TTE dp 03a RådsPM Bättre reglering

Bilaga till dokument från EU-nämnden 2007/08:E2A2

Rådspromemoria

2008-05-27

Näringsdepartementet

Rådets möte TTE den 12 juni 2008
Dagordningspunkt 3a

Rubrik: Frågor kring elektronisk kommunikation och informationssamhället. Förslag till Europaparlamentet och rådets direktiv om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

Dokument: Inga ännu

Tidigare dokument: KOM(2007) 697 slutlig
Bakgrund
Nuvarande regelverk för elektroniska kommunikationer antogs 2001 och är i Sverige huvudsakligen genomfört genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. I samband med att kommissionen föreslog en översyn av det nuvarande regelverket har man presenterat ändringar i ram-, auktorisations- och tillträdesdirektiven, benämnt Better regulation (Bättre reglering).

Huvudsyftet med regelverket är att uppnå ökad konkurrens och harmonisering inom området elektronisk kommunikation. Detta ska leda till ett ökat utbud med lägre priser och bättre kvalitet för slutkunderna.

Regelverket bygger på att de nationella regleringsmyndigheterna (i Sverige Post- och telestyrelsen, PTS) ska utöva tillsyn över marknaderna för elektronisk kommunikation. Regleringsmyndigheterna ska härvid utföra analyser av hur de olika marknaderna fungerar. Om sådana analyser visar att det finns en dominerande aktör med ett betydande inflytande på en enskild marknad (SMP) har de möjlighet att införa särskilda skyldigheter för denna s.k. SMP-aktör. I regelverket fastställs också principer för fördelning av radiofrekvenser.

Kommissionens översyn av direktiven har inte lett till förslag om någon genomgripande revidering av de grundläggande förutsättningarna eller målen i gällande regelverk utan utgör en uppdatering och modernisering av regelverket.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Rättslig grund är artikel 95. Beslut fattas enligt artikel 251. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet har medbeslutanderätt.
Svensk ståndpunkt
Regeringen anser att Sverige bör stödja ett tydligare och enklare regelverk för att underlätta den administrativa bördan för företag och regleringsmyndigheter till förmån även för konsumenterna. Regeringen anser att Sverige i huvudsak bör stödja kommissionens förslag eftersom det kan skapa en förutsägbar och harmoniserad tillämpning av regelverket vilket är en förutsättning för investeringsvilja i ny och förbättrad teknik.
Radiofrekvensfrågor
Regeringen stödjer i princip alla presenterade förslag till förändringar av regleringen av radiofrekvenser. Regeringen stödjer den föreslagna inriktningen på en mera harmoniserad och teknik- och tjänsteneutral europeisk reglering av radiofrekvenser. Det är dock viktigt att inriktningen formuleras på ett sätt som inte i praktiken kan riskera att motverka en effektiv och ändamålsenlig frekvenstilldelning i medlemsstaterna.

Det är också viktigt att skrivningarna är tydliga när det gäller möjlighet till undantag från principen om tjänste- och teknikneutralitet för att möjliggöra sådan tillståndsgivning som är motiverad av andra skäl än frekvenseffektivitet som t.ex. tillståndsgivning för radio och TV.
Radiotillstånd för Pan-europeiska tjänster
Regeringen stödjer införandet av en fastställd procedur för hur urval ska ske av sådana tjänster som till sin tekniska natur är pan-europeiska, eller med andra ord - tjänster som är av en sådan natur att de inte på något enkelt sätt tekniskt låter sig avgränsas till endast enstaka medlemsstater. Detta är dock en viktig inskränkning - att ett sådant urval på gemenskapsnivå endast används för sådana tjänster som i sig själva är gränsöverskridande.
Artikel-7-proceduren
Regeringen stödjer förslaget att utöka kommissionens vetorätt genom att artikel 7.4 i ramdirektivet utökas till att även gälla skyldigheter mot SMP-operatörer.
Funktionell separation
Regeringen stödjer införandet av funktionell separation som en möjlig särskild skyldighet i extraordinära fall.
Nationella regleringsmyndigheters självständighet
Regeringen stödjer kommissionens förslag för att stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende. Svenska förvaltningssystemet är uppbyggt med självständiga myndigheter så det är från svenskt perspektiv rimligt att ha det så även på EU-nivå.
Europaparlamentets inställning
Europaparlamentet har ännu inte tagit ställning till kommissionens förslag.
Förslaget
Förslagens syfte är att förenkla regelverket och öka harmoniseringen mellan medlemsstaterna. Förhandlingen i rådsarbetsgruppen har hittills i stor utsträckning handlat om vilken roll och vilket inflytande som kommissionen ska ha i harmoniseringsarbetet, samt ytterst behovet av ökad harmonisering.
Radiofrekvensfrågor
Förslagen innebär att huvudregeln kvarstår, dvs. att tillstånd inte ska krävas för att använda radiosändare, men att medlemsstaterna får göra undantag från detta på grunder som räknas upp i auktorisations-direktivets artikel 5.1, dels när det är motiverat för att undvika en allvarlig risk för skadlig störning dels för att uppfylla andra mål av allmänt intresse. Den senare grunden är ny. I ordförandeskapets kompromissförslag har möjligheten till undantag från huvudregeln utökats genom att det för undantag endast ska krävas att det finns en möjlighet till skadlig störning. Dessutom föreslås att teknisk kvalitet för tjänster och en effektiv frekvensanvändning ska införas som möjliga undantag.

Förslagen innebär dessutom att radiotillstånd som huvudregel ska vara teknikneutrala, dvs. tillståndshavaren får avgöra fritt vilken teknik som ska användas.

Medlemsstaterna får göra undantag från huvudregeln på grunder som räknas upp i ramdirektivets artikel 9.3. Undantagen utgörs främst av undvikande av skadlig störning och skydd av allmänheten mot skadliga elektromagnetiska fält. Denna princip innebär ett tydligt avsteg från hur reglering av radiofrekvenser traditionellt har reglerats. I ordförandeskapets kompromissförslag föreslås en utökning av skäl till undantag från huvudregeln. De utökade skälen utgörs i huvudsak av att det ska räcka med att det finns en risk för skadlig störning samt att en viss kvalitet för tjänster ska granteras och att radiospektrum används effektivt.

Förslagen etablerar principen att radiotillstånd som huvudregel ska vara tjänsteneutrala, dvs. tillståndshavaren får avgöra fritt vilka tjänster som ska levereras med hjälp av frekvenserna. Medlemsstaterna får göra undantag från huvudregeln på grunder som räknas upp i ramdirektivets artikel 9.4, bl.a. för att undvika faror för liv och hälsa och skydd för sammanhållning och pluralism i medierna. Även denna princip innebär ett tydligt avsteg från hur reglering av radiofrekvenser traditionellt har reglerats. Ordförandeskapets förslag innebär bl.a. att det preciseras att tillstånd för radio- och tv-tjänster kan undantas från huvudregeln.

Dessutom föreslås att uthyrning och handel med radiofrekvenser ska tillåtas i gemensamt beslutade frekvensband utan förhandsprövning från regelringsmyndigheten. Detta innebär en skillnad mot dagens svenska lagstiftning, där överlåtelser av tillstånd måste godkännas av regleringsmyndigheten. För att undvika risken av att enskilda aktörer skaffar kontroll över frekvenser i konkurrensbegränsande syfte föreslås istället ( i auktorisationsdirektivets artikel 5.6) att de nationella regleringsmyndigheterna ska få minska, återta eller framtvinga försäljning av radiotillstånd.

Regeringen förordar kommissionens förslag framför ordförandeskapets kompromissförslag avseende radiofrekvensfrågor. Det beror på att de senare utgörs av inskränkningar av en inriktning mot en friare och mer efterfrågestyrd användning av radiofrekvenser.
Pan-europeiska tjänster
Enligt förslagen till auktorisationsdirektivets artiklar 6a och 6b, ska kommissionen kunna ta initiativ och fastställa procedurer för urval på gemenskapsnivå av företag som sedan ska tilldelas radiotillstånd av medlemsstaterna. Även om själva utfärdandet av tillstånd alltså föreslås ske på nationell nivå, innebär förslaget i praktiken att man genomför urvalsprocesser som ger pan-europeiska tillstånd. Enligt ordförandeskapets kompromissförslag skulle möjligheten till harmoniseringsåtgärder att inskränkas till enbart identifiering av radiofrekvensband som ska användas för generell auktorisation, och hela artikel 6b, om procedurer, utgår. Detta innebär att åtgärder för harmonisering för att kunna utdela pan-europeiska tillstånd, enligt detta förslag, utgår.

Det stöds inte av regeringen då det i vissa fall finns skäl att kunna ha en harmoniserad urvalsprocess för pan-europeiska tillstånd.
Artikel 7
Förslaget innebär att kommissionen ges möjlighet att uttala sig om en föreslagen skyldighet mot en SMP-operatör skulle utgöra hinder för den inre marknaden eller hyser allvarliga tvivel huruvida åtgärden är förenlig med gemenskapslagstiftningen. Detta ska leda till att skyldighetsbeslutens utformning harmonieras mellan de olika länderna. Enligt det nu gällande regelverket har kommissionen motsvarande vetorätt vad avser nationella regleringsmyndigheters beslut om avgränsning av marknader som kan regleras och vad avser beslut om fastställande av vilka företag som ska utses till SMP-operatörer.

Ordförandeskapet har föreslagit att den utökade vetorätten ska omvandlas till en form av stark rekommendation men där de nationella regleringsmyndigheterna har sista ordet.

Regeringen föredrar kommissionens förslag eftersom det i större utsträckning skulle bidra till en ökad harmonisering av regelverkets tillämpning.

Funktionell separation
Genom artikel 13a i tillträdesdirektivet föreslås att det införs en möjlighet för de nationella regleringsmyndigheterna att ålägga en skyldighet om funktionell separation. I Sverige har regeringen nyligen föreslagit en lagstiftning liknande kommissionens förslag. I kommissionens förslag är det tänkt att regleringen ska kunna tillämpas på vilka slags nät som helst till skillnad från det svenska förslaget som är tydligt begränsat till att gälla endast för det nationella kopparnätet (det traditionella telefonnätet som ägs av TeliaSonera). Vid beredningen av det svenska förslaget framkom flera synpunkter om hur en funktionell separation kan komma att påverka investeringsviljan i det befintliga nätet och avseende ny infrastruktur. För att inte riskera att hämma investeringsviljan för ny infrastruktur och nya tekniker har vi i Sverige därför inledningsvis valt att begränsa förslaget till endast den marknad där vi för närvarande har konstaterat betydande konkurrensproblem. Samtidigt har synpunkter inkommit om att lagstiftningen också bör gälla för andra nät (så som fibernät) än enbart det nationella kopparnätet.

I utkastet till artikel 13a framgår tydligt att den nationella tillsynsmyndigheten, enligt punkten 2b, ska genomföra en analys av .... företaget och på dess motiv för att investera i sitt nät samt på andra intressenter, i synnerhet den förväntade inverkan på konkurrensen om infrastruktur och alla tänkbara effekter för konsumenterna som en följd av detta,.

Att ålägga skyldighet om funktionell separation för andra nät än det nationella kopparnätet synes inte för närvarande vara aktuellt i Sverige. Dock kan i en framtid sådana behov komma att föreligga och det kan inte uteslutas att det finns andra medlemsstater där behoven redan finns.

Mot denna bakgrund stödjer Sverige förslaget eftersom möjligheten för regleringsmyndigheten att motverka konkurrensproblem också vad avser andra nät införs samtidigt som regleringsmyndigheten ska ta särskild hänsyn till bl.a. investeringsvilja och möjligheten till infrastrukturbaserad konkurrens vid beslut om funktionell separation.

För att tillmötesgå vissa medlemsstaters krav har ordförandeskapet föreslagit att ett krav på godkännande från kommissionen tas bort vad avser skyldighet om funktionell separation. Att ta bort detta krav skulle
förta skyldighetens status som att vara en extraordinär åtgärd. Och eftersom det är en ingripande skyldighet är det, enligt regeringen, viktigt att behålla möjligheten till godkännande från kommissionen.
Regleringsmyndigheternas oberoende
Ändringarna av artikel 3 i ramdirektivet syftar till att stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende vad avser bl.a. krav på en årlig budget och, i förhållande till regeringsmakten, en oberoende ledning.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Nuvarande regelverk är i huvudsak genomfört genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och genom ändringar i lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Ändringar i direktiven kommer att få effekter på denna reglering.
Ekonomiska konsekvenser
Den föreslagna förändringarna som syftar till en ökad harmonisering av regelverkens tillämpning kan väntas öka förutsägbarheten för marknadens aktörer och därmed leda till betydande samhällsekonomiska vinster. En förändring mot att som huvudregel tillämpa teknik- och tjänsteneutralitet i fördelningen av radiofrekvenstillstånd kan väntas leda till en, från samhällsekonomisk utgångspunkt, mer effektiv användning av denna begränsade och värdefulla naturresurs.
Övrigt