Miljö 3 RådsPM Klimatpaketet slutlig

Bilaga till dokument från EU-nämnden 2008/09:9B346

Bilaga 2

Rådspromemoria

2008-11-20

Miljödepartementet

Miljökvalitetsenheten

Rådets möte (miljö) den 4-5 december 2008

Dagordningspunkt: 3

Rubrik: Lagstiftningspaketet för klimat och energi
– Lägesrapport från ordförandeskapet

Dokument: Föreligger ej

Tidigare dokument: Råds-PM inför rådsmötet den 3 mars 2008, Råds-PM inför rådsmötet den 5 juni 2008 och Råds-PM inför rådsmötet den 20-21 oktober, Fakta-PM Ändring av EU:s system för handel med utsläppsrätter M-dep 2007/08: FPM78, Fakta-PM Ansvarsfördelning av EU:s gemensamma klimatmål M-dep 2007/08: FPM79, Fakta-PM Direktiv om avskiljning och lagring av koldioxid M-dep 2007/08: FPM80

Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: 29 februari 2008, 30 maj 2008 och 15 oktober 2008
Bakgrund
I januari 2008 presenterades det åtgärdspaket som följer upp och omsätter klimat- och energiuppgörelsen vid vårtoppmötet 2007.
Paketet innehåller flera delar:

Direktiv för att främja användningen av energi från förnybara energikällor (inklusive bördefördelning av 20%-målet),
Förslag till ändring av direktiv 2003/87/EC för att förbättra och utvidga EU:s system för handel med utsläppsrätter,
Beslut om medlemsstaternas åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för att möta gemenskapens åtaganden för 2020 (klimatansvarsfördelning icke-handlande sektorn),
Reglerverk för koldioxidavskiljning och dito lagring,
Rapport om medlemsstaternas handlingsplaner för energieffektivisering, och
Reviderade statsstödsregler på miljöområdet.

Såväl medlemsstater som Europaparlamentet står under stark politisk press att nå en förstaläsningsöverenskommelser om paketets delar innan Europaparlamentet upplöses i maj 2009 och kommissionen byts ut. För svenskt vidkommande är det med hänsyn till de internationella klimatförhandlingarna och Köpenhamnsmötet i december 2009 (under det svenska ordförandeskapet) särskilt viktigt att en uppgörelse nås om klimat- och energipaketet, inte minst för att EU ska visa på handlingskraft.

Den 3 mars 2008, den 5 juni 2008 och 20-21 oktober 2008 hölls policydebatter i miljörådet där ministrarna ställde sig bakom en ambitiös tidsplan samt angav ståndpunkter i ett antal nyckelfrågor. Därefter har rådsarbetsgruppen (miljö) och Coreper I fortsatt behandlingen av ansvarsfördelningsbeslutet, översynen av utsläppshandeln och direktivet om koldioxidlagring. Inledande triloger med Europaparlamentet har ägt rum under november månad.

Vid miljörådsmötet den 4-5 december kommer en statusrapport att presenteras av ordförandeskapet.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Ansvarsfördelningen av klimatmålet, översynen av utsläppshandeln och direktivet om koldioxidlagring bygger på artikel 175 (1) i EG-fördraget vilket innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom ska rättsakterna tas i medbeslutandeförfarande med EP enligt artikel 251.

Svensk ståndpunkt
Sverige ska verka för att EU:s klimat- och energipaket och övriga aktuella klimatrelaterade rättsakter antas så snabbt som möjligt utan att deras miljömässiga integritet urvattnas. Sverige ska verka för att främja möjligheterna att nå en uppgörelse med Europaparlamentet så att en förstaläsningsöverenskommelse möjliggörs. Sverige ska därför verka för att rådet snarast enas om en realistisk förhandlingsposition med beaktande av Europaparlamentets synpunkter och att rådet därefter genomför överläggningar med Europaparlamentet.

Nedan följer en beskrivning av de största kvarvarande förhandlingsfrågorna att lösa.
Flexibilitet
Övergripande: Storleken och arten av den sammanlagda flexibiliteten inom ETS och den icke-handlande sektorn återstår att lösa.

Flexibilitet i ETS: Rådet vill öka harmoniseringsgraden gällande CDM-användning i handelssystemet och även öka den generella tillgången till projektkrediter. Detta har varit och är en viktig målsättning också för Sverige.

Vad gäller CDM/JI-projektens kvalité driver Sverige linjen att projekttyper som tillåts under FN ska tillåtas inom EU. Sverige och EU bör i första hand påverka det framtida regelverket för CDM/JI genom de pågående förhandlingarna inom FN. Sverige har dock accepterat att vissa projekttyper kan undantas från användning i EU ETS genom kommittébeslut.

Flexibilitet i ansvarsfördelningsbeslutet: Ansvarsfördelningsbeslutet innehåller tre principiella flexibiliteter – 1. det s.k. svensk/ungerska förslaget som möjliggör överföringar av utsläppsutrymme mellan MS, 2. möjligheten att använda projektkrediter och 3. lånande av utsläppsutrymme och sparande till kommande år. I princip är rådet överens om punkterna 1. och 3. Det svensk/ungerska förslaget har även stöd av Europaparlamentet. Gällande möjligheten att använda projektkrediter (CDM och JI) pågår en diskussion om såväl nivån som möjligheten att spara oanvänt kreditutrymme till kommande år (s.k. banking).
Flera gamla och några nya MS vill att utrymmet för projektkrediter ökas mot bakgrund av behovet av ökad kostnadseffektivitet och att mildra negativa effekter på EU:s konkurrenskraft. För Sverige är flexibilitet en prioriterad fråga. Dessutom bidrar ett ökat utrymme till att EU fortsatt agerar som drivkraft i utvecklingen av en global växthusgasmarknad där utvecklingsländerna deltar genom sådana projekt som minskar utsläppen. Sverige anser att nivån för tillåten användning av projektkrediter bör höjas och vill också ha möjlighet att spara kreditutrymmet mellan åren (banking).
Koldioxidläckage
EU vill undvika s.k. koldioxidläckage (carbon leakage) som är risken för att EU:s industrier flyttar verksamhet eller investeringar utanför EU p.g.a. koldioxidrestriktioner inom EU.

Detta är fortsatt en mycket central förhandlingsfråga som rör dels identifiering av branscher och delbranscher som riskerar läckage och dels att föreslå motåtgärder för att motverka läckage. En majoritet av medlemsstaterna stödjer att man i direktivet endast anger kriterier för identifiering av branscher med läckagerisk utan att ange specifika branscher. Det är inte klart om direktivet ska innehålla kvantitativa gränsvärden för kriterierna.

Frågan om koldioxidläckage är viktig för Sverige som har en stor andel energiintensiv industri. För Sverige är det mycket viktigt att indirekta effekter (påverkan på industrin genom högre elpris) också innefattas. Vad gäller åtgärder för att motverka koldioxidläckage bör dessa föreslås av kommissionen i ett senare skede. För Sverige är det viktigt att åtgärder för att motverka koldioxidläckage inte riskerar att skada frihandeln. Sverige har föreslagit att läckageutsatta branscher temporärt(d.v.s. före internationell överenskommelse) ska få tillgång till ett extra CDM-utrymme av begränsad storlek. Ett sådant extra utrymme skulle motverka läckage och negativ inverkan på europeisk industris konkurrenskraft.
Auktionering
Fördelning av auktionerbara utsläppsrätter bland medlemsstaterna är fortfarande en central fråga. Nya medlemsstater vill ha ytterligare utjämning baserad på redan vidtagna åtgärder sedan 1990. Några gamla medlemsstater med hög fossilandel i energisektorn vill att industrins utsläpp inte ska räknas som bas för fördelning av auktioneringsrätterna.
Sverige menar att ovanstående förslag skulle rubba paketets balans och motsätter sig därför dessa.

Användning av auktionsintäkterna kommer vara en mycket central fråga i förhandlingarna med Europaparlamentet som önskar en starkare skrivning om öronmärkning och att en större andel av intäkterna binds till särskilda ändamål. Sverige är emot öronmärkning och bedömer att beskattningsrätt och användande av nationella budgetmedel hör till medlemsstaternas befogenheter. Det är viktigt för FN-förhandlingarna att EU visar sin vilja att finansiera en framtida klimatregim men det ska inte ske genom öronmärkning av auktionsintäkter i ETS utan på andra sätt.

Ingen gratis tilldelning till elproducenter från 2013, som föreslås av kommissionen med stöd av flera MS, är en stridsfråga för vissa MS som istället förespråkar en gradvis utfasning av gratis tilldelning. Sverige stödjer kommissionens förslag och menar att elproducenter kan ta ut koldioxidkostnaden från sina kunder och påpekar att MS bör genomföra elmarknadsdirektivet fullt ut. Fullständig auktionering i elsektorn är en central fråga för både styrmedlets trovärdighet och effektivitet, samtidigt som det har påtaglig statsfinansiell effekt. Skulle undantag aktualiseras måste de bygga på tydliga kriterier, vara transparenta och begränsas med avseende på omfattning och tid.

Även flyget bör enligt Sverige möta 100% auktion från 2013.
Skärpningen av EU:s klimatåtagande vid ett internationellt klimatavtal
Majoriteten i rådet förespråkar att formerna för övergången från -20% till ett mer ambitiöst klimatåtagande för EU vid ett internationellt klimatavtal ska beslutas enligt medbeslutandeförfarande. Sveriges prioritet är att EU kan gå in i Köpenhamnmötet med förutsättningarna för 30%-fallet så klara som möjligt. Sverige förordar därmed ett stort inslag av automatik och förutsägbarhet i övergången. Sverige verkar för att förutsättningarna för hur skärpningen av klimatmålet ska fördelas mellan MS och genomföras blir så tydliga som möjligt i syfte att undvika en besvärlig omförhandling efter Köpenhamnsmötet.

Sverige verkar för att paketets nuvarande arkitektur och balans består även i 30%-fallet, vilket särskilt gäller fördelningsaspekterna. En skärpning av reduktionsmålet för EU ska innebära skärpta utsläppsåtaganden för samtliga MS.
Prisreglering i handelssystemet
Ett fåtal MS förespråkar en prisreglering av handeln med utsläppsrätter. Sverige tillsammans med flera andra MS motsätter sig en prisreglering av EU ETS. En viss ökad övervakning kan dock aktualiseras.
Finansiering av CCS
Europaparlamentets miljökommitté har röstat genom ändringsförslag som innebär att 500 miljoner utsläppsrätter i reserven för nya deltagare (ca 2/3 av hela reserven) reserveras för tolv tidiga kommersiella CCS-anläggningar. Dessa ska få en utsläppsrätt tilldelad för varje ton koldioxid som lagras, utöver att de inte behöver överlämna utsläppsrätter för lagrad koldioxid. Ordförandeskapet har modifierat förslaget och förespråkar att ett reducerat antal utsläppsrätter avsätts från reserven för nya deltagare och att dessa auktioneras ut med intäkterna till CCS-stöd. Stödet skulle vara tillgängligt för CCS och storskalig förnybar energi t.o.m. 2015.

Sverige stöder fortsatt forskning, utveckling och tillämpning av CCS och anser att CCS är en av flera tekniker som kommer att behövas för att minska EU:s utsläpp av koldioxid. Sverige motsätter sig dock förslaget om finansiering av CCS genom reserven för nya deltagare i utsläppshandelssystemet. Förslaget innebär dessutom öronmärkning av auktionsintäkter vilket Sverige motsätter sig av principiella skäl (se ovan).
CCS-direktivet
CCS-direktivet är inne i slutfasen av förhandlingarna. Den utestående fråga som har störst betydelse för Sverige är kommissionens roll i tillståndprocessen, både vad gäller tillstånd att tillämpa CCS och att överlämna ansvaret för en stängd anläggning till behörig myndighet.

Europaparlamentets inställning
Europaparlamentets miljöutskott har i omröstning om ansvarsfördelningsbeslutet röstat för att gå automatiskt från 20% till 30% vid en internationell överenskommelse, att reducera utsläppen av växthusgaser med 50% till 2035 och 60-80% till 2050 och för ökad flexibilitet mellan EU:s medlemsländer i genomförandet av beslutet (i linje med det s.k. svensk/ungerska förslaget. I omröstningen om utsläppshandeln röstade miljöutskottet för att elsektorns utsläppsrätter ska auktioneras fullständigt från 2013, medan utsläppsrätter för övrig industri ska auktioneras fullt ut från år 2020. Utskottet anser också att intäkter från auktioneringen ska investeras i klimatprojekt, varav hälften i utvecklingsländer. Omröstning i plenum väntas den 16 december.
Förslaget
Översynen av utsläppshandeln
Kommissionens förslag innebär att utsläppen i den handlande sektorn ska minska med 21procent jämfört med nivån 2005 och att handeln ska omfatta närmare hälften av EU:s samlade växthusgasutsläpp. Övervakning och kontroll regleras på EU-nivå liksom tilldelningen. Auktionering av utsläppsrätter föreslås av kommissionen bli den huvudsakliga tilldelningsmetoden. Användningen av certifikat för utsläppsminskningar i tredje land begränsas kraftigt men vidgas något när ett internationellt klimatavtal slutits. För industribranscher som är utsatta för konkurrens med företag i länder utan utsläppsrestriktioner föreslår kommissionen att densamma ska kunna föreslå vissa lättnader.

Ansvarsfördelningen
Kommissionen föreslår att målet dels uppfylls på EU-nivå genom utsläppshandel i den handlande sektorn och dels på medlemsstatsnivå i den icke-handlande sektorn. Kommissionen föreslår fördelningsnyckeln BNP per capita med 2005 som basår för att fördela ansvaret bland medlemsstaterna att nå klimatmålet i den icke-handlande sektorn. Kommissionens förslag innebär ett beting på en minskning av utsläppen med 17 procent för Sverige i den icke-handlande sektorn till 2020 jämfört med 2005.

Koldioxidlagring
Direktivförslaget syftar till att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för främst koldioxidlagring men i viss mån även för avskiljning av koldioxid och transport till lagringsplatsen. Lagringen ska ske i geologiska formationer och för att en operatör ska få påbörja koldioxidlagring krävs ett lagringstillstånd från medlemsstaten efter det att kommissionen haft möjlighet att yttra sig. När det anses klarlagt att en stängd lagringsplats inte kommer att läcka kan ansvaret övergå på medlemsstaten. Förslaget innehåller även bestämmelser om övervakning, rapportering och påföljder.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Regeringen arbetar med att minska påverkan på klimatet och det är en av de högst prioriterade frågorna inför det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009.

Ytterligare styrmedel och åtgärder för att nå det föreslagna betinget om en 17%-ig reduktion i den icke-handlande sektorn kommer att behövas. Regeringen avser att återkomma med en klimatpolitisk proposition under hösten 2008 med ytterligare åtgärder.

När direktivet om handel med utsläppsrätter ändras behöver lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt tillhörande förordning revideras.

Ingen specifik reglering finns idag i svensk lagstiftning av koldioxidlagring. Ändringar kommer i och med att ett direktiv antas på området att bli nödvändiga i bl.a. Miljöbalken.
Ekonomiska konsekvenser
Enligt kommissionens konsekvensanalys för reduktionsnivån 20% beräknas de direkta kostnaderna av paketet i sin helhet på EU-nivå motsvara cirka 0,45 procent av BNP år 2020. För Sverige blir motsvarande siffra 0,78 procent vilket är den högsta andelen av BNP för samtliga MS sedan de omfördelningar som föreslagits av bl.a. auktionsintäkter räknats in. Per invånare räknat har Sverige en kostnad som är åtminstone dubbelt så hög som genomsnittet inom EU.
Övrigt
Annex I-länder – de länder som har kvantitativa bindande utsläppsminskningsåtaganden under Kyotoprotokollet, dvs. i-länder.

BAM – border adjustment measures - gränsskattejusteringar

CCS - Koldioxidavskiljning och lagring (Carbon Capture and Storage)

CDM – Clean Development Mechanism – mekanismen för ren utveckling, dvs. konkreta och av FN reglerade utsläppsminskningsprojekt i icke-Annex I länder (läs utvecklingsländer) som genererar utsläppskrediter.

CERs – Certified Emission Reductions – utsläppskrediter som genereras från CDM-projekt i u-länder.

COP – Conference of the Parties – årligt återkommande partsmöten inom ramen för klimatkonventionen UNFCCC

ESD – Effort Sharing Decision - Ansvarsfördelningsbeslutet

ETS – Emissions Trading Scheme – Utsläppshandelssystemet i EU

Icke Annex-I länder – de länder som inte har kvantitativa bindande utsläppminskningsåtaganden under Kyotoprotokollet, dvs. u-länder.

JI – Joint Implementation – Gemensamt genomförande, dvs. konkreta och av FN reglerade utsläppsminskningsprojekt i Annex-I länder (läs andra i-länder) som genererar utsläppskrediter.

Kyotoprotokollet – det juridiska instrument under Klimatkonventionen där utsläppsbegränsningarna för Annex-I länder för den första åtagandeperioded 2008-2012 lagts fast.

NTS – non-trading sector – de sektorerna som inte omfattas av ETS och regleras i Ansvarsfördelningsbeslutet.

UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change – FN:s ramkonvention för klimatförändring

Bilagor (51)