Grönbok om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken

Fakta-pm om EU-förslag 2008/09:FPM133 : KOM(2009)163 slutlig

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM133

Grönbok om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken

Jordbruksdepartementet

2009-06-26

Dokumentbeteckning

KOM(2009)163 slutlig

Grönbok reform av den gemensamma fiskeripolitiken

Sammanfattning

Kommissionen presenterade den 22 april en grönbok om den kommande reformen av den gemensamma fiskeripolitiken. Grönboken innehåller inga förslag från kommissionen utan är ett diskussionsunderlag där kommissionen inbjuder alla berörda parter att lämna sina synpunkter på de frågor som grönboken tar upp senast vid utgången av 2009.

Kommissionen anser att problemen med gemenskapens fiskeripolitik beror på fem huvudsakliga strukturella brister i politiken: problemet med överkapacitet i flottorna; vaga politiska mål som ger otillräcklig vägledning; ett system för beslutsfattande som uppmuntrar till kortsiktiga överväganden; ett regelsystem som inte uppmuntrar näringens ansvarstagande; samt bristande efterlevnad av gällande regler.

Kommissionen tar också upp ett antal ytterligare områden som man anser behöver redas ut inför en reform, exempelvis om den småskaliga flottan ska ha särskilt stöd och hur den gemensamma fiskeripolitiken kan integreras i ett bredare havspolitiskt sammanhang.

Regeringen välkomnar grönboken och delar kommissionens identifiering och analys av de fem viktigaste strukturella problemen. Regeringen vill även lyfta fram betydelsen av att reformen utgår ifrån en ekosystemansats och sker i samstämmighet med andra politikområden inom EU såsom havspolitiken, vattendirektivet, den marina strategin och biståndpolitiken. Mer detaljerade svenska ståndpunkter kommer att tas fram och skickas in till kommissionen under konsultationstiden.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) reglerar huvudsakligen kommersiellt fiske inom gemenskapen. En harmoniserad fiskeripolitik infördes år 1983 och år 2002 genomfördes en reform. Förändringar och utvecklingsarbete har också genomförts kontinuerligt.

Enligt grundförordningen (EG nr 2371/2002) ska kommissionen före utgången av 2012 rapportera till Europaparlamentet och rådet om hur den gemensamma fiskeripolitiken fungerar med avseende på bevarande och hållbarhet (förordningens kapitel II) samt anpassning av fiskekapaciteten (kapitel III). Vidare ska kommissionen senast den 31 december 2011 till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport avseende bestämmelser om tillträde till farvatten och fiskeresurser; rådet ska före den 31 december 2012 besluta om vilka bestämmelser som ska efterfölja nu gällande arrangemang i detta avseende.

Den svenska processen startade med en hearing i Stockholm i april 2008 då kommissionen höll en första presentation om vilka problem man såg att en ny fiskeripolitik skulle behöva svara på. Den 22 april 2009 lade kommissionen fram sin grönbok inför reformen av den gemensamma fiskeripolitiken. Samtidigt påbörjades en konsultationsprocess som pågår till den 31 december 2009.

1.2Förslagets innehåll

Den gemensamma fiskeripolitiken går nu in i en ny reformrunda. Grönbokens syfte är att starta en diskussion om reformen så att kommissionen får vägledning för sitt arbete. Grönboken består av kortare avsnitt om olika teman inom fiskeripolitiken samt för varje tema ett antal frågor som berörda parter uppmanas svara på.

Grönboken börjar med att kommentera de viktigaste förändringar som gjordes 2002 samt hur politiken har fungerat. De mål som vid förra reformen 2002 fastställdes för att uppnå ett hållbart fiske har enligt kommissionen generellt sett inte uppnåtts. De marina ekosystemen i europeiska vatten har potential för fiskebestånd med hög produktivitet. De flesta bestånden har dock fiskats ned. Av gemenskapens bestånd fiskas 88 procent över maximal hållbar avkastning vilket betyder att dessa fiskpopulationer skulle kunna öka och generera mer ekonomisk avkastning om de bara gavs några få år med lägre fisketryck. När det gäller lönsamheten är några av EU:s fiskeflottor vinstgivande utan offentligt stöd, men de flesta går antingen med förlust eller ger mycket små vinster. De generellt sett dåliga resultaten beror på en kronisk överkapacitet i gemenskapens flotta, där överfiske är både orsak och verkan. Ytterligare en aspekt på problembilden med överfiske, överkapacitet och låg ekonomisk återhämtningsförmåga är det starka politiska trycket att öka fiskemöjligheterna på kort sikt på bekostnad av näringens framtida hållbarhet.

Kommissionen anser att de dåliga resultat som den gemensamma fiskeripolitiken gett beror på fem viktiga strukturella problem:

Det djupt rotade problemet med överkapacitet i flottorna

Vagt formulerade politiska mål som ger otillräcklig vägledning för beslutsfattande och genomförande

Ett system för beslutsfattande som uppmuntrar till ett kortsiktigt tänkande

Ett regelverk som inte ger näringen själv tillräckligt ansvar

Bristande politisk vilja att se till att bestämmelserna följs och låg grad av efterlevnad av näringen

Åtgärder mot problemet med överkapacitet i flottorna

Flottans överkapacitet är ett grundläggande problem med den gemensamma fiskeripolitiken. Totalt sett är de europeiska fiskeflottorna fortfarande alltför stora för de tillgängliga resurserna och denna obalans är själva roten till alla problem kopplade till svaga ekonomiska resultat, dålig efterlevnad och överexploaterade resurser. Användningen av marknadsinstrument som överförbara fiskerättigheter kan enligt kommissionen vara ett effektiv sätt att minska överkapaciteten och lägga ett större ansvar på näringen.

Fokusering på politiska mål

I den nuvarande förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken anges att ”Den gemensamma fiskeripolitiken skall säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende”. Ingen prioritering fastställs för dessa mål och det saknas också tydliga indikatorer för att bidra till att mäta hur politiken lyckas. Målen behöver istället fastställas på ett entydigt sätt med tydliga prioriteringar som ger vägledning på kort sikt och samtidigt säkrar fiskets långsiktighet.

Fokusering på en beslutsram med långsiktiga kärnprinciper

Den nuvarande beslutsramen för den gemensamma fiskeripolitiken skiljer inte mellan principer och genomförande utan alla beslut fattas på högsta politiska nivå i rådet. En förändring av dagens mikroförvaltning är enligt kommissionen nödvändig. Politiken kan placeras på rätt nivå genom att rådet och Europaparlamentet fokuserar på principer medan beslut om hur politiken ska genomföras delegeras. Delegation regionalt kan ske till medlemsstaterna eller till kommissionen och/eller omfattas av ökad självförvaltning inom näringen.

Uppmuntran till näringen att ta mer ansvar för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken

Den gemensamma fiskeripolitiken har hittills huvudsakligen bedrivits uppifrån och ned, vilket inte gett fiskerinäringen incitament att bete sig som en ansvarstagande aktör som är ansvarsskyldig för den hållbara användningen av en offentlig resurs. System för medförvaltning skulle kunna utvecklas för att vända den här situationen. Dessa skulle också behöva innefatta skyddsmekanismer från gemenskapens sida.

Utveckling av en kultur av efterlevnad

I en rapport från november 2007 kritiserade revisionsrätten ingående bristerna i kontrollen av fisket inom EU. Kommissionen var enig med EG-domstolens analys och har därför redan gått vidare med en djupgående reform av systemet för kontroll och tillsyn, som nu diskuteras med medlemsstaterna och Europaparlamentet.

Kommissionen betonar att dessa fem strukturella problem är de viktigaste att komma tillrätta med.

Övriga åtgärder

Kommissionen tar också i grönboken upp ytterligare ett antal åtgärder som man ser bör diskuteras inför en reform.

Att skydda den småskaliga kustflottan

Många kustsamhällen i Europa är fortfarande beroende av fisket, både ekonomiskt och kulturellt. Om fiskeflottornas kapacitet anpassas till fiskmöjligheterna kommer den totala sysselsättningen inom fångstsektorn att minska. Att skydda utsatta kustsamhällen är ett legitimt socialt mål. Olika regler för den småskaliga och storskaliga flottan skulle kunna vara en möjlighet.

Att bruka fiskeresursen på bästa sätt

De flesta EU-fisken utanför Medelhavet förvaltas genom att en total kvot (en s.k. TAC) sätts för hur mycket fisk som får tas iland per år. Detta förvaltningssystem framstår som relativt enkelt men det finns också problem kopplade till det, exempelvis att fisk som inte får landas måste kastas över bord (utkast). Att exempelvis reglera genom att begränsa det antal dagar som ett fartyg får vara ute till sjöss skulle till viss del kunna undanröja detta, men ett sådant förvaltningssystem innebär andra svårigheter. En kombination av system skulle kunna vara en lösning.

Fördelningen av fiske mellan EU:s medlemsländer

Relativ stabilitet infördes 1983 och innebär att medlemsstaternas andel av varje fiskekvot är konstant över tiden. Fördelen är att det finns en mekanism som automatiskt fördelar varje års fiske mellan medlemsstaterna. Med tiden har dock uppstått stora skillnader mellan de tilldelade kvoterna och det faktiska utnyttjandet. Idag finns därför komplicerade rutiner för kvotbyten och utflaggning. Kommissionen menar att fisket skulle kunna bli mer flexibelt genom tilldelning av fiskerättigheter. Detta skulle kunna kombineras med ett ökat skydd för kustnära och småskaliga flottor.

Handel och marknad

Idag utgår direkt offentligt stöd om priserna för vissa arter hamnar under de satta målpriserna. Det finns ett behov av att balansera marknaden men detta skulle kunna ske med hjälp av stärkta producentorganisationer. Ett sådant system skulle också kunna underlätta initiativ för märkning av produkter och ökad spårbarhet.

Fiskeripolitiken i ett bredare havspolitiskt sammanhang

Avgörande utmaningar som klimatförändringarna, utsläppspolitiken och energieffektivitet måste beaktas i den gemensamma fiskeripolitiken. Den måste också tydligare ta hänsyn till interaktionen mellan olika intressen i den marina miljön.

Kunskapsbasen för politiken

Befäst kunskap och data är avgörande för den gemensamma fiskeripolitiken. De frågor som behöver behandlas blir dock allt fler och alltmer komplicerade vilket leder till ett behov att prioritera begränsade resurser för att ta fram denna kunskap. Förbättrad kommunikation mellan forskare, beslutsfattare och intressenter bör förbli en prioritet.

Strukturpolitik och offentligt ekonomiskt stöd

Det offentliga stödet till fisket är omfattande och har ibland visat sig förvärra problem med överkapacitet snarare än att hjälpa till att lösa dem. Det krävs därför en starkare länk mellan den offentliga finansieringen och de policymål som fiskeripolitiken sätter upp.

Den externa dimensionen

Huvudmålet för den gemensamma fiskeripolitiken vad gäller fiske utanför EU-vatten bör vara att sprida principerna om ett hållbart och ansvarsfullt fiske internationellt. EU bör fortsatt vara en aktiv part i internationella forum som FN:s generalförsamling och FAO samt fortsätta arbeta för att de regionala fiskeriförvaltningsorganisationerna ska stärkas. För avtalen om köp av fiskerättigheter i framför allt utvecklingsländer, de sk partnerskapsavtalen, innefattar de oftast bidrag för att partnerländerna ska kunna stärka sin fiskeriförvaltning. Partnerskapsavtalen har dock inte haft större verkningar i kampen mot fattigdomen och den externa fiskeripolitiken bör i större utsträckning ta hänsyn till tredjeländernas strategier för livsmedelssäkerhet.

Vattenbruk

Kommissionen har tagit upp vattenbrukets speciella situation i ett särskilt meddelande under 2009 men det är viktigt att också diskutera vattenbrukets roll inom en reformerad GFP.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Inte aktuellt. Meddelandet innehåller inga konkreta lagförslag.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Eftersom det inte finns några konkreta förslag är det svårt att överblicka de budgetära konsekvenserna av de möjliga åtgärder som skisseras. Kommissionens förslag till ny grundförordning planeras att läggas fram för rådet och Europaparlamentet i samband med den nya budgetramen efter 2013.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Grunden för en lyckad fiskeripolitik är en långsiktigt hållbar förvaltning av alla berörda fiskbestånd för att kunna tillhandahålla ett viktigt livsmedel till unionens konsumenter. De vetenskapliga rekommendationer som utfärdas från ICES måste beaktas. Vidare måste också frågor som rör sysselsättning och lokal utveckling beaktas liksom frågor som rör fritidsfiske och fiske som turistnäring. Fiskets omfattning måste anpassas så att det möjliggör en lönsamhet för näringen, vilket i sin tur kan bidra till levande kust- och glesbygder i många delar av EU.

Regeringen delar kommissionens identifiering och analys av de fem viktigaste strukturella problemen. Regeringen vill även lyfta fram betydelsen av att reformen utgår ifrån en ekosystemansats och sker i samstämmighet med andra politikområden inom EU såsom havspolitiken, vattendirektivet, den marina strategin och biståndpolitiken.

Utgifterna för fiskeripolitiken är höga, både på nationell och på gemenskapsnivå. En bedömning av vad politiken får kosta måste göras i samband med utformningen av en ny politik med utgångspunkt ifrån samhällsnytta och långsiktig hållbarhet. Frågor som kan diskuteras är bland annat näringens deltagande i finansieringen av förvaltningen och risk-baserade kontrollsystem. En svensk ståndpunkt är att kostnaderna ska minska.

Under konsultationstiden kommer en mer detaljerad svensk ståndpunkt att tas fram i samråd med berörda parter.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaterna har yttrat sig generellt om grönboken och om en reform, vid ministerråden den 23-24 april och 25 maj. Medlemsstaterna delar kommissionens åsikt att det behövs en genomgripande reform. Flera medlemsstater betonar också betydelsen av att stötta småskaligt kustnära fiske samt att någon form av regionalisering inom förvaltningen är viktigt att diskutera. Medlemsstaterna håller för närvarande på med att ta fram mer detaljerade nationella ståndpunkter fram till den 31 december 2009.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Institutionerna har inte yttrat sig i dagsläget.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Inte aktuellt. Meddelandet innehåller inga konkreta lagförslag.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Inte aktuellt. Meddelandet innehåller inga konkreta lagförslag.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

I samband med att kommissionen lade fram grönboken påbörjades också en konsultationsprocess med medlemsländer och intressenter om hur en framtida gemensam fiskeripolitik ska se ut. Kommissionen uppmuntrar alla berörda parter att lämna sina synpunkter senast den 31 december 2009. I början av 2010 kommer kommissionen att dra slutsatser av konsultationen samt sätta igång konsekvensbeskrivningar av olika alternativ. Den formella lagstiftningsprocessen beräknas starta tidigt under 2011 med förslag och behandling i rådets arbetsgrupper och i Europaparlamentet. Det kommande förslaget till ny grundförordning planeras träda ikraftv den 1 januari 2013.

Regeringen kommer att samråda med berörda parter.

4.2Fackuttryck/termer