Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn (prop. 2005/06:130)

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lagändringar som skall motverka att mervärdesskatt undandras vid utförande av tjänster eller uthyrning av arbetskraft inom byggsektorn. Därmed avstyrker utskottet en i ärendet väckt motion med förslag om att riksdagen skall avslå propositionen och uttala sig för en fortsatt utredning av mer generella åtgärder mot undandragande av mervärdesskatt.

Med hänsyn till att genomförandet förutsätter beslut inom EU föreslås att lagändringarna skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Förslaget bedöms få positiva statsfinansiella effekter till följd av att bortfallet av mervärdesskatt minskar. De ökade mervärdesskatteintäkterna antas komma att överstiga de likviditetsförluster som förslaget innebär för staten.

Till betänkandet har lämnats 2 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Reservation 1 (fp)

Reservation 2 (m, fp, kd, c) - villkorad

Stockholm den 18 maj 2006

På skatteutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s), Lennart Hedquist (m), Per Erik Granström (s), Per-Olof Svensson (s), Marie Engström (v), Lennart Axelsson (s), Ulf Sjösten (m), Mats Berglind (s), Gunnar Andrén (fp), Jörgen Johansson (c), Catharina Bråkenhielm (s), Stefan Hagfeldt (m), Britta Rådström (s), Fredrik Olovsson (s), Anne-Marie Ekström (fp), Lars Gustafsson (kd) och Peter Rådberg (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2005/06:130 föreslår regeringen lagändringar som skall motverka att mervärdesskatt undandras vid utförande av tjänster eller uthyrning av arbetskraft inom byggsektorn. En motion har väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionärernas yrkande redovisas i bilaga 1. De lagändringar som regeringen föreslår framgår av bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att bestämmelser om omvänd skattskyldighet införs i mervärdesskattelagen (1994:200) för att motverka undandragande av mervärdesskatt inom byggsektorn.

Vid omsättning inom landet av följande tjänster skall förvärvaren vara skattskyldig, i stället för den som tillhandahåller tjänsten (omvänd skattskyldighet): tjänster avseende fastighet, byggnad eller anläggning som kan hänföras till mark- och grundarbeten, bygg- och anläggningsarbeten, bygginstallationer, slutbehandling av byggnader eller uthyrning av bygg- och anläggningsmaskiner med förare. Förvärvaren skall också vara skattskyldig vid omsättning av tjänster som innebär byggstädning och uthyrning av arbetskraft för den nämnda typen av aktiviteter.

För att omvänd skattskyldighet skall gälla krävs att den som förvärvar tjänsten är en näringsidkare som i sin verksamhet inte endast tillfälligt tillhandahåller sådana tjänster eller en näringsidkare, som tillhandahåller en näringsidkare av det först nämnda slaget sådana tjänster. En fastighetsägare eller fastighetsförvaltare i den egenskapen är inte en sådan förvärvare som skall tillämpa omvänd skattskyldighet.

Det föreslås dessutom viss ändrad reglering rörande återbetalning av ingående mervärdesskatt och redovisning av mervärdesskatt.

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn

Propositionen

I propositionen föreslås lagändringar som skall försvåra skattefusk inom byggsektorn. Förslaget innebär i princip att ett byggföretag som köper byggtjänster av ett annat företag får ansvaret för att betala in mervärdesskatten i stället för det företag som tillhandahåller tjänsten (omvänd skattskyldighet). Det företag som tillhandahåller byggtjänsten skall inte vara skattskyldigt för mervärdesskatten och skall alltså inte redovisa någon mervärdesskatt på omsättningen av byggtjänsten. Eftersom detta samtidigt innebär att det tillhandahållande företaget inte kan dra av ingående mervärdesskatt som är hänförlig till byggtjänsten ändras reglerna så att den ingående skatten i stället återbetalas till företaget.

Den omvända skattskyldigheten skall omfatta tjänster avseende fastighet, byggnad eller anläggning som kan hänföras till mark- och grundarbeten, bygg- och anläggningsarbeten, bygginstallationer, slutbehandling av byggnader eller uthyrning av bygg- och anläggningsmaskiner med förare. Också uthyrning av arbetskraft för den nämnda typen av aktiviteter skall omfattas liksom byggstädning.

För att omvänd skattskyldighet skall kunna införas i enlighet med förslaget krävs för närvarande ett bemyndigande från EU om att få besluta regler som avviker från det sjätte mervärdesskattedirektivet. Minst fyra andra länder inom EU tillämpar omvänd skattskyldighet. Enligt propositionen kan även Sverige påräkna att få ett bemyndigande, och regeringen har lämnat in en ansökan om att få detta. Inom EU pågår även ett arbete som kan komma att utmynna i en ändring i mervärdesskattedirektivet som innebär att omvänd skattskyldighet i ett sådant här fall skulle kunna tillämpas utan ett särskilt bemyndigande.

Mot bakgrund av att ett ikraftträdande är beroende av ett beslut inom EU har regeringen på Lagrådets initiativ föreslagit att lagändringarna skall få träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Förslaget beräknas i propositionen medföra positiva statsfinansiella effekter genom att bortfallet av mervärdesskatt minskar. Samtidigt kommer betalningarna av utgående skatt att senareläggas, och återbetalning av underentreprenörens ingående mervärdesskatt kommer att ske innan det förvärvande företaget betalat in den utgående skatten. Sammantaget bör dock förslaget i propositionen få positiva statsfinansiella effekter eftersom de ökade mervärdesskatteintäkter som förslaget kan antas medföra bör överstiga kostnaderna som de angivna likviditetsförlusterna innebär.

Förslaget kan medföra vissa ökade kostnader för företag verksamma inom byggsektorn bl.a. genom att fullgörandekostnaderna för hanteringen av mervärdesskatten ökar. Förslaget kommer också att medföra likviditetseffekter för företagen, dock inte för byggsektorn som helhet. Regeringen bedömer att kostnaderna för produktion av bostäder endast marginellt kan komma att påverkas som en följd av förslagen i propositionen. Vissa byggföretag får ökade kostnader och för andra minskar kostnaderna. För t.ex. ett tillhandahållande företag som inte samtidigt är förvärvare av byggtjänster leder den omvända skattskyldigheten till en negativ likviditetseffekt. Eftersom förvärvaren av en byggstjänst skall betala in utgående skatt avhjälps vid omvänd skattskyldighet emellertid det problem som består i att underentreprenörer måste betala in utgående skatt även vid utebliven betalning från sina kunder.

Motionen

I motion 2005/06:Sk19 av Anna Grönlund Krantz m.fl. (fp) yrkas avslag på regeringens förslag (yrkande 1) och att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen skall uttala sig för en förutsättningslös översyn av möjligheterna att bekämpa undandraganden av mervärdesskatt inom samtliga näringar (yrkande 2). Motionärerna anser att det föreliggande förslaget leder till ökad administration för berörda företag och även skapar besvärliga gränsdragningsproblem för dessa eftersom det måste avgöras från fall till fall i vilket led mervärdesskatten skall betalas.

Utskottets ställningstagande

Kartläggningar och utredningar som gjorts under senare år visar på att mycket stora belopp årligen undandras från arbetsgivaravgifter, anställdas skatter och mervärdesskatt genom svartarbete i byggsektorn. Bortfallet av mervärdesskatt, motsvarande 20 % av oredovisade lönebelopp, kan uppskattas till minst omkring en halv miljard kronor årligen. Genom att arbetsinkomster undandras även från inkomstbeskattning blir det totala skattebortfallet dock väsentligt mycket större och drabbar därmed förutom staten även skatteunderlaget i kommunerna. Skattefusk bidrar också till att snedvrida konkurrensen till nackdel för de seriöst arbetande byggföretagen.

Förslagen i den förevarande propositionen ingår bland en rad andra åtgärder som regeringen har lanserat i syfte att bekämpa svartarbete och annat skattefusk. En översikt av dessa åtgärder har redovisats i vårpropositionen för 2006 (prop. 2005/06:100 s. 40-42). Skatteutskottet behandlar vissa andra av dessa åtgärder, bl.a. effektiviseringar i skattekontrollen, i ett annat ärende under våren (prop. 2005/06:169, bet. 2005/06:SkU29).

Problemen med svartarbete inom byggsektorn är inte specifika för Sverige. Enligt propositionen tillämpar för närvarande i varje fall fyra medlemsstater omvänd skattskyldighet vid omsättning av byggtjänster. Försök har gjorts med att på frivillig väg åstadkomma förbättringar. Företrädare för byggsektorn har emellertid framfört att det är svårt att administrera kontrollen av underleverantörer mer än ett led ned i en entreprenadkedja. De åtgärder som vidtagits inom byggbranschen är därför inte tillräckliga.

Motionärerna anför i motion Sk19 att de har förståelse för att det kan krävas lagändringar för att försvåra skattefusk och att den omvända skattskyldighet som regeringen föreslår skulle kunna vara en tänkbar åtgärd. Mot bakgrund av de gränsdragningsproblem vid tillämpningen som kan förutses och den ökade administrationen i de berörda företagen vill emellertid motionärerna att riksdagen skall avslå den förevarande propositionen och att det skall göras en vidare utredning om undandraganden av mervärdesskatt för att försöka minska möjligheterna till undandragande av skatt i samtliga näringar och inte enbart i byggbranschen.

När det gäller begränsningen av förslaget till att omfatta endast byggsektorn vill utskottet framhålla att problemen med undandragande av mervärdesskatt inom byggsektorn är stora och väldokumenterade, och det är mot denna bakgrund som regeringen har funnit att en särlösning för den sektorn är motiverad. En sådan generell tillämpning av omvänd skattskyldighet som motionärerna vill utreda torde inte ligga inom ramen för gemenskapens mervärdesskatteregler. Som en allmän förutsättning för ett tillstånd att få besluta regler som avviker från det sjätte mervärdesskattedirektivet gäller nämligen att åtgärden i fråga skall ha en begränsad omfattning och stå i proportion till det eftersträvade syftet.

Beträffande gränsdragningsproblem mellan olika slag av tjänster, som motionärerna också tar upp, har regeringen eftersträvat en så stor tydlighet som möjligt i regelverket. Tillämpningsområdet är i lagtexten i huvudsak kopplat till byggtjänster som omfattas av gällande koder i Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI-koder). Fördelen med att ha en koppling till SNI-systemet är att de detaljerade anvisningar som Statistiska centralbyrån, SCB, har utformat när det gäller innebörden av byggverksamhet blir användbara också i detta sammanhang.

Förslaget om omvänd skattskyldighet innebär att den administrativa hanteringen av mervärdesskatten för berörda företag blir i viss mån mer komplicerad och betungande. Det i sin tur kan leda till att fullgörandekostnaderna, dvs. företagens kostnader för hanteringen av mervärdesskatten, ökar. Förslaget medför förändrade redovisningsrutiner för många företag, vilket kan ge upphov till vissa kostnader. Eventuella ökade kostnader bör dock bli relativt begränsade. De särregler som föreslås berör också i princip enbart företag inom byggsektorn.

Generellt sett torde enligt propositionen större företag ha bättre möjlighet än mindre företag att klara hanteringen av särregler. För små och medelstora företag som omsätter den aktuella typen av tjänster kan det dock förmodligen, med hänsyn till att de har färre antal kunder än större företag och mindre fakturaflöden, vara jämförelsevis enklare att hålla reda på om det är fråga om sådana transaktioner för vilka omvänd skattskyldighet skall tillämpas eller ej.

Enligt utskottets mening finns det anledning att vara uppmärksam på de tillämpningsproblem och administrativa problem som den omvända skattskyldigheten kan ge upphov till för företagen. Utskottet utgår ifrån att det finns en beredskap för att lösa eventuellt uppkommande problem.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag om att införa omvänd skattskyldighet vid mervärdesbeskattningen av byggtjänster och avstyrker motionen.

Av en lag skall det normalt framgå när den träder i kraft. I vissa fall när en tidpunkt för ikraftträdandet inte kan bestämmas vid riksdagens behandling överlåts åt regeringen att sätta lagen i kraft genom en förordning. Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen uppmanat till stor restriktivitet med sådana ikraftträdandebestämmelser och anfört att en utveckling mot att sådana ikraftträdanden blir vanligt förekommande måste undvikas (se t.ex. yttrande 2003/04:KU6y till skatteutskottets betänkande 2003/05:SkU35). När det gäller lagstiftning som för genomförandet kräver någon form av beslut inom EU kan naturligtvis en sådan ikraftträdandebestämmelse ge upphov till praktiska komplikationer i lagstiftningsarbetet om godkännandet innebär villkor som måste påverka lagens utformning eller att beslutet drar ut på tiden och att ett ikraftträdande alltså måste hållas svävande under en längre tid. I det förevarande fallet finns det skäl för antagandet att lagstiftningen kommer att kunna genomföras i enlighet med förslaget utan sådana komplikationer. Utskottet anser med hänsyn härtill att förslaget att överlåta till regeringen att bestämma dag för ikraftträdandet bör godtas. Därmed tillstyrker utskottet även de i propositionen framlagda lagförslagen.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2005/06:130 och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om en översyn av möjligheterna att bekämpa undandraganden av mervärdesskatt inom samtliga näringar. Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Sk19 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Problem med skattefusk finns inom många näringar. De utredningar som Skatteverket har gjort visar att byggsektorn är en av de branscher där detta problem är betydande. Att mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter är för höga i Sverige är en förklaring till att fusk uppstår, men det är ingen ursäkt. Skattefusk skall bekämpas med så effektiva medel som möjligt.

Vi har därför förståelse för att det kan krävas lagändringar för att försvåra skattefusk. Den omvända skattskyldighet som regeringen föreslår skulle kunna vara en tänkbar åtgärd. Vi väljer dock att avslå regeringens förslag av följande två viktiga skäl. För det första skapar begränsningen till byggsektorn besvärliga gränsdragningsproblem. Berörda företag måste avgöra från fall till fall i vilket led mervärdesskatten skall betalas. För det andra innebär förslaget otvivelaktigt en ökad administrativ börda för de företag som berörs.

I enlighet med vad Folkpartiet föreslår i motion Sk19 vill vi därför att frågan om att bekämpa undandraganden av mervärdesskatt blir föremål för en större förutsättningslös översyn som tar sikte på att minska möjligheterna till undandragande av skatt i samtliga näringar och inte enbart i byggbranschen. Vi avstyrker följaktligen propositionen och tillstyrker ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med motionen.

- Vid avslag på reservation 1 och under förutsättning av bifall till reservation 1 i skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU31 -

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) med den ändringen att 13 kap. 8 § skall ha den lydelse som framgår av reservanternas förslag i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2005/06:130.

Ställningstagande

Vi har i reservation 1 till skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU31 - som avses bli behandlat i kammaren omedelbart före detta ärende - föreslagit ändringar i ett i proposition 2005/06:174 framlagt förslag till ändring i 13 kap. 8 § mervärdesskattelagen. I förevarande proposition 2005/06:130 föreslås ytterligare en ändring, men med ett annat ikraftträdande, i den nämnda paragrafen. För det fall riksdagen skulle bifalla vårt förslag till utformning av 13 kap. 8 § mervärdesskattelagen i reservation 1 till bet. 2005/06:SkU31 måste den lagtext avseende samma paragraf som behandlas i förevarande ärende anpassas till detta i enlighet med vårt lagförslag i bilaga 3.

Den ändring vi föreslår i bilaga 3 blir följaktligen bara aktuell under förutsättning dels att riksdagen avslår reservation 1 i förevarande ärende, dels att riksdagen har bifallit reservation 1 i betänkande 2005/06:SkU31.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2005/06:130 Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn:

Följdmotion

2005/06:Sk19 av Anna Grönlund Krantz m.fl. (fp):

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Reservanternas lagförslag

Av reservanterna - under förutsättning av bifall till reservation 1 i skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU31 - föreslagen ändring i regeringens förslag till 13 kap. 8 § mervärdesskattelagen (1994:200)