RRS11

Framställning / redogörelse 2003/04:RRS11

Framställning till riksdagen

2003/04:RRS11

Riksrevisionens styrelses framställning angående personlig assistans till funktionshindrade Sammanfattning

Riksrevisionens styrelse har beslutat att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen genomfört och som redovisats i granskningsrapporten (RiR 2004:7) Personlig assistans till funktionshindrade skall överlämnas till riksdagen i form av en framställning.

Riksdagen begärde våren 2003 en bred översyn av lagen om assistansersättning (LASS). Styrelsen anser att granskningsresultaten bör kunna utgöra ett värdefullt underlag för denna översyn liksom för riksdagens och regeringens beslut om behövliga förändringar av assistansreformen.

Enligt styrelsens mening finns det behov av att snarast, utan att avvakta det mer långsiktiga förändringsarbetet, vidta olika åtgärder för att förbättra administrationen och strama upp den ekonomiska kontrollen av assistansersättningen. Det finns också ett motsvarande behov av att överväga formerna för den statliga tillsynen och frågan om tillstånd för privata assistansanordnare.

Styrelsen föreslår därför att regeringen snarast skall återkomma till riksdagen med en redovisning av de åtgärder på kort sikt som vidtagits med anledning av Riksrevisionens granskning av assistansreformen.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Innehållsförteckning 2

Styrelsens förslag 3

Riksrevisionens granskning 4

Styrelsens överväganden 9

Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Riksrevisionens styrelses överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

Personlig assistans till funktionshindrade

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen snarast skall återkomma till riksdagen med en redovisning av de åtgärder på kort sikt som vidtagits med anledning av granskningen av assistansreformen.

Stockholm den 9 juni 2004

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Jörgen Nilsson



Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Gunnar Andrén (fp) och Ewa Thalén Finné (m).

Riksrevisionens granskning

Bakgrund

Riksrevisionen har granskat den statliga assistansersättningen till funktionshindrade. Resultatet har redovisats i rapporten (RiR 2004:7) Personlig assistans till funktionshindrade. Granskningen inleddes av Riksdagens revisorer och fördes över till Riksrevisionen i samband med starten den 1 juli 2003.

Personlig assistans är en kvalificerad stödform för människor med mycket svåra funktionshinder. Omkring 12 000 personer i landet får i dag personlig assistans med statlig assistansersättning från försäk-rings-kassan, och om-kring 45 000 personer arbetar som personliga assistenter. De samlade kostnaderna för stat och kommun är för näravarande. totalt 11,5 miljarder kronor.

Stödformen personlig assistans med statlig ersättning infördes år 1994 och var en del av den stora handikappreform som då trädde i kraft. Syftet var att underlätta för människor med svåra funktions-hinder att leva som andra.

Vill---koren för att få assistansersättning är att den sökande tillhör den per-son-krets som omfattas av LSS och dessutom har behov av hjälp med sina grundläggande behov i mer än 20 timmar per vecka. Dessutom krävs att den sökande inte har fyllt 65 år och inte bor i bo-stad med särskild service. Den som har grundläggande hjälpbehov på över 20 tim-mar per vecka har även rätt till assistans-er-sättning för andra kvali-fi-cerade personliga hjälp-be-hov. Det finns i lagen ingen begränsning av det antal tim-mar som kan ge rätt till er-sätt-ning.

Alltfler människor får personlig assistans. Antalet assistans-timmar per per-son har också ökat och uppgår nu till 94 timmar i veckan i ge-nom--snitt per brukare. Omkring 40 % av dem som får assi--stansersättning har personlig assistans i mer än 100 timmar per vecka. Kostnaderna för assistansersättningen har ökat kraftigt sedan reformen in-fördes. För 1994 räknade man med kostnader på 2,4 miljarder kronor. Enligt budgetpropositionen för år 2004 uppgick kostnaden år 2003 till 11,5 mil-jar-der kronor. Kostnaderna väntas fortsätta att öka.

Orsa-ker-na till kostnadsökningen är sammansatta. Viktiga omständigheter är den me--di-cinska utvecklingen och ett alltmer ambitiöst för-verk-li-gande av lagens inten-tio-ner. Till detta kommer admini-stra-tiva förhållanden, bl.a. svå-righeten att av-gränsa assistanser-sätt-ningen från andra stöd-former. Rät-ten till assistans-er-sättning har också utvidgats till att gälla de personer över 65 år som ansökt om -ersättning före denna ålder.

Assistansersättningen har en invecklad administrativ uppbygg-nad. Både handläggning och finansiering delas mellan stat och kommun.

Den statliga ersättningen betalas ut efter utredning av försäkringskassan och beslut av so-cial--försäkringsnämnden. För-säkringskassans beslut fattas vanligen efter en

lång handlägg-ningstid, ofta flera månader. Under denna tid bärs ansvaret för assistans eller andra stödinsatser av kommunen, som dock i efter-hand kan få ersättning av försäkringskassan. Kommunen bekostar också de 20 första veckotimmarna av assistansen för samtliga bru-kare. Vidare har kom-munen skyl-dig-he-ter att såväl finansiera som utföra sådan assistans som be-döms nöd-vändig men som inte täcks av den statliga ersättningen. Kom-mu-nens s.k. basansvar för per-sonlig assistans innebär även att kommunen har ansvar för brukare vars assistans om-besörjs av andra än kommunen.

Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat hur assistansreformen fungerar i praktiken. Ton-vikten har lagts vid följande fyra frågor:

om praktiken stämmer med riks-da-gens intentioner,

vilka hinder som finns för en effektiv admini-stration,

vilka hinder som finns för en väl fungerande tillsyn samt

vad rege-ringen gjort för att styra och följa upp refor-men

och dess ef-fek-ter.

Otydliga mål och oönskade sidoeffekter. Riksrevisionen konstaterar att tillgången till personlig assistans har gett många människor med svåra funk-tions-hinder möjlighet till ett bättre liv. Re-formens omfattning och kostnader har successivt ökat. Därmed har också fler människor kommit att omfattas av reformen. Målgruppen är emellertid otydlig och målet svårt att fixera. Det har dess-utom uppstått en rad oönska-de effekter av refor-men som inte kan antas stämma med riksda-gens inten-tio-ner.

Lagstiftningen ger stort tolkningsutrymme. I rapporten framhålls att de lagar och riktlinjer som styr insatsen personlig assistans lämnar stort utrymme för tolkning. Innehållet i ett beslut om assistanser-sätt-ning kan därför bero på vilken försäk-rings-kassa och vilken hand---läggare som utreder ärendet. Likvärdiga bedömningar är svåra att uppnå, vilket kan leda till brister i rättssäkerheten för dem som lagar-na finns till för. Länsrätternas domslut ger besked i enskilda fall men många läns---rätts--domar överklagas. Vid sak-pröv-ning i kammar-rätt ändras en stor del av länsrätternas domar. Som hel-het anses lagstiftningen om assistansersättning vara mycket svår att tillämpa.

Motsägelse mellan målgruppen och stödets utformning. Ett stort problem som konstaterats i granskningen är att det finns en mot-sägelse mellan insatsens utformning och dess nu-varande mål-grupper. Assistansreformen bygger på tanken att människor med funk-tions-hinder bör ha valfrihet, självständighet och integritet. Avsikten med hela handi-kapp-re-for--men är att främja strävanden i denna riktning. Insatsens ut-formning för-ut-sätter samtidigt att assi-stansanvändaren är själv-ständig och har förmåga att ta till vara sina intressen. I praktiken är det dock endast en del av dem som har per-sonlig assistans som har för-ut-sättningar att kla---ra av att styra den och att tillgodogöra sig den fri-het som per-sonlig as-sis-tans kan in-ne---bä-ra. Över 40 % av dem som i dag har assi



stansersättning har funk-tions-hinder som inne-bär svå-righeter att styra assistansen (t.ex. ut-vecklings-stör-ning, vissa hjärnskador). Cirka 20 % av alla med assi-stans-ersättning är barn under 19 år. I våra nor-dis-ka grann-länder, som också har in-fört olika system med person-lig assis-tans för funktions-hind-rade, har man betydligt större krav på bruka-rens för-måga att styra assis-tansen för att för-må--nen ska ges.

Nackdelar med ensidig inriktning av stödet. En slutsats av granskningen är att den enskildes möjlig-he-ter att välja stödform kan ha begränsats av att det stat-liga stödet riktats mot en be-stämd stöd-form. Den ensidiga inriktningen av det statliga stödet har även samhälls-eko-no-miska nackdelar. För kom---mu-nen är det billigare om den en-skilde väljer person-lig assistans med stat-lig assistansersättning än om den enskilde väljer en plats i gruppboende. För den offentliga sek-torn som helhet (stat och kommun sammantaget) är där-emot personlig assistans en mycket dyrare lösning än gruppboende.

Regelverket ett hinder för en effektiv administration. Riksrevisionen anser att de viktigaste hindren för en effektiv administration av personlig assis-tans utgörs av otydligheter i lagstiftningen i kombination med det delade huvud-mannaskapet och mängden av inblandade aktörer. Dessa förhållanden beror på det av riksdag och regering beslutade regelverket för assistansersättningen. Det finns även mer spe-ci-fika ad-mi--ni-strativa hinder för effektivitet - regler om retroaktiv ersättning, långa hand--lägg-nings---tider hos försäkringskassorna, pre-liminära utbetal-ning-ar med juste-ringar i efterhand etc. Till detta kommer bris-ter i den ekono-mis-ka kon-trol-len. Assistansersättningen är kopplad till den assistansberättigade (bru-ka-ren) men utbetalas vanligen till anord-na-ren. För den enskilde bruka-ren är det svårt att veta hur pengarna används. Det gäller även när kommu-nen an-ord--nar assistansen.

Oklart lagstöd ett hinder för tillsyn. De viktigaste hindren för en väl fungerande tillsyn består enligt Riksrevisionen av det oklara lag-stödet för tillsyn och avsaknaden av regler för vad per-sonlig assistans bör vara. Till följd av detta finns också en brist på utvecklade arbetsformer för tillsyn på området. Personlig assistans är den stödform enligt lagen om stöd och service till vissa funk-tions-hindrade (LSS) som den enskilde har störst inflytande över. Tillstånd av länsstyrelsen krävs för att många andra insatser enligt LSS ska få utövas i privat regi. Dessa verksam-heter (t.ex.

boende med särskild service) är också föremål för tillsyn av läns-sty-rel-sen. För att anordna personlig assistans krävs däremot inget tillstånd och det bedrivs ingen tillsyn av privata assistansanordnare.

Den ursprungliga tanken med reformen var att assistansen skulle sty-ras av den en-skilde brukaren för att främja dennes självstän-dig-het. Tillsyn av en offentlig myndighet ansågs strida mot dessa in-tentioner. Intentionerna har emellertid inte fått fullt genomslag i praktiken då många brukare har svårig-heter att själva styra sin assistans.

Kommersialisering av assistansen. En oavsiktlig följd av reformen är att det skapats en mark-nad för privata as-sistans-anord-nare som inte alltid är seriösa.

De admini-s-trativa särdragen hos assistansersättningen och den svaga kon-trollen gör att det finns stora möj-ligheter för privata företag att bedriva en vinstgivande verksamhet med små egna insatser. Det finns också enligt Riksrevisionen risker för missbruk av assistanser-sätt-ningen.

Assistansersättning inom familjen hämmar självständighet. Andra oavsiktliga effekter av assistansersättningen kan enligt rapporten uppstå då anhöriga är assistenter. Föräldrar som arbetar som heltidsassis-tenter till sina barn får inte alltid den avlast-ning de behöver. I vissa fall kan familjen även bli bero-en-de av assistansersättningen för sin försörjning. Det kan leda till att unga män-ni-skor med funktions-hinder blir kvar i hemmet i vuxen ålder och hämmas i sin utveckling till självständiga människor.

Otillräcklig uppföljning av regeringen. Granskningen visar att regeringens uppföljning av assistansre-for-mens effek-ter inte har varit tillräckligt aktiv. Några förtydliganden i lagen har inte gjorts se-dan 1996. Avigsidorna med reformen har inte åtgärdats.



Riksrevisionens rekommendationer

Behov av förändringar på kort sikt. Riks-re-vi-sionen anser att det finns stora behov av att snarast för-bättra administrationen av assistansersättningen och att strama upp den ekonomiska kontrollen. Vidare anser Riksrevisionen att tillsyn av verk-sam-heten personlig assistans bör införas för alla assis-tansanordnare och att till-stånd bör krävas för privata assistans-an-ordnare.

Behov av långsiktigt omtänkande. Det finns enligt Riksrevisionen skäl att överväga en förändring av hur insat-sen personlig assistans är konstruerad. Ett skäl är den motsägelse som nu finns mel-lan insatsens utformning och dess nuvarande målgrupper. En stor del av dem som nu har rätt till per-son-lig assi-stans har svårt att vara så själv-stän-diga som förut-sätts, och har svårt att styra sin assistans, till följd av de ska-dor som lig-ger bakom funk-tions-hindret. De är i hög grad beroende av an-hö-riga, gode män eller assistansanordnare som uttolkar deras behov och tar till vara deras rättigheter. För en del av dem kunde andra stöd-former än per-son-lig as-sistans vara mer ändamålsenliga. Riksrevi-sionen anser att det är an-geläget att sådana stöd-former byggs ut och utvecklas. En viss begränsning av den mål-grupp som har rätt till personlig assistans kunde också över-vä-gas.

Det är i dag flera tusen människor i landet som direkt berörs av stöd-for-men personlig assistans med statlig assistansersättning. För-ändringar måste ut-formas med hänsyn till detta och med hänsyn till att alter-nativa stöd--for-mer behöver tid för att utvecklas.

En förändring av stödets finansiering bör också övervägas. Riks-revisionen anser att den nuvarande statliga finansieringen som en-sidigt riktas mot LSS-insat-sen personlig assi-stans motverkar utveck-ling av kommunernas övriga stöd-insatser och kan snedvrida indivi-dernas val av stöd. Riks-re-vi-sionen vill också framhålla att det nya ut-jämnings-sys-tem för kom-mu-ner-nas LSS-kost-na-der som in-fördes den 1 mars 2004 kommer att ändra de eko-no-mis-ka för-ut-sätt-



ningarna för kom---mu-nernas LSS-verk-samhet. Detta ändrar ock-så moti-ven för den statliga finansieringen av person-lig as-sis-tans.

Riksrevisionen anser mot denna bakgrund att det finns skäl att över-vä-ga en omorientering av det statliga stödet till insatser för människor med svåra funktionshinder. Syftet bör vara att finansie-ringen inte ska snedvrida valet av stödform för den enskilde.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har som en av sina uppgifter att besluta om de framställningar eller redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter inom området effektivitetsrevision ger anledning till. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen genomfört och som redovisas i granskningsrapporten (RiR 2004:7) Personlig assistans till funktionshindrade skall överlämnas till och prövas av riksdagen i form av en framställning. Styrelsen vill i anslutning härtill anföra följande.

Riksdagen och assistansreformen

Styrelsen konstaterar att Riksrevisionen i sin granskningsrapport understryker att rätten till personlig assistans har inneburit en stor och positiv förändring för många människor med svåra funktionshinder. Riksdagens huvudsakliga intentioner bedöms således i allt väsentligt ha uppfyllts för många av dem som fått del av reformen. Samtidigt är reformen enligt granskningen förknippad med många problem.

Riksrevisionens granskning resulterar i olika slutsatser och rekommendationer riktade till riksdag och regering. Några av de grundläggande svårigheter och problem som tas upp i det sammanhanget gäller lagstiftningens utformning och tillämpning, stödets allmänna konstruktion, det delade huvudmannaskapet samt den långsiktiga finansieringen av assistansersättningen. Förändringar av reformen inom dessa områden kräver riksdagens medverkan. Andra rekommendationer och förslag ställer främst krav på insatser från regeringen och berörda statliga myndigheter.

Styrelsen har uppmärksammat att riksdagen våren 2003 begärde en bred översyn av lagen om assistansersättning. Socialutskottet förutsatte att översynen skall göras av en parlamentarisk utredning. Styrelsen anser för sin del att de granskningsresultat som presenteras i rapporten bör kunna utgöra ett värdefullt underlag för den begärda översynen liksom för riksdagens och regeringens överväganden och beslut om behövliga förändringar när det gäller assistansreformen.



Förändringar på kort sikt

I rapporten framförs att det finns behov av såväl förändringar på kort sikt , för att bl.a. förbättra administrationen av assistansersättningen, som mer långsiktiga förändringar. Styrelsen instämmer i dessa slutsatser.

Riksrevisionen föreslår i rapporten en rad insatser som snarast bör genomföras av regeringen och detta utan avvaktan på mer långsiktiga förändringar. Det gäller bl.a. beslut om vissa administrativa förenklingar, en översyn av

föreskrifter om betalningsrutiner och om assistansanordnarnas redovisning samt en prövning av om standardiserade avtal bör införas. Dessutom bör regeringen enligt förslagen vidta åtgärder för att förbättra statistiken över kostnaderna för personlig assistans.

Styrelsen anser att det därutöver finns anledning att - utan avvaktan på den allmänna översynen av lagstiftningen - överväga vilka former av statlig tillsyn av verksamheten med personlig assistans som är lämpliga. Som framgår av rapporten saknas det för närvarande tydligt lagstöd för tillsyn av personlig assistans som utförs av andra än kommuner. I detta sammanhang bör även frågan om tillståndsplikt för privata assistansanordnare prövas.

Styrelsen anser vidare att det är väsentligt att regeringen bedriver en aktiv styrning och uppföljning av assistansreformen. Enligt styrelsen bör riksdagen uppdra åt regeringen att pröva de föreslagna åtgärder som bör genomföras redan på kortare sikt. Regeringen bör därefter snarast återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som genomförts.

Förändringar på längre sikt

Som styrelsen redan understrukit talar starka skäl för att många av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen gjort i sin granskning kan komma till god nytta i samband med den förestående översynen av lagen om assistansersättning (LASS). Det gäller inte minst i frågan om bristen på överensstämmelse mellan den personkrets som har rätt till personlig assistans och insatsens mål och utformning. Det är enligt styrelsen angeläget att reglerna ändras så att bättre överensstämmelse kan uppnås.

Styrelsen utgår också från att det kommer att ingå i uppdraget för kommittén att pröva om den enskildes möjligheter att välja stödform kan ha begränsats av att det statliga stödet riktats mot en bestämd stödform. Styrelsen anser vidare att det är viktigt att i samband med översynen överväga utformningen av det statliga stödet på så sätt att den statliga finansieringen inte motverkar utvecklandet av alternativa stödformer. Granskning visar enligt styrelsen på att det är väsentligt för såväl den enskilde som för de samlade offentliga finanserna att sådana stödformer byggs ut och utvecklas.

Styrelsens förslag

Mot den anförda bakgrunden föreslår styrelsen att riksdagen begär att regeringen snarast skall återkomma med en redovisning av de åtgärder på kort sikt som vidtagits med anledning av Riksrevisionens granskning av assistansreformen.

Elanders Gotab, Stockholm 2004

:

:

:

:

2003/04:RRS11

:

:

2003/04:RRS11

2003/04:RRS11 Riksrevisionens granskning

Riksrevisionens granskning 2003/04:RRS11

2003/04:RRS11

2003/04:RRS11 Styrelsens överväganden

:

2003/04:RRS11



bereds i utskott

Händelser

statustext: bereds i utskott Inlämning: 2004-06-15 Bordläggning: 2004-06-15 Hänvisning: 2004-06-16 Motionstid slutar: 2004-09-17

Framställningar och redogörelser

Framställningar är förslag från organ som utsetts av riksdagen. Exempel på riksdagsorgan är Riksrevisionen, Justitieombudsmannen, riksdagsstyrelsen och Riksbanken. Framställningar kallades under perioden 1975–2002/03 för förslag. Riksdagens organ lämnar också in redogörelser för årets verksamhet till riksdagen.

Förslagspunkter (1)