En effektiv offentlig upphandling

Motion 2000/01:Fi802 av Gunnar Hökmark m.fl. (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att det införs ett krav på konkurrensupphandling av all offentlig
verksamhet exklusive myndighetsutövning i enlighet med vad som anförs
i motionen.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att det införs en utmaningsrätt för företag i enlighet med vad som
anförs i motionen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om åtgärder för ökad konkurrens inom vissa samhällssektorer.

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram lagförslag om förbud mot
offentlig näringsverksamhet i enlighet med vad som anförs i motionen.1

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram lagförslag med regler om
konkurrensneutralitet i enlighet med vad som anförts i motionen.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att slå ihop Nämnden för offentlig upphandling och
Konkurrensverket till en gemensam myndighet, Konkurrens- och
upphandlingsverket.

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att marknadsskadeavgift införs som en sanktionsmöjlighet i enlighet
med vad som anförs i motionen.

8. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att det införs talerätt för branschorganisationer i enlighet med vad som
anförs i motionen.

9. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att skadeståndsmöjligheterna förbättras i enlighet med vad som anförs
i motionen.

10. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU
så att preskriptionstiden förlängs till två år i enlighet med vad som anförs
i motionen.
11.
1 Yrkande 4 hänvisat till KU.

Bakgrund

Den totala offentliga upphandlingsvolymen uppgår till omkring 400
miljarder kronor per år. Det motsvarar drygt 23 % av Sveriges BNP.
Merparten av alla upphandlingar som görs av regering, riksdag, statliga
myndigheter, kommuner och landsting och offentligt ägda företag
regleras sedan 1994 i lagen om offentlig upphandling (LOU).

En särskild utredare fick i juni 1998 i uppdrag att utreda organisationen av
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) och vilken roll samt vilka
uppgifter nämnden borde ha i framtiden med hänsyn till behovet av tillsyn av
offentlig upphandling. Utredaren skulle även göra en översyn av
bestämmelserna i 6 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU),
som bl.a. avser upphandlingar under tröskelvärdena. Utredaren skulle också
se över bestämmelserna om skadestånd i 7 kap. 6 § LOU.

I maj 1999 övergick utredningen till att bli en parlamentariskt sammansatt
kommitté - Upphandlingskommittén. Kommittén skulle enligt ett
tilläggsdirektiv bl.a. bedöma vilka närmare avvägningar som en
upphandlande enhet bör göra när enheten skall anta det anbud som är det
ekonomiskt mest fördelaktiga, behandla frågan om möjligheten att upphandla
lokalt och analysera möjligheterna för en upphandlande enhet att ta in s.k.
antidiskrimineringsklausuler.

I december 1999 lämnade Upphandlingskommittén ett delbetänkande -
Effektivare offentlig upphandling - för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt
(SOU 1999:139). Upphandlingskommittén skall i slutet av året avlämna sitt
slutbetänkande. Statskontoret har på regeringens uppdrag sett över
möjligheterna till elektronisk upphandling under de s.k. tröskelvärdena, d.v.s.
i enlighet med de bestämmelser som finns i 6 kap. LOU. Statskontoret kom i
november 1999 med rapporten Elektronisk upphandling under tröskelvärdena
(1999:39). Finansdepartementet har utrett om det är möjligt att införa
elektronisk upphandling även för upphandlingar över tröskelvärdena. Förslag
finns presenterade i promemorian Elektronisk upphandling över och under
tröskelvärdena.

Regeringen har under våren lagt en proposition som är under
riksdagsbehandling där man tar upp vissa av Upphandlingskommitténs
förslag samt Statskontorets och Finansdepartementets förslag om elektronisk
upphandling. Den liggande propositionen saknar dock de viktigaste och mest
betydelsefulla förslagen som Upphandlingskommittén, huvudsakligen i
enighet, har föreslagit.

Ökad konkurrensupphandling

- Konkurrensupphandling av all verksamhet exklusive myndighetsutövning

- Lagstadgad utmaningsrätt

Konkurrensupphandlingen har visat sig leda till betydande besparingar
inom de områden av den offentliga sektorn där denna metod används.
LOU bör därför kompletteras med ett krav på att all verksamhet där
förutsättningar finns skall upphandlas i konkurrens. I praktiken betyder
detta att all verksamhet som inte är myndighetsutövning eller finansieras
via olika sorters pengsystem, där ju konkurrensmomentet är inbyggt i det
individuella valet av en tjänst, skall upphandlas i konkurrens. Detta
innebär att LOU kommer att gälla även vid inköp från
egenregiverksamhet. LOU bör vidare kompletteras med ett krav på att
affärsmässighet skall gälla vid avbrytande av upphandling.

Intill dess att all verksamhet konkurrensupphandlas enligt ovan anser vi att
en lagstadgad utmaningsrätt bör gälla. Den skall innehålla en skyldighet för
kommuner att upphandla varje verksamhet, förutom myndighetsutövning, i
konkurrens när en företagare så begär. Enskilda och företag ges på detta sätt
en möjlighet att utmana den offentliga sektorns verksamhet. Förutom ökad
effektivitet och konkurrens öppnas stora möjligheter till fri företagsamhet
inom det som tidigare varit offentliga monopol.

Åtgärder för ökad konkurrens inom vissa
samhällssektorer

- Stimulera avknoppning av offentlig verksamhet

I propositionen bedömer regeringen att upphandlingar under
tröskelvärdena bör vara lagreglerade i 6 kap. lagen om offentlig
upphandling och att regler bör finnas i huvudsak i samma omfattning som
idag. Mot den bakgrunden finns anledning att ifrågasätta huruvida
regeringen är medveten om de betydande problem som
upphandlingsreglerna ofta skapar i samband med avknoppning av
offentlig verksamhet. Med avknoppning menar vi i detta sammanhang att
en offentlig myndighet lämnar ett entreprenaduppdrag till ett företag som
ägs och drivs av tidigare offentligt anställda i verksamheten. Vår
uppfattning är att nuvarande upphandlingsregler i själva verket kan ha
förhindrat konkurrens genom att hindra avknoppningar på framför allt B-
tjänsternas område (t.ex. utbildnings-, social- samt hälso- och
sjukvårdstjänster). Avknoppning ökar konkurrensen genom att
marknadsstrukturen förändras i riktning mot flera alternativ och mindre
fåtalsdominans. Att göra vissa avsteg från reglerna i dessa sammanhang
kan enligt vår uppfattning vara affärsmässigt och torde i flertalet fall inte
heller kunna ha någon nämnvärd negativ effekt på handeln mellan EG:s
medlemsstater. B-tjänster under tröskelvärdena bör därför undantas från
LOU. Att tidigare offentliganställd personal får överta en verksamhet kan
dessutom i praktiken ofta vara en förutsättning för att en viss verksamhet
skall kunna konkurrensutsättas. Nuvarande upphandlingsregler garanterar
enligt vår uppfattning bara att konkurrensen utnyttjas när
konkurrensupphandling sker, inte att omfattningen av
konkurrensupphandling ökar.

Möjligheterna att förenkla och förtydliga gällande regler på ett sådant sätt
att olika former av avknoppning underlättas är enligt vår uppfattning inte
tillräckligt allsidigt och förutsättningslöst belysta genom den s.k.
Sjukvårdsupphandlingsutredningen. Även de legala förutsättningarna för s.k.
kundvalsmodeller framstår som otillräckligt belysta. Det är enligt vår
uppfattning ytterst angeläget att utvecklingen mot flera kundvalsmodeller inte
hålls tillbaka av en otydlig eller olämplig reglering. För att komma till rätta
med de problem som nu påpekats, bör regeringen ta ändamålsenliga initiativ.
Självklart får detta inte innebära att grundläggande principer om
likabehandling, icke-diskriminering, transparens, ömsesidigt erkännande och
proportionalitet som följer av EG-fördraget åsidosätts.

Förbud mot kommunal näringsverksamhet

- Generellt förbud mot offentlig näringsverksamhet

- Krav på konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning

Vi anser att det är av yttersta vikt att offentlig upphandling sker på
konkurrensneutrala villkor, och att inga former av skattesubventioner
skall få förekomma. För att garantera detta måste lagstiftningen inom
LOU ändras på vissa punkter. Det bör i LOU införas en regel som gör
offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt av
staten, kommun eller landsting.

Det finns många exempel på hur kommuner gynnar den egna
verksamheten genom skattesubventionering och underprissättning, något som
kraftigt motverkar framväxten av konkurrerande alternativ och därmed
möjligheten till en effektivare resursanvändning. Vi anser därför att en lag om
konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas med krav på att
offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan verksamhet.

Förbättrad tillsyn

- NOU och Konkurrensverket slås ihop till Konkurrens- och
upphandlingsverket

I rapporten om offentlig upphandling betonar Riksdagens revisorer
tillsynsfunktionens betydelse för den offentliga upphandlingen.
Revisorerna framhåller att det är av största vikt att statsmakterna kan
kontrollera att regelverket följs. Den nuvarande tillsynsmyndigheten
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har små resurser i förhållande
till antalet tillsynsobjekt och den stora mängd upphandlingar och andra
anskaffningar som görs. NOU besitter inte heller några
sanktionsmöjligheter, vilket starkt begränsar nämndens
handlingsutrymme. Upphandlingskommittén anser därför det vara befogat
att ge tillsynsmyndigheten utökade befogenheter och resurser.
Kommitténs förslag är att NOU slås ihop med Konkurrensverket, och att
ett nytt verk därmed bildas - Konkurrens- och upphandlingsverket. Vi
stöder på denna punkt Upphandlingskommitténs förslag.

Sanktionsmöjligheter

- Inför marknadsskadeavgift som en sanktionsmöjlighet

- Ge branschorganisationer talerätt i upphandlingsmål

För att övervakningen och tillsynen skall bli effektiv måste det nya verket
ha sanktionsmöjligheter. Detta för att effektivt kunna ingripa när LOU
inte följs. Upphandlingskommittén föreslår att Konkurrens- och
upphandlingsverket bör kunna föra talan om sanktioner, s.k.
marknadsskadeavgifter, vid länsrätt om en upphandlande enhet vid
anskaffning av vara, tjänst eller byggentreprenad uppsåtligen eller av
oaktsamhet i väsentligt hänseende brutit mot LOU.
Upphandlingskommittén anser även att branschorganisationer, i likhet
med enskilda leverantörer, skall ges talerätt i upphandlingsmål. Detta för
att ge en bättre styrkebalans mellan upphandlande enheter och
leverantörer, där de senare ofta saknar de resurser och den kompetens
som krävs för att tillvarata sina rättigheter. Ett annat skäl till att ge
branschorganisationer talerätt är att leverantörer ofta är rädda för
svartlistning, och därför ibland avstår från att föra talan mot en
upphandlande enhet. Med en branschorganisation avses en
sammanslutning av leverantörer. Viktigt att påpeka är att
marknadsskadeavgiften inte är ett skadestånd till förmån för en enskild
skadelidande som lidit förlust till följd av en upphandlande enhets
agerande. Vi stöder på denna punkt Upphandlingskommitténs förslag.

Skadestånd

- Förbättra skadeståndsmöjligheterna

- Förläng preskriptionstiden till två år

I sitt betänkande föreslår Upphandlingskommittén att möjligheterna för
en förfördelad leverantör att erhålla skadestånd bör förbättras. Kommittén
konstaterar att möjligheterna för en leverantör att erhålla
skadeståndsersättning begränsas av såväl stränga bevisregler som
förhållandevis korta preskriptionstider. Kommittén föreslår att det
skadestånd som kan utgå till en förfördelad leverantör skall beräknas med
utgångspunkt i det positiva kontraktsintresset. En leverantör skall således
få full ersättning för den förlust som drabbat honom till följd av att han
gått miste om ett kontrakt som rätteligen borde ha tilldelats honom. I
förhållande till den nuvarande lydelsen av skadeståndsbestämmelsen
föreslås emellertid att möjligheterna att erhålla skadestånd begränsas till
ett med hänsyn till kostnader och utebliven vinst skäligt belopp.
Kommittén anser vidare att preskriptionstidens längd måste vara en
avvägning mellan leverantörens möjlighet att tillvarata sin rätt och den
upphandlande enhetens berättigade intresse av att göra rätt i nästa
upphandling. I såväl skadeståndsmål som marknadsskademål föreslås att
preskriptionstiden förlängs från ett till två år från det att avtal sluts eller
upphandlingsärendet slutförs på annat sätt. Vi stöder också på denna
punkt Upphandlingskommitténs förslag.

Stockholm den 27 september 2000

Gunnar Hökmark (m)

Lennart Hedquist (m)

Fredrik Reinfeldt (m)

Anna Åkerhielm (m)

Gunnar Axén (m)

Catharina Hagen (m)

Per Bill (m)

Carl Erik Hedlund (m)

Margit Gennser (m)

Lars Tobisson (m)