Riksrevisionens styrelses redogörelse angående fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS26

1999/2000:T1

Redogörelse till riksdagen

2007/08:RRS26

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat kapitalförvaltningen i fem stiftelser. Stiftelserna bildades av staten i början av 1990-talet av löntagarfondsmedel. Riksrevisionens övergripande frågeställning har varit om kapitalförvaltningen i stiftelserna hanterats på ett kvalificerat sätt. I granskningen har även ingått att granska regeringens roll som stiftare. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Så förvaltas förmögenheten – fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare (RiR 2007:30).

Riksrevisionen har funnit att stiftelserna lever upp till sina föreskrifter men konstaterar att kapitalförvaltningen vid en jämförelse med så kallad best practice inom området avviker i några betydelsefulla avseenden, t.ex. avseende underlag till strategi, organisation, placeringspolicy och rapportering.

I granskningen visas också att stiftelsernas avkastning skiljer sig avsevärt åt. Det förklaras av skillnader i förutsättningar, i vald strategi och olika stor framgång i kapitalförvaltningen.

När det gäller frågan om regeringens roll bedömer Riksrevisionen att regeringen bara i begränsad utsträckning påverkat kapitalförvaltningen. Regeringen borde enligt Riksrevisionen ha skaffat sig ett bättre kunskapsunderlag om kapitalförvaltningen i stiftelserna än vad som varit fallet. Granskningen visar vidare att regeringen inte gett någon samlad och återkommande information till riksdagen om stiftelsernas kapitalförvaltning.

Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen anser styrelsen att regeringen bör verka för att stiftelsernas kapitalförvaltning utvärderas och följs upp bättre. Styrelsen förutsätter därtill att regeringen, i enlighet med vad som uttalades i samband med stiftelsernas bildande, fortsättningsvis kommer att hålla riksdagen informerad om stiftelsernas verksamhet, resultat och eventuella problem.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens redogörelse3

Riksrevisionens granskning4

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser5

Stiftelsernas kapitalförvaltning6

Riksrevisionens rekommendationer9

Styrelsens överväganden10

Styrelsens redogörelse

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 20 februari 2008

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Mats Midsander

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Anne-Marie Pålsson (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Leif Pettersson (s) och Lennart Hedquist (m).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat kapitalförvaltningen i fem stiftelser bildade av staten och regeringens roll som stiftare. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Så förvaltas förmögenheten - fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare (RiR 2007:30). Rapporten publicerades i december 2007.

Bakgrund och motiv för granskning

Riksrevisionen har till uppgift att bl.a. granska statligt bildade stiftelser. Till grund för beslutet att granska stiftelsers kapitalförvaltning låg iakttagelser som tyder på betydande variationer i hur kapitalförvaltningen organiserats, i riksbenägenheten och i den faktiska avkastningen på förmögenheterna i de stiftelser som staten bildat med medel från löntagarfonder.

Med statligt bildad stiftelse avses stiftelse som staten självt bildat, tillsammans med annan part eller annat offentligt organ, till exempel kommun eller landsting. I de fall staten varit med och bildat stiftelserna, tillfört medel och beslutat om ändamålet med stiftelsens verksamhet bör staten även ha ett intresse i att verksamheten bedrivs i enlighet med syftet vid bildandet. Staten bör också ha intresse av att verksamheten bedrivs på ett kvalificerat sätt och i enlighet med de regler som gäller för verksamheten.

Riksrevisionens granskning av fem stiftelser avser kapitalförvaltningen under åren 2002 till 2007. Följande fem stiftelser har granskats.

  • Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen)

  • Stiftelsen för strategisk forskning (SSF)

  • Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregio-

  • nen och Östeuropa (Östersjöstiftelsen)

  • Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning

  • (STINT)

  • Stiftelsen Chalmers tekniska högskola (Chalmersstiftelsen)

Revisionsfrågorna

Granskningens övergripande frågeställning är om kapitalförvaltningen i stiftelserna hanterats på ett kvalificerat sätt. Med utgångspunkt i detta har följande tre revisionsfrågor formulerats:

  • Har stiftelsernas styrelser, givet den planerade utbetalningsstrukturen i stiftelsens stadgar, förvaltat sin förmögenhet så att de finansiella riskerna begränsas och möjligheterna till god avkastning tas till vara?

  • Följer stiftelserna regler och praxis i fråga om redovisning av avkastning på kapital med mera?

  • Använder regeringen sina möjligheter att påverka stiftelsernas kapitalförvaltning så att riksdagens intentioner tillgodoses?

Granskningen har två inriktningar

Riksrevisionens granskning av kapitalförvaltningen har bestått av två olika delar. I den ena delen inriktas granskningen emot kapitalförvaltningen i de fem valda stiftelserna. I den andra delen granskar Riksrevisionen regeringens roll och hur regeringen har medverkat eller påverkat stiftelsernas verksamhet med fokus på kapitalförvaltningen.

I granskningen av de fem stiftelsernas kapitalförvaltning har Riksrevisionen tittat på hur strategierna för kapitalförvaltningen tagits fram och formulerats. Vidare granskas hur stiftelsernas kapitalförvaltning styrs och är organiserad samt vilken avkastning stiftelserna åstadkommit genom sin kapitalförvaltning. Även stiftelsernas återrapportering har ingått.

Utgångspunkten för granskningen i denna del har varit att jämföra stiftelsernas kapitalförvaltning mot stiftelsernas föreskrifter och mot best practice. Med best practice avses här ett allmänt accepterat förhållningssätt i branschen, i detta fall kapitalförvaltande organisationer, som också möter höga kvalitetskrav.

För att bedöma regeringens medverkan och förhållningssätt till stiftelserna har Riksrevisionen utrett vilka möjligheter regeringen egentligen har att påverka stiftelsernas kapitalförvaltning. Riksrevisionen har ingående gått igenom det regelverk som gäller för statliga stiftelser, dvs. stiftelselagen och dess förarbeten. Riksrevisionen har därutöver gått igenom de föreskrifter som fastställts vid bildandet av de aktuella stiftelserna samt de olika uttalanden m.m. som gjorts av riksdagen.

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Styrelsens ansvar för kapitalförvaltningen

De granskade stiftelsernas styrelser beslutar, inom ramen för stiftelsens föreskrifter, självständigt om riktlinjerna för hur kapitalet ska förvaltas. Styrelsen beslutar också självständigt hur kapitalförvaltningen ska organiseras. Ansvaret för kapitalförvaltningen stannar dock enligt stiftelselagen alltid hos styrelsen oavsett hur stiftelsen är organiserad1. Enligt de granskade stiftelsernas föreskrifter är styrelsen ansvarig för hur kapitalet förvaltas.2

En av styrelsens viktigaste uppgifter i fråga om kapitalförvaltningen är att sätta långsiktiga mål som bygger på en analys av organisationens åtaganden. Dessa mål kan sedan översättas i kvalitativa och kvantitativa mål för risk och avkastning. När dessa steg är klara utformas portföljen för att ge en förväntad avkastning och risknivå i linje med målen. Målet bör enligt Riksrevisionen vara att förväntad avkastning och risknivå är väldefinierade och följs upp kontinuerligt.

Stiftelsernas kapitalförvaltning

En jämförande analys av kapitalförvaltningen

Riksrevisionens ambition har varit att göra en jämförande analys mellan de fem stiftelsernas kapitalförvaltning. Jämförelsen kompliceras dock av att stiftelsernas förutsättningar varierar betydligt. Storleken på startkapital, stiftelsernas ändamål och livslängd är olika.

Granskningen omfattar en analys av kapitalförvaltningen inom fyra olika områden, nämligen

  • strategi

  • organisation, styrning och kostnader

  • förvaltningsresultat

  • rapportering.

Riksrevisionens analys tar hänsyn till helheten för att få en bättre och mer nyanserad förståelse för beslutsprocessen och hur resultaten kommit till, i stället för att endast analysera utfallet av förvaltningen. Inom varje område görs en beskrivning av best practice på området och de avvikelser mot best practice som Riksrevisionen iakttagit. Därefter följer en generell analys och bedömning. Resultatet från granskningen har även dokumenterats i en specifik rapport per stiftelse som sedan delgetts stiftelsen.

Stiftelsernas föreskrifter

I föreskrifterna för de stiftelser som är bildade med löntagarfondsmedel finns det ett avsnitt som behandlar förmögenhetsförvaltningen. I stadgarna för stiftelserna KK, STINT, SSF och Östersjöstiftelsen står skrivet: Styrelsen ansvarar för att stiftelsernas förmögenhet förvaltas på ett betryggande sätt så att riskerna begränsas och möjligheterna till god avkastning tas till vara. I några av stiftelsernas ändamålsparagrafer står det att stiftelsens kapital inte får förbrukas, medan andra får förbruka hela kapitalet eller delar av kapitalet på ett visst antal års sikt.

Kapitalförvaltningen lever upp till stiftelsernas föreskrifter

I Riksrevisionens sammanfattande rapport görs den generella bedömningen att stiftelsernas styrelser har förvaltat sin förmögenhet på ett sådant sätt att den lever upp till de föreskrifter som gäller för respektive stiftelses verksamhet. Riskerna har begränsats och möjligheterna till god avkastning har tagits till vara. Stiftelserna har enligt Riksrevisionen valt strategier för sin kapitalförvaltning som stämmer överens med de mål som beslutats för verksamheten, och att kapitalförvaltningen utförs i enlighet med vald strategi.

Riksrevisionen konstaterar samtidigt att en förklaring till att stiftelserna uppfyller kraven i föreskrifterna är att dessa ofta är mycket allmänt formulerade och det saknas preciserade krav på kapitalförvaltningen.

Kapitalförvaltningen uppvisar avvikelser mot best practice

När Riksrevisionen granskat om stiftelserna haft en kapitalförvaltning i enlighet med best practice konstateras däremot brister hos flera av de granskade stiftelserna, inte minst i fråga om styrelsernas ansvar för att i sin placeringspolicy besluta om tillåten risk. Riksrevisionen anser att styrelsernas ansvar för kapitalförvaltningen, som slås fast i stiftelselagen3 och också framgår av föreskrifterna, innefattar att fatta viktiga policybeslut. Det innebär att grundläggande policybeslut om kapitalförvaltningen ska fattas av styrelsen och inte delegeras. Hit hör styrelsebeslut om mål och risknivåer för kapitalförvaltningen. Enligt Riksrevisionen delegeras dock ibland även den typen av beslut.

Riksrevisionens huvudslutsats på den första revisionsfrågan angående finansiell risk och god avkastning är att samtliga stiftelsers kapitalförvaltning är anpassad till den strategi som stiftelserna valt. Stiftelsernas strategier är också enligt Riksrevisionen anpassade till de mål som satts upp för verksamheten. Riksrevisionen finner däremot avvikelser emot best practice inom områdena underlag för strategi, organisation och styrning. Följsamhet mot best practice ger dock enligt Riksrevisionen inga garantier för god avkastning, men skapar förutsättningar för en god kapitalförvaltning.

När det gäller revisionsfrågan om stiftelserna följer regler och praxis i fråga om avkastning på kapital m.m. så finner Riksrevisionen att den kan besvaras med att den interna och externa rapporteringen i allmänhet är god och följer best practice, även om det finns svagheter. Exempel på brister inom den interna rapporteringen är riskrapportering som inte omfattar redovisning av det risktagande och de riskmått som enligt best practice återfinns i placeringspolicyn. Andra brister är avsaknad av en oberoende analytisk uppföljning och utvärdering av förvaltningsresultatet samt ofullständiga kostnadsredovisningar. I den externa rapporteringen av kapitalförvaltningen (årsredovisningen) kan rapporteringen för några stiftelser behöva förbättras och bli mer utförlig anser Riksrevisionen.

Riksrevisionen bedömer vidare att stiftelsernas strategi, organisation, styrning, förvaltningskostnader och rapportering i viktiga avseenden följer best practice men att det finns vissa avvikelser. När det gäller underlag till strategierna saknas generellt delar av en analytisk ansats som normalt bör ingå. Riksrevisionen anser att kapitalförvaltningens strategier bör grundas på underlag med den analytiska ansats som normalt ingår i en s.k. ALM-analys (Asset Liability Modelling).

Stiftelserna visar olika resultat

Granskningen visar att de genomsnittliga förvaltningsresultaten skiljer sig betydligt åt, dels beroende på att de fem stiftelserna har olika förutsättningar och har valt olika strategier, dels på att de haft olika stor framgång i förvaltningen. Riksrevisionen har också konstaterat att det genomsnittliga förvaltningsresultatet under perioden för Östersjöstiftelsen och KK-stiftelsen med god marginal överträffar relevanta s.k. jämförelseindex. SSF överträffar sitt jämförelseindex medan Chalmersstiftelsen och STINT inte når upp till respektive jämförelseindex.

Regeringen utnyttjar inte sin möjlighet att påverka stiftelsernas kapitalförvaltning

Riksrevisionens granskning visar att regeringen har möjlighet att följa upp och utvärdera kapitalförvaltningen i de statliga stiftelserna. Bedömningen av regeringens möjlighet görs huvudsakligen mot bakgrund av stiftelselagen och dess förarbeten. En ändring i stiftelselagen år 19974 ger regeringen rätt att ändra i vissa befintliga föreskrifter bl.a. de som behandlar utseende av styrelseledamöter samt hur förmögenheten ska placeras.

Det är regeringen som ska ta tillvara statens intressen som stiftare i enlighet med det privaträttsliga regelverk som gäller för stiftelser. Stiftelselagen utgår från att stiftaren efter stiftelsebildningen kan ha intresse av att följa stiftelsens verksamhet för att kunna säkerställa att ändamålet med stiftelsen uppfylls och att kapitalförvaltningen uppfyller rimliga krav.

Granskningen visar att regeringen utövar viss styrning på stiftelserna genom att utse styrelseledamöterna5. Stiftelsens styrelse ansvarar för kapitalförvaltningen och väljer strategi, utformar placeringsregler och riskmandat. Regeringen har använt möjligheten att ändra i stiftelsernas föreskrifter i ett avseende, nämligen vem som ska utse styrelsen. Sedan 1997 utser regeringen styrelsen i samtliga de granskade stiftelserna.

Riksrevisionen anser att det är av stor vikt vilka som sitter i stiftelsens styrelse och hur styrelsen fungerar i bl.a. kapitalförvaltningen. Det finns ett beredningsarbete inom Regeringskansliet inför arbetet med styrelseutnämningar. Granskningen visar dock att det saknas dokumenterade riktlinjer, vilket innebär att ärendehanteringen i mycket avgörs av den enskilda handläggaren. Det finns en ambition hos Regeringskansliets handläggare att minst en person i styrelsen ska ha kompetens inom kapitalförvaltning. Någon reell utvärdering av hur styrelsen fungerar i kapitalförvaltningsfrågor genomförs enligt Riksrevisionen inte heller. Riksrevisionens slutsats är att det behövs ett mer kvalificerat beslutsunderlag inför regeringens styrelseutnämningar för att bl.a. kunna avgöra vilken kapitalförvaltningskompetens som en särskild styrelse behöver.

Regeringen får som stiftare utvärdera och följa upp stiftelsernas kapitalförvaltning för att kunna ta till vara statens intressen som stiftare och för att få ett kunskapsunderlag för att kunna avgöra om det finns behov av att ändra något i stiftelsernas föreskrifter. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har beslutat om en formaliserad process eller policy för bedömning eller utvärder-ing av stiftelsernas kapitalförvaltning. Några egna utvärderingar har regeringen inte heller gjort men enligt uppgift har Regeringskansliet däremot tagit del av granskningsrapporter från Kungl. Vetenskapsakademien och Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien som i vissa fall behandlat kapitalförvaltningen.

Granskningen visar vidare att regeringen inte gett någon samlad information till riksdagen om stiftelsernas kapitalförvaltning. Den information som ges är korta skrivningar i budgetpropositionerna och de forskningspolitiska propositionerna om de forskningsprojekt där stiftelserna är involverade som finansiärer. Riksrevisionen konstaterar att informationen är begränsad trots att riksdagen, i samband med stiftelsernas bildande, utgick från att den skulle hållas informerad om stiftelsernas verksamhet, resultat och eventuella problem.

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att regeringen i begränsad utsträckning påverkat kapitalförvaltningen i de granskade stiftelserna. Regeringen borde enligt Riksrevisionen ha skaffat sig ett bättre kunskapsunderlag om kapitalförvaltningen i stiftelserna än vad som varit fallet.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar stiftelsernas styrelser att

  • att arbeta utifrån best practice enligt rapporten, för att skapa bättre för­hållanden inom strategi, organisation/styrning och rapportering.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förstärka utvärderingen av stiftelsernas kapitalförvaltning för att få

  • ett mer kvalificerat underlag för att utse styrelseledamöter, bland annat för att kunna säkerställa att stiftelsernas styrelser har relevant kompetens inom kapitalförvaltning

  • ett mer kvalificerat underlag för att avgöra behovet av att ändra i stiftelsernas föreskrifter.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Så förvaltas förmögenheten – fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare (RIR 2007:30) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande:

Riksrevisionen har i sin granskning konstaterat att stiftelsernas kapitalförvaltning visserligen uppfyller de krav som ställs i lag och föreskrifter men att den i vissa betydelsefulla avseenden inte når upp till best practice i kapitalförvaltningens alla delar. I granskningen visas också att stiftelsernas avkastning skiljer sig avsevärt åt.

Ett grundläggande krav som staten bör ställa på de statligt bildade stiftelserna är enligt styrelsen att kapitalförvaltningen i stiftelserna hanteras på ett kvalificerat sätt. Det är därför viktigt att regeringen verkar för att stiftelsernas kapitalförvaltning utvärderas och följs upp i syfte att ta till vara statens intressen. Av utbildningsutskottets betänkande inför riksdagens beslut vid de första löntagarfondsstiftelsernas bildande6 framgår också att stiftelsernas verksamhet regelbundet borde bli föremål för kvalificerad utvärdering och uppföljning, bl.a. för att ge stiftelserna underlag för omprövning och omprioritering.

Regeringen bör därtill enligt styrelsen skaffa sig ett bredare kunskapsunderlag om verksamheten i stiftelserna, inte minst för att regeringen i samband med utseende av ledamöter i styrelserna ska kunna avgöra vilken kapitalförvaltningskompetens som en särskild styrelse kan behöva.

Granskningen visar vidare att regeringen inte gett någon samlad och återkommande information till riksdagen om stiftelsernas kapitalförvaltning. Styrelsen förutsätter att regeringen, i enlighet med vad som uttalades i samband med stiftelsernas bildande, fortsättningsvis håller riksdagen informerad om stiftelsernas verksamhet, resultat och eventuella problem.

Styrelsen överlämnar härmed denna redogörelse till riksdagen.

Elanders, Vällingby 2008


[1]

2 kap. 3 § jmfört med 4 § stiftelselagen (1994:1220).

[2]

Styrelseledamöter vid stiftelser har ett personligt och individuellt ansvar enligt boken Stiftelselagen av Henning Isoz, sid. 144.

[3]

2 kap. 3 § stiftelselagen (1994:1220).

[4]

6 kap. 4 a § stiftelselagen (1994:1220).

[5]

Rektor vid Chalmers är dock en självskriven ledamot i Chalmersstiftelsens styrelse. Lärarna och studenterna vid Chalmers äger rätt att utse en ledamot var.

[6]

Bet. 1992/93:UbU16, som anger principer för bildandet av forskningsstiftelser av löntagarfondsmedel, rskr. 1992/93:387.

bereds i utskott

Händelser

Inlämning: 2008-03-04 Bordläggning: 2008-03-04 Hänvisning: 2008-03-05 Motionstid slutar: 2008-03-19