Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS15

Redogörelse till riksdagen

2007/08:RRS15

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om Försäkringskassan utreder möjligheten till anpassning av den sjukes arbetsplats och möjligheten till nya arbetsuppgifter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara? — Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare (RiR 2007:19).

Riksrevisionens granskning visar att Försäkringskassan i många fall inte fullgör sitt uppdrag att utreda möjligheten till anpassning av den sjukskrivnes arbetsplats och alternativa nya arbetsuppgifter. Riksrevisionen har funnit flera brister i Försäkringskassans utredningar. Bristerna medför en ökad risk för att enskildas arbetsförmåga inte tas till vara, att sjukskrivningar blir onödigt långa samt att enskilda behandlas olika.

Styrelsen pekar på att såväl regeringen som Försäkringskassan har ett ansvar för att säkerställa en hög kvalitet i Försäkringskassans utredningar av de sjukskrivnas arbetsförmåga. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer är enligt styrelsen väsentliga och granskningsresultatet bör därför överlämnas till riksdagen.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens förslag3

Riksrevisionens granskning4

Granskningens bakgrund och inriktning4

Arbetsgivarens och Försäkringskassans ansvar4

Rehabiliteringsutredning avskaffas5

Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar5

Passiv handläggning och bristande bedömning av arbetsförmåga5

Handläggarna behöver stöd6

Arbetsgivarkontakterna ej prioriterade7

Rutinerna för informationsinhämtning är inte säkerställda7

Arbetshjälpmedel övervägs inte8

Riksrevisionens rekommendationer8

Styrelsens överväganden10

Styrelsens förslag

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 14 november 2007

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Mats Midsander

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Anne-Marie Pålsson (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Agneta Lundberg (s) och Helena Höij (kd),

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat om Försäkringskassan utreder möjligheten till anpassning av den sjukskrivnes arbetsplats och möjligheten till nya arbetsuppgifter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara – Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare (RiR 2007:19). Rapporten publicerades i september 2007.

Granskningens bakgrund och inriktning

Statens kostnader för sjukdom och ohälsa är höga. Kostnaderna för sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning uppgick år 2006 till 106 miljarder kronor. Sammanlagt är det 634 000 personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning eller som har varit sjukskrivna längre än ett år. Försäkringskassan ska enligt sin instruktion verka för att försäkrade ges förutsättningar att tillvarata sin förmåga att arbeta och försörja sig själva genom förvärvsarbete. Det ska bl.a. ske genom att Försäkringskassan utreder möjligheten till anpassning av den sjukskrivnes arbetsplats och möjligheten till nya arbetsuppgifter.

Riksrevisionens granskning har inriktats mot att undersöka hur väl Försäkringskassan utreder den sjukskrivnes möjlighet att få anpassade eller nya arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare, då det är klarlagt att arbetsförmåga saknas i de nuvarande arbetsuppgifterna. Granskningen ska ge svar på följande två revisionsfrågor:

• Fullgör Försäkringskassan sina skyldigheter beträffande utredning av anpassning av nuvarande arbetsplats och inhämtning av uppgifter från arbetsgivaren för att kunna bedöma den sjukskrivnes möjligheter till fortsatt arbete hos arbetsgivaren?

• Om så inte är fallet, vilka är skälen och vad får detta för konsekvenser för den sjukskrivne?

I granskningen har även ingått att undersöka om det finns inslag i regeringens styrning av den aktuella verksamheten som kan bidra till oklarheter i Försäkringskassans uppdrag att bedöma rätten till ersättning.

Arbetsgivarens och Försäkringskassans ansvar

Riksrevisionen konstaterar i rapporten att arbetsgivaren har en mycket viktig roll för att få tillbaka den sjukskrivne i arbete. Arbetsgivaren har enligt olika regelverk skyldigheter när det gäller anpassning av arbetsplatsen och rehabilitering. Arbetsmiljölagen ställer krav på arbetsgivaren att anpassa arbetsförhållandena utifrån arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Enligt samma lag ska arbetsgivaren se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Arbetsgivaren har också en skyldighet att lämna de upplysningar till Försäkringskassan som behövs för att klarlägga den sjukskrivnes behov av rehabilitering.

Försäkringskassan prövar rätten till sjukpenning och bedömer den enskildes arbetsförmåga. Försäkringskassan administrerar även ett bidrag till arbetshjälpmedel för att kunna anpassa arbetsplatsen. Vidare ansvarar Försäkringskassan för att den enskildes rehabiliteringsbehov klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering.

I regleringsbreven för Försäkringskassan åren 2006 och 2007 betonas att Försäkringskassan ska verka för en väl fungerande sjukskrivningsprocess som ger rätt ersättning i rätt tid och syftar till att arbetsförmågan tas till vara. Några mål för Försäkringskassans arbetsgivarkontakter finns däremot inte. I tidigare regleringsbrev för 2003 och 2004 betonades dock att kvaliteten i beslutsunderlagen skulle öka.

Det interna mål som är relevant för Försäkringskassans utredning av den sjukskrivnes möjligheter att få anpassade eller nya arbetsuppgifter är att minst 94 procent av ärendena ska ha tillräckligt beslutsunderlag, varav minst 98 procent ska vara rätt beslut.

Rehabiliteringsutredning avskaffas

Arbetsgivarna var fram till den 1 juli 2007 ålagda att genom en rehabiliteringsutredning klarlägga vilket rehabiliteringsbehov som en sjukskriven medarbetare hade. Utredningen var obligatorisk och skulle bl.a. göras om en anställd varit frånvarande längre tid än fyra veckor i följd.

Den 1 juli 2007 avskaffades kravet på utredning. Motivet var bl.a. att det visat sig att de flesta rehabiliteringsutredningar som kommit in till Försäkringskassan hade ett lågt informationsvärde.1 Få utredningar hade dessutom inkommit inom föreskriven tid. Avskaffandet innebär att arbetsgivarna inte längre är ansvariga för att förmedla den information som angetts ovan. Arbetsgivarna ska dock fortfarande lämna de upplysningar som behövs för att klarlägga den sjukskrivnes behov av rehabilitering.

Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar

Passiv handläggning och bristande bedömning av arbetsförmåga

Riksrevisionens granskning visar att Försäkringskassan i många fall inte fullgör sitt uppdrag att utreda möjligheten till anpassning av den sjukskrivnes arbetsplats och alternativa nya arbetsuppgifter. Därmed säkerställer inte Försäkringskassan att arbetsförmågan tas till vara. Riksrevisionen anser att dessa brister är allvarliga med tanke på det stora antal personer som är sjukskrivna eller får sjuk- eller aktivitetsersättning och de höga kostnader som är förenade med ohälsan.

Riksrevisionen har funnit att handläggningen präglas av passivitet. Sjukfallen rullar många gånger på utan mål och mening. Till exempel dröjer det mycket ofta ett år eller mer innan ett avstämningsmöte mellan den sjukskrivne, Försäkringskassan och arbetsgivaren kommer till stånd. Dessa möten är, enligt Riksrevisionen,viktiga för att föra utredningen av sjukfallet framåt.

Försäkringskassan brister ofta i sina bedömningar av arbetsförmågan. När Försäkringskassan ska bedöma hur nedsatt arbetsförmågan är ska 3 kap. 7 § i lagen om allmän försäkring tillämpas2. Bedömningen av arbetsförmågan ska göras stegvis, enligt en modell som utvecklas i lagens förarbeten. Modellen beskriver vad handläggarna ska ta ställning till när de avgör rätten till sjukpenning. Modellen utgörs av ett antal överväganden i form av frågor som är uppdelade i sju steg.

Granskningen visar att ju fler moment som Försäkringskassan ska utreda, desto färre bedömningar görs. Det är främst bedömningar i den senare delen av utredningen som brister. Ibland saknas bedömning över huvud taget. När Försäkringskassan ska ta ställning till om den sjukskrivne kan utföra sina arbetsuppgifter efter viss anpassning, saknas bedömning i 10 procent av sjukfallen. I nästa steg, när Försäkringskassan ska ta ställning till om den sjukskrivne kan få andra arbetsuppgifter, saknas bedömning i 30 procent av sjukfallen. Därefter ska Försäkringskassan ta ställning till om den sjukskrivne kan få andra uppgifter efter viss rehabilitering; i dessa fall saknas bedömning i 45 procent av sjukfallen.

Vidare saknas en komplett bedömning av möjligheten att anpassa arbetsplats eller arbetsuppgifter i nästan 80 procent av de ärenden som övergick till sjuk- eller aktivitetsersättning (f.d. förtidspension). När Försäkringskassan bedömt arbetsförmågan i de sjukfall som avslutats med sjuk- eller aktivitetsersättning, saknas fullständiga underlag från arbetsgivaren i 30 procent av fallen.

Försäkringskassan har därtill enligt Riksrevisionen bristande kunskaper om den sjukskrivnes arbetsplats och vilka lämpliga alternativa arbetsuppgifter som arbetsgivaren kan erbjuda. Exempelvis har Försäkringskassan underlåtit att inhämta information om alternativa arbetsuppgifter i 70 procent av relevanta sjukfall. I drygt en tiondel av de ärenden där rehabiliteringsåtgärder genomförts anges inte syftet med de vidtagna åtgärderna.

Handläggarna behöver stöd

Det ställs stora krav på Försäkringskassans handläggare när rätten till sjukpenning och behovet av rehabilitering ska bedömas. Det behövs därför bra stöd till handläggarna och goda rutiner. En förutsättning för att handläggarna ska kunna ta ställning till om den sjukskrivnes arbetsuppgifter kan anpassas eller förändras och föra utredningen framåt, är bl.a. att de har kunskap om regelverk, metoder och relevanta åtgärder. Riksrevisionen noterar att flera av Försäkringskassans egna studier visar att handläggarna i vissa moment anser sig sakna kunskap som är nödvändig för att utreda arbetsförmåga. Till exempel anger majoriteten av handläggarna att de är osäkra på hur vissa lagar och regler ska tolkas, och många handläggare anser sig inte ha tillräckliga kunskaper om aktuella rutiner.3

Försäkringskassan framhåller i dessa studier att handläggarna behöver insatser för att nå ett strukturerat arbetssätt inom ohälsoområdet. Om inte detta sker finns enligt Försäkringskassan en risk att den enskilde skapar egna förhållningssätt till försäkringen.

Av Riksrevisionens granskning framgår vidare att det inte finns några utbildningar eller andra stödinsatser för handläggare med syfte att få kännedom om olika arbetsplatsers förutsättningar. Varje handläggare får själv skaffa sig nödvändig information. Enligt Riksrevisionen kan avsaknaden av etablerade tillvägagångssätt och ibland bristande kompetens i kombination med hög arbetsbelastning och täta handläggarbyten bidra till otillräckliga beslutsunderlag i sjukfallen.

Riksrevisionen har i en tidigare granskning bedömt att det återstår en del arbete för att Försäkringskassan ska finna bra former för stöd i handläggningen.4 Den aktstudie som nu har gjorts och enkäten till arbetsgivare visar att sådant stöd behövs i handläggningen av granskade sjukfall.

Arbetsgivarkontakterna ej prioriterade

Riksrevisionens granskning visar att Försäkringskassan inte prioriterar arbetsgivarkontakterna. Försäkringskassan saknar enligt Riksrevisionen rutiner för att säkerställa att myndigheten får in tillräckligt beslutsunderlag från arbetsgivare. Försäkringskassan har enligt Riksrevisionen inte heller följt upp de former för samverkan som förekommer i vissa delar av landet eller utarbetat gemensamma riktlinjer för arbetet med arbetsgivare.

Granskningen visar att Försäkringskassan främst har försummat kontakterna med små arbetsgivare (färre än 20 anställda). Sjukfall där de sjukskrivna är anställda hos små arbetsgivare uppvisar enligt granskningen fler brister i utredningen än i övriga sjukfall.

Rutinerna för informationsinhämtning är inte säkerställda

Riksrevisionen konstaterar i granskningen att Försäkringskassan saknar en samlad strategi för att få tillräckliga beslutsunderlag från arbetsgivare. Riksrevisionen har funnit att Försäkringskassan ännu inte har säkerställt hur myndigheten ska få in den information som tidigare förmedlades via de obligatoriska rehabiliteringstsutredningarna.

I granskningen noteras vidare att Försäkringskassan står i begrepp att införa en rad nya rutiner med effekt på utredningen av hur den sjukskrivnes arbetsförmåga bäst kan tas till vara på den nuvarande arbetsplatsen. Detta har dock enligt Riksrevisionen inte åtföljts av några nya mål utöver redan befintliga, vare sig beträffande snabbare genomströmning, lägre antal sjukfall eller högre kvalitet på handläggningen av sjukfall, trots att motivet att ta bort rehabiliteringsutredningen var just att påskynda handläggningen.

Det saknas konsekvensanalyser av hur de nya rutinerna kommer att påverka produktionstakten eller kvaliteten. Försäkringskassan har vidare inte beräknat om rutinerna kommer att kräva mer resurser.

Arbetshjälpmedel övervägs inte

Riksrevisionen har funnit att arbetshjälpmedel inte används som ett instrument för att ta till vara arbetsförmåga och bryta sjukskrivningar. Granskningen visar att bidrag till arbetshjälpmedel så gott som aldrig övervägs när Försäkringskassan utreder möjligheten till anpassning av arbetsplats eller arbetsuppgifter.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens granskning visar att Försäkringskassan ofta brister i att utreda sjukskrivnas möjligheter att få anpassade eller nya arbetsuppgifter hos nuvarande arbetsgivare. I hälften av de sjukfall som Riksrevisionen granskat avslutas sjukskrivningen med att personen får sjuk- eller aktivitetsersättning. Detta innebär ett långsiktigt ekonomiskt åtagande från statens sida och att den enskilde ställs utanför arbetsmarknaden under lång tid. Det är därför enligt Riksrevisionen viktigt att Försäkringskassans utredningar av arbetsförmågan är av god kvalitet.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att Försäkringskassan gör kompletta utredningar av sjukskrivnas arbetsförmåga i enlighet med gällande rätt. Avskaffandet av rehabiliteringsutredningen får inte uppfattas som att arbetsgivarens ansvar för rehabilitering av den sjukskrivne minskar. Därför rekommenderar Riksrevisionen regeringen att följa upp och utvärdera vilka effekter borttagandet av rehabiliteringsutredningen får för de sjukskrivnas möjligheter att komma tillbaka i arbete.

Riksrevisionen konstaterar att arbetsgivarkontakter är ett eftersatt område av Försäkringskassan. Uppgifter från arbetsgivare utgör ett viktigt beslutsunderlag när Försäkringskassan ska utreda rätten till sjukpenning och därvid ta till vara arbetsförmågan hos de sjukskrivna. För att bättre kunna bedöma den sjukskrivnes arbetsförmåga och säkerställa att möjligheterna till anpassade eller nya arbetsuppgifter är utredda, rekommenderar Riksrevisionen Försäkringskassan att omgående

• utveckla rutiner för att säkerställa att tillräckligt underlag hämtas in utan onödigt dröjsmål och att kompletta bedömningar görs,

• förse handläggarna med ändamålsenligt stöd så att de kan bedöma arbetsförmåga på ett korrekt sätt,

• följa upp de olika former för samverkan med arbetsgivare som förekommer.

Det är enligt Riksrevisionen angeläget att kontakterna med små arbetsgivare särskilt beaktas i detta arbete. Riksrevisionen rekommenderar vidare Försäkringskassan att systematiskt uppmärksamma eventuella behov av bidrag till arbetshjälpmedel.

Styrelsens överväganden

Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara? — Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning till detta anföra följande.

Av Riksrevisionens granskning framgår att Försäkringskassans utredningar av de sjukskrivna uppvisar flera brister. Bristerna medför en ökad risk att de enskildas arbetsförmåga inte tas till vara, att sjukskrivningarna blir onödigt långa samt för onödiga förtidspensioneringar. Granskningen visar också att Försäkringskassans handläggare inte får ett tillräckligt stöd inför sina bedömningar av de sjukskrivnas arbetsförmåga.

Det är enligt styrelsen en självklarhet att Försäkringskassans utredning och bedömning om sjukskrivnas arbetsförmåga måste grundas på ett tillförlitligt och komplett beslutsunderlag. Riksrevisionens iakttagelser om brister i det avseendet är allvarliga, inte minst mot bakgrund av att likartade problem har konstaterats i flera tidigare granskningar avseende Försäkringskassan. Styrelsen menar att Försäkringskassans utredningar inte kan anses leva upp till de krav som man bör kunna ställa på den här typen av ärenden, dvs. ärenden som berör enskilda. Försäkringskassans handläggare måste enligt styrelsen få det stöd som de behöver för att kunna genomföra kvalitativa utredningar av sjukskrivnas arbetsförmåga.

Försäkringskassan har ett särskilt ansvar när det gäller att verka för enhetlighet i sin bedömning av de sjukskrivna. Ett grundläggande motiv bakom riksdagens beslut att inrätta den sammanhållna myndigheten Försäkringskassan 2005 var just att få till stånd en för hela landet mer enhetlig regeltillämpning. Det är viktigt att sjukskrivna så långt möjligt behandlas lika oavsett var i landet man är bosatt. Samma förutsättningar måste också gälla oavsett om den sjukskrivne är anställd hos stora eller små arbetsgivare.

Riksrevisionen har vidare funnit att Försäkringskassans arbetsgivarkontakter är ett eftersatt område. I samband med att riksdagen behandlade regeringens förslag att avskaffa kravet på rehabiliteringsutredningar den 1 juli 2007 framhöll socialförsäkringsutskottet att det var viktigt att slopandet av arbetsgivarens skyldighet att göra sådana utredningar inte skulle förleda arbetsgivare att tro att deras ansvar för att vidta rehabiliteringsåtgärder påverkades. Utskottet förutsatte också att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av att arbetsgivare inte längre ska göra rehabiliteringsutredningar. Styrelsen delar socialförsäkringsutskottets synpunkter och menar, mot bakgrund av vad som framkommit i Riksrevisionens granskning, att regeringen snarast bör ta initiativ till en sådan uppföljning. Det bör enligt styrelsen vara en prioriterad fråga för såväl regeringen som Försäkringskassan att säkerställa en hög kvalitet i Försäkringskassans utredningar av de sjukskrivnas arbetsförmåga.

Med detta överlämnas denna redogörelse till riksdagen.

Tryck: Elanders, Vällingby 2007

[1]	Prop. 2006/07:59.
[2]	SFS 1982:120.
[3]	Försäkringskassan analyserar 2005:23 och 2006:21.
[4]	Riksrevisionen, RiR 2006:20.