Nytt EG-direktiv mot diskriminering

Fakta-pm om EU-förslag 2007/08:FPM127 : KOM (2008) 426 slutlig

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM127127

Nytt EG-direktiv mot diskriminering

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

2008-08-11

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 426 slutlig

Förslag till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning

Sammanfattning

Kommissionen föreslår ett direktiv med förbud mot diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Direktivet ska tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn. Vidare ska direktivet tillämpas i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Förbud mot diskriminering i arbetslivet på dessa grunder finns sedan tidigare i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet.

Förslaget till direktiv är uppbyggt på i huvudsak samma sätt som tidigare antidiskrimineringsdirektiv1. I likhet med de direktiven innehåller förslaget utöver förbud mot diskriminering även regler om bl.a. rättsliga och/eller administrativa förfaranden, delad bevisbörda, skydd mot repressalier och främjande av dialog med berörda intressenter. Därutöver innehåller förslaget en bestämmelse med innebörd att personer med funktionshinder ska få icke-diskriminerande tillgång till de samhällsområden som direktivet tillämpas på.

Regeringen har verkat för ett brett direktiv, och välkomnar därför kommissionens förslag i stort.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Likabehandling och förbud mot diskriminering är grundläggande principer i gemenskapsrätten. Artikel 13 i EG-fördraget ger EU befogenhet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Gemenskapen har sedan början av 1970-talet antagit en rad rättsinstrument för att motverka diskriminering. Inledningsvis har dessa fokuserat på könsdiskriminering. Under senare tid har dock rådet antagit rättsakter som rör även de andra diskrimineringsgrunderna i artikel 13 i EG-fördraget, närmare bestämt direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung samt direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet.

Det gemenskapsrättsliga skyddet mot diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung är än så länge mer långtgående än motsvarande skydd för diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. De rättsinstrument som hittills antagits rörande sistnämnda diskrimineringsgrunder rör endast likabehandling i arbetslivet, yrkesutbildning och därmed sammanhängande områden.

Kommissionen aviserade i sitt arbetsprogram för 20082 ett förslag om nytt EG-direktiv för att motverka diskriminering utanför arbetslivet med syftet att säkerställa samma nivå av skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund.

Med stöd av artikel 13 i EG-fördraget har kommissionen den 2 juli 2008 lagt fram ett förslag till direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

1.2Förslagets innehåll

Kommissionens förslag till direktiv är i huvudsak uppbyggt på samma sätt som de tidigare antidiskrimineringsdirektiven: direktivet mot etnisk diskriminering, arbetslivsdirektivet samt direktivet om varor och tjänster (direktivens fullständiga beteckningar redovisas i not 1). Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får införa regler som går längre när det gäller att tillvarata likabehandlingsprincipen än vad som anges i direktivet.

Syfte

Syftet med förslaget är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för att på andra samhällsområden än arbetslivet genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna.

Begreppet diskriminering

Diskriminering kan enligt förslaget utgöras av direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier samt instruktioner att diskriminera på grund av någon av diskrimineringsgrunderna i direktivet. I linje med direktiv 2000/78/EG och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska även en vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder, om det inte medför en oproportionerlig börda, anses vara diskriminering.

Tillåten särbehandling

Viss särbehandling, som i och för sig är diskriminerande, föreslås vara tillåten. Medlemsstaterna får tillåta särbehandling på grund av ålder om sådan särbehandling kan motiveras av ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Det anges särskilt i detta sammanhang att direktivet inte utgör hinder mot bestämda åldersgränser när det gäller tillgång till sociala förmåner, utbildning samt till vissa varor och tjänster.

Medlemsstaterna får också tillåta proportionell särbehandling när det gäller finansiella tjänster om särbehandlingen baseras på riskbedömningar där ålder eller funktionshinder används som bestämmande faktor, förutsatt att bedömningen bygger på relevant och tillförlitlig statistik.

Vidare ska direktivet inte påverka sådana åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för den allmänna säkerheten, ordningens bevarande, förebyggande av brott samt skydd för hälsa och andra personers fri- och rättigheter.

Tillämpningsområde

Förbudet mot diskriminering föreslås gälla alla personer, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, och tillämpas i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, som är tillängliga för allmänheten, inklusive bostäder. När det gäller tillhandahållandet av varor och tjänster, inklusive bostäder, föreslås förbudet gälla privatpersoner endast i den mån dessa utövar kommersiell verksamhet.

Det uttalas särskilt i förslaget att direktivet inte ska påverka vissa områden, bl.a. tillämpningen av nationell lagstiftning gällande civilstånd, medlemsstaternas ansvar för innehåll i utbildning och organisationen av medlemsstaternas utbildningssystem, åtgärder i nationell lagstiftning som säkerställer en sekulär stat samt bestämmelser och villkor för inresa till och bosättning på medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land och statslösa personer.

Likabehandling av personer med funktionshinder

I förslaget finns särskilda bestämmelser om likabehandling av personer med funktionshinder. För att garantera principen om likabehandling av personer med funktionshinder ska åtgärder vidtas för att göra det möjligt för personer med funktionshinder att få effektiv icke-diskriminerande tillgång till socialt skydd, sociala förmåner, hälsovård och utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Sådana åtgärder ska dock inte medföra en oproportionerlig börda eller innebära krav på väsentliga ändringar inom dessa områden. Rimliga anpassningsåtgärder ska, enligt förslaget, alltid vidtas såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda. Rimliga anpassningsåtgärder är inte begränsade till fysiska ändringar, utan det kan också handla om alternativa sätt att erbjuda service.

Vid bedömningen av om åtgärder av ovan nämnt slag skulle medföra en oproportionerlig börda, ska hänsyn tas särskilt till storlek och resurser hos den som ska vidta åtgärderna, verksamhetens karaktär, uppskattad kostnad, varornas eller tjänsternas livslängd samt möjliga fördelar med ökad tillgänglighet för personer med funktionshinder. Om bördan i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik rörande likabehandling bör den inte anses oproportionerlig.

Enligt förslaget ska direktivet inte påverka gemenskapsrättsliga bestämmelser eller nationell lagstiftning rörande tillgänglighet till särskilda varor eller tjänster.

Tillgång till rättslig prövning m.m.

Förslaget uppställer på samma sätt som i de tidigare direktiven mot diskriminering krav på att medlemsstaterna ska se till att alla har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktivet. Föreningar, organisationer eller andra juridiska personer som har ett berättigat intresse av att se till att bestämmelserna i direktivet efterlevs ska med den diskriminerades tillstånd få engagera sig i ett sådant förfarande. Medlemsstaterna ska vidare införa bestämmelser som skyddar enskilda från repressalier på grund av att de har framfört klagomål eller inlett ett rättsligt förfarande.

Bevisbörda

Liksom i tidigare direktiv föreslås en särskild regel om bevisbördans placering. Den innebär att om den som anser sig ha blivit diskriminerad lägger fram fakta som ger anledning att anta att diskriminering har förekommit, åligger det den som påstås ha diskriminerat att bevisa att diskriminering inte har ägt rum.

Organ för främjande av likabehandling

Det föreslås att det ska finnas ett eller flera organ i varje medlemsstat med uppgift att främja, analysera, övervaka och stödja likabehandling av alla personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Motsvarande krav på organ för främjande av likabehandling, samt behörighet för dessa, finns i direktivet mot etniskt diskriminering (ras eller etniskt ursprung) och direktivet om varor och tjänster (kön).

Efterlevnad och påföljder

Bestämmelser om efterlevnad och påföljder föreslås på motsvarande sätt som i tidigare direktiv. Det innebär bl.a. att lagar och andra författningar som strider mot principen om likabehandling ska upphävas samt att bestämmelser i t.ex. avtal och kollektivavtal som strider mot principen om likabehandling ska kunna förklaras ogiltiga eller ändras. Medlemsstaterna ska även se till att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder vid överträdelser av de bestämmelser som antagits med stöd av direktivet.

Informationsspridning och dialog

Medlemsstaterna ska enligt förslaget se till att myndigheter och andra får lämplig information om de bestämmelser som antas med anledning av direktivet, samt föra en dialog med berörda intressenter.

Genomförande

Direktivet föreslås vara genomfört i medlemsstaterna senast två år efter den dag då direktivet antas. När det gäller de särskilda bestämmelserna rörande personer med funktionshinder får medlemsstaterna om så behövs ta ytterligare två år på sig. Inom fem år efter ikraftträdandet ska medlemsstaterna lämna den information som kommissionen behöver för att upprätta en rapport om direktivets tillämpning.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Den civilrättsliga diskrimineringslagstiftning som i dag finns i Sverige reglerar förbud mot diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Diskrimineringsgrunden religion eller annan trosuppfattning motsvarar det EG-rättsliga ”religion eller övertygelse” och infördes i samband med genomförandet av arbetslivsdirektivet3. Av de diskrimineringsgrunder som det nya direktivförslaget omfattar, skyddas alla förutom ålder i nuvarande lagstiftning. Genom den nya diskrimineringslagen (2008:567), som träder i kraft den 1 januari 2009, kommer dock även ålder att utgöra en skyddad diskrimineringsgrund.

Samtidigt som den nya diskrimineringslagen träder i kraft upphävs sju befintliga svenska diskrimineringslagar. Eftersom den nya lagen träder i kraft inom kort och därmed utgör gällande rätt när det föreslagna direktivet ska genomföras i Sverige, redogörs i det följande endast för förslagets effekt på den nya diskrimineringslagen.

Den nya diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen innehåller diskrimineringsförbud som gäller också utanför arbetslivet, t.ex. i utbildningsverksamhet, vid tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder och i fråga om hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring samt studiestöd. Utöver uttryckliga diskrimineringsförbud innehåller lagen bl.a. förbud mot repressalier, krav på arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder, bestämmelser om diskrimineringsersättning för den som bryter mot lagen samt rätt för den nya Diskrimineringsombudsmannen och vissa intresseorganisationer att föra talan i domstol.

Bestämmelserna i den nya diskrimineringslagen om förbud mot diskriminering på grund av religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning stämmer i huvudsak överens med direktivförslaget. Se dock nedan vad gäller förslaget i direktivet att en vägran att vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder ska anses utgöra diskriminering. Den svenska regleringen vad gäller diskriminering på dessa grunder har – bortsett från frågan om rimliga anpassningsåtgärder – ett lika brett tillämpningsområde som det föreslagna direktivet, varför några särskilda lagstiftningsåtgärder sannolikt inte behöver vidtas i dessa delar.

När det gäller diskriminering på grund av ålder är förbudet i den nya diskrimineringslagen begränsat till utbildningsverksamhet samt arbetslivet i vid mening. Det saknas således i dag ett förbud mot åldersdiskriminering på flera av de områden som omfattas av direktivförslaget. Som nämnts ovan lämnar dock förslaget utrymme för särbehandling på grund av ålder, bl.a. uttalas att direktivet inte utgör hinder mot bestämda åldersgränser när det gäller tillgång till utbildning samt till vissa varor och tjänster. Om kommissionens förslag antas kommer det att krävas ändringar i diskrimineringslagen för att lägga fast när förbudet mot åldersdiskriminering gäller och när särbehandling på grund av ålder ska vara tillåten på de områden som omfattas av direktivet.

Direktivförslaget innehåller även krav på åtgärder för att göra det möjligt för personer med funktionshinder att få tillgång till socialt skydd, sociala förmåner, hälsovård och utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder. Vidare finns krav på rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder samt en bestämmelse om att en vägran att vidta sådana åtgärder ska ses som diskriminering. Förslaget lämnar ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar av vilka åtgärder som ska vidtas, bl.a. sägs att sådana åtgärder inte ska medföra en oproportionerlig börda. Direktivets effekt på svensk lagstiftning i dessa avseenden är bl.a. mot denna bakgrund ännu oklar. I den nya diskrimineringslagen finns krav på arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder. I övrigt reglerar inte diskrimineringslagen krav på åtgärder för tillgänglighet. Som framgår av propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) har regeringen för avsikt att skyndsamt låta komplettera Diskrimineringskommitténs överväganden med ytterligare underlag och därefter återkomma till riksdagen.

Vad gäller genomförandet av övriga förslag i direktivet, bl.a. tillgång till rättslig prövning, bevisbörda, inrättande av organ för främjande av likabehandling samt påföljder, kommer några lagstiftningsåtgärder sannolikt inte att bli nödvändiga. I sammanhanget kan nämnas att den nya Diskrimineringsombudsmannen ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Tillsynen kommer således omfatta samtliga diskrimineringsgrunder i den nya lagen.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

De budgetära konsekvenserna för Sveriges del är ännu svåra att bedöma. Ett krav på anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder kan komma att medföra budgetära konsekvenser för både offentliga och privata verksamheter, bl.a. för kommuner, fastighetsägare och näringsidkare.

I sin konsekvensanalys hänvisar kommissionen till en undersökning som granskat förekomsten av diskriminering utanför arbetsmarknaden4. I undersökningen konstateras att även om EU bygger på principen om icke-diskriminering så är skyddsnivån mot diskriminering i praktiken olika i olika medlemsstater och olika för olika diskrimineringsgrunder. De som riskerar att diskrimineras har ofta svårare att delta fullt ut i samhället, vilket ger negativa effekter för såväl den enskilde som för samhället i stort. Ett direktiv innefattande flera diskrimineringsgrunder och gällande utanför arbetslivet skulle vara en lämplig åtgärd för att öka skyddet mot diskriminering, öka rättssäkerheten för såväl näringsidkare som potentiella offer i medlemsstaterna samt förbättra möjligheterna för alla grupper att delta fullt ut i samhället.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen har verkat för ett brett direktiv mot diskriminering som säkerställer samma nivå av skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund. Regeringen välkomnar därför kommissionens förslag i stort. Regeringens ståndpunkt bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu okända. Det första rådsarbetsgruppsmötet har inte ägt rum än.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Det finns ännu inga formella ståndpunkter.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Regeringen avser att i september 2008 hålla en hearing med företrädare för berörda myndigheter och organisationer.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Förslaget grundar sig på artikel 13.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Genom artikel 13.1 i fördraget kan rådet, genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Kommissionen uttalar i förslaget att det krävs åtgärder på gemenskapsnivå för att skapa ett minimiskydd som gäller i samtliga medlemsstater i fråga om diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Gemenskapsrättslig lagstiftning tydliggör rättigheter och skyldigheter för såväl näringsidkare som medborgare, även de som flyttar mellan medlemsstaterna. Enligt kommissionen går förslaget inte längre än vad som krävs för att uppnå syftet med direktivet.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Frankrike, som är ordförandeland i EU under andra halvåret 2008, har meddelat sin avsikt att inom det sociala området prioritera bl.a. förhandlingarna med direktivet.

Frankrike inleder förhandlingarna på rådsarbetsgruppsnivå den 18 juli 2008. Frankrike har aviserat en riktlinjedebatt om diskrimineringsdirektivet den 2 oktober 2008 vid ett extrainsatt rådsmöte i Rådet för sysselsättning och socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (EPSCO). Diskrimineringsdirektivet kommer troligen att behandlas även vid EPSCO-rådets möte i december 2008.

4.2Fackuttryck/termer

--

[1]	Jfr rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering), rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet) samt rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (direktivet om varor och tjänster).
[2]	Com (2007)640. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions. Commission Legislative and Work Programme 2008.
[3]	Jfr prop. 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering, s. 80 f.
[4]	{COM(2008)426 final} {SEC(2008)2181}