Medielagstiftningen

Motion 2002/03:K373 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om övervägande av laglig genmälesrätt.

2. Riksdagen begär att regeringen genomför en allsidig och relevant utvärdering av verksamheten hos Granskningsnämnden för radio och TV.

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag enligt vad i motionen anförs om regler beträffande tröskeleffekt för lågfrekventa tidningar och riksspridning.

4. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till tidpunkt när det analoga marksända TV-nätet skall släckas ned.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utredning om nationell fri radio på kommersiell grund.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrade regler för reklamtid i den kommersiella radion.

7. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till en avvecklingsplan ned till en rimlig nivå för de höga koncessionsavgifterna som gäller för de ursprungliga tillstånden för kommersiell lokalradio.

8. Riksdagen beslutar att 4 § första stycket lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område skall ha den lydelse som framgår av bilaga 1 till motionen.

Demokratins livsluft

I Sverige finns ett starkt skydd för yttrandefriheten. Grundlagsskyddet innebär enligt både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att det allmänna inte får ingripa mot missbruk av yttrandefriheten eller mot medverkan därtill annat än i de fall och den ordning som föreskrivs i dessa båda grundlagar.

Informationsutbyte och dialog är demokratins livsluft. När formerna för medierna förändras påverkas givetvis den åsiktsbildning som är grunden för demokratin. Demokrati är i grunden inte ett formellt förhållningssätt som anger valsystem och maktfördelning. Det helt bärande för en demokrati är de grundläggande värderingar som dess medborgare har, styrs av och vårdar. Demokrati handlar framför allt om människovärde och mänsklig integritet.

Det är helt klart så att demokratin och den fria åsiktsbildningen är knutna till kvalitet – i mindre utsträckning än till kvantitet. Det är också på dessa grundvalar som det i olika delar av världen uppstått en debatt kring mediernas roll i demokratin. Man talar om att vi är på väg in i ett informations- och kunskapssamhälle. Den mediala utvecklingen har varit enorm under en lång följd av år. Endast en naiv statistiker skulle hävda att denna process endast är av kvantitativ betydelse.

Förändringsprocess

De största förändringarna har ägt rum inom radion och televisionen, framför allt som en följd av tillkomsten av television via satellit och kabel. I spåren efter denna kom först reklamfinansierad television i en nationell markkanal, sedan reklamfinansierad lokalradio. På den reklamfinansierade TV-kanalen formulerades krav som gjorde att den i någon mån kunde räknas till public service-sektorn men på reklamradion kom inte att ställas sådana krav. Konkurrensen har blivit intensivare inom radio- och TV-sektorn än mellan denna sektor och andra. De senaste åren har det marksända digital-TV-nätet också kommit i funktion.

En konsekvens av den nya konkurrenssituationen är att utbudet av kanaler och program har vuxit kraftigt inom den nationella radio- och TV-sektorn. Samtidigt har satellitkanaler via kabel övertagit delar av hushållens medieunderhållning.

Trots att förändringen av radion och televisionen initierades av internationella trender har framför allt radio men också TV lämnat rollen av att enbart vara nationella medier, eller möjligen regionala medier, för att successivt också gå in på lokal nivå. Den digitala tekniken ger vissa möjligheter på området.

IT-utbyggnaden har de allra senaste åren varit oerhört kraftig och teknikerna på många medieområden flyter ihop och kombineras med olika kommunikationssätt. I takt med denna utveckling blir också hela mediebilden svåröverblickbar.

Den traditionella vecko- och tidskriftspressen har successivt förändrats, och specialtidningar och tidskrifter av olika slag har vunnit terräng. Inom dagspressen kan man se tendenser till vissa strukturförändringar och många traditionella medier kompletterar sitt utbud genom IT-satsningar.

Man kan utgå från perspektivet att olika nyhetsmedier verkar på olika nivåer: lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. Då kan sägas att den större delen av morgonpressen har sin tyngdpunkt främst på det regionala och lokala, medan i första hand Stockholms morgonpress och kvällstidningar är mer nationellt och internationellt inriktade. Ljudradion har genom tillkomsten av lokalradio gått från ett utbud helt präglat av nyheter på nationell och internationell nivå till att inkludera det regionala. TV domineras av nationellt och internationellt nyhetsutbud.

Framöver kommer de elektroniska medierna att gå över till digital teknik. Detta kommer att medföra vissa förändringar. Jämfört med analog teknik kan mängden information som överförs mångdubblas med digital teknik. Detta beror bland annat på att digital teknik underlättar ”komprimering” av information. Digital teknik ger dessutom möjlighet till olika så kallade multimediatjänster. Multimedia kan definieras som en kombination av olika medieformer, ljud, text, stillbilder, rörliga bilder, grafik med mera.

Digital teknik för radio- och TV-distribution kan komma att ge dessa medier helt nya möjligheter. När det gäller ljudradio innebär den digitala tekniken bland annat att fler kanaler får plats i samma utrymme, att en radiostation kan sända på samma frekvens i hela landet, att flera program kan sändas samtidigt i samma kanal samt att systemet kan användas för överföringar av vilken typ av information som helst som kan digitaliseras. Även text kan alltså överföras.

När det gäller TV kan den stora överföringskapacitet som den digitala tekniken ger användas för distribution av högupplösnings-TV eller för att sända ut flera vanliga TV-program i samma frekvenskanal. Digitaltekniken kan även användas för nya interaktiva tjänster.

Mångfald och vitalitet

I en politisk demokrati har den fria åsiktsbildningen en avgörande betydelse. Den politiska kommunikationen och åsiktsbildningen kan ske på olika sätt – till exempel inom ramen för personliga samtal och genom organisationer och föreningsliv. Det är dock genom massmedierna som skilda åsikter och opinioner kan nå ut till den stora allmänheten. Massmedierna har en sådan genomslagskraft och mångsidighet att de är av central betydelse för demokratin i Sverige.

Mot bakgrund av massmediernas betydelse för den fria åsiktsbildningen och det demokratiska samhällsskicket har statsmakterna bland annat genom grundlagsbestämmelserna om yttrandefrihet och tryckfrihet gett de legala förutsättningarna för massmedierna att verka självständigt.

Statsmakterna har ett ansvar för att yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och för att det kan bedrivas en vital opinionsbildning. Det yttersta målet för statsmakternas agerande gentemot massmedierna måste vara att demokratin stärks och fördjupas.

Medierna bör alltså förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i frågor som rör samhällets angelägenheter. En del i den fria åsiktsbildningen är att massmedierna kan fungera som självständiga aktörer och driva egna linjer i samhällsdebatten. Kommentarer kring samhällsutvecklingen, kulturyttringar, strömningar och maktstrukturer i samhället är också en del av den fria åsiktsbildningen. Tillsammans kan medierna genom debatt, nyhetsförmedling och annan information ge underlag för medborgarnas fria och självständiga ställningstaganden.

Också den kritiska granskningen i massmedierna är central för den fria åsiktsbildningen och demokratin. Massmedierna kan på ett fristående och oberoende sätt granska de inflytelserika i samhället. En granskning genomförd av mångfacetterade massmedier motverkar maktmissbruk. En mer rättvisande och nyanserad bild av de styrande i samhället kan därmed framträda. Viktiga strömningar och företeelser i samhällslivet kan avslöjas genom en sådan granskning. Medborgarnas möjligheter att komma till tals i medierna är en så viktig del av mediernas uppgifter i fråga om den fria åsiktsbildningen att den bör betraktas som en mer självständig uppgift för massmedierna, jämställd med informationsuppgiften och granskningsuppgiften. Det bör alltså ses som en uppgift för massmedierna – som bärare av den allmänna samhällsdebatten – att fungera som forum för utbyte av kommentarer och kritik.

Den yttre mångfalden innebär att medierna kan spegla den mångfald och de olikheter som existerar i samhället. Genom den inre mångfalden kan medierna också ge plats för olika åsiktsriktningar och idéer som finns i samhället inom ramen för det enskilda mediet. Dessutom kan mångfalden ses från ett publikperspektiv genom att medierna kan ge sin publik valfrihet både när det gäller olika medier och när det gäller det enskilda mediets innehåll.

Den yttre mångfalden inom massmedieområdet är ett mycket viktigt medel att nå målet att genom den fria åsiktsbildningen bidra till att främja demokratin i Sverige. Det finns en klar risk för att en minskad yttre mångfald också kan medföra en minskning av utbudet av åsikter. Konkurrensen mellan flera medier bidrar i sig till en fruktbar åsiktsbildning och förmodligen också till att den så kallade inre mångfalden ökar.

Den expansiva medieutvecklingen har flera fundamentalt positiva sidor som genom sin kraft kan spränga det centralistiska överhets- och förmyndartänkande som mer eller mindre starkt präglat Sverige under århundraden.

Problembild

Det finns dock ingen garanti för en inre mångfald. Medieutvecklingen leder till att vi successivt går från ett text- till ett bildsamhälle. Textkulturen bygger på eftertanke, kritisk prövning, möjlighet till omläsning, viss distans, att man också kan redovisa ett abstrakt innehåll. Bildkulturen bygger på känslointryck, hastiga intryck som raskt försvinner och som inte kan kontrolleras igen, och där det abstrakta inte kan bildsättas.

Förklaringsdjupet – hur djupt man går i förklaringar i ett skeende – bör uppmärksammas. Tendensen till förytliganden är påtaglig. Ett annat viktigt område är informationstätheten, det vill säga hur mycket som ryms av substans per tidsenhet. En ytterligare tendens är övergången till ”infotainment”, nyhetsbudskap i underhållningens form.

Mängden budskap har också skapat en budskapsinflation. Vår fysiska förmåga att ta emot budskap är oförändrad, det finns bara 24 timmar per dygn, och vi måste göra något annat än att ta emot budskap. Samtidigt har utbudet ökat. Man får därmed en budskapsinflation och en skillnad mellan den fysiska absorptionsförmågan och utbudet.

Detta innebär ett uppmärksamhetsunderskott. Allt fler budskap fladdrar förbi utan att vi kan ta dem till oss, och därmed skärps kravet på dramaturgi för att nå fram.

Dramaturgin som präglar det nya mediesamhället avgränsar och förkortar. Vi får en nervösare politik, med godtyckliga kast i vad som uppmärksammas. Långsiktigt ledarskap försvåras, medborgare görs till ”barn”, det svåra förvandlas till det enkla, man får a climate of suspicion som den amerikanske medieforskaren Thomas E Patterson uttrycker det. Eftersom ingenting någonsin förklaras om målkonflikter och komplikationer så uppstår ständiga besvikelser. Stressen växer, krafter mobiliseras mot varje förändring, eftersom det materiellt existerande är tydligt och kan bildsättas, medan det icke materiellt existerande inte kan bildsättas på samma sätt.

Personfixeringen, dramatiseringen, underhållningsmomentet och fokuseringen på enskilda händelser understryker bilden av samhällets maktprocesser som ett skådespel med den enskilde medborgaren som passiv, om än välinformerad, åskådare.

Massmedierna är på samma gång en aktör och en arena. Massmedierna har sina egna regler, beteenden och effekter. Kampen om uppmärksamheten handlar om närvaro i medierna.

Mediesamhället tenderar att karaktäriseras av tillspetsning och konkretisering, vinkling, personifiering, intensifiering och polarisering.

Denna utveckling kan i flera avseenden hota enskildas integritet och värdighet. Det borde vara en självklarhet att medierna tar ett demokratiskt och etiskt ansvar i sitt arbete. Ändå bör ett förstärkt skydd övervägas. Vad som diskuterats på andra håll i Europa är en laglig genmälesrätt. EG:s TV-direktiv förordar för övrigt i viss mån en sådan rätt. I den svenska radio- och TV-lagen återfinns den rätten i 6 kap 3 §, men den är tämligen tandlös: uppgifter skall ”beriktigas när det är befogat”. För övriga medier finns inte motsvarande regler i lag, men väl i branschinterna etiska normer. Uttrycket ”när det är befogat” blir en gummiparagraf utan egentlig kärna.

En mer detaljerad och substantiell genmälesrätt bör övervägas eftersom självsaneringen knappast är omfattande på området. Ett antal människor får sina liv ”formligen” krossade av dramaturgin i mediesamhället. Det kan hävdas, vilket konstitutionsutskottet gjort, att det finns en grundlagsfäst princip som säger att den som sänder program självständigt skall avgöra vad som skall förekomma i programmen. I all stillhet kan det dock vara befogat att påpeka att Granskningsnämndens utslag skall publiceras oberoende av denna rättighet. De kanaler som är föremål för denna Granskningsnämndens verksamhet har alltså fått sin grundlagsfästa frihet inskränkt utifrån en sådan slutsats. I denna fråga måste en avvägning göras mot den enskildes grundläggande rättigheter och personliga värdighet i förhållande till program- och utgivaransvar. En genmälesrätt kan alltså, beroende på hur den är utformad, möjligen ge upphov till förändringar av grundlagen på området. Det får ett kommande övervägande granska. Regeringen bör alltså i någon form överväga en sådan laglig genmälesrätt. Det bör riksdagen tillkännage för regeringen.

Granskningsnämnden

I arbetet med att hävda den enskildes integritet och värdighet, och för den delen även företags och organisationers, borde Granskningsnämnden för radio och TV ha en viktig uppgift att fylla. Den borde i sitt arbete vara ett värn mot mediesamhällets avigsidor.

Det övergripande målet för Granskningsnämnden är att verka för att programföretagen följer reglerna som rör innehållet i ljudradio- och TV-sändningarna till allmänheten genom efterhandsgranskning. Nämnden granskar program efter anmälan eller på eget initiativ.

I radio- och TV-lagen står det bland annat att programmen ska vara opartiska och sakliga och att programverksamheten ska präglas av demokratiska värden. Granskningsnämnden skall utöver de regler som finns i denna lag även granska om programföretagen uppfyller de krav som ställs i de ingångna avtalen med staten.

I avtalens allmänna bestämmelser återfinns en paragraf som för Sveriges Televisions del har följande lydelse: Sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i televisionen. SVT skall före sändning av program så noggrant som omständigheterna medger kontrollera sakuppgifter i programmet. Ämnesval och framställning skall ta sikte på vad som är väsentligt.

I avtalet finns också bestämmelser om allsidighet, spegling och granskning. Relevanskravet återfinns i ovanstående krav om väsentlighet.

Det har ibland riktats befogad kritik mot Granskningsnämnden med hänvisning till att nämnden tycks rutinmässigt och utan närmare analys avfärda en del anmälningar och kränkningar. Det är allvarligt om lag och avtal uppställer krav på opartiskhet, saklighet, allsidighet, granskning och relevans och sedan Granskningsnämnden underlåter att ta hänsyn till sådana kriterier i sina bedömningar av anmälda program. Det är nämligen nämndens uppgift att just ta hänsyn till sådana kriterier i sin bedömning.

Det är viktigt att statliga myndigheter seriöst ägnar sig åt det som de är tillsatta för att sköta. Annars har de ingen uppgift. Det finns en risk för att granskningen över en tidsperiod leder till avtrubbning vid de olika bedömningarna. Därför borde det nu vara dags att genomföra en allsidig och relevant utvärdering av Granskningsnämndens verksamhet. Det bör ges regeringen till känna.

Pressens roll

Dagstidningarna har länge haft en stark och särskild ställning när det gäller förutsättningarna för demokratin i Sverige. Det behövs medier som på ett heltäckande sätt kan fylla uppgiften att främja demokratin genom den fria åsiktsbildningen. Inget annat medium har på samma fullständiga sätt som dagspressen fyllt en sådan uppgift. I det nya mediesamhället får dock pressen och speciellt dagspressen finna sig i att dess starka ställning hotas.

Men det får fortfarande ses som en politisk uppgift att dagspressen ges bästa möjliga förutsättningar att upprätthålla och fördjupa sin roll i det demokratiska systemet. Målet med presspolitiken är därvid att dagstidningarna ska medverka till att främja demokratin genom en allsidig, vital och fri åsikts- och opinionsbildning. Utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress går mycket av den totala mångfalden förlorad och det kan inte utan vidare kompenseras av utvecklingen inom radio/TV och övriga medier.

Presstödet har betytt mycket både för mångfald i opinionsbildning för övrigt publicistisk mångfald. Genom strukturförändringar, dels på annonssidan, dels på förändrade krav hos läsarna, kommer dock presstödet så småningom att fasas ut genom t ex samverkan och fusioner av olika slag. Statsmakterna bör stödja sådana strukturförändringar i syfte att ge en livskraftig dagspress.

Riksdagens beslut i betänkande 1999/2000:KU1 innebar att tröskeleffekten i fråga om driftsstödet mildras för lågfrekventa dagstidningar. Beslutet innebar att tidningar vilkas upplaga hamnar under gränsen 2 000 exemplar men överstiger 1 500 exemplar får ett reducerat driftsstöd under en period av högst två år.

Analogt anser vi att det är nödvändigt med ett nytt förslag beträffande tröskeleffekter för lågfrekventa tidningar med riksspridning, vars upplaga hamnar under 7 000 exemplar men inte under 6 500 exemplar. Dessa löper stor risk att falla för den tröskel som finns för denna upplagegräns. Presstödet beräknas på upplagan för det första halvåret och upplagan kan på grund av tillfälligheter falla under den kritiska nivån. Även för denna nivå bör samma regel gälla, med andra ord att en upplaga som tillfälligt understiger 7 000 exemplar – dock ej lägre än 6 500 exemplar – får bibehållet presstöd under två år. Riksdagen bör begära ett sådant förslag av regeringen.

Digital-TV

Uppbyggnaden av det digitala marknätet för TV-sändningar är en riktig åtgärd. Rent kommersiellt har det hittills inte varit en framgång och en del strategiska misstag har gjorts. Men någon gång inom en nära framtid kommer de analoga sändningarna att slopas. Då är det viktigt att det finns ett praktiskt taget heltäckande digitalt nät som kan förmedla åtminstone public service-kanalerna. För detta har staten som stat ett infrastrukturellt ansvar. Ett sådant nät är nödvändigt för att tillgodose de resurssvagas behov av grundläggande information. Alla har inte råd eller vilja att satsa på parabollösningar eller kabelutbud.

För att det digitala TV-nätet skall bli ett attraktivt alternativ torde det vara en fördel om TV-konsumenterna fick klart för sig när det analoga TV-nätet skall släckas ned. Finland har tagit ett sådant beslut. Regeringen bör lägga fram ett förslag till riksdagen om detta.

Kommersiell radio

Den lagstiftning för lokalradio som ursprungligen fanns ledde till att nätverk bildades, nätverk som i sin helhet inte är rikstäckande men mycket omfattande. Många andra länder tolererar fria nationella radiostationer som är kommersiellt finansierade. I Sverige finns inte den möjligheten. Vi anser att man bör pröva en sådan möjlighet. Regeringen bör därför överväga möjligheten av fri nationell radio på kommersiell grund. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna.

Maximitiden för reklam är av stor betydelse för kommersiell reklam. De nuvarande begränsningarna framgår av 7 kap i radio och TV-lagen. Idag är den generella regeln högst 8 minuter mellan hela klockslag eller 10 procent av den totala sändningstiden.

Enligt vår åsikt kan en sändande kommersiell lokaradio inte utöka sin reklam alltför mycket utan att förlora lyssnare. Det finns egentligen en självreglerande nivå för hur mycket radiokonsumenten vill stå ut med av reklambudskap. Vi föreslår därför att reglerna på området lättas upp. Man bör kunna tolerera en generell regel om 15 procent av sändningstiden kombinerad med möjligheten att sända upp till 12 minuters reklam per timme under sex timmar per dygn. Detta beslut bör endast omfatta den kommersiella radion. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna.

Den årliga avgiften för att sända lokalradio varierar kraftigt för de s.k. gamla tillstånden. I det nya systemet är koncessionsavgiften en enhetstaxa för alla. Den genomsnittliga avgiften för de ursprungliga tillstånden är 1,4 miljoner kr per år. Flertalet av dessa programföretag har uppvisat förluster. Mycket talar för att man avvecklar de genomgående höga koncessionsavgifterna för de befintliga tillstånden ner till en rimlig nivå när nu ett nytt system för tilldelning av tillstånd har trätt ikraft. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ett sådant avvecklingsschema.

Koncessionsavgift för TV

Det finns inte något som helst sakligt skäl att ta ut koncessionsavgift på intäkter av sändningar med digital teknik, eftersom någon ensamrätt inte föreligger, vilket alltså är själva grunden för koncessionsavgiftslagen. Genom att lagstiftningen i den delen endast kommer att gälla en enda tv-kanal men inte något av de övriga likställda, blir det också uppenbart att lagen i denna del strider mot generalitetsprincipen.

Brottet mot generalitetsprincipen blir så mycket allvarligare eftersom det gäller en skatt. En grundläggande princip för all beskattning är att den skall på något sätt vara generell. Man kan tala om en speciell generalitetsprincip för beskattning, men snarast är det fråga om en speciell och särskilt viktig tillämpning av den allmänna principen. En skatt kan visserligen avgränsas både i tid och rum och med olika avdrag, men oeftergivligt är att det är vissa intäkter som beskattas, inte en särskild – t.o.m. till namnet känd och i ärendet uppgiven – skattskyldig. Det kan alltså vara fråga om olaglig särbeskattning.

Förslaget kan också vara i strid med EG-rätten, t.ex. kan uttalade skillnader i skattebelastningen som gynnar vissa företag ses som ett statsstöd i EG-rättslig mening. Sådant stöd är oförenligt med EG-rätten om det snedvrider konkurrensen.

4 § första stycket lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område bör därför ändras i enlighet med bilaga 1. Detta bör riksdagen besluta.

Bilaga

Härigenom föreskrivs att 4 § första stycket lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Den rörliga delen av koncessionsavgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Den är beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser i sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända televisionsprogram med analog sändningsteknik och i sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa sändningar.	Den rörliga delen av koncessionsavgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Den är beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser i sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända televisionsprogram med analog sändningsteknik.
Avgiften tas ut med – 20 procent av intäkterna till den del de överstiger 375 miljoner men inte 500 miljoner kronor, – 40 procent av intäkterna till den del de överstiger 500 miljoner men inte 1 000 miljoner kronor, – 50 procent av intäkterna till den del de överstiger 1 000 miljoner kronor.

Elanders Gotab, Stockholm 2002

Stockholm den 22 oktober 2002
Ingvar Svensson (kd)
Tuve Skånberg (kd)	Ragnwi Marcelind (kd)
Peter Althin (kd)	Yvonne Andersson (kd)
Ingemar Vänerlöv (kd)