighetschefer. Redogörelsen bör inbegripa uppgifter om när Dan Eliasson lämnade tjänsten som generaldirektör för Försäkringskassan, när tjänsten utannonserades, sista dag för att inkomma med intresseanmälan och när Begler inkom med sin intresseanmälan.

Vilka var skälen för dröjsmålet i utnämningen av ny generaldirektör för Försäkringskassan?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 2 februari 2016 en promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet (bilaga A3.3.2). I svaret anförs att vid rekryteringen av myndighetschefer är den främsta utgångspunkten regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43). Skrivelsen innehåller även ett avsnitt om korttidsanställningar som myndighetschef.

Det normala när en generaldirektör lämnar sitt uppdrag är att en vikarierande myndighetschef anställs tills vidare, dock längst till dess att en ordinarie generaldirektör har rekryterats.

Ann Persson Grivas utsågs till vikarierande generaldirektör den 18 december 2014 och tillträdde den l januari 2015. Ann Persson Grivas var sedan den 1 januari 2013 vikarierande överdirektör vid Försäkringskassan. Det innebar att hon var den ordinarie myndighetschefens ställföreträdare. Hon hade lång erfarenhet av Försäkringskassans verksamhet och av ledningsarbete inom myndigheten. Grivas bedömdes kompetent och lämplig för uppdraget som vikarierande generaldirektör.

I svaret anförs att en myndighet inte bör ledas av en vikarie under längre tid än nödvändigt. Det är dock sällan möjligt att på förhand bedöma hur länge en myndighet kommer behöva en vikarierande myndighetschef. En person som utses till vikarierande generaldirektör måste därför ha förutsättningar att fullgöra ett sådant uppdrag även under en något längre tid, vilket Ann Persson Grivas bedömdes ha.

173

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

I svaret redovisas rekryteringsförfarandet när det gäller ny generaldirektör för Försäkringskassan. I redogörelsen anförs att Dan Eliasson utsågs till rikspolischef den 20 november 2014 och avslutade sin anställning som generaldirektör vid Försäkringskassan den 31 december 2014.

Rekryteringsförfarandet påbörjades under januari–februari 2015 då en kravprofil togs fram och bereddes inom Regeringskansliet. I februari gjordes avrop från ramavtal för djupintervjuer.

Anställningen som generaldirektör för Försäkringskassan utlystes genom annons den 26 februari 2015. I annonsen angavs den 23 mars 2015 som sista dag för intresseanmälan. Under perioden april–maj intervjuades ett antal kandidater. Parallellt med detta kontaktade det anlitade rekryteringsföretaget ytterligare kandidater. En av dessa var Ann-Marie Begler. Därefter genomfördes ytterligare intervjuer och tester.

I juni 2015 bedömde Socialdepartementets politiska ledning vilken kandidat som kunde anses lämpligast och beredningen av ett förslag till regeringsbeslut om ny generaldirektör för Försäkringskassan påbörjades inom Regeringskansliet.

Ann-Marie Beglers formella intresseanmälan inkom den 17 juli 2015, och i augusti avslutades Regeringskansliets beredning av förslaget till regeringsbeslut om tillsättande av ny generaldirektör. Det genomfördes även en säkerhetsprövning under juli–augusti 2015.

I ett regeringsbeslut den 27 augusti 2015 utsågs Ann-Marie Begler till generaldirektör för Försäkringskassan. Hon tillträdde anställningen den l september 2015.

På frågan om skälen för dröjsmålet i den aktuella utnämningen anförs i svaret att det är angeläget att utnämningar av generaldirektörer sker utan onödiga dröjsmål. Det är självfallet också angeläget att en rekryteringsprocess får ta den tid som behövs för att finna en kandidat som i så hög grad som möjligt svarar mot uppställda krav. För att uppnå detta vid rekryteringen av ny generaldirektör för Försäkringskassan krävdes vissa kompletterande åtgärder, vilket förlängde rekryteringsförfarandet.

Svarspromemoria den 25 februari 2016

Utskottet ställde följande kompletterande frågor.

Utskottet önskar ett mer utvecklat och förtydligat svar på utskottets tidigare fråga om vilken bedömning som gjordes av hur den förhållandevis långa tid som Försäkringskassan hade vikarierande generaldirektör påverkade Försäkringskassans verksamhet.

Av svaret framgår att Dan Eliasson utsågs till rikspolischef den 20 november 2014 och att rekryteringsförfarandet för ny generaldirektör påbörjades under januari–februari 2015. Av vilka skäl påbörjades inte rekryteringsprocessen direkt när det blev känt att Dan Eliasson skulle sluta?

Hur tillvaratogs resultatet från rekryteringsprocessen fram t.o.m. juni 2015?

174

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

I svaret anförs att vissa kompletterande åtgärder krävdes. Vilka kompletterande åtgärder var det som krävdes?

Som svar överlämnades den 25 februari 2016 en promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet (bilaga A3.3.3). I svaret anförs att Socialdepartementet inte har fått några andra indikationer än att Försäkringskassans verksamhet fungerade väl under Ann Persson Grivas tid som vikarierande generaldirektör.

I svaret anförs att arbetet med framtagandet av kravprofilen påbörjades under november 2014. Arbetet avstannade dock eftersom det i Social- departementet var nödvändigt att prioritera andra arbetsuppgifter med anledning av att riksdagen i början av december 2014 beslutat att bifalla de borgerliga partiernas förslag till utgiftsramar för 2015.

Resultaten av de intervjuer och tester som genomfördes värderades allt eftersom de blev klara. När samtliga resultat fanns tillgängliga genomfördes en slutlig utvärdering.

De kompletterande åtgärder som avses i det tidigare lämnade svaret är rekryteringsföretagets kontakter med ytterligare kandidater samt de ytterligare intervjuer, referenstagning, tester och därmed sammanhängande arbete som behövde genomföras med anledning av dessa kontakter.

Utskottets ställningstagande

Granskningen har visat att det inte finns skäl för utskottet att anlägga några synpunkter.

3.4 Förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m.

Ärendet

Anmälan

I en anmälan som inkommit till konstitutionsutskottet (dnr 1276-2015/16), bilaga A3.4.1, begärs en granskning av hur den dåvarande regeringens beslut att underteckna ett tilläggsprotokoll till PFF SOFA och ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd förhåller sig till regeringsformens regler om över- läggning med och information till Utrikesnämnden.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet), bilaga A3.4.2. Promemorian från Utrikesdepartementet har sekretessmarkering. Vidare har utskottet hållit en sluten utfrågning med tidigare utrikesminister Carl Bildt den 21 april 2016. Delar av utfrågningen finns i bilaga B9.

175

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Sverige samverkar med Nato inom samarbetet Partnerskap för fred (PFF) och Euroatlantiska partnerskapsrådet (EARP) sedan maj 1994 (departements- promemorian Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd, Ds 2015:39 s. 25 f.). Sverige är ett aktivt partnerland och vårt samarbete med Nato inom PFF har gradvis utvecklats och fördjupats. Sverige deltar aktivt i utbildningar och övningar och Sverige har även stått värd för sådana aktiviteter. Sverige samarbetar också med Nato genom deltagande i Natoledda internationella insatser. Utöver det militära samarbetet är Sverige en aktiv partner inom Natos civila beredskapsarbete.

Nato har för PFF-samarbetet utvecklat försvarsmaktsplanerings- mekanismen Planning and Review Process (PARP), i vilken Sverige deltar sedan 1995. PARP har även beskrivits som partnerskapsländernas förmåge- utvecklingsprocess (prop. 2012/13:112 s. 23). PARP syftar till att öka möjlig- heterna till samverkan mellan Nato- och partnerländerna. Sverige beslutade 2010 och 2012 att anta ett PARP-mål om värdlandsstöd med innebörden att Sverige skulle utveckla och implementera ett koncept för värdlandsstöd, vilket bl.a. omfattade att förhandla ett avtal om värdlandsstöd med Nato. Nato har, enligt departementspromemorian, för närvarande ingått drygt 25 sam- förståndsavtal om värdlandsstöd med olika medlems- och partnerländer, däribland våra nordiska grannar. Efter inbjudan från Nato bemyndigade regeringen Försvarsmakten att förhandla ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd och regeringen beslutade sedermera, den 28 augusti 2014, att Sverige skulle underteckna det framförhandlade avtalet, Fö2014/91/SI (delvis).

Av dåvarande försvarsminister Karin Enströms svar den 16 april 2014 på en skriftlig fråga (2013/14:555) framgår bl.a. att det var regeringen som 2010 och 2012 beslutade att anta ett s.k. partnerskapsmål inom ramen för Partnership for Peace Planning and Review Process (PARP) som anger att Sverige ska utveckla och implementera ett koncept för att erbjuda värdlands- stöd till utländska trupper som leds av Nato samt Natopersonal som, på svensk inbjudan, verkar på svenskt territorium. Partnerskapsmålet omfattade även att förhandla ett samförståndsavtal (Memorandum of Understanding) rörande principiella bestämmelser för värdlandsstöd. Vidare framgår av frågesvaret att Försvarsmakten under 2011 utarbetat ett koncept för värdlandsstöd och därmed till del uppnått det aktuella partnerskapsmålet. Konceptet innehåller rutiner för hur värdlandsstöd planeras och genomförs inom Försvarsmaktens övnings- och insatsverksamhet. Försvarsmakten hade även mottagit en inbjudan från Nato att inleda förhandlingar om ett samförståndsavtal och hade inkommit med en framställan om bemyndigande att inleda förhandlingarna med Nato. Framställan var vid tiden för frågesvaret under beredning inom Regeringskansliet.

176

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Samförståndsavtalet, som undertecknades den 4 september 2014, träder i kraft när Sverige har underrättat Nato om att alla nödvändiga åtgärder för avtalets ikraftträdande har fullgjorts (Ds 2015:39 s. 25). Avtalet blir emellertid tillämpligt endast i de fall Nato genomför verksamhet i Sverige på inbjudan av Sverige som värdnation. Det krävs således först ett nationellt beslut om att ta emot Nato i något avseende.

Inom PFF-samarbetet finns ett avtal som reglerar statusen för ett lands styrkor när de befinner sig på en annan avtalsparts territorium, även kallat PFF SOFA (avtal mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor). Sverige anslöt sig redan 1996 till PFF SOFA liksom till dess tilläggsprotokoll rörande verkställighet av dödsstraff, dock med en reservation mot den möjlighet avtalet ger för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium. I december 1997 tillkom ett kompletterande tilläggsprotokoll till PFF SOFA som reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras militära och civila personal inom parternas territorier. Protokollet har hittills undertecknats av 28 länder: Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Belgien, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Danmark, Estland, Finland, Georgien, Grekland, Island, Kroatien, Lettland, Litauen, Makedonien, Moldavien, Montenegro, Nederländerna, Norge, Portugal, Rumänien, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien och Ukraina. De nämnda staterna har alla för- utom Armenien, Azerbajdzjan, Grekland, Moldavien, Montenegro, Portugal och Serbien också godkänt eller ratificerat protokollet.

I samband med förhandlingarna om samförståndsavtalet om värdlandsstöd framkom, enligt departementspromemorian, att en förutsättning för att kunna underteckna avtalet var att Sverige dessförinnan hade anslutit sig till det kompletterande tilläggsprotokollet. Regeringen beslutade den 26 juni 2014 att detta skulle undertecknas, dock med samma reservation mot möjligheten för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium som avgavs vid anslutningen till PFF SOFA, UF2014/41500/UD/SP. Protokollet, som under- tecknades den 1 augusti 2014, träder i kraft när Sverige deponerat sina anslutningsinstrument till USA.

Såväl samförståndsavtalet om värdlandsstöd som det kompletterande tilläggsprotokollet förutsätter vissa författningsändringar innan de kan god- kännas. I departementspromemorian Samförståndsavtal med Nato om värd- landsstöd (Ds 2015:39) föreslås dels att avtalen ska godkännas, dels de ändringar i lag och förordning som ett svenskt godkännande föranleder. De lagändringar som föreslås i departementspromemorian finns i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) samt skyddslagen (2010:305).

I departementspromemorians konsekvensbedömning (Ds 2015:39 s. 107 f.) framgår bl.a. att värdlandsstödsavtalet är ett övergripande avtal som innehåller grundläggande procedurer inklusive juridiska och finansiella principer för att ge och ta emot stöd, och tydliggör ansvarsfördelningen mellan Sverige, Nato och andra länder som kan tänkas bidra med stöd vid en Natoledd militär

177

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

verksamhet i eller från Sverige. Genom värdlandsstödsavtalet, tillsammans

 

med det kompletterande tilläggsprotokollet, etableras således ett ramregelverk

 

som kommer att underlätta och öka Sveriges förutsättningar att effektivt kunna

 

ge och ta emot militärt stöd från Nato vid kris eller konflikt i Sverige eller i

 

närområdet, samt underlätta för Sverige att utgöra värdland för andra

 

ömsesidigt överenskomna militära aktiviteter, t.ex. internationella övningar. I

 

nuläget behöver Försvarsmakten förhandla och ingå en rad avtal inför varje

 

enskild aktivitet. Processen är ofta komplex och tidskritisk samt föranleder

 

betydande administrativt arbete. Det finns därför en risk att det kan uppfattas

 

som mer komplicerat att vid behov bedriva verksamhet i Sverige jämfört med

 

de länder som redan har ett värdlandsstödsavtal på plats. Genom avtalets

 

ikraftträdande minskas denna risk och det blir lättare att bedriva viktig

 

verksamhet i Sverige, t.ex. Natoledda övningar. Att öva med samarbets-

 

partners i en internationell miljö, särskilt under Natos ledning, är av stor vikt

 

för att upprätthålla och utveckla interoperabiliteten med andra länder. Det är

 

också centralt för att utveckla svensk militär förmåga, anförs det i konsekvens-

 

bedömningen. Där anförs vidare att värdlandsstödsavtalets funktion som ett

 

ramregelverk alltså kan förväntas medföra besparingar för Försvarsmakten

 

genom de effektivitetsvinster som uppstår då fullständiga avtal inte behöver

 

förhandlas och ingås inför varje enskild aktivitet. De särskilda genomförande-

 

avtal som ska ingås inför varje enskild aktivitet kan göras enklare och hållas

 

kortare på den grund som huvudavtalet ger. De andra länder som vill delta i

 

en planerad Natoledd verksamhet kommer också på förhand veta att avtalet är

 

tillämpligt, vilket besparar alla parter en utdragen förhandlingsprocess vid

 

respektive tillfälle.

 

I propositionen Samförståndsavtal om värdlandsstöd (prop. 2015/16:152)

 

betonar och utvecklar regeringen några av de nämnda aspekterna:

 

I nuläget behöver Sverige förhandla och ingå en rad avtal inför varje enskild

 

aktivitet (när PFF SOFA inte är tillräcklig). Processen är ofta komplex och

 

brådskande samt föranleder betydande administrativt arbete. Det finns därför

 

en risk att det kan uppfattas som mer komplicerat att vid behov bedriva verk-

 

samhet i Sverige jämfört med de länder som redan har ett avtal om värdlands-

 

stöd på plats.

 

Värdlandsstödsavtalet innehåller inte några försvarsförpliktelser, eller

 

andra typer av säkerhetspolitiska garantier utan innebär ett led i genom-

 

förandet av Sveriges säkerhetspolitiska inriktning, och påverkar inte den

 

militära alliansfriheten. Vad som avtalas är tekniska och juridiska frågor i

 

händelse av att Sverige bjuder in Nato att genomföra verksamhet på svenskt

 

territorium, vilket även fortsättningsvis förutsätter nationella beslut på svensk

 

sida. Värdlandsstödsavtalet förenklar samarbetet med Nato och bidrar till

 

svensk handlingsfrihet, men föreskriver inte något ytterligare samarbete i sig.

 

Värdlandsstödsavtalet bygger på frivillighet och blir tillämpligt endast i de

 

fall som Sverige först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att

 

bedriva verksamhet i något avseende. Avtalet ger inte Nato någon rätt eller

 

skyldighet att vistas eller verka på svenskt territorium utan en inbjudan i det

178

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

enskilda fallet. Det betyder att Sverige även framöver avgör om och när Natoverksamhet får äga rum på svenskt territorium och vilken typ av verksamhet det i sådant fall ska vara fråga om. Precis som är fallet enligt nu gällande lagstiftning krävs också beslut om tillstånd för tillträde till svenskt territorium innan utländsk trupp kommer hit. Det är således ingen skillnad från vad som gäller, och vad som redan sker i dag, t.ex. när Sverige beslutar om att tillåta en Natoövning på svenskt territorium. Precis som nu kommer i de flesta fall beslut om eventuell verksamhet inom ramen för värdlandsstödsavtalet fattas genom regeringsbeslut. I sällsynta fall, företrädesvis under höjd beredskap, kan det också tänkas att det skulle kunna uppstå en fråga som ligger inom riksdagens mandat. De svenska reglerna som rör rätten för myndighet, regering respektive riksdag att fatta beslut om att tillåta utländsk trupp, t.ex. Nato, att agera på eller från svenskt territorium i något avseende, kvarstår alltså oförändrade och påverkas inte av värdlandsstödsavtalet.

Värdlandsstödsavtalet är, som tidigare framgått, ett ramavtal vilket innebär att mer detaljerade tilläggsavtal kan behöva ingås inför enskilda aktiviteter. I de fall tilläggsavtalen innebär nya förpliktelser för Sverige som stat kommer även dessa avtal att behöva föregås av sedvanliga regeringsbeslut.

Regeringen har tidigare fattat två beslut avseende värdlandsstödsavtalet, först ett bemyndigande till Försvarsmakten att förhandla avtalet och därefter ett bemyndigande för myndigheten att ingå detsamma (Fö2014/00091/SI). Arbetet med den lagstiftningsprocess som krävs för att avtalet ska kunna träda i kraft har därefter tagit vid och bedrivits på sedvanligt vis. Regeringen har vid flertalet tillfällen och på olika sätt informerat om detta arbete, bl.a. i inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 37 f.) och i regeringens budgetproposition för 2015 (prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 56). Även Försvarsberedningen nämner arbetet i sin försvarspolitiska rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20, s. 38 f.). Den departementspromemoria som ligger till grund för propositionen, i vilken bl.a. aktuella författningsändringar behandlas (Ds 2015:39) nämns också i sammanhanget.

Uttalande av Försvarsberedningen

I sin rapport Försvaret av Sverige Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) uttalade Försvarsberedningen i avsnittet Försvarspolitiska

utgångspunkter bl.a. följande:

För att utveckla Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer i Sverige, i närområdet och utanför närområdet behöver förutsättningarna att ge och ta emot militärt stöd från andra länder förbättras. De förberedelser som behövs kallas med ett samlingsbegrepp värdlandsstöd (i Nato och Europeiska unionen benämnt Host Nation Support, HNS). För det krävs bl.a. avtalsreglerade överenskommelser och förberedelser för praktiska arrangemang samt informationsutbyte avseende viss försvars- planering. Det kräver också att svenska förband och tillhörande infrastruktur har tillräcklig interoperabilitet. Liknande arrangemang har vid t.ex. internationella övningar på svenskt territorium hittills kunnat lösas genom överenskommelser i varje specifikt fall. Försvarsberedningen

179

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

förutsätter att värdlandsstöd beaktas i försvarsplaneringen och att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder inklusive avtalsregleringar för att berörda myndigheter ska kunna skapa tillräckliga förutsättningar för att Sverige ska kunna ge och ta emot militärt stöd.

Med utgångspunkt i den svenska säkerhetspolitiken ska den operativa förmågan i så stor utsträckning som möjligt utvecklas tillsammans med andra inom ramen för bilaterala och multilaterala samarbeten.

Gällande rätt

Internationella överenskommelser

I 10 kap. regeringsformen finns bestämmelser om internationella överens- kommelser. I 1 § anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 3 § får regeringen inte ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att riks- dagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Regeringen får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande men regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden.

Bestämmelserna hindrar inte att regeringen ingår preliminära överens- kommelser (Holmberg m.fl. Grundlagarna, RF, SO, RO, Version den 1 januari 2015, tredje upplagan med tillägg och ändringar). Klargörs det genom överenskommelsen att denna gäller först efter det att riksdagen har ratificerat den, kan ingen motsättning uppkomma mellan folkrättslig och statsrättslig giltighet. En tidigare bestämmelse (12 § i 1809 års regeringsform) om att, när riksdagens godkännande förutsätts, överenskommelsen ska innehålla ett förbehåll därom, har inte tagits med i den nya regeringsformen. Man ansåg tveksamt, om ett sådant förbehåll har folkrättslig giltighet (SOU 1972:15 s. 184). Emellertid hänvisades till artikel 46 i Wienkonventionen om traktat- rätten, enligt vilken en stat som grund för att hävda att dess samtycke till att ingå en traktat ska anses ogiltigt kan åberopa att samtycket har lämnats med överträdelse av en internrättslig regel, men endast om överträdelsen är uppen- bar och den regel som överträtts är av grundläggande betydelse.

Huruvida en internationell överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483). I motiven till bestämmelsen sa justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver riksdagens godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att underställning i detta fall skulle vara obligatorisk). I övrigt innehåller för- arbetena inga uttalanden om vilka överenskommelser som ska anses vara av större vikt.

180

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Utrikesnämnden

Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handels- politiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”.

Bestämmelsens sista mening innebär enligt justitieministern att över- läggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256; Malmgren, Sveriges grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65). Enligt ett uttalande från konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17).

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säker- het motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.

Något angående information till eller överläggning med Utrikesnämnden om internationella överenskommelser

Cameron anger försvarssamarbete som ett exempel på internationella avtal som betraktas vara av större vikt (Swedish Parliamentary Participation in the Making and Implementation of Treaties, i Nordic Journal of International Law 74: 429–482, 2005, s. 458); sådana avtal ska således underställas riksdagen för godkännande enligt 10 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen. I artikeln nämns propositionen Ett ramavtal om åtgärder för att underlätta om- strukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin (prop. 2000/01:49). I den propositionens avsnitt Ärendets beredning framgår att Utrikesnämnden vid ett tillfälle orienterats om arbetets fortskridande. Vidare nämns i artikeln avtalet den 9 juni 2001 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om stöd för industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet som behandlas i proposi- tionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10). Av den proposi- tionen framgår inte huruvida regeringen informerat eller överlagt med Utrikes- nämnden.

181

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

Malmgren anför (Sveriges Grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65) när

 

det gäller ”ärenden, som angå rikets förhållande till främmande makter: I mot-

 

sats till RF § 12 (anm: numera 10 kap. 3 § regeringsformen), som allenast

 

avser ingående av överenskommelser med främmande makt, avser 54 § (anm:

 

numera 10 kap. 11 §) alla ärenden, som röra rikets förhållande till dylika

 

makter, således även slutandet av fredstraktat (§ 13) och ensidigt upphävande

 

av traktat (jfr § 12 n. 1) samt ärenden, som icke föranleda överenskommelser.”

 

Petrén och Ragnemalm (Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 237)

 

uppmärksammar att 10 kap. regeringsformen är uppbyggt så att regeringen har

 

det övergripande ansvaret för förhållandet till andra stater. Samtidigt ska riks-

 

dagen som bärare av statssuveräniteten garanteras inflytande i viktigare frågor.

 

Detta syfte tillgodoses genom reglerna om ingående av traktater och om över-

 

låtelse av beslutanderätt till icke-svenska organ. Samma syfte har bl.a. bestäm-

 

melserna om rådplägning i utrikesnämnden. Regeringens i 10 kap. 6 § (numera

 

11 §) regeringsformen fastslagna informations- och överläggningsplikt om-

 

fattar de ”utrikespolitiska förhållanden” som kan få betydelse för riket. Här

 

avses icke endast utrikespolitiken i snäv mening utan även de utrikespolitiska

 

sidorna av försvars- och handelspolitiken. När det gäller ”utrikesärenden av

 

större vikt” där beslut ska föregås av överläggning med utrikesnämnden,

 

förstås enligt Petrén/Ragnemalm med uttrycket ”utrikesärenden” ärenden som

 

angår rikets förhållande till främmande stat eller till mellanfolklig organisa-

 

tion, s.k. egentliga utrikesärenden. Om ett sådant ärende är ”av större vikt”

 

skärps kraven på överläggning med Utrikesnämnden. Regeringen ska i princip

 

i alla dylika ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan

 

regeringen faktiskt tar ställning i frågan.

 

Holmberg m.fl. (Grundlagarna RF, SO, RO, Version den 1 januari 2015,

 

tredje upplagan med tillägg och ändringar) uttalar i kommentaren till 10 kap.

 

1 § regeringsformen att vad som i denna paragraf sägs om mellanfolklig

 

överenskommelse är endast att den ingås av regeringen. Paragrafen, som inte

 

gäller utan undantag (se 10 kap. 2 § regeringsformen), säger ingenting om de

 

villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen ska vara befogad att ingå

 

överenskommelsen. I detta avseende gäller i första hand 10 kap. 3, 4 och 6–

 

9 §§ regeringsformen. I kommentaren till 11 § uttalar Holmberg m.fl. att

 

begreppet ”utrikesärenden” är mera omfattande än de ärenden om överens-

 

kommelser m.m. som avhandlas i 10 kap. 1 § och 5 § regeringsformen. Med

 

utrikesärenden menas enligt justitieministern i detta sammanhang ärenden

 

som angår rikets förhållanden till främmande stater eller till mellanfolkliga

 

organisationer (prop. 1973:90 s. 367). Grundlagberedningen uttalade att

 

uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden” omfattade även de utrikespolitiska

 

sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken (SOU 1972:15 s. 187).

 

I departementspromemorian Riktlinjer för handläggningen av ärenden om

 

internationella överenskommelser (Ds 2007:25) nämns överläggning med

 

Utrikesnämnden i de fall som avses i 10 kap. 3 § tredje stycket regerings-

 

formen, nämligen då överläggning med Utrikesnämnden i vissa undantagsfall

 

ersätter riksdagens godkännande.

182

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Tidigare granskning

Internationella överenskommelser

Konstitutionsutskottet har tidigare (KU 1975:12 s. 7 f., 1988/89:KU30 s. 19 f., 1991/92:KU30 s. 33 f. och bet. 2012/13:KU10 s. 120 f.) gjort genomgångar av internationella överenskommelser, i huvudsak med avseende på antal internationella överenskommelser som ingåtts och antal som underställts riksdagen.

I betänkande 1988/89:KU30 granskade utskottet regler och praxis vid ingående av internationella överenskommelser (s. 19 f.). Utskottet redovisade att 1985 hade 13 internationella överenskommelser underställts riksdagen för godkännande. För 1986 var antalet 15. De i publikationen Utrikesfrågor redo- visade avtal som ingåtts under samma tid uppgick till 127 år 1985 och 137 år 1986. I nära hälften av fallen när internationella överenskommelser 1985 och 1986 underställdes riksdagens prövning förutsatte överenskommelsen inte någon åtgärd från riksdagen i form av t.ex. lagstiftning eller beslut om anslag. Anledningen till att riksdagens godkännande likväl inhämtades torde ha varit att avtalen från regeringens sida bedömdes vara av så stor vikt att de krävde riksdagens godkännande. I granskningen konstaterades vidare att det inte fördes någon fullständig förteckning över hemliga avtal i det traktatregister som fördes i Utrikesdepartementet.

Utskottet redovisade i granskningsbetänkandet 1991/92:KU30 (s. 33 f.) en genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ 1987–1990. I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser år 1987. Av dessa hade 16 behandlats av riksdagen. I 2 av propositionerna togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. År 1988 publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade underställts riksdagen (varav 8 med lagförslag). Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17 underställts riksdagen. I 11 propositioner föreslogs lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. Av de 83 överenskommelser som publicerats i SÖ år 1990 hade 21 riksdags- behandlats. Av propositionerna innehöll 10 lagförslag. En förhållandevis stor del av propositionerna till riksdagen avsåg dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställts riksdagen för godkännande gällde i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd respektive utvecklings- samarbete.

Vid det senaste tillfället (som redovisades i bet. 2012/13:KU10) granskade konstitutionsutskottet regeringens ingående av internationella överens- kommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhets- politik. En del i granskningen gällde i vilken utsträckning regeringen under- ställer riksdagen internationella överenskommelser. Genomgången ledde enligt utskottet till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen i detta avseende. Vissa iakttagelser gjordes dock. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas riksdagen. När regeringen söker riksdagens godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl vore det enligt utskottet

183

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

värdefullt om regeringen tydligare och mer utförligt i den aktuella proposi- tionen redovisar skälen till att överenskommelsen underställs riksdagen.

Våren 2011 gällde en anmälan regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. Östersjön (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.) Sammantaget fann utskottet att en ordning som innebär att Sverige, med regeringen som part, kan ingå och bli folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen tar ställning till avtalets innehåll och frågan om den svenska bundenheten, är otillfredsställande.

Utrikesnämnden

I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och Kubas premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs- punkten är sålunda att regeringen ska lämna Utrikesnämnden information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att Utrikesnämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande i den frågan.

Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för Sveriges avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hörande.

Våren 2000 granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med Utrikesnämnden inom två skilda områden (bet. 1999/2000:KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om bilaterala förbindelser med Österrike i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden. Det andra ärendet avsåg informationen i Utrikesnämnden om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Kosovo.

184

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Som utskottet tidigare hade framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enig- het rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och allians- friheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete.

Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med Utrikesnämnden om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med

Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta Utrikesnämnden avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge Utrikes- nämnden en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gällde frågan om åtgärder mot Österrike ansåg utskottet detta vara en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill kom att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.

Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstaganden som görs.

När det gäller frågan om information i Utrikesnämnden om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i Utrikesnämnden vid

185

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

samtliga sju sammanträden under 1998 och 1999 och att ställningstaganden

 

inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats.

 

Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från

 

utskottets sida.

 

Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med Utrikes-

 

nämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket

 

goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det många gånger

 

finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med

 

nämnden.

 

Utskottet utförde riksmötet 2001/02 en granskning som gällde formerna för

 

utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). Utskottet redovisade

 

olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under granskningen.

 

Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikter-

 

na när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom Utrikesdepartementets

 

område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som

 

underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen

 

föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Med anledning av

 

frågor som utskottet ställde i den granskningen inkom en promemoria från

 

Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, där det bl.a. hänvisades till att man

 

ur 10 kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen har omfattande befogen-

 

heter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i

 

dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen om underrättelser till Utrikesnämnden

 

omfattar, enligt promemorian, inte bara sådana ärenden som är föremål för

 

beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § regeringsformen utan också andra frågor där

 

regeringen vill politiskt förankra en planerad handlingslinje utan att för den

 

skull fatta ett formellt beslut.

 

I en granskning våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 119 f.) var frågan om

 

regeringen hade samrått med Utrikesnämnden innan den faktiskt tog ställning

 

för att erkänna Staten Palestina. Regeringsförklaringen ska enligt utskottets

 

mening ses som en allmän avsiktsförklaring som inte kan tillmätas någon

 

rättsverkan, och de formuleringar som användes av statsministern i regerings-

 

förklaringen kan inte i sig ges innebörden att regeringen hade tagit ställning i

 

frågan. Utskottet hänvisade i sammanhanget till att regeringsförklaringen

 

enligt förarbetena till riksdagsordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en

 

allmänpolitisk debatt i riksmötets inledningsskede och att det därför är önsk-

 

värt att förklaringen får en viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i

 

massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlands-

 

myndigheterna efter regeringsförklaringen noterade utskottet dock upprepade

 

hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av Palestina” och uttalanden om

 

att ”Sverige kommer att erkänna Palestina”, utan att någon pågående bered-

 

ning e.d. nämndes. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare

 

sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu

 

inte var fattat. Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att

 

regeringen i realiteten hade tagit ställning i frågan före Utrikesnämndens

 

sammanträde. Det kunde inte heller uteslutas att kommunikationen har lett till

186

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

att erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före samrådet med Utrikesnämnden. Utskottet bedömde också att det sätt på vilket frågan hanterades kan ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med Utrikes- nämnden i reell mening.

Hösten 2015 genomförde utskottet en granskning av regeringens informa- tion till och överläggning med Utrikesnämnden under perioden 1990–2014. Syftet med granskningen var att få en bild av vilka typer av frågor som behand- lats i Utrikesnämnden och om det gick att se några förändringar över tid. I sitt ställningstagande framhöll utskottet det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet pekade på Utrikesnämndens sammansättning och den för- trolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet påminde även om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikesnämnden. Avslutningsvis framhöll utskottet att det är av stor betydelse för att Utrikes- nämndens roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i god tid innan beslut fattas. Utskottet påminde även om att det tidigare uttalat att bestämmelsen i denna del innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades den 15 mars 2016 två promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvars- departementet, bilaga A3.4.2.). Promemorian från Utrikesdepartementet har sekretessmarkering.

När det gäller frågan om Sveriges bundenhet till dels samförståndsavtalet med Nato om värdlandsstöd, dels det s.k. kompletterande tilläggsprotokollet, uttalas i promemorian från Försvarsdepartementet att Sverige ännu inte är rättsligt bundet av de nämnda avtalen och inte heller blir det genom ett god- kännande av riksdagen. Enligt uttryckliga artiklar i respektive avtal krävs en ratifikation eller annat slutligt meddelande för att åstadkomma rättslig bundenhet. Det är först genom ratifikation eller slutligt meddelande som Sverige på det internationella planet samtycker till att vara bundet av avtalen.

187

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

För de nu aktuella avtalen är riksdagens godkännande emellertid en förut- sättning för att ratifikation ska kunna ske eller slutligt meddelande kunna lämnas.

Vidare anförs i promemorian att en stats undertecknande av internationella avtal av dessa slag dock innebär en förpliktelse att inte agera så att ändamålet och syftet med avtalet inte kan fullgöras (se DS 2007:25 Riktlinjer för handläggning av ärenden om internationella överenskommelser, s. 25).

Utskottet har vidare begärt information om vilka av vissa angivna händelser som innefattar internationell överenskommelse som godkänts av riksdagen eller föregåtts av överläggning med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. I svarspromemorian från Försvarsdepartementet uppges att PFF SOFA med tilläggsprotokoll från 1996, det kompletterande tilläggs- protokollet från 1997 och samförståndsavtalet med Nato om värdlandsstöd från 2014 är internationella överenskommelser som har eller kommer att underställas riksdagen för godkännande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. De händelser som hade angetts i utskottets fråga var

a)inledande av samarbetet Partnerskap för fred (PFF) och Euroatlantiska partnerskapsrådet (EARP) i maj 1994?

b)inledande av deltagandet i Planning and Review Process (PARP) 1995?

c)anslutningen till PFF SOFA och dess tilläggsprotokoll 1996?

d)2010 och 2012 års beslut att anta ett PARP-mål om värdlandsstöd med innebörden att Sverige skulle utveckla och implementera ett koncept för värdlandsstöd, vilket bl.a. omfattade att förhandla ett avtal om värdlandsstöd med Nato?

e)2014 års beslut att ingå samförståndsavtalet med Nato om värdlandsstöd?

f)2014 års beslut att underteckna det kompletterande tilläggsavtalet från 1997?

g)något eller några andra beslut som har relevans i förhållande till 2014 års beslut enligt e) eller f)?

På frågan vilken praxis regeringen tillämpar när det gäller information till eller samråd med Utrikesnämnden angående försvarssamarbete uppges i promemorian från Försvarsdepartementet att regeringen lämnar information till eller samråder med Utrikesnämnden efter en bedömning av den aktuella frågan i varje enskilt fall.

I promemorian från Utrikesdepartementet anges att frågan om ingående av samförståndsavtalet med Nato och undertecknande av det kompletterande tilläggsprotokollet inte varit föremål för överläggning i Utrikesnämnden.

Utfrågning med f.d. utrikesminister Carl Bildt

Utskottet höll den 21 april 2016 sluten utfrågning med Carl Bildt. Vid utfrågningen framkom bl.a. att värdlandsavtalet med Nato enligt Carl Bildts mening inte är ett utrikesärende av större vikt; värdlandsavtalet är av stor praktisk men liten politisk betydelse. Delar av utfrågningen finns i bilaga B9.

188

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill återigen framhålla att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det förhållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och företrädare från riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete.

Som utskottet också framhållit tidigare är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utrikesnämndens sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess, ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning.

Utskottet konstaterar att Sverige samverkar med Nato inom Partnerskap för fred och Euroatlantiska partnerskapsrådet sedan 1994. Redan i dag deltar Sverige i utbildningar och övningar, och Sverige har även stått värd för sådana aktiviteter. Eftersom värdlandsstödsavtalet inte ger Nato rätt eller skyldighet att verka på svenskt territorium, utan bygger på frivillighet mellan parterna, blir det tillämpligt endast i de fall Sverige först fattar ett nationellt beslut därom. Den förändring som avtalet innebär gäller de särskilda genomförande- avtal som ingås för varje enskild aktivitet; dessa avtal kan göras enklare och hållas kortare på den grund som värdlandsstödsavtalet ger än som är fallet i dag.

Utskottets gör bedömningen att det inte förelåg någon skyldighet för regeringen att överlägga med Utrikesnämnden inför besluten att tillträda det kompletterande tilläggsprotokollet och underteckna värdlandsstödsavtalet.

3.5 Regeringens överläggning med Utrikesnämnden med anledning av Frankrikes begäran om hjälp

Ärendet

Anmälan

I en anmälan som inkommit till konstitutionsutskottet (dnr 1202-2015/16), bilaga A3.5.1, begärs att utskottet granskar om regeringen levt upp till regeringsformens krav på överläggning med eller information till Utrikes- nämnden.

I anmälan uppmärksammas att Frankrike, efter terrordåden i Paris den 13 november 2015, begärde hjälp i kampen mot Isil. Den 16 december 2015

189

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

höll utrikesminister Margot Wallström och försvarsminister Peter Hultqvist en presskonferens och meddelade vilket stöd regeringen hade beslutat ge Frankrike med anledning av Frankrikes begäran. Enligt anmälan kallades Utrikesnämnden till sammanträde den 21 december 2015 för att diskutera Sveriges svar på Frankrikes begäran.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet), bilaga A3.5.2. Promemorian från Utrikesdepartementet har sekretessmarkering. En sluten utfrågning har hållits med utrikesminister Margot Wallström. Delar av utfrågningen finns i bilaga B2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Möte i EU:s utrikesråd den 16–17 november 2015

Vid EU:s utrikesråd den 17 november 2015 behandlades Frankrikes åberopande av Lissabonfördragets artikel 42.7 om bilateral hjälp och assistans. Försvarsminister Peter Hultqvist representerade Sverige.

Av en artikel med rubriken Parisattackerna högst på agendan när EU:s försvarsministrar möts som publicerats på regeringen.se den 19 november 2015 framgår bl.a. att EU:s försvarsministrar uttryckte enhälligt stöd för Frankrike. Vidare framgår att Frankrike under den närmaste tiden skulle komma att ha bilaterala kontakter med varje medlemsland om vilket stöd som kan komma i fråga från var och en av EU:s medlemmar.

Artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska union

Artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen har följande lydelse:

Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlems- staten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom Nordatlantiska fördragsorganisationen, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det.

I proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (s. 252) anförde regeringen att bestämmelsen klargör att inget i den gemensamma säkerhets- och försvars- politiken ska hindra de medlemsstater som vill föra t.ex. en militärt alliansfri politik. Regeringen ansåg således att denna bestämmelse inte innebär några former av försvarsförpliktelser för militära alliansfria medlemsstater som Sverige.

190

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Pressträff den 16 december 2015

Den 16 december 2015 höll utrikesminister Margot Wallström och försvars- minister Peter Hultqvist en pressträff, och samma dag publicerades en artikel med rubriken Regeringen presenterade det svenska stödet till Frankrike på regeringen.se. I artikeln, som finns i bilaga A3.5.3, uttalas bl.a. följande:

Som uppföljning av Frankrikes begäran enligt artikel 42.7 i EU-fördraget och ytterligare stöd i kampen mot ISIL har därför en grundlig inventering om möjliga svenska bidrag gjorts. Utgångspunkten för detta är att det ska vara efterfrågat, ändamålsenligt, effektivt, trovärdigt, hållbart över tid, folkrättsenligt, baserat på en riskanalys samt bygga på en bred enighet och tillgängliga svenska resurser, både personalmässigt och finansiellt.

Sverige kan i ett första paket erbjuda följande:

50-100 SAC-timmar (strategisk flygtransport) ställs till Frankrikes förfogande.

Taktisk flygtransport (1 TP84) för insats i MINUSMA inom ramen för en nordisk rotation.

Ett par stabsofficerare till FN-ledda insatser.

Ett förstärkt svenskt bidrag till EUTM Mali undersöks, om möjligt i samarbete med andra.

En förfrågan avseende stöd med materiel handläggs enligt särskild beslutsordning.

Information till utrikesutskottet och försvarsutskottet den 17 december 2015

Vid utrikesutskottets och försvarsutskottets gemensamma sammanträde den 17 december 2015 lämnade utrikesminister Margot Wallström, försvars- minister Peter Hultqvist, m.fl. information om svenskt stöd till Frankrike enligt artikel 42.7 fördraget om Europeiska unionen.

Regeringsbeslut den 21 januari 2016

Den 21 januari 2016 beslutade regeringen om ett uppdrag till Försvarsmakten att lämna flygtransportstöd till Frankrike, Fö2015/01530/MFI (delvis).

Gällande rätt

Regeringsbeslut

Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen.

Holmberg m.fl. kommenterar att när det i 7 kap. 3 § regeringsformen sägs att regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträde, avses avgörandet rättsligt sett (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 341). Även om antalet regerings- ärenden har minskat starkt, är detta dock alltjämt högt. Detta förhållande nödvändiggör att regeringsärendena praktiskt taget alltid faktiskt är avgjorda före regeringssammanträdets början. Det faktiska avgörandet har träffats vid allmän beredning eller annan typ av gemensam beredning eller vid beredning inom departementet.

Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande torde inte gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det

191

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande (bet. 2008/09:KU20 s. 151).

Utrikesnämnden

Regeringen ska, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen, fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

I motiven till bestämmelsen anges dels att med utrikesärenden menas ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellan- folkliga organisationer, dels att bestämmelsens sista mening enligt justitie- ministern innebär att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana

ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17 f.).

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.

Tidigare granskning

Våren 2000 granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med Utrikesnämnden inom två skilda områden (bet. 1999/2000:KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om bilaterala förbindelser med Österrike i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden. Det andra ärendet avsåg informationen i Utrikesnämnden om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Kosovo.

Som utskottet tidigare hade framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska

192

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete.

Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med Utrikesnämnden om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med

Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta Utrikesnämnden avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge Utrikes- nämnden en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gällde frågan om åtgärder mot Österrike ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill kom att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.

Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av- seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstaganden som görs.

När det gäller frågan om information i Utrikesnämnden om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i Utrikesnämnden vid samtliga sju sammanträden under 1998 och 1999 och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från utskottets sida.

193

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med Utrikes-

 

nämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket

 

goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det många gånger

 

finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med

 

nämnden.

 

Våren 2015 gällde en granskning om regeringen hade samrått med Utrikes-

 

nämnden innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten Palestina.

 

Utskottet noterade bl.a. att det i förarbetena till riksdagsordningen uttalades att

 

i en regeringsförklaring skisseras regeringens politik samt att regerings-

 

förklaringen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i

 

riksmötets inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får

 

en viss fyllighet (prop. 1973:90 s. 168, 170, 498). Mot den bakgrunden ska en

 

regeringsförklaring, anförde utskottet, ses som en allmän avsiktsförklaring

 

som inte kan tillmätas någon rättsverkan. Stefan Löfvens uttalande i regerings-

 

förklaringen ”Därför kommer Sverige att erkänna staten Palestina” kunde

 

därför inte i sig ges innebörden att regeringen har tagit ställning i frågan redan

 

den 3 oktober.

 

Därefter konstaterade utskottet att efter regeringsförklaringen hade

 

uppgifter kommunicerats i frågan om Sveriges erkännande av Staten Palestina,

 

främst av utrikesminister Margot Wallström och av Utrikesdepartementet; det

 

hade skett i massmedier, på regeringens webbplats och i information till

 

utlandsmyndigheterna med rubriken ”Lines to take: Sweden will recognize the

 

State of Palestine”. Utskottet noterade bl.a. upprepade hänvisningar till ”vårt

 

kommande erkännande av Palestina” och uttalanden om att ”Sverige kommer

 

att erkänna Palestina”, utan att någon pågående beredning e.d. nämns. Enligt

 

utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick

 

en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. Som

 

kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten

 

hade tagit ställning till Palestinaerkännandet före Utrikesnämndens samman-

 

träde. Det kunde enligt utskottet heller inte uteslutas att kommunikationen har

 

lett till att Sveriges erkännande av Staten Palestina av omvärlden har uppfattats

 

som avgjord vid en tidpunkt före samrådet med Utrikesnämnden. Det sätt på

 

vilket frågan har hanterats kunde enligt utskottets bedömning också ha

 

försämrat förutsättningarna för ett samråd med Utrikesnämnden i reell mening.

 

I sin granskning hösten 2015 framhöll utskottet det angelägna i att bl.a.

 

strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser,

 

liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt

 

sett hög nivå. Utskottet pekade på Utrikesnämndens sammansättning och den

 

förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som

 

är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut

 

sekretess. Dessa förhållanden ger, anförde utskottet, alldeles särskilda förut-

 

sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden

 

som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikes-

 

nämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och

 

granskning.

194

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades den 15 mars 2016 promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvars- departementet, bilaga A3.5.2). Promemorian från Utrikesdepartementet har sekretessmarkering.

Utskottet ställde inledningsvis tre frågor som gällde dels vilken eller vilka delar av det bilaterala bistånd som utrikesminister Margot Wallström och försvarsminister Peter Hultqvist presenterade den 16 december 2015 som inte omfattades av beslut som redan hade fattats av riksdagen eller regeringen samt i förekommande fall vem som är behörig att fatta beslut om dessa, dels vilket eller vilka beslut som regeringen fattat med anledning av Frankrikes begäran om hjälp i kampen mot Isil enligt artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen fram t.o.m. den 28 januari 2016; när beslut fattats och vad det eller de besluten innebär, dels hur det eller de beslut om regeringen har fattat med anledning av Frankrikes begäran förhåller sig till vad som framfördes vid pressträffen den 16 december 2015.

I promemorian från Försvarsdepartementet lämnas följande uppgifter:

Vid presskonferensen den 16 december 2015 redogjorde utrikesministern och försvarsministern för det stöd som Sverige kunde erbjuda Frankrike. Några beslut av riksdag eller regering avseende de enskilda stödåtgärderna hade inte fattats före presskonferensen.

Regeringen beslutade den 21 januari 2016 att uppdra till Försvars- makten att bidra med strategisk flygtransport till Frankrike (Fö2015/01530/MFI), vilket var en form av stöd som redogjordes för under presskonferensen. Enligt beslutet ska stödet omfatta högst 100 flygtimmar av Försvarsmaktens del i det multilaterala samarbetet om strategiska flygtransporter (eng. Strategic Airlift Capability, SAC) under perioden den 21 januari – den 31 december 2016.

Såvitt avser övriga former av stöd som presenterades vid press- konferensen pågår beredningen inom Regeringskansliet. Regeringen kommer att efterfråga riksdagens beslut angående enskilda stödåtgärder i den utsträckning det erfordras.

När det gäller beredningsprocessen avseende regeringsbeslutet den 21 januari 2016 att uppdra till Försvarsmakten att bidra med strategisk flygtransport till Frankrike framgår följande av promemorian från Försvarsdepartementet:

Försvarsdepartementet fick den 23 november 2015 information från Försvarsmakten om vilka former av stöd som Frankrike efterfrågade. Den 26 november 2015 begärde Försvarsdepartementet ytterligare information från Försvarsmakten om den franska begäran om stöd. Den 1 december 2015 inkom Försvarsmaktens svar. Därefter togs ett utkast till regerings- beslut avseende stöd till Frankrike med strategisk flygtransport fram inom Försvarsdepartementet. Utkastet till beslut bereddes i sedvanlig ordning i enlighet med SB PM 2012:1 (rev. 2013 och rev. 2015) Samråd i Regerings- kansliet. Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och Finans- departementet deltog i den gemensamma beredningen. Efter gemensam beredning var ärendet föremål för samordning i Statsrådsberedningens samordningskansli. Regeringsbeslut avseende stöd med strategisk flyg- transport fattades den 21 januari 2016.

195

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

I promemorian från Utrikesdepartementet framgår bl.a. vissa frågor som ställts

 

av utskottet. Vidare finns där en redogörelse som utskottet begärt för vid vilket

 

eller vilka tillfällen regeringen har kommunicerat till Frankrike vilket stöd som

 

kommer att lämnas från svensk sida som svar på Frankrikes begäran och vad

 

som därvid framförts:

 

Regeringskansliet hade löpande kontakt med Frankrike genom svenska

 

ambassaden i Paris samt franska ambassaden i Stockholm. Den

 

18 november 2015 träffade kabinettssekreteraren Frankrikes ambassadör

 

som förklarade att Frankrike inom kort hade för avsikt att återkomma med

 

specifik förfrågan om stöd. Den 23 november 2015 träffade chefen för

 

UD:s EU-enhet företrädare för den franska ambassaden som redogjorde

 

för de specifika önskemål som Frankrike hade. Den 15 december 2015

 

träffade sedan åter kabinettssekreteraren Frankrikes ambassadör och

 

redogjorde för det stöd som Sverige avsåg att erbjuda.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill återigen framhålla att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det förhållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och företrädare från riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete.

Som utskottet också framhållit tidigare är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utrikesnämndens sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess, ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska för- hållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning.

Utskottet vill även påminna om sina tidigare uttalanden om att betydelsen av att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i god tid innan beslut fattas, och att bestämmelsen i denna del innebär ett krav på över- läggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan.

Frankrikes åberopande av artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen om bilateral hjälp och assistans är enligt utskottets mening en sådan fråga av större vikt att regeringen ska överlägga med Utrikesnämnden innan den fattar beslut. I granskningen har framkommit att frågan om Sverige skulle eller inte skulle erbjuda Frankrike bilateral hjälp eller assistans behandlades av Utrikes- nämnden före presskonferensen den 16 december 2015. Utskottets bedömning är att regeringens hantering av frågan i här aktuellt hänseende är i enlighet med de krav som följer av 10 kap. 11 § regeringsformen.

196

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

3.6 Regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet med Saudiarabien och ärendets hantering

Ärendet

Anmälan

I en anmälan som kommit in till konstitutionsutskottet (dnr 2155-2014/15), bilaga A3.6.1, begärs en granskning av regeringens uppgifter kring det brutna samarbetsavtalet och ärendets hantering.

I anmälan anförs att när det tal som utrikesminister Margot Wallström skulle ha hållit vid Arabförbundets utrikesministermöte i Kairo måndagen den 9 mars 2015 stoppades, angav Margot Wallström att anledningen var reaktioner på att Sverige uppmärksammat frågor kring demokrati och mänskliga rättigheter. Senare har det emellertid, enligt anmälaren, fram- kommit uppgifter om att det egentligen kan ha varit andra skäl som legat bakom Arabförbundets ställningstagande. Anmälaren anför att enligt uppgifter i media ska Saudiarabien redan innan Arabförbundets möte ha fått ett besked om att samarbetsavtalet med Saudiarabien skulle sägas upp, att uppgifterna ter sig motstridiga med tanke på att regeringen meddelat att Saudiarabien skulle ha delgivits beslutet under tisdagen den 10 mars 2015 samt att det även tycks ha förekommit olika uppgifter från regeringsföreträdare kring tidpunkten för när regeringen enats i fråga om hanteringen av avtalet.

Med anledning av vad som förefaller vara oklarheter i kommunikationen kring det inställda talet och regeringens beslut att bryta samarbetsavtalet med Saudiarabien önskas att konstitutionsutskottet genomför en granskning av regeringens redogörelse för beredning av och kommunikation kring ärendet.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Regeringskansliet (Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och Försvars- departementet), bilaga A3.6.2–3. Två av promemoriorna från Utrikes- departementet är försedda med sekretessmarkering. Ytterligare en promemoria som är försedd med sekretessmarkering har inkommit från Utrikesdepartementet. Utskottet har vidare hållit utfrågning med utrikes- minister Margot Wallström; utfrågningen var uppdelad i en offentlig och en sluten del, bilaga B2.

Utredning i ärendet

Utrikesministerns inställda tal på Arabförbundets utrikesministermöte

Den 4 mars 2015 publicerades information på regeringen.se om att utrikes- minister Margot Wallström skulle komma att besöka Arabförbundet i Kairo

197

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

den 8–9 mars 2015, bilaga A3.6.4. Det uppgavs att utrikesminister Margot Wallström var inbjuden för att hålla ett anförande vid öppnandet av Arab- förbundets utrikesministermöte. Vidare angavs bl.a. att utrikesminister Margot Wallström hade bjudits in som hedersgäst av Arabförbundets general- sekreterare för att tala vid öppnandet av ministermötet den 9 mars.

Den 9 mars 2015 publicerades på regeringen.se, med anledning av Arab- förbundets utrikesministermöte den 9 mars, det tal som utrikesminister Margot Wallström hade planerat att hålla.

Enligt uppgifter i olika massmedier ställdes utrikesminister Margot Wallströms tal in på grund av att Saudiarabien stängt ute och blockerat Margot Wallströms medverkan på mötet med ett tal (t.ex. artiklarna Wallströms tal stoppat av Saudiarabien, publicerad på svd.se den 9 mars 2015, och Margot Wallströms tal i Kairo har stoppats, publicerad på expressen.se den 9 mars 2015).

Som förklaring till det inträffade angavs att Sverige uppmärksammat situa- tionen för demokrati och mänskliga rättigheter:

Den förklaring vi har fått är att Sverige uppmärksammat situationen för demokrati och mänskliga rättigheter och det är därför som de inte vill att jag ska få tala, säger Margot Wallström (artikeln Saudiarabien stoppar Wallströms tal vid Arabförbundet som publicerats på svt.se den 10 mars 2015 och ovannämnda artikel på svd.se den 9 mars 2015, som båda hänvisar till TT)

Det finns vidare uppgifter i massmedier om att Arabförbundet kritiserat Margot Wallström (ovan nämnda artikel på svt.se den 10 mars 2015 samt artiklarna Arabförbundet fördömer Wallströms uttalanden om mänskliga rättigheter, publicerad den 10 mars 2015 på svd.se, och Arab ministers denounce Sweden’s statement, publicad på gulfnews.com den 10 mars 2015).

Utrikesminister Margot Wallström har även (i artikeln Wallströms tal inför Arabförbundet ställs in, publicerad på sverigesradio.se den 9 mars 2015) besvarat frågan ”Vad innebär detta för vapenavtalet?”

Det har över huvud taget inte nämnts i det här sammanhanget. Det som lyfts fram är att man har reagerat starkt på det vi har sagt om demokrati och mänskliga rättigheter, säger Margot Wallström.

Samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete

Den 15 november 2005 undertecknades ett samförståndsavtal med Saudi- arabien om militärt samarbete (SÖ 2005:59). Avtalet trädde i kraft vid under- tecknandet (artikel 7.1).

I artikel 7.2 fastställs att samförståndsavtalet ska gälla för en tid om fem år och automatiskt förlängas med samma tid, om det inte sägs upp av någondera parten med sex månaders skriftligt varsel innan det utlöper.

Statsminister Stefan Löfven var den 10 mars 2015 gäst i SVT:s Gomorron, efter att Margot Wallströms tal vid Arabförbundets utrikesministermöte hade ställts in; Stefan Löfven uttalade sig då också om Samförståndsavtalet (artikeln

198

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Löfven om stoppade talet: ”Tråkigt”, som publicerades på svt.se den 10 mars 2015):

Hur påverkar det regeringens inställning att följa Saudiavtalet?

Saudiavtalet återkommer vi till så skyndsamt som möjligt. Det är en fråga som vi hanterar så skyndsamt som vi kan och svar ska ges så skyndsamt som möjligt. Men det har visat sig också, inte minst den senaste veckan att det finns olika perspektiv på frågan.

”Har varit tydliga i kritiken”

Enligt Löfven är frågan komplex och han menar att avtalet inte kommer att se ut som tidigare.

Vi har varit tydliga i kritiken mot Saudiarabien. Jag har sagt att det blir inte som förr. Vi har ett avtal, det är för långtgående. Det vi vet är att det blir förändringar. Vilka förändringar det blir återkommer vi till, säger Löfven.

Statsministern upprepar att ändringar ska ske på ett sätt som samtidigt skyddar svenska intressen så gott det går.

Många bedömare säger att det skulle kännas som att Sverige tappar ansiktet helt och hållet om man inte avbröt avtalet nu.

Som sagt. Vi hanterar detta så skyndsamt som möjligt. Vi återkommer med ett svar så snabbt det går.

Varför vill man samarbeta med dem efter detta?

Som jag säger, vi återkommer med det här. Vi har en relation med så gott som alla länder i världen och en del tycker vi beter sig väldigt, väldigt konstigt. Men vi ska samtidigt inte trappa upp saker och ting.

Med tanke på Saudiarabiens agerande, är inte det ett tecken på att de har räknat ut oss ur leken?

Det vet inte jag. Det var inte med det motivet som de stoppade Wallström. Det hade inte med avtalet att göra, det handlade om vår kritik av hur man behandlat mänskliga rättigheter.

Den 10 mars 2015 publicerade flera massmedier uppgifter om att sam- förståndsavtalet skulle komma att sägas upp och således inte förlängas. Följande kan nämnas:

Statsminister Stefan Löfven uppgav att ”det har varit klart en tid”. Enligt uppgifter i Aftonbladet den 10 mars 2015 fattade regeringen ett sådant beslut en vecka tidigare (artikeln Löfven bekräftar: Saudiavtalet förlängs inte, som publicerades på aftonbladet.se den 10 mars 2015).

Enligt försvarsminister Peter Hultqvist hade regeringen kommit fram till att man ville avveckla det militära avtalet och sedan fortsätta arbeta med civila avtal med Saudiarabien. ”Det har vi kommit fram till efter mycket noggrant beredningsarbete” sade Peter Hultqvist till SVT Nyheter (artikeln Försvars- ministern: Vi vill avveckla det militära avtalet med Saudiarabien, som publicerades på svt.se den 10 mars 2015).

Att utrikesminister Margot Wallström stoppades från att tala inför Arab- förbundet har inte påverkat regeringens beslut, enligt Peter Hultqvist. Däremot ser han händelsen i Kairo som en konsekvens av att avtalet nu sägs upp – och menar att relationen till landet självklart påverkas. ”Det har väl med önskvärd tydlighet visats i det offentliga livet den senaste tiden, säger Peter Hultqvist. – Också Miljöpartiets språkrör Gustav Fridolin menar att regeringen var överens redan innan Margot Wallström skulle tala om att avtalet ska sägas upp”

199

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

(artikeln Hultqvist: Därför säger Sverige upp Saudiavtalet, som publicerades

 

på sverigesradio.se den 10 mars 2015).

 

Den 12 mars 2015 fattade regeringen beslut i frågan om uppsägning av

 

samförståndsavtal med Konungariket Saudiarabien (Fö2015/ /MFU, bilaga

 

A3.6.2.).

 

Gällande ordning

 

Beredning av regeringsärenden

 

För beredning av regeringsärenden gäller allmänt att det ska finnas ett

 

regeringskansli (7 kap. 1 § regeringsformen). I detta ingår departement för

 

olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departe-

 

menten. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen.

 

Vidare följer av 7 kap. 2 § regeringsformen att vid beredningen av

 

regeringsärendena ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från

 

berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning

 

som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda

 

ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

 

I 13 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

 

föreskrivs att om ett ärende faller inom flera departements verksamhets-

 

områden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör.

 

I 15 § finns en bestämmelse om gemensam beredning. Där föreskrivs att

 

regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska

 

beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett

 

departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

 

När det gäller regeringens och Regeringskansliets interna beredning

 

framhålls i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regerings-

 

kansliet (SB PM 2012:1 rev. 2015) att det är genom de samrådsförfaranden

 

som behandlas i promemorian – gemensam beredning, allmän beredning och

 

delning – som principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och

 

alla statsråd ges möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som

 

deras ansvar motiverar.

 

I promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet framhålls att gemensam

 

beredning alltid måste äga rum i så god tid före ett beslut att de berörda

 

statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka

 

ärendets beredning och avgörande. Hur förfarandet rent praktiskt ska gå till –

 

om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på

 

vilket sätt överenskommelser ska dokumenteras etc. – får dock enligt

 

riktlinjerna avgöras från fall till fall.

 

Vidare framhålls i promemorian att det inte får råda någon oklarhet om vad

 

som har överenskommits, t.ex. om att det verkligen rör sig om gemensam

 

beredning och inte någon annan samrådsform eller en förfrågan. Vidare anförs

 

i promemorian att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla

 

i samrådskretsen är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan

 

tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå.

200

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

I omfattande eller principiellt viktiga frågor kan allmän beredning hållas, varvid samtliga statsråd som inte har förhinder deltar. Enligt promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet anmäler det föredragande statsrådet de ärenden som han eller hon vill ta upp på allmän beredning till Statsråds- beredningen. Efter klartecken därifrån krävs ett godkännande från Finans- departementets budgetavdelning för att ett ärende ska tas upp för allmän beredning.

Slutligen kan för fullständighetens skull även nämnas förfarandet delning, som enligt promemorian om samrådsformer i Regeringskansliet i korthet innebär att innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner, skrivelser till riksdagen och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningen fyller enligt promemorian en viktig informativ funktion för departementen.

Regeringsbeslut

Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen. Från den regeln finns ett undantag, som innebär att regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende kan avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till.

Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regerings- sammanträdet. Detta framgår av 7 kap. 4 § regeringsformen. Av det sagda följer att samtliga statsråd har rätt att delta i regeringssammanträdena, och att beslutsfattandet är kollektivt. Regeringsformen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre i regeringen, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra ärendena (Holmberg m.fl., Grund- lagarna, 3 uppl., 2012, s. 338 f. med hänvisningar).

Det finns inga omröstningsregler i grundlag eller någon bestämmelse om minimiantal ledamöter vid skiljaktig mening (vilket hade föreslagits av Grund- lagberedningen). Justitieministern uttalade i propositionen (prop. 1973:90 s. 291):

Arbetet inom en parlamentarisk regering bygger på ömsesidigt förtroende mellan regeringsmedlemmarna. Det torde kunna förutsättas att det vid ett regeringssammanträde i vilket endast ett mindre antal av regeringens ledamöter deltar inte kommer att fattas beslut i en fråga av någon vikt, om meningarna är delade bland de deltagande statsråden. Beslutet torde i ett sådant läge – även utan särskild föreskrift – uppskjutas, så att alla eller flertalet statsråd får tillfälle att uttala sin mening före avgörandet.

Grundlagberedningen uttalade bl.a. att systemet med kollektiva beslut väl kan te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art.

201

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunkter och tillfogade att ”[e]nligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden […] visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådant fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd.”

Holmberg m.fl. kommenterar att när det i 7 kap. 3 § regeringsformen sägs att regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträde, avses avgörandet rättsligt sett (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 341). Även om antalet regerings- ärenden har minskat starkt, är detta dock alltjämt högt. Detta förhållande nödvändiggör att regeringsärendena praktiskt taget alltid faktiskt är avgjorda före regeringssammanträdets början. Det faktiska avgörandet har träffats vid allmän beredning eller annan typ av gemensam beredning eller vid beredning inom departementet.

Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande torde inte gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande (bet. 2008/09:KU20 s. 151).

Utrikesnämnden

Regeringen ska, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen, fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

Av motiven till bestämmelsen framgår dels att med utrikesärenden menas ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellan- folkliga organisationer, dels att bestämmelsens sista mening enligt justitie- ministern innebär att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256; Malmgren, Sveriges grundlagar, andra tryckningen, 1969, s. 65). Enligt ett uttalande från konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall

202

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17 f.).

Tidigare granskning

Beredning av regeringsärenden

Utskottet har tidigare vid flera tillfällen granskat frågor om beredningen av regeringsärenden. Hösten 2008 (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i Regeringskansliets arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningskravet och en sammanställning av de uttalanden som gjorts om krav som ställs på beredningen av regeringsärenden.

I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att berednings- kravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenser- na av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt erinrade utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden enligt regeringsformen ska hämtas in i den mån det behövs. Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet upp- fylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens bestämmelser. Enligt utskottets bedömning gav det som framkommit i granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i Regeringskansliet, utan de skilda rutinerna för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick enligt utskottets mening anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regerings- ärenden. Likväl ansåg utskottet att det kunde finnas anledning att framhålla vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remiss- omgång som följd.

I utredningsmaterialet till granskningen hösten 2008 finns Regerings- kansliets svar på frågor som utskottet ställt. Där berörs bl.a. beredning av beslut om ingående av internationella överenskommelser (bet. 2008/09:KU10 s. 189 f.). När det gäller internationella överenskommelser som kräver riks- dagens godkännande uppmärksammas bl.a. att överenskommelser av mer omfattande karaktär vanligen föranleder lagstiftning samt att beredningen av dessa ärende sker på motsvarande sätt som för annan lagstiftning med ett sedvanligt remissförfarande. Det förekommer även att berörda myndigheter

203

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

medverkar vid utarbetande av en Ds till grund för kommande lagstiftning. Beträffande internationella överenskommelser som inte kräver riksdagens godkännande anförs i promemorian att när ärenden som avser bemyndigande för en myndighet att ingå en internationell överenskommelse har initierats av myndigheten erfordras vanligen inte några ytterligare upplysningar från myndigheten. Vanligt är att beslutet om ingående av överenskommelsen har föregåtts av ett regeringsbeslut med bemyndigande för myndigheten att för- handla fram denna. Denna typ av beslut är vanligt förekommande inom försvarsområdet och som regel inbjuds där inte sammanslutningar att yttra sig. Andra ärenden om ingående av internationella överenskommelser bereds normalt genom att yttranden och upplysningar inhämtas från berörda myndig- heter och även från sammanslutningar.

Hösten 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 32 f.) fortsatte utskottet sin granskning av beredningen av regeringsärenden med en genomgång av närmare 100 ärenden som gällde beslut om bl.a. förordningar, bidrag och dispenser. I utskottets ställningstagande konstaterades att utskottet återkommande har pekat på vikten av en god beredning och att det är av vikt att förberedelse- arbetet är gediget och tillräckligt, men också att beredningskravet i regerings- formen inte innebär att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska hämtas in från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det behövs. Utskottet underströk vidare vikten av en omsorgsfull dokumentation av berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas.

Utrikesnämnden

I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och Kubas premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för över- läggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångspunkten är sålunda att regeringen ska lämna Utrikesnämnden information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att Utrikes- nämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande i den frågan.

Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för

204

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Sveriges avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hörande.

Våren 2000 granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med Utrikesnämnden inom två skilda områden (bet. 1999/2000: KU20 s. 6 f.). Ett av dem gällde omständigheterna kring regeringens handlan- de i fråga om bilaterala förbindelser med Österrike i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden.

Som utskottet tidigare hade framhållit har svensk utrikespolitik känne- tecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grund- läggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikes- nämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. KU 1975/76:50 s. 36).

Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med Utrikesnämnden om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med

Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur.

Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta Utrikesnämnden avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge Utrikesnämnden en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot Österrike ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill kommer att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.

Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle

205

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder

 

mot Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 §

 

regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under

 

sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller

 

utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen

 

borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning

 

av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av-

 

seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg

 

utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av doku-

 

mentation av ställningstaganden som görs.

 

Våren 2015 gällde en granskning om regeringen hade samrått med Utrikes-

 

nämnden innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten Palestina (bet.

 

2014/15:KU20). Utskottet uttalade (s. 135) att när det gällde granskningen av

 

regeringens hantering av frågan om erkännande av Staten Palestina skulle

 

regeringsförklaringen enligt utskottets mening ses som en allmän avsikts-

 

förklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som

 

användes av statsministern i regeringsförklaringen kunde inte i sig ges inne-

 

börden att regeringen hade tagit ställning i frågan. Utskottet hänvisade i

 

sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdags-

 

ordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i riks-

 

mötets inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en

 

viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på regeringens

 

webbplats och i information till utlandsmyndigheterna efter regerings-

 

förklaringen noterade utskottet dock upprepade hänvisningar till ”vårt

 

kommande erkännande av Palestina” och uttalanden om att ”Sverige kommer

 

att erkänna Palestina”, utan att någon pågående beredning e.d. nämndes. Enligt

 

utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick

 

en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. Som

 

kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten

 

hade tagit ställning i frågan före Utrikesnämndens sammanträde. Det kunde

 

enligt utskottet inte heller uteslutas att kommunikationen hade lett till att

 

erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före samrådet

 

med Utrikesnämnden. Utskottet bedömde också att det sätt på vilket frågan

 

hanterades kunde ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med Utrikes-

 

nämnden i reell mening.

 

I sin granskning hösten 2015 uttalade utskottet bl.a. att det såg det som

 

följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och det regelbundna samrådet i

 

riksdagens EU-nämnd m.m. kan ha påverkat antalet sammanträden i Utrikes-

 

nämnden, utan att detta kan anses innebära att Utrikesnämndens ställning och

 

uppgifter har förändrats. Vidare framhöll utskottet det angelägna i att bl.a.

 

strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser,

 

liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt

 

sett hög nivå. Utskottet pekade på Utrikesnämndens sammansättning och den

 

förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som

 

är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut

206

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

sekretess. Dessa förhållanden ger, anförde utskottet, alldeles särskilda förut- sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i Utrikes- nämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och gransk- ning.

Ansvar för att korrekta uppgifter lämnas

Våren 2008 gällde en granskning näringsminister Maud Olofssons utseende av utredare av trygghetssystem för företagare. Utskottet konstaterade (bet. 2007/08: KU20 s. 213) att näringsministern vid en presskonferens den 22 november 2007 presenterade felaktiga uppgifter om den tidigare utredaren. Såsom ansvarigt statsråd ansvarar näringsministern, anförde utskottet, för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som hon förmedlar är korrekta. Mot denna bakgrund kunde utskottet notera att departementsledningen senare samma dag offentligt framförde ett beklagande och sina ursäkter. Det är dock inte tillfredsställande, anförde utskottet, att en skriftlig rättelse tillfogades regeringens webbplats först två veckor efter presskonferensen.

En granskning våren 2010 (bet. 2010/11:KU20 s. 222 f.) gällde om Eskil Erlandsson hade gjort sig skyldig till ministerstyre i förhållande till Statens jordbruksverk. I granskningen framkom att felaktiga uppgifter hade kommunicerats på regeringens webbplats, av ministern i olika massmedier och av ministern under hösten 2010 i skriftliga frågesvar i riksdagen. Allmänheten och riksdagen hade därigenom givits en felaktig uppfattning om vad som förevarit. Som utskottet uttalat tidigare ansvarar ansvarigt statsråd för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han förmedlar är korrekta. Detta hade även framförts av landsbygdsministern som beklagat det inträffade. Utskottet ansåg att tydliga fel hade begåtts och förutsatte att det inträffade inte skulle komma att upprepas.

Våren 2005 behandlade utskottet tre anmälningar som bl.a. hade det sam- bandet att de alla innehöll påståenden om att statsråd skulle ha lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter i sina spörsmålssvar (bet. 2004/05:KU20). I två av anmälningarna handlade det om interpellationssvar, medan den tredje anmälan avsåg svar på en skriftlig fråga.

I det första ärendet (s. 45 f.) uttalade utskottet, utan att kommentera huru- vida vilseledande uppgifter ansågs ha förekommit i statsrådets svar, att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras. De två andra ärendena (s. 50 f.) föranledde inte något uttalande från utskottet.

Hösten 2009 genomförde utskottet bl.a. en översiktlig granskning av fråge- instituten (bet. 2009/10:KU10). Utskottet konstaterade inledningsvis att fråge- instituten är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till

207

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar.

En granskning våren 2012 gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställnings- tagande (s. 42) till att som utskottet tidigare hade konstaterat är frågeinstituten ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är – som utskottet tidigare har påpekat

– mot denna bakgrund uppenbar. Därefter noterade utskottet att konkreta frågor kring bidrag till Moderaterna rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti är det givetvis viktigt att det svar hon lämnar är korrekt. I den svarspromemoria som har upprättats inom Justitiedepartementet påpekas också att det i efter- hand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt.

Våren 2015 genomförde utskottet en granskning av uppgifter om utrikes- minister Margot Wallströms inställda resa till Israel (bet. 2014/15:KU20 s. 272 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet att det hade gått igenom den kommunikation som varit i frågan, och att granskningen inte gav anledning till något uttalande av utskottet.

Saudiavtalet

Konstitutionsutskottet granskade våren 2006 (bet. 2005/06:KU20 s. 59 f.) om Leni Björklunds undertecknande av avtalet om militärt samarbete med Saudi- arabien stred mot gällande svensk krigsmateriellagstiftning och principerna för svensk utrikespolitik. Som ett led i granskningen ställde utskottet vissa frågor till Regeringskansliet, bl.a. vilka överväganden som legat bakom beslutet att ingå avtalet och hur avtalet förhåller sig till riktlinjerna för krigs- materielexport och annan utlandssamverkan. Som svar anförde Regerings- kansliet bl.a. följande. Samförståndsavtalet med Saudiarabien är ett avtal av ram- och paraplykaraktär. Det öppnar för närmare diskussioner om konkreta samarbetsmöjligheter som ligger i båda parters intresse. Det binder dock inte regeringen, Försvarsmakten eller industrin för specifika projekt. Samarbete på olika nivåer och inom olika sektorer ger även unika möjligheter till både formella och informella samtal om utveckling på skilda samhällsområden. Goda och förtroendefulla relationer skapar bättre förutsättningar för att dels framföra kritik, t.ex. när det gäller synen på demokrati och mänskliga rättigheter, dels erbjuda stöd och samarbete för förbättringar. Samarbetsavtalet syftar till att ge en ram för att närmare undersöka möjligheterna till ömsesidigt fördelaktigt och konkret samarbete på olika områden. Inför varje eventuell

208

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

exportaffär krävs även i fortsättningen tillstånd från ISP i enlighet med svensk lagstiftning, de i riksdagen förankrade riktlinjerna för krigsmaterielexport och EU:s uppförandekod för export.

Utskottets majoritet (S, M, FP, C och KD) konstaterade att ingåendet av avtalet inte utgjorde tillståndspliktig verksamhet enligt krigsmateriel- lagstiftningen och fann inte anledning till ytterligare uttalanden med anledning av granskningen. Två ledamöter (MP och V) reserverade sig och menade att eftersom militärt samarbete med Saudiarabien inte borde förekomma för- tjänade regeringen kritik för beslutet att ingå avtalet (s. 217).

I en granskning våren 2013 (bet. 2012/13:KU20 s. 288 f.) konstaterade utskottet att samförståndsavtalet med Saudiarabien är ett avtal av paraply- karaktär som ger en ram för fortsatta diskussioner. Det öppnar, måhända ovanligt detaljerat, för närmare diskussioner om konkreta samarbets- möjligheter. Det binder emellertid inte någondera parten för specifika projekt, utan kräver för sitt förverkligande underavtal, som dessutom enligt svensk lagstiftning kan kräva godkännande av den självständiga myndigheten ISP. Samförståndsavtalet hade redan varit föremål för granskning av utskottet. Vad som framkommit i granskningen gav inte anledning till något nytt uttalande från utskottet.

Nämnas kan att i den granskningen uppgav f.d. statssekreteraren Jonas Hjelm vid utskottets utfrågning att han inte hade någon minnesbild som är så tydlig av exakt hur beredningen av detta ärende gick till. Men hans uppfattning var att det bereddes på sedvanligt sätt. Detta följde normala rutiner, det vill säga att berörda departement var involverade enligt normala rutiner. Därmed transporterades naturligtvis frågan uppåt till respektive politisk ledning inför regeringsbeslut. Vilken exakt information som dåvarande utrikesminister eller statsminister hade i detalj kunde han inte komma ihåg. Jonas Hjelm hade inte någon minnesbild av att detta ärende skulle ha hanterats annorlunda eller att folk skulle ha hållits utanför. Detta hanterades precis som vilket annat regeringsärende som helst. Beredning på sedvanligt sätt innebär att ett ärende initieras från något håll. Det kan vara från tjänstemän, det kan vara från politisk ledning eller från myndighet. Sedan bereds det sedvanligt mellan tjänstemän och med andra parter. Sedan förflyttas ärendet uppåt i departementet och de andra departementen för att slutligen gå till regeringen för ett regeringsbeslut. Tillfrågad hur han skulle karaktärisera en beredningspromemoria som arbetas fram och sedermera föreläggs för statssekreteraren och ministern, och om det är självklart att återge texterna i varje underlag i detalj i en sådan promemoria, eller är det mer ett destillat av vad som har framkommit under beredningen, uppgav Jonas Hjelm att han generellt sett kunde säga att i beredningen av regeringsärenden är det ett flertal instanser i varje departement. Det är tjänstemän, departementsråd som tar ett helhetsgrepp, det är mellan enheter, det är expeditions- och rättschefer som ser till att det följer regeringsformen, lagar och förordningar, och det är statssekreterare, det är politiskt sakkunniga och slutligen naturligtvis en minister som säger: ”Ja, det här motsvarar vad jag tycker. Det här motsvarar vad jag vill gå till mina regeringskolleger med.”

209

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Detaljeringsgraden i föredragningarna för minister, statssekreterare och andra, chefstjänstemän i departementet varierar naturligtvis i karaktären med ärendet.

Såvitt gäller i vilken mån FOI var informerat om förhandlingarna uppgav Jonas Hjelm att de borde ha varit det, och att hans uppfattning var att de var det också.

Promemorior från Regeringskansliet

I en skrivelse av den 26 januari 2016 till Regeringskansliet begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet tog den 16 februari 2016 emot svars- promemorior som utarbetats inom Regeringskansliet (en promemoria från Statsrådsberedning, två promemorior med bilaga från Utrikesdepartementet och en promemoria med bilaga från Försvarsdepartementet, samtliga daterade den 15 februari 2016, bilaga A3.6.2). En av promemoriorna från Utrikes- departementet har sekretessmarkering.

Därefter begärde utskottet i en skrivelse av den 25 februari 2016 svar på vissa kompletterande frågor. Den 17 mars 2016 mottog utskottet svars- promemorior som utarbetats inom Regeringskansliet (en promemoria med bilaga från Utrikesdepartementet daterad den 15 mars 2016 och en promemoria från Försvarsdepartementet daterad den 17 mars 2016, bilaga A3.6.3). Promemorian från Utrikesdepartementet har sekretessmarkering.

Med anledning av en fråga från utskottet inkom den 13 maj 2016 en promemoria från Utrikesdepartementet; promemorian har sekretessmarkering.

I promemorian från Statsrådsberedningen bekräftas att statsminister Stefan Löven har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken Samförstånds- avtal med Saudiarabien om militärt samarbete.

I promemorian från Försvarsdepartementet daterad den 15 februari 2016 bekräftas att försvarsminister Peter Hultqvist har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken Samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete.

Processen när det gäller beredningen av regeringsbeslutet att säga upp samförståndsavtalet beskrivs i promemorian från Försvarsdepartementet daterad den 15 februari 2016 enligt följande:

Samförståndsavtalet skrevs under den 15 november 2005 och trädde i kraft samma dag. Avtalet löpte för en tid av fem år och förlängdes automatiskt för samma tid om inte någon av parterna sagt upp avtalet med sex månaders skriftligt varsel innan det löpt ut. Den 15 november 2015 utgjorde slutdatumet för en sådan löptid. Detta är bakgrunden till att en beredning av frågan om avtalets eventuella uppsägning inleddes i början av oktober 2014. I beredningen, som gick till på sedvanligt sätt och i enlighet med de principer som redogörs för i SB PM 2012:1 (rev. 2013 och rev. 2015) Samrådsformer i Regeringskansliet, deltog Försvars- departementet, Näringsdepartementet och Utrikesdepartementet. Inled- ningsvis bereddes frågan inom Försvarsdepartementet. Därefter involverades Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet. Under 2015 hade Försvarsdepartementet och Utrikesdepartementet ett flertal kontakter i ärendet. Efter gemensam beredning var ärendet föremål för samordning i Statsrådsberedningens samordningskansli. Efter avslutad

210

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

beredning togs ärendet upp och beslutades vid regeringssammanträdet den 12 mars 2015 med försvarsministern som föredragande statsråd.

Den 11 mars 2015 var den gemensamma beredningen och samordningen av regeringsbeslutet om uppsägning av samförståndsavtalet med Saudiarabien avslutad, enligt promemorian från Försvarsdepartementet daterad den 17 mars 2016.

När det gäller när och hur samförståndsavtalet sades upp i förhållande till Saudiarabien, formellt sett, uppges i promemorian från Försvarsdepartementet daterad den 15 februari 2016 att Sverige den 12 maj 2015 överlämnade en note och en till noten bifogad skrivelse till Saudiarabien i vilka angavs att regeringen den 12 mars 2015 beslutat att säga upp samförståndsavtalet och att avtalet därmed skulle upphöra att gälla den 15 november 2015. Ambassaden i Riyadh överlämnade noten.

På utskottets fråga varför regeringen väntade två månader efter regerings- beslutet den 12 mars 2015 med att överlämna noten med den bifogade skrivelsen till Saudiarabien, uppges i promemorian från Försvars- departementet daterad den 17 mars 2016 att efter regeringsbeslutet tog Regeringskansliet fram en note från Utrikesdepartementet och ett brev från Försvarsdepartementet. Dessa bereddes enligt sedvanliga principer och över- lämnades inom den tid som gällde för uppsägningen.

I en promemoria från Utrikesdepartementet daterad den 15 februari 2016 bekräftas att utrikesminister Margot Wallström har gjort de uttalanden som återges ovan under rubriken Utrikesministerns inställda tal på Arabförbundets utrikesministermöte.

När det gäller vilka uppgifter utrikesminister Margot Wallström eller andra regeringsmedlemmar eller företrädare för regeringen har fått om varför Margot Wallströms tal på Arabförbundets utrikesministermöte ställdes in, lämnas följande redogörelse i promemorian från Utrikesdepartementet daterad den 15 februari 2016:

Den 8 mars 2015 framförde Arabförbundets generalsekreterare Nabil Elaraby till utrikesministern att hon inte skulle tillåtas att tala vid Arab- förbundets utrikesministermöte den 9 mars, eftersom Saudiarabien motsatt sig talet. Skälet som angavs var ett uttalande som utrikesministern gjort i riksdagen om mänskliga rättigheter i Saudiarabien.

Den 9 mars 2015 antog Arabförbundets utrikesministrar ett uttalande som fördömde utrikesministerns yttranden om Saudiarabien i riksdagen. Enligt uttalandet stämde inte utrikesministerns yttrande överens med det faktum att saudisk lagstiftning är grundad på islamisk sharia, som säkerställer bl.a. mänskliga rättigheter.

Efter att talet hade ställts in genomförde Utrikesdepartementet en rad möten med saudiska och andra arabiska företrädare, delvis i syfte att tydliggöra att svenska uttalanden angående mänskliga rättigheter inte utgjorde någon kritik mot islam. Mötena tog också upp det svenska engagemanget i dialogfrågor med muslimska länder. Vid flera möten som utrikesministern höll med arabiska utrikesministrar i anslutning till Arab- förbundets möte i Kairo bekräftades att talet ställts in på grund av det skäl som angivits av Saudiarabien. Samma bild gavs vid ett antal övriga diplomatiska kontakter med arabiska företrädare under påföljande veckor, inklusive vid ett möte som kabinettssekreteraren höll med Arabförbundets

211

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

medlemsstaters ambassadörer den 16 mars 2015. Inte vid något tillfälle framfördes att Saudiarabien skulle ha haft eller ha angivit andra skäl.

Den 10 mars 2015 mottog Utrikesdepartementet en note från Saudiarabiens ambassad i Stockholm (bilaga A2.6.2) att Saudiarabien kallade hem sin ambassadör med anledning av Margot Wallströms uttalanden i riksdagen den 11 februari 2015 om Saudiarabien.

I promemorian den 13 maj 2016 från Utrikesdepartementet framgår att frågan om uppsägning eller omförhandling av samförståndsavtalet med Saudi- arabien inte behandlats i Utrikesnämnden efter regeringsskiftet 2014 och före regeringsbeslutet den 12 mars 2015 att säga upp avtalet. Vidare framgår att frågan om Sveriges relationer med Saudiarabien behandlades vid Utrikes- nämndens sammanträde den 15 april 2015.

Utfrågning med utrikesminister Margot Wallström

Utskottet höll den 7 april 2016 en utfrågning med utrikesminister Margot Wallström (bilaga B2). Utfrågningen var uppdelad i en offentlig och en sluten del.

I sin inledning hänvisade Margot Wallström till de skriftliga svar som Regeringskansliet lämnat på utskottets frågor. Där framgår det med all önsk- värd tydlighet, sade Margot Wallström, att beskedet om varför hon inte fick tala vid Arabförbundets möte i Kairo den 9 mars 2015 handlade om hennes uttalanden i riksdagen om Saudiarabien och mänskliga rättigheter. Detta besked gavs från Arabförbundets generalsekreterare samt senare också i ett uttalande från Arabförbundets utrikesministrar. Det bekräftades, uppgav Margot Wallström, även i hennes samtal med olika utrikesministrar i anslutning till mötet i Kairo. Margot Wallström hänvisade även till en note från Saudiarabien som överlämnades till Utrikesdepartementet den 10 mars 2015. I den noten finns beskedet att man kallar hem sin ambassadör samma dag, och Saudiarabien hänvisar enbart till de uttalanden som Margot Wall- ström gjort i riksdagen den 11 februari 2015 som orsak till hemkallandet, fram- höll Margot Wallström. Även när det gäller vilka kontakter som förevarit mellan Sverige och Saudiarabien hänvisade Margot Wallström till de skriftliga svaren från Regeringskansliet.

Tillfrågad om Utrikesdepartementets (UD) delaktighet och roll i bered- ningen av ärendet som rörde samförståndsavtalet, om man delgivits syn- punkter kring vilka Saudiarabiens reaktioner skulle kunna bli om sam- förståndsavtalet sades upp av Sverige och vad UD i beredningsfasen bedömde skulle kunna komma att ske, svarade Margot Wallström i huvudsak följande: Vi har att titta på och bedöma de utrikespolitiska aspekterna av ett sådant här avtal. Naturligtvis fanns det med i bilden. Saudiavtalet har varit en följetong i inte minst svenska medier och i svensk politik i många år. Efter valet 2014 fördes den här debatten vidare, och det har inte på något vis varit okänt att den tillträdande regeringen skulle agera i frågan. Givetvis kunde också Saudiarabien ta del av de ungefär 7 000 artiklar som förekom vid den här tiden, under månaden före beslutet. Det är klart att Saudiarabien under en längre tid

212

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

hade kännedom om att det här avtalet var starkt kritiserat samt om att det var under beredning i regeringen.

Vidare uppgav Margot Wallström att det de ansträngt sig att göra var att se till att informera. Saudiarabien kunde förstås via sin representation här följa debatten och förstå vartåt det lutade. ”Så småningom kallade vi också till oss chargé d’affairesen för att tala om att det här var att vänta. Det var ingen hemlighet för någon vartåt det lutade.”

När det gäller det inställda talet, tillfrågades Margot Wallström om kommentarer beträffande ett uttalande av Peter Hultqvist i en artikel på Sveriges radios webbplats. ”Att utrikesminister Margot Wallström stoppades från att tala inför Arabförbundet har inte påverkat regeringens beslut, enligt Peter Hultqvist. Däremot ser han händelsen i Kairo som en konsekvens av att avtalet nu sägs upp och menar att relationen till landet självklart påverkas.

– Det har väl med önskvärd tydlighet visats i det offentliga livet den senaste tiden, säger Peter Hultqvist.” Margot Wallström svarade att ”vi har fått ett entydigt besked från Arabförbundet och från utrikesministrar som jag hade kontakt med. I en diplomatisk note som framfördes till oss direkt från Saudiarabien fick vi också ett väldigt tydligt besked om vilken anledningen var till att de ville stoppa mitt anförande i Kairo _ _ _ vi har att bedöma vad som framförts, vad som har sagts och vad som faktiskt har skrivits i en diplomatisk note som överlämnats till oss.”

När Margot Wallström senare fick frågor om det hade förekommit kontakter mellan henne eller någon annan på UD och Peter Hultqvist med anledning av hans uttalande, svarade Margot Wallström att ”frågan beretts gemensamt, så självklart har vi varit i kontakt”, att ”vi är helt överens om det som regeringen har kommit överens om. Vi har också berett dessa svar i Regeringskansliet så att alla vet vad som är svaret på den fråga som nu är föremål för konstitutionsutskottets granskning. Vi är helt överens”, samt att ”jag har svarat på frågan om vad vi har fått för skäl till att talet på

Arabförbundets möte i Kairo ställdes in. Svaret finns tydligt redovisat för er. Försvarsminister Peter Hultqvist ska själv svara på om han har sagt att detta väger in i ett sådant beslut som man tar. Det måste han svara på. Jag kan inte kommentera hans ordval, hur han har tänkt i sin helhet eller att det är korrekt återgivet".

Tillfrågad om tidsaspekten när det gäller regeringens formella uppsägning av samförståndsavtalet, hänvisade Margot Wallström till att det var Försvars- departementets ärende, att Regeringskansliets svar återger hur tidsschemat och loggen ser ut när det gäller beredningen av ärendet, att beredningen fortgick fram till dess att regeringsbeslutet togs den 12 mars och att man gav besked om uppsägningen inom den angivna tidsramen.

På fråga om det går att säga att det var klart vad regeringen skulle fatta för beslut innan gemensamberedningen var avslutad den 11 mars, alltså dagen innan det formella beslutet fattades, hänvisade Margot Wallström till Försvars- departementet och försvarsministern samt refererade till sitt tidigare svar: ”Det var väldigt klart vartåt det lutade, om man säger så.”

213

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

Med anledning av en fråga om regeringen och särskilt UD hade övervägt

 

att omförhandla avtalet i stället för att säga upp det, uppgav Margot Wallström.

 

”Vi fanns ju med i beredningen. Vi lade fram också utrikespolitiska över-

 

väganden i beredningen av ärendet, och så småningom landade man på det

 

som blev regeringens beslut den 12 mars.”

Utskottets ställningstagande

Utskottets granskning visar inte annat än att de uppgifter som förmedlats av Margot Wallström om varför hennes tal vid Arabförbundets utrikesminister- möte ställdes in är de som framförts till henne och andra företrädare för regeringen. Vidare framstår det som att de företrädare för regeringen som uttalat sig har lämnat korrekta uppgifter om när regeringen fattade beslut i frågan om uppsägning av samförståndsavtalet med Saudiarabien.

I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske.

Som utskottet uttalade i sin granskning hösten 2015 är det angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet utvecklade då också skäl till att förhållandena i Utrikesnämnden ger alldeles särskilda förut- sättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket. Givet den uppmärksamhet och betydelse som en uppsägning av avtalet rimligen kunde antas föra med sig i utrikespolitiskt hänseende, får enligt utskottets mening uppsägningen av det aktuella sam- arbetsavtalet anses ha fallit inom ramen för frågor som bör bli föremål för överläggning i Utrikesnämnden innan regeringen fattar beslut. Regeringen torde vidare haft skäl att, i nära anslutning till utrikesministerns inställda tal och Saudiarabiens hemkallande av sin ambassadör med hänvisning till utrikes- ministerns uttalanden i riksdagens kammare, lämna information till Utrikes- nämnden om Sveriges relationer till Saudiarabien.

Avslutningsvis vill utskottet med anledning av den utveckling som varit sedan Sveriges inträde i Europeiska Unionen, påminna om att det i sin granskning hösten 2015 framhöll att Utrikesnämndens roll och ställning inte kan anses ha förändrats. I utrikesärenden av större vikt ska regeringen över- lägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske.

214

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

3.7 Beredningen av uppdrag på skolområdet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1277-2015/16), bilaga A3.7.1, begärs att utskottet granskar utbildningsminister Gustav Fridolins agerande vid beredningen av regeringsbeslut. I anmälan hänvisas till att regeringen i direktiv till skolkommissionen och i ett uppdrag till Skolverket i juli 2015 anfört att likvärdigheten har försämrats i svensk skola. Regeringen har hänvisat till en rapport från Skolverket 2012 och till Skolverkets läges- bedömning 2013. Enligt anmälan reviderade Skolverket 2014 sin hållning till att inte längre hävda att likvärdigheten försämrats, utan peka på olika faktorer som kan utgöra en framtida risk för minskad likvärdighet. Anmälaren begär att utskottet granskar om Gustav Fridolin vid beredningen av uppdraget till Skolverket om att ta fram förslag inför fördelning av medel liksom vid beredningen av direktiven till skolkommissionen har iakttagit regerings- formens bestämmelser.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga A3.7.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

I 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och regeringsärenden inhämtas. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Det ansågs därför naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i regeringsformen. Remissregeln i regeringsformen gäller alla typer av regeringsärenden, såväl författnings- och budgetärenden som förvaltningsärenden. Det framgår dock varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.).

215

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

Regeringsbesluten m.m.

Skolkommissionen

Den 1 april 2015 beslutade regeringen kommittédirektiv 2015:35 Höjd kunskapsnivå och ökad likvärdighet i svensk skola. Enligt direktiven ska en kommitté – en skolkommission – lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Förslagen ska bl.a. utgå från OECD:s slutliga rekommendationer från den tematiska granskningen av svensk skola.

I direktiven anförs att enligt skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Skolans huvuduppdrag är att ge alla elever förutsättningar att uppnå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen, dvs. tillräckliga kunskaper för att de ska klara framtida studier och yrkesliv.

Under de senaste årtiondena har kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Flera nationella undersökningar och utvärderingar som genomförs av bl.a. Statens skolverk, Statens skolinspektion och statliga utredningar har under ett flertal år visat på den nedåtgående trenden när det gäller elevernas resultat. Även de internationella studierna Trends in International Mathematics and Science Study (Timss), Programme for International Student Assessment (PISA) och Progress in Reading Literacy Study (Pirls) visar sjunkande kunskapsresultat hos svenska elever. Lärarna är en av de viktigaste faktorerna för elevernas kunskapsutveckling. Den internationella studien Talis (The Teaching and Learning International Survey) från 2013 visar dock att bara var 20:e svensk lärare tycker att läraryrket har hög status. Vidare anförs följande i direktiven (dir. 2015:35 s. 3):

Det finns dessutom en negativ utveckling när det gäller likvärdigheten i svensk skola. PISA-undersökningen 2012 visar att skillnader i resultat mellan skolor har ökat, vilket kan innebära att även likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats. Detta bekräftas av Skolverkets analyser som visar att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats över tid (se t.ex. Skolverkets lägesbedömning 2013, Skolverkets rapport 374 från 2012 Likvärdig utbildning i svensk grundskola.). I en studie från Institutet från arbetsmarknads- och utbildnings-politisk utvärdering (IFAU, rapport 2014:25) undersöks vilken påverkan decentralisering, skolval och fristående skolor har haft på resultat och likvärdighet i svensk skola. Enligt studien kan skillnaden mellan skolor när det gäller elevernas förutsättningar och betyg bl.a. bero på ökande boendesegregation.

I direktiven hänvisas till att OECD har ombetts att genomföra en tematisk granskning av den svenska grund- och gymnasieskolan med fokus på grund- skolan. OECD redovisade sina preliminära rekommendationer den 2 december 2014. De preliminära rekommendationerna visar att det krävs nationella utvecklingsinsatser inom en rad olika områden för att höja studie- resultaten och kvaliteten i undervisningen och för att öka likvärdigheten i den

216

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

svenska skolan. OECD kommer att redovisa sina slutliga rekommendationer i slutet av april 2015.

Statens skolverk är en av de myndigheter som kommissionen ska begära in synpunkter från.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 13 januari 2017. Vissa frågor skulle enligt direktiv 2015:35 redovisas senast den 11 januari 2016 men tiden för de frågorna har förlängts till den 2 maj 2016 (dir. 2015:140).

Uppdrag till Skolverket att ta fram förslag inför fördelning av medel

Regeringen beslutade den 2 juli 2015 att ge Statens skolverk i uppdrag att utifrån en analys föreslå en praktiskt användbar fördelningsnyckel för fördelning av statsbidrag mellan skolor i behov av riktade utvecklingsinsatser (U2015/03774/S). Fördelningsnyckeln ska kunna användas vid bedömningen av hur olika satsningar och riktade statsbidrag ska fördelas mellan skolor, t.ex. statsbidrag som syftar till att öka likvärdigheten mellan skolor.

I den bakgrund som redovisas i regeringsbeslutet anförs att kunskaps- resultaten i den svenska grundskolan har sjunkit. Det framgår av såväl nationella mätningar som internationella undersökningar. Nyanlända elever, som varit i Sverige mindre än fyra år, har generellt sett svårare än övriga elevgrupper att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i grundskolan.

I Skolverkets lägesbedömning från 2013 (rapport 2013:387) görs bedömningen att spridningen i resultat mellan elever har ökat och att det fortsatt finns ett starkt samband mellan socioekonomisk bakgrund och hur väl elever lyckas i skolan. Av lägesbedömningen framgår vidare att skillnaderna även är stora mellan kommunerna när det gäller andelen elever som när de lämnar grundskolan är behöriga till något nationellt program.

Bland det som anförs som skäl för regeringens beslut finns följande (U2015/03774/S s. 4):

Alla elever ska i skolan få det stöd och den stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Resultaten i svensk grundskola har sjunkit och likvärdigheten mellan olika kommuner och mellan olika skolor har minskat. Mot bakgrund av denna utveckling behöver staten ta ett större ansvar för att höja resultaten i skolor som har låga kunskapsresultat och som är i behov av riktade utvecklingsinsatser.

Skolverket redovisade uppdraget den 28 oktober 2015 genom att ta fram ett förslag till en modell för en fördelningsnyckel för grund- och gymnasieskolan (Skolverkets dnr 2015:00898).

Rapporter från Statens skolverk

I april 2012 presenterade Skolverket rapporten Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet över tid (rapport 374 [2012]). Rapporten handlar om likvärdighetens utveckling i grundskolan sedan slutet av 1990-talet utifrån ett antal indikatorer, som alla belyser likvärdigheten i det svenska skolsystemet. Skolverket bedömer att likvärdigheten i den svenska grundskolan har försämrats under den undersökta tidsperioden. Den bedömningen bygger på att variationen i skolors

217

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

genomsnittliga resultat har ökat kraftigt och att elevsammansättningen på skolorna betyder alltmer för elevernas resultat.

I ett avsnitt i rapporten diskuteras vad som menas med likvärdighet inom grundskolan. Utgångspunkten för tolkningen av likvärdighetsbegreppet är vad som anges i styrdokumenten för grundskolan. Likvärdighetsbegreppet kan delas upp i tre grundläggande aspekter: lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande. I rapporten hänvisas till följande uttalande i förarbetena till den nya skollagen (prop. 2009/10:165 s. 638):

Begreppet ’likvärdig’ innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. Det finns olika vägar att nå de fastställda målen. Hänsyn ska tas till barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns utrymme för anpassningar av undervisningen och organisationen av utbildningen till behoven hos olika barn och elever, så länge de tillförsäkras lika tillgång till likvärdig utbildning.

I Skolverkets lägesbedömning 2013 (rapport 387 [2013], s. 9) anförs att den försämrade likvärdigheten är allvarlig. I internationella jämförelser utmärker sig Sverige som ett land där både kunskapsresultat och likvärdighet försämrats under 2000-talet. Skolverket menar att det behövs ytterligare kraftfulla insatser för att förstärka likvärdigheten.

I ett dokument som lades ut på Skolverkets hemsida i april 2014 (såvitt kan utläsas av Skolverkets hemsida) anförs följande:

Skolverket får idag många frågor om likvärdighet i skolan. Skolverkets analyser visar på kraftigt ökande skillnader i kunskapsresultat mellan skolor och även en ökad uppdelning av elever mellan skolor utifrån elevernas familjebakgrund. Skillnader mellan skolor är långtifrån det enda som är viktigt för likvärdigheten men vi bedömer att de ökande skillnaderna är ett allvarligt problem som påverkar möjligheterna till en likvärdig skola negativt.

I ett dokument som lades ut på Skolverkets hemsida den 21 januari 2016 anförs följande:

Att mäta likvärdigheten i ett skolsystem är komplicerat. Olika mått visar på olika aspekter av likvärdighet. Skolverkets bedömning om likvärdigheten i det svenska skolsystemet baseras därför på flera olika indikatorer som tillsammans, efter att de analyserats och diskuterats, visar hur likvärdig den svenska skolan är och hur utvecklingen ser ut. Vidare så påverkas bedömningen hela tiden av nya resultat, från våra egna analyser, forskning och internationella kunskapsmätningar.

– – –

Skolverket bedömer att om inga åtgärder görs för att dämpa eller kompensera för den ökade skolsegregationen riskerar svagare elevgrupper, exempelvis nyanlända elever, att drabbas negativt, både vad gäller skolresultat och framtidsutsikter.

218

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

Rapport från Svenskt Näringsliv

Den 20 januari 2016 presenterade Svenskt Näringsliv rapporten Likvärdighet i den svenska skolan. I rapporten anförs att det är svårt att värdera hur likvärdig den svenska skolan är eftersom likvärdighetsbegreppet såsom det är beskrivet i skollagen och förarbetena är mångfacetterat och omfattar ett flertal olika element. Hur likvärdig den svenska skolan är och hur den utvecklats över tiden är därför beroende av hur man tolkar och definierar likvärdighet samt vilka mått som används, datatillgång och andra faktorer. Till detta ska läggas att resultaten kan tolkas på olika sätt. Värderingarna av likvärdigheten i den svenska skolan ska därför värderas mot denna bakgrund av osäkerhet i begreppets betydelse.

Enligt rapporten beror den ökade spridningen i resultat mellan skolor på förändringar i elevsammansättningen på skolorna. Bedömningen av att likvärdigheten i den svenska skolan inte påverkats av de ökade skillnaderna i resultat mellan skolor är dock inte samstämmig. Skolverket avviker i sin uppfattning från många andra bedömare. Skolverket anser enligt rapporten att den mer homogena elevsammansättningen på skolorna i sig är ett mått på att likvärdigheten försämrats.

I ett inslag i Dagens Eko om rapporten från Svenskt Näringsliv och som det hänvisas till i granskningsanmälan sägs att Skolverkets officiella hållning inte längre är att likvärdigheten försämrats, utan att det i stället finns en risk på sikt för att utbildningen blir mindre likvärdig.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har i åtskilliga granskningsbetänkanden uppmärk- sammat beredningen av olika regeringsärenden och framhållit utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den politiska beslutsprocessen.

Hösten 2008 (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i Regeringskansliets arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningen av regeringsärenden. I sammanfattningen av resultaten av genomgången nämndes bl.a. att vissa omständigheter, t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att det inte uppstår någon tidsnöd (s. 59 f.).

I granskningsärendet ställde utskottet också frågor till Regeringskansliet om beredningsförfarandet i olika ärendetyper. Av Regeringskansliets svars- promemoria framgick att utkast till kommittédirektiv och tilläggsdirektiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med berörda myndigheter under hand. Berörda myndigheter får i samband med delning, och ofta redan i samband med gemensam beredning, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen/delningen. Viktigare muntligen

219

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänste-

 

anteckningar. Om tilläggsdirektivet endast innebär att utredningstiden

 

förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det och då sker normalt

 

ingen beredning utanför Regeringskansliet. I samband med framtagande av

 

direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda

 

organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag.

 

Viktigare muntligen framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom

 

minnes- eller tjänsteanteckningar (bet. 2008/09:KU10 s. 195).

 

I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att

 

beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka

 

regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet,

 

tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma

 

myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och

 

konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på

 

regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet

 

och effektivitet. Samtidigt erinrade utskottet om att beredningskravet inte är

 

absolut utan att upplysningar och yttranden ska hämtas in i den mån det

 

behövs. Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs

 

någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in.

 

Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierar

 

stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn

 

till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens

 

bestämmelser.

 

Utskottet anförde vidare att den konstitutionella praxis som har utvecklats,

 

bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebär för vissa ärendetyper såsom

 

lagförslag ett i huvudsak preciserat beredningskrav. För andra ärendetyper är

 

däremot motsvarande vägledning för beredningsförfarandet mindre utvecklad.

 

Enligt utskottets bedömning hade det dock inte framkommit något som

 

föranledde någon invändning från utskottets sida mot de berednings-

 

förfaranden som normalt tillämpas i Regeringskansliet. De skilda rutiner som

 

hade beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av

 

regeringsärenden får således anses förenliga med de krav som kan ställas på

 

beredningen av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.).

 

Promemoria från Regeringskansliet

 

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar

 

på följande frågor:

 

– Vilken beredning skedde inför beslutet om direktiven till

 

skolkommissionen den 1 april 2015 (dir. 2015:35) och inför uppdraget att

 

ta fram förslag inför fördelning av medel den 2 juli 2015

 

(U2015/03774/S)?

 

– Vilken betydelse hade Skolverkets bedömningar från 2012 och 2013 att

 

likvärdigheten minskade för regeringens nämnda beslut 2015 om direktiv

 

respektive uppdrag till Skolverket?

220

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

I ett dokument från Skolverkets hemsida i april 2014 sägs att skillnader mellan skolor är långtifrån det enda som är viktigt för likvärdigheten men att Skolverket bedömer att de ökande skillnaderna är ett allvarligt problem som påverkar möjligheterna till en likvärdig skola negativt. Beaktades denna bedömning i regeringens nämnda beslut 2015 om direktiv respektive uppdrag till Skolverket och i så fall hur?

Vilken information har regeringen fått efter 2013 från Skolverket om likvärdigheten i skolan? Hur användes denna information vid regeringens nämnda beslut 2015 om direktiv respektive uppdrag till Skolverket?

Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar överlämnades den 3 mars 2016 en promemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga A3.7.1). I svaret anförs att direktiven till skolkommissionen bereddes i enlighet med de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens PM 2012:1, Samrådsformer i Regeringskansliet (rev. 2015).3 Efter att den gemensamma beredningen avslutats gav Utbildnings- departementet genom delning övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast till direktiv som upprättats. Efter delningen beslutade regeringen direktiven den l april 2015.

När det gäller uppdraget till Statens skolverk har tjänstemän från Utbildningsdepartementet under beredningen av uppdraget träffat tjänstemän från Skolverket. Verket fick också ett utkast till uppdrag för eventuella synpunkter. Den gemensamma beredningen av uppdraget följde ovan nämnda principer. Efter att den gemensamma beredningen avslutats beslutade regeringen uppdraget den 2 juli 2015.

Vidare anförs i svaret att skolkommissionen ska lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Bakgrunden till direktiven är bl.a. de svenska elevernas sjunkande kunskapsresultat i internationella mätningar och den ökande andelen elever som inte blir behöriga till gymnasieskolans nationella program.

När det gäller frågan om likvärdighet valde regeringen att i direktiven och i uppdraget till Skolverket uttryckligen hänvisa till Skolverkets rapport 2013:387, som var den senaste rapporten från Skolverket som behandlar den aktuella frågan. Även det material som Skolverket publicerat på sin hemsida utgjorde en del av beslutsunderlaget. Därutöver beaktades en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (rapport 2014:25) samt OECD:s preliminära rekommendationer från den tematiska granskningen av svensk skola. I rekommendationerna poängterades att det krävs nationella utvecklingsinsatser inom en rad olika områden för att höja studieresultaten och kvaliteten i undervisningen samt för att öka likvärdigheten i den svenska skolan. Skolkommissionens förslag ska enligt direktiven bl.a. utgå från OECD:s slutliga rekommendationer. Skolverkets

3 Statsrådsberedningens PM 2012:1 (rev. 2015) återfinns i bilaga A3.1.2 i detta betänkande.

221

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

bedömningar i frågan om likvärdighet var således inte det enda underlag som

 

låg till grund för regeringens beslut.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att de aktuella regeringsbesluten hade beretts och upplysningar inhämtats. Utskottet har inga invändningar mot handläggningen av de aktuella regeringsärendena.

3.8 Hantering av begäran om att få ta del av beräkningar inom Finansdepartementet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1013-2015/16), bilaga A3.8.1, begärs att utskottet granskar om regeringen och statsrådet Ardalan Shekarabi har brustit i sin hantering av en begäran om att få ut en allmän handling. Enligt anmälan bör utskottet även granska om statsminister Stefan Löfven har levt upp till sitt ansvar som regeringschef och chef för Regeringskansliet när det gäller utlämnandet av allmänna handlingar.

Som bakgrund anförs i anmälan att regeringen och allianspartierna under hösten 2015 träffade en migrationsöverenskommelse. I överenskommelsen ingick ett ekonomiskt tillskott till kommuner och landsting som skulle fördelas enligt vissa principer. På regeringens webbplats har man kunnat ta del av en preliminär fördelning av stödet. Vidare anför anmälaren att den exakta beräkning som legat till grund för fördelningen inte framgår.

Anmälaren begärde via Riksdagens utredningstjänst (RUT) att få ta del av beräkningarna. Det svar som RUT fick av regeringen var att beräkningarna inte lämnas ut eftersom de betraktas som arbetsmaterial.

Vidare anför anmälaren att hon den 25 november 2015 per e-post begärde att få ut beräkningarna. Efter att per telefon ha påmint den ansvariga tjänstemannen fick hon den 27 november besked om att hon inte kunde få ut de begärda handlingarna. Den 30 november 2015 begärde anmälaren att frågan om utlämnande skulle prövas av det ansvariga statsrådet. Anmälaren fick den 17 december 2015 ett beslut av regeringen som avslog hennes begäran. Beslutet var daterat den 10 december 2015 och var undertecknat av finansminister Magdalena Andersson.

Vidare anför anmälaren att hon i en interpellation (ip. 2015/16:231) ställd till Magdalena Andersson ifrågasatte varför hon inte kunde få ut handlingarna. Interpellationen besvarades den 8 december 2015 av statsrådet Ardalan Shekarabi.

Vidare anförs i anmälan att man från Regeringskansliets sida inte iakttagit det skyndsamhetskrav som uppställs i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF). Anmälaren anför att utöver den långsamma hanteringen på

222

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

2015/16:KU20

tjänstemannanivå kan man konstatera att regeringens beslut är daterat den 10 december 2015 men inte kom fram till anmälaren förrän den 17 december 2015. Anmälaren menar att beslutet inte expedierades till henne med den skyndsamhet som TF förutsätter.

Anmälaren anför vidare att statsrådet Ardalan Shekarabi under interpellationsdebatten den 8 december 2015 lämnade uppgifter om innebörden av begreppet allmän handling som kan ifrågasättas. Detta gällde enligt anmälan vilken betydelse avslutandet av ett ärende har för frågan om det föreligger en allmän handling eller inte. Det gällde också vilken betydelse en eventuell publicering av en handling har för samma fråga.

Vidare anför anmälaren att hon under interpellationsdebatten upprepade gånger ställde frågan vem som var ansvarigt statsråd, men att statsrådet Ardalan Shekarabi aldrig svarade på frågan.

Anmälaren menar vidare att statsrådet Ardalan Shekarabi under interpellationsdebatten lämnade olika besked om hanteringen av anmälarens begäran om utfående av en allmän handling och att han föregrep prövningen av anmälarens begäran att få ta del av en allmän handling.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Finansdepartementet och Regeringskansliets förvaltningsavdelning, bilaga A3.8.2–3.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Extra ändringsbudget

Regeringen överlämnade till riksdagen den 12 november 2015 proposition 2015/16:47 Extra ändringsbudget för 2015. I propositionen föreslog regeringen bl.a. ett tillfälligt stöd om sammanlagt 9 800 000 000 kronor till kommunerna och landstingen för att hantera den rådande flyktingsituationen med ett stort antal asylsökande och minska trycket på den kommunala ekonomin. Stödet skulle fördelas med 8 330 000 000 kronor till kommunerna och med 1 470 000 000 kronor till landstingen. Fördelningen föreslogs bli baserad på utfallet av statsbidrag till kommuner respektive landsting för mottagande av asylsökande och nyanlända. Vidare skrev regeringen i propositionen att vid fördelningen av medel mellan kommunerna ska antalet asylsökande och nyanlända i en kommun samt fördelningen mellan barn och vuxna i relation till kommunens befolkningstal beaktas. Vid fördelning mellan landstingen ska hänsyn tas till antalet asylsökande och nyanlända i respektive landsting.

Finansutskottet tillstyrkte i betänkande 2015/16:FiU18 förslagen i propositionen. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2015/16:92– 94).

223

2015/16:KU20

3 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M.

 

Begäran om utlämnande av allmän handling

 

I en rapport den 25 november 2015 från RUT (Fördelning extra

 

ändringsbudget, dnr 2015:1913) anges att RUT vid kontakt med

 

Finansdepartementet inte har fått tillgång till de exakta koefficienterna som

 

ligger till grund för fördelningen av medel men att en generell beskrivning av

 

principerna har delgetts RUT.

 

Som bilaga till granskningsanmälan finns ett e-postmeddelande den 25

 

november 2015 från Maria Malmer Stenergard ställt till en tjänsteman vid

 

Regeringskansliet. I e-postmeddelandet skrev Maria Malmer Stenergard att

 

RUT meddelat henne att det inte går att få ut beräkningarna för fördelningen

 

av de extra kommunpengarna, och hon undrar om hon skulle kunna få ett

 

beslut med besvärshänvisning.

 

Som svar på e-postmeddelandet fick Maria Malmer Stenergard den 27

 

november 2015 ett e-postmeddelande från tjänstemannen på Regerings-

 

kansliet. I svaret anges följande:

 

Hej,

 

Du har begärt att få ta del av beräkningarn