Riksrevisionens styrelses framställning angående säkerheten vid vattenkraftsdammar

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS5

1

Framställning till riksdagen

SAMMANFATTNING 2007/08:RRS5
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS5 SAMMANFATTNING
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS5

Riksrevisionens styrelses framställning angående säkerheten vid vattenkraftsdammar

Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna för dammsäkerhet. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten Säkerheten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9).
Granskningen avser i första hand de ca 200 vattenkraftsdammar för vilka ett eventuellt dammbrott skulle medföra mycket svåra konsekvenser (s.k. högkonsekvensdammar). Av rapporten framgår att det finns brister i arbetet med säkerheten vid dammarna. Tydligast påvisas dessa brister i de två rapporter som hittills gjorts av utländska dammsäkerhetsexperter. Varken dammägarnas egenkontroll eller länsstyrelsernas tillsyn har varit tillräckliga för att uppdaga dessa brister. Det saknas också uppgifter om det exakta antalet högkonsekvensdammar i Sverige.
Ett stort antal olika aktörer deltar i arbetet med dammsäkerhet. Dammägarna har genom sin egenkontroll den viktigaste rollen. Affärsverket svenska kraftnät har ansvar för tillsynsvägledning på området medan länsstyrelserna svarar för den operativa tillsynen. Av granskningen framgår att den tillsyn som utövas av länsstyrelserna är begränsad till blankettgranskning. Vidare framgår att de riktlinjer för att bestämma dimensionerande flöden för vattenkraftsdammar som i dag används inte är anpassade efter den pågående klimatförändringen.
Styrelsen anser att det finns behov av en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet. Översynen bör pröva effektiviteten i den samlade tillsynen, förhållandet mellan den statliga tillsynen och dammägarnas egenkontroll samt den statliga tillsynens organisation och finansiering. Samhällets behov av att tydligare reglera riktlinjerna för dammsäkerhet, särskilt mot bakgrund av pågående klimatförändringar, bör också prövas i detta sammanhang.
Styrelsen anser att regeringen bör ta initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet. Riksdagen föreslås ge regeringen detta till känna.

2007/08:RRS5

2

Innehållsförteckning

SAMMANFATTNING 2007/08:RRS5
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS5 SAMMANFATTNING
2000-08-11 16.42

Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens förslag 3
Riksrevisionens granskning 4
Dammbrott och dammsäkerhet i Sverige 4
Möjliga konsekvenser av dammbrott 4
Erfarenheter och risker 4
Mål för dammsäkerheten 5
Granskningens inriktning 5
Dammsäkerhet - regelverk och aktörer 6
Lagstiftningen och dammsäkerheten 6
Dammägaren har strikt ansvar enligt miljöbalken 6
Lagen om skydd mot olyckor ställer också krav på dammägarna 6
Svenska kraftnät är central myndighet för dammsäkerhet 7
Länsstyrelserna ska följa upp att lagarna efterlevs 7
Riktlinjer utfärdas av branschen 7
Översikt av viktiga aktörer inom dammsäkerhetsområdet 8
Granskningens resultat och Riksrevisionens slutsatser 10
Preciserade krav på dammsäkerhet saknas 10
Riktlinjerna är föränderliga och inte bindande 10
Riktlinjerna för dammsäkerhet tar inte hänsyn till klimatförändringar 11
Det saknas uppgifter om alla högkonsekvensdammar 11
Vissa säkerhetsbrister har inte upptäckts 11
Länsstyrelsernas tillsyn är begränsad 12
Otillräcklig kompetens 12
Otydlig prioritering av tillsynen 13
Överlappande tillsyn 13
Riksrevisionens rekommendationer 13
Rekommendation till regeringen 13
Rekommendationer till Svenska kraftnät 14
Rekommendationer till länsstyrelserna 14
Styrelsens överväganden 15
En översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet 15
Riktlinjerna och klimatförändringen 15
Dammägarnas egenkontroll och den statliga tillsynen 16
Brister i den statliga tillsynen 16
Styrelsens sammanfattande bedömning 17
Styrelsens förslag 17

2007/08:RRS5

3

Styrelsens förslag

INNEHåLLSFöRTECKNING 2007/08:RRS5
2000-08-11 16.42

2007/08:RRS5 INNEHåLLSFöRTECKNING
2000-08-11 16.42

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

En översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet.

Stockholm den 30 augusti 2007
På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg
Karin Rudberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Helena Höij (kd).

2007/08:RRS5

4

Riksrevisionens granskning

RIKSREVISIONENS GRANSKNING 2007/08:RRS5

2007/08:RRS5 RIKSREVISIONENS GRANSKNING

Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna för dammsäkerhet. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten Säkerheten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9). Rapporten publicerades i maj 2007.
Dammbrott och dammsäkerhet i Sverige
I Sverige finns ca 10 000 dammar av varierande storlek och ålder. De flesta av de större dammarna används av kraftindustrin för att producera el (kraftverksdammar), medan några används av gruvnäringen för att ta hand om avfall som bildas vid gruvdrift (gruvdammar). Ungefär 46 % av den svenska elproduktionen kommer från vattenkraft. Nära 200 kraftverksdammar är av särskilt intresse när det gäller dammsäkerhet.
Möjliga konsekvenser av dammbrott
Dammar i Sverige klassificeras av branschföreningen Svensk energi enligt en standard som, enligt internationell förebild, baseras på konsekvenserna av ett eventuellt dammbrott. Ett dammbrott innebär att magasinerat vatten frisläpps okontrollerat. Enligt denna klassificering betraktas ca 190 vattenkraftsdammar och 15 gruvdammar som s.k. högkonsekvensdammar. Om ett dammbrott inträffar i en av dessa dammar kan det innebära att många människor mister livet, att vägar, järnvägar, broar och annan samhällsviktig infrastruktur förstörs och att bostäder och industrier skadas. Dessutom kan ett dammbrott leda till svåra störningar av landets elförsörjning. Blir störningarna omfattande kan viktiga samhällsfunktioner påverkas, t.ex. telekommunikationer, sjukvård, betalnings- och IT-system.
Erfarenheter och risker
Internationellt finns exempel på dammbrott som haft mycket stora konsekvenser. I världen som helhet sker ett större dammbrott per år. Sverige har dock hittills endast drabbats av ett fåtal dammbrott.
Mer omfattande översvämningar och höga flöden har enligt SMHI inträffat i Sverige vid 25 tillfällen under perioden 1900-2005. Dammbrott har dock varit ovanliga. I Riksrevisionens rapport redovisas tre tillfällen med dammbrott under de senaste 40 åren, nämligen 1973 (Sysslebäck), 1977 (Bergslagen) och 1985 (Noppikoski).
Den vanligaste orsaken till dammbrott är, framhåller Riksrevisionen, att man underskattat risken för höga vattenflöden samtidigt som det funnits tekniska problem. Man vet att ungefär en tredjedel av dammhaverierna i världen beror på att vattnet strömmar över dammkrönet. Om de befarade klimatförändringarna blir verklighet kan vattenflödena komma att öka. De vattenflöden som svenska kraftverksdammar är dimensionerade för tar dock inte hänsyn till framtida klimatförändringar.
Höga vattenflöden och deras påverkan på dammsäkerheten har behandlats av flera utredningar under de senaste åren. I en rapport från Elforsk AB konstateras att extrem nederbörd förväntas öka på de flesta platser i Sverige enligt de klimatscenarier man använt sig av. Även SMHI har tagit upp denna fråga, liksom den nu arbetande Klimat- och sårbarhetskommittén.

Tidigare statliga utredningar, publicerade 1987 och 1995, har bedömt att dammsäkerheten i stort sett är god i Sverige. Utländska dammexperter har dock under senare tid rapporterat om brister i den svenska dammsäkerheten. Dessa rapporter, som avser dammarna Trängslet i Österdalälven och Höljes i Klarälven, publicerades år 2005 och 2006.
Mål för dammsäkerheten
Regeringens och riksdagens mål för dammsäkerheten är att dammbrott och översvämningar som orsakar personskador eller mer omfattande egendomsskador inte ska inträffa.
Granskningens inriktning
Mot bakgrund av de risker som finns på området har Riksrevisionen granskat de statliga insatserna för säkerheten vid de svenska vattenkraftsdammarna. Den övergripande fråga som ställts i granskningen är följande:
Har staten tagit sitt ansvar för kraftverksdammars säkerhet? Denna fråga har besvarats genom en sammanvägd bedömning av följande delfrågor:

Har riksdag och regering lagt fast tydliga mål och krav för kraftverksdammarnas säkerhet?
Har staten vidtagit tillräckliga åtgärder när det gäller kraftverksdammarnas säkerhet?
Bedrivs en effektiv tillsyn över kraftverksdammarnas säkerhet?
Granskningen avser säkerheten vid befintliga dammar vid kraftverk. Gruvdammar behandlas inte, liksom inte heller säkerhetsaspekter vid nyproduktion eller ombyggnad. Endast befintliga granskningar av experter och forskare har använts. Riksrevisionen har således inte gjort några egna säkerhetsbedömningar eller låtit genomföra några konsultbedömningar.
Flera statliga aktörer deltar i arbetet med att få till stånd och utveckla säkerheten vid kraftverksdammarna. Granskningen är i huvudsak inriktad på regeringens, Svenska kraftnäts och länsstyrelsernas verksamhet. Beredskapsplaneringen och förmågan att hantera ett eventuellt dammbrott har inte granskats. Granskningen omfattar inte heller forskning, utveckling eller internationellt samarbete inom dammsäkerhetsområdet.
Dammsäkerhet - regelverk och aktörer
Det utgångsläge för granskningen som utgörs av lagstiftning, tillsynsorganisation och ansvarsfördelning kan utifrån Riksrevisionens rapport sammanfattas på följande sätt.
Lagstiftningen och dammsäkerheten
Frågor med anknytning till dammsäkerhet är reglerade såväl i miljöbalken (1998:808) som i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Kompletterande bestämmelser finns i förordningar utfärdade av regeringen som bl.a. avser regler om egenkontroll och myndigheternas tillsyn.
Begreppet dammsäkerhet finns inte i lagstiftningen men används i tillsynsförordningen. Inom kraftverksbranschen är dammsäkerhet däremot ett vedertaget begrepp som används i de interna riktlinjerna för underhåll och kontroll av kraftverksdammar.
Dammägaren har strikt ansvar enligt miljöbalken
Den rättsliga regleringen av dammbyggande, dammunderhåll och tillsyn finns i första hand i miljöbalken. Miljöbalken innehåller allmänt hållna regler för verksamheter som kan ha konsekvenser för miljön, däribland vattenverksamheter. För att driva vattenverksamhet krävs normalt tillstånd, som lämnas efter ansökan. Tillstånd prövas av miljödomstolen.

För större anläggningar inhämtar domstolen yttrande från regeringen innan beslut fattas.
Den som äger en vattenanläggning (dammägaren) är skyldig att underhålla den så att det inte uppstår skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Vidare har dammägaren ett s.k. strikt ansvar för sina dammar. Det innebär att ägaren är ansvarig för att ersätta skador som uppkommer på grund av ett dammhaveri, oberoende av hur skadan uppstår eller vem som vållat den. Det enda undantaget från det strikta ansvaret utgörs av skadehändelser som har samband med krig eller krigsliknande situationer. Haveri på grund av t.ex. sabotage undantas alltså inte.
En verksamhetsutövare ska fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet, s.k. egenkontroll. Bestämmelser om egenkontroll finns dels i miljöbalken, dels i en särskild förordning (1998:901) från regeringen.
Lagen om skydd mot olyckor ställer också krav på dammägarna
Lagen (2003:788) om skydd mot olyckor har betydelse för de dammanläggningar som har bedömts utgöra s.k. farlig verksamhet, dvs. verksamhet som kan innebära fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människa eller miljö. Bedömningen av vad som är farlig verksamhet görs av länsstyrelsen efter samråd med kommunen. Ägaren till en sådan anläggning är skyldig att både vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa skador och analysera riskerna för olyckor.
Svenska kraftnät är central myndighet för dammsäkerhet
Sedan 1970-talet har staten vidtagit olika typer av åtgärder för att förbättra dammsäkerheten. De statliga åtgärderna har i hög grad varit kopplade till enskilda dammolyckor eller till perioder med höga flöden och översvämningar. De statliga insatserna för dammsäkerhet har hittills i hög grad vilat på att dammägarna deltar frivilligt.
År 1998 inrättades en statlig funktion för dammsäkerhet på nationell nivå. Funktionen ligger på Affärsverket svenska kraftnät, som för närvarande har avsatt två tjänster och ca 10 miljoner kronor per år för olika insatser för att främja dammsäkerhet. Svenska kraftnät lämnar en årlig rapport till regeringen om dammsäkerhet och har ansvar för tillsynsvägledning på området. Svenska kraftnät är även systemansvarig myndighet enligt ellagen. Till Svenska kraftnät är knutet ett rådgivande organ, Dammsäkerhetsrådet.
Länsstyrelserna ska följa upp att lagarna efterlevs
Länsstyrelserna ska genom tillsyn följa upp och kontrollera att miljöbalkens krav efterlevs. Det är således länsstyrelserna som svarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Tillsynsmyndigheten ska också vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.

Både Naturvårdsverket och Svenska kraftnät har till uppgift att lämna vägledning för länsstyrelsernas tillsyn av vattenkraftsdammar. Svenska kraftnät ansvarar för tillsynsvägledning för dammsäkerhet och Naturvårdsverket för övriga frågor.
Tillsynen av lagen om skydd mot olyckor utövas av kommunen inom kommunens område och av länsstyrelsen inom länet. Det centrala tillsynsansvaret åvilar Statens räddningsverk.
Riktlinjer utfärdas av branschen
Många aktörer och samverkansorgan deltar i arbetet med säkerheten vid kraftverksdammar. Kraftverksföretagen och deras branschorganisation intar en framskjuten plats. De riktlinjer som finns är utarbetade av branschen. Riktlinjer för dammsäkerhet (Ridas) antogs av branschorganisationen Svensk energi år 1997. Syftet är att definiera krav och riktlinjer för dammsäkerhet, identifiera behov av åtgärder och vara ett stöd för myndigheternas tillsyn på området.
Det är också företrädare för kraftverksindustrin och SMHI som, genom den s.k. Flödeskommittén, har utfärdat riktlinjer för att bestämma dimensionerande flöden för vattenkraftsdammar.
Översikt av viktiga aktörer inom dammsäkerhetsområdet

STATLIGA OCH KOMMUNALA AKTÖRER

Svenska kraftnät

Statligt affärsverk som sedan 1998 är central myndighet för dammsäkerhet. Har ansvar för tillsynsvägledning på området. Lämnar en årlig rapport till regeringen om dammsäkerhet. Svenska kraftnät är även systemansvarig myndighet enligt ellagen.
Dammsäkerhets-rådet

Råd vars uppgift är att biträda Svenska kraftnät i frågor om dammsäkerhet. I rådet ingår företrädare för Svenska kraftnät, länstyrelserna, Sveriges kommuner och landsting, SMHI, Räddningsverket, SveMin (en förening för gruvor, mineral- och metallproducenter) samt branschorganisationen Svensk energi.
SMHI, Statens meteorologiska och hydrologiska institut
Statlig myndighet som bl.a. stöder Svenska kraftnät med rådgivning och kompetens. SMHI bevakar utvecklingen av vattenflöden i landet, har kartlagt översvämningar längs vattendrag och sammanställt uppgifter för ett statligt dammregister.
Länsstyrelserna
Länsstyrelserna utövar tillsyn över att verksamhetsutövarna följer reglerna i miljöbalken. Länsstyrelserna fattar också beslut om vilka verksamheter som ska betraktas som s.k. farlig verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor. Vid dammbrott som berör flera kommuner eller får stora konsekvenser kan länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänst i de kommuner som berörs.
Kommuner
Kommunerna ansvarar inom sitt område för olycksförebyggande verksamhet och för räddningstjänst t.ex. vid dammbrott. Lagen om skydd mot olyckor ställer krav på att varje kommun ska ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet och för räddningstjänstinsatser. Kommunerna ska också utöva tillsyn över att enskilda följer lagen om skydd mot olyckor.

KRAFTVERKSINDUSTRIN

Dammägare

Verksamhetsutövaren eller ägaren till en vattenverksamhet är skyldig att ha tillstånd för sin verksamhet och att kontrollera att denna lever upp till de krav staten ställer, bl.a. i miljöbalken och lagen om skydd mot olyckor. Ägaren ska också analysera riskerna med sin verksamhet.
Dammägaren (den som är underhållsskyldig för dammen) ska utarbeta och följa rutiner för egenkontroll. Skulle ett dammbrott inträffa är dammägaren ansvarig för konsekvenserna och har ett s.k. strikt ansvar för att ersätta de skador som uppkommer.
Svensk energi
Svensk energi är branschorganisation för kraftföretagen. Medlemskapet i Svensk energi är frivilligt. De flesta av landets större dammar tillhör företag som är medlemmar i Svensk energi.
Vattenregleringssamfällighet
Om det finns fler än två ägare till kraftverksföretag i en och samma älv bildar kraftverksägarna vattenregleringssamfällighet. Krav på samfällighet regleras i miljöbalken.
Elforsk AB
Elforsk är kraftindustrins forsknings- och utvecklingsbolag. Elforsk ägs till 75 % av kraftindustrin och till 25 % av Svenska kraftnät.

SAMORDNINGSORGAN

Flödeskommittén

Flödeskommittén bildades på 1980-talet av kraftverksindustrin tillsammans med SMHI. År 1990 lämnade kommittén ett förslag till riktlinjer för att bestämma nya s.k. dimensionerande flöden för dammanläggningar. Riktlinjerna är inte juridiskt bindande.
Flödeskonferensen

Forum med representanter för Svensk energi, SMHI och Svenska kraftnät. Dess uppgift är att följa upp relevansen av Flödeskommitténs riktlinjer och dammägarnas anpassningsarbete.
Älvgrupper

Älvgrupperna är regionala samordningsorgan vid de större älvarna. Initiativtagare är länsstyrelsen. Älvgrupperna har ingen operativ uppgift men ska fungera som mötesplats för berörda aktörer när det gäller frågor om bl.a. höga flöden och dammsäkerhet.

Samordningsgrupp för information
Kraftverksföretagen är sammankallande till denna grupp, som omfattar företrädare för kraftverk i vissa älvar samt representanter för kommunala räddningstjänster och berörda myndigheter. Gruppen sammanträder ett par gånger per år. I samband med höga vattenflöden har man dagliga telefonkonferenser.
Granskningens resultat och Riksrevisionens slutsatser
Riksrevisionen har granskat om staten tagit sitt ansvar för kraftverksdammars säkerhet. I granskningen konstateras att utvecklingen av dammsäkerheten inte i första hand har styrts av statliga normer i stället har dammägarna på egen hand styrt inriktningen och omfattningen av säkerhetsarbetet. Staten har successivt åtagit sig uppgifter på området och vidtagit åtgärder som stärkt och förtydligat statens ansvar när det gäller dammsäkerheten. Granskningen tyder enligt Riksrevisionen på att det finns brister i de statliga insatserna för dammsäkerhet.
Preciserade krav på dammsäkerhet saknas
Dammägarna i Sverige har ett s.k. strikt ansvar för sina dammar. Det innebär bl.a. att dammägarna är ansvariga för att ersätta skador som uppkommer till följd av eventuella dammbrott. Staten har dock valt att också ta ett ansvar för dammsäkerheten i form av reglering och tillsyn.
Statens mål och krav när det gäller kraftverksdammars säkerhet är dock allmänt hållna. Målet är att inga dammhaverier ska ske. Begreppet dammsäkerhet är centralt för statliga insatser som syftar till att åstadkomma säkra kraftverksdammar. Någon författningsreglerad precisering av begreppet finns dock inte. Enligt Riksrevisionen innebär detta att länsstyrelserna och Svenska kraftnät får sämre möjligheter att ställa tydliga krav på dammägarnas egenkontroll. Svenska kraftnät har visserligen till uppgift att främja dammsäkerheten men har inte möjlighet att förtydliga innebörden av detta eller precisera de krav staten kan ställa på dammsäkerheten, t.ex. i form av föreskrifter. Det faktum att staten inte har lagt fast preciserade krav för dammsäkerhet präglar enligt Riksrevisionen också länsstyrelsernas möjligheter att med stöd av Svenska kraftnät styra och kontrollera dammägarnas säkerhetsarbete.
Riktlinjerna är föränderliga och inte bindande
Normerna för dammsäkerhet är inte statiska utan förändras och utvecklas. De krav på dammsäkerhet som samhället anser rimliga att ställa kan ändras i takt med att riskerna förändras och kunskapen utvecklas. Kraven kan t.ex. påverkas av ändrade klimatförhållanden som kan leda till fler höga vattenflöden som i sig kan öka risken för dammbrott. Kraven kan även påverkas av att samhället ändrar sin syn på risken för sabotage. Också ändrade affärsmässiga villkor för dammägarna kan göra att det finns skäl att ändra kraven.

Staten har valt att anpassa dammsäkerheten till förändrade risker och nya kunskaper genom att statliga företrädare, i samverkan med dammägarna, påverkar de riktlinjer som branschen utfärdar för sina medlemsföretag. De riktlinjer som lämnats av den s.k. Flödeskommittén och följs upp av Flödeskonferensen är inte juridiskt bindande och kan därför inte betraktas som krav som dammägarna måste anpassa sig till.
Riktlinjerna för dammsäkerhet tar inte hänsyn till klimatförändringar
Höga vattenflöden till följd av extrem nederbörd förväntas öka på de flesta platser i Sverige enligt de klimatscenarier som bl.a. SMHI använt sig av. Riksrevisionen framhåller att klimatförändringar inte har vägts in i Flödeskommitténs beräkningar av dimensionerande flöden för dammar. Dammägarnas pågående arbete med anpassning till kraven i nuvarande riktlinjer avser anpassning till extrema flöden under dagens klimatförhållanden. Klimatförändringarna kan således komma att utgöra ett hot mot dammsäkerheten om inte frågan följs och nödvändiga åtgärder vidtas.
I Svenska kraftnäts egen risk- och sårbarhetsanalys görs ingen samlad bedömning av dammsäkerheten och hur den påverkar elförsörjningen.
Det saknas uppgifter om alla högkonsekvensdammar
Svenska kraftnät introducerade år 2003 former för årlig rapportering från dammägarna till länsstyrelserna. Dessa rapporter ligger till grund för Svenska kraftnäts rapportering till regeringen. Det saknas dock uppgifter om det exakta antalet högkonsekvensdammar i Sverige. De uppgifter som finns bygger på dammägarnas rapporter till länsstyrelserna. Svenska kraftnät bedömer att de flesta av de vattenkraftsdammar som är viktiga ur säkerhetssynpunkt täckts in. Men det finns, enligt Svenska kraftnäts uppskattning, ytterligare ett 10-tal dammanläggningar i de högsta konsekvensklasserna i de län som inte lämnat in uppgifter till länsstyrelserna om dammanläggningar.
Vissa säkerhetsbrister har inte upptäckts
Riksrevisionen konstaterar att det finns brister i arbetet med säkerheten vid vattenkraftsdammarna. Tydligast påvisas dessa säkerhetsbrister i rapporterna om dammarna Trängslet och Höljes som granskats av utländska experter på uppdrag av ett av de större kraftbolagen. Kritiken i dessa rapporter gäller bl.a. kraftföretagets arbete med riskbedömningar och riskmedvetenhet, som inte anses vara tillräckligt utvecklad. Vidare kritiseras det faktum att de brister i dammsäkerheten som upptäcks inte bedöms och klassificeras enligt internationell praxis. Kritik mot säkerheten framkommer också i rapporter från Elforsk AB som bl.a. ifrågasatt uthålligheten i kraftverksbolagens lokala hjälpkraftsystem. Skyddet mot s.k. interna hot, t.ex. sabotage utförda av anställd personal, anses också vara otillräckligt.

Denna typ av allvarliga brister i dammsäkerheten har emellertid inte identifierats i den tillsyn som länsstyrelserna bedrivit. Svenska kraftnät har heller inte tagit ställning till hur tillsynen borde utvecklas och förändras med anledning av att länsstyrelserna i sin tillsyn inte upptäcker väsentliga brister i dammägarnas egenkontroll.
Länsstyrelsernas tillsyn är begränsad
Länsstyrelsernas tillsyn av dammägarnas egenkontroll är, enligt Riksrevisionen, i huvudsak begränsad till en granskning av den blankett som dammägarna skickar in en gång årligen till länsstyrelserna och som länsstyrelserna sedan skickar vidare till Svenska kraftnät. På blanketten redovisas driftsstörningar, behov av reparationer och annat av betydelse för dammsäkerheten. Länsstyrelserna följer normalt upp att de redovisade bristerna åtgärdas. Detta sker genom förfrågningar till kraftbolagen. Mer genomgripande tillsyn än så görs sällan.
Miljöbalken ger länsstyrelserna stora befogenheter, t.ex. när det gäller att begära information från dammägarna eller ställa krav på att dammägarna genomför och bekostar kompletterande undersökningar. Riksrevisionen konstaterar att dessa befogenheter endast har utnyttjats i liten omfattning.
Tillsynen bör enligt Riksrevisionen bedrivas så att allvarliga brister uppmärksammas och åtgärdas av dammägarna. Riksrevisionen konstaterar att länsstyrelsernas tillsyn inte har lyckats identifiera väsentliga brister som framkommit då utländska experter granskat svensk dammsäkerhet.
Otillräcklig kompetens
Svenska kraftnät, som har det centrala myndighetsansvaret för dammsäkerhet i landet, är enligt Riksrevisionen medvetet om att länsstyrelserna kan sakna kompetens för att genomföra tillsyn. Det är också bakgrunden till att Svenska kraftnät ställer konsulter till länsstyrelsernas förfogande för en fördjupad tillsyn av dammsäkerheten. Dessa konsulter har emellertid inte utnyttjats av länsstyrelserna.
Även andra former för att förstärka kompetensen i tillsynen har prövats av Svenska kraftnät, nämligen att i samverkan med dammägare anlita utländska dammsäkerhetsexperter. Ambitionen från Svenska kraftnät var ursprungligen att stärka kompetensen i den statliga tillsynen. Riksrevisionen konstaterar dock att expertgranskningen har förändrats från att vara ett gemensamt projekt för staten och dammägarna där staten var initiativtagare, till ett projekt som dammägarna håller i. Riksrevisionen är kritisk till detta och anser att statens roll härmed blir perifer och oklar. Det är t.ex. dammägarna som bestämmer vilka experter som ska anlitas och vilka dammar som ska granskas av de utländska experterna. Det är också till dammägarna som experterna rapporterar. Riksrevisionen anser att expertgranskningar i denna form ger länsstyrelserna mycket begränsade möjligheter att på något avgörande sätt påverka inriktningen och upplägget av granskningarna.

Vidare ifrågasätter Riksrevisionen länsstyrelsernas möjligheter att tillgodogöra sig erfarenheter och kunskap från utländska expertgranskningar i de former som nu prövas.
Otydlig prioritering av tillsynen
Länsstyrelsernas prioriteringar av vilka dammar som ska ha tillsyn innebär att staten utövar tillsyn vid ungefär 200 anläggningar. Länsstyrelsernas urval utgår från den rekommendation som lämnats av Svenska kraftnät, vilken tar sin utgångspunkt i branschens klassificering av dammarna. Svenska kraftnät gör således ingen egen, dokumenterad bedömning av vilka anläggningar som det finns ett nationellt intresse av att granska. Samtidigt framgår att Svenska kraftnät har uppfattningen att vissa dammar kräver mer tillsyn än andra. Behovet av att anlita utländska dammsäkerhetsexperter motiveras med att vissa dammar kräver denna form av ingående granskning. Vilka dessa dammar är har emellertid inte dokumenterats. Riksrevisionen anser att Svenska kraftnäts bedömningar borde baseras på tydliga kriterier och att Svenska kraftnät borde redovisa sina bedömningar.
Överlappande tillsyn
Eftersom både miljöbalken och lagen om skydd mot olyckor berör dammsäkerhet borde den operativa tillsynen inom de båda områdena samordnas, framhåller Riksrevisionen. I dag kan det förekomma att en länsstyrelse och en kommun utövar tillsyn med liknande inriktning och metoder över samma kraftverksdamm. Detta behov av samverkan har under senare tid uppmärksammats av Svenska kraftnät och Räddningsverket. Också Riksrevisionen anser det angeläget att få till stånd en samsyn av hur tillsynen av dammsäkerhet ska bedrivas av länsstyrelser och kommuner.
Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen anser att det finns behov av att förbättra och utveckla de statliga insatserna för dammsäkerhet. Ansvaret för att komma till rätta med de brister som uppmärksammats i granskningen vilar i första hand på regeringen, Svenska kraftnät och berörda länsstyrelser. Riksrevisionen har i sin rapport framfört följande rekommendationer.
Rekommendation till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen tar initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet. En sådan översyn bör pröva om nuvarande system för dammsäkerhet, som i hög utsträckning vilar på att dammägarna själva preciserar nivån på och omfattningen av dammsäkerhetsarbetet, svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer i dag. Översynen bör pröva samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll. Vidare bör översynen pröva tillsynsvägledningens och tillsynens omfattning, organisation och krav på kompetens. Ytterligare en fråga som bör belysas i översynen gäller hur tillsynen ska finansieras. I översynen kan det enligt Riksrevisionen vara värdefullt att jämföra vad staten gör på andra områden där konsekvenserna av bristande säkerhet kan bli mycket allvarliga (t.ex.

statens insatser för säkerheten vid kärnkraftverken) eller vad staten gör för dammsäkerhet i andra länder (t.ex. Norge).
Rekommendationer till Svenska kraftnät
Riksrevisionen rekommenderar Svenska kraftnät att

tillsammans med länsstyrelserna bedöma hur Svenska kraftnäts tillsynsvägledning och länsstyrelsernas tillsyn bör utvecklas med anledning av den kritik som utländska dammsäkerhetsexperter framfört i granskningarna av dammsäkerheten i Höljes och Trängslet, samt ta ställning till om det finns skäl att tro att motsvarande brister i dammsäkerheten även förekommer vid andra dammar där ett dammbrott skulle få stora konsekvenser,
utforma tillsynsvägledningen så att den ger det stöd som länsstyrelserna efterfrågar för att kunna bedriva en aktiv tillsyn,
utveckla stödet till länsstyrelserna så att det blir möjligt att genom tillsyn uppmärksamma allvarliga brister i dammägarnas egenkontroll. I detta sammanhang bör man även pröva nya former för att stärka kompetensen i den tillsyn av dammsäkerheten som bedrivs av länsstyrelserna.
Rekommendationer till länsstyrelserna
Riksrevisionen rekommenderar länsstyrelserna att

bedriva tillsyn som har möjlighet att identifiera brister och ställa krav på dammägarnas egenkontroll, definiera behovet av kompetens som en sådan tillsyn kräver samt pröva nya former för att tillgodose detta behov,
utveckla en samsyn med berörda kommuner om vad tillsyn över dammsäkerhet omfattar med stöd av miljöbalken respektive lagen om skydd mot olyckor. På så sätt kan risker för överlappande och motstridande tillsyn undvikas.

2007/08:RRS5

15

Styrelsens överväganden

STYRELSENS öVERVäGANDEN 2007/08:RRS5

2007/08:RRS5 STYRELSENS öVERVäGANDEN

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av säkerheten vid vattenkraftsdammar. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.
Regelverket på dammsäkerhetsområdet innebär att dammägarna har strikt ansvar för sina dammar. Det innebär att de är ansvariga för att ersätta alla skador som uppkommer till följd av eventuella dammbrott, oavsett vad som orsakat skadorna. Stora krav ställs på dammägarnas egenkontroll. Samtidigt har staten från år 1998 åtagit sig ett övergripande tillsynsansvar på området. Det mål som fastställts av riksdagen är att inga dammhaverier ska inträffa.
Ett stort antal olika aktörer deltar i arbetet med dammsäkerhet. Dammägarna har genom sin egenkontroll den viktigaste rollen. Tydliga brister i den statliga tillsynen har påvisats. Vidare har nya komplikationer tillkommit genom de pågående klimatförändringarna.
Det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar utreds för närvarande av den s.k. Klimat- och sårbarhetsutredningen. Utredningen ska bl.a. kartlägga de regionala och lokala konsekvenserna av klimatförändringarna, föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet samt redovisa om det finns behov av ändrade uppgifter och förbättrad beredskap vid berörda myndigheter (dir. 2005:80). Utredningen ska överlämna sitt slutbetänkande i oktober 2007. Frågor om dammsäkerhet ingår bland de ämnen som ska behandlas av utredningen även om utgångspunkterna inte är desamma som de som används i Riksrevisionens granskning.
Styrelsen anser att dammsäkerhetsfrågorna bör få särskild uppmärksamhet mot bakgrund av Riksrevisionens granskning och föreslår därför följande.
En översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet
Riktlinjerna och klimatförändringen
Riksrevisionens rapport visar att en rad olika aktörer och samverkansorgan medverkar i arbetet med dammsäkerhet. Huvudrollerna innehas av kraftverksföretagen och deras branschorganisation. De riktlinjer för dammsäkerhet som utgör stöd för den statliga tillsynen har utfärdats av branschen. Riktlinjerna är inte bindande. Det är också företrädare för kraftverksindustrin som, tillsammans med SMHI, har utfärdat riktlinjer för att bestämma dimensionerande flöden för vattenkraftsdammar. Av rapporten framgår att dessa riktlinjer inte är anpassade efter den pågående klimatförändringen. Det arbete med att förstärka dammarna som för närvarande pågår avser således anpassning till extrema flöden under dagens klimatförhållanden.
Styrelsen konstaterar att det finns frågor rörande riktlinjerna för dammsäkerhet som kan behöva omprövas i ljuset av vad som framkommit i Riksrevisionens granskning.
Dammägarnas egenkontroll och den statliga tillsynen
Riksrevisionens granskning visar att det finns brister i arbetet med säkerheten vid vattenkraftsdammarna.

Detta tyder på brister i dammägarnas egenkontroll. Tydligast påvisas dessa säkerhetsbrister i de två rapporter som hittills gjorts av utländska dammsäkerhetsexperter. Brister har även redovisats i Svenska kraftnäts rapporter till regeringen som i sin tur bygger på uppgifter från dammägarna.
Styrelsen vill betona att statens tillsyn av dammsäkerheten inte kan ersätta dammägarnas egenkontroll. Iakttagelserna i granskningen tyder på att det kan vara viktigt att stärka såväl egenkontrollen som den statliga tillsynen. De statliga tillsynsmyndigheterna skulle enligt styrelsens mening kunna ges större befogenheter och tydligare uppgifter i syfte att stärka dammägarnas egenkontroll. Dammsäkerhetsgranskningar gjorda av utländska experter kan vara ett viktigt inslag i tillsynen på området. Styrelsens bedömning är att en effektiv tillsyn kräver både specialiserad kompetens och ett visst organisatoriskt avstånd till tillsynsobjekten. Styrelsen betraktar således rollfördelningen mellan staten och dammägarna som en viktig fråga som kan behöva övervägas på nytt.
Brister i den statliga tillsynen
Affärsverket svenska kraftnät har från år 1998 i uppgift att främja dammsäkerheten i landet och svara för tillsynsvägledning på området. Den operativa tillsynen utövas av länsstyrelserna vars befogenheter baseras på miljöbalken och lagen om skydd mot olyckor.
Riksrevisionens granskning visar att det finns tydliga brister i den statliga tillsynen av dammsäkerhet. Detta gäller framför allt den tillsyn som ska bedrivas av länsstyrelserna.
Bristerna visar sig bl.a. genom att det saknas uppgifter om det exakta antalet högkonsekvensdammar i Sverige. De uppgifter som finns bygger på dammägarnas rapporter till länsstyrelserna, men alla dammägare har inte redovisat uppgifter. Alla länsstyrelser har heller inte begärt in uppgifter från dammägarna. Det finns, enligt Svenska kraftnäts uppskattning, ytterligare ett 10-tal dammanläggningar i de högsta konsekvensklasserna som inte ingår i länsstyrelsernas rapportering. Styrelsen anser att denna brist på kunskap och tillsyn är anmärkningsvärd.
Vidare framgår att länsstyrelsernas arbete med dammsäkerhet normalt är begränsad till blankettgranskning. Länsstyrelserna har visserligen stora befogenheter enligt miljöbalken - t.ex. när det gäller att begära information från dammägarna och ställa krav på att dammägarna genomför och bekostar kompletterande undersökningar - men dessa utnyttjas endast i liten omfattning. Svenska kraftnät är enligt Riksrevisionen medvetet om att länsstyrelserna kan sakna kompetens på området och har därför ställt konsulter till länsstyrelsernas förfogande för fördjupad tillsyn av dammsäkerheten. Dessa konsulter har emellertid inte utnyttjats av länsstyrelserna. Länsstyrelserna har heller inte upptäckt de allvarliga brister i dammsäkerheten som uppdagats av de utländska dammsäkerhetsexperterna.
Styrelsen anser att den statliga tillsynen på dammsäkerhetsområdet bör utövas med tillräcklig kraft och med kompetens för uppgiften.

Även upphandling av specialiserade konsulttjänster kan kräva viss egen kompetens på området. Länsstyrelsernas arbete med tillsyn över vattenkraftsdammar uppfyller av allt att döma inte de krav som bör ställas. Ett centralt tillsynsansvar, samlat på nationell nivå, kan behöva övervägas, men det kan också finnas andra möjligheter. Kompetensfrågorna är i detta sammanhang avgörande. Organisationen och finansieringen av den statliga tillsynen av dammsäkerhet bör enligt styrelsens mening bli föremål för en översyn.
Styrelsens sammanfattande bedömning
Mot bakgrund av det som framkommit i granskningen anser styrelsen att regeringen bör ta initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet.
En sådan översyn bör pröva samhällets behov av att tydligare reglera de riktlinjer för dammsäkerhet som tillämpas, särskilt mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna. Översynen bör också pröva effektiviteten i den samlade tillsynen, förhållandet mellan den statliga tillsynen och dammägarnas egenkontroll samt den statliga tillsynens organisation och finansiering.
Styrelsens förslag
Styrelsen föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen att regeringen bör ta initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet.

Elanders Gotab, Stockholm 2007

SOU 1987:64 samt SOU 1995:40.
Prop. 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.
I förordningen om tillsyn enligt miljöbalken definierar regeringen två typer av tillsyn. Med operativ tillsyn avses sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsynsvägledning däremot är sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna.
Se not 3.
Dimensionerande flöde är det flöde en dammanläggning konstrueras för att klara utan risk för allvarlig skada på dammen. Härutöver finns de marginaler som innebär att dammen har ytterligare säkerhet innan dammbrott sker.
Dammsäkerhetsutvecklingen i Sverige. En sammanställning baserad bl.a. på dammägarnas årsrapporterering till länsstyrelserna om dammsäkerhet 20003/2004, Svenska kraftnät.
Se not 5.

bereds i utskott

Händelser

Inlämning: 2007-09-13 Bordläggning: 2007-09-18 Hänvisning: 2007-09-20 Motionstid slutar: 2007-10-03
Förslagspunkter (1)