Riksrevisionens styrelses framställning angående Rikspolisstyrelsens styrning av polismyndigheterna

Framställning / redogörelse 2005/06:RRS16

Framställning till riksdagen

2005/06:RRS16

Image: BET_200506_RRS_16-1.png

Riksrevisionens styrelses framställning angående Rikspolisstyrelsens styrning av polismyndigheterna

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat den styrning av polismyndigheterna som utövas av Rikspolisstyrelsen. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Riks­polis­styrelsens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18).

Riksrevisionens slutsats av granskningen är att Rikspolisstyrelsen inte har levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Den bris­tan­de styrningen har enligt Riksrevisionens be­döm­ning bidragit till att polismyn­digheterna inte ges incitament till att prestera bra resultat.

Riksrevisionens styrelse anser med anledning av granskningen att det finns skäl att överväga åtgärder som förbättrar förutsättningarna för styrning av polisverksamheten. Sty­rel­sen före­­slår därför att riksda­gen begär att regeringen förändrar målstruktur och återrapporteringskrav för polisen. Vidare föreslås att regeringen tar initiativ till en översyn av formerna för styrning av polisväsendet, inklusive frågor om medelsfördelning inom polisorganisationen, tillsyn av polisverksamheten samt för- och nackdelar med en sammanhållen polismyndighet.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens förslag3

Riksrevisionens granskning4

Styrelsens överväganden13

Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Riksrevisionens styrelses överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

1.Mål och återrapporteringskrav

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förenklar den målstruktur som används för att styra polisen samt formulerar återrapporteringskrav för polisen som, utöver pro­­duktionskrav, även innefattar analyser av resultat av polisverksamheten.

2.Formerna för styrning av polisväsendet

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en översyn av formerna för styrning av polisväsendet, inklusive frågor om medelsfördelning inom polisorgani­sationen, tillsyn av polisverksamheten samt för- och nackdelar med en sammanhållen polismyndighet.

Stockholm den 18 januari 2006

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Karin Rudberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Gunnar Andrén (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Nina Lundström (fp).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat den styrning av polismyndigheterna som utövas av Rikspolisstyrelsen. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Riks­polis­styrelsens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18). Rappor­ten publicerades i november 2005.

Bakgrund – om polisen och dess styrning

Polisen är en av de största statliga organisationerna i Sverige, sett till antalet anställda. Vid utgången av år 2004 var ca 23 500 personer anställda inom polisorganisationen. Av dessa var nära 17 000 poliser. De centrala funk­tio­nerna vid Rikspolisstyrelsen omfattade något över 1 600 personer. Av dessa var drygt hälften anställ­da vid Polishögskolan, Rikskriminalen, Sta­tens kri­mi­­nal­­tekniska labora­to­rium samt polisens IT-avdelning. Övriga delar av Riks­polisstyrelsen hade ca 775 anställda (inklusive personal som lånats in från andra polismyndigheter).

Anslaget till polisen uppgår för år 2005 till ca 15 miljarder kronor, varav större delen fördelas ut till de 21 polismyndigheterna. Av polisens totala anslag används ca 10 % – 1,4 miljarder kronor – av Rikspolis­styrel­sen. Merparten av dessa medel går till de service­inrik­ta­de enheterna inom Rikspolisstyrelsen, exempelvis polisväsendets IT-service och utveck­lings­sektionen.

Polisorganisationen har genomgått stora förändringar genom åren, från för­statligandet i mitten av 1960-talet och den successiva minskningen av anta­let polismyndigheter till dagens 21 myndigheter. Rikspolisstyrelsens styr­ning av polisverksamheten har under åren pendlat mellan en stark central­styrning och en mer decentraliserad styrning.

Polisen styrs från flera håll

De lagar och förordningar som styr polisen finns bl.a. i polislagen1, polis­förordningen2, förordning med instruktion för Riks­polisstyrelsen3 samt för­ordning om utbildning inom polisen4.

Den löpande styrningen av polisen är delad på flera olika aktörer. Riksdagen beslutar varje år om anslaget för polisen utifrån regeringens förslag i budgetpropositionen. Rege­ringen styr polisen genom regleringsbrev, uppdrag, budget samt genom dialog med Rikspolisstyrelsen.

Rikspolisstyrelsens ansvar och befogenheter regleras genom polislagen och instruk­tionen. Rikspolis­styrelsen är central förvaltningsmyndighet för polis­väsendet och ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering. Enligt instruktionen ska Rikspolisstyrelsen precisera och utveckla riksda­gens och regeringens mål och riktlinjer för polisen, förmedla dem till polis­myn­dig­he­terna och åter­rapportera resultaten till rege­ringen. Rikspolis­sty­rel­sen har enligt reglerings­brevet också ansvaret för för­del­ningen av medel till polismyndigheterna. Därutöver har Rikspolis­styrelsen tillsyns­ansvaret för polisen och har rätt att meddela föreskrifter och allmänna råd för att uppnå enhetlighet inom polisorganisationen.

De 21 polismyndigheterna ansvarar för den operativa polisiära verksam­he­ten inom sina respektive polisdistrikt. Enligt polisförordningen ska po­li­sen organisera och planera sin verksamhet på ett sätt som gör att de gemen­sam­ma resurserna används så effektivt som möjligt och så att riks­dagens och regeringens mål uppnås.

Varje polismyndighet ska enligt polislagen ha en polisstyrelse. Styrelsen tillsätts av regeringen och har till uppgift att se till att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riks­dagen och regeringen lagt fast för polisen. Polisstyrelsen ska även garan­tera det lokala inflytandet i polisens verksamhet. Polisstyrel­sen beslutar om verk­­sam­hetsplan och budget för polismyndigheten inom de ramar som Riks­polis­sty­rel­­sen lagt fast. Styrelsen ska även bestämma vad som ska gälla om planering och uppföljning inom polismyndigheten. Detta inom ramen för de föreskrifter som Rikspolisstyrelsen lämnar.

Polisen anses vara svår att styra

I Riksrevisionens rapport återges resultaten av vissa tidigare utredningar och forskningsrapporter som rör styr­ningen av polisen. Riksrevisionen nämner två statliga utredningar5 som bägge dragit slutsatsen att Rikspolisstyrelsen inte styr polisverksam­heten i till­räckligt hög grad. Polisen har problem med att samordna sin verksamhet beroende på en bristande samsyn mel­lan lokal och central nivå samt bristande chef- och ledar­skap inom polisen, menar utred­ningarna. Rikspolis­sty­relsen anses, enligt intervjuresultat som redovi­sas i rapporten Strukturella brister inom polisen, ha övergått från en hög grad av detalj­styrning till att inte i tillräcklig grad använda sig av de styr­me­del som man förfogar över.

Uppfattningen att polisverksamheten i första hand ska styras utifrån lokala för­hållanden och problem är enligt Riksrevisionen vanlig inom både Riks­polisstyrelsen och polismyndigheterna och anförs ofta som ett skäl till att polisen är svår att styra. Polismyndigheterna är självständiga myndig­he­ter och polisstyrelsen för respektive myndighet beslutar om hur resurserna ska användas och till vad, inom de ramar som Rikspolisstyrelsen lagt fast. Riks­polis­styrelsens roll enligt denna uppfattning är att stödja polismyndigheterna i deras arbete och, i de fall det behövs, styra polismyndigheterna mot sam­ord­­ning och enhet­lighet. Företrädare för Rikspolisstyrelsen anser dock att det är oklart på vilka områ­den Rikspolisstyrelsen kan styra polismyndig­he­terna.

Av intervjuerna med företrädare för Rikspolisstyrelsen och polismyndig­heter­na framgår också att det finns en allmän uppfattning inom polisen att polisverksamheten inte går att planera. Den enskilde polismannen agerar ofta utifrån dagliga händelser i stället för centrala priori­teringar. Polisarbetet styrs i stor utsträckning av normer som vuxit fram ur det praktiska polis­arbe­­tet. Flera avhandlingar6 har lyft fram att polisen karakteriseras av en stark yrkeskultur.

Tidigare initiativ från Rikspolisstyrelsen

I sitt budgetunderlag för perioden 2002–2004 föreslog Rikspolisstyrelsen att poli­sen ska slås samman till en myndighet, detta mot bakgrund av att polisens organisation inte fullt ut ger de möjligheter till ledning och styrning som krävs för att resurserna ska utnyttjas effektivt. Regeringen har formellt inte besvarat detta förslag. Rikspolisstyrelsen har inte heller återkommit till förslaget i sina efterföljande budgetunderlag.

I stället har Rikspolisstyrelsen lyft fram behovet av att utveckla närpolisreformen liksom konceptet En nationell polis, vilket är ett förändringsarbete som startades av Rikspolisstyrelsen år 2004. Syftet är att genom en ökad samverkan mellan polismyndigheterna utveckla polisverksamheten och göra den mer kostnadseffektiv. Förändringsarbetet bygger på ett gemensamt åtagande för hela polisen där Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna har ett gemensamt ansvar för utvecklingsarbetet. Polismyndigheterna får själva välja om de vill delta i arbetet.

Den form för styrning som Rikspolisstyrelsen valt för En nationell polis – ingen huvudansvarig och frivilligt deltagande – ses av Riksrevisionen som ex­em­pel på det sätt Rikspolisstyrelsen valt att styra polismyndigheterna.

Granskningens motiv och inriktning

I sin rapport erinrar Riksrevisionen om den centrala betydelsen av ett väl fungerande polisväsen. Att polisen fungerar väl är en förutsätt­ning för att med­bor­garna ska känna sig trygga i samhället. Riksrevisionen framhåller ock­så riksdagens och regeringens mål för rättsväsen­det och för polisen. Målen in­nebär att brott ska förebyggas och att fler brott ska leda till lag­föring. Polisen har en central roll i det brottsförebyggande arbetet och ett huvud­ansvar för brottsutredningar. Rikspolisstyrelsen är central förvalt­nings­­­­­myn­dighet för polisen med ansvar bl.a. för att riksdagens och rege­ring­ens mål preciseras och förs ut till polismyndigheterna.

Kritiken mot polisen

Polisen har återkommande kritiserats, framför allt i medierna, för att inte nå upp till de krav som medborgarna genom riksdag och regering ställer på polisen. Kritiken har exempelvis handlat om att polisen klarar upp för få brott, att utredningar tar för lång tid eller avskrivs utan att utredning gjorts, att för lite resurser läggs på att förebygga brott och att polisen inte finns på plats när behovet är som störst. Den samlade bilden utifrån kritiken är, enligt Riksrevisionen, att polisens resurser inte används effektivt och inte ger maximalt resultat.

Ökade krav på polisen

Riksdag och regering har under de senaste åren ställt ökade krav på polisen, både vad gäller det brottsförebyggande arbetet och utredning och lagföring. Riksrevisionen erinrar om regeringens kritiska uttalanden i budgetproposi­tionen för år 2005: den s.k. per­son­uppklaringen7 anses inte ligga på en god­tag­bar nivå och de stora skill­na­derna mellan polismyndigheterna visar att det bör finnas utrymme för en kraftig förbättring. Vidare konstaterar rege­­ringen att verksamhetsmålet för det brottsförebyggande arbetet inte har nåtts. Vad gäller det brottsförebyggande arbetet skriver regeringen bl.a. att det är angeläget att polisen säkerställer att de åtgärder som vidtas fungerar och att resursinsatsen står i proportion till effekten. Rikspolis­sty­relsen har till­sam­mans med polis­myndigheterna ett ansvar för detta.

Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet för polisen har således betonats av regeringen. Den specifika roll för poli­sens verksamhet och resultat som spelas av Rikspolisstyrelsen har emellertid, enligt vad som framhålls av Riksrevisionen, aldrig analy­serats eller granskats av den stat­li­ga revi­sionen. Mot denna bakgrund har Riksrevisio­nen beslutat att granska Rikspolis­sty­rel­sens styrning av polismyndigheterna.

Granskningens inriktning

Rikspolisstyrelsen har enligt sin instruktion flera verk­tyg för att styra polis­myndigheterna – bl.a. ska Rikspolisstyrelsen precisera riks­dagens och regeringens mål, utöva tillsyn och meddela föreskrifter. Riksrevisionens granskning syftar till att belysa hur Rikspolis­­styrelsen styr polismyndig­he­terna och vilken betydelse Rikspolisstyrelsens styrning har för polismyndig­heternas verksamhet och resultat i relation till riksdagens och regeringens mål. Den övergripande revisionsfrågan är följande:

  • Använder Rikspolisstyrelsen planeringsförutsättningarna, medels­för­del­ning­en, tillsynen och föreskriftsrätten för att bedriva en effektiv styrning av polismyndigheterna i enlighet med riksdagens och regeringens mål?

För att besvara denna fråga har Riksrevisionen undersökt följande frågor:

  • Preciserar Rikspolisstyrelsen regeringens mål på ett sådant sätt att de ger förutsättningar för polismyndigheterna att arbeta i enlighet med riksdagens och regeringens mål?

  • Prioriterar polismyndigheterna sin verksamhet utifrån riksdagens och rege­ring­ens mål?

  • Följer Rikspolisstyrelsen upp hur polismyndigheterna använder planerings­förut­sättningarna i verksamhetsplanerna?

  • Använder sig Rikspolisstyrelsen av det ekonomiska styrmedel som för­del­ningen av medel innebär gentemot polismyndigheterna?

  • Är Rikspolisstyrelsens tillsyn inriktad på att riksdagens och regeringens prio­ri­teringar följs?

  • Har Rikspolisstyrelsen använt föreskriftsrätten på ett sådant sätt att Rikspolis­styrelsen säkerställer att polismyndigheterna bedriver sin verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens mål?

Granskningen inriktas på Rikspolisstyrelsens ansvar för att styra polis­myn­dig­­heterna. De undersökta verksamhetsgrenarna är brottsförebyggande ar­be­te respektive utredning och lagföring, med särskilt fokus på Rikspolis­sty­rel­sens styrning av det brotts­förebyggande arbetet. Granskningen om­fattar i huvudsak verksamheten under perioden 2002–2005, med tonvikt på verk­sam­hetsåret 2004.

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Rikspolisstyrelsen har inte levt upp till sitt ansvar

Riksrevisionen anser att Rikspolisstyrelsen har utövat en alltför svag styrning av polismyndigheterna utifrån riksdagens och regeringens mål. Styrningen har inte heller varit samordnad i och med att olika styrsignaler har utgått från olika enheter inom Rikspolisstyrelsen.

Rikspolis­styrelsen har enligt sin instruktion ett ansvar för att styra polis­myn­­digheterna. Riksrevisionen anser att Rikspolis­styrelsen inte har levt upp till detta ansvar. De styrinstr­u­ment som ges i instruk­tionen – pre­­ci­se­ring av mål, tillsyn och föreskrifts­rätt, bl.a. vad gäller medels­för­del­ningen – har inte använts av Rikspolisstyrelsen för att bedriva en effektiv styr­ning av polismyndig­he­ter­na mot riksdagens och regeringens mål. Detta trots att riks­dagen och regeringen samt även Rikspolisstyrelsen lyft fram brister på flera områden, t.ex. vad gäller det brottsförebyggande arbetet samt plane­ring och uppföljning av polisverksamheten.

I rapporten nämns att Rikspolisstyrelsen under det senaste året har påbör­jat ett arbete för att förbättra mål- och resultatstyrningen för polisen. Under hösten 2005 har rikspolischefen också påbörjat en omorganisation inom Riks­po­lis­­sty­rel­sen som syftar till att tydliggöra Rikspolisstyrelsens operativa an­svar lik­som ansvaret att styra res­pek­tive ge service till polismyndigheterna.

Målen är många och svåröverskådliga

Riksrevisionen konstaterar att regeringens målstruktur för polis­verk­sam­heten är komplicerad och svåröverskådlig. Regeringen formulerar mål och åter­rap­por­­teringskrav för tre verksamhetsgrenar, för sex resultatom­råden och för fem pri­o­riterade brottstyper. Målen är många och över­lappar delvis varandra. Även återrapporteringskraven är många och överlappar delvis varandra. Riks­da­gens och regeringens styrning genom mål och återrapporteringskrav ger enligt Riks­revisionen ingen tydlig vägledning för polisen.

Målen har fått begränsat genomslag

Vidare anser Riksrevisionen att Rikspolisstyrelsen inte fullgjort sitt ansvar att precisera riksdagens och regeringens mål för polismyndig­heter­­na. Riks­polis­styrelsens planerings­för­utsättningar, som anger inriktningen för polis­myndig­heternas verk­sam­hets­planering, ger ingen tydlig och enhetlig mål­struktur för polis­myndigheterna. Detta beror dels på att målen är många och svåröver­skåd­liga, dels på att Riks­polisstyrelsen inte tyd­lig­gjort för polis­myn­dig­heterna i vilken utsträck­ning planeringsförutsätt­ningarna ska följas. Därmed har riksdagens och regeringens mål, såsom de är uttryckta i Riks­polis­styrelsens planerings­förutsättningar, fått ett begränsat genom­­slag i polis­myndigheternas verk­samhet.

Granskningen visar att det nationella verksam­hets­­målet för det brotts­före­byggande arbetet saknas i ungefär hälften av polis­myndig­heternas verk­sam­hets­planer. Detta kan ses mot bakgrund av att Rikspolisstyrelsen inte har lagt fast någon operativt användbar definition för brottsförebyggan­de arbete förrän under 2005.

Uppföljningen brister

Riksrevisionen anser att det finns brister i Rikspolisstyrelsens upp­följning av polismyndigheterna. Så kallade resultatdialoger genomförs med långa intervall, och uppföljningen är splittrad på alltför många resultat­mått. Riksrevisionen menar att uppföljningsarbetet inom polisorganisationen är alltför inriktat på att administrera den av regeringen efterfrågade resultatinfor­mationen och i för liten utsträckning på att analysera resultaten.

Rikspolisstyrelsen följer inte på ett konsekvent och sys­tematiskt sätt upp de mål och riktlinjer som ges i planerings­förutsätt­ning­arna. Därmed har Rikspolisstyrelsen ingen tydlig bild av om riksdagens och rege­ringens mål för polisen har fått genom­slag på polismyndigheterna. Riks­polis­styrelsen har inte meddelat några föreskrifter för plan­ering och upp­följ­ning. Oli­ka enheter inom Rikspolis­styrelsen har inte heller agerat sam­ord­nat i sin styr­­ning och uppföljning av polis­myn­dig­heterna.

Bristerna i uppföljningen beror enligt Riksrevisionen på att Rikspolis­sty­rel­sen inte har prioriterat verksamhetsupp­följning och att det under lång tid sak­nats ett gemen­­­­samt IT-system för uppföljning av polis­verk­samheten. En gemen­­­sam modell för polisens resultatredovisning (PRR) håller nu på att utveck­las. Den­na modell innehåller också en fastlagd definition av brottsföre­byggan­de arbete.

Anslaget till polisen används inte för att styra polismyndig­he­ter­na

Rikspolisstyrelsen tilldelas hela anslaget för polisen och är ansvarig för för­delningen av medel till polismyndigheterna. Huvud­delen av pengarna för­de­las utifrån föregående års anslag. Därutöver fördelas resurstillskott – i regel någ­ra enstaka procent av den totala resurs­tilldelningen – utifrån belast­nings­indika­to­rer (antalet anmälda brott med fördelning på olika brottstyper) och bud­get­dia­log med myndigheterna.

Riksrevisionen konstaterar att Rikspolisstyrelsen i mycket begränsad om­fattning använ­der medelsfördelningen för att styra polis­myndigheterna mot riksdagens och regeringens mål. Tilldelningen av anslag till polis­myndig­heterna grundas i allt väsentligt på föregående års anslagsförbrukning, inte på polismyndigheternas resultat och nuvarande arbets­volym. Riks­polis­sty­relsen omprövar i regel inte de medel som en gång tilldelats polismyndig­he­ter­na. Detta får till följd att polismyndigheterna får minst samma belopp som föregående år, oavsett vilka resultat som uppnåtts i verksamheten.

Ett problem med ekonomistyrningen som framhållits av företrädare för Riks­­polisstyrelsen i samband med Riksrevisionens granskning är att polismyndig­heterna uppfattar att det alltid är möjligt att få mer resurser. Konsekvensen av detta blir enligt Riks­­polisstyrelsen att polis­myn­digheterna inte gör några lång­siktiga ekono­mis­ka planer för sin verksam­het.

Alltför begränsad tillsyn

Rikspolisstyrelsen har enligt sin instruk­tion ett ansvar för att genom till­syn säkerställa att polismyndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med riks­da­gens och regeringens mål. Tillsyn ses inom polisen som ett av de vikti­gaste medlen för att styra polismyndigheterna. Denna höga värdering av tillsynen som styrinstrument har under granskningen framhållits av före­trädare för såväl Rikspolisstyrelsen som polismyndigheterna.

Rikspolis­styrelsens tillsyn har emellertid i huvudsak inriktats på administra­­tiva rutiner och ärende­hand­läggning. Få inspektioner har inriktats på att säker­ställa riksdagens och regeringens mål för verksamheten. Företrädare för tillsynsenheten anser dock att de genom inspektioner av administration och ärendehandläggning upp­fyller riksdagens och regeringens mål.

Rikspolisstyrelsen har inte använt sin rätt att utfärda föreskrifter

Rikspolisstyrelsen ska enligt polislagen verka för planmässighet, sam­ord­ning och rationalisering inom polisväsendet. Rikspolisstyrelsen får enligt sin instruk­tion meddela föreskrifter och allmänna råd för att tillgodose behovet av enhet­lighet inom polisen. Om enhetlighet kan uppnås på andra mindre ingri­pande sätt ska den vägen väljas.

Riksrevisionen drar av sin granskning slutsatsen att enhetlighet inte uppnåtts med de mindre ingripande styrmedel som valts av Rikspolissty­rel­sen. Före­skrifter skulle ha kunnat användas vad gäller medels­­fördelning, planering och uppföljning samt för det brotts­före­byggan­de arbetet.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att Rikspolis­styrelsen har varit passiv och inte tagit sitt ansvar för att ytterst, genom föreskriftsrätten, styra polis­myn­­digheterna för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen och inrikta verksamheten på riksdagens och regeringens mål.

Konsekvenser för polisens verksamhet och resultat

Vare sig tillsyn, allmänna råd eller föreskrifter har använts för att styra upp po­li­­sens brottsförebyggande arbete. Riksrevisionen konstaterar att Riks­polis­­sty­­relsen inte förrän år 2005 lade fast en definition av brotts­före­byg­gande arbe­te. Någon tillsynsinspektion på området har inte gjorts av Riks­polis­styrel­sen, trots att det funnits brister i polismyndighe­ternas brottsföre­bygg­an­de arbete. Rikspolisstyrelsen har inte heller meddelat några föreskrifter eller all­män­na råd för det brottsförebyggande arbetet i syfte att få till stånd ett en­het­ligt arbetssätt mellan polismyndigheterna.

Riksrevisionens bedömning är att Riks­polisstyrelsens bristande styr­ning har bidragit till att polismyndighe­terna inte ges incitament att prestera bra re­sul­­tat.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen har utformat rekommendationer riktade dels till regeringen, dels till Rikspolisstyrelsen.

Rekommendationer riktade till regeringen

Riksrevisionen anser att regeringens målstruktur för polisen är svåröver­skåd­lig med delvis överlappande mål. Även återrapporteringskraven över­lappar delvis varandra. Dessutom är återrapporteringskraven i hög grad inriktade på polisens produk­tion (antal ärenden, mediantider osv.) i stället för på redo­vis­ning av resultat och effekter av en insats (exempelvis hur brottsförebyggan­de insatser påverkat brottsutvecklingen).

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att:

  • förenkla den målstruktur som används för att styra polisverksamheten,

  • formulera återrapporteringskrav för polisen så att dessa, utöver produktionskrav, även inriktas på resultat av polisverksamheten,

  • ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att utarbeta och för regeringen redovisa en åtgärdsplan för hur riksdagens och regeringens mål ska få ett bättre genomslag i polisorganisationen. En sådan åtgärdsplan bör bl.a. innehålla förslag till hur Rikspolisstyrelsen, med utgångspunkt i instruktionen, ska använda de olika styrmedlen i styrningen av polismyndigheterna.

Rekommendationer riktade till Rikspolisstyrelsen

Riksrevisionens granskning visar att polismyndigheterna bara delvis tar till sig riksdagens och regeringens mål. Granskningen visar också att samord­ningen internt inom Rikspolisstyrelsen inte fungerat väl i styr­ning­­en av polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsens ledning har inte heller prioriterat uppföljning av polismyndigheternas verksamhet som ett led i styrningen.

Riksrevisionen rekommenderar Rikspolisstyrelsen att

  • säkerställa en målstruktur där riksdagens och regeringens mål preciseras och bryts ned på ett enhetligt sätt genom hela polisorganisationen,

  • utforma en gemensam modell för regelbunden och enhetlig uppföljning på alla nivåer i polisorganisationen,

  • utarbeta föreskrifter om planering och uppföljning till polismyndigheterna,

  • utveckla resultatredovisningen i årsredovisningen i riktning mot en ökad redo­visning av effekter av polisens arbete, liksom av skillnader mellan polis­myn­dig­heterna,

  • förbättra samordningen mellan de enheter inom Rikspolisstyrelsen som arbetar med planering, uppföljning och tillsyn av polismyndigheterna samt med de enheter som utvecklar IT-stöd.

Riksrevisionen har också noterat brister som gäller ekonomistyrning och medelsfördelning. Granskningen visar att Rikspolisstyrelsens modell för me­dels­fördelning inte gett tydliga incitament för polismyndigheterna att prestera bra resultat. Riksrevisionen rekommenderar Rikspolisstyrelsen att utveckla en modell för medelsfördelning som främst bygger på objektiva kri­te­rier, såsom ar­betsvolym, och i mindre omfattning på föregående års medelsför­brukning.

Ytterligare en rekommendation gäller tillsynsverksamheten. Granskningen visar att Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet inte prioriterat inspektioner för att säkerställa att polismyndigheterna arbetar i enlighet med riksdagens och regeringens mål. Riksrevisionen rekommenderar därför att tillsynens roll i styrningen av polismyndigheterna förstärks och lyfts fram inom Rikspolissty­relsen. Tillsynen bör också tydligare inriktas på att säkerställa att polisverksamheten bedrivs i enlighet med riksdagens och regeringens mål.

Styrelsens överväganden

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av Rikspolisstyrelsens styrning av polismyndigheterna. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Riksrevisionens slutsats av sin granskning är att Rikspolisstyrelsen inte har levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsens bris­tan­de styrning har enligt Riksrevisionens bedömning bidragit till att polismyn­digheterna inte ges incita­ment till att prestera bra resultat.

På grundval av sin granskning har Riksrevisionen framfört rekommendationer som ligger inom ramar­na för nuvarande organisation och styrmetoder. Med anledning av granskningen anser Riksrevisionens styrelse att det även finns skäl att överväga mer genomgripande åtgärder. Syftet bör vara att förbättra förutsättningarna för styrning av polisverksamheten i riktning mot ökad effektivitet och bättre resultat.

Den nuvarande styrningen av polisväsendet förutsätter samverkan mellan Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna. Som framgår av granskningen är Rikspolisstyrelsens roll i styrningen förhållandevis svag. Rikspolisstyrelsen har inte i tillräcklig grad använt sig av de styrinstrument som man förfogar över. Av Riksrevisionens rapport framgår även att polisen anses vara svår att styra. Polismyndigheterna är självständiga myndigheter och företrädare för Rikspolisstyrelsen anser att det är oklart på vilka områden Rikspolisstyrelsen har mandat att styra polismyndigheterna.

Mål och återrapporteringskrav

I granskningsrapporten konstateras att regeringens målstruktur för polisverksam­heten är svåröverskådlig. Regeringen formulerar mål och återrap­por­te­rings­krav för tre verksamhetsgrenar, för sex resultatområden och för fem prioriterade brottstyper. Riksdagens och regeringens styrning genom mål och återrapporteringskrav ger enligt Riksrevisionen ingen tydlig vägledning för polisen. Riksrevisionen anser också att uppföljningsarbetet inom polisorganisa­tionen är alltför inriktat på att administrera den av regeringen efterfrågade re­sultatinfor­mationen och i för liten utsträckning på att analysera resultaten.

Styrelsen anser att regeringen bör förenkla den målstruktur som används för att styra polisverksamheten. Regeringen bör också formulera återrapporteringskrav för polisen som, utöver produktionskrav, även innefattar analyser av resultaten av polisverksamheten.

Formerna för styrning av polisväsendet

Medelsfördelning inom polisorganisationen

Rikspolisstyrelsen är ansvarig för fördelningen av medel till polismyndigheterna. Av Riksrevisionens granskning framgår att huvuddelen av pengarna fördelas utifrån tidigare års anslag. Endast någon enstaka procent av den totala resurstilldelningen fördelas på grundval av information om brottsbelastning och budgetdialog med myndigheterna. De medel som en gång tilldelats polismyndigheterna omprövas i regel inte av Rikspolisstyrelsen.

Styrelsen vill ifrågasätta denna typ av schablonmässig medelsfördelning till polismyndigheterna. Styrelsen ser tilldelningen av resurser i form av anslag som ett viktigt styrmedel som, tillsammans med övrig styrning, skulle kun­na användas för att främja effektiviteten inom polisen. Detta förutsätter bl.a. att rela­tionen mellan resurser och arbetsbelastning blir densamma för polisen i alla polismyndigheter.

Styrelsen anser att metoder för medelsfördelning bör utvecklas så att de fyller ovan beskrivna syften. Behovet av stegvisa förändringar bör härvid upp­märksammas.

Tillsyn av polisverksamheten

Genom tillsyn ska Rikspolisstyrelsen, enligt sin instruktion, säkerställa att polismyndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med riksdagens och regeringens mål. Riksrevisionens granskning visar emellertid att den tillsyn som bedrivs av Rikspolisstyrelsen främst avser administrativa rutiner och ärendehand­läggning. Rikspolisstyrelsen uppfyller således inte sitt ansvar när det gäller tillsynen av polismyndigheterna.

Styrelsen vill i detta sammanhang framhålla att tillsyn utgör ett viktigt medel att styra polismyndigheterna. Tillsynens betydelse har i granskningen lyfts fram av företrädare för såväl Rikspolisstyrelsen som polismyndigheterna. Mot bakgrund av de stora styrningsproblem som föreligger anser styrelsen att till­sy­nen av polisens verksamhet bör utvecklas till sitt inne­håll och göras mera aktiv i syfte att främja såväl målinriktning som effektivitet i polisens arbete.

Behov av samlad översyn

Styrelsen noterar att Rikspolisstyrelsen i sitt budgetunderlag för några år sedan föreslog att polismyndigheterna skulle slås samman till en myndighet, detta mot bakgrund av att polisens organisation inte fullt ut ger de möjligheter till ledning och styrning som krävs för att resurserna ska utnyttjas effektivt. Något svar från regeringen har inte lämnats, och Rikspolisstyrelsen har inte heller upprepat förslaget under de senaste åren.

Styrelsen anser emellertid att förslaget är värt att erinra om mot bakgrund av de stora brister i Rikspolisstyrelsens styrning av polismyndigheterna som uppdagats i Riksrevisionens granskning. Styrelsen anser att det finns skäl att närmare utreda för- och nackdelar med en sammanhållen polismyndighet. I det­­ta sammanhang bör man, enligt styrelsens mening, också överväga de frå­gor om medelsfördelning och tillsyn som tagits upp i det föregående.

Styrelsens förslag

Mot bakgrund av ovanstående överväganden förslår styrelsen att riksdagen begär att regeringen

  • förenklar den målstruktur som används för att styra polisen samt formulerar återrapporteringskrav för polisen som, utöver produktionskrav, även innefattar analyser av resultat av polisverksamheten,

  • tar initiativ till en översyn av formerna för styrning av polisverksamheten, inklusive frågor om medelsfördelning inom polisorganisationen, tillsyn av polisverksamheten samt för- och nackdelar med en sammanhållen polismyn­dighet.

Elanders Gotab, Stockholm 2006


[1]

Polislagen (1984:387).

[2]

Polisförordningen (1998:1558).

[3]

Förordning (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.

[4]

Förordning (1999:740) om utbildning inom polisen.

[5]

SOU 2002:122 Göteborg 2001 och Ds 2004:34 Strukturella brister inom polisen.

[6]

R. Granér, Patrullerande polisers yrkeskultur, Lund dissertations in social work, 2004

S. Holgersson, Yrke: Polis, Linköping Studies in Information Science No. 13, 2005

G. Ekman, Från text till batong, avhandling vid Handelshögskolan i Stockholm, 1999

[7]

Med personuppklaring menas de brott där det beslutats om åtal, utfärdats strafföreläggande eller meddelats åtalsunderlåtelse. Personuppklaring innebär att en person bundits till brottet.

bereds i utskott

Händelser

Inlämning: 2006-02-07 Bordläggning: 2006-02-07 Hänvisning: 2006-02-08 Motionstid slutar: 2006-02-22
Förslagspunkter (2)