Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande

2019/20:UFöU5

Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, lag om ändring i skyddslagen och lag om ändring i luftfartslagen.

I propositionen föreslås att det införs en lag för det operativa försvarssamarbetet med Finland, i vilken regeringen bemyndigas att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för samarbetet. Vidare föreslås ändringar av skyddslagen och luftfartslagen för att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till Sverige.

Vid riksdagens beslut ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, i de delar beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat i 25 §§, dvs. beslutet ska i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget (förslagspunkt 1).

I propositionen anges att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2020. Riksdagen har möjlighet att fatta beslut före sommaren om att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2020. Med hänsyn till att riksdagen med anledning av covid-19-pandemins spridning för närvarande arbetar utifrån en överenskommelse om att enbart 55 ledamöter deltar i riksdagens voteringar och att beslut i detta ärende förutsätter att mer än hälften av riksdagens ledamöter deltar i voteringen har utskottet dock efter en samlad bedömning kommit fram till att ikraftträdandet av lagstiftningen kan sättas till den 15 oktober 2020. Det nya datumet för ikraftträdande har satts efter kontakt med Regeringskansliet.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns en reservation (M, C, KD, L) och ett särskilt yttrande (M, C, KD, L). I reservationen föreslås att regelverket för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland ska utvidgas till att omfatta EU och Nato samt samtliga deras medlemsländer.

Behandlade förslag

Proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.

Fyra yrkanden i följdmotioner.

Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2019/20.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Betänkandets disposition

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Finland

Beslut om undanförsel och förstöring

Ett defensivt försvarsförbund med Finland

Operativt militärt stöd mellan Sverige och flera länder och organisationer

Reservation

Operativt militärt stöd mellan Sverige och flera länder och organisationer, punkt 6 (M, C, KD, L)

Särskilt yttrande

Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (M, C, KD, L)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motion från allmänna motionstiden 2019/20

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland

2 Förslag till lag om ändring av skyddslagen (2010:305)

3 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Operativt militärt stöd från Finland

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, i de delar det avser 2–5 §§, med den ändringen att lagen ska träda i kraft den 15 oktober 2020.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:110 punkt 1 i denna del.

2.

Lagförslaget i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland i de delar

som inte omfattasavutskottets förslag ovan,

2. lag om ändring i skyddslagen (2010:305),

3. lag om ändring i luftfartslagen (2010:500),

med den ändringen attlagarna ska träda i kraft den 15 oktober 2020.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:110 punkterna 1 i denna del, 2 och 3.

3.

Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Finland

Riksdagen avslår motion

2019/20:3522 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 1.

4.

Beslut om undanförsel och förstöring

Riksdagen avslår motion

2019/20:3522 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 2.

5.

Ett defensivt försvarsförbund med Finland

Riksdagen avslår motion

2019/20:750 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 1.

6.

Operativt militärt stöd mellan Sverige och flera länder och organisationer

Riksdagen avslår motionerna

2019/20:3525 av Fredrik Malm m.fl. (L) och

2019/20:3526 av Pål Jonson m.fl. (M, KD).

Reservation (M, C, KD, L)

Stockholm den 4 juni 2020

På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar

Pål Jonson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Pål Jonson (M), Niklas Karlsson (S), Hans Wallmark (M), Kerstin Lundgren (C), Hanna Gunnarsson (V), Joar Forssell (L), Janine Alm Ericson (MP), Olle Thorell (S), Pyry Niemi (S), Mattias Ottosson (S), Annika Strandhäll (S), Karin Enström (M) och Robert Halef (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har tre följdmotioner med sammanlagt fyra yrkanden väckts. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Det sammansatta utskottet har gett konstitutionsutskottet och justitie­utskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionsyrkanden inom deras respektive beredningsområden. Inget utskott har yttrat sig.

Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. Utrikesutskottet och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU).

En föredragning i ärendet hölls för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet av försvarsminister Peter Hultqvist m.fl. den 16 april 2020.

Bakgrund

Den 12 november 2015 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för Sverige att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater (dir.2015:111). Uppdraget var inte begränsat till samarbete med ett visst land, men samarbetet med Finland behandlades särskilt i direktiven. Utredningen benämndes Förutsättningsutredningen och överlämnade i september 2016 sitt betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64).

Regeringen gav den 23 mars 2017 en särskild utredare i uppdrag att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som gjordes i Förutsättningsutredningens betänkande. Syftet med utredningen var att se till att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som är nödvändiga (dir. 2017:30). I uppdraget ingick bl.a. att överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd samt att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till Sverige behöver och lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland, överlämnade i april 2018 betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (SOU 2018:31).

Regeringen beslutade den 6 februari 2020 att överlämna ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition med undantag för förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen (2010:305) till Lagrådet för yttrande. I förhållande till lagrådsremissen har förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen ändrats språkligt. Lagrådet hade ingen invändning mot förslagen. Den 5 mars 2020 fattade regeringen beslut om propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det fördjupade försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland syftar till att stärka Sveriges och Finlands nationella försvar och ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Samarbetet omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt operativt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp. I propositionen föreslås att det införs en ny lag för det operativa försvarssamarbetet med Finland, i vilken regeringen bemyndigas att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot militärt operativt stöd inom ramen för samarbetet. Vidare föreslås ett antal lagändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till Sverige.

Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlas motioner som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen.

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag, med den ändringen att lagarna ska träda i kraft den 15 oktober 2020.

Propositionen

Regeringen föreslår att det införs en ny lag i vilken regeringen bemyndigas att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd. Regeringen ska ha befogenhet att på begäran av Finland sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium. En förutsättning för regeringens bemyndigande ska vara att Sverige inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium.

Regeringen ska ha befogenhet att, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd av Finland i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till Finland.

Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av Finland i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till Finland.

Områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

I den föreslagna lagen om operativt stöd mellan Sverige och Finland införs en bestämmelse om att Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen och som är lämplig för uppgiften får anlitas för bevakning av sådana områden där en finsk militär styrka bedriver verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland och som beslutas vara skyddsobjekt. Vad som föreskrivs i 1117 §§ skyddslagen och i 10 § första stycket 1, 2 och 4, 10 § andra stycket samt 19 § första stycket 1 polislagen (1984:387) ska även gälla för militär personal ur den finska styrka som anlitas för bevakning. Finsk militär personal som fullgör bevakningsuppgift enligt skyddslagen ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ brottsbalken samt det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § brottsbalken.

I luftfartslagen införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militär luftfarts verksamhet när stöd lämnas enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.

Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till Sverige i enlighet med 2 § i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland får genomföra beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring.

Finsk militär personal som genomför beslut om undanförsel och förstöring ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ brottsbalken samt det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § brottsbalken.

Enligt propositionen ska de föreslagna lagändringarna träda i kraft den 1augusti 2020.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar förslaget om en lag för det operativa försvarssamarbetet med Finland. Lagen bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för samarbetet. Även de övriga lagändringar som regeringen föreslår syftar till att förbättra förutsätt­ningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till Sverige.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland och till ändring av skyddslagen (2010:305) respektive ändring av luftfartslagen (2010:500).

Vid riksdagens beslut om lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland ska 10 kap. 6 § regeringsformen tillämpas, i de delar beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat i 2–5 §§, dvs. beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.

I propositionen anges att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2020. Riksdagen har möjlighet att fatta beslut före sommaren om att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2020. Med hänsyn till att riksdagen med anledning av covid-19-pandemins spridning för närvarande arbetar utifrån en överenskommelse om att 55 ledamöter deltar i riksdagens voteringar och att beslut i detta ärende förutsätter att minst 175 ledamöter deltar i voteringen har utskottet dock efter en samlad bedömning kommit fram till att ikraftträdandet av lagstiftningen kan sättas till den 15 oktober 2020. Det nya datumet har satts efter samråd med Regeringskansliet.

Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Finland

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsförslag om ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Finland.

Motionen

I kommittémotion 2019/20:3522 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 1 begär motionärerna ett tillkännagivande till regeringen som innebär att riksdagen om det främjar Sveriges säkerhet eller försvar bör bemyndiga regeringen att även ta beslut om svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå Finland med att möta ett väpnat angrepp. Även om ett beslut att bistå Finland med väpnade styrkor för att möta ett väpnat angrepp mot Finland skulle innebära en risk för att Sverige dras in i krig anser motionärerna att det är av avgörande betydelse att regeringen har möjlighet att utan föregående riksdagsbeslut ta ett snabbt beslut om att stödja Finland i ett sådant läge.

Motionärernas yrkande omfattar även att det är i det svenska försvarets intresse att regeringen om Sverige skulle befinna sig i krig utan föregående riksdagsbeslut snabbt kan sätta in svenska väpnade styrkor på finskt territorium i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium. En sådan insats kan vara en viktig del av försvaret av Sverige.

Propositionen

I propositionen anförs att regeringen ska ha befogenhet att på begäran av Finland sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium. Enligt propositionen ska en förutsättning för regeringens bemyndigande vara att Sverige inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Regeringen anser vidare att det även i fortsättningen ska krävas ett medgivande av riksdagen i varje enskilt fall för att svenskt stöd med väpnade styrkor ska kunna ges till Finland i syfte att bistå Finland med att möta ett väpnat angrepp mot Finland.

Utskottets ställningstagande

Enligt regeringsformen (RF) har regeringen ensam beslutanderätt att sätta in Sveriges försvarsmakt endast när det gäller försvaret av riket (15 kap. 13 § RF). För att regeringen i andra fall ska få sända svenska väpnade styrkor utomlands eller i övrigt sätta in sådana styrkor krävs antingen att riksdagen har godkänt en internationell förpliktelse vars fullgörande kräver att svenska väpnade styrkor sänds utomlands eller att riksdagen har antagit en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att riksdagen har medgett det i ett särskilt fall (15 kap. 16 § RF). Sverige har inte åtagit sig någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § RF. Det finns lagar som bemyndigar regeringen att fatta beslut om insättande, inklusive sändande utomlands, av väpnad styrka, såsom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete, men dessa lagar medger inte att regeringen beslutar om operativt militärt stöd till Finland i form av svenska väpnade styrkor.

I dagsläget krävs därmed ett riksdagsbeslut i varje enskilt fall för att kunna sätta in väpnade styrkor i syfte att bistå Finland med att hindra kränkningar av det finska territoriet. Förslaget i propositionen ger regeringen befogenhet att sätta in svenska väpnade styrkor för att lämna stöd till Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium.

Enligt regeringens lagförslag är det en förutsättning för regeringens bemyndigande att Sverige inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. För det fall Sverige skulle lämna militärt stöd med en väpnad styrka i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium i en situation då det råder en väpnad konflikt på finskt territorium är risken stor att Sverige kan komma att anses som part i konflikten och att Sverige därmed hamnar i krig. Av regeringsformen följer att en krigsförklaring inte får ges av regeringen utan riksdagens medgivande, utom vid ett väpnat angrepp mot riket (15 kap. 14 § RF). Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett beslut om att bistå Finland med att möta ett väpnat angrepp mot Finland som i sig skulle kunna innebära att Sverige blir part i en väpnad konflikt bör förutsätta att riksdagen ger sitt medgivande till detta. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen att regeringen och riksdagen i samråd ska skapa förutsättningar för ett snabbt beslutsförfarande så att dessa finns på plats när behovet av snabba beslut om medgivande från riksdagens sida uppstår.

För det fall Sverige befinner sig i krig, t.ex. med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige, behövs de svenska styrkorna för försvaret av Sverige och det torde som utgångspunkt inte vara aktuellt att i en sådan situation avdela svenska väpnade styrkor för att hindra territoriella kränkningar av Finland. Utskottet noterar att det är upp till regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma om det är en väpnad konflikt eller ett krig som råder (prop. 2009/10:80 s. 204 med hänvisningar). Även i den ovan nämnda situationen där Sverige befinner sig i krig anser utskottet i likhet med regeringen att ett beslut om att bistå Finland med militära styrkor kräver att riksdagen ger sitt medgivande till detta.

För det fall Finland, under det att militärt operativt stöd lämnas av Sverige, skulle utsättas för ett väpnat angrepp skulle det innebära att förutsättningarna för riksdagens medgivande inte längre uppfylls. Om Sverige ska fortsätta stödja Finland bör i ett sådant fall det svenska stödet avse att möta det väpnade angreppet, vilket behöver godkännas av riksdagen. I sammanhanget bör dock tilläggas att den svenska väpnade styrkan när den befinner sig utomlands har rätt att agera i självförsvar för det fall den skulle angripas.

Mot bakgrund av det som anförs ovan anser utskottet att motion 2019/20:3522 yrkande 1 bör avslås.

Beslut om undanförsel och förstöring

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsförslag om befogenhet för en finsk militär styrka att fatta beslut om undanförsel eller förstöring.

Motionen

I kommittémotion 2019/20:3522 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 2 begär motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen bör införa en möjlighet att besluta att en finsk militär styrka som lämnar operativt militärt stöd till Sverige ska ha befogenhet att fatta beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen om undanförsel och förstöring.

Propositionen

Enligt propositionsförslaget får Försvarsmakten besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till Sverige får genomföra beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring.

Som anförs i propositionen bedömer regeringen inte att det bör införas en möjlighet att besluta att en finsk militär styrka som lämnar operativt militärt stöd ska ha befogenhet att fatta beslut om förstöring enligt lagen om undanförsel och förstöring.

Lagen om undanförsel och förstöring är en fullmaktslag som är tillämplig om Sverige är i krig eller, under krigsfara eller utomordentliga förhållanden hänförliga till krig, om regeringen föreskriver om det (12 §§ lagen om undanförsel och förstöring).

Lagen medger att egendom förs undan eller förstörs i syfte att förhindra att egendomen faller i fiendens händer eller förstörs och bygger på planläggning av och förberedelser för sådana åtgärder. Beslut om undanförsel respektive förstöring fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare bestämmelser om bl.a. beslutsfattande myndigheter finns i förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring. Försvarsmaktens mandat enligt lagen om undanförsel och förstöring följer av den ovannämnda förordningen. Undanförsel och förstöring enligt lagen tar sikte på i förväg planlagda och förberedda åtgärder för totalförsvarets behov och inte på alla former av förstöring av egendom som sker under en väpnad konflikt. Enligt regeringen ligger det i sakens natur att en väpnad konflikt innebär att militära styrkor kontinuerligt under stridigheter förstör egendom, antingen med anledning av att dessa utgör ett direkt militärt mål eller som en indirekt följd av stridshandlingar. Regler om detta finns i den internationella humanitära rätten, t.ex. om vad som utgör militära mål som får angripas, om proportionalitet och om militär nödvändighet. I förarbetena till lagen om undanförsel och förstöring hänvisas också till att det i stridssituationer uppenbarligen förekommer att en militär chef av taktiska skäl beslutar att egendom ska förstöras. Det anges också att något stöd i lag för en sådan åtgärd inte behövs. (Se Ds 1992:27 s. 21 och prop. 1992/93:78 s. 6.).

Regeringen anser att det kan finnas klara fördelar ur ett resursperspektiv med att kunna bemyndiga finska militära styrkor som i en krigssituation lämnar stöd till Sverige att fatta beslut om förstöring av egendom som Försvarsmakten annars får besluta om. Beslut om förstöring utgör dock ingripande åtgärder som kan få stora konsekvenser såväl för Sverige som land som för enskilda. Sådana beslut bör därför enligt regeringen förbehållas svenska myndigheter. Regeringen konstaterar även i propositionen att det kan vara svårt att inlemma ett bemyndigande om förstöring till en finsk militär styrka i det aktuella regelverket, t.ex. reglering om planläggning, samråd mellan berörda myndigheter och rätten till ersättning för den mot vilken förelägganden riktas. Regeringen anser i stället att det, när det finns behov av att besluta om förstöring i ett operationsområde där finska styrkor verkar, bör skapas praktiska förutsättningar för att till de finska styrkorna knyta beslutsfattare från Försvarsmakten som kan fatta de nödvändiga besluten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att beslut om förstöring kan vara ingripande åtgärder som kan få stora konsekvenser såväl för Sverige som land som för enskilda och att sådana beslut bör förbehållas svenska myndigheter. Därtill instämmer utskottet i att det är förenat med svårigheter att inlemma ett bemyndigande till en finsk militär styrka i det aktuella regelverket för undanförsel och förstöring, t.ex. då det gäller reglerna om planläggning, samråd mellan myndigheter och ersättning.

Behovet av att fatta beslut om förstöring i ett operationsområde där finska styrkor verkar kan i stället t.ex. tillfredsställas genom att beslutsfattare från Försvarsmakten knyts till de finska styrkorna såsom regeringen beskriver i propositionen.

Mot den bakgrunden anser utskottet i likhet med regeringen att beslut om undanförsel och förstöring bör förbehållas svenska myndigheter.

Utskottet anser därmed att motion 2019/20:3522 yrkande 2 bör avslås.

Ett defensivt försvarsförbund med Finland

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsförslag om ett defensivt försvarsförbund med Finland.

Motionen

I kommittémotion 2019/20:750 av Björn Söder m.fl. (SD) yrkande 1 anförs att Sverige ska ingå ett defensivt försvarsförbund med Finland för att stärka ländernas försvarsförmåga. Ett sådant försvarsförbund med Finland skulle inte ha som uttalat syfte att försvara Sverige mot en utpekad part utan det skulle syfta till att befria de båda länderna från eventuella yttre politiska och militära påfrestningar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det fördjupade försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland syftar till att stärka de båda ländernas nationella försvar och ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Samarbetet omfattar operations­planering och förberedelser för gemensamt operativt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp.

Den lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland som regeringen föreslagit bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för det bilaterala samarbetet. Vidare föreslås i propositionen ett antal lagändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till Sverige. Utskottet välkomnar att lagförslagen kommer att öka Sveriges förmåga att ge och ta emot militärt stöd från Finland genom att besluts­förfarandet förenklas och effektiviteten i samarbetet ökar.

Utskottet konstaterar vidare att Sverige och Finland inte har åtagit sig ömsesidiga försvarsförpliktelser. Det svensk-finska försvarssamarbetet syftar till att skapa faktiska förutsättningar för ett gemensamt operativt agerande med militära resurser. Det innebär inte i sig skyldighet att agera på ett visst sätt i en viss situation.

Mot bakgrund av det som anförs ovan avstyrker utskottet motion 2019/20:750 yrkande 1.

Operativt militärt stöd mellan Sverige och flera länder och organisationer

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsförslag om att regelverket för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland bör utvidgas till att omfatta fler länder och organisationer.

Jämför reservationen (M, C, KD, L).

Motionerna

I två kommittémotioner, 2019/20:3525 av Fredrik Malm m.fl. (L) respektive 2019/20:3526 av Pål Jonson m.fl. (M, KD), begär motionärerna ett tillkännagivande om att regelverket för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland bör utvidgas till att omfatta fler länder och organisationer. Med fler länder och organisationer åsyftas EU och Nato samt samtliga deras medlemsländer.

Propositionen

I propositionen behandlas frågan om att ge eller ta emot operativt militärt stöd från olika länder, dvs. inte enbart i förhållande till Finland. Regeringen framhåller att det redan finns förutsättningar för att fatta sådana beslut, dvs. att riksdagen i varje enskilt fall fattar beslut om överlåtelse av en förvaltningsuppgift till en annan stat. I propositionen anges vidare att det kan finnas skäl att bemyndiga regeringen att fatta vissa beslut om att ta emot respektive att lämna militärt stöd i förhållande till andra länder än Finland. Utifrån det föreliggande beredningsunderlaget anser regeringen dock inte att det finns förutsättningar att i propositionen ta ställning till i vilken utsträckning och i förhållande till vilka länder en sådan ordning vore motiverad.

I propositionen anges att Sverige och Finland har likartade säkerhetspolitiska utgångspunkter. Genom sitt djup och sin omfattning är ländernas samarbete det mest långtgående bilaterala försvarssamarbetet, och i detta avseende intar det en särställning. Till exempel innefattar det finsk-svenska försvarssamarbetet operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, bl.a. i händelse av territoriella kränkningar eller väpnade angrepp. Det konstateras vidare i propositionen att försvarssamarbetet har bred förankring i riksdagen.

Bakgrund

Gällande ordning

Regeringen får enligt 15 kap. 16 § regeringsformen sända väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av riksdagen. Enligt samma paragraf får väpnade styrkor i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller riksdagen medger det i ett särskilt fall.

Regeringsformen innehåller inte några regler som tar direkt sikte på förutsättningarna för att Sverige ska kunna ta emot utländskt militärt stöd, inklusive i form av militära styrkor. Uppgiften för Försvarsmakten, att möta ett väpnat angrepp mot Sverige och hindra kränkningar av svenskt territorium, utgör inte uppgifter som direkt grundar sig på regeringsformen. Det står dock klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter och att det därmed enligt 10 kap. 8 § regeringsformen är möjligt att överlåta till en annan stat att utföra dessa uppgifter, inklusive att delta i deras utförande. För att förvaltningsuppgifter ska kunna överlåtas till en annan stat krävs riksdagens beslut.

Tidigare beredning

I juni 2009 beslutade riksdagen om Sveriges solidaritetsförklaring som innebär att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland i EU, Norge eller Island. Sverige förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10).

Riksdagen beslutade våren 2015 inriktningen av Sveriges försvar för perioden 2016­2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, bet. 2014/15:UFöU5). I propositionen anförs att den svenska säkerhetspolitiken, inom ramen för målen för vår säkerhet, ska förebygga krig och framväxten av hot mot svensk, nordisk och europeisk säkerhet. Det framhålls att Sveriges olika säkerhetssamarbeten och försvarspolitiska samarbeten kompletterar varandra och stärker säkerheten i vår del av världen.

När det gäller Sveriges säkerhetspolitiska samarbete med EU har riksdagen godkänt en svensk ratificering av Lissabonfördraget (prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8). I fördragets artikel 24.2 anges att EU ska ”föra, utforma och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som grundas på en utveckling av ländernas ömsesidiga politiska solidaritet”. Genom Lissabonfördragets artiklar 42.7 (de s.k. säkerhetsgarantierna) och 222 (solidaritetsklausulen) institutionaliseras och stärks vidare det solidariska ansvar som EU:s medlemsländer har för Europas säkerhet. Det framgår också av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet från 2015 att samarbetet i EU intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

Syftet med det nordiska försvarssamarbetet är att stärka parternas nationella försvar, undersöka gemensamma synergieffekter och finna effektiva gemensamma lösningar. Det nordiska försvarspolitiska samarbetet har intensifierats sedan upprättandet av Nordic Defence Cooperation (Nordefco) 2009. Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet från 2015 slår fast att det finns stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt försvarssamarbete med den principiella begränsningen att samarbetet inte bör innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. I den vision för Nordefco som de nordiska försvarsministrarna antog i november 2018, Vision 2025, anges att staterna ska förbättra sin försvarsförmåga och sitt samarbete i fred, kris och konflikt. I de mål som ska ha uppnåtts till 2025 ingår att minimera begränsningar för militär rörlighet inom och mellan de nordiska länderna, att öka utbytet av lägesinformation i fred, kris och konflikt samt att förstärka Nordefco som en plattform för konsultationer vid kriser.

När det gäller Sveriges säkerhetspolitiska samarbete med Nato konstateras i inriktningsbeslutet att Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration, ett forum för politisk dialog och ett instrument för att upprätthålla länken mellan Europa och USA samt för internationell krishantering.

Sveriges samarbete med Nato grundar sig på partnerskapet inom Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) och Partnerskap för fred (PFF). Sverige undertecknade den 4 september 2014 ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd som godkändes av riksdagen i maj 2016 (prop. 2015/16:152, bet. 2015/16:UFöU4) och trädde i kraft den 1 juli 2016. Avtalet syftar till att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på sitt territorium i samband med övningar, krishanteringsinsatser eller andra insatser.

Pågående arbete

Försvarsberedningen säger i sin rapport Värnkraft (Ds 2019:8) att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra. Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder. Försvars­beredningen erinrar också i sin rapport om att det följer av den solidariska säkerhetspolitiken att Sverige bör kunna ge och ta emot militärt stöd.

Försvarsberedningen anger i sin rapport Värnkraft att EU är Sveriges viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska plattform. Beredningen konstaterar att det råder europeisk enighet om att Europa måste ta ett större ansvar för sin egen säkerhet, men att diskussionen om ambitionsnivå och om hur samarbetet ska utformas fortfarande pågår. Vidare anser Försvarsberedningen att det är av stor betydelse att EU:s förmåga att agera säkerhetspolitiskt stärks. Beredningen betonar den avgörande betydelse av att samarbetet utformas så att det europeiska och transatlantiska samarbetet kan bli ömsesidigt förstärkande.

Försvarsberedningen anser vidare att Sverige så långt som möjligt måste utveckla möjligheterna att samordna operativ planläggning med bl.a. Nato. Det är viktigt att arbetet kraftsamlas där det gör mest nytta för den samlade försvarsförmågan inom totalförsvaret och därmed för den sammantagna krigsavhållande förmågan. Samtidigt måste arbetet bygga på realistiska förväntningar på vad som faktiskt är möjligt att gemensamt planera och samordna med andra stater och organisationer. Enligt Försvarsberedningen är det vidare viktigt att utröna de möjligheter som kan erbjudas inom ramen för respektive lands begränsningar.

Försvarsberedningen konstaterar i rapporten Värnkraft att möjligheterna till ett fördjupat samarbete rörande planering även för situationer bortom fredstida förhållanden i dag från svensk sida ytterst begränsas av att Sverige inte åtar sig ömsesidiga försvarsförpliktelser. För stater som är medlemmar i Nato begränsas möjligheterna till gemensam planering med Sverige av var gränsen för de ömsesidiga försvarsförpliktelserna anses gå. Åtagandet avgränsas till att gälla medlemsstater. Natomedlemmarna kommer inte att tillåta att Nato för att lösa uppgifter inom ramen för de kollektiva försvarsförpliktelserna blir beroende av en stat som inte är medlem i organisationen eller att dessa förpliktelser utsträcks till en stat som inte är medlem i organisationen. Ytterst handlar detta om att inte undergräva förtroendet för de gemensamma försvarsförpliktelserna, något som inte heller ligger i Sveriges intresse.

Försvarsberedningen påminner i sin rapport Motståndskraft (Ds 2017:66) om att den svenska unilaterala solidaritetsförklaringen, den nordiska solidaritetsdeklarationen och de bilaterala och regionala försvarssamarbeten som Sverige ingår i inte omfattar några ömsesidigt bindande försvars­förpliktelser och därför inte är någon ersättning för de kollektiva åtaganden som finns för medlemmarna i Nato. Det nordiska samarbetet är ett komplement till, och inte en ersättning för, de existerande samarbetena inom Nato.

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis konstaterar utskottet att Sverige har möjlighet att ge och ta emot operativt militärt stöd i förhållande till andra länder om riksdagen lämnar sitt medgivande till det, såsom beskrivits tidigare i betänkandet under avsnittet Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Finland. Utskottet konstaterar vidare att Sverige inte har åtagit sig några ömsesidiga försvarsförpliktelser i förhållande till andra länder eller organisationer.

Utskottet noterar att det i propositionen anges att det kan finnas skäl att bemyndiga regeringen att fatta vissa beslut om att ta emot respektive att lämna militärt stöd även i förhållande till andra länder än Finland. Utifrån det föreliggande beredningsunderlaget anser regeringen enligt propositionen dock inte att det finns förutsättningar att ta ställning till i vilken utsträckning och i förhållande till vilka länder en sådan ordning vore motiverad.

Utifrån vad försvarsminister Peter Hultqvist anförde i samband med föredragningen i utskottet den 16 april 2020 kan utskottet således konstatera att det finsk-svenska försvarssamarbetet saknar motstycke i andra bilaterala försvarssamarbeten och att det är mot denna bakgrund som Finland har valts ut för bemyndigandelagstiftning om operativt militärt stöd. Det är utskottets uppfattning att det krävs ytterligare utredningsunderlag och noggrant övervägande för att utvidga lagstiftningen till fler länder. I det avseendet kan den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan Finland och Sverige vara en utgångspunkt för fortsatt utredningsarbete för hur det militära samarbetet skulle kunna utvecklas med andra länder.

Mot bakgrund av att det inte har utretts till fullo i vilken mån och i förhållande till vilka andra länder det vore befogat att utvidga regeringens bemyndigande att lämna respektive ta emot militärt stöd från andra länder och med hänsyn till det som i övrigt anförts ovan anser utskottet att motionerna 2019/20:3525 och 2019/20:3526 bör avslås.

Reservation

Operativt militärt stöd mellan Sverige och flera länder och organisationer, punkt 6 (M, C, KD, L)

av Pål Jonson (M), Hans Wallmark (M), Kerstin Lundgren (C), Joar Forssell (L), Karin Enström (M) och Robert Halef (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2019/20:3525 av Fredrik Malm m.fl. (L) och

2019/20:3526 av Pål Jonson m.fl. (M, KD).

Ställningstagande

Säkerhetsläget i Sveriges närområde har försämrats betydligt de senaste åren, främst som ett resultat av Rysslands aggression mot Ukraina och den illegala annekteringen av Krim. Sverige bygger sin säkerhet tillsammans med andra. Solidaritetsförklaringen innebär att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige skulle drabbas. I artikel 42.7 i Lissabonfördraget slås det även fast att om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Sverige bör i enlighet med dessa åtaganden kunna ge och ta emot militärt stöd.

Vi välkomnar ett fördjupat försvarssamarbete med Finland som även innefattar gemensam operativ planering. Det är av central betydelse att det finsk-svenska försvarssamarbetet ses i en euroatlantisk kontext där detta samarbete förstärker och skapar bättre förutsättningar för samverkan inom EU och med Nato snarare än att utgöra ett alternativ. I en säkerhetspolitisk kris behöver regeringen handlingsfrihet när det gäller att välja medel för att skydda landet. Om fler länder skulle inkluderas i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, skulle regeringen få denna handlingsfrihet. Det är därför mer ändamålsenligt utifrån rådande hotbild, de faktiska behoven av militärt samarbete och den solidariska säkerhetspolitiken om den aktuella bemyndigandelagstiftningen som möjliggör att ge och ta emot militärt stöd mellan Sverige och Finland utvidgas till att även inkludera samtliga EU- och Natoländer. En sådan utvidgad lagstiftning skulle även bättre spegla Finlands generella lagstiftning när det gäller att ge och ta emot militärt stöd.

Särskilt yttrande

Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (M, C, KD, L)

Pål Jonson (M), Hans Wallmark (M), Kerstin Lundgren (C), Joar Forssell (L), Karin Enström (M) och Robert Halef (KD) anför:

De åtgärder som föreslås i betänkandet för att stärka förutsättningarna för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland är en vidareutveckling av det fördjupade försvarssamarbetet länderna emellan. Säkerhet i samverkan är numera även en hörnsten i svensk säkerhetspolitik. Dock hade vi, likt Försvarsberedningen, velat se en bredare ansats i lagstiftningen där regelverket för operativt stöd mellan Sverige och Finland borde generaliseras för att även omfatta andra länder och internationella organisationer.

En viktig skiljelinje mellan svensk och finsk säkerhetspolitik är den s.k. Natooptionen som en lång rad finska regeringar av olika politisk färg har inkluderat i sina respektive regeringsprogram. I det senaste finska regerings­programmet uttrycks Natooptionen enligt följande:

Till grunderna för Finlands säkerhets- och försvarspolitik hör att det finns ett nationellt spelrum och valmöjligheter. Detta gör att möjligheten att ansöka om medlemskap i Nato kvarstår. Beslut ses alltid över i realtid med beaktande av förändringarna i den internationella säkerhetspolitiska miljön.

I Sverige har de socialdemokratiskt ledda regeringarna valt en annan väg. Här har i stället den militära alliansfriheten betonats till förmån för möjligheten att fullt ut samverka med våra partnerländer inom Nato. Regeringen har svarat på våra krav om Natomedlemskap med att stänga dörren, vilket vid ett närmare samarbete med Finland nu underminerar deras option. Detta görs i en tid när den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet försämrats efter Rysslands angrepp mot Ukraina.

Vår uppfattning är alltjämt att Sverige ska söka Natomedlemskap och i linje med detta uttala att Sverige i detta skede likt Finland inkluderar en Natooption i den säkerhetspolitiska linjen.Detta blir särskilt angeläget i ljuset av de förändringar som föreslås för att stärka möjligheterna till operativt militärt stöd mellan länderna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring av skyddslagen (2010:305).

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500).

Följdmotionerna

2019/20:3522 av Björn Söder m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen på begäran av Finland bör få sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det bör införas en möjlighet att besluta att en finsk militär styrka som lämnar operativt militärt stöd till Sverige ska ha befogenhet att fatta beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen om undanförsel och förstöring och tillkännager detta för regeringen.

2019/20:3525 av Fredrik Malm m.fl. (L):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en utvidgning av lagtexten om regeringens rätt att ta emot och begära militärt stöd från Finland till att även innefatta samtliga EU- och Natomedlemmar inklusive USA och tillkännager detta för regeringen.

2019/20:3526 av Pål Jonson m.fl. (M, KD):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regelverket för operativt stöd mellan Sverige och Finland bör generaliseras för att även omfatta andra länder och internationella organisationer och tillkännager detta för regeringen.

Motion från allmänna motionstiden 2019/20

2019/20:750 av Björn Söder m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige ska ingå ett defensivt försvarsförbund med Finland och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland

2 Förslag till lag om ändring av skyddslagen (2010:305)


3 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)