Verkningsfulla åtgärder för ren luft

Motion 2007/08:MJ455 av Tina Ehn m.fl. (mp)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör agera för att återupprätta Sveriges trovärdighet i det internationella arbetet för luftmiljön.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att där andra åtgärder inte vidtas eller räcker ska regeringen och statliga myndigheter vidta de åtgärder de kan för att minska överskridande av miljökvalitetsnormer för luft.

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag om förbud mot användning av dubbdäck, med möjlighet till dispens om särskilda skäl föreligger.1

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att säkerställa möjligheten för statliga myndigheter och kommuner att under extrema förhållanden införa tillfälliga inskränkningar av trafiken.1

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa bemyndigande för myndighet att förklara ett område där miljökvalitetsnormer överskrids för åtgärdsområde, med särskilda regler.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av en ny typ av åtgärdsprogram med tydligare och skarpare föreskrifter.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ökade möjligheter för enskilda och ideella miljöorganisationer att överklaga beslut eller initiera åtgärder vid underlåtelse att fatta beslut.

1 Yrkandena 3 och 4 hänvisade till TU.

Motivering

Ren luft – ett delat ansvar

Ansvaret för att den luft Sveriges invånare andas är ren är ett delat ansvar. Det påverkas av beslut som vi fattar som enskilda och företag, i kommuner, stat och internationellt. Beslut som fattas i andra länder påverkar också luften vi andas i Sverige – luften har inga gränser.

Ett delat ansvar riskerar att bli ingens ansvar. I värsta fall kan ansvaret bollas mellan olika parter, medan människor blir sjuka och dör.

Så har varit fallet med luften i våra tätorter. I flera av våra städer har luften allt för ofta hälsovådliga halter av olika föroreningar.

Enligt den senaste miljömålsuppföljningen (de Facto 2007) har den tidigare trenden mot förbättrad luftkvalitet i svenska tätorter avstannat. Halterna av partiklar (PM10), NO2 och SO2 i svenska tätorter steg mellan 2004/05 och 2005/06 och var då högre än 1999/2000. Inandningsbara partiklar bedöms vara den luftförorening som ger upphov till de största hälsoproblemen i de svenska tätorterna. Luftkvaliteten i våra städer påverkas av beslut som fattas i andra länder och på EU-nivå. Miljömålsrådet anger att ambitionsnivån måste höjas i både Sverige och EU.

Miljökvalitetsnormer

Inom EU har man tagit fram direktiv om lägsta godtagbara miljökvaliteten på olika områden. Normer för kvävedioxid och partiklar (PM10) i utomhusluften regleras av direktiv 1999/30/EG. Utgångspunkten har varit en annan än vad som varit brukligt i Sverige. Nivåer har fastställts utifrån befintlig kunskap om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. På så sätt kringgår man avvägningar mellan olika intressen på kort sikt. En fördel med ett sådant angreppssätt torde vara att den tekniska utvecklingen påskyndas, liksom användningen av den nya tekniken. Lagstiftningstekniken utvecklades i USA på 1970-talet och har där visat sig vara framgångsrik.

Miniminivåer för luftföroreningar enligt direktivet skall klaras till viss tid. Det finns krav på åtgärdsprogram om nivån inte bedöms uppfyllas i tid. Om regeringen inte lyckas visa att Sverige i praktiken kan genomföra EG:s lagstiftning riskerar vi att hamna i EG-domstolen.

I Sverige har vi införlivat normer som följer av Sveriges medlemskap i EU genom miljöbalken. Miljökvalitetsnormer är rättsligt bindande nationella föreskrifter som syftar till att skydda människor mot höga halter av luftföroreningar. Tillstånd får enligt miljöbalken inte ges till ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Planläggning får inte medföra att en miljökvalitetsnorm överträds, enligt plan- och bygglagen.

Det yttersta ansvaret för att miljökvalitetsnormer inte överträds ligger på riksdag och regering. Också kommuner har ett direkt ansvar för att säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls i de beslut som kommunen fattar.

Om normerna överskrids kan regeringen besluta om åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram har införts som verktyg för att uppfylla normerna. Dessa program riktar sig till kommuner och myndigheter som ska genomföra åtgärderna. Programmen ska genomföras med de verktyg som kommuner och myndigheter har till sitt förfogande.

Åtgärdsprogram har fastställts för olika ämnen i Stockholms län, Göteborgs stad, Norrköpings kommun, Uppsala kommun och Helsingborg. Program har diskuterats eller är på gång i flera andra städer, t.ex. Malmö, Umeå, Landskrona, Höganäs, Mariestad, Sundsvall, Skellefteå och Jönköping.

Åtgärdsprogrammen sägs vara bindande för kommuner och myndigheter. Verkligheten är dock en annan.

Stockholm ett belysande exempel

Åtgärdsprogrammet för Stockholm är Sveriges äldsta och erbjuder värdefulla erfarenheter om hur det svenska systemet fungerar i praktiken.

Miljökvalitetsnormen för PM10 skulle ha varit uppfyllt efter 2004-12-31. Efter sedvanlig långbänkande fastställde staten åtgärdsprogrammet för Stockholm bara några dagar innan, 2004-12-09. Programmet hade fördröjts av flera års förberedelser och förhandlingar mellan olika parter. Fördelen var att åtgärderna skulle vara förankrade bland alla parter. Åtgärderna skulle vara genomförda senast 2005-12-31.

Det finns flera problem med programmet. Programmet är så allmänt hållet och vagt att det erbjuder goda möjligheter till olika tolkningar eller till klagomål om oklarhet. Ingen myndighet har utsetts för att följa upp programmet och rapportera ifall åtgärder vidtagits eller inte, eller föreslå andra åtgärder om så behövs för att klara normerna. Det finns inget sanktionssystem mot aktörer som inte följer programmet.

Stockholm klarar inte miljökvalitetsnormen för partiklar eller kväveoxider. Dygnsmedelvärdet får överskridas 35 dygn per år. Enligt en färsk rapport från Stockholms stadsrevision överskreds dygnsmedelvärdet 36–80 gånger vid ett 20-tal gator i Stockholms innerstad. Dygnsmedelvärdet för kväveoxider får överskridas 7 dygn per år. Under 2006 överskreds dygnsmedelvärdet 20–93 gånger vid Sveavägen, Norrlandsgatan och Hornsgatan.

Stadsrevisionens rapport ger exempel på åtgärd som staden inte genomfört enligt åtgärdsprogrammet. Ett utlåtande från miljöförvaltningen konstaterar utförligare att ”flera av de åtgärder som ingick i … regeringens fastställda åtgärdsprogram har inte genomförts i Stockholm” (tjänsteutlåtande 2007-09-03). I stället för att genomföra åtgärderna från åtgärdsprogrammet har man valt att experimentera med andra tänkbara lösningar, experiment som emellertid inte fallit väl ut. Oavsett avsikten har effekten varit att förhala genomförandet av verksamma åtgärder.

Andra källor ger vid handen att beslut fattas gång på gång i direkt strid med åtgärdsprogrammet. Vid bedömning av nya verksamheter händer det att man tillstyrker verksamheter som leder till ökade utsläpp där normerna överskrids, med hänvisning till att de tillkommande utsläppen är marginella.

Stadsrevisionens rapport hänvisar dock till att nationella beslut försvårar det kommunala arbetet. Man skriver att ”otydligheten från den nationella nivån har med stor sannolikhet bidragit till fördröjningen med att vidta åtgärder”. I andra sammanhang har staden påpekat att vissa åtgärder kostar pengar och argumenterat för att staten bör kompensera kommunen för merkostnaderna eftersom staten i EU har medverkat till att normerna blivit bindande för kommunen.

Staten påpekar å sin sida att kommunen inte genomfört alla åtgärder som man kan och enligt åtgärdsprogrammet skall göra. Åtgärderna skickas således fram och tillbaka som en het potatis ingen till ta ansvar för. Under tiden drabbas invånarnas hälsa.

Hälsorisker

EU:s program Clean Air For Europe (CAFE) uppskattar att de minsta partiklarna (PM2.5, partiklar mindre är 2.5 mikrometer) årligen orsakar 350 000 förtida dödsfall i Europa (EU25). En motsvarande beräkning för Sverige pekar på ca 5 000 extra dödsfall årligen orsakade av partklar i luften.

WHO har stått för expertisen när det gäller hälsoeffekterna. Forskningsresultaten, särskilt en omfattande epidemiologisk studie som tagits fram i USA, visar att hälsorisken till följd av partiklar är mycket allvarlig. Såväl avgaser från förbränning som däck är källa till de partiklar som i några svenska storstäder överstiger EU:s miljökvalitetsnorm för desamma. De nuvarande halterna behöver sänkas med 4–5 ggr för att komma under gränsvärdet.

Sveriges internationella trovärdighet

Bristande genomförande av åtgärder för att klara miljökvalitetsnormer undergräver Sveriges trovärdighet i miljöfrågor internationellt. Det motarbetar den nya regeringens uttalade mål att vara aktivt pådrivande i det internationella miljöarbetet, särskilt på EU-nivå. Detta är inte förenligt med Sveriges arv eller intressen. Regeringen bör agera på luftområdet för att upprätthålla Sveriges trovärdighet i det internationella miljöarbetet.

Bättre instrument

Som medlemsland i EU måste Sverige se till att de miljökvalitetsnormer som följer av EG-rätten uppfylls i praktiken. Vi ska också se till att vi har en lagstiftning som fullt ut genomför normerna. Det har vi inte i dag. Här följer några förslag för ett mer ändamålsenligt regelverk och genomförande.

Staten som yttersta garant

Regeringen och myndigheter bör fatta beslut som ger kommunerna ökade möjligheter att vidta lokala åtgärder, t.ex. större frihet att använda parkeringsföreskrifter för att uppnå miljökvalitetsnormer. Men om åtgärderna inte räcker, eller om kommunerna inte kan eller vill ta det ansvaret, bör staten agera som den yttersta garanten för att våra internationella åtaganden klaras i Sverige. Risken för att staten skall agera torde stimulera det kommunala arbetet. Där andra åtgärder inte vidtas eller räcker måste dock regeringen och statliga myndigheter vidta de åtgärder som de kan för att klara luftkvaliteten.

Förbud mot dubbdäck

Vägverket har visat att mindre användning av dubbdäck är den bästa åtgärden om man vill få bättre luft i tätorter. Landshövdingen i Stockholms län har i ett brev till infrastrukturministern föreslagit en förlängning av det nuvarande dubbdäcksförbudet från den 1 maj till 30 september i Stockholmsregionen. Vägverket har dock avvisat förslaget. Det går inte att ha olika regler i olika kommuner, menar man. Dubbdäcksanvändningen bör regleras centralt och vara lika över hela landet, enligt Vägverket. Verket vill, i likhet med Statens institut för kommunikationsanalys (Sika) och Naturvårdsverket i stället ha en speciell skatt i tätorter för bilar med dubbdäck. Detta avvisas i sin tur av Skatteverket, som menar att det inte är administrativt genomförbart.

Eftersom den nuvarande situationen är ohållbar och myndigheterna dömer ut olika förslag till särlösningar för städerna återstår ett förbud mot användningen av dubbdäck. Förbudet kan behöva begränsas till bilar vars ägare bor i södra Sverige, åtminstone till en början.

Åtskilliga länder har förbud mot eller särskilda avgifter på dubbdäck. Våtstädning som praktiserats i Finland för att minska partikelexponeringen har inte lett till önskvärt resultat. Avgift på dubbdäcken som exempelvis i Norge har varit mera framgångsrikt.

Fortsatt användning av dubbdäck motiveras ibland med trafiksäkerhetsskäl. Dubbdäckens trafiksäkerhetseffekt är dock tveeggad. När de går på barmark (merparten av vintrarna i en stor del av landet) förlängs bromssträckan, vilket kan vara förödande vid höga hastigheter. På is har de en dokumenterat positiv effekt, men ett alternativ är lägre hastigheter eller kollektivtrafik om sådan finns tillgänglig. Trafiksäkerheten får också vägas mot annan säkerhet. Luftföroreningarna från trafiken tar livet av fler är de ca 450 personer som årligen dör i olyckor. Barn som växer upp i trafikförorenad luft får försämrad lungkapacitet för resten av livet. Olycks- och skadestatistiken visar inte på någon förändring till följd av minskad dubbdäcksanvändning. Att i stället använda dubbfria vinterdäck samt att hålla skyltade hastighetsgränser vore ett för både hälsa och miljö mer skonsamt sätt att minska olycksriskerna vid halt vägunderlag.

Eftersom det kan finnas människor som bor eller arbetar så att det helt saknas acceptabla alternativ bör det finnas en möjlighet att få dispens från dubbdäcksförbudet om det finns speciella omständigheter.

Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om förbud mot användning av dubbdäck, med möjlighet till dispens om särskilda skäl föreligger.

Möjlighet att reglera trafiken

Möjligheten måste säkerställas för både kommuner och statliga myndigheter att under extrema förhållanden tillfälligt starkt reglera eller helt stänga av trafiken genom tättbebyggda områden på de värsta dagarna på vägar som respektive nivå ansvarar för. För Stockholm kan det handla om två till sex dagar per år när miljökvalitetsnormerna överskrids mångfaldigt. Under sådana omständigheter och om det minskar luftutsläppen bör myndigheterna stänga av trafiken på statliga vägar även om kommunen inte agerar.

Uppföljning av programmen

Regeringen bör utse en myndighet som har uttryckligt ansvar för att följa upp åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsnormerna. Myndigheten skall rapportera om parterna genomfört åtgärderna enligt åtgärdsprogram och om målen uppnåtts. Om målen inte uppnåtts bör myndigheten föreslå regeringen kompletteringar till åtgärdsprogrammet. Om målen inte uppnåtts på grund av att kommunerna inte vidtaget åtgärderna enligt åtgärdsprogrammet bör myndigheten redovisa vilka statliga åtgärder som kan vidtas som bidrar till måluppfyllelsen. Om det uppstår oklarheter om åtgärdsförslagens innebörd bör dessa förtydligas. Regeringen bör årligen rapportera till riksdagen vilka åtgärder som vidtagits, om normerna klarats, och vilka nya åtgärder som behövs.

Åtgärdsområden

Miljökvalitetsnormernas rättsverkan mot enskilda behöver förtydligas och skärpas. I situationer där miljökvalitetsnormer inte uppfylls eller det finns en risk för detta bör en myndighet kunna förklara ett område som åtgärdsområde. Inom åtgärdsområdet skall det förtydligas att det inte skall vara tillåtet att vidta åtgärder eller att förändra eller påbörja en verksamhet om det leder till ytterligare belastning med de ämnen vars normer överskrids. Det skall också förtydligas att myndigheter och kommuner inom sina respektive ansvarsområden är skyldiga att förebygga att miljökvalitetsnormer överskrids samt att vidta åtgärder för att normerna skall uppnås och bibehållas. Beslut får inte medverka till att normer överskrids eller åtgärdsprogram inte följs.

Åtgärdsprogram

Sverige behöver en ny typ av åtgärdsprogram, en typ som används i flera andra länder och som har likheter med miljöbalkens regler om åtgärdsområde. Åtgärdsprogrammen skall t.ex. kunna innehålla föreskrifter om försiktighetsmått riktade mot enskilda som är direkt bindande och syftande till att uppfylla en miljökvalitetsnorm. Åtgärdsprogrammen skall även innehålla bestämmelser om åtgärder som myndigheter och kommuner skall vidta. Föreskrifter i ett åtgärdsprogram bör kunna bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt miljöbalken.

Överklagande

Det bör finnas större möjligheter för enskilda och ideella miljöorganisationer att överklaga beslut om dessa beslut kan bidra till att utsläppen av ämnen där normerna överskrids ökar, om beslut strider mot åtgärdsprogrammen. Vidare bör utredas hur enskilda och ideella miljöorganisationer skall kunna initiera rättsliga åtgärder om kommun eller myndigheter underlåter att fatta beslut i enlighet med fastställt åtgärdsprogram.

Stockholm den 5 oktober 2007
Tina Ehn (mp)
Per Bolund (mp)	Jan Lindholm (mp)
Gunvor G Ericson (mp)