RRS27

Framställning / redogörelse 2005/06:RRS27

Framställning till riksdagen

2005/06:RRS27

Riksrevisionens styrelses framställning angående den statliga kontrollen av begravningsverksamheten Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat den statliga kontrollen och tillsynen av begravningsverksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Begravningsverksamheten - förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7).

I samband med relationsförändringen mellan staten och kyrkan år 2000 beslutade riksdagen om ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten. För att säkerställa att kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning skulle tillgodoses för dem som står utanför Svenska kyrkan beslutades samtidigt om vissa särskilda arrangemang. Viktiga inslag i dessa arrangemang är systemet med särskilda ombud, länsstyrelsernas tillsyn samt en viss statlig kontroll av de begravningsavgifter som alla folkbokförda ska betala.

Riksrevisionens granskning visar att dessa arrangemang i väsentliga avseenden inte fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. De särskilda ombuden är således passiva i sin roll att bevaka icke-medlemmarnas intressen. Inte heller länsstyrelserna hanterar sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. En annan viktig slutsats är att det finns betydande brister i det sätt på vilket kontrollen av den ekonomiska särredovisningen av begravningsverksamheten genomförs. Den samlade bedömningen i granskningen är att de dryga 20 % av befolkningen som står utanför Svenska kyrkan inte kan vara säkra på att deras intressen tillvaratas.

Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra den statliga kontrollen av begravningsverksamheten samt rapporterar till riksdagen om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Innehållsförteckning 2

Styrelsens förslag 3

Riksrevisionens granskning 4

Bakgrund och inriktning 4

Fortsatt kyrkligt huvudmannaskap 4

Religionsfrihet, inflytande och kontroll 4

Särskilda arrangemang 5

Avgränsning 5

Frågor i granskningen 5

Iakttagelser 6

Ombuden och länsstyrelserna 6

Fastställandet av begravningsavgiften 6

Slutsatser 7

Ombuden är passiva och saknar stöd 7

Länsstyrelser är också passiva 7

Brister i länsstyrelsernas tillsyn 8

Otillräcklig granskning av särredovisningen 8

Risk för erodering av ombudens motivation 8

Regeringen har inte följt verksamheten 8

Samlad bedömning 8

Riksrevisionens rekommendationer 9

Rekommendationer till regeringen 9

Rekommendationer till länsstyrelserna 9

Styrelsens överväganden 10

Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten 10

Styrelsens förslag 11



Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om behovet av förbättrad statlig kontroll av begravningsverksamheten samt om rapporteringen till riksdagen om utfallet av de särskilda

arrangemangen för statlig kontroll.

Stockholm den 10 maj 2006

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Jörgen Nilsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Per Erik Granström (s), Anne-Marie Pålsson (m) Gunnar Andrén (fp) och Carin Adolfsson Elgestam (s).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat de inslag i den statliga tillsynen och kontrollen av begravningsverksamheten som tillkom i samband med relationsförändringen mellan staten och Svenska kyrkan. Resultatet av granskningen har i april 2006 publicerats i granskningsrapporten Begravningsverksamheten - förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2007:7).

Bakgrund och inriktning

Fortsatt kyrkligt huvudmannaskap

Relationen mellan staten och Svenska kyrkan ändrades den 1 januari 2000. Principbeslutet om det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan togs av riksdagen år 1995. Enligt riksdagens beslut år 1999 skulle de förändrade relationerna dock inte medföra någon förändring av kyrkans ställning som huvudman för begravningsverksamheten.

Granskningen gäller begravningsverksamhet enligt begravningslagen (1990:1144) och omfattar de åtgärder som har ett direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser. Granskningen gäller således inte begravningsväsendet i vid mening. I begravningsverksamheten ingår således inte de tjänster som sköts av begravningsentreprenörer eller de religiösa ceremonier som förekommer. De samlade avgifterna för den verksamhet som här är aktuell uppgick år 2004 till drygt 2,9 miljarder kronor.

Det oförändrade huvudmannaskapet innebar att Svenska kyrkans församlingar eller samfälligheter skulle fortsätta att ansvara för begravningsverksamheten i samtliga kommunerna utom Stockholm och Tranås. I dessa kommuner har begravningsverksamheten sedan länge varit en kommunal angelägenhet.



Religionsfrihet, inflytande och kontroll

I rapporten konstateras att det oförändrade huvudmannaskapet för begravningsverksamheten var en del av den politiska överenskommelse som gjorde stat-kyrka-reformen möjlig. Den valda lösningen var dock förenad med två problem av principiell art. I såväl regeringens proposition (prop. 1998/99:38) som konstitutionsutskottets betänkande (bet. 1998/99:KU18) ägnades stort utrymme att diskutera dem. Båda problemen gäller hänsynstagandet till den del av befolkningen som inte är medlemmar i Svenska kyrkan, en andel som år 2004 uppgick till ca 22 %.

Det ena problemet gäller religionsfriheten, som garanteras i såväl regeringsformen som Europakonventionen. Ett kyrkligt huvudmannaskap måste kunna förenas med att den enskilde tillförsäkras ett särskilt skydd för att hennes religionsfrihet inte kränks.

Det andra problemet gäller den demokratiska styrningen av en verksamhet som alla måste bidra till. Det handlar främst om att de som inte tillhör Svenska kyrkan ska kunna utöva inflytande och kontroll över begravningsverksamheten. Verksamheten förutsattes enligt riksdagsbeslutet även i fortsättningen vara en offentlig angelägenhet som i skattelika former finansieras genom en obligatorisk begravningsavgift. Samtidigt är det endast kyrkans medlemmar som har möjlighet till inflytande och kontroll över verksamheten genom möjligheten att delta i val till kyrkans beslutande organ.

Särskilda arrangemang

För att säkerställa att det kyrkliga huvudmannaskapet inte kom i konflikt med kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning beslutade riksdagen om vissa speciella arrangemang.

Ett system med särskilda ombud införs för att tillvarata de personers intresse som inte tillhör Svenska kyrkan.

Länsstyrelserna ska utöva tillsyn över begravningsverksamheten.

Kammarkollegiet ska fastställa den begravningsavgift som de enskilda kyrkliga huvudmännen tar ut från dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

Huvudmännen åläggs att särredovisa begravningsverksamhetens kostnader och intäkter.

Huvudmännen ska tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund.

De kyrkliga huvudmännen ska samråda med företrädare för andra trossamfund i frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna.



Avgränsning

Riksrevisionens granskning har inriktats mot dessa inslag i den statliga regleringen av begravningsverksamheten. Granskningen omfattar inte frågor som gäller hur effektivt huvudmännen sköter begravningsverksamheten, hur kostnaderna för verksamheten varierar mellan olika huvudmän eller vilket underlag som huvudmännen har för sina förslag till avgiftssats.

Frågor i granskningen

Huvudfrågan i Riksrevisionens granskning har varit om de speciella arrangemangen faktiskt fungerar på ett sådant sätt att de är ägnade att ge dem som inte tillhör Svenska kyrkan förtroende för att deras intressen tas till vara. Viktiga delfrågor har varit att granska de särskilda ombudens och länsstyrelsernas verksamhet inom området samt hur kontrollen av avgiftssättningen fungerar i praktiken.

Iakttagelser

Ombuden och länsstyrelserna

Av granskningen framgår att begravningsombudens verksamhet är mycket ojämn. Huvuddelen av ombuden framstår enligt sina årsberättelser som tämligen passiva. Ombuden har endast i begränsad utsträckning kontakter med andra trossamfund och kontrollerar sällan att de kyrkliga huvudmännen samråder med andra trossamfund. Många ombud verkar också ha en oklar uppfattning om uppdragets syfte.

Riksrevisionen konstaterar att länsstyrelserna inte gör någon egentlig prövning av kommunernas förslag till ombud. Samtidigt noteras i rapporten att uppdraget som begravningsombud i kommunerna har kommit att uppfattas som ett politiskt förtroendeuppdrag.

De årsberättelser som ombuden ska överlämna till länsstyrelserna innehåller inte den information som de enligt bestämmelserna ska innehålla. Det beror dels på att länsstyrelsernas mallar ibland saknar de nödvändiga frågorna, dels på att ombuden i stor utsträckning inte besvarar de frågor som ställs till dem. Länsstyrelserna begär vanligen heller inte in kompletteringar. Det framstår därför, framhålls i rapporten, inte som troligt att någon av länsstyrelserna genom årsberättelserna kan få en säker och tydlig bild av hur ombuden fullgör sina skyldigheter eller av hur begravningsverksamheten i länet fungerar.

Riksrevisionen konstaterar att det inte förekommer några ytterligare tillsynsåtgärder från länsstyrelsernas sida. Länsstyrelsernas roll i tillsynen är i allt väsentligt begränsad till att förordna ombuden och i övrigt administrera ombudsinstitutionen.

När det gäller de särskilda gravplatserna är det endast länsstyrelserna som har möjlighet att ställa samman en helhetsbild för länet. En sådan helhetsbild är enligt Riksrevisionen nödvändig för att pröva om tillgången till gravplatser svarar mot de krav som riksdag och regering formulerat, dvs. att de är tillräckligt många och tillräckligt nära. Endast en av de sex länsstyrelser som intervjuats har gjort någon sådan sammanställning.



Fastställandet av begravningsavgiften

I Riksrevisionens granskningsrapport slås fast att kravet på särredovisning var en viktig princip i samband med riksdagens beslut år 1999. Samtidigt konstateras att normeringen på detta område i praktiken har överlåtits till kyrkan själv genom Svenska kyrkans församlingsförbund. Det noteras också att det finns områden där det kan råda delade meningar om vilken typ av kostnader som rimligen kan belasta begravningsverksamheten. Som exempel anges kostnader för förtroendemannaorganisationen samt informationsverksamhet och kyrkogårdsmurar.

Den statliga kontrollen av hur särredovisningskravet tillämpas av de kyrkliga huvudmännen är enligt Riksrevisionen mycket begränsad. Kammarkollegiet agerar främst i de fall ombuden riktat invändningar mot församlingarnas förslag, något som endast sker i en handfull fall årligen. Det är också sällsynt att ombuden engagerar sig i dessa frågor eller att länsstyrelserna bedriver någon egeninitierad tillsyn när det gäller kravet på särredovisning.

Länsstyrelsernas och Kammarkollegiets inblick i hur särredovisningen fungerar är begränsad. Länsstyrelserna får genom årsberättelserna ingen eller mycket knapphändig information om ombudens faktiska granskning av särredovisningen och i ännu mindre grad om kvaliteten på särredovisningen som sådan. Enligt rapporten baserar sig Kammarkollegiets bild, förutom ett begränsat antal stickprov, på yttranden från ombud som representerar mindre än 1 % av de kyrkliga huvudmännen.

Riksrevisionen har också kunnat konstatera att Kammarkollegiet så gott som undantagslöst godtar församlingarnas förslag, även i de fall ombuden haft invändningar. Detta är enligt granskningsrapporten närmast en ofrånkomlig följd av de uttalanden som konstitutionsutskottet gjorde vid riksdagens behandling, något som också kan ha verkat dämpande på ombudens intresse för att bevaka dessa frågor.



Slutsatser

Riksrevisionens iakttagelser sammanfattas i följande sex slutsatser.

Ombuden är passiva och saknar stöd

För det första kan de särskilda ombudens kontroll av begravningsverksamheten generellt sett inte anses tillfredsställande. Som ombudens verksamhet framträder i årsberättelserna är den inte ägnad att inge förtroende hos de grupper vilkas intressen ombuden ska ta till vara. Riksrevisionen understryker att länsstyrelserna har ett ansvar men att de i allmänhet brister när det gäller att fortlöpande ge stöd till ombuden.

Länsstyrelser är också passiva

En andra slutsats är att inte heller länsstyrelserna kan anses hantera sina skyldigheter på ett tillfredsställande sätt. De gör sällan någon egen prövning av kommunernas förslag till ombud, t.ex. när det gäller jäv eller kompetens.

Hanteringen av ombudens årsberättelser brister också i flera avseenden. De utnyttjar t.ex. inte årsberättelserna för att följa ombudens verksamhet och inte heller för att skapa sig en bild av begravningsverksamheten i länet. Det innebär enligt Riksrevisionen självklart också att årsberättelserna är av begränsat värde för den som önskar ställa samman en nationell bild.

Brister i länsstyrelsernas tillsyn

En tredje slutsats är att länsstyrelserna inte bedriver någon egen tillsyn av begravningsverksamheten i de avseenden som ombuden har att bevaka. Enligt Riksrevisionen skulle länsstyrelserna redan genom begränsade egna tillsynsinsatser kunna få både en tydligare bild av begravningsverksamheten och ett gott underlag för att bedöma hur deras stöd till och dialog med ombuden behöver utvecklas.

Otillräcklig granskning av särredovisningen

För det fjärde konstaterar Riksrevisionen att länsstyrelserna och Kammarkollegiet har begränsade möjligheter att bedöma kvaliteten på ombudens granskning av särredovisningen.

Detta måste enligt rapporten bedömas i förhållande till att riksdagen starkt betonade särredovisningens principiella betydelse för att göra det kyrkliga huvudmannaskapet förenligt med religionsfrihetens krav. Särredovisningen är nödvändig för att de som inte tillhör Svenska kyrkan ska kunna vara förvissade om att begravningsavgiften oavkortat går till begravningsverksamheten.



Risk för erodering av ombudens motivation

En femte slutsats gäller frågan om hur den statliga kontrollen och tillsynen kan komma att utvecklas över tiden. Riksrevisionen bedömer att det finns en betydande risk att ombudens motivation för att granska särredovisningen med tiden kommer att falna. Det hänger samman med de uttalanden som konstitutionsutskottet gjorde om att Kammarkollegiet endast får ändra huvudmännens avgiftsförslag om det "otvetydigt strider mot de förutsättningar som ges i begravningslagen" (bet. 1998/99:KU18, s. 17). I samma riktning verkar enligt Riksrevisionens bedömning också det förhållandet att ombuden normalt inte av länsstyrelserna får någon återföring om sin granskande verksamhet.

Regeringen har inte följt verksamheten

En sjätte slutsats är att regeringen inte aktivt följt hur de arrangemang riksdagen beslutat fungerar i praktiken. Regeringen har inte följt utvecklingen och inte heller vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de brister som finns. Detta bör enligt Riksrevisionen ses mot bakgrund av att riksdagens beslut innebar ett nytt statligt åtagande gentemot den femtedel av befolkningen som inte är medlemmar i Svenska kyrkan.

Samlad bedömning

Riksrevisionens samlade bedömning är att de arrangemang avseende religionsfrihet och demokratisk styrning som granskats i väsentliga avseenden inte fungerar. Följden är att de som står utanför Svenska kyrkan knappast kan antas ha anledning att känna förtroende för att deras intressen tas till vara. Frågan om förtroendet bör också enligt Riksrevisionen ses mot bakgrund av att den andel av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan minskar och att den andel som tillhör andra trosriktningar ökar.

Riksrevisionens rekommendationer

Enligt den bedömning som görs i rapporten är det möjligt att peka på åtgärder som kan leda till förbättringar av de förhållanden som kritiseras i granskningen. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen och länsstyrelserna att överväga ett antal förändringar inom ramen för den nuvarande ordningen.



Rekommendationer till regeringen

Regeringen bör överväga

att göra det tydligt att ombudsfunktionen och därmed ombuden är till för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan,

att uppgiften som begravningsombud i första hand ska ges till personer som står utanför Svenska kyrkan samt att förtydliga vilka kvalifikationskrav ombuden bör uppfylla i övrigt,

att uppdra åt länsstyrelserna att använda ett enhetligt formulär för ombudens årsberättelser för att det ska vara möjligt att mer systematiskt följa hur ombudens verksamhet utvecklas,

att ställa krav på återrapportering från länsstyrelserna rörande ombudens verksamhet och länsstyrelsernas egen tillsyn samt

att förtydliga vilken ambitionsnivå som ska gälla för inblicken i huvudmännens redovisning av de faktiska kostnaderna för begravningsverksamheten.

Rekommendationer till länsstyrelserna

Länsstyrelserna bör överväga

att ge varje ombud ett stöd i form av utbildning men också tillfällen till erfarenhetsutbyte,

att utöka sina egna tillsynsinsatser över begravningsverksamheten utöver den insats som ombuden svarar för.

Styrelsens överväganden

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av den särskilda statliga kontroll av begravningsverksamheten som infördes år 2000 i samband med relationsförändringen mellan staten och Svenska kyrkan. Styrelsen vill i anslutning därtill anföra följande.

Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten

Styrelsen konstaterar inledningsvis att ansvaret för begravningsverksamheten inte ändrades år 2000 i samband med övriga förändringar i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Kyrkans församlingar och samfälligheter skulle även fortsättningsvis vara huvudmän. För att finansiera begravningsverksamheten beslutade riksdagen att alla folkbokförda personer ska betala en särskild begravningsavgift.

I anslutning till sitt ställningstagande om ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten beslutade riksdagen också om vissa särskilda arrangemang för att säkerställa att kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning skulle tillgodoses för dem som står utanför Svenska kyrkan. Viktiga inslag i dessa arrangemang är systemet med särskilda ombud, länsstyrelsernas tillsyn samt viss statlig kontroll av begravningsavgifterna. Styrelsen vill betona att staten därmed gjort ett viktigt åtagande i förhållande till de personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Granskningen gäller det sätt på vilket staten fullföljt detta åtagande.

Riksrevisionens granskning visar att de särskilda arrangemangen i väsentliga avseenden inte fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. Begravningsombuden är således passiva i sin roll att bevaka icke-medlemmarnas intressen. Inte heller länsstyrelserna hanterar sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. En annan viktig slutsats är att det finns betydande brister i det sätt på vilket kontrollen av den ekonomiska särredovisningen av begravningsverksamheten genomförs. Riksrevisionen understryker att denna särredovisning är nödvändig för att säkerställa att begravningsavgifterna oavkortat går till begravningsverksamheten. Den samlade bedömningen i granskningen är att de dryga 20 % av befolkningen som står utanför Svenska kyrkan inte kan vara säkra på att deras intressen för närvarande tillvaratas.

Styrelsen vill understryka att Riksrevisionens granskning utgår från den ordning som riksdagen beslutat om och är begränsad till hur de speciella arrangemangen för att säkerställa religionsfrihet och inflytande har fungerat i praktiken. Styrelsens beslut med anledning av granskningen är begränsade på motsvarande sätt, dvs. styrelsens beslut innebär inget ställningstagande i den principiella frågan om huvudmannaskapet för begravningsverksamheten bör omprövas eller inte.

Styrelsen anser att det är av stor vikt att riksdagen, mot bakgrund av resultatet av granskningen, ställer krav på att regeringen vidtar åtgärder som garanterar att begravningsverksamheten genomförs i enlighet med riksdagens intentioner. Bland åtgärder som bör övervägas för att råda bot på nu förkommande brister vill styrelsen peka på behovet av att klargöra de särskilda ombudens roll liksom de kvalifikationskrav som bör ställas på dem. Det är också enligt styrelsen viktigt att länsstyrelserna bedriver en aktiv tillsyn som gör det möjligt att tillvarata statens och icke-medlemmarnas intressen.

Vidare behövs enligt styrelsens mening åtgärder för att garantera att in-synen i huvudmännens särredovisning av de faktiska kostnaderna för begravningsväsendet förbättras.

Enligt styrelsens uppfattning bör riksdagen därutöver begära att regeringen återrapporterar till riksdagen om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll av begravningsverksamheten. Styrelsen noterar att riksdagen inte fått eller begärt någon sådan resultatåterföring efter det att reformen beslutades. Enhetligare årsberättelser från de särskilda ombuden och återrapportering från länsstyrelserna till regeringen i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer bör som styrelsen ser det kunna utgöra ett bra underlag för informationen till riksdagen.

Styrelsens förslag

Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att riksdagen begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra den statliga kontrollen av begravningsverksamheten samt återrapporterar till riksdagen om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll.

Elanders Gotab, Stockholm 2006

:

:

:

:

2005/06:RRS27

:

:

2005/06:RRS27

2005/06:RRS27 Riksrevisionens granskning

Riksrevisionens granskning 2005/06:RRS27

2005/06:RRS27

:

Styrelsens överväganden 2005/06:RRS27

2005/06:RRS27