Justitieutskottets betänkande

2017/18:JuU4

Nya regler om bevisinhämtning inom EU

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till en ny lag om en europeisk utredningsorder. Lagen innehåller bestämmelser som förbättrar möjligheterna att inhämta bevisning mellan Europeiska unionens medlemsstater, vilket bidrar till att förstärka det brottsbekämpande arbetet.

Lagförslaget innebär bl.a. att en svensk domstol eller åklagare ska kunna utfärda en europeisk utredningsorder som ska erkännas och verkställas i en annan medlemsstat, om det finns bevisning där som behövs för att utreda brott i Sverige.

Den nya lagen och de följdändringar denna för med sig föreslås träda i

kraft den 1 december 2017.

Den föreslagna lagen om en europeisk utredningsorder innebär att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning mot enskild överlåts till en annan stat. Den föreslagna lagen behöver därför beslutas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).

Behandlade förslag

Proposition 2016/17:218 Nya regler om bevisinhämtning inom EU.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Nya regler om bevisinhämtning inom EU

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om en europeisk utredningsorder,

2. lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol,

3. lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol,

4. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,

5. lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

6. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål,

7. lag om ändring i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar,

8. lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

9. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

10. lag om ändring i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut,

11. lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

12. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

13. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

14. lag om ändring i fängelselagen (2010:610),

15. lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster,

16. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043),

17. lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

18. lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

19. lag om ändring i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:218 punkterna 1–19.

Stockholm den 26 oktober 2017

På justitieutskottets vägnar

Tomas Tobé

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Tobé (M), Mats Pertoft (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Anti Avsan (M), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (L), Linda Snecker (V), Andreas Carlson (KD), Lawen Redar (S), Patrick Reslow (-) och Sultan Kayhan (S).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2016/17:218 Nya regler om bevisinhämtning inom EU. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om en europeisk utredningsorder samt följdändringar.

Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Den föreslagna lagen om en europeisk utredningsorder innebär att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning mot enskild överlåts till en annan stat. Den föreslagna lagen behöver därför beslutas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).

Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Utskottets överväganden

Nya regler om bevisinhämtning inom EU

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Propositionen

Bakgrund

Straffrättsligt samarbete innebär att stater hjälper varandra med åtgärder för att utreda brott, att överföra lagföringen för brott och att verkställa domar och slutliga beslut. Inom EU har en rad rättsakter antagits för att reglera och underlätta det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Dessa rättsakter har i de flesta fall införlivats i svensk rätt genom ny lagstiftning.

Den 3 april 2014 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området. Direktivet bygger på ett förslag som Sverige tillsammans med sex andra medlemsstater lade fram 2010. Syftet med direktivet var att skapa ett övergripande system för bevisinhämtning inom EU.

I september 2014 gavs en sakkunnig person i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. Promemorian En europeisk utredningsorder (Ds 2015:57) överlämnades till regeringen i december 2015.

En ny lag införs

Regeringen föreslår att det ska införas en ny lag om en europeisk utredningsorder och att lagen ska innehålla de bestämmelser som krävs för att genomföra direktivet om en europeisk utredningsorder. I lagen ska det upplysas om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela närmare föreskrifter om verkställighet av lagen.

Direktivet omfattar i princip all typ av bevisinhämtning, bl.a. förhör, beslag, kroppsbesiktning, tillfälligt överförande av frihetsberövade personer och hemliga tvångsmedel. Dessa åtgärder utgör en sådan inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna som enligt 2 kap. regeringsformen endast kan regleras i lag. Med hänsyn till detta och med beaktande av 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen krävs i huvudsak lagbestämmelser för att genomföra direktivet i svensk rätt. Genomförandet av direktivet bör enligt regeringen därför ske genom att en ny lag införs. Denna lagtekniska lösning har också använts då andra EU-rättsakter om det straffrättsliga samarbetet, som baserar sig på principen om ömsesidigt erkännande, har genomförts i svensk rätt. Det gäller t.ex. rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (rambeslutet om en europeisk arresteringsorder).

Lagens tillämpningsområde

Lagen ska inte gälla i förhållande till Danmark och Irland. En allmän utgångspunkt är att en EU-rättsakt ska gälla för alla medlemsstater. När det gäller det straffrättsliga samarbetet förhåller det sig dock annorlunda. Av protokoll nr 21 och 22 till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt följer att direktivet inte är bindande gentemot Danmark och Irland (se också skälen 44 och 45 i direktivet). Den nya lagen ska därför inte gälla i förhållande till dessa medlemsstater. En bestämmelse som klargör detta föreslås i lagen.

Om ett särskilt beslut fattats som innebär att tillämpningen av direktivet i en viss medlemsstat avbryts, ska den nya lagen inte heller gälla i förhållande till den staten.

I förhållande till andra medlemsstater ska den nya lagen ha företräde framför bestämmelser om bevisinhämtning som finns i bilaterala och multilaterala avtal som Sverige har ingått.

Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar, lagen om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut och 1946 års lagar om bevisupptagning åt respektive vid utländsk domstol ska inte gälla om den nya lagen är tillämplig.

Åtgärder inom ramen för tull- och polissamarbetet inom EU ska enligt regeringen falla utanför den nya lagens tillämpningsområde.

En europeisk utredningsorder

I direktivets artikel 1.1 anges att en europeisk utredningsorder är ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat i syfte att inhämta bevis. En utredningsorder får endast utfärdas om samma åtgärd hade kunnat vidtas i ett liknande inhemskt ärende. Det innebär att en utredningsorder inte får utfärdas om ett motsvarande beslut inte hade kunnat meddelas enligt nationella bestämmelser.

Med en europeisk utredningsorder avses ett beslut i Sverige som innebär att en utredningsåtgärd ska vidtas i en annan medlemsstat i syfte att hämta in bevisning och som har meddelats av en åklagare eller domstol under en förundersökning eller rättegång i brottmål. Med en europeisk utredningsorder avses även ett beslut i en annan medlemsstat som innebär att en utredningsåtgärd ska vidtas i Sverige i syfte att hämta in bevisning och som har meddelats eller godkänts av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare i ett straffrättsligt eller annat motsvarande förfarande.

En europeisk utredningsorder enligt den nya lagen ska avse eller motsvara följande åtgärder:

  1. förhör under förundersökning
  2. bevisupptagning vid domstol
  3. förhör genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring
  4. beslag, kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken och en åtgärd enligt 27 kap. 15 § rättegångsbalken
  5. husrannsakan och andra åtgärder enligt 28 kap. rättegångsbalken
  6. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning
  7. tillfälligt överförande av en frihetsberövad person
  8. rättsmedicinsk undersökning av en avliden person
  9. kontrollerad leverans
  10. bistånd i en brottsutredning med användning av en skyddsidentitet 
  11. inhämtande av bevis som finns hos en myndighet eller
  12. andra åtgärder som inte innebär användning av tvångsmedel eller någon annan tvångsåtgärd.

Utfärdande i Sverige av en europeisk utredningsorder

I Sverige ska åklagare och allmän domstol vara behöriga att utfärda en europeisk utredningsorder. En utredningsorder ska få utfärdas om de förutsättningar som gäller för att vidta utredningsåtgärden under en svensk förundersökning eller rättegång i brottmål och enligt den nya lagen är uppfyllda.

Innan en utredningsorder utfärdas ska en proportionalitetsprövning göras. Det innebär att en utredningsorder får utfärdas endast om den, med beaktande av det men för den enskilde samt den tidsåtgång och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet, framstår som nödvändig och proportionerlig med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter.

Om den utredningsåtgärd som en utredningsorder avser har upphävts med stöd av en bestämmelse i den nya lagen, ska utredningsordern återkallas. Detsamma ska gälla om det i övrigt inte längre finns skäl för att vidta den åtgärd som avses i utredningsordern. Har utredningsordern utfärdats av en domstol ansvarar domstolen för återkallelsen. I övriga fall ansvarar åklagare för återkallelsen.

Erkännande och verkställighet i Sverige av en europeisk utredningsorder

I Sverige ska åklagare och allmän domstol vara behöriga att erkänna en europeisk utredningsorder som har utfärdats i en annan medlemsstat och se till att den verkställs i Sverige. En utredningsorder som sänds över till Sverige från en annan medlemsstat ska erkännas och verkställas i Sverige enligt de förutsättningar som gäller enligt den nya lagen. De hinder mot erkännande och verkställighet som finns framgår av propositionen, avsnitt 8.4.

Behörig domstol att handlägga ett ärende om erkännande och verkställighet av en utredningsorder och att pröva frågan om erkännande och verkställighet av en utredningsorder är den tingsrätt inom vars domkrets utredningsåtgärden eller någon av utredningsåtgärderna ska verkställas.

Om en utredningsorder till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om erkännande och verkställighet, ska den andra statens myndighet ges möjlighet att inom viss tid lämna in en komplettering.

Ett beslut i fråga om erkännande och verkställighet ska meddelas skyndsamt. Beslutet ska i vart fall alltid meddelas inom 30 dagar efter det att behörig åklagare eller tingsrätt tagit emot utredningsordern. Om det finns särskilda skäl får beslut meddelas senast 60 dagar efter mottagandet. Om en utredningsorder har översänts enligt artikel 32 i direktivet (som rör provisoriska åtgärder som syftar till att bevismaterial inte förstörs, omvandlas, flyttas, överlämnas eller bortskaffas), ska beslut om möjligt meddelas inom 24 timmar efter mottagandet.

Om förutsättningar finns för att erkänna och verkställa utredningsordern, ska beslut meddelas om att verkställighet ska äga rum (verkställbarhetsförklaring). Verkställbarhetsförklaringen ska innehålla uppgift om vilken eller vilka utredningsåtgärder som ska verkställas. Av förklaringen ska det i förekommande fall även framgå om ett särskilt formkrav eller förfarande ska iakttas, andra uppgifter av betydelse för verkställigheten av åtgärden och hur en verkställbarhetsförklaring överklagas. Beslut i fråga om erkännande och verkställighet ska innehålla skälen för beslutet.

En utredningsåtgärd ska verkställas skyndsamt och inom 90 dagar efter det att verkställbarhetsförklaringen har meddelats. Om det inte är praktiskt möjligt får verkställigheten ske vid en senare tidpunkt. Om en utredningsorder har översänts enligt artikel 32 i direktivet om en europeisk utredningsorder, ska verkställighet om möjligt ske inom 24 timmar efter det att verkställbarhetsförklaringen har meddelats.

En verkställbarhetsförklaring ska utan dröjsmål upphävas om

      det framkommer omständigheter som medför att utredningsordern inte skulle ha erkänts om omständigheterna hade gällt eller varit kända när verkställbarhetsförklaringen meddelades

      det inte finns tillräckliga skäl för att verkställigheten av en utredningsorder för beslag ska bestå, i de fall bevismaterialet ska vara kvar i Sverige

      den utredningsåtgärd som utredningsordern avser inte kan verkställas i Sverige eller

      utredningsordern återkallas.

Om en verkställbarhetsförklaring upphävs ska de verkställighetsåtgärder som vidtagits återgå, så långt det är möjligt.

Överklagande

Det införs ingen särskild överklagandemekanism för de utredningsåtgärder som vidtas till följd av en europeisk utredningsorder. Möjligheten att överklaga föreslås i stället kopplas till de möjligheter som finns för motsvarande inhemsk åtgärd. I de fall där överklagande är möjligt enligt svenska bestämmelser, bör denna möjlighet också finnas för motsvarande åtgärd som en utredningsorder avser. Prövningen av ett överklagande ska också ske enligt de regler som gäller vid prövningen av ett beslut om en motsvarande svensk åtgärd. Enligt förslaget ska ett beslut om att utfärda en utredningsorder i sig inte kunna överklagas.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att de föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft den 1december 2017.

Den nya lagen ska inte tillämpas om ett ärende enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar eller lagen om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut har inletts före ikraftträdandet. Lagen ska inte heller tillämpas om den andra medlemsstaten inte har genomfört direktivet om en europeisk utredningsorder.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet anser att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och att de bör antas. Med detta föreslår utskottet att riksdagen antar de lagförslag som läggs fram i propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:218 Nya regler om bevisinhämtning inom EU:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om en europeisk utredningsorder.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m..

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument.

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar.

8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.

9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut.

11.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

12.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

13.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

14.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610).

15.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster.

16.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043).

17.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

18.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

19.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag