Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1989/90:17

Riksdagens revisorers förslag angående
koncessionsavtalet om linjesjötrafik på Gotland

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av koncessionsavtalet
om linjesjötrafik på Gotland.

1 Sammanfattning

Revisorernas granskning omfattar följande frågor:

- formella fel vid upphandlingen

- avtalets kostnadskonsekvenser för staten

- avtalad servicenivå

- sysselsättningseffekter på Gotland

Vissa omständigheter vid upphandlingen ger anledning till kritik på formella
grunder. Revisorerna anser att upphandlingsförordningens regler skall gälla
också vid regeringens upphandling.

Transportrådets beslut att teckna en principöverenskommelse med Nordström
och Thulin AB (N&T) fattades vid ett icke protokollfört telefonsammanträde
av rådets styrelse. Revisorerna finner detta förfarande olämpligt.
Revisorerna finner det vidare anmärkningsvärt att transportrådet vid överläggningarna
med andra företag än Rederiaktiebolaget Gotland (Gotlandsbolaget)
biträtts av en person som var suppleant i Gotlandsbolagets styrelse.

Revisorerna finner det också anmärkningsvärt att kommunikationsdepartementet
inte dokumenterat hur de slutliga anbuden utvärderats eller hur
man beaktat sysselsättningsaspekten vid regeringens beslut.

Såvitt revisorerna har kunnat utröna, har det inte funnits en tillräckligt
klart utarbetad kravspecifikation avseende servicenivå och transportkapacitet
vid anbudstillfället. Detta har försvårat för revisorerna att göra en tillfredsställande
bedömning av alternativen i detta hänseende.

Rederibytet beräknas ha medfört en sysselsättningsminskning på Gotland
med ca 50 arbetstillfällen. Personalminskningen beror främst på vidtagna rationaliseringsåtgärder.
Revisorerna anser att en fortlöpande rationalisering
av verksamheten för att sänka kostnaderna måste anses som nödvändig mot
bakgrund av statsmakternas uttalande om ökad effektivitet i verksamheten.
Det finns därför enligt revisorernas mening inte skäl att kritisera rederibytet
från sysselsättningspolitiska utgångspunkter.

Av riksdagens revisorer anlitade utomstående experter har haft att
granska de rent ekonomiska konsekvenserna av alternativen. Denna granskning
har givit vid handen att det alternativ valts, som sammantaget för hela

Förs.

1989/90:17

1 Riksdagen 1989190. 2 sami. Nr 17

den tioåriga avtalsperioden kunde beräknas medföra den lägsta belastningen Förs. 1989/90:17
på statsbudgeten. Skillnaden i kostnadsutfall är dock enligt de gjorda beräkningarna
mycket liten. De antaganden som gjorts om seglationsintäkter, inflation,
diskonteringsfaktor m.m. är dessutom förenade med en viss osäkerhet.
Detta medför således att man inte entydigt kan avgöra om det kostnadsmässigt
fördelaktigaste alternativet valts.

Av rapporten framgår att det är med viss osäkerhet som riksdagens revisorer
gör sin bedömning. Skillnaden mellan de båda alternativen är liten. Vid
en sammanvägning av de förhållanden som revisorerna haft att granska och
mot bakgrund av de förutsättningar som var kända vid avtalets ingående finner
dock revisorerna att det alternativ som valdes var det bättre.

Utöver vad som nu anförts tillkommer en fråga om transport av farligt
gods.

Enligt vad som framgått av revisorernas enkät har frågan om transport av
farligt gods fått en lösning enligt nuvarande avtal som inger oro. Revisorerna
anser att denna fråga bör beaktas med särskild tyngd vid de fortsatta övervägandena
om Gotlandstrafikens omfattning och inriktning. Riksdagens revisorer
förutsätter att regeringen har sin uppmärksamhet riktad på de problem
som hänger samman med transporter av farligt gods i Gotlandstrafiken.

2 Bakgrund

Färjetrafik mellan svenska fastlandet och Gotland får enligt lagen (1970:871)
om linjesjötrafik på Gotland bedrivas endast efter tillstånd av regeringen.

Regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, fastställer taxor
och turlistor. Trafiken utförs med statligt bidrag i form av transportstöd.

I regeringens proposition 1985/86:105 om färjetrafiken till Gotland behandlades
bl.a. frågan om en ökad konkurrens i Gotlandstrafiken. I propositionen
betonades att som ett första steg i denna riktning måste en ökad konkurrens
i upphandlingen komma till stånd. Enligt de i propositionen förordade
riktlinjerna för den framtida Gotlandstrafiken skulle staten vid tonnageförnyelse
kunna anskaffa tonnaget direkt eller genom leasingavtal med något
rederi. Anbud skulle sedan tas in pä trafiken med detta tonnage. Riksdagen
(TU 1985/86:26, rskr. 347) godkände de i propositionen förordade riktlinjerna
för ökad konkurrens i Gotlandstrafiken.

Riksdagen har vidare uttalat att det är nödvändigt att ompröva trafikens
uppläggning och omfattning för att få ned statens kostnader för stödet, (skr.

1985/86:6, TU 4, rskr. 36).

Utvecklingen av statsbidraget till färjetrafiken sedan år 1980 (1988 års
penningvärde) framgår av följande diagram som hämtats från transportrådets
anslagsframställning för budgetåret 1990/91.

2

Statsbidrag till Gotlandstraflken 1980-1988 Förs. 1989/90:17

Diagram

Mkr/år

100 -

50

1990

1980

Transportvolymen har under denna tid varit förhållandevis stabil, varför utvecklingen
av transportstödet per trafikenhet (beräknat på antalet passagerare
och längdmeter gods) väl följer kurvan för det totala statsbidraget till
färjetrafiken. Stödet per trafikenhet var högst år 1981 med 93 kr. År 1988
var detta stöd 28:60 kr. Trafikens kostnader täcktes 1988 till 80 % av trafikintäkterna.
Resterande del täcks av transportstödet.

Gotlandsbolaget har tidigare haft koncession på färjetrafiken. Efter bemyndigande
från regeringen sade transportrådet upp statens avtal med Gotlandsbolaget
den 19 december 1986 och träffade samma dag en principöverenskommelse
med N&T om att detta företag skulle överta färjetrafiken
fr.o.m. 1988. Regeringen beslöt den 19 februari 1987, efter det att Gotlandsbolaget
och N&T inkommit med preciseringar av sina tidigare anbud, att
koncession enligt lagen om linjesjötrafik på Gotland skulle övergå till N&T.

Staten genom transportrådet tecknade senare på regeringens uppdrag avtal
med N&T för att reglera de ekonomiska mellanhavanden som följer av
koncessionstrafiken.

Transportrådets handläggning av regeringsuppdraget och regeringens beslut
i ärendet har kritiserats bl.a. vad gäller kraven på affärsmässighet och
objektivitet. Mot denna bakgrund har riksdagens revisorer granskat förfarandet
vid upphandlingen av Gotlandstrafiken efter år 1987.

3 Granskningens omfattning

Förs. 1989/90:17

Granskningen har avgränsats till att omfatta följande frågor:

- formella fel vid upphandlingen

- avtalets kostnadskonsekvenser för staten

- avtalad servicenivå

- sysselsättningseffekter på Gotland

De bakomliggande trafikpolitiska besluten angående Gotlandstrafiken och
principerna för det statliga transportstödet har inte varit föremål för revisorernas
överväganden.

Två auktoriserade revisorer har på riksdagens revisorers uppdrag gjort en
beräkning av kostnadskonsekvenserna för statens del av det nya avtalet om
Gotlandstrafiken. Avsikten var att undersöka om det för staten fördelaktigaste
alternativet valts jämfört med det slutliga anbudet från Gotlandsbolaget.
Jämförelsen utgår från de omständigheter som var kända vid tiden för
upphandlingen.

Riksdagens revisorer har vidare gjort en enkätundersökning om det nya
koncessionsavtalets effekter på service och trafikutbud och på sysselsättningen
på Gotland.

Revisorerna har vid s.k. hearings berett landshövding Claes Elmstedt, generaldirektören
Claes-Eric Norrbom, transportrådet, och f. verkställande
direktören för Gotlandsbolaget Bert-Åke Eriksson tillfälle att lämna synpunkter
och besvara frågor avseende de i revisorernas granskning aktualiserade
problemen.

4 Revisorernas överväganden

4.1 Upphandlingen

Tillvägagångssättet vid statlig upphandling regleras i upphandlingsförordningen
(1986:366). riksrevisionsverkets föreskrifter (1986:612) till upphandlingsförordningen
och riksrevisionsverkets allmänna råd (1986-06-26) till
förordningen med därtill hörande föreskrifter och kommentarer.

Upphandlingsförordningen bygger på riktlinjer för den offentliga upphandlingen
som beslutats av riksdagen (prop. 1973:73, FiU 27, rskr. 190).

Upphandlingsförfarandet

Regeringen uppdrog den 20 februari 1986 åt transportrådet att ta upp överläggningar
om Gotlandstrafiken. Under 1986 hade transportrådet överläggningar
med Gotlandsbolaget och N&T. Transportrådet hade även kontakter
med några andra företag, som kunde tänkas vara intresserade av att överta
koncessionen på Gotlandstrafiken. Den 22 december 1986 redovisade transportrådet
sitt regeringsuppdrag och överlämnade en principöverenskommelse
mellan staten och N&T om trafiken efter år 1987. Transportrådets
handläggning av detta uppdrag hade kritiserats bl.a. från Gotlandsbolagets
sida. Regeringen tillsatte därför i januari 1987 en juristgrupp bestående av

rättscheferna vid statsrådsberedningen, justitiedepartementet och kommu- Förs. 1989/90:17
nikationsdepartementet för att granska transportrådets formella handläggning
av regeringsuppdraget att ta upp överläggningar och förhandlingar med
olika företag om upphandlingsformer och villkor för Gotlandstrafiken efter
år 1987.

Juristgruppen har, mot bakgrunden av bl.a. den osäkerhet som den bedömt
vara förenad med tolkningen av vad som gäller på området, kommit
fram till slutsatsen att upphandlingsförordningen inte bör anses tillämplig på
det upphandlingsarbete som transportrådet utfört. Juristgrupen pekar emellertid
på att regeringen måste anses skyldig att vid upphandling följa de
grundläggande princierna om affärsmässighet, offentlighet och rättssäkerhet
vid offentlig upphandling som lagts fast av riksdagen. I praktiken skulle därför
frågan om förordningens formella tillämplighet inte spela så stor roll.

Den får betydelse bara såvitt gäller de mer detaljbetonade bestämmelserna
i förordningen. Enligt juristgruppen måste det emellertid även i fall då upphandlingsförordningen
inte är direkt tillämplig naturligtvis kunna ställas
vissa minimikrav på upphandlingens formella sida. Tilltänkta anbudsgivare
måste sålunda få klart för sig att det rör sig om en anbudsgivning. Det måste
då också finnas ett underlag för anbudsgivningen som anger vilka krav och
önskemål som den upphandlande myndigheten har i fråga om varan eller
tjänsten. Vidare måste anges den dag då anbud senast skall ha kommit in
och hur anbud skall avges om inte detta ändå står klart för anbudsgivarna.

Rättssäkerhetsprincipen innebär krav på saklighet och opartiskhet, bl.a.
möjlighet till konkurrens på lika villkor. Juristgruppen, som inte funnit att
transportrådet åsidosatt dessa principer, ansåg likväl att kritik kunde riktas
mot transportrådet på två punkter.

Transportrådet borde ha klargjort tidigare för Gotlandsbolaget när förhandlingsskedet
var avslutat och att det därefter gällde för bolaget att avge
ett formellt anbud. Den andra punkten som gett anledning till kritik är att
transportrådet vid överläggningarna med andra företag än Gotlandsbolaget
biträtts av en person som var suppleant i Gotlandsbolagets styrelse. Revisorerna
instämmer i denna kritik och finner förfarandet anmärkningsvärt.

Utöver vad juristgruppen anfört i sin promemoria om den formella handläggningen
av ärendet vill revisorerna, efter den nu företagna granskningen,
tillägga följande.

De omständigheter som låg till grund för transportrådets beslut att säga
upp det tidigare gällande avtalet med Gotlandsbolaget borde ha dokumenterats
på sådant sätt att man från tillgängliga handlingar i ärendet klart kunnat
utläsa vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för
detta beslut. Detta gäller särskilt frågan hur transportrådet vid sitt beslut beaktat
den omständigheten att staten genom att det tidigare avtalet sades upp
frånhänt sig sin rätt till de andelar i eventuella realisationsvinster som staten
hade tillförsäkrats enligt detta avtal.

Revisorerna godtar emellertid transportrådets bedömning i sak så som
den redovisats för revisorerna.

Den 16 december 1987 tog transportrådets styrelse ställning till ett förslag
till avtal mellan staten och N&T om koncessionstrafiken på Gotland efter år

1987. Den fulltaliga styrelsen bemyndigade därefter sin ordförande att Förs. 1989/90:17
teckna slutgiltigt avtal. Styrelsens beslut framgår av följande protokollsutdrag.

§7

Ordföranden orienterade om det nya fartyget och intrycken från ett studiebesök
på ombyggnadsvarvet som han gjort tillsammans med Nelldal. Varvet
säger att fartyget kommer att levereras på utlovad tid. Fartyget sätts in i trafiken
på nyårsdagen.

Ordföranden lämnade en ingående redogörelse för avtalet med Nordström
& Thulin.

Nelldal redovisade budgeten för trafiken och gjorde jämförelser med de
kalkyler som gjordes i samband med upphandlingen och vilket resultat en
fortsatt trafik med Gotlandsbolaget skulle gett. Slutsatsen är att trafiken
kommer att kräva ett statsbidrag av knappt 30 Mkr och att intäkterna i trafiken
överstiger de rörliga kostnaderna.

Styrelsen diskuterade ett antal delfrågor och förklarade sig nöjd med den
fullständiga redovisningen. Ordföranden bemyndigades att teckna slutgiltigt
avtal.

Den 21 december 1987 träffade staten och N&T slutligt avtal för att reglera
de ekonomiska mellanhavanden som följer av koncessionstrafiken.

Detta avtal är i alla väsentliga delar sekretessbelagt.

Beslutet att teckna en principöverenskommelse mellan transportrådet, för
statens räkning, och N&T återfinns inte i transportrådets styrelseprotokoll.

Detta beslut skall enligt transportrådets generaldirektör i stället ha fattats
vid ett icke protokollfört telefonsammanträde. Styrelsen hade dock gett sin
ordförande bemyndigande att säga upp tidigare avtal (enl. regeringsbeslut
den 27 november 1986) vid lämplig tidpunkt om detta skulle visa sig nödvändigt.
Det har enligt protokollen från de styrelsesammanträden som följt efter
detta beslut visserligen inte förekommit någon kritik eller anmärkningar från
styrelsens ledamöter mot den träffade principöverenskommelsen. Riksdagens
revisorer finner ändå det tillämpade förfarandet vara olämpligt i synnerhet
som styrelsen vid sitt sammanträde den 11 december klart uttalat att
den ville bli fortlöpande informerad i frågan. Det råder nu dessutom oklarhet
om vilka ledamöter som deltagit i beslutet.

Inför regeringens beslut om koncessionstrafiken den 19 februari 1987 hade
Gotlandsbolaget och N&T kommit in med vissa preciseringar och kompletteringar
av sina anbud. I Gotlandsbolagets fall skedde detta i form av ett nytt
anbud. I den på kommunikationsdepartementet upprättade akten i ärendet
finns ingen dokumentation som visar hur de båda slutliga anbuden utvärderats
och vägts mot varandra. Det finns inte heller några anteckningar som
visar hur man beaktat sysselsättningsaspekten vid regeringens beslut. Riksdagens
revisorer finner detta anmärkningsvärt.

Enligt revisorernas bedömning har den granskade upphandlingen genomförts
på ett icke helt korrekt sätt. Även om förutsättningarna för upphandlingen
i förevarande fall varit speciella anser revisorerna att de formella kraven
avseende formerna för upphandlingen måste ställas högt. Detta gäller i
synnerhet när regeringen är den avtalsslutande parten och när upphandlingen
avser betydande belopp. Upphandlingsförordningens regler bör en- 6

ligt revisorernas mening äga tillämpning också vid regeringens upphandling. Förs. 1989/90:17
Den oklarhet som nu synes föreligga angående upphandlingsförordningens
tillämpning vid regeringens upphandling bör undanröjas.

4.2 Avtalets kostnadskonsekvenser för staten

På riksdagens revisorers uppdrag har två auktoriserade revisorer företagit
en jämförande beräkning av kostnadskonsekvenserna för statens del avseende
å ena sidan det avtal som träffades mellan staten och N&T den 21
december 1987 och Gotlandsbolagets avtalsförslag den 17 februari 1987.

Gotlandsbolagets avtalsförslag, som omfattade färjetrafik med tre fartyg,
har kompletterats med en fristående kalkyl avseende trafik även med två fartyg
utifrån de uppgifter och förutsättningar som angetts i Gotlandsbolagets
kommentarer till sitt anbud.

De företagna beräkningarna avser den tioåriga avtalsperioden 1 januari
1988-31 december 1997.

I de olika kalkylerna ingår följande poster.

Intäkter

- Seglationsintäkter

- Övriga intäkter

Kostnader

- Turersättning

- Hamnavgifter

- Försäljnings- och administrationskostnader

- Kapitalkostnader

- Övriga kostnader

Genom att regeringen sekretessbelagt underlaget för sitt beslut i upphandlingsfrågan
och stora delar av det nya koncessionsavtalet är också kalkylunderlaget
i betydande utsträckning hemligt. De auktoriserade revisorer som
företagit utvärderingen har haft tillgång till hela det dokumenterade beslutsunderlaget
och den fullständiga avtalstexten.

Seglationsintäkterna har antagits vara lika i tvåfartygsalternativen mellan
N&T och Gotlandsbolaget, men 3 milj. kr. lägre i trefartygsalternativet med
hänsyn till framräknade skillnader i den faktiska kapaciteten. De rörliga
kostnaderna - turersättning, hamnavgifter samt försäljnings- och administrationskostnader
- är indexrelaterade, medan kapitalkostnaderna består
av en fast avskrivningskostnad jämte de faktiska finansieringskostnaderna.

Övriga intäkter avser intäkter från den koncessionstrafik som rederierna
har rätt att utföra mellan Gotland och fastlandet utöver den turlista som staten
fastställer. Inkomster från sådana turer tillfaller rederiet utöver det bortfall
som kan beräknas ha uppstått på grund av denna tilläggstrafik.

Med övriga kostnader avses sådana kostnader som ingår i det allmänna
förbehåll Gotlandsbolaget gjort i sitt anbud avseende

ersättning för samtliga tillkommande kostnader hänförliga till koncessionstrafiken
som ej särskilt specificerats i detta avtal och hänförliga till nu ej
kända kostnadsslag.

*

Genom att säga upp det tidigare avtalet med Gotlandsbolaget gick staten Förs. 1989/90:17
miste om en eventuell realisationsvinst vid försäljning av de fartyg som ingick
i koncessionstrafiken. Statens andel av skillnaden mellan fartygens uppskattade
marknadsvärde och det redovisade restvärdet kan beräknas ha uppgått
till drygt 100 milj. kr. Från transportrådets sida hävdas att osäkerheten
om hur och när en eventuell realisationsvinst skulle kunna förverkligas i
kombination med statens svårigheter att styra kostnadsutvecklingen i koncessionstrafiken
enligt det tidigare avtalet har varit avgörande för beslutet
att säga upp detta avtal.

De auktoriserade revisorerna gör följande sammanfattande bedömning
angående det nya koncessionsavtalets kostnadskonsekvenser för staten.

Vår jämförande beräkning av kostnadskonsekvenser för statens del avseende
avtalet om linjesjötrafik på Gotland som slutits med Nordström &

Thulin AB å ena sidan och å andra sidan det slutgiltiga avtalsförslaget från
Rederi AB Gotland visar att det för staten fördelaktigaste alternativet har
valts.

Vår slutsats grundar sig på en jämförelse av kostnadskonsekvenser för staten
vid tidpunkten för beslutet i februari 1987 utifrån ”avtalen” samt en antagen
kostnads- och intäktsutveckling. Som referensmaterial har vi även studerat
budget, prognoser och utfall för 1988, 1989 och 1990.

Vår bedömning att det för staten fördelaktigaste alternativet valts avser
beräkningar för hela avtalsperioden fram till 1997-12-31.

Av dokumentationen framgår att såväl Transportrådet som Rederi AB
Gotland bedömer att seglationsintäkterna skulle öka p.g.a. högre kapacitet
vid tvåfartygsalternativet än vad som skulle vara fallet om M/S Gotland och
M/S Gute fortsatt skulle trafikera Södra Linjen. Vi har därför antagit högre
seglationsintäkter i tvåfartygsalternativet, 3 milj. kr. högre än i alternativet
med 3 fartyg.

1 våra beräkningar har vi för jämförbarhetens skull använt samma prisoch
kostnadsökning per år, 6%, som Transportrådet gjort i sina kalkyler.

Vidare har vi i våra prognoser utgått från de belopp vi fått fram vid kostnadsberäkningar
av ”avtalen" vid beslutstidpunkten.

Vi har i våra beräkningar inte tagit hänsyn till effekten av att det i avtalet
med Nordström & Thulin AB förutses en något större satsning på marknadsföring.
Vi har inte heller kunnat beloppsbestämma den allmänna reservation
för okända kostnader som Rederi AB Gotland har i sitt avtalsförslag och
därför ej beaktat denna i våra beräkningar.

Avtalen är i sin grundkonstruktion lika och borde därför ge i stort sett
samma kostnads- och intäktseffekter. De mest iögonfallande skillnaderna föreligger
beträffande kapitalkostnaderna och utvecklingen för försäljningsoch
administrationskostnaderna. I det senare fallet ger avtalet med Nordström
& Thulin mindre kostnader som, beroende på prisutvecklingen, kan
medföra, och medför enligt antagen inflationstakt, att det för staten fördelaktigaste
alternativet valts. Detta gäller då även om kapitalkostnaderna vid
byte av rederi initialt blivit mycket högre.

Det har från Rederi AB Gotlands sida framförts synpunkten att det inte
skulle vara möjligt att med full kostnadstäckning sänka drifts-, administrations-
och försäljningskostnader med sådana belopp att detta skulle täcka
den högre kapitalkostnaden. Om så inte vore fallet skulle Nordström & Thulin
belastas med dessa kostnader utanför Koncessionstrafiken. Staten har
rättighet att utse auktoriserad revisor att granska den del av rederiets verksamhet
och räkenskaper som påverkar Koncessionstrafiken. Så har ännu ej

skett. Enligt uppgift från Transportrådet ansåg man att detta inte varit nöd- Förs. 1989/90:17

vändigt under de förhållanden som hittills förevarit. En auktoriserad revisor

skall dock utses. Om en auktoriserad revisor granskat Koncessionstrafikens

redovisning och räkenskaper skulle troligen vissa osäkerhetsmoment kunnat

undvikas.

Det har från Transportrådets sida hävdats att man tidigare varit helt i händerna
på Rederiet när det gällt anskaffning av nytt tonnage i Koncessionstrafiken.
Från Rederi AB Gotlands sida hävdas att man inte haft någon möjlighet
att byta tonnage i Koncessionstrafiken utan statens samtycke. I det tidigare
avtalet förutsättes samråd mellan Rederiet och staten. I det nya avtalet
resp. avtalsförslaget har staten bestämmanderätt.

I sitt beslut om uppsägning av det gamla avtalet med Rederi AB Gotland
tog Transportrådet en risk. Det visar sig bl.a. genom att man vid principöverenskommelsen
med Nordström & Thulin inte kunde specificera de fartyg
som skulle ingå i Koncessionstrafiken. P.g.a. utvecklingen på fartygsmarknaden
kom också kapitalkostnaden för fartygen att avsevärt överskrida de belopp
man kalkylerat med.

Vår samlade bedömning av kostnadskonsekvenser i form av transportstöd
för statens del är att, utifrån de fakta som var kända vid tidpunkten för beslutet
och antagen kostnadsutveckling,det för staten fördelaktigaste alternativet
för avtalsperioden valts.

När det gäller jämförelsen mellan Rederi AB Gotlands avtalsförslag för
tre fartyg över hela avtalsperioden och avtalet med Nordström & Thulin,
vilket enligt Transportrådets uppfattning inte är en korrekt jämförelse, är
skillnaden i kostnadsutfall enligt våra beräkningar mycket liten. Mot bakgrund
av de antaganden rörande inflation, diskonteringsfaktor m.m. som
våra beräkningar vilar på får resultatet betraktas som osäkert. Vi har därför
även gjort en beräkning av kostnaderna i koncessionstrafiken i vilken utfallet
ej är beroende av seglationsintäkternas storlek. Utifrån denna utgångspunkt
är Rederi AB Gotlands anbud om tre fartyg det fördelaktigaste. De
allmänna reservationer rörande ej kända kostnader som ändå finns i Rederi
AB Gotlands avtalsförslag talar dock för att det för staten bästa alternativet
valts.

I våra beräkningar av kapitalkostnaden för tvåfartygsalternativet i Rederi
AB Gotlands avtalsförslag har vi utgått från uppgifter som vi hämtat från
Rederiets egna kommentarer till sitt avtalsförslag. Enligt Transportrådet bör
man beräkna kapitalkostnaden för nytt fartyg till samma belopp i bägge ”avtalen”.
Detta kan vara rimligt i kalkylsituationen och skulle medföra att kapitalkostnaden
i Rederi AB Gotlands avtalsförslag för två fartyg skulle öka
med ca 5 milj. kr. per år. Då detta förhållande inte påverkar vår slutsats har
vi inte korrigerat våra beräkningar.

Statens andel av reavinster på fartyg i Koncessionstrafiken som bedrevs av
Rederi AB Gotland har inte påverkat vår bedömning. Genom att staten sagt
upp avtalet med Rederi AB Gotland var dessa vinster redan förlorade när
staten hade att ta ställning till Rederi AB Gotlands avtalsförslag av 1987-02-17 och Principöverenskommelsen med Nordström &Thulin AB.

Eftersom staten står för kapitalkostnaderna i Koncessionstrafiken har staten
i avtalen tillförsäkrat sig en andel av ev. reavinst vid försäljning av fartyg.

Genom att i avtalet med N&T M/S Visby inhyrts för en tvåårsperiod kan det
antagas att staten frånhänt sig sin andel av ev. reavinst. Utifrån förutsättningen
att fartygen åtminstone behåller sitt marknadsvärde skulle den grovt
kunna beräknas till 2/3 av 4 % årlig avskrivning på 250 milj. kr., eller ca 13
milj. kr. Vi har ej tagit hänsyn till denna eventualitet och den har ej påverkat
vår slutsats.

Riksdagens revisorer instämmer i de anlitade revisorernas bedömning av- Förs. 1989/90:17
seende den risk staten genom detta tillvägagångssätt kom att utsätta sig för.

Det visade sig sedan också att de faktiska kapitalkostnaderna för fartygen
enligt det slutgiltiga avtalet kom att avsevärt överskrida de kalkylerade kostnaderna.

Riksdagens revisorer vill dock framhålla att - sedan regeringen frångått
den av riksdagen förordade lösningen att staten skulle äga koncessionsflottan
- den påtalade risken torde vara en ofrånkomlig förutsättning för att
uppnå ökad konkurrens i färjetrafiken enligt 1986 års riksdagsbeslut.

Den företagna kostnadsutredningen har gett vid handen att det alternativ
valts som sammantaget för hela den tioåriga avtalsperioden kunde beräknas
medföra den lägsta belastningen på statsbudgeten. Skillnaden i kostnadsutfall
är dock enligt de gjorda beräkningarna mycket liten. De antaganden som
gjorts om seglationsintäkter, inflation, diskonteringsfaktor m.m. är dessutom
förenade med en viss osäkerhet. Detta medför således att man inte
entydigt kan avgöra om det kostnadsmässigt fördelaktigaste alternativet
valts.

Vid bedömningen av upphandlingens kostnadskonsekvenser bör enligt
riksdagens revisorer också följande tre omständigheter framhållas.

I anbudet från Gotlandsbolaget finns en allmän reservation för okända
kostnadsslag.

Fartygens årskapacitet i de två kostnadsalternativen är inte helt jämförbar.

I Gotlandsbolagets alternativ är turtätheten lägre liksom även kapaciteten i
de två kombinerade passagerar-/godsfärjorna m/s Visby och m/s Gotland.

Detta har endast delvis kunnat kompenseras med det tredje fartyget, godsfärjan
m/s Gute. För att de båda alternativen skulle bli likvärdiga i dessa avseenden
krävs en ökad turtäthet som kan beräknas öka kostnaderna i Gotlandsbolagets
alternativ med ett belopp som betydligt överstiger det kalkylerade
inkomstbortfallet i de auktoriserade revisorernas beräkningar.

Transportrådet hade slutligen också att beakta att ett färjebyte kunde bli
aktuellt under avtalsperioden. Trafiken i de båda alternativen skulle efter ett
sådant byte komma att belastas med helt nya värden för kapitalkostnaderna.

Detta skulle reducera betydelsen av de betydligt lägre kapitalkostnaderna i
Gotlandsbolagets alternativ.

Riksdagens revisorer anser däremot inte att det finns tillräckligt underlag
att rikta kritik mot frågan hur en eventuell framtida realisationsvinst har beaktats.

Revisorerna anser vidare att staten bör utnyttja sin rätt enligt avtalet att
utse en auktoriserad revisor att granska den del av rederiets verksamhet och
räkenskaper som påverkar koncessionstrafiken.

4.3 Servicenivån i trafiken

Sorn ett komplement till analysen av kostnadskonsekvenserna för statens del
av det nya avtalet om Gotlandstrafiken har en genomgång företagits av skillnaderna
mellan de två huvudalternativen också i fråga om trafikutbud och
service. Alternativen har nämligen inte varit helt jämförliga i dessa avseenden.
Gotlandsbolaget har t.ex. offererat trafik med tre fartyg mot N&T:s 10

två. Bedömningen i denna del grundar sig dels på vad transportrådet anfört Förs. 1989/90:17
i sin anslagsframställning för budgetåret 1990/91 angående transportstöd för
Gotland, dels på svaren i den enkätundersökning om det nya koncessionsavtalets
effekter på servicen m.m. i färjetrafiken som revisorerna genomförde
i februari 1990. Transportrådet framhåller i anslagsframställningen att servicen
har förbättrats, bl.a. genom ett nytt bokningssystem, nya tidtabeller och
standardförbättringar ombord.

Revisorernas enkät har förutom till länsstyrelsen på Gotland och Gotlands
kommun även gått ut till en rad näringslivs- och intresseorganisationer.

Dessa är Utvecklingsfonden i Gotlands län, Gotlands Turistförening, Företagarförbundet-Gotlands
lokalavdelning. Gotlands Köpmannaförbund,

Gotlands Åkeriförening, Småföretagens riksorganisation i Gotlands län.

Östsvenska Handelskammaren, Lantbrukarnas länsförbund på Gotland,

HCK-Gotland, Svenska Maskinbefälsförbundet, Svenska Sjöfolksförbundet,
Svenska Transportarbetareförbundet samt Sveriges fartygsbefälsförening.

I enkätsvaren har stark kritik riktats mot färjekapacitetensomfattning i
Gotlandstrafiken. Kapaciteten anses allmänt otillräcklig och situationen har
enligt flertalet enkätsvar dessutom förvärrats genom rederibytet.

Länsstyrelsen på Gotland framhåller att kapaciteten i Gotlandstrafiken
minskat avsevärt de senaste åren. Från att ha omfattat fyra färjor, varav en
speciellt anpassad för transporter av farligt gods, har tonnaget minskat till
dagens två bil/passagerarfärjor. Samtidigt har efterfrågan på gods och passagerarutrymmen
ökat.

Transporterna av farligt gods till/från Gotland är i dagsläget ett stort problem.
Alla slag av farligt gods från explosiva varor till frätande ämnen måste
kunna transporteras till/från Gotland. Inget av de företag länsstyrelsen varit
i kontakt med har sedan år 1987 minskat mängden farligt gods. Med för låg
turtäthet eller för låg däckskapacitet för farligt gods ökar risken att sådant
gods - mot bestämmelserna - transporteras på passagerarturer.

Gotlands kommun erinrar om att Gotland för närvarande trafikeras av endast
två färjor mot tidigare tre. Den beredskap som fram till 1987 fanns i och
med att tre färjor samt transportfartyget Gute trafikerade Gotland saknas i
dag. Om en färja måste tas ur trafik under högsäsong drabbas sommarresandet
till och från Gotland på ett närmast katastrofalt sätt. Även de för näringslivet
viktiga transporterna skulle drabbas mycket hårt. Frånvaron av transportfartyg
utöver ordinarie färjor året runt medför att en mycket svår och
bekymmersam situation skulle uppstå även under icke högsäsong för både
näringsliv och övrigt resande.

Utvecklingsfonden i Gotlands län bedömer de förändringar som skett av
tonnaget med minskningen av antalet färjor samt mindre lastkapacitet på
dessa som en mycket allvarlig serviceförsämring som inträffat i kombination
med en normal ökning av i första hand godsmängden.

För de befintliga företagen och för Gotlands möjligheter att framstå som
ett vettigt alternativ för framtida investeringar och satsningar utgör detta ett
väsentligt avbräck. Bara eventualiteten av att exempelvis ej kunna hålla
givna leveranstider eller genomföra transporter av akut erforderliga insatsprodukter
är oacceptabel.

Gotlands Turistförening har koncentrerat sitt enkätsvar på de frågor som Förs. 1989/90:17
berör persontrafiken. Föreningen påpekar att antalet färjor för Gotlandstrafiken
i koncessionsrederiets ägor genom rederibytet har minskat från tre passagerar-/fordonsfärjor
och en lastfärja till två passagerarfärjor och en sommartid
inhyrd lastfärja. Detta innebär att, för den tid inhyrd färja ej funnits
tillgänglig, transporter av farligt gods i motsvarande grad har reducerat kapaciteten
för privattrafiken.

Östsvenska Handelskammaren anser att såväl lastkapaciteten som passagerarkapaciteten
minskat mellan tiden före rederibytet och år 1990. Den totala
personbilskapaciteten har dock ökat marginellt.

Handelskammaren framhåller att förmågan att transportera farligt gods i
dag är radikalt försämrad mot tidigare.

Lantbrukarnas länsförbund på Gotland anser att rederibytet medfört en
kapacitetsminskning som inte är acceptabel.

HCK-Gotland, handikapporganisationernas samarbetsorgan på Gotland,
framhåller att trafiksäkerheten påverkas av att färjorna är för få och att färjornas
passagerarkapacitet minskas under de turer de går med farlig last.

Enligt Svenska Maskinbefälsförbundet är det anmärkningsvärt att det inte
längre finns något särskilt fartyg avdelat för last av farligt gods. Detta förhållande
har även noterats av Svenska Sjöfolksförbundet.

Svenska Transportarbetareförbundet, Avd. 16 Gotland, pekar på de förändringar
i färjeflottan som rederibytet medförde och konstaterar att detta
byte omgående medförde en klar försämring vad beträffar godstransporterna
till och från Gotland. Förbundets Gotlandsavdelning konstaterar sammanfattningsvis
att under nuvarande förhållanden med endast två färjor klaras
inte behovet för gods ens vintertid.

Säkerheten ombord har särskilt aktualiserats i några enkätsvar. Länsstyrelsen
menar att med nuvarande låga kapacitet i fråga om transport av farligt
gods ökar risken för att sådant gods i strid med bestämmelserna transporteras
på passagerarturer. Länsstyrelsen varnar för de förödande konsekvenser
en sådan utveckling kan ha. Även Gotlands kommun uppmärksammar risken
för att det förekommer transport av farligt gods även på ordinarie turer.

Småföretagens riksorganisation i Gotlands län. Gotlands Åkeriförening,

Företagareförbundets lokalavdelning pä Gotland och Gotlands Köpmannaförbund
pekar i sitt gemensamma svar till revisorerna på att genom att transport
av farligt gods nu sker bara till Oskarshamn kan i vissa fall fördyringar
uppstå för företagen. Det kan därför föreligga risk för att det medföljer gods
som kan karaktäriseras som farligt gods även i den ordinarie trafiken. Rederibytet
synes inte ha medfört några förändringar av tidhällningen i trafiken.

I ett par enkätsvar har man dock pekat på risken för förseningar och avbrott
i trafiken.

Rederibytet medförde också en förändring av klinjenätet. På trafiken från
Visby till bashamnarna Nynäshamn och Oskarshamn har i stort inga förändringar
skett, men trafiken på Öland och Västervik har nu upphört.

Enligt Gotlands Turistförenings uppfattning är förekomsten av flera hamnalternativ
viktigt för möjligheten att stimulera till ökat resande. Genom färre
trafikerade hamnar i kompletteringstrafiken har alltså utvecklingsmöjligheterna
beskurits.

I samband med bytet av rederi byttes också dalabokningssystern. Med Förs. 1989/90:17
hänsyn till färjetrafikens betydelse för näringslivet på Gotland och till den
kapacitetsminskning som rederibytet medförde är det av särskild betydelse
att bokningsrutinerna fungerar väl och främjar effektivt utnyttjande av tillgänglig
kapacitet. Kritik mot bokningsförhållandena hade föregått bytet av
koncessionsinnehavare i Gotlandstrafiken.

Frågan om bekvämlighet ombord kan vara svår att bedöma objektivt anser
Östsvenska Handelskammaren. Liknande synpunkter framförs också av Utvecklingsfonden.
som framhåller att färjornas bekvämlighet och inredning
är en smakfråga, och av länsstyrelsen. Länsstyrelsen anser sig nämligen inte
kunna avgöra om en samlad bedömning skulle leda fram till slutsatsen att
åsyftade standard- och serviceförbättringar ombord på fartygen i restauranger
och i hytter verkligen uppnåtts. Gotlands kommun anför att en inriktning
i Gotlandslinjens marknadsföring har varit att hög kvalitet och bekvämlighet
skall prägla resande till och från Gotland. Möjligheterna att uppnå dessa
målsättningar kan bli svåra att uppfylla med oförändrat tonnage och kapacitetssvårigheter
på godssidan samt med ett förhoppningsvis fortsatt ökat antal
passagerare.

Riksdagens revisorer vill angående dessa frågor framhålla följande.

Först bör framhållas att det, såvitt revisorerna kunnat utröna, inte har funnits
en tillräckligt klart utarbetad kravspecifikation avseende servicenivå och
transportkapacitet vid anbudstillfället. Detta har försvårat för revisorerna
att göra en tillfredsställande bedömning av alternativen i detta hänseende.

Den sjöburna trafiken mellan Gotland och fastlandet har sedan en lång tid
tillbaka varit föremål för en kritisk granskning från olika håll. Även i riksdagen
har Gotlandstrafiken behandlats vid ett flertal tillfällen. Kritiken har riktats
mot såväl det rederi som nu ombesörjer trafiken som det rederi som tidigare
hade denna uppgift.

Berättigad kritik mot brister i trafiken skall givetvis leda till rättelse. Den
trafikkapacitet som staten avtalat om skall stå till allmänhetens förfogande i
föreskriven omfattning och fartygens allmänna utrymmen skall vara i sådant
skick att de kan utnyttjas för avsedda ändamål. Det ankommer på transportrådet
att se till att åtgärder vidtas i detta syfte. Enligt vad vi inhämtat från
transportrådet förutsattes ett förbättrat trafikutbud enligt det nya avtalet.

Det torde dock vara omöjligt att dimensionera trafiken efter toppbelastningar
vid vissa helger.

Vissa av de förhållanden i Gotlandstrafiken som kritiserats kan enligt revisorernas
mening inte hänföras till försumligheter från rederiernas sida eller
till det nu aktualiserade rederibytet. De har i stället till övervägande grad sin
grund i bakomliggande trafikpolitiska beslut och får därigenom sin förklaring.
Dessa beslut har emellertid inte varit föremål för revisorernas granskning
i detta sammanhang.

När det gäller transport av farligt gods har den genom rederibytet föranledda
förändringen i färjetrafiken inneburit en klar försämring. Revisorerna
anser att vad bl.a. länsstyrelsen. Gotlands kommun och Östsvenska Handelskammaren
anfört om den ökade risken för att sådant gods i strid med
bestämmelserna transporteras även på ordinarie turer inger allvarlig oro.

Revisorerna utgår från att denna fråga särskilt beaktas vid de fortsatta övervägandena
om Gotlandstrafikens omfattning och inriktning.

4.4 Sysselsättningseffekter på Gotland

Enligt lagen (1970:871) om linjesjöfart på Gotland får tillstånd meddelas endast
för sjöfart som kan anses vara till nytta för näringslivet och befolkningen
på Gotland och som är behövlig från allmän synpunkt. I förarbetena (prop.
1970:175, LU 89, rskr. 463) till denna lag erinras om att målet för den statliga
trafikpolitiken är att trafiksektorn skall kunna utvecklas på ett samhällsekonomiskt
riktigt sätt. Detta innebär att vid sidan av de företagsekonomiska
kriterierna skall de statliga insatserna på transportsektorn kunna ske också
med beaktande av de lokaliserings-, arbetsmarknads- och allmänt näringspolitiska
målsättningarna.

Riksdagens revisorer har inhämtat uppgifter och synpunkter angående rederibytets
effekter på sysselsättningen dels från länsarbetsnämnden direkt,
dels genom sin enkät om rederibytet.

Konsekvenserna av rederibytet har översiktligt studerats av länsarbetsnämnden
i januari 1989. Enligt resultatet av länsarbetsnämndens studie
skulle rederibytet ha medfört en förlust av ca 70 arbetstillfällen på Gotland.
Under hösten 1989 beräknades nedgången i sysselsättningen ha ökat till ca
90 arbetstillfällen. Det framräknade antalet är rensat från sådana trafikförhållanden
som inte är rederiberoende och det avser sysselsättningens utveckling
såväl inom rederirörelsen som hos underleverantörer.

Antalet sysselsatta inom Gotlandstrafiken har minskat totalt sett med 50
personer, från 305 till 255 personer, sedan den 31 december 1986 då det
gamla koncessionsavtalet löpte ut. Av minskningen avser 46 arbetstillfällen
andelen anställda med hemvist på Gotland. Denna nedgång beror helt på
minskningen av antalet landanställda på Gotland. Antalet ombordanställda
har i stället ökat liksom också andelen gotlänningar.

Den personalminskning hos olika underleverantörer på Gotland som kan
tillskrivas rederibytet har av länsarbetsnämnden beräknats till ca 25 personer.
Den totala minskningen av antalet anställda på Gotland som en följd av
rederibytet kan i nuläget beräknas till ca 70, vilket är samma antal som i början
av 1989.

Gotlandsbolaget har i en kommentar till den kraftiga nedgången i antalet
landanställda på Gotland anfört att i det angivna antalet sysselsatta den 31
december 1987 ingick ett 20-tal personer som inte omfattades av rederibytet,
bl.a. anställda i stuveriverksamheten och i bolagets resebyrå.

Både länsstyrelsen och Gotlands kommun betonar i sina enkätsvar att på
den avgränsade arbetsmarknad som Gotland utgör blir förändringar i sysselsättningen
av särskild betydelse. Gotlands kommun framhåller att för Gotlands
del är den framräknade minskningen i antalet sysselsättningstillfällen
ett stort ingrepp.

Utvecklingsfonden anser att de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av
en försämrad trovärdighet för Gotland som kommersiellt alternativ ur leverans-
och investeringssynpunkt är betydligt allvarligare än den minskade sysselsättningen
i färjetrafiken. Jämfört med dessa anser Utvecklingsfonden att

Förs. 1989/90:17

14

den inträffade sysselsättningsminskningen är helt marginell. Förs. 1989/90:17

Småföretagens riksorganisation i Gotlands län m.fl. har i sitt enkätsvar utgått
från länsarbetsnämndens tidigare beräkningar att antalet personer som
mist sitt arbete genom rederibytet uppgått till ca 90 personer. Detta antal
motsvarar, enligt de fyra företagarorganisationerna på Gotland, sysselsättningen
vid ett medelstort företag på ön. Organisationerna menar också att
det haft stor psykologisk betydelse att huvudkontoret och den direkta operativa
ledningen inte längre finns på Gotland. Detta är den största direkta
skada som rederibytet vållat det gotländska näringslivet. Man kan dessutom
anta att den genomlidna diskussionen för och emot rederibytet har skadat
det gotländska näringslivet och förtroendet för kommunikationen till och
från ön.

Också Östsvenska Handelskammaren hävdar att det förhållandet att trafikens
ledning inte är lokaliserad till Gotland har ytterligare konsekvenser på
sysselsättningen av mer indirekt karaktär än vad som framgår av länsarbetsnämndens
uppgifter.

Svenska Sjöfolksförbundet och Sveriges fartygsbefälsförening framhåller
att överföringen av trafiken till N&T inte haft några negativa effekter på sysselsättningen
bland organisationernas medlemmar.

Riksdagens revisorer har kunnat konstatera att det genom olika åtgärder
i samband med rederibytet varit möjligt att bereda huvuddelen av dem som
tidigare var sysselsatta i koncessionstrafiken fortsatt anställning hos det nya
rederiet. En viss personalminskning har dock uppstått, främst genom vidtagna
rationaliseringsåtgärder inom den landbaserade verksamheten. Revisorerna
anser att en kostnadssänkande driftsrationalisering är ofrånkomlig
mot bakgrund av statsmakternas ökade krav på effektivitet i verksamheten.

Det finns därför enligt revisorernas mening inte skäl att kritisera rederibytet
från sysselsättningspolitiska utgångspunkter.

5 Slutsats

Av rapporten framgår att det är med viss osäkerhet som riksdagens revisorer
gör sin bedömning. Skillnaden mellan de båda alternativen är liten. Vid en
sammanvägning av de förhållanden som revisorerna haft att granska och mot
bakgrund av de förutsättningar som var kända vid avtalets ingående finner
dock revisorerna att det alternativ som valdes var det bättre.

15

6 Hemställan

Förs. 1989/90:17

Riksdagens revisorer hemställer

utt riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört i fråga om tillämpning av upphandlingsförordningen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m). Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s). Anita Johansson (s),Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfverstrand
(s). Anders G Högmark (m). Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström
(s), Ulla Orring (fp) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh och utredningschefen Margaretha Stålfors (föredragande).

Stockholm den 1 juni 1990
På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Margaretha Stålfors

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

1 Sammanfattning

2 Bakgrund

3 Granskningens omfattning

4 Revisorernas överväganden

4.1 Upphandlingen

4.2 Avtalets kostnadskonsekvenser för staten

4.3 Servicenivån i trafiken

4.4 Sysselsättningseffekter på Gotland

5 Slutsats

6 Hemställan

1

2

4

4

4

7

10

14

15

16

gotmb 96816. Stockholm 1990

16