Förslag 1992/93:RR2

Förslag 1992/93:RR2

Förslag till riksdagen

1992/93:RR2

Riksdagens revisorers förslag angående
invandrarpolitikens inriktning och resultat

1992/93

RR2

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning angående invand-
rarpolitikens inriktning och resultat.

1 Sammanfattning

Riksdagens revisorers granskning har sitt ursprung i omprövningen
och ifrågasättandet av invandrarpolitiken och tecknen på ökande svå-
righeter att uppfylla de invandrarpolitiska målen. Tyngdpunkten i
granskningen ligger på kommunernas mottagning av flyktingar och på
hur man lyckats i strävan att integrera invandrarna på arbetsmarkna-
den. Därutöver behandlas ett antal frågor som hänger samman med
integrationen i vid mening. Hit hör bi.a. hemspråksundervisning,
kriminalitet, rasism, kultur och religion. Granskningen avgränsas till
invandrarpolitiska frågor och behandlar därför inte asylfrågor, förlägg-
ningsvistelse, Invandrarverkets avtal om förläggningsplatser och andra
frågor som faller inom invandringspolitikens område. Invandringspoli-
tiken berörs för närvarande av ett antal andra statliga utredningar.

Revisorerna föreslår att en genomgripande översyn görs av hela
invandrarpolitiken. Skälen till detta är flera. Bl.a. har revisorerna
konstaterat att gruppen invandrare i dag har en sammansättning och
bakgrund som skiljer sig radikalt från de förhållanden som rådde när
invandrarpolitiken lades fast för drygt 15 år sedan. Även de arbets-
marknadsmässiga förutsättningarna för integrationen har förändrats
vilket bl.a. yttrat sig i sjunkande förvärvsfrekvenser för utländska
medborgare. 1975 förvärvsarbetade dessa i samma utsträckning som
svenskarna, nu ligger deras sysselsättningstal ca 20 procentenheter
under svenskarnas nivå.

Det nya statsbidraget till kommunerna har enligt revisorernas me-
ning förbättrat förutsättningarna att beakta de övergripande invandrar-
politiska målen. Revisorerna ser positivt på att man i de flesta kommu-
ner bygger ut samarbetet mellan olika myndigheter, ser över arbetsfor-
mer och på andra sätt söker effektivisera flyktingmottagningen.

Revisorerna ifrågasätter om man på central nivå har tillräckliga
kunskaper om hur bidragen utnyttjas och anser att det ankommer på
regeringen och Invandrarverket att följa upp och analysera de resultat

Riksdagen 1992193. 2 samt. RR2

1992/93 RR2

som uppnås på lokal nivå, bidra till utveckling av strategi och arbets-
former samt i övrigt utöva den tillsyn som kan anses påkallad inte
minst av bidragens omfattning. En jämförelse kan här göras med
Skolverkets uppgifter inom skolans område. Revisorerna anser att
resultaten av analys- och uppföljningsverksamheten bör delges riksda-
gen i lämplig form.

Varje myndighet ansvarar, inom ramen för sin verksamhet, för att
vid behov vidta särskilda åtgärder för invandrare. Det ankommer på
SIV att uppmärksamma berörda myndigheter på invandrarnas behov
och verka för att vidtagna åtgärder samordnas. Revisorerna ifrågasätter
om någon övergripande samordning av åtgärdsinsatserna förekommer
och anser även att regeringens samordnande roll behöver förstärkas för
att undvika inkonsekvenser i styrningen av invandrarpolitiken. Ett
särskilt ansvar ligger därvid på Kulturdepartementet som svarar för
samordningen inom regeringskansliet.

De etniska relationerna i Sverige upplevs som förhållandevis goda
både av forskare med internationella utblickar och av invandrarföre-
trädare revisorerna haft kontakt med. Samtidigt noterar revisorerna
dock med viss oro de tecken på ökande främlingsfientlighet med inslag
av rasism som gjort sig gällande den senaste tiden. Valfri hetsmålet och
invandrarnas möjligheter att välja i vilken utsträckning de vill bibehål-
la och utveckla sin ursprungliga identitet är, enligt revisorernas me-
ning, relativt väl tillgodosett genom hemspråksundervisning, stöd till
invandrarorganisationer och bidrag till invandrarnas religiösa samfund.
De senaste årens utveckling tyder dock, enligt vad revisorerna kommit
fram till, inte på att jämlikheten ökar utan tendensen är snarare den
motsatta. Särskilt tydlig är denna utveckling på arbetsmarknaden där
invandrarnas sysselsättningstal minskat. Dessa problem i sin tur sam-
manhänger både med ökande inträdesproblem på arbetsmarknaden
och med hög utslagning av äldre arbetskraft. Revisorerna betonar
vikten av att arbetsmarknadsfrågorna ges en central roll både i utform-
ningen och i genomförandet av invandrarpolitiken.

Revisorerna noterar att det i många kommuner tycks bli svårt att fa
schablonersättningen för flyktingmottagningen att täcka kostnaderna
för flyktingarnas introduktion. Framför allt de administrativa kostna-
derna tycks väga mycket tungt. Revisorerna anser att reglerna för olika
statsbidrag bör utformas så att de blir så lätta som möjligt att admini-
strera på kommunal nivå. I alla händelser är det angeläget att ytterliga-
re ansträngningar görs för att utveckla och effektivisera verksamheten
så att flyktingmottagningen kan nå önskade resultat inom de ekono-
miska ramar som gäller. Enligt revisorerna bör det bl.a. inom under-
visningen i svenska för invandrare, där resultaten bedöms som an-
märkningsvärt dåliga, och inom hemspråksundervisningen finnas ut-
rymme för effektiviseringar av verksamheten. Revisorerna föreslår att
regeringen för riksdagen redovisar erfarenheterna av sfi-undervisning-
en samt effekterna av de förändringar som genomförts av verksamhe-
ten. Revisorerna ifrågasätter också det lämpliga i att betala ut fullt
statsbidrag för flyktingmottagningen redan när flyktingen vistats sex                    2

månader i kommunen.

2 Granskningen av invandrarpolitikens
inriktning och resultat

Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för
att underlätta invandrares, inkl, flyktingars, introduktion och integrer-
ing i det svenska samhället. Invandrarpolitiken kan sammanfattas i de
tre invandrarpolitiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som
antogs av riksdagen 1975 och fastställdes på nytt 1986.

Statens invandrarverk som skapades 1969 har ett övergripande an-
svar för invandrarpolitiken liksom för invandrings- och flyktingpoliti-
ken. Invandringspolitiken avser de regler och principer som reglerar
utlänningars rätt att bosätta sig i riket. Flyktingpolitiken omfattar
åtgärder för att bistå människor som tvingas fly och för att bidra till att
flyktingproblemen i världen minskas. Övriga statliga myndigheters
ansvar för invandrare finns reglerat i förordning SFS 1986:856 som
bl.a. föreskriver att "myndigheterna skall inom ramen för tillgängliga
resurser ge invandrare ( ) en service som är likvärdig den som
ges befolkningen i övrigt" samt "uppmärksamma att detta kan kräva
särskilda åtgärder". Sedan 1985 ansvarar kommunerna för mottagning
och introduktion av flyktingar i enlighet med frivilliga avtal som ingås
mellan resp, kommun och Statens invandrarverk. Kommunerna erhål-
ler ersättning från staten för samtliga flyktingar som tas emot. Begrep-
pet flykting som det används här och i rapporten omfattar inte bara
kvotflyktingar och flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention utan även
krigsvägrare och utlänningar som Stt uppehållstillstånd på grund av
flyktingliknande skäl eller av humanitära skäl.

Invandrarpolitiken är av betydligt senare datum än invandringspoli-
tiken och flyktingpolitiken. I proposition 142 från 1968 tog regeringen
för första gången upp principiella frågor som behovet av åtgärder för
att underlätta invandrarnas anpassning i ett samlat sammanhang. Sam-
ma år tillsattes Invandrarutredningen vars slutbetänkande (SOU
1974:69) avlämnades till regeringen i september 1974 och kom att
ligga till grund för proposition 1975:26 om riktlinjer för invandrar-
och minoritetspolitiken. Riksdagen beslutade i enlighet med utred-
ningens och propositionens förslag och därmed fastställdes den invand-
rarpolitik som i allt väsentligt fortfarande gäller.

Sedan 1975 har invandrarpolitiska frågor behandlats av riksdagen
vid ett flertal tillfällen. Propositioner har lagts fram om bl.a. svenska
för invandrare och hemspråksundervisning. 1986 behandlade riksda-
gen proposition 1985/86:98 om invandrarpolitiken och fastställde än
en gång huvudmålen för invandrarpolitiken. Därefter har ytterligare
ett antal offentliga utredningar genomförts. Bland dessa kan särskilt
nämnas Mångfald mot enfald (slutrapport från Kommissionen mot
rasism och främlingsfientlighet, SOU 1989:13), Invandrare i storstad
(underlagsrapport från Storstadsutredningen, SOU 1989:111) samt
Flykting- och immigrationspolitiken (betänkande av Flykting- och

1992/93 RR2

immigrationsutredningen, SOU 1991:1). Därutöver har ett antal utred-
ningar publicerats i departementsserien, och regeringen överlämnar
varje år en skrivelse till riksdagen om invandrar- och flyktingpolitiken.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1991/92:12
Invandrarpolitikens inriktning och resultat. Yttranden har inhämtats
över rapporten. En sammanfattning av remissyttrandena redovisas i
bilaga till denna skrivelse.

Granskningen bygger i hög grad på uppgifter som samlats in genom
intervjuer med företrädare för statliga myndigheter, kommunala för-
valtningar och invandrarorganisationer. Revisorerna har också haft
kontakt med forskare och informerat sig om såväl tidigare som pågåen-
de forskning inom området. I anslutning till granskningsarbetet har
revisorerna besökt ett antal kommuner och olika delar av Invandrar-
verkets verksamhet. Invandrarverkets generaldirektör, Christina Roge-
stam, har inför revisorerna lämnat en redovisning av verkets stånd-
punkt i olika frågor samt kompletterat de synpunkter SIV lämnat i sitt
remissyttrande.

3 Revisorernas överväganden

Behov av en översyn av hela invandrarpolitiken

Riksdagen beslutade år 1975 att jämlikhet, valfrihet och samverkan
skall gälla som mål för den svenska invandrarpolitiken. Dessa mål
fastställdes på nytt 1986 då riksdagen behandlade regeringens proposi-
tion 1985/86 om invandrarpolitiken som i huvudsak byggde på Invand-
rarpolitiska kommitténs slutbetänkande. För att nå de uppsatta målen
förfogar invandrarpolitiken över ett stort antal olika medel i form av
lagar, institutioner och bidragssystem.

I rapporten har revisorerna föreslagit en genomgripande översyn av
hela invandrarpolitiken. Skälen till detta är flera. Bl.a. har revisorerna
konstaterat att gruppen invandrare i dag har en sammansättning och
bakgrund som i många avseenden skiljer sig radikalt från de förhållan-
den som rådde när invandrarpolitiken lades fast för drygt 15 år sedan.
Även de ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga förutsättningarna för
integrationen i det svenska samhället har förändrats påtagligt vilket
bl.a. yttrat sig i sjunkande förvärvsfrekvenser för invandrarna. Invand-
rarpolitikens ökade omfattning och kostnader gör det också angeläget
att tydliggöra dess roll i relation till andra politikområden och inom
olika samhällsområden. Revisorerna anser även att det finns anledning
att se över svensk invandrarpolitik utifrån de förändringar som kan
förutses på grund av EES-avtalet och Sveriges närmande till EG.
Också tecknen på minskande jämlikhet och ökande etniska spänningar
under senare år understryker, enligt revisorernas mening, behovet av
en översyn av invandrarpolitiken.

Flera av remissinstanserna, däribland SIV, AMS och Kommunför-
bundet, instämmer i revisorernas resonemang rörande behovet av en

1992/93 RR2

genomgripande översyn av hela invandrarpolitiken, och ingen anmäler
några avvikande synpunkter. AMS anser att arbetsmarknadsfrågorna
måste ges särskild uppmärksamhet i en sådan översyn. Även bl.a. RFV
och SFR pekar i sina remissvar på väsentliga frågeställningar som bör
bli föremål för fördjupade studier.

Revisorerna föreslår att en genomgripande översyn görs av hela
invandrarpolitiken. Revisorerna anser att denna översyn bör ske i
form av en särskilt tillkallad utredning. I översynen bör man utöver en
genomgång av invandrarpolitikens mål och medel särskilt belysa kopp-
lingen till andra politikområden såsom arbetsmarknads- och socialpoli-
tik samt utformningen av enskilda invandrarpolitiska åtgärdssystem
som hemspråksundervisning, svenska för invandrare och det nya stats-
bidragssystemet till kommunerna. Man bör i översynen även beakta
resultaten av pågående utredningsarbete rörande utlänningslagen och
asylfrågorna, inte minst vad gäller åtgärderna för att beivra brottslighet
bland invandrare och asylsökande.

Svenska för invandrare

Svenska för invandrare (sfi) har en nyckelroll i integrationen av
invandrarna i det svenska samhället och är därmed av central betydelse
för alla de invandrarpolitiska målen. Fullföljd sfi är i de flesta fall både
ett reellt och ett formellt krav för tillträde till annan utbildning. Dåliga
språkkunskaper har av forskare framförts som en av de viktigaste
orsakerna bakom utslagningen av invandrare från arbetsmarknaden.

Granskningen har visat att resultaten av undervisningen i svenska
för invandrare är anmärkningsvärt dåliga, att uppföljning och utvär-
dering av undervisningens resultat sedan den reformerades 1991 inte
har varit tillfredsställande samt att dessutom ett minskat antal invand-
rarelever deltar i skolans undervisning i svenska som andraspråk.

Flera av remissinstanserna instämmer i revisorernas lägesbeskrivning
och betonar framför allt det angelägna i att sfi-undervisningen följs
upp och utvärderas. RFV pekar särskilt på vikten av att man finner en
lösning som innebär att invandrare fullföljer sfi-undervisningen även
om de får arbete. SIV pekar på att statsbidragen inte omfattar alla
invandrare som är i behov av sfi-undervisning. Sfi-skolan i Göteborg
redovisar resultatet av en uppföljning som gjorts i kommunen och
efterlyser en diskussion om det rimliga i den nya högre sfi-nivån och
om hur man skall hantera den grupp som inte kan klara denna nivå.
Skolverket hänvisar till att man uppmärksammar behovet av uppfölj-
ning av sfi-undervisningen i sin verksamhetsplanering och har i övrigt
inga kommentarer till vad som framförs i rapporten.

Mot bakgrund av vad som framkommit under granskningen och av
de svar som inkommit från remissinstanserna finner revisorerna det
angeläget att åtgärder vidtas för att lösa de problem som uppenbarligen
finns inom sfi-undervisningen. Revisorerna föreslår därför att riksda-
gen av regeringen begär en redovisning av erfarenheterna av den
reformerade undervisningen i svenska för invandrare. Av denna redo-
visning bör framgå bl.a. vilka resultat som uppnåtts, hur undervisning-

1992/93 RR2

en anpassats till olika invandrares skilda förutsättningar och behov,
sfi-nivåns rimlighet och relevans såväl för arbetslivet som för olika
utbildningar samt förutsättningarna att kombinera sfi-studierna med
förvärvsarbete. Denna redovisning bör tas fram skyndsamt och även
ingå som en del av underlaget för den ovan föreslagna översynen av
hela invandrarpolitiken.

Utbetalning av schablonersättningen

För varje flykting med uppehållstillstånd som tas emot erhåller motta-
gande kommun en schablonersättning på för närvarande 135 500
kronor per flykting som fyllt 16 år och på 83 100 kronor per barn
under 16 år. Den första hälften av schablonersättningen betalas ut i
efterskott, kvartalet efter att flyktingen anlände till kommunen. Den
andra hälften betalas ut ett halvår senare under förutsättning att
flyktingen fortfarande vistas i kommunen sex månader efter ankoms-
ten.

Revisorerna noterar i rapporten att detta innebär att kommunen är
berättigad till full ersättning redan efter sex månader trots att den då
ännu inte gjort av med motsvarande belopp på introduktionsinsatser
och normalt ej heller hunnit avsluta introduktionsplanen. Om flyk-
tingen flyttar vidare till en annan kommun efter drygt sex månader
innebär detta således en ekonomisk vinst för den första kommunen
trots att introduktionsplanen inte kunnat genomföras till fullo. Reviso-
rerna anser inte att detta är förenligt med de krav som borde kunna
ställas på kostnadseffektivitet och finner det olämpligt att full scha-
blonersättning utbetalas redan efter sex månader.

RRV delar revisorernas uppfattning om det olämpliga i att schablon-
ersättningen utbetalas efter endast sex månaders vistelse i kommunen.
Kommunförbundet däremot tillbakavisar revisorernas kritik och beto-
nar att den statliga ersättningen till kommunerna redan i dag utbetalas
först i efterhand.

Revisorerna finner det angeläget att regeringen prövar förutsättning-
arna att bättre anpassa villkoren för utbetalning av schablonersättning-
en till kommunerna till de krav som bör kunna ställas på resultatupp-
fyllelse och kostnadseffektivitet. En lämpligare period än sex månader
som villkor för full ersättning bör väljas. Exakt hur denna period skall
bestämmas måste grundas på en bedömning av de erfarenheter som
hittills vunnits av arbetet med individuella introduktionsplaner och på
vilken ambitionsnivå man från statsmakternas sida bedömer som rim-
lig. Revisorerna vill betona vikten av att man, i detta sammanhang,
beaktar att rutinerna för utbetalning av schablonersättning till kommu-
nerna bör utformas på ett sådant sätt att kommunerna så snabbt som
möjligt kan disponera de medel de enligt reglerna är berättigade till.

1992/93 RR2

Uppföljning och utvärdering

Revisorerna ifrågasätter i rapporten om man på central nivå har
tillräckliga kunskaper om hur statsbidragen till olika invandrarpolitis-
ka åtgärder utnyttjas. De medel som centralt avsatts för uppföljningsin-
satser har inte utnyttjats fullt ut och vissa av de uppföljningar som
förutsattes ske när statsmakterna beslutade om ändringar i statsbidrags-
systemet och sfi-undervisningen har inte genomförts. Revisorerna anser
att det ankommer på regeringen och Invandrarverket att följa upp och
analysera de resultat som uppnås på lokal nivå, bidra till utveckling av
strategi och arbetsformer samt i övrigt utöva den tillsyn som kan anses
påkallad inte minst av bidragens omfattning. Det uppföljningsarbete
som hittills genomförts är relativt begränsat och ger inget underlag för
bedömningar av om det nya ersättningssystemet bidragit till att effekti-
visera flyktingmottagningen och förkorta tiden fram till försörjning
genom eget arbete.

I rapporten refererar revisorerna till resultaten av hittills genomför-
da uppföljningar och till planerade eller redan påbörjade uppföljning-
ar. Flera myndigheter lämnar kompletterande beskrivningar av plane-
rad uppföljningsverksamhet i sina remissyttranden. Bl.a. SIV och Skol-
verket har byggt upp nya system för löpande uppföljningar. Under
innevarande budgetår väntas flera viktiga uppföljningsstudier avrappor-
teras. Sålunda kommer RFV våren 1993 att redovisa resultaten av en
analys av sjukskrivningar 1990 och nybeviljade förtidspensioner
19881990 efter de försäkrades födelseland. Skolverket kommer hös-
ten 1992 att avsluta en utvärdering av undervisningen i hemspråk och
svenska som andraspråk. BRA utkommer dels med en delrapport om
internationell brottslighet och migration, dels med en studie av brotts-
lighet vid asylförläggningar, och Kommunförbundet slutredovisar sin
uppföljning av flyktingmottagande i förändring. Till dessa rapporter
skall läggas främst SIV:s kvartalsvisa uppföljningsrapporter och de
analyser som AMS genomför av arbetsmarknadsläget och åtgärdsinsat-
serna för flyktingar och invandrare.

Revisorerna noterar att resultaten av flera studier och uppföljningar
av stor vikt för en bedömning av invandrarpolitiken kommer att
redovisas under den närmaste framtiden. Dessa resultat liksom de
slutsatser man från regeringens sida drar från dem bör, enligt reviso-
rernas mening, löpande och i lämplig form delges riksdagen samt ingå
som en del av underlaget för en mer genomgripande översyn av hela
invandrarpolitiken.

Myndigheternas skyldighet att vidta åtgärder för
invandrare och flyktingar

En utgångspunkt för revisorernas granskning av invandrarpolitiken
har varit principen att invandrare skall ha samma möjligheter, rättig-
heter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Detta innebär bl.a.
att de inom berörda samhällsområden skall behandlas likvärdigt med
övriga invånare. Det ankommer på varje myndighet att inom ramen
för sin normala verksamhet och resurstilldelning ha den flexibilitet

1992/93 RR2

som krävs för att vid behov kunna vidta särskilda åtgärder för invand-
rarna. Revisorerna har konstaterat att dessa idéer, som lagts fast av
regering och riksdag, i högre eller lägre grad präglar åtgärderna för
invandrare inom olika samhällsområden.

Om tillfredsställande resultat inte kan uppnås för invandrarna inom
ramen för en myndighets ordinarie verksamhet kan det bli nödvändigt
att utforma avskilda åtgärdsprogram enbart för invandrarna. Utifrån
vad som framkommit under granskningen finner revisorerna här an-
ledning att påminna om att sådana program motiveras enbart av att
man i någon mening misslyckats med att nå framgång genom generella
insatser. I alla händelser vill revisorerna understryka vikten av att
särskilda åtgärder för invandrare inom olika samhällsområden alltid
måste ses som komplement till generella insatser och definieras i
relation till dessa. De bör dessutom följas upp noga och helst vara
avgränsade i tiden. Uppföljningar och utvärderingar av de specifika
invandrarinsatserna bör, enligt revisorernas mening, så långt som möj-
ligt kopplas till uppföljningar av hur invandrarna påverkats eller inte
påverkats av den normala verksamheten inom olika samhällsområden.
De bör också bidra till att besvara frågan om problemen i stället kan
lösas inom ramen för den ordinarie verksamheten.

Det ankommer på SIV att uppmärksamma berörda myndigheter på
invandrarnas behov och verka för att vidtagna åtgärder samordnas.
Enligt vad revisorerna kommit fram till och SIV också bekräftat i sitt
remissvar görs SIV:s samordning i form av punktvisa insatser och
initiativ. Någon mera övergripande samordning förekommer knappast
vare sig för åtgärdsinsatserna eller för uppföljningen av dessa. Reviso-
rerna vill i detta sammanhang också betona det samordningsansvar
som Kulturdepartementet har inom regeringskansliet.

Invandrarna på arbetsmarknaden

I granskningsrapporten konstateras att sysselsättningen bland invandra-
re minskat i förhållande till de sysselsättningstal som noteras för hela
befolkningen. Detta i sin tur sammanhänger både med ökande inträ-
desproblem på arbetsmarknaden och med hög utslagning av äldre
arbetskraft. Flyktingar förvärvsarbetar i lägre grad än övriga invandrare
och även skillnaderna mellan olika flyktinggrupper är anmärknings-
värt stora. Extremt låga sysselsättningstal noteras för flyktingar från
Afrika och Asien. Samtidigt är arbetslösheten bland flyktingarna myck-
et hög och många står helt utanför arbetskraften (dvs. de varken har
eller söker arbete). Revisorerna betonar i sina sammanfattande slutsat-
ser vikten av att yrkesval och framtida försörjning genom eget arbete
redan från början står i centrum för introduktionen av flyktingar och
invandrare i det svenska samhället.

Remissinstanserna instämmer i huvudsak i revisorernas beskrivning
av förhållandena på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsfrågornas cen-
trala betydelse för invandrarpolitiken stryks under av flera remissin-
stanser och stor enighet råder om att arbetsförmedlingen spelar en
nyckelroll i introduktionsprocessen. Revisorerna ser liksom remissin-
stanserna positivt på att arbetsförmedlingen nu kommer in på ett

1992/93 RR2

tidigare stadium i flyktingmottagningen och att samarbetet med andra 1992/93 RR2
myndigheter har intensifierats. Samtidigt delar bl.a. SIV och RRV
revisorernas farhågor vad gäller styrningen av resurser för att få till
stånd nödvändiga arbetsförmedlingsinsatser och AMS tycker sig fortfa-
rande se att vissa problem återstår att lösa i storstäderna innan samar-
betet mellan kommunal flyktingmottagning, arbetsförmedling och sfi
fungerar tillfredsställande. Kompletterande information från AMS efter
att remisstiden gått ut och uppdateringar av viss statistik som presente-
rades i rapporten pekar på ytterligare försämringar av invandrargrup-
pernas och då framför allt flyktingarnas situation på arbetsmarknaden.

Revisorerna anser att invandrarnas svårigheter att etablera sig på
arbetsmarknaden inger betydande oro. Det är, enligt revisorernas me-
ning, viktigt att regeringen i ökad grad uppmärksammar dessa frågor.
Arbetsmarknadspolitiken måste därför, enligt revisorernas mening,
spela en ännu mera central roll såväl i utformningen som i genomfö-
randet av invandrarpolitiken.

4 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen hos regeringen begär en genomgripande över-

syn av hela invandrarpolitiken,

2. att riksdagen av regeringen begär att en redovisning skynd-
samt görs av erfarenheterna av den reformerade undervisningen
i svenska för invandrare i enlighet med vad revisorerna anfört,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört angående

utbetalning av schablonersättningen,

uppföljning och utvärdering av invandrarpolitiken,

myndigheternas skyldighet att vidta åtgärder för invandrare
och flyktingar samt

invandrarna på arbetsmarknaden.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Anders G
Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta
Hambraeus (c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Åke
Carnerö (kds), Leif Bergdahl (nyd), Inga-Britt Johansson (s) och Bengt
Kronblad (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Allan Read (föredragande).

Stockholm den 5 november 1992

På Riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

Allan Read

Sammanfattning av remissyttranden över
rapport 1991/92:12 om invandrarpolitikens
inriktning och resultat

Yttranden har avgetts av Socialstyrelsen (SoS), Socialvetenskapliga
forskningsrådet (SFR), Statens invandrarverk (SIV), Arbetsmarknads-
styrelsen (AMS), Samarbetsnämnden för statsbidrag till vissa trossam-
fund (SST), Riksrevisionsverket (RRV), Riksförsäkringsverket (RFV),
Rikspolisstyrelsen (RPS), Skolverket, Brottsförebyggande rådet (BRÅ),
Kommunförbundet, Sveriges akademikers centralorganisation (SACO),
Lärarnas riksförbund (LR), Tjänstemännens centralorganisation
(TCO), Expeditionschefen i Kulturdepartementet och Göteborgs ut-
bildningsnämnd, sfi-skolan.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har anmodats
yttra sig men trots påminnelse ej inkommit med svar. Landsorganisa-
tionen (LO) och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) har beretts
tillfälle att yttra sig över rapporten men avstått.

1 Allmänna synpunkter på rapporten

SoS finner revisorernas beskrivning mycket informativ och har heller
inget att invända mot de bedömningar och förslag som presenteras i
rapporten.

SFR tycker att rapporten ger ett vederhäftigt intryck samt att den
kritik som framförs är hovsam och verkar vara väl underbyggd. SFR
anser vidare att det kan vara av intresse för Riksdagens revisorer att ta
del av den diskussion om forskningsbehoven inom området internatio-
nell migration och etniska relationer som förts inom rådet och redovi-
sar en sammanfattning av denna diskussion.

SIV anser att invandrarpolitikens mål och medel borde ses över
inom ramen för en bred översyn av både invandrings- och invandrar-
politiken. SIV betonar också vikten av att detaljreglering av bidragsan-
vändningen bör undvikas.

AMS instämmer i revisorernas förslag om en genomgripande över-
syn av hela invandrarpolitiken och betonar att arbetsmarknadsfrågorna
i detta sammanhang måste spela en central roll.

SST finner revisorernas rapport mycket tillfredsställande och förkla-
rar sig beredda att medverka i en genomgripande översyn av invand-
rarpolitiken. Bl.a. tror man sig kunna bidra med viktiga synpunkter
utifrån sina erfarenheter av samverkan mellan svenska samfund och
invandrarsamfund.

RPS har inget att erinra mot de sakuppgifter som redovisas i
rapporten.

Kommunförbundet tillstyrker revisorernas förslag att göra en ge-
nomgripande översyn av hela invandrarpolitiken.

SACO har konstaterat att det finns behov av en översyn av bestäm-
melser och åtgärder för invandrarnas integrering och välkomnar därför
Riksdagens revisorers uppmärksammande av situationen.

1992/93 RR2

Bilaga

10

TCO anser att rapporten betonar svårigheterna och använder statis-
tiska uppgifter på ett skenbart vetenskapligt sätt som lätt kan misstol-
kas. Däremot tycker man det är bra att rapporten trycker hårt på varje
myndighets ansvar att inom ramen för den normala verksamheten och
resurstilldelningen beakta invandrargruppernas situation och vid be-
hov vidta de särskilda åtgärder som bedöms nödvändiga.

Expeditionschefen i Kulturdepartementet anser att rapporten är
mycket värdefull och att den ger ett bra underlag för överväganden
inom Kulturdepartementet samt för diskussioner med andra ansvariga
fackdepartement om behovet av åtgärder och åtgärdernas inriktning.

2 Den kommunala flyktingmottagningen

Kommunförbundet ser liksom revisorerna positivt på att man i de
flesta kommunerna bygger ut samarbetet mellan olika myndigheter,
ser över samarbetsformer och på andra sätt försöker effektivisera
flyktingmottagningen. Förbundet delar också revisorernas uppfattning
om det angelägna i att ytterligare ansträngningar görs för att effektivise-
ra verksamheten så att flyktingmottagningen kan nå önskade resultat
inom de ekonomiska ramar som gäller.

SIV delar uppfattningen i rapporten om att det borde vara möjligt
att effektivisera administrationen i många kommuner men betonar
samtidigt att det nya bidragssystemet i sig innebär en påtaglig förenk-
ling av administrationen. Beträffande uppföljningen av det nya ersätt-
ningssystemet erinrar SIV om att verket har en genomarbetad plan för
uppföljningsarbetet med kvartalsvisa uppföljningar och årsvisa rappor-
ter som bl.a. innebär samkörningar med SCB:s och AMV:s register.
Man pekar också på att den regionala organisationen ger goda förut-
sättningar att följa upp och samordna olika insatser.

Expeditionschefen i Kulturdepartementet påpekar att staten före
1991 svarade för de faktiska socialbidragskostnaderna under de tre
första åren. Andra eventuella kostnader för flyktingen täcktes inte i sin
helhet av staten utan därutöver utgick ett mindre schablonbidrag som
skulle kompensera kommunerna för vissa initiala merkostnader för
flyktingar i jämförelse med andra kommuninvånare.

AMS nämner att de flesta länsarbetsnämnder redovisar tydliga för-
bättringar i samarbetet mellan kommunal flyktingmottagning, arbets-
förmedling och sfi. Samtidigt tycker man sig dock se att vissa problem
kvarstår i storstäderna.

RRV noterar att upprättandet av introduktionsplaner i vissa kom-
muner gjorts till en ren formalitet samt instämmer i Riksdagens
revisorers slutsats att det är olämpligt att fullt statsbidrag utbetalas till
kommunerna redan sex månader efter flyktingens ankomst till kom-
munen. Kommunförbundet tillbakavisar bestämt revisorernas kritik av
att statsbidraget för flyktingmottagning skulle utbetalas i ett för tidigt
skede och betonar att merparten av den statliga ersättningen för
kommunens introduktionsinsatser redan i dag utbetalas först i efter-
hand.

1992/93 RR2

Bilaga

3 Invandrarna på arbetsmarknaden

AMS instämmer i revisorernas slutsats att de långa handläggningstider-
na för asylansökningar kan få allvarliga konsekvenser för flyktingarnas
möjligheter att erhålla arbete eller tillgodogöra sig utbildning. AMS
redovisar att antalet invandrare/flyktingar som placerats i arbe-
te/utbildning har ökat under de senaste budgetåren men bedömer inte
att verkets samlade insatser för invandrare/flyktingar skulle nå ett
bättre resultat om ett större antal handläggare hade som enda uppgift
att arbeta med invandrare/flyktingar. Genom den mera finfördelade
medborgarskapsfördelning som införts i arbetsförmedlingsstatistiken
räknar AMS med att få ett bättre underlag för eventuella riktade
insatser till särskilda invandrargrupper. Vidare påpekar AMS att insat-
ser och resultat för flyktingar och invandrare ofta är ett tema som tas
upp vid genomgångarna av länsarbetsnämndernas verksamhet och hän-
visar till att man även initierat en omfattande utvärderingsstudie av det
samordnade flyktingmottagandet där tyngdpunkten kommer att ligga
på flyktingars integration på arbetsmarknaden.

SIV delar revisorernas uppfattning att arbetsförmedlingen genom
introduktionsprogrammen kommit in på ett tidigare stadium i flyk-
tingmottagningen och därmed bidragit till en effektivare mottagning.
Samtidigt betonar man att resursfrågan på arbetsförmedlingarna inte
får vara avgörande för att invandrare/flyktingar får det stöd de behöver.

Beträffande skillnaderna mellan olika nationaliteter framhåller RRV
vikten av att insatserna utformas efter individens utbildnings- och
yrkeserfarenheter snarare än etnisk bakgrund. RRV instämmer vidare i
vad som i rapporten sägs om behovet av arbetsförmedlingsinsatser för
de flyktingar som inte kan lämna förläggningarna omedelbart efter
erhållet uppehållstillstånd och understryker samtidigt vikten av att
utnyttja arbetsmarknadskompetens vid utplaceringen av samtliga flyk-
tingar för att arbetsmarknadshänsyn skall ingå i placeringsbeslutet.
AMS däremot hänvisar till att AMS och länsarbetsnämnderna har valt
att prioritera arbetet med de kommunplacerade flyktingarna.

RFV ansluter sig i huvudsak till revisorernas beskrivning av de
tänkbara faktorerna bakom invandrarnas försämrade integration på
arbetsmarknaden. RFV ansluter sig också till revisorernas synpunkt att
yrkesval och framtida försörjning genom eget arbete står i centrum för
invandrarnas introduktion men betonar att det för nyanlända flykting-
ar/invandrare är viktigt att realistiska bedömningar görs av om den
planerade introduktionen ger en rimlig prognos att hålla sig kvar på
arbetsmarknaden fram till ålderspensionen.

LR anser att statsmakterna bör ta ansvar för en väl genomtänkt
strategi för att ta till vara den resurs som invandrarna utgör och
underlätta för dem att anpassa sig till det svenska samhället. Som ett
självklart led i en sådan strategi bör enligt LR kompletterande utbild-
ningar för olika yrkesgrupper, anpassade till invandrarnas behov och
förutsättningar, ingå som ett naturligt inslag i det reguljära utbildnings-
utbudet.

1992/93 RR2

Bilaga

12

Enligt Kommunförbundet vore det motiverat med en särskild utred- 1992/93 RR2
ning rörande invandrarna och arbetsmarknaden.                        Bilaga

4 Utbildningsfrågor

a) Svenska för invandrare

SIV delar revisorernas uppfattning att resultatet av sfi-undervisningen
är anmärkningsvärt dåligt men anser att förutsättningarna för ett bättre
resultat ökat i och med att introduktionsprogrammen etableras och
utvecklas. SIV pekar också på svårigheterna att åstadkomma undervis-
ning i svenska för dem som inte omfattas av de schabloniserade
statsbidragen.

AMS instämmer i revisorernas beskrivning och slutsatser vad gäller
svenskundervisningen för invandrare.

RRV anser att de bristfälliga resultat som redovisas från sfi-undervis-
ningen i rapporten är anmärkningsvärda och hänvisar i sammanhanget
till sin pågående uppföljning av sfi-reformen som avslutas under
hösten 1992.

RFV instämmer i vad som i rapporten framförts om behovet av
uppföljningar av sfi-undervisningen. Likaså ansluter sig RFV till revi-
sorernas uppfattning att invandrare som avbrutit svenskundervisningen
på grund av att de fått arbete bör fä möjlighet att fullfölja utbildningen
och anser att det bl.a. bör undersökas vilka möjligheter det finns att ge
invandrare skyldighet att slutföra svenskundervisningen.

Skolverket informerar om att man har uppmärksammat och kom-
mer i sin fortsatta verksamhetsplanering att uppmärksamma behovet
av uppföljning och utvärdering inom undervisningen i svenska för
invandrare.

Även SACO och LR instämmer i det angelägna i att en uppföljning
av sfi-reformen kommer till stånd och att åtgärder vidtas för att
förbättra resultaten.

Sfi-skolan i Göteborg delar revisorernas bedömning att det är nöd-
vändigt att regering eller Skolverk påbörjar en uppföljning och utvär-
dering av den nya sfi-reformen men ifrågasätter samtidigt de uppgifter
som redovisas i rapporten över hur många som uppnår den s.k.
sfi-nivån och bifogar resultaten av en uppföljning som gjorts i kommu-
nen. Man betonar också det angelägna i att få till stånd en diskussion
om den nya högre sfi-nivån och om hur man skall hantera den grupp
som inte kan klara denna nivå.

b) Övriga utbildningsfrågor

Skolverket delar revisorernas åsikter om betydelsen av att utvärdera
effekterna av undervisningen och hänvisar till den utvärdering av
undervisningen i hemspråk och svenska som andraspråk som verket
genomför inom tio kommuner. Enligt vad Skolverket erfarit genom
denna utvärdering har flera kommuner prioriterat undervisning i
svenska som andraspråk framför hemspråksundervisning. Skolverket                  13

anser sig inte heller ha fått belägg för att kommunerna ger hemspråks-

undervisning till elever som inte uppfyller grundskole- resp, gymnasie-
förordningens krav på förkunskaper i hemspråket. Skolverket konsta-
terar vidare att det ännu inte finns någon samlad analys av de
kommunala och statliga kostnaderna för undervisningen i hemspråk
och svenska som andraspråk men pekar på att man med stöd av sitt
uppföljningssystem kommer att kunna genomföra sådana analyser.

RRV menar att den generösa praxis utan krav på kunskaper i
hemspråket som kommunerna tillämpar står i strid mot gällande
författning och delar inte rapportens uppfattning att statsbidragen
sanktionerar denna praxis.

SIV framhåller hemspråksundervisningens betydelse för barnens ut-
veckling och den tillgång för landet det innebär att flera språk behärs-
kas. SIV anser även att området för hemspråksundervisning är otydligt
bestämt och för snävt.

Kommunförbundet delar revisorernas uppfattning att det inom un-
dervisningen i svenska för invandrare och inom hemspråksundervis-
ningen finns utrymme för effektivisering av verksamheten.

AMS instämmer i revisorernas beskrivning och slutsatser vad gäller
värderingen av utländska betyg och examina men betonar samtidigt att
en betydande förbättring redan ägt rum.

SIV anser att kartläggningen och utvärderingen av utländska exami-
na bör påbörjas i direkt anslutning till tillståndsgivningen även om
flyktingen i fråga är kvar på förläggningen.

5 Etniska relationer

SIV delar revisorernas bedömning av de etniska relationerna i Sverige
och hänvisar till den metodutveckling i dessa frågor som verket
initierat och bedrivit i skolan i syfte att öka elevernas kunskap om sin
egen kultur och de egna attityderna. SIV stryker också under vikten av
att entydiga signaler ges till flyktingar och asylsökande om vad som är
tillåtet och vad som inte är det i det svenska samhället. Vidare påpekar
SIV att verket tagit kontakt med Kommunförbundet för att göra
kommunerna uppmärksamma på betydelsen av att de i större omfatt-
ning stöder invandrar- och trossamfundens sociala och kulturella verk-
samhet.

AMS anser inte att det finns belägg för att lönebidrag används som
ett förtäckt organisationsstöd och hänvisar till att de arbetshandikapp
som invandrare och flyktingar kan ha ofta är av mycket komplex
natur som ej alltid kan ges en adekvat handikappkod.

Expeditionschefen i Kulturdepartementet påpekar att enligt de reg-
ler som gäller är det regeringen, efter förslag av Invandrarverket, som
beslutar vilka organisationer som skall vara statsbidragsberättigade.

SST noterar att även revisorerna kommit till slutsatsen att bidragen
till de religiösa organisationerna är betydligt lägre än bidragen till de
icke-religiösa invandrarorganisationerna. SST påpekar vidare att stats-
bidrag till trossamfund fördelas till församlingar inom samtliga de
trossamfund som av regeringen förklarats bidragsberättigade. Fördel-
ningen sker för flertalet bidragsformer efter förslag från resp, samfund.

1992/93 RR2

Bilaga

14

RPS anser att det inte har påvisats något behov av specialistutbild-
ning för de polismän som utreder eller på annat sätt bekämpar
rasistiska eller rasistiskt motiverade brott och påpekar att de bakomlig-
gande motiven redovisas så långt som möjligt i alla brottsutredningar.
Vidare hänvisar RPS till att man i olika sammanhang har tagit upp
polisens roll i förhållande till olika invandrargrupper.

BRA ger i sitt yttrande en kompletterande redovisning av forskning-
en vid BRA om brottslighet bland invandrare.

6 Invandrarverkets roll och uppgifter

Enligt SIV förefaller det vara en styrka för integrationsfrågorna att de
ryms inom en myndighet som spelar en central roll i hela kedjan från
prövning över mottagning till integration. Beträffande SIV:s samord-
ningsansvar för de invandrarpolitiska insatser som genomförs av olika
myndigheter, framhåller SIV att det ligger i sakens natur att samord-
ningen görs punktvis eftersom verkets bevakningsområde är mycket
stort.

SIV påpekar också att asylhandläggningen har prioriterats högre än
handläggningen av medborgarskapsärenden men att medborgarskapsav-
delningen för den skull inte berövats några resurser.

RRV ifrågasätter om problemen med långa väntetider på asylanlägg-
ningarna endast härrör från regelverket och planerar under innevaran-
de budgetår att ta fram ytterligare underlag inom ramen för en
granskning av Invandrarverkets tillståndsverksamhet.

TCO hävdar att många av dem som arbetar i direkt kontakt med
invandrare och flyktingar anser att SIV:s arbete med invandrarpolitiska
frågor har hamnat i bakvatten i samband med deras nya roll i
flyktingmottagandet fr.o.m. 1985.

SACO framför att det tycks som om arbetet med flyktingar nu
dominerar SIV:s verksamhet. Det vore enligt SACO önskvärt att fa
noterat att behovet av fler och bättre insatser för att underlätta integra-
tion fortfarande finns och bör ges större resurser.

1992/93 RR2

Bilaga

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag................................ 1

1 Sammanfattning ................................. 1

2 Granskningen av invandrarpolitikens inriktning och

resultat.......................................... 3

3 Revisorernas överväganden ......................... 4

4 Hemställan ..................................... 9

Bilaga Sammanfattning av remissyttranden över rapport

1991/92:12 om invandrarpolitikens inriktning och resultat ...       11

1 Allmänna synpunkter på rapporten................... 11

2 Den kommunala flyktingmottagningen................ 12

3 Invandrarna på arbetsmarknaden .................... 13

4 Utbildningsfrågor ................................ 14

5 Etniska relationer ................................ 15

6 Invandrarverkets roll och uppgifter................... 16

gotab 42232, Stockholm 1992

1992/93 RR2

16