RIF, RådsPM - Gemensamma asylsystemet 20 september 2012, dp. 3

Bilaga till dokument från EU-nämnden 2011/12:2AC512

Rådspromemoria

2012-09-07

Justitiedepartementet

Enheten för migration och asylpolitik

Rådets möte (RIF) den 20 september2012

Gemensamt europeiskt asylsystem
- Lägesrapport

Dokument: Det har inte presenterats något dokument för behandlingen i rådet.

Tidigare dokument:
–KOM(2008) 820 slutlig (Dublinförordningen), Faktapromemoria 2008/09:FPM73
–KOM(2009) 447 slutlig (inrättande av ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU), KOM(2009) 456 slutlig (förslag till förändringar i Europeiska flyktingfonden, ERF III), Faktapromemoria 2009/10:FPM17
–KOM(2009) 551 slutlig (skyddsgrundsdirektivet), Faktapromemoria 2009/10:FPM49
–KOM(2010) 555 slutlig (Eurodacförordningen), Faktapromemoria 2011/12:FPM163
–KOM(2011) 319 slutlig (asylprocedurdirektivet), Faktapromemoria 2010/11:150
–KOM(2011) 320 slutlig (mottagandedirektivet), Faktapromemoria 2010/11:151

Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden och överläggning med Socialförsäkringsutskottet: Inför RIF-råden den 27-28 oktober 2011, 13-14 december 2011, 8 mars 2012, 26-27 april 2012 och den 7 juni 2012.
Bakgrund
I Stockholmsprogrammet som antogs i december 2009 anges att ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för personer som har rätt till skydd ska införas senast 2012. Målen är bl.a. att uppnå ett mer likvärdigt skydd i hela EU och att säkerställa ökad solidaritet mellan EU:s medlemsstater. I juni 2011 respektive juni 2012 bekräftades i Europeiska rådets slutsatser att det gemensamma europeiska asylsystemet ska vara inrättat under 2012.

De viktigaste rättsakterna som lagts som grund för ett framtida gemensamt asylsystem, och som antogs under åren fram till 2005, är:

Asylprocedurdirektivet (2005/85/EG)
Skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG)
Dublinförordningen (2003/343/EG)
Mottagandedirektivet (2003/9/EG)
Eurodacförordningen (2000/2725/EG)

Det kvarstår fortfarande skillnader mellan EU:s medlemsstater vad gäller såväl lagstiftningen på asylområdet som i tillämpningen av de redan befintliga gemensamma reglerna. Som ett led i den fortsatta harmoniseringen presenterade kommissionen under 2008-2009 förslag till ändringar i de nuvarande rättsakterna. Vid rådets möte den 20 september 2012 kommer ordförandeskapet att informera om de pågående förhandlingarna om det gemensamma europeiska asylsystemet.

Rådet och Europaparlamentet kom under hösten 2011 överens om ändringar i skyddsgrundsdirektivet. Det omarbetade direktivet trädde i kraft den 9 januari 2012 och ska vara genomfört i nationell rätt senast den 21 december 2013. Den största förändringen som det omarbetade direktivet innebär är att alternativt skyddsbehövande i större utsträckning ska ges samma rättigheter som flyktingar.

Förslag till ändringar i mottagande- och asylprocedurdirektiven antogs av kommissionen 2008 respektive 2009. På grund av kritik från medlemsstaterna om att förslagen kunde leda till försämrad effektivitet och ökade kostnader beslutade kommissionen att anta nya förslag den 1 juni 2011.

I fråga om mottagandedirektivet fick ordförandeskapet i mars 2012 mandat av rådet att inleda informella förhandlingar med Europaparlamentet. Den 11 juli 2012 kom rådet överens om ett kompromissförslag som tillvaratar såväl de sökandes som medlemsstaternas intresssen, vilket godkänts av parlamentet i de informella trilogmötena. När parlamentet röstat i plenum väntas slutligt antagande av rådet och parlamentet under hösten 2012. Beträffande asylprocedurdirektivet, fick det danska ordförandeskapet ett mandat från rådet att inleda informella förhandlingar med Europaparlamentet den 30 maj 2012. Förhandlingar pågår mellan rådet och Europaparlamentet.

Vad gäller Dublinförordningen, fick ordförandeskapet i april 2012 mandat av rådet att inleda informella förhandlingar med Europaparlamentet. Den 18 juli 2012 enades rådet om ett kompromissförslag som har tagits fram i informella trilogsamtal mellan representanter för rådet, Europaparlamentet och kommissionen. Dock återstår frågan om kommittéförfarande, som efter att den har diskuterats i rådet kommer att behandlas i de informella trilogsamtalen med parlamentet.

I rådsslutsatser från 2007 uppmanade ett enigt råd kommissionen att så snart som möjligt lägga fram ett förslag som på vissa villkor ger brottsbekämpande myndigheter åtkomst till databasen Eurodac, för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra allvarliga brott. I september 2009 antog kommissionen ett ändrat förslag till omarbetning av Eurodacförordningen tillsammans med ett förslag till rådsbeslut, i syfte att tillmötesgå rådets uppmaning. Eftersom den rättsliga grunden för förslagen från september 2009 delvis upphörde i och med Lissabonfördragets ikraftträdande i december 2009, antog kommissionen den 11 oktober 2010 ett nytt ändrat förslag till omarbetning av Eurodacförordningen, vilket emellertid inte innehöll några bestämmelser om åtkomst till Eurodac för brottsbekämpande myndigheter. Flera medlemsstater signalerade att man vill se ett förslag i enlighet med rådsslutsatserna från 2007. Kommissionen antog mot den bakgrunden ett nytt förslag om Eurodacförordningen den 30 maj 2012, som omfattar brottsbekämpande myndigheters tillgång till Eurodac. Förhandlingar om förslaget pågår på teknisk nivå i rådet.

Det cypriotiska ordförandeskapet har uppgett att man har som målsättning att avsluta de återstående förhandlingarna om ändringar i asyllagstiftningen innan årets slut.

Det europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO) invigdes den 19 juni 2011. EASO:s huvudfokus ligger för närvarande på kapacitetsuppbyggnad av det grekiska asylsystemet. Stödkontoret har därför varit behjälpligt med asylstödgrupper bestående av nationella experter från medlemsstaterna, bland annat från Sverige, vilka har skickats till Grekland för att bistå grekerna. EASO har dessutom under 2012 utvecklat arbetet vad avser landinformation och kvalitet samt fortsatt arbetet med att bygga upp själva organisationen.

EASO fokuserar nu även på Syrienkonflikten och dess konsekvenser för medlemsstaterna.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Rättslig grund för förslaget till ändringar i Dublinförordningen är artikel 78.2 e i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), för förslaget till ändringar i Eurodacförordningen artikel 78.2 e, 87.2 a och 88.2 a i EUF-fördraget, för förslaget till ändring i mottagandedirektivet artikel 78.2 f i EUF-fördraget och för förslaget till ändring i asylprocedurdirektivet artikel 78.2 d i EUF-fördraget.

För samtliga rättsakter gäller att beslut fattas av Europaparlamentet och rådet gemensamt enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (artikel 294 EUF-fördraget), med kvalificerad majoritet i rådet.
Svensk ståndpunkt
Sverige eftersträvar ett fördjupat samarbete inom asylområdet och ser etableringen av ett gemensamt europeiskt asylsystem som ett viktigt övergripande mål inom ramen för EU:s asylpolitik. Sverige anser att en asylsökande ska behandlas på ett likvärdigt sätt, oavsett vilken medlemsstat som har ansvaret för prövningen av asylansökan. Regelverket måste utformas så att vi får ett asylsystem som är humant och som garanterar både rättssäkerheten för den enskilde och effektiviteten i handläggningen. Förändringar i regelverket ska inte medföra ökad administration, onödigt långa handläggningstider eller omotiverat ökade utgifter. Samtidigt måste alla medlemsstater leva upp till sedan tidigare överenskommen EU-lagstiftning.

Det är angeläget att EU även arbetar med att stärka det praktiska samarbetet, främst genom samarbetet inom stödkontoret för asylfrågor, för att förbättra tillämpningen av lagstiftningen och tydliggöra innehållet i den.
Europaparlamentets inställning
Vad gäller förslagen till ändringar i asylprocedur- och mottagandedirektiven från juni 2011 har Europaparlamentet inte antagit någon lagstiftningsresolution.

Beträffande ändringsförslaget i fråga om Dublinförordningen antog Europaparlamentet i maj 2009 en lagstiftningsresolution med vissa ändringsförslag, som i huvudsak innebar att parlamentet anslöt sig till kommissionens förslag.

Parlamentet antog i maj 2009 även en lagstiftningsresolution avseende kommissionens ursprungliga förslag till omarbetning av Eurodacförordningen, men har inte tagit ställning till de efterföljande förslagen. I fråga om det ursprungliga förslaget har parlamentet i huvudsak kunnat godta detta.
Förslagen
Syftet med förslaget från den 1 juni 2011 om ändringar i mottagandedirektivet är enligt kommissionen att uppnå effektiva och rättvisa förfaranden samt adekvata och jämförbara mottagningsvillkor i hela EU. Mottagandereglerna ska enligt kommissionen förenklas och förtydligas för att göra det lättare för medlemsstaterna att genomföra direktivet. Ökad flexibilitet när åtgärder genomförs bidrar till att minska de finansiella kostnaderna och den administrativa bördan. Förslaget omfattar ändringar i bl.a.

reglerna om förvar, materiella mottagningsvillkor, utsatta personer och personer med särskilda behov, tillträde till arbetsmarknaden och rättsmedel.

Enligt kommissionen är syftet med förslaget till ändringar i asylprocedurdirektivet från den 1 juni 2011 bl.a. att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert asylförfarande. Förslaget omfattar ändringar i bl.a. reglerna om tillgång till asylprocessen, rättsligt bistånd, asylsökande med särskilda behov, prövningsförfarande och efterföljande ansökningar.

Förslagen till omarbetade mottagande- och asylprocedurdirektiv anger gemensamma regler. Medlemsstaterna får dock införa eller behålla förmånligare regler under förutsättning att dessa är förenliga med direktiven.

Det huvudsakliga syftet med förslagen till förändringar i Dublin-
och Eurodacförordningarna är enligt kommissionen att effektivisera Dublinsystemet, samtidigt som den sökandes rättsäkerhet tas till vara, samt att stärka skyddet för personuppgifter. Kommissionen har också föreslagit att brottsbekämpande myndigheter på vissa villkor ska få åtkomst till Eurodac. Kommissionen har vidare föreslagit att en mekanism ska införas i Dublinförordningen som syftar till att möjliggöra bättre hantering av situationer då en medlemsstats mottagnings- och asylprövningssystem står inför ett särskilt starkt tryck.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
De svenska reglerna rörande mottagandevillkor återfinns huvudsakligen i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl. och utlänningslagen (2005:716) samt inom regelverken för andra berörda områden såsom t.ex. hälso- och sjukvårdslagstiftningen. En preliminär bedömning är att förslaget till omarbetat mottagandedirektiv i dess nuvarande form skulle innebära författningsändringar i gällande regelverk.

De svenska reglerna rörande asylförfarandet återfinns huvudsakligen i utlänningslagen (2005:716), förvaltningslagen (1986:223) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förslaget till omarbetat asylprocedurdirektiv i dess ursprungliga form torde innebära vissa författningsändringar i gällande regelverk.

Bestämmelserna i Dublin- och Eurodacförordningarna är direkt tillämpliga i Sverige. Med undantag för reglerna för överklagande, rätten till offentligt biträde i vissa fall samt regler om förvar, innebär förslagen inte några större förändringar i förhållande till vad som idag gäller enligt svensk rätt. Lagstiftningen om behandling av uppgifter hos de brottsbekämpande myndigheterna, bl.a. polisdatalagstiftningen, kan dock komma att påverkas av de delar av förslaget till ändringar i Eurodacförordningen som rör brottsbekämpning. De bestämmelser som i övrigt kan påverkas återfinns främst i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97).
Ekonomiska konsekvenser
Förslagen till förändringar i Dublin- och Eurodacförordningarna eller asylprocedur- och mottagandedirektiven förutses inte påverka gemenskapens budget.

En preliminär bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för den svenska statsbudgeten i fråga om Dublinförordningen, asylprocedur- och mottagandedirektiven är att om de ursprungliga förslagens bestämmelser införs, kan det komma att medföra vissa ökade kostnader för statsbudgeten. Finansiering av eventuellt tillkommande kostnader ska ske enligt de principer som gäller för EU-beslut som får konsekvenser för den nationella budgeten, dvs. med motsvarande utgiftsminskningar inom berört utgiftsområde.

Förslaget i fråga om Eurodacförordningen bedöms inte medföra några ökade kostnader för statsbudgeten som inte ryms inom nuvarande anslagsramar.