Riksrevisionens styrelses framställning angående regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS4

1

Framställning till riksdagen

SAMMANFATTNING 2007/08:RRS4
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS4 SAMMANFATTNING
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS4

Riksrevisionens styrelses framställning angående regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag

Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat regeringens genomgång av argument för och emot statligt ägarengagemang för de sex bolag som regeringen aviserat ska säljas. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8).
Riksrevisionens bedömning är att regeringens beredning av propositionen Försäljning av vissa statligt ägda företag (prop. 2006/07:57) inte uppfyller regeringsformens beredningskrav, bl.a. eftersom regeringen inte inhämtat synpunkter från myndigheter med expertkunskap.
Enligt Riksrevisionens bedömning har regeringen inte gjort en sådan genomgång för de sex bolagen som aviserades i budgetpropositionen. Riksrevisionen konstaterar att den begränsade analys som regeringen har gjort inte har baserats på områdeskunskap från t.ex. myndigheter och att den inte har omfattat relevanta områden för respektive bolag och de marknader de verkar på. Riksrevisionens bedömning är att det underlag regeringen har tagit fram inför riksdagens beslut därmed inte är ett heltäckande underlag för bedömningen av förutsättningarna för försäljning.
Styrelsen anser att det framgår av granskningen att det funnits behov av ytterligare beredning av ärendet.
Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen, i samband med försäljningar av statligt ägda bolag, säkerställer att försäljningen bereds i enlighet med regeringsformens beredningskrav.

2007/08:RRS4

2

Innehållsförteckning

SAMMANFATTNING 2007/08:RRS4
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS4 SAMMANFATTNING
2000-08-11 16.42

Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens förslag 3
Riksrevisionens granskning 4
Bakgrund 4
Regeringen utlovar en genomgång av bolagen 4
Regeringsformens beredningskrav 5
Krav på dokumentation 5
Granskningens syfte och inriktning 5
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 6
Regeringen har inte gjort någon genomgång 6
Beredningen har varit otillräcklig 7
Det finns brister i dokumentationen 7
Styrelsens överväganden 9
Försäljning av statligt ägda företag 10
Styrelsens förslag 10

2007/08:RRS4

3

Styrelsens förslag

INNEHåLLSFöRTECKNING 2007/08:RRS4
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS4 INNEHåLLSFöRTECKNING
2000-08-11 16.42

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

Försäljning av statligt ägda bolag
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen, i samband med försäljningar av statligt ägda bolag, säkerställer att försäljningen bereds i enlighet med regeringsformens beredningskrav.

Stockholm den 30 augusti 2007
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Anna Aspegren

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Helena Höij (kd).

2007/08:RRS4

4

Riksrevisionens granskning

RIKSREVISIONENS GRANSKNING 2007/08:RRS4

2007/08:RRS4 RIKSREVISIONENS GRANSKNING

Riksrevisionen har granskat regeringens genomgång av argument för och emot statligt ägarengagemang för de sex bolag som regeringen aviserat ska säljas. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8). Rapporten publicerades i maj 2007.
Bakgrund
Regeringen utlovar en genomgång av bolagen
Regeringen redovisade i budgetpropositionen för 2007 att det statliga ägandet av företag ska minska. Enligt regeringen bör staten på sikt kvarstå som ägare endast då tungt vägande skäl talar för detta. Regeringen förklarade också sin avsikt att genomföra en genomgång av alla statligt ägda företag där argument för och emot ett statligt ägarengagemang skulle vägas mot varandra. Regeringen förklarade också att man avsåg att återkomma till riksdagen med framställan om ett brett mandat för att minska det statliga ägandet av företag.
I behandlingen av budgetpropositionen uttryckte näringsutskottet sitt stöd för hur arbetet med försäljningarna skulle genomföras. Utskottet hänvisade därvid till regeringens avsikt att genomföra genomgången av de statligt ägda bolagen samt till att regeringen därefter avsåg att återkomma till riksdagen med framställan om att minska det statliga ägandet.
Finansutskottet framhöll i anledning av budgetpropositionen att försäljningarna måste genomföras på ett ansvarsfullt sätt, med omsorg om skattebetalarnas pengar och på ett sådant sätt att konkurrensförhållandena eller andra villkor på marknaden förbättras.
Den 14 december 2006 offentliggjorde regeringen sin avsikt att minska det statliga innehavet i sex bolag: Nordea AB, OMX AB, Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag SBAB, Telia Sonera AB, Vasakronan AB samt V&S Vin & Sprit AB. Av budgetpropositionen hade tidigare framgått att regeringen bedömt att Vattenfall och LKAB inte var aktuella att sälja.
Den 1 mars 2007 beslutade regeringen om proposition 2006/07:57 Försäljning av vissa statligt ägda företag. Regeringen begär i propositionen bemyndigande att sälja SBAB, Vasakronan och Vin & Sprit samt bemyndigande med ändrade villkor för de tre bolag där regeringen sedan tidigare har bemyndigande (nämligen Nordea, OMX och Telia Sonera).
I 2007 års ekonomiska vårproposition prognostiserades intäkterna av försäljningen till 200 miljarder kronor under perioden 2007-2010.
Regeringsformens beredningskrav
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredning av regeringsärenden. I den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda ges tillfälle att yttra sig.
Konstitutionsutskottet har behandlat frågor om beredningen av sådana regeringsärenden som inte är lagförslag (bl.a. i granskningsbetänkande 2005/06:KU20). Utskottet har understrukit vikten av att säkra ett fullgott beslutsunderlag.

Konstitutionsutskottet anför att remissberedning av förslag som avses ligga till grund för regeringspropositioner kan ge remissinstanser möjlighet att överblicka verkningarna i olika delar av samhället också i de fall då propositionen inte innehåller lagförslag. Utskottet anser att de synpunkter som då kommer fram kan utgöra ett värdefullt underlag för både regeringens och riksdagens ställningstagande.
Krav på dokumentation
Vikten av att regeringens styrning av statligt ägda bolag sker på ett sådant sätt att det är möjligt att i efterhand granska regeringens agerande har vid upprepade tillfällen framhållits av konstitutionsutskottet.
Konstitutionsutskottet har vidare framhållit betydelsen av att handlingarna i Regeringskansliet hålls ordnade på ett sådant sätt att Riksrevisionen kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå och på ett sådant sätt att Riksrevisionens granskning inte onödigtvis försvåras.
Granskningens syfte och inriktning
Riksrevisionen framhåller att den försäljning av sex statliga bolag som förbereds är av stor betydelse för statsfinanserna och samhällsekonomin både på kort och på lång sikt. Internationell erfarenhet av försäljning av statliga bolag visar att det finns risk för väsentliga fel i försäljningsprocessen och för brister i beslutsunderlaget. En effektiv försäljningsprocess är en förutsättning för ett gott utfall, bl.a. i ekonomiska termer.
I budgetpropositionen för 2007 beskriver regeringen argument för och emot statligt ägande inom några områden. Riksrevisionen sammanfattar argumenten i sex analysområden, nämligen

bolagets utveckling
konkurrenssituation
sysselsättning
nationella intressen
samhällsuppdrag
statens dubbla roller som ägare och som ansvarig för utformningen av regler för näringslivets verksamhet.
Granskningen utgår från två frågeställningar:
1. Har regeringen genomfört den genomgång av argument för och emot statligt ägarengagemang som aviserades i budgetpropositionen för 2007? Detta ska ha gjorts dels för de sex bolag som regeringen avser minska ägandet i, dels för de två som för närvarande undantas från försäljning.
2. Har regeringen berett propositionen Försäljning av vissa statligt ägda företag (prop. 2006/07:57) på ett tillfredsställande sätt? Har beredningen dokumenterats?
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
Regeringen har inte gjort någon genomgång
Regeringen anger i propositionen Försäljning av vissa statligt ägda företag att det vid ärendets beredning inte varit behövligt att inhämta yttranden från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda. Motiven för denna bedömning redovisas inte. Riksrevisionen anser att innehållet i propositionen är av sådan vikt att det inte är motiverat att avstå från sådana yttranden. Tidsspannet mellan budgetpropositionen i oktober 2006 och beslutet om propositionen om försäljningen den 1 mars 2007 borde enligt Riksrevisionen ha varit tillräckligt för att inhämta yttranden.

Riksrevisionens granskning visar att det inte finns några uppgifter om att en genomgång enligt vad som aviserades i budgetpropositionen har gjorts. Representanter för regeringen verifierar för Riksrevisionen att regeringen inte gjort den genomgång som aviserats av de sex bolag i vilka regeringen har för avsikt att minska det statliga ägandet.
Under granskningsarbetet har regeringens företrädare uppgett att regeringen inte hade för avsikt att göra en genomgång av de sex bolag som nu är aktuella för försäljning och att formuleringen i budgetpropositionen därför blev missvisande. Regeringsföreträdarna hänvisar till att genomgången av argumenten för och emot statligt ägande avseende dessa bolag gjordes före valet 2006 genom att analyser genomfördes i gemensamma arbetsgrupper för de fyra regeringspartierna. Resultatet från dessa analyser redovisades i ett dokument inför valet 2006 och i en flerpartimotion. Enligt Riksrevisionens uppfattning redovisas dock inte några analyser i dessa dokument som motsvarar en sådan genomgång av vart och ett av de sex bolagen enligt den ambitionsnivå som aviserades i budgetpropositionen.
Riksrevisionens bedömning är att beredningen av ärendet inte uppfyller regeringsformens beredningskrav, bl.a. eftersom regeringen inte inhämtat synpunkter från myndigheter med expertkunskap. Vidare har regeringen enligt Riksrevisionen inte gjort någon sådan genomgång som aviserats i budgetpropositionen för de sex aktuella bolagen. Regeringen har förmedlat en oklar bild till riksdagen och allmänheten när det gäller vilken genomgång som ligger till grund för valet av de sex bolagen.
Beredningen har varit otillräcklig
Riksrevisionen pekar på att statliga myndigheter och departement har identifierat frågor av relevans för tre av de sex analysområden inom vilka det finns argument för och emot statligt ägande (områdena presenteras ovan under rubriken Granskningens syfte och inriktning). Aspekter av relevans för det nationella intresset har identifierats av Statens fastighetsverk och Försvarsmakten. Aspekter av relevans för konkurrensen och statens dubbla roller som ägare och ansvarig för utformningen av regler för näringslivets verksamhet har identifierats av Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen. Försvarsmakten rapporterade sina synpunkter efter att propositionen överlämnats till riksdagen. Övriga rapporterade före överlämnandet på myndigheternas eget initiativ eller av annat skäl än regeringens uttalade behov av underlag. Försvarsdepartementet och Finansdepartementet är de departement som med anledning av försäljningen av sex bolag har begärt synpunkter från myndigheter med expertkunskap. I båda fallen gjordes detta efter att propositionen hade avlämnats.
Riksrevisionen noterar också att regeringen gett i uppdrag till Post- och telestyrelsen att lämna förslag till ny lag om vertikal separation av teleoperatörers accessnät efter att propositionen lämnats. Detta visar enligt Riksrevisionen att det finns behov av att ytterligare utreda och åtgärda konkurrensförhållandena.

Riksrevisionen anser att regeringens begränsade analys inte har baserats på kunskap från t.ex. myndigheter och att den inte har omfattat relevanta områden för respektive bolag och de marknader de verkar på. Riksrevisionen gör bedömningen att det underlag regeringen har tagit fram inför riksdagens beslut därmed inte är tillräckligt heltäckande för att det ska vara möjligt att bedöma förutsättningarna för försäljningen av de sex bolagen.
Det finns brister i dokumentationen
Bristen på dokumentation av regeringens genomgång av argument för och emot statligt ägandeengagemang för de sex bolagen har enligt Riksrevisionen gjort det svårt att i efterhand granska regeringens agerande och viktiga händelseförlopp avseende ägarförvaltningen. Bristen på dokumentation riskerar att försämra underlaget för regeringens och riksdagens beslut. Denna brist har också bidragit till att fördröja Riksrevisionens granskning. Riksrevisionens slutsats är att dokumentationen vid Näringsdepartementet inte uppfyller de krav på dokumentation som konstitutionsutskottet har ställt.

2007/08:RRS4

8

Styrelsens överväganden

STYRELSENS öVERVäGANDEN 2007/08:RRS4

2007/08:RRS4 RIKSREVISIONENS GRANSKNING
2000-08-11 16.42

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8) bör överlämnas till riksdagen i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.
De statligt ägda företagen representerar ett stort värde. De försäljningar som är aktuella genom regeringens proposition Försäljning av vissa statligt ägda företag (prop. 2006/07:57) uppskattas inbringa 200 miljarder kronor.
Försäljning av statlig egendom måste alltid genomföras på ett ansvarsfullt sätt och i enlighet med regeringsformens beredningskrav. Riksrevisionens granskning visar att det inte finns några uppgifter om att en genomgång enligt vad som aviserades i budgetpropositionen har gjorts. Styrelsen noterar att fyra myndigheter - Statens fastighetsverk, Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen och Försvarsmakten - har lämnat synpunkter till regeringen på försäljningen. Försvarsmakten rapporterade sina synpunkter efter att propositionen överlämnats till riksdagen. Övriga rapporterade före överlämnandet på myndigheternas eget initiativ eller av annat skäl än regeringens uttalade behov av underlag. Försvarsdepartementet och Finansdepartementet är de departement som, med anledning av försäljningen av de sex bolagen, har begärt synpunkter från myndigheter med expertkunskap. I båda fallen gjordes detta efter att propositionen hade avlämnats.
Propositionen Försäljning av vissa statligt ägda företag har behandlats av näringsutskottet (bet. 2006/07:NU16). Utskottet har under beredningen hållit en offentlig utfrågning med representanter för Telia Sonera AB och SBAB, samt med kommun- och finansmarknadsminister Mats Odell. Denne har vid sidan av utfrågningen vid två tillfällen inför utskottet lämnat upplysningar och synpunkter i ärendet. Vidare har finans-, försvars- och trafikutskotten yttrat sig i ärendet. Särskilt finansutskottets yttrande är omfattande och berör - förutom frågor som särskilt gäller företag verksamma inom utskottets beredningsområde - också skälen för försäljningsbemyndigandet, propositionsberedningen, särskilda hänsyn vid försäljningen, information om och kontroll av försäljningen, disposition av försäljningsinkomster, likviditetsbehovet samt statsfinansiella konsekvenser.
Riksdagen beslutade den 20 juni 2007 att bifalla regeringens förslag (prop. 2006/07:57) om försäljning av vissa statligt ägda bolag (rskr. 2006/07:217). Styrelsen anser trots detta att granskningsresultatet påkallar förslag från styrelsens sida. I föreliggande framställning drar styrelsen slutsatser och lämnar förslag som rör kommande regeringsförslag om försäljning av statligt ägda företag.
Försäljning av statligt ägda bolag
Regeringen har inför den här aktuella försäljningen i propositionen Försäljning av vissa statligt ägda företag redovisat att man beslutat att inte inhämta yttranden från myndigheter, sammanslutningar och enskilda.

Styrelsen anser att det framgår av granskningen att det funnits behov av ytterligare beredning av ärendet. Yttranden av betydelse för ärendet har avgetts av ett antal myndigheter både före och efter att propositionen beslutats, trots att sådana yttranden inte efterfrågats av regeringen. Även det behov av kompletteringar som kommit till uttryck genom näringsutskottets beredning av propositionen tyder på att regeringens beslut om propositionen kunde ha förberetts bättre.
Styrelsen anser att försäljningar av statliga bolag ska beredas i enlighet med regeringsformens beredningskrav.
Styrelsens förslag
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att riksdagen begär att regeringen, i samband med försäljningar av statligt ägda bolag, säkerställer att försäljningen bereds i enlighet med regeringsformens beredningskrav.

Elanders Gotab, Stockholm 2007

Prop. 2006/07:1.
Bet. 2006/07:NU1 resp. bet. 2006/07:FiU1.
Äldre gällande bemyndiganden: för Nordea Bank AB (prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92), för OMX AB (prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:NU1, rskr. 2004/05:117), för TeliaSonera AB (bet. 2000/01:NU11, rskr. 2000/01:272).
Se t.ex. bet. 2005/06:KU10.
Bet. 2004/05:KU20.
Post- och telestyrelsen avlämnade den 14 juni sin slutrapport med anledning av uppdraget.

bereds i utskott

Händelser

Inlämning: 2007-09-13 Bordläggning: 2007-09-18 Hänvisning: 2007-09-20 Motionstid slutar: 2007-10-03
Förslagspunkter (1)