Regeringens proposition 2019/20:100

2020 års ekonomiska vårproposition – Förslag till riktlinjer

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 april 2020

Stefan Löfven

Per Bolund (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budget- propositionen för 2021.

Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av finanspolitikens övergripande inriktning, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

I propositionen lämnas även förslag till lag om ändring i riksdagsordningen och vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

1

Prop. 2019/20:100

Innehållsförteckning

5.3Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå för

7.3Förändring av de takbegränsade utgifterna 2021 och 2022 sedan

2

3

Prop. 2019/20:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1.Riksdagen godkänner förslaget till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 3).

2.Riksdagen antar förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen (avsnitt 2 och 11).

3.Riksdagen godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och utgiftsområde 22 Kommunikationer (avsnitt 11).

4.Riksdagen godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv och utgiftsområde 22 Kommunikationer (avsnitt 11).

5

Prop. 2019/20:100

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelse 9.5.3 och bilagan (tilläggsbestämmelse 7.5.1) till riksdagsordningen ska ha följande lydelse.

Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2020.

1Senaste lydelse 2015:382.

7

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

14.Näringsutskottet ska bereda ärenden om

a)allmänna riktlinjer för näringspolitiken och därmed sammanhängande forskningsfrågor,

b)industri och hantverk,

c)handel,

d)immaterialrätt,

e)energipolitik,

g)statlig företagsamhet,

h)pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet, samt

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

2Senaste lydelse 2020:104.

8

Prop. 2019/20:100

3Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

3.1Inledning

Hela Sverige sluter nu upp i kampen mot det nya coronaviruset. Pandemin utgör ett allvarligt hot mot människors liv och hälsa och i dess spår följer allvarliga ekonomiska konsekvenser. Smittspridningen ska begränsas med alla nödvändiga åtgärder och resurser. Konsekvenserna för företag, jobb och samhällsekonomi ska tryckas tillbaka. Virusutbrottet och dess följder ska mötas med samarbete och gemensamt ansvars- tagande, både inom och mellan länder.

För närvarande råder det stor osäkerhet om hur snabbt och i vilken omfattning viruset sprids samt hur allvarliga konsekvenserna blir för ekonomin. Situationen kan förändras mycket snabbt. Sverige har tack vare starka offentliga finanser goda förutsättningar att vidta de åtgärder som krävs.

Regeringen har under våren 2020 presenterat ett stort antal åtgärder, dels i fem extra ändringsbudgetar, dels i propositionen Vårändringsbudget för 2020. Flera av åtgärderna har redan trätt i kraft tack vare en bred samsyn i riksdagen om situationens allvar. Såväl de föreslagna åtgärderna som 2020 års ekonomiska vårproposition bygger på en politisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna.

Smittspridningen ska begränsas

Alla som arbetar med sjukvård och smittskyddsarbete ska ha de verktyg och resurser som behövs för att hantera och begränsa spridningen av viruset.

Regioner och kommuner har genom sitt ansvar för sjukvård och omsorg en avgörande roll i kampen mot smittspridningen. Kommunsektorn tillförs både riktade och generella medel för att hantera de omedelbara merkostnader som utbrottet medför. Prestationskraven i kömiljarderna tas tillfälligt bort. Medel avsätts för att skyndsamt utöka antalet tester.

Statliga myndigheter som deltar i att begränsa utbrottet ska ha de resurser de behöver. Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Läkemedelsverket har därför fått ökade anslag. Socialstyrelsens låneram för beredskapsinvesteringar höjs för att myndigheten ska kunna köpa in bland annat provtagnings-, skydds- och intensivvårdsutrustning.

Risken för att vården överbelastas minskar ju mer smittspridningen begränsas. Karensavdraget och kravet på läkarintyg under sjuklöneperioden har tillfälligt slopats och resurserna för smittbärarpenningen ökats. Regeringen föreslår även ökade medel till Vetenskapsrådet för att finansiera mer forskning som syftar till att bekämpa viruset och förhindra framtida pandemier.

För att öka allmänhetens kunskap om virusutbrottet har regeringen uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att i samverkan med andra berörda myndigheter skyndsamt ta fram ett nationellt informationsmaterial och sprida informationen till så många som möjligt.

För att begränsa smittspridningen har flera restriktioner införts. Icke nödvändiga resor till Sverige och allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än

9

Prop. 2019/20:100

50 deltagare har förbjudits. På restauranger och barer är endast bordsservering tillåten. För att skydda de äldre har regeringen också beslutat om besöksförbud på samtliga landets äldreboenden. Det är också viktigt att var och en tar ansvar för sin egen och andras hälsa.

Konsekvenserna för svenska jobb och företag ska tryckas tillbaka

De ekonomiska konsekvenserna av coronaviruset drabbar näringslivet mycket hårt. Många företagare upplever stor osäkerhet och vet inte om deras verksamhet kommer att överleva och hur det ska gå för deras anställda. För att stötta livskraftiga företag och minska antalet förlorade arbetstillfällen har regeringen presenterat flera krispaket med åtgärder för minskade kostnader, stärkt likviditet och bättre finansierings- möjligheter.

Ett system för stöd vid korttidspermittering har införts för att lyfta av lönekostnader för företag. Syftet är att fler företag ska överleva och färre anställda ska bli av med jobbet. En tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften för de första 30 anställda under fyra månader är på plats. Även egenavgifterna har satts ned. Staten kommer tillfälligt att ersätta arbetsgivarnas sjuklönekostnader och egenföretagare med F-skattsedel ersätts genom sjukpenning under dag 1 till 14 i sjukfallet.

Möjligheterna till anstånd med betalning av skatter och avgifter har utökats och reglerna för egenföretagares avsättningar till periodiseringsfonder ändrats tillfälligt. För att underlätta kreditgivningen till i första hand små och medelstora företag har bankerna getts möjlighet till utlåning med stöd av statliga kreditgarantier. Almi Företagspartner tillförs kapitaltillskott för att öka sin utlåning till små och medelstora företag. Svensk Exportkredits låneram och Exportkreditnämndens kreditgarantiram föreslås utökas. Regeringen har även skapat förutsättningar för kreditgarantier till flygföretag.

För att mildra de negativa konsekvenserna för utsatta branscher som sällanköps- handel, hotell och restaurang har ett hyresstöd införts där staten står för halva hyres- rabatten upp till max 25 procent av hyran. Regeringen föreslår också ett tillskott för att stödja kulturverksamheter i hela landet och att Riksidrottsförbundet tillförs medel att fördela till Sveriges idrottsföreningar.

Trygghet och omställning för den som blir arbetslös

Trots de omfattande åtgärder som vidtagits för att stötta livskraftiga företag kommer många att bli av med jobbet. I och med rådande konjunkturläge har flera tillfälliga förändringar gjorts i arbetslöshetsförsäkringen för att göra det lättare att kvalificera sig och för att den ska innebära ökad ekonomisk trygghet för den som blir arbetslös. Därtill föreslås insatser för goda möjligheter till omställning.

Arbetsförmedlingen föreslås få mer medel för att hantera en ökad arbetslöshet och säkerställa en likvärdig service i hela landet. Regeringen anser att det är viktigt att myndigheten ges förutsättningar att hantera situationen. Medel tillförs också för att fler ska kunna delta i insatser som leder till arbete, som arbetsmarknadsutbildning, även på distans, extratjänster samt stöd- och matchningstjänster. Tiden för extra- tjänster, introduktionsanställningar och nystartsjobb förlängs tillfälligt.

Till Sveriges främsta konkurrensfördelar hör ett innovativt och kunskapsintensivt näringsliv samt en hög förmåga att ställa om till nya jobb när gamla försvinner. För att fler ska kunna vidareutveckla sin kompetens eller ställa om till ett nytt yrke föreslår regeringen att fler platser skapas på universitet och högskolor, yrkeshögskolan,

10

Prop. 2019/20:100

yrkesvux och folkhögskolan. Staten ska under 2020 stå för hela finansieringen av regionalt yrkesvux.

Studerande ska inte riskera att stå utan försörjning om undervisningen ställs in. Regeringen har därför beslutat att de studerande i sådana fall får behålla beviljade studiestöd. För att studerande som väljer att arbeta extra, exempelvis i vården, inte ska få minskat studiemedel har det så kallade fribeloppet tillfälligt slopats.

Regeringen kommer vidare att följa hur de ekonomiska konsekvenserna av pandemin påverkar företagens konkurrenskraft, förutsättningar att bo och leva i hela landet, olika grupper i samhället, samt den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Fortsatt kamp mot samhällsproblemen

Arbetslösheten, klimatförändringarna, de växande behoven i välfärden, klyftan mellan stad och land, den bristande integrationen, kunskapsresultaten i skolan och brottslighet utgör, bortom den pågående pandemin, samhällsproblem som måste mötas med fortsatt reformarbete.

Krisen kan få allvarliga konsekvenser för Sverige under lång tid. Så snart kampen mot smittspridningen tillåter ska den ekonomiska politiken inriktas mot att stödja en snabb återhämtning.

Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Sverige ska fortsätta ta en ledande roll både nationellt och internationellt för att genomföra Parisavtalet och Agenda 2030. Regeringen föreslår en utökning av stödet för installation av solceller för att möjliggöra att fler kan beviljas stöd. Regeringen föreslår också en satsning på gröna jobb och en förstärkning av stödet för produktion av biogas.

Den generella och skattefinansierade välfärden stödjer ett högt arbetskraftsdeltagande, bidrar till jämlikhet och jämställdhet samt banar väg för bättre livschanser för alla. Regioner och kommuner tillförs generella resursförstärkningar för att klara av det ansträngda ekonomiska läget. Regeringen föreslår att 20 nya miljarder tillförs 2020, varav 12,5 miljarder kronor utgör ett permanent tillskott till kommunsektorn. Resurs- tillskotten bidrar till en god tillgång till vård, skola, omsorg och kollektivtrafik av hög kvalitet.

Brottens orsaker ska angripas och den organiserade brottsligheten ska knäckas. Därför föreslår regeringen att rättsväsendet stärks med tillskott till bland annat Kriminal- vården, Rättsmedicinalverket, Statens institutionsstyrelse och Sveriges Domstolar, inklusive migrationsdomstolarna. Medel föreslås tillföras Säkerhetspolisen, Datainspektionen och Tullverket.

Virusutbrottet kan förvärra situationen för personer som utsätts för våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. Medel tillförs därför organisationer som arbetar med barn i utsatta situationer och organisationer som arbetar med vålds- utsatta kvinnor och barn.

I oroliga tider är det än mer angeläget att samhällets institutioner står upp för den fria journalistiken, rättsstatens principer och de mänskliga rättigheterna. Regeringen tillför permanent mer medel till det statliga mediestödet.

Vid sidan av att hantera den akuta krisen ska reformarbetet fortsätta i enlighet med den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet. Liberalerna och Miljöpartiet de Gröna.

11

Prop. 2019/20:100

Reformer

Tabell 3.1 Åtgärder i extra ändringsbudgetar under våren 2020 samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2020

Miljoner kronor

12

Prop. 2019/20:100

1EÄB1: Extra ändringsbudget för 2020 – Kreditgarantier till flygföretag med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:136). EÄB2: Extra ändringsbudget för 2020 – Åtgärder med anledning av coronaviruset

(prop. 2019/20:132). EÄB3: Extra ändringsbudget för 2020 – Kreditgarantier för lån till företag (prop. 2019/20:142).

EÄB4: Extra ändringsbudget för 2020 – Ytterligare åtgärder på skatteområdet med anledning av coronaviruset (prop.

2019:20:151). EÄB5: Extra ändringsbudget för 2020 – Ytterligare åtgärder med anledning av coronaviruset (prop.

2019/20:146). VÄB: Vårändringsbudget för 2020 (prop. 2019/20:99).

2Möjligheten till höjd avsättning till periodiseringsfond påverkar även skatteintäkterna 2019. Den offentligfinansiella effekten för 2019 är negativ och uppgår till nio miljarder kronor.

3Bemyndiganderamen höjs med 200 miljoner kronor för 2020, vilket beräknas öka utgifterna med 100 miljoner kronor per år 2021 och 2022.

Källa: Egna beräkningar.

13

Prop. 2019/20:100

Tabell 3.2 Omfattning av vissa åtgärder i extra ändringsbudgetar under våren 2020 samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2020

Miljoner kronor

Åtgärder och förslag

3.2Utsikter för svensk ekonomi

Världsekonomin vänder kraftigt nedåt

Utbrottet av det nya coronaviruset väntas få mycket stora konsekvenser för den globala ekonomin. De negativa ekonomiska effekterna av utbrottet har redan slagit igenom tydligt och den ekonomiska aktiviteten har minskat kraftigt i många länder.

För att begränsa smittspridningen har långtgående åtgärder vidtagits runt om i världen. Arbetsplatser, skolor och universitet har stängts ned. Förbud mot allmänna samman- komster och resor har införts. Vissa länder har även infört utegångsförbud. Efter- frågan på tjänster inom framför allt nöjes- och besöksnäringen har sjunkit kraftigt. Produktionsvolymerna sjunker även när fabriker och andra näringsverksamheter håller stängt till följd av påförda restriktioner, sjukfrånvaro eller uteblivna leveranser av insatsvaror. De finansiella marknaderna har reagerat kraftigt på utvecklingen, bland annat med fall och ökad volatilitet på världens börser. Det osäkra läget väntas dämpa investerings- och konsumtionsviljan. Världshandeln, som redan före virusutbrottet uppvisade den svagaste utvecklingen sedan finanskrisen, väntas utvecklas ännu svagare framöver.

En pandemi av det slag som nu pågår har inte inträffat tidigare i dagens globalt integrerade ekonomi och det är därför särskilt svårt att bedöma omfattningen av de ekonomiska konsekvenserna som den kan medföra. Det finns flera osäkerhets- faktorer. Vissa av dem är epidemiologiska och rör frågor om hur snabbt och i vilken omfattning viruset sprids. Andra avser vilka åtgärder som kommer att vidtas mot smittspridningen och hur omfattande och långvariga åtgärderna blir. Det är även osäkert hur effektiva de finans- och penningpolitiska åtgärderna som nu vidtas är och hur snabbt ekonomin återhämtar sig när spridningen så småningom avtar. Prognosen utgår från antagandet att smittan sprids brett i Europa, USA och Asien. Vidare antas att de åtgärder som införs för att stoppa smittspridningen främst är på plats under första halvåret 2020.

Efter ett kraftigt fall under första halvåret 2020 väntas den globala ekonomin successivt återhämta sig från och med andra halvåret 2020, för att sedan gradvis fortsätta stiga under 2021 i takt med att den ekonomiska aktiviteten sakta återgår till

14

Prop. 2019/20:100

det normala. Det väntas dock ta tid innan produktionen återhämtar sig till samma nivå som före nedgången. Resursutnyttjandet i omvärlden väntas bli lägre än normalt både 2020 och 2021.

Snabb nedgång i svensk ekonomi

Den ekonomiska aktiviteten i Sverige väntas minska kraftigt 2020 till följd av virus- utbrottet. Precis som i omvärlden är utvecklingen mycket osäker. Den inhemska efterfrågan väntas påverkas starkt av restriktioner och beteendeförändringar som syftar till att minska den inhemska smittspridningen. Samtidigt drabbas Sveriges exportinriktade industrier hårt av efterfrågechocken i omvärlden. Produktionen i Sverige påverkas även mer direkt av nedstängningar, sjukfrånvaro och störningar i globala värdekedjor. Därtill har oron på de finansiella marknaderna ökat och börs- kurser fallit kraftigt. Resursutnyttjandet i Sverige väntas, som i övriga världen, bli betydligt lägre än normalt och svensk ekonomi bedöms vara i en lågkonjunktur både 2020 och 2021.

Hushållskonsumtionen väntas falla kraftigt första halvåret 2020. Virusutbrottet innebär att efterfrågan på många tjänster som resor, nöjen och restaurangbesök minskar kraftigt. Dessutom minskar efterfrågan inom detaljhandeln. En ökad oro på de finansiella marknaderna i kombination med ett osäkert arbetsmarknadsläge bidrar också till en lägre konsumtion. I takt med att smittspridningen avtar och osäkerheten gradvis minskar väntas konsumtionen återigen stiga och tydligt förstärkas 2021.

Det ovissa läget i kombination med allmänt dämpad efterfrågan bedöms leda till att företag skjuter upp sina investeringsbeslut. Investeringarna bedöms därmed falla kraftigt under första halvåret av 2020 för att därefter successivt återhämta sig, i takt med att osäkerheten gradvis avtar.

Även den svenska utrikeshandeln väntas minska påtagligt 2020. Både export och import påverkas av nedgången i omvärlden och störningar i globala värdekedjor. Sveriges utrikeshandel består till stor del av insatsvaror som är särskilt känsliga för konjunktursvängningar. Störningar i värdekedjorna får även konsekvenser för tillverkningsindustrin, där delar av produktionen tillfälligt stängs ned till följd av brist på importerade insatsvaror. Även vissa åtgärder för att begränsa smittspridningen som flera länder har vidtagit, framför allt att stänga gränser och att införa reseförbud, väntas försvåra handeln med varor och tjänster. I takt med att efterfrågan från omvärlden successivt stiger bedöms svensk utrikeshandel återhämta sig 2021.

Det plötsliga fallet i efterfrågan väntas även ge stora effekter på arbetsmarknaden, bland annat eftersom företag tvingas säga upp personal. Regeringens åtgärder bedöms dock mildra effekterna. Sysselsättningsgraden väntas falla, från höga nivåer, och arbetslösheten öka bland både kvinnor och män 2020. Risken för att bli arbetslös är särskilt hög i de grupper som sedan tidigare hade en svag förankring på arbets- marknaden, till exempel utomeuropeiskt födda och personer som saknar gymnasial utbildning. Många av dessa är dessutom visstidsanställda.

Inflationen förväntas bli fortsatt låg. Terminspriser på el och råolja indikerar att energipriserna kommer att verka återhållande på inflationen 2020. Ett fall i resurs- utnyttjandet i stora delar av världen dämpar pris- och kostnadstrycket i omvärlden. Den väntade lågkonjunkturen i Sverige bidrar till en svag inhemsk prisutveckling. Centralbanker världen över väntas hålla styrräntor låga en längre tid i syfte att stimulera efterfrågan och i förlängningen inflationen. De låga styrräntorna och mer omfattande köp av tillgångar, såsom statsobligationer, bidrar till att ränteläget väntas bli lågt en tid framöver.

15

Prop. 2019/20:100

1Fasta priser.

2Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

3Förädlingsvärde i hela ekonomin till baspris per arbetad timme.

4Enligt nationalräkenskaperna, kalenderkorrigerad.

5Procent av befolkningen.

6Procent av arbetskraften.

7Timlön enligt konjunkturlönestatistiken är en prognos även för 2019.

8BNP-prognoser för omvärlden sammanviktade med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för utrikeshandel.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Macrobond och egna beräkningar.

Det är viktigt att följa den långsiktiga samhällsutvecklingen även i kristider. Sedan

2017 kompletteras redovisningen av BNP-måttet med andra indikatorer. De visar ekonomiska, miljömässiga och sociala hållbarhetsaspekter inom ett antal nyckel- områden och utvecklingen över tid. Två nya indikatorer har lagts till: rödlisteindex och hushållens kontantmarginal.

Samtliga indikatorer och deras utveckling redovisas i tabell 3.4. Tabellen avspeglar situationen 2019 och fångar därför inte effekter av pandemin.

Tabell 3.4 Utfall 2019 jämfört med föregående mätning i regeringens mått på välstånd

16

1Kväveoxidhalterna har ökat medan halterna av små partiklar är oförändrade.

2Rödlisteindex för artgrupper visar hur stor andel av arterna som förväntas finnas kvar inom den närmaste framtiden och bygger på en aggregerad sammanvägning av utvecklingen för 21 600 arter (2015 års rödlista). Olika arters status beror både på naturliga faktorer, så som naturligt liten population och vädervariationer enskilda år, och negativ miljöpåverkan så som utsläpp eller förlust av habitat. Ett oförändrat index innebär att arterna i genomsnitt inte är närmare utdöende än tidigare, dvs. den hastighet med vilken vi förlorar artmångfald har varken ökat eller minskat.

3Rödlisteindex är oförändrat för alla artgrupper utom däggdjur samt grod- och kräldjur där en ökning skett. Utfallet jämförs med 2010 års inventering då indikatorn inte redovisades i VÅP19.

4Då indikatorn är med för första gången i regeringens mått på välstånd jämförs det senaste utfallet, 2018, med den senast dessförinnan redovisade siffran av SCB, som är en sammanslagning av mätningarna för åren 2016 och 2017.

Källor: Statistiska centralbyrån, Europeiska miljöbyrån, Naturvårdsverket, SMHI och SOM-institutet.

Fördelningseffekter

En del av fördelningspolitiken bedrivs via skatter och transfereringar som direkt påverkar de disponibla inkomsterna. En annan del bedrivs genom offentligt finansierade välfärdstjänster som vård, skola och omsorg. De förväntade fördelnings- effekterna av de förslag om stärkt välfärd och tillfälligt stärkta skyddsnät som tillkommit efter riksdagens beslut om budget för 2020 redovisas i diagram 3.1och 3.2.

De tillfälliga åtgärder som vidtagits för att stötta arbetslösa och sjukskrivna bedöms öka hushållens disponibla inkomster med 3,8 miljarder kronor. Dessa bedöms främst påverka inkomsterna för individer i den nedre delen av inkomstfördelningen (se diagram 3.1). Satsningarna på individuella välfärdstjänster, såsom hälso- och sjukvård, utbildning och arbetsmarknadsinsatser, beräknas omfatta cirka 23 miljarder kronor. Dessa tillkommer alla inkomstgrupper, men utgör en relativt större del av inkomsten för grupper med lägre inkomst.

17

Prop. 2019/20:100

Diagram 3.1 Genomsnittlig effekt på utökad inkomst 2020 i olika inkomstgrupper till följd av åtgärder som föreslagits efter budgetpropositionen för 2020

Procent

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

Anm. 1: De beräkningsbara åtgärder som har tillkommit och som bedöms ha en direkt inverkan på individers disponibla

inkomster 2020 är: höjt tak i a-kassan, höjd lägstanivå i a-kassan, slopade karensdagar i a-kassan och slopat karensavdrag i sjuklöneperioden. Det har även tillkommit förstärkningar av ett antal individuella välfärdstjänster.

Anm. 2: Individer rangordnade efter ekonomisk standard (disponibel hushållsinkomst justerad för försörjningsbörda) 2020 i frånvaro av de föreslagna åtgärderna. Utökad inkomst avser summan av ekonomisk standard och värdet av subventioner för individuella välfärdstjänster. Bidrag från förändrad ekonomisk standard och bidrag från välfärds- satsningar avser den skattade förändringen i ekonomisk standard respektive välfärdssatsningar som andel av den utökade inkomst individen skulle ha haft 2020 i frånvaro av de föreslagna åtgärderna.

Anm. 3: I beräkningarna beaktas förslag enligt propositionerna Vårändringsbudget för 2020 (prop. 2019/20:99), EÄB2:

Extra ändringsbudget för 2020 – Åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:132), EÄB5: Extra ändringsbudget för 2020 – Ytterligare åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:146) samt riksdagens ändring av statens budget för 2020 (bet 2019/20:FiU49, rskr. 2019/20:163–166).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De åtgärder som får en direkt effekt på individuella disponibla inkomster 2020 bedöms påverka kvinnor och män i ungefär lika stor utsträckning. De satsningar på individuella välfärdstjänster som har föreslagits sedan budgetpropositionen 2020 bedöms däremot komma kvinnor till del i högre grad än män, eftersom kvinnor i större utsträckning nyttjar de aktuella välfärdstjänsterna (se diagram 3.2).

Diagram 3.2 Genomsnittlig effekt på individuell utökad inkomst till följd av åtgärder som föreslagits efter budgetpropositionen för 2020

Procent

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

Anm.: Beräkningarna avser vuxna kvinnor och män (20 år och äldre). Den individuella utökade inkomsten är summan av individuell disponibel inkomst och värdet av subventioner för individuella välfärdstjänster. Bidrag från förändrad individuell disponibel inkomst och bidrag från välfärdssatsningar avser den skattade förändringen i individuell disponibel inkomst respektive välfärdssatsningar som andel av den individuella utökade inkomst individen skulle ha haft 2020 i frånvaro av de föreslagna åtgärderna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

18

Prop. 2019/20:100

Starkt utgångsläge i de offentliga finanserna

Sveriges ekonomi har goda finansiella förutsättningar att hantera lågkonjunkturen som väntas följa av pandemin. En väl avvägd finanspolitik har bidragit till att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld 2019 sjunkit till cirka 35 procent av BNP.

De offentliga finanserna väntas försvagas kraftigt innevarande år till följd av konjunkturnedgången och de åtgärder som regeringen har vidtagit. Därefter väntas en förstärkning av det finansiella sparandet, i takt med att ekonomin gradvis återhämtar sig. Eftersom nedgången bedöms vara tillfällig blir effekten på det strukturella sparandet mindre än effekten på det finansiella sparandet. Det strukturella sparandet bedöms endast uppvisa underskott 2020. Bruttoskulden bedöms fortsatt vara förhållandevis låg under hela prognosperioden 2020–2023, trots ökade utgifter.

Tabell 3.5 Den offentliga sektorns finanser

Procent av BNP om inte annat anges. Utfall 2019, prognos 2020–2023

Anm.: Förstärkningen som kan ses i slutet av perioden är främst en följd av att den finanspolitik som hittills aviserats i stor utsträckning endast omfattar åren t.o.m. 2021.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Lågkonjunkturen väntas påtagligt drabba kommunsektorn. När sysselsättningen minskar och tillväxten blir negativ får det omedelbara negativa effekter på kommun- sektorns skatteintäkter. Flera kommuner och regioner befann sig redan före virus- utbrottet i en ansträngd ekonomisk situation. Virusutbrottet medför därtill både akuta merkostnader för kommuner och regioner och kommande utmaningar när uppskjuten verksamhet, som planerad vård, ska utföras.

Samtidigt som skatteinkomsterna ser ut att bromsa in snabbt väntas behoven av välfärdstjänster öka markant de kommande åren, främst på grund av att andelen unga och äldre växer. Kommunernas förutsättningar ser olika ut. I många lands- och glesbygdskommuner är till exempel andelen äldre i behov av insatser högre än i resten av landet. Samtidigt kommer den relativt låga tillväxten av den förvärvsaktiva ålders- gruppen endast innebära måttliga bidrag till arbetskraften, vilket leder till ökade utmaningar vid rekryteringar i kommunsektorn och måttliga bidrag till det kommunala skatteunderlaget.

För att kunna möta de växande välfärdsbehoven behöver den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen på sikt öka i takt med befolkningsförändringarna. När befolkningssammansättningen förändras och kostnaderna stiger blir effektiviseringar i offentlig sektor, så som effektiva arbetssätt och förmågan att göra rätt sak på rätt sätt, allt viktigare. Staten, kommunerna och regionerna har alla ansvar för att välfärdens resurser används på det sätt som ger mest nytta för befolkningen.

19

Prop. 2019/20:100

Den ekonomiska utvecklingen är osäker

Den ekonomiska utvecklingen som beskrivits ovan är regeringens huvudscenario. Det är dock viktigt att belysa faktorer som skulle kunna leda till en svagare eller starkare ekonomisk utveckling 2020 och 2021.

Det går i dagsläget inte att veta hur stora effekterna blir till följd av pandemin. Om den blir mer långvarig eller får ännu större spridning riskerar de negativa ekonomiska konsekvenserna att bli större, både för länderna i omvärlden och för Sverige. Om de kraftfulla restriktioner som införts i flera länder dessutom blir långvariga kan dessa i sig leda till en kraftigare nedgång i omvärldens efterfrågan. En mer långvarig smitt- spridning skulle dessutom kunna påverka länders produktionskapacitet även efter att restriktionerna lyfts, till exempel om leverans- och värdekedjor förstörs av omfattande konkurser, eller om sysselsättningen sjunker som en effekt av att människor förlorar kontakten med arbetsmarknaden. Sådana effekter kan medföra att ekonomin blir sårbar för fler chocker och att återhämtningen tar längre tid än vad som antas i prognosen. En långvarig smittspridning skulle också kunna medföra ännu kraftigare konsekvenser för hushållens inkomster. En mer expansiv finans- och penningpolitik globalt kan till viss del motverka de negativa effekterna.

Det ovissa läget har bidragit till en ökad osäkerhet i ekonomin, med stora rörelser på de finansiella marknaderna och betydande fall på världens börser. Osäkerheten kan i sin tur dämpa konsumtionen och minska investeringsviljan ytterligare. Det finns även risk för att tillgångs- och bostadspriser påverkas. De negativa ekonomiska effekterna kan, i kombination med en ökad oro på finansiella marknader, också förstärka redan befintliga risker i ekonomin. Ett betydande prisfall på till exempel bostäder skulle ha negativa effekter för ekonomin som helhet.

En ytterligare osäkerhetsfaktor är vilka effekter den ekonomiska nedgången och den pågående pandemin kommer att ha på världshandeln. Redan före utbrottet präglades världshandeln av spänningar. Handelskonflikten mellan USA och Kina har visserligen mildrats sedan hösten 2019, men det går inte att utesluta att den eskalerar igen. Om virusutbrottet leder till långvarigt stängda gränser eller ökad protektionism kan det innebära en svagare global tillväxt och därmed sämre utsikter för svensk export.

Konjunkturutvecklingen i omvärlden kan också bli starkare än väntat, till exempel om effekterna av virusutbrottet blir mildare än förväntat och den globala tillförsikten förbättras i snabbare takt än väntat. En starkare ekonomisk utveckling i omvärlden skulle gynna svensk exportindustri.

Utöver smittspridningen finns även andra osäkerhetsfaktorer. Klimatförändringarna, extrema väderhändelser och förlust av biologisk mångfald utgör risker för den globala ekonomin eftersom de kan medföra stora kostnader för både enskilda och samhället. Även geopolitisk oro, till exempel kopplad till konflikter i Mellanöstern, bidrar till osäkerhet för den globala ekonomin. Därtill har det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde försämrats över tid, vilket innebär att oförutsägbarheten har ökat. Vidare utgör finansiella obalanser som byggs upp under lång tid, till exempel genom upp- byggnad av skulder och stigande tillgångspriser, en risk.

3.3Det finanspolitiska ramverket

Det finanspolitiska ramverket är ett verktyg som ska se till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Ramverket består bland annat av de budget- politiska målen (överskottsmål, skuldankare, utgiftstak och kommunalt balanskrav) och en stram budgetprocess. Budgetprocessen utgår från ett uppifrån-och-ned- perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett

20

Prop. 2019/20:100

på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskotts- målet. Det är viktigt att budgetprocessen följs. Efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket analyseras även noga av externa granskare, såsom kreditvärderingsinstitut och internationella organisationer.

Regeringen bedriver en expansiv finanspolitik för att lindra konsekvenserna av smittspridningen. Ramverket anger uttryckligen att en finanspolitik som försvagar sparandet kan vara motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Det betyder att även en aktiv finanspolitik som leder till en tydlig avvikelse från överskottsmålet är förenlig med ramverket.

De allvarliga samhällsekonomiska konsekvenserna av smittspridningen motiverar stabiliseringspolitiska åtgärder i en omfattning som inte ryms under den av riksdagen fastställda nivån på utgiftstaket för 2020. Därför är det motiverat att justera nivån av finanspolitiska skäl.

Uppföljning av de budgetpolitiska målen

De budgetpolitiska målen skapar förutsättningar för att uppnå de politiska målen på ett sätt som är offentligfinansiellt hållbart.

Överskottsmålet

Överskottsmålet är formulerat så att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt över en konjunkturcykel ska uppgå till en tredjedels procent av BNP. Målet följs upp med det strukturella sparandet. En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande budgetåret. Att sparandet avviker från målet kan ha flera olika orsaker och ska inte likställas med att politiken är felaktigt utformad.

Det strukturella sparandet bedöms uppgå till -0,9 procent av potentiell BNP 2020 och 0,6 procent 2021. Regeringen bedömer att det föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet. Avvikelsen är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de stora ekonomiska konsekvenser som pandemin medför. Finanspolitiken bedöms återgå till målnivån inom prognosperioden. Denna bedömning är dock förknippad med stor osäkerhet, då en fortsatt försvagning av konjunkturen kan föranleda ytterligare finanspolitiska åtgärder.

Skuldankaret

Skuldankaret är ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och är fastställt till 35 procent av BNP. Skuldankaret ska inte styra finanspolitiken på kort sikt. Det ska i huvudsak användas för att vid nästa översyn utvärdera om överskottsmålet behöver anpassas för att säkerställa hållbarheten och marginalerna i de offentliga finanserna.

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld bedöms vara förenlig med skuld- ankarets riktmärke på 35 procent av BNP.

Utgiftstaket

Utgiftstaket utgör en övre gräns för utgiftsnivån i statens budget. För att utgiftstaket ska kunna främja en kontrollerad utgiftsutveckling och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normala fall inte ändras. Detta framgår bland annat av skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2017/18:207). I samma skrivelse betonas samtidigt att det inte finns några formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Utan en sådan ordning skulle en ny regerings

21

Prop. 2019/20:100

möjligheter att vidta förändringar i finanspolitiken kraftigt begränsas och finans- politiken skulle inte heller kunna anpassas till nya yttre förutsättningar.

Vikten av att kunna anpassa finanspolitiken till nya, helt ändrade yttre förutsättningar har lyfts fram i olika sammanhang. I 2013 års ekonomiska vårproposition drog regeringen slutsatsen att en redan fastställd nivå på utgiftstaket i sällsynta fall kan behöva ändras om det är en förutsättning för att lämplig stabiliseringspolitik ska kunna bedrivas och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet inte äventyras. Regeringen ansåg att nuvarande system med utgiftstak medger en sådan flexibilitet. Finansutskottet delade regeringens bedömning.

Utöver av regeringen redan föreslagna åtgärder med anledning av smittspridningen är det i nuläget svårt att förutse vilka behov av statliga åtgärder som kan komma att uppstå framöver. Mot bakgrund av den exceptionella situationen anser regeringen att det är av vikt att kunna vidta nödvändiga åtgärder. Regeringen anser därför att en höjning av utgiftstakets nivå med 350 miljarder kronor till 1 742 miljarder kronor är motiverad.

Riksdagen har tidigare fastställt utgiftstaket för 2021 samt 2022 (prop. 2019/20:1, bet. FiU1, rskr 2019/20:59). Budgeteringsmarginalen under dessa tak är även med de åtgärder som hittills vidtagits över de miniminivåer som uttalas i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken. Det går dock inte att utesluta att ett mer utdraget krisförlopp skulle kunna föranleda behov av större förändringar både på inkomst- och utgiftssidan i statens budget. Av regleringen i 11 kap. 18 § riksdagsordningen följer att ett förslag om ändrad nivå på utgiftstaket för kommande år ska lämnas i budgetpropositionen.

Regeringen följer utvecklingen noggrant och i samband med budgetpropositionen för 2021 kommer möjligheterna att bedöma hur krisen kommer att påverka samhälls- ekonomin 2021 och 2022 vara bättre. Regeringen kan därför, om det bedöms nödvändigt, komma att återkomma till utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 i budget- propositionen.

Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. I denna proposition görs för första gången en bedömning av nivån på utgiftstaket 2023. I enlighet med budgetlagens bestämmelser kommer regeringen att återkomma med förslag till nivå på utgiftstaket 2023 i budgetpropositionen för 2021.

Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå för 2023 bör uppgå till 1 540 miljarder kronor, se tabell 3.6. Bedömningen innebär att nivån på utgiftstaket 2023 ökar jämfört med 2022.

1Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för 2020 i propositionen Vårändringsbudget för 2020. Källa: Egna beräkningar.

22

Prop. 2019/20:100

4Den makroekonomiska utvecklingen

I detta avsnitt redovisas prognosen för den makroekonomiska utvecklingen i Sverige och i övriga världen 2020–2023. Tyngdpunkten i avsnittet ligger på utvecklingen 2020 och 2021.

Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslags- nivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen. I förutsättningarna ingår inte några framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar därutöver. I prognosen har information om omvärldshändelser och statistikutfall som fanns tillgängliga t.o.m. den 24 mars 2020 beaktats. Tabeller med prognosens innehåll i detalj redovisas i bilaga 1.

Sammanfattning

–Utbrottet av det nya coronaviruset väntas få mycket stora konsekvenser och världsekonomin väntas falla kraftigt under första halvåret 2020. Återhämtningen antas ske successivt fr.o.m. andra halvåret 2020 för att gradvis fortsätta under 2021.

–Prognosen utgår från antagandet att smittan sprids brett i Europa, USA och Asien. Vidare antas att de åtgärder som vidtas för att stoppa smittspridningen främst är på plats under första halvåret 2020.

–De finansiella marknaderna har reagerat kraftigt på utvecklingen, bl.a. med stora fall på världens börser. Det osäkra läget dämpar både investerings- och konsumtionsviljan. Världshandeln, som redan före virusutbrottet uppvisade den svagaste utvecklingen sedan finanskrisen, väntas minska.

–I Sverige väntas BNP minska påtagligt 2020. Efterfrågan har minskat kraftigt både i Sverige och i omvärlden till följd av beteendeförändringar och restriktioner som syftar till att minska smittspridningen. Samtidigt påverkas produktionen av nedstängningar, ökad frånvaro och störningar i globala värdekedjor, framför allt under det första halvåret 2020. Framöver väntas de negativa effekterna av utbrottet ebba ut och aktiviteten i ekonomin väntas gradvis stiga.

–Utvecklingen innebär att resursutnyttjandet i svensk ekonomi sjunker kraftigt. Svensk ekonomi bedöms vara i en lågkonjunktur både 2020 och 2021.

–Det plötsliga fallet i efterfrågan väntas ge stora effekter på svensk arbets- marknad. Sysselsättningen väntas falla kraftigt 2020 då många företag tvingas säga upp personal, och arbetslösheten väntas stiga snabbt.

–Inflationen, mätt med konsumentprisindex med fast bostadsränta, väntas vara låg, framför allt under 2020. Det förklaras främst av en svag utveckling av energipriser och ett lågt resursutnyttjande både i Sverige och i omvärlden.

–Prognosen är osäker. Om virusutbrottet blir mer långvarigt, får större global spridning eller om viruset får en stor utbredning igen efter en virusfri period kan de ekonomiska konsekvenserna bli större än väntat, både i Sverige och i omvärlden. Det kan inte uteslutas att återhämtningen tar längre tid än vad som antagits i prognosen och att länders produktionskapacitet påverkas negativt även på längre sikt. Utvecklingen kan också medföra att ekonomier blir mer sårbara för andra chocker.

23

Prop. 2019/20:100

4.1Utsikterna i omvärlden 2020 och 2021

Världsekonomin vänder kraftigt nedåt

Utbrottet av det nya coronaviruset väntas få mycket stora konsekvenser för den globala ekonomin. De negativa ekonomiska effekterna av utbrottet har redan slagit igenom tydligt och den ekonomiska aktiviteten har fallit kraftigt i många länder.

För att begränsa smittspridningen har långtgående åtgärder vidtagits runt om i världen. Arbetsplatser, skolor och universitet har stängts ned. Förbud mot allmänna samman- komster och resor har införts. Vissa länder har även infört utegångsförbud. Åtgärderna bedöms få mycket stora konsekvenser för den globala ekonomin. Efter- frågan på tjänster inom framför allt nöjes- och besöksnäringen har sjunkit kraftigt. Produktionsvolymerna sjunker när fabriker och andra närings-verksamheter håller stängt till följd av påförda restriktioner, sjukfrånvaro och uteblivna leveranser av insatsvaror. De finansiella marknaderna har reagerat kraftigt på utvecklingen, bl.a. med stora fall på världens börser. Det osäkra läget väntas dämpa investerings- och konsumtionsviljan. Världshandeln, som redan före virusutbrottet uppvisade den svagaste utvecklingen sedan finanskrisen, väntas minska.

En pandemi av det slag som nu pågår har inte inträffat tidigare i dagens globalt integrerade ekonomi och det är därför särskilt svårt att bedöma omfattningen av de ekonomiska konsekvenserna som den kan medföra. Det finns flera osäkerhetsfak- torer. Vissa är epidemiologiska och rör frågor om hur snabbt och i vilken omfattning viruset sprids. Andra avser vilka åtgärder mot smittspridningen som kommer att vidtas och hur omfattande och långvariga de blir. Det är även osäkert hur effektiva de finans- och penningpolitiska åtgärderna som nu vidtas är och hur snabbt ekonomin återhämtar sig när spridningen så småningom avtar. Prognosen utgår från antagandet att smittan sprids brett i Europa, USA och Asien. Vidare antas att de åtgärder som vidtas för att stoppa spridningen främst är på plats under första halvåret 2020.

De negativa ekonomiska konsekvenserna till följd av restriktioner och beteende- förändringar som syftar till att minska smittspridningen, syns redan tydligt runt om i världen. Realtidsindikatorer och publicerad månadsstatistik visar entydigt att den ekonomiska aktiviteten har fallit kraftigt den senaste tiden. Inköpschefsindex för euroområdet föll i mars 2020 till den lägsta nivå som uppmätts och nya ansökningar om arbetslöshetsunderstöd ökade rekordsnabbt i USA i slutet av mars.

Efter ett kraftigt fall under det första halvåret 2020 väntas den globala ekonomin successivt återhämta sig fr.o.m. andra halvåret 2020, för att sedan gradvis fortsätta att stiga under 2021 i takt med att den ekonomiska aktiviteten sakta återgår till det normala. Det väntas dock ta tid innan produktionen återhämtat sig till de nivåer som den låg på före nedgången. Resursutnyttjandet i omvärlden väntas bli lägre än normalt både 2020 och 2021.

24

Prop. 2019/20:100

1BNP sammanviktad med köpkraftsjusterade BNP-vikter enligt Internationella valutafonden.

2BNP sammanviktad med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för svensk utrikeshandel. De senast beräknade vikterna används för 2020 och därefter skrivs de fram med trenden från de föregående fem åren.

3Den sammanvägda importen i de länder som Sverige exporterar till. Respektive lands vikt utgörs av dess andel i svensk varuexport.

4Harmoniserat konsumentprisindex (HIKP).

5Konsumentprisindex (KPI).

6Årsgenomsnitt, procent. Avser refiräntan för euroområdet, dvs. den ränta som banker i euroområdet får betala för lån i en vecka från Europeiska centralbanken, och Federal funds ränta för USA.

7Brent, USD per fat.

Källor: Macrobond och egna beräkningar.

4.2Tillväxtutsikterna för Sverige 2020 och 2021

Snabb nedgång i svensk ekonomi

Den ekonomiska aktiviteten i Sverige väntas minska kraftigt 2020 till följd av virus- utbrottet (se tabell 4.2). Den inhemska efterfrågan väntas påverkas starkt av restriktioner och beteendeförändringar som syftar till att minska den inhemska smitt- spridningen. Samtidigt drabbas Sveriges exportinriktade industrier hårt av den globala efterfrågechocken. Produktionen i Sverige påverkas även mer direkt av ned- stängningar, ökad frånvaro och störningar i globala värdekedjor. Därtill har oron på de finansiella marknaderna ökat och börser fallit kraftigt.

Sammantaget bedöms efterfrågan på svenska varor och tjänster minska kraftigt under det första halvåret 2020, för att sedan successivt återhämta sig. Resursutnyttjandet väntas bli betydligt lägre än normalt och svensk ekonomi bedöms vara i en lågkon- junktur både 2020 och 2021.

25

Prop. 2019/20:100

Anm.: Fasta priser, referensår 2018, ej kalenderkorrigerade värden, om inte annat anges. Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen.

1Bidrag till BNP-tillväxten, förändring i procent av BNP jämfört med föregående år.

2BNP per person i totala befolkningen.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hushållens konsumtion utvecklas svagt

Hushållskonsumtionen väntas falla kraftigt första halvåret 2020. Virusutbrottet innebär att efterfrågan på många tjänster som resor, nöjen och restaurangbesök minskar kraftigt. Dessutom minskar efterfrågan inom detaljhandeln. En ökad oro på de finansiella marknaderna i kombination med ett osäkert arbetsmarknadsläge bidrar också till en lägre konsumtion. I takt med att smittspridningen avtar och osäkerheten gradvis minskar väntas konsumtionen återigen stiga och tydligt förstärkas 2021 (se tabell 4.2).

Ökade statsbidrag understöder offentlig konsumtion

År 2020 väntas offentlig konsumtion fortsätta utvecklas svagt i ett historiskt perspektiv (se tabell 4.2). Minskad sysselsättning medför att kommunsektorns skatteintäkter ökar långsammare. Detta motverkas samtidigt av ökade statsbidrag till kommunsektorn. Sammantaget bidrar detta till att den offentliga konsumtionen 2020 utvecklas i linje med de senaste två åren. År 2021 antas de offentliga konsumtions- utgifterna utvecklas svagare än 2020. I enlighet med regeringens principer för prognoser om att endast beslutade och aviserade åtgärder är inlagda minskar stats- bidragen jämfört med 2020 och vissa beslutade satsningar inom statlig verksamhet 2020 får inte någon förlängning 2021.

Kraftigt fall i investeringarna

Den förhöjda osäkerheten väntas leda till en betydande nedgång i investeringarna 2020 (se tabell 4.2). Det ovissa läget i kombination med allmänt dämpad efterfrågan bedöms leda till att företag skjuter upp sina investeringsbeslut, vilket medför en bred nedgång i näringslivets investeringar. Tillväxttakten i de offentliga investeringarna väntas samtidigt öka 2020, jämfört med 2019, främst till följd av ökade investeringar i infrastruktur. Sammantaget bedöms investeringarna falla kraftigt under första halvåret 2020 för att därefter gradvis återhämta sig i takt med att osäkerheten avtar. Investe- ringarna väntas därmed ge ett stort negativt bidrag till BNP-tillväxten 2020.

26

Prop. 2019/20:100

Svag utveckling av utrikeshandeln

Svensk utrikeshandel väntas försvagas påtagligt 2020 (se tabell 4.2). Både export och import påverkas av den globala nedgången och störningar i globala värdekedjor. Sveriges utrikeshandel består till stor del av insatsvaror som är särskilt känsliga för konjunktursvängningar. Störningar i värdekedjorna får även konsekvenser för tillverkningsindustrin, där delar av produktionen tillfälligt stängs ned till följd av brist på importerade insatsvaror. Även vissa åtgärder för att begränsa smittspridningen som flera länder har vidtagit, framför allt att stänga gränser och att införa reseförbud, väntas försvåra handeln med varor och tjänster. I takt med att omvärldsefterfrågan stiger väntas svensk utrikeshandel gradvis återhämta sig 2021.

Snabb försämring av arbetsmarknaden

Det plötsliga fallet i efterfrågan till följd av virusutbrottet väntas ge stora effekter på svensk arbetsmarknad. Sysselsättningen väntas falla kraftigt 2020 då många företag tvingas säga upp personal (se tabell 4.3). Regeringens åtgärder bedöms dock mildra detta. De branscher som bedöms drabbas hårdast av efterfrågefallet, baserat på uppgifter om varsel, är bl.a. hotell och restaurang och handel. Inom dessa branscher är en stor andel av personalen visstidsanställd, vilket väntas bidra till det stora fallet i sysselsättningen.

Tabell 4.3 Nyckeltal produktivitet och arbetsmarknad

Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2019, prognos 2020–2023

Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen.

1Avser kalenderkorrigerade data.

2Enligt nationalräkenskaperna (NR).

3Avser arbetade timmar per år enligt NR dividerat med årsmedeltal för antal sysselsatta enligt AKU.

4Avser åldersgruppen 15–74 år.

5Procent av befolkningen.

6Procent av arbetskraften.

7Utfall för 2019 är ett beräknat årsmedelvärde.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Till följd av efterfrågefall, produktionsstopp och att företag tvingas säga upp personal väntas många bli arbetslösa 2020 och arbetslösheten väntas stiga snabbt. Detta gäller bland både kvinnor och män. Indikatorer bekräftar den snabba arbetslöshetsupp- gången. Exempelvis var antalet rapporterade varsel till Arbetsförmedlingen under mars 2020 de högsta som uppmätts (se diagram 4.1). Risken för att bli arbetslös är särskilt hög bland de grupper av personer som redan tidigare hade en svag förankring på arbetsmarknaden, bl.a. till följd av visstidsanställning. Det gäller t.ex. utom- europeiskt födda och personer som saknar gymnasial utbildning.

27

Prop. 2019/20:100

Då efterfrågan i svensk ekonomi väntas stiga fr.o.m. andra halvan av 2020 väntas även arbetsmarknaden återhämta sig något. Återhämtningen bedöms dock ske med en viss fördröjning, eftersom det bl.a. kan ta tid för företag att återanställa personal.

Diagram 4.1 Rapporterade varsel vid Arbetsförmedlingen

Antal personer berörda av varsel per månad

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Källa: Arbetsförmedlingen.

Resursutnyttjandet minskar kraftigt 2020 till följd av virusutbrottet. Redan före utbrottet hade det börjat minska. Svensk ekonomi bedöms vara i en kraftig låg- konjunktur 2020 som mildras men kvarstår 2021 vilket återspeglas i ett negativt BNP- gap, dvs. den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP (se tabell 4.4).

Tabell 4.4 Nyckeltal potentiella variabler

Procentuell förändring om inte annat anges

Anm.: Fasta priser, referensår 2018, kalenderkorrigerade värden, om inte annat anges. Med potentiell avses den nivå på respektive variabel som skulle uppnås vid ett balanserat konjunkturläge. Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen.

1Skillnaden mellan den faktiska och potentiella nivån i respektive variabel i procent av den potentiella nivån.

2Beräknad som potentiell BNP till marknadspris (fasta priser, referensår 2018) multiplicerad med BNP-deflatorn, som är ett prisindex för producerade varor och tjänster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Svagare löneökningstakt framöver

På grund av en ökad osäkerhet kopplad till virusutbrottet skjuts avtalsrörelsen upp till hösten 2020 och befintliga kollektivavtal förlängs. Det råder osäkerhet kring hur detta kommer att påverka löneökningstakten 2020.

I ett läge då resursutnyttjandet bedöms vara betydligt lägre än normalt med en stigande arbetslöshet och svag produktivitetsutveckling väntas lönerna 2020 och 2021 växa i något långsammare takt än tidigare år (se tabell 4.5).

28

Prop. 2019/20:100

Låg inflation

Inflationen, mätt med konsumentprisindex med fast bostadsränta (KPIF), väntas bli låg, framför allt under 2020. Terminspriser på el och råolja indikerar att energipriser kommer att verka återhållande på inflationen 2020. Även ett lågt resursutnyttjande både i Sverige och i omvärlden väntas dämpa inflationen.

Sammantaget väntas KPIF-inflationen dämpas kraftigt 2020 och understiga Riksbankens inflationsmål på 2 procent både 2020 och 2021 (se tabell 4.4). KPI- inflationen, som inkluderar effekten av ändrade bostadsräntor, väntas också bli låg 2020 och 2021.

Tabell 4.5 Nyckeltal löner och priser

Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2019 om inte annat anges, prognos 2020–2023

Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringar och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen.

1Nominell löneutveckling. År 2019 avser prognos.

2Reallön beräknas som timlön enligt konjunkturlönestatistiken korrigerad för prisförändringar enligt KPI.

3Konsumentprisindex.

4KPI med fast ränta.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Ökad oro på de finansiella marknaderna

Virusutbrottet har bidragit till ökad oro på de finansiella marknaderna, med stora fall på världens börser och lägre räntor både i omvärlden och i Sverige. Flera central- banker, däribland Riksbanken, har försökt motverka de ekonomiska effekterna av virusutbrottet genom att bedriva en mer expansiv penningpolitik.

Riksbanken bedöms sänka styrräntan samt hålla den låg under en längre tid i syfte att stödja efterfrågeutvecklingen och i förlängningen inflationen. Den låga reporäntan och en upptrappning av köp av tillgångar, såsom statsobligationer, säkerställda obligationer och obligationer utgivna av icke-finansiella företag, bidrar till ett allmänt lågt ränteläge en tid framöver. Penningpolitiken väntas därmed vara fortsatt expansiv även 2020 och 2021 (se tabell 4.6). Kronan har försvagats i samband med den ökade marknadsturbulensen och väntas vara fortsatt svag 2020 och 2021.

Tabell 4.6 Nyckeltal finansiella variabler

Procent om inte annat anges, årsgenomsnitt. Utfall 2019, prognos 2020–2023

29

Prop. 2019/20:100

4.3Osäkerhet i prognosen

Den ekonomiska utvecklingen som beskrivs ovan är regeringens huvudscenario. Det är dock viktigt att belysa faktorer som skulle kunna leda till en svagare eller starkare ekonomisk utveckling 2020 och 2021.

Det går i dagsläget inte att veta hur stora effekterna till följd av pandemin blir. Om den blir mer långvarig än väntat, får ännu större global spridning eller om viruset får en stor utbredning igen efter en virusfri period riskerar de negativa ekonomiska konsekvenserna att bli större, både för omvärlden och för Sverige. Om de kraftfulla restriktioner som införts i flera länder dessutom blir långvariga kan dessa i sig leda till en kraftigare nedgång i omvärldens efterfrågan. En mer långvarig smittspridning skulle dessutom kunna påverka länders produktionskapacitet även efter att restriktionerna upphört, t.ex. om leverans- och produktionskedjor förstörs av omfattande konkurser eller om sysselsättningen sjunker som en effekt av att människor förlorar förankringen på arbetsmarknaden. Sådana effekter kan medföra att ekonomin blir sårbar för fler chocker och att återhämtningen tar längre tid än vad som antas i prognosen. En långvarig smittspridning skulle också kunna påverka hushållens inkomster i än större utsträckning. En mer expansiv finans- och penningpolitik globalt kan samtidigt till viss del motverka de negativa effekterna.

Det ovissa läget har bidragit till en ökad osäkerhet i ekonomin, med stora rörelser på de finansiella marknaderna och betydande fall på världens börser. Osäkerheten kan i sin tur dämpa konsumtionen och minska investeringsviljan ytterligare. Det finns även risk för att tillgångs- och bostadspriser påverkas. De negativa ekonomiska effekterna kan, i kombination med ökad oro på finansiella marknader, också förstärka redan befintliga obalanser i ekonomin. Ett betydande prisfall på till t.ex. bostäder skulle ha negativa effekter för ekonomin som helhet.

En ytterligare osäkerhetsfaktor är vilka effekter den ekonomiska nedgången till följd av den pågående pandemin kommer att ha på världshandeln. Redan före utbrottet präglades världshandeln av spänningar. Handelskonflikten mellan USA och Kina har visserligen mildrats sedan hösten 2019, men det går inte att utesluta att den eskalerar igen. Om virusutbrottet leder till långvarigt stängda gränser eller ökad protektionism kan det innebära en svagare global tillväxt och därmed sämre utsikter för svensk export.

Konjunkturutvecklingen i omvärlden kan också bli starkare än väntat, t.ex. om effekterna av virusutbrottet blir mildare än förväntat och den globala tillförsikten förbättras i snabbare takt än väntat. En starkare ekonomisk utveckling i omvärlden skulle gynna svensk exportindustri.

Utöver smittspridningen finns även andra osäkerhetsfaktorer. Klimatförändringarna, extrema väderhändelser och förlust av biologisk mångfald utgör risker för den globala ekonomin eftersom de kan medföra stora kostnader för både enskilda och samhället. Även geopolitisk oro, t.ex. kopplad till konflikter i Mellanöstern, bidrar till osäkerhet för den globala ekonomin. Därtill har det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde försämrats över tid, vilket innebär att oförutsägbarheten har ökat. Vidare utgör finansiella obalanser som byggs upp under lång tid, t.ex. genom uppbyggnad av skulder och stigande tillgångspriser, en risk.

4.4Utvecklingen 2022 och 2023

I detta avsnitt beskrivs ett huvudscenario för svensk ekonomi 2022 och 2023, under förutsättningen att inga nya störningar påverkar ekonomin. En utgångspunkt för scenariot är att BNP-utvecklingen på längre sikt bestäms av ekonomins utbudssida,

30

Prop. 2019/20:100

dvs. tillväxten i produktivitet och antalet arbetade timmar. Vidare innebär regeringens principer för prognoser att endast beslutade och aviserade förändringar av skatteregler och statens utgifter beaktas. På några års sikt antas också att kommunsektorn som helhet redovisar resultat i linje med god ekonomisk hushållning.

Prognoser är alltid förknippade med osäkerhet, och i rådande läge är denna osäkerhet betydligt större än normalt. Prognosen utgår från antagandet att smittan sprids brett i Europa, USA och Asien. Vidare antas att de åtgärder som vidtas i syfte att stoppa smittspridningen främst genomförs under första halvåret 2020. I prognosen antas också att de finans- och penningpolitiska åtgärder som nu vidtas runt om i världen lyckas förhindra att utbrottet leder till långsiktigt negativa ekonomiska effekter.

Konjunkturåterhämtning 2022 och 2023

Konjunkturåterhämtningen i spåren av virusutbrottet antas fortgå i omvärlden 2022 och 2023 och efterfrågan på svensk export väntas fortsätta att öka, men i avtagande takt. BNP-tillväxten i de länder som är viktiga för Sveriges utrikeshandel antas vara något högre än det historiska genomsnittet sedan 2000 (se tabell 4.1).

I Sverige antas konjunkturåterhämtningen ske i ungefär samma takt som en genom- snittlig återhämtning från tidigare kriser. Under 2022 och 2023 antas BNP-tillväxten öka snabbare än potentiell BNP, men resursutnyttjandet bedöms vara något lägre än balanserat under hela prognosperioden (se tabell 4.2 och tabell 4.4). Den offentliga konsumtionen antas minska, vilket är en följd av antagandet om oförändrade regler. Den minskande osäkerheten medför dock att både investeringarna och hushålls- konsumtionen ökar snabbare än genomsnittet sedan 2000.

Även sysselsättningstillväxten antas tillta när återhämtningen syns alltmer på arbets- marknaden 2022 och 2023 (se tabell 4.3). Det leder till att arbetslösheten faller. Sammantaget innebär detta att arbetade timmar växer betydligt snabbare än den genomsnittliga tillväxttakten sedan 2000, både 2022 och 2023.

Inflationstrycket bedöms vara fortsatt svagt, men stigande 2022 och 2023 (se tabell 4.5). Inflationen mätt med KPIF, dvs. KPI med fast bostadsränta, bedöms dock inte uppnå Riksbankens inflationsmål på 2 procent under hela prognosperioden. Riksbanken bedöms inte höja reporäntan förrän i slutet av 2023.

4.5Alternativa scenarier

Det råder för närvarande stor osäkerhet kring de ekonomiska konsekvenserna av det nya coronaviruset. Virusutbrottet bedöms få både direkta och indirekta effekter på ekonomin. Den direkta ekonomiska effekten av viruset är att färre personer kan arbeta i samma utsträckning som de brukar vilket får en negativ inverkan på produktionen. Produktionsminskningen beror till viss del på att personer är frånvarande från arbete på grund av sjukdom eller stannar hemma från arbetet för att undvika smitta eller vårda anhöriga. Därutöver kan uteblivna insatsvaror till följd av störningar i produktionen orsaka ytterligare störningar i produktionen längre upp i värdekedjan. En viktig faktor för företagens möjligheter att upprätthålla sin produktion är därför möjligheten att hitta alternativ till nedstängda underleverantörer. Det är i nuläget svårt att uppskatta storleken på produktionsbortfallet eftersom det till stor del beror på olika faktorer, såsom hur snabbt viruset sprids i samhället och hur effektiv behandlingen av redan insjuknade är. En annan osäkerhetsfaktor är de ekonomiska konsekvenserna av de åtgärder som har vidtagits och som kan komma att vidtas framöver för att motverka smittspridningen. Samtidigt som åtgärderna bromsar smittspridning kan de också minska hushållens konsumtion och företagens

31

Prop. 2019/20:100

investeringar vilket kan dämpa produktionen ytterligare. Även risken för att bli smittad kan innebära att hushållen i högre utsträckning väljer att stanna hemma vilket i sin tur kan minska hushållens konsumtion. Förutom den direkta negativa effekten på BNP finns det också andra mer indirekta effekter av viruset. Sådana effekter handlar t.ex. om att osäkerheten om utvecklingen i sig håller tillbaka investerings- och konsumtionsviljan. Svårigheter att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av virusutbrottet har också lett till att osäkerheten på de finansiella marknaderna ökat, vilket riskerar att förstärka fallen i BNP både i Sverige och i omvärlden.

Eftersom det finns en osäkerhet kring effekterna av det nya coronaviruset analyseras två alternativa scenarier (se tabell 4.7).3 I scenario 1 antas virusutbrottet få samma negativa effekt på ekonomin 2020 som i huvudscenariot men återhämtningen av ekonomin antas ske i snabbare takt 2021. I scenario 2 antas virusutbrottet få en större negativ effekt på ekonomin under 2020 jämfört med prognosen i huvudscenariot samtidigt som den ekonomiska återhämtningen efter 2020 antas bli långsammare.

I scenario 1 antas ekonomin få en starkare utveckling 2021 jämfört med prognosen i huvudscenariot. Detta leder till att resursutnyttjandet i ekonomin blir något högre än i huvudscenariot. Som en konsekvens av detta blir inflationen därför något högre 2021. Sammantaget blir den offentliga sektorns finansiella sparande något högre 2021 än i huvudscenariot. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld blir därmed något lägre.

I scenario 2 bidrar de direkta och indirekta negativa effekterna av virusutbrottet till att produktionen och BNP-tillväxten i Sverige faller mer 2020 än vad som antas i huvudscenariot. Detta leder till att resursutnyttjandet i Sverige blir mycket lägre jämfört med huvudscenariot, vilket får till följd att arbetslösheten blir högre och inflationstrycket i ekonomin blir lägre jämfört med huvudscenariot. Som en konsekvens av den lägre aktiviteten i ekonomin blir den offentliga sektorns finansiella sparande lägre än i huvudscenariot, främst till följd av lägre inkomster från skatter men också i viss mån på grund av ökade offentliga utgifter när arbetslösheten stiger. De försämrade offentliga finanserna antas finansieras med lån vilket tillsammans med en lägre BNP får till följd att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP ökar.

3Utgångspunkten för bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna är analyser genomförda med hjälp av SELMA vilken är en allmän jämviktsmodell som utarbetats av Konjunkturinstitutet baserat på etablerad ekonomisk teori. För en längre beskrivning av SELMA se SELMA – Technical documentation (Konjunkturinstitutet 2019).

32

Prop. 2019/20:100

Tabell 4.7 Alternativa scenarier

Procentuell förändring om inget annat anges. Scenario 1: starkare återhämtning. Scenario 2: djupare och längre kris. Utfall 2019 och prognos enligt huvudscenario i fet stil för respektive variabel utifrån tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer1

1I alternativscenarierna har hänsyn även tagits till kompletterande penningpolitiska åtgärder.

2Kalenderkorrigerade värden.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Årsgenomsnitt.

5Procent.

6Procent av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Riksbanken och egna beräkningar.

4.6Prognosrevideringar

I detta avsnitt redovisas de prognosrevideringar som gjorts jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1).

Utbrottet av det nya coronaviruset bedöms få stora negativa effekter på ekonomin, vilket medför en tydlig nedrevidering av prognosen för BNP-tillväxten 2020 jämfört med budgetpropositionen (se tabell 4.8). Fallande efterfrågan på tjänster, i kombination med en ökad osäkerhet, medför att hushållens konsumtion har reviderats ned 2020. Den offentliga konsumtionen bedöms samtidigt växa snabbare 2020 än i budgetpropositionen. Den ökade osäkerheten bidrar vidare till en nedgång i investeringarna, som har reviderats ned kraftigt 2020. Omfattande störningar i globala värdekedjor till följd av virusutbrottet och en betydligt lägre omvärldsefterfrågan innebär att både exporten och importen bedöms minska och utvecklas betydligt svagare än i budgetpropositionen.

33

Prop. 2019/20:100

Tillväxten i potentiell BNP har reviderats ned 2020–2022 jämfört med prognosen i budgetpropositionen. Det beror dels på att utvecklingen av medelarbetstiden och därmed arbetade timmar har varit svagare än väntat, dels på att det bedöms ta något längre tid för produktivitetstillväxten att återhämta sig efter flera år med relativt svag utveckling. Till följd av att BNP-tillväxten har reviderats ned bedöms resursut- nyttjandet i svensk ekonomi vara betydligt lägre jämfört med budgetpropositionen.

Sjunkande efterfrågan i ekonomin till följd av virusutbrottet påverkar även arbets- marknadsutvecklingen negativt. Sysselsättningen har reviderats ned och bedöms minska 2020. Arbetskraften utvecklades starkt 2019 och under inledningen 2020. Utvecklingen bedöms vara fortsatt stark under 2020 har därför reviderats upp. Arbetslösheten bedöms därmed bli tydligt högre än i budgetpropositionen.

Det låga resursutnyttjandet väntas också leda till en mer dämpad löneutveckling. Timlönen bedöms därmed utvecklas svagare jämfört med bedömningen i budgetpropositionen.

KPIF-inflationen har reviderats ned tydligt jämfört med budgetpropositionen, till följd av att energipriserna väntas utvecklas betydligt svagare och att resursutnyttjandet bedöms bli lägre. Ränteprognosen har reviderats ned eftersom Riksbanken väntas föra en mer expansiv penningpolitik. Även KPI-inflationen har därför reviderats ned jämfört med budgetpropositionen.

Tabell 4.8 Jämförelse mellan regeringens prognoser

Procentuell förändring om inte annat anges. Siffrorna inom parentes avser prognosen från budgetpropositionen för 2020

Anm.: Prognosen är baserad på de regelverk för skatter och transfereringssystem och de anslagsnivåer som har beslutats av riksdagen och som har föreslagits eller aviserats av regeringen.

1Avser marknadspris.

2Kalenderkorrigerad.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Avser åldersgruppen 15–74 år.

5Procent av arbetskraften.

6Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

7Årsgenomsnitt.

8Procent, årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar.

4.7Utvecklingen enligt andra bedömare

I detta avsnitt jämförs regeringens prognoser för vissa centrala makroekonomiska variabler med prognoser gjorda av Konjunkturinstitutet, Riksbanken, Europeiska kommissionen och Ekonomistyrningsverket. Det är viktigt att komma ihåg att

34

Prop. 2019/20:100

prognoser publiceras vid olika tidpunkter, vilket gör att prognosmakare inte alltid har tillgång till samma informationsmängd. Detta försvårar prognosjämförelser vilket är särskilt tydligt under rådande omständigheter med ett snabbt händelseförlopp kopplat till virusutbrottet.

Regeringens prognos för BNP-tillväxten är något svagare än Konjunkturinstitutets bedömning 2020 (se tabell 4.9). För 2021 är regeringens prognos i linje med Konjunkturinstitutet. Jämfört med andra bedömare är regeringens prognos för BNP- tillväxten mycket lägre. Framför allt beror skillnaderna på att prognoserna från övriga bedömare gjordes innan eller i ett tidigare skede av virusspridningen.

Skillnaden mellan regeringens och Konjunkturinstitutets prognos för arbetslösheten 2020 och 2021 bedöms som liten även om det finns en viss skillnad 2020. Jämfört med andra bedömare är regeringens prognos för arbetslösheten markant högre. Skillnaderna beror framför allt på att prognoserna från övriga bedömare gjordes innan eller i ett tidigare skede av virusspridningen.

Regeringens och Konjunkturinstitutets prognoser för inflationen mätt med harmoni- serat konsumentprisindex (HIKP) är lägre än övriga bedömares. Skillnaden kan bero dels på att prognoserna från övriga bedömare gjordes innan eller i ett tidigare skede av virusspridningen, dels på att prognoserna från övriga bedömare gjordes innan publi- ceringen av utfallet för januari 2020 som var särskilt lågt.

Regeringens prognos för resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet är något mer negativ än Konjunkturinstitutets bedömning, men både regeringen och Konjunkturinstitutet bedömer att lågkonjunkturen blir ungefär lika djup som under finanskrisen.

35

Prop. 2019/20:100

Ekonomistyrningsverket

Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen 2020-04-15, Konjunkturinstitutet 2020-04-01, Europeiska kommissionen 2019-11-07 för arbetslöshet och BNP-gap samt 2020-02-13 för BNP och HIKP, Riksbanken 2020-02-12 och Ekonomistyrningsverket 2020-03-24.

1Fasta priser, ej kalenderkorrigerade värden.

2Procent av arbetskraften, 15–74 år.

3Årsgenomsnitt, KPI/HIKP.

4Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

4.8Utvärdering av prognoser för den makroekonomiska utvecklingen

I detta avsnitt utvärderas regeringens prognoser för Sveriges BNP-tillväxt, arbetslöshet och inflation som redovisats i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna 1994–2019 för prognosåren 1994–2019. Prognoserna utvärderas i förhållande till prognoser gjorda av andra bedömare.

För systematiska prognosfel i form av genomsnittliga över- eller underskattningar används ofta den engelska termen bias. Genom att skatta en bedömares genom- snittliga prognosfel kan hypotesen att dess prognoser inte har någon bias testas. I avsnittet används bedömares medelprognosfel som utvärderingsmått. Medelprognos- felet skattas för enskilda bedömare som bedömarens genomsnittliga prognosfel för

36

Prop. 2019/20:100

perioden 1994–2019. Ett prognosfel är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt prognosfel relaterar därför till en underskattning av utfallet.

I tabell 4.10 visas de olika bedömarnas medelprognosfel och uppgifter om antalet observationer för prognoser för BNP-tillväxten. Medelprognosfel som är statistiskt signifikanta är markerade med en asterisk.

Tabell 4.10 Medelprognosfel för prognoser för BNP-tillväxt

Medelprognosfel (MPF) för prognoser för BNP-tillväxten 1994–2019 och antal observationer (N)

Anm.: Asterisk indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning.

Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar.

Samtliga prognoser är uppdelade i prognoser gjorda samma år som utfallet respektive året före utfallet. För prognoser gjorda samma år som utfallet har samtliga bedömare ett positivt skattat medelprognosfel. Regeringen har därmed, liksom övriga bedömare, i genomsnitt underskattat BNP-tillväxten för utvärderingsperioden. För prognoser gjorda året före utfallet har regeringen i stället överskattat BNP-tillväxten. Regeringens medelprognosfel är dock inte statistiskt signifikanta, dvs. ingen bias kan säkerställas.

I tabell 4.11 visas de olika bedömarnas medelprognosfel och uppgifter om antalet observationer för prognoser för inflationen mätt som förändringen i KPI. Medelprognosfel som är statistiskt signifikanta är markerade med en asterisk.

37

Prop. 2019/20:100

Tabell 4.11 Medelprognosfel för prognoser för inflationen (KPI)

Medelprognosfel (MPF) för prognoser för inflationen (KPI) 1994–2019 och antal observationer (N)

Anm.: Asterisk indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning.

Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar.

Tabell 4.11 påvisar signifikant bias i regeringens prognoser för inflationen både för prognoser gjorda samma år som utfallet och prognoser gjorda året före utfallet. Detta överensstämmer med resultaten för övriga bedömare. Prognosfelen för samtliga bedömare är negativa både för prognoser gjorda samma år som utfallet och prognoser gjorda före utfallet. Regeringen, liksom övriga bedömare, har därmed i genomsnitt överskattat inflationen för utvärderingsperioden. Medelprognosfelen för huvuddelen av bedömarna är signifikanta vid 10 procents signifikansnivå.

I tabell 4.12 visas de olika bedömarnas medelprognosfel och uppgifter om antalet observationer för prognoser för arbetslösheten. Medelprognosfel som är statistiskt signifikanta är markerade med en asterisk. Utvärderingen påvisar ingen signifikant bias i regeringens prognoser för arbetslösheten gjorda samma år som utfallet eller året före utfallet. Regeringens medelprognosfel är positiva för prognoser gjorda samma år som utfallet och året före utfallet. Regeringen har alltså i genomsnitt underskattat arbetslösheten. Inget av medelprognosfelen för regeringen, eller för huvuddelen av bedömarna, är dock signifikant skilda från noll vid 10 procents signifikansnivå.

38

Prop. 2019/20:100

Tabell 4.12 Medelprognosfel för prognoser för arbetslösheten

Medelprognosfel (MPF) för prognoser för arbetslösheten 1994–2019 och antal observationer (N)

Anm.: Asterisk indikerar signifikans på 10 procents nivå. Signifikansnivån 10 procent används för att värna om testets styrka, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2014, som publicerats på www.regeringen.se i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition. Ett signifikant medelprognosfel kan tolkas som att det är 10 procents sannolikhet eller mindre (dvs. en förhållandevis liten sannolikhet) att få det erhållna medelprognosfelet om det inte skulle finnas någon bias. Prognosfelet är här definierat som utfallet minus prognosen. Ett positivt medelprognosfel relaterar därför till en underskattning.

Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken, HUI Research AB, Landsorganisationen (LO), Svenskt Näringsliv, Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Nordea, Swedbank och egna beräkningar.

39

Prop. 2019/20:100

5 De budgetpolitiska målen

I detta avsnitt följer regeringen upp de budgetpolitiska målen och bedömer en ny nivå på utgiftstaket för 2023.

De budgetpolitiska målen skapar förutsättningar för att andra politiska mål ska uppnås på ett sätt som är offentligfinansiellt hållbart på både kort och lång sikt. De budget- politiska målen består av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), ett utgiftstak för staten, ett kommunalt balanskrav och ett skuldankare. Uppföljningen av målen sker enligt de metoder som anges i skrivelsen Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/18:207).

Sammanfattning

–Med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset bedrivs nu en expansiv finanspolitik för att dämpa de akuta ekonomiska effekterna som utbrottet medfört. Ramverket för finanspolitiken anger uttryckligen att det kan vara motiverat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar sparandet av stabiliseringspolitiska skäl. Det betyder att även en aktiv finanspolitik som leder till en tydlig avvikelse från överskottsmålet innevarande år är förenlig med ramverket.

–Regeringen bedömer att det föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet, men att denna avvikelse är motiverad av stabiliseringspolitiska skäl.

–Den offentliga sektorns strukturella sparande bedöms, givet att prognosen inte innefattar några ytterligare framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar, återgå till målnivån inom prognosperioden. Denna bedömning är dock behäftad med stor osäkerhet.

–Regeringen föreslår i propositionen Vårändringsbudget för 2020 att den redan fastställda nivån på utgiftstaket för 2020 ska höjas av finanspolitiskt motiverade skäl.

–Bruttoskuldens andel av BNP bedöms vara inom skuldankarets toleransintervall.

–Regeringen bedömer att utgiftstaket för 2023 bör uppgå till 1 540 miljarder kronor. Det är en ökning med 38 miljarder kronor jämfört med 2022.

–Givet den information som regeringen har i detta läge bedöms kommunsektorn som helhet klara balanskravet under prognosperioden.

5.1Uppföljning av målet för det finansiella sparandet

Målnivån för det finansiella sparandet (överskottsmålet) anger att sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt ska motsvara en tredjedels procent av bruttonational- produkten (BNP) över en konjunkturcykel. Det strukturella sparandet innevarande och nästkommande år används för att bedöma måluppfyllelsen i förhållande till överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Det bakåtblickande genomsnittet ska dock inte styra finanspolitiken på kort sikt.

För att dämpa konjunkturnedgången bedriver regeringen en expansiv finanspolitik där den aktiva finanspolitiken försvagar det strukturella sparandet. Regeringen bedömer att det föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet, men att denna avvikelse är

41

Prop. 2019/20:100

motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de ekonomiska effekterna av utbrottet av det nya coronaviruset. Ramverket anger uttryckligen att det kan vara motiverat att bedriva en aktiv finanspolitik som försvagar sparandet av stabiliserings- politiska skäl. Det betyder att även om finanspolitiken leder till en tydlig avvikelse från överskottsmålet innevarande år är politiken förenlig med det finanspolitiska ramverket. Om en målavvikelse konstateras ska dock regeringen redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Regeringen bedömer i dagsläget att en återgång till målet kan inledas när resursutnyttjandet stabiliserats. Givet att prognosen inte innefattar några ytterligare framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar är sparandet i nivå med målet redan 2021, men denna bedömning är behäftad med stor osäkerhet.

Tabell 5.1 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP om inte annat anges. Utfall 2019, prognos 2020–2023

Det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet för 2012–2019 bedöms ligga under målnivån. Sparandet har dock gradvis stigit under perioden.

5.2Uppföljning av skuldankaret

Enligt det finanspolitiska ramverket ska regeringen i den ekonomiska vårpropositionen årligen redogöra för utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Om denna skuld avviker från skuldankaret, dvs. 35 procent av BNP, med mer än 5 procent av BNP, enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller det följande budgetåret i den ekonomiska vårpropositionen, ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen samtidigt som den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera denna. Bruttoskuldens andel av BNP bedöms 2020 ligga precis inom skuld- ankarets toleransintervall (se diagram 5.1 och avsnitt 9.5). I nuvarande prognos, som endast bygger på den finanspolitik som aviserats eller beslutats fram t.o.m. denna proposition, väntas bruttoskulden minska längre fram under prognosperioden och uppgå till strax över 32 procent av BNP 2023.

42

Prop. 2019/20:100

Diagram 5.1 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld

Procent av BNP

60

50

40

30

20

10

0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Konsoliderad bruttoskuld

Skuldankare

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

5.3Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå för 2023

Uppföljning av utgiftstaket

I propositionen Vårändringsbudget för 2020 föreslår regeringen att den redan fastställda nivån på utgiftstaket för 2020 ska höjas av finanspolitiskt motiverade skäl (prop. 2019/20:99). Regeringen anser att de mycket allvarliga samhällsekonomiska konsekvenserna av det nya coronavirusets utbrott utgör skäl för stabiliseringspolitiska åtgärder i en omfattning som inte ryms under den av riksdagen fastställda nivån på utgiftstaket för 2020 och att det därför är motiverat att höja nivån av finanspolitiska skäl. Givet den allvarliga situationen och osäkerheten anser regeringen att det är motiverat att höja utgiftstaket 2020 till en nivå som inte riskerar att begränsa handlingsfriheten att vidta nödvändiga åtgärder senare under året.

Riksdagen har tidigare (prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:FiU1, rskr. 2019/20:59) fastställt utgiftstaken för 2021 samt 2022. Budgeteringsmarginalen under dessa tak är även med de åtgärder som hittills vidtagits över de miniminivåer som uttalas i skrivelsen Ramverket för finanspolitiken. Det går dock inte att utesluta att ett mer utdraget krisförlopp skulle kunna föranleda behov av större förändringar både på inkomst- och utgiftssidan i statens budget. Av regleringen i 11 kap. 18 § riksdags- ordningen följer att ett förslag om ändrad nivå på utgiftstaket för kommande år ska lämnas i budgetpropositionen.

Regeringen följer utvecklingen noggrant och i samband med budgetpropositionen kommer möjligheterna vara bättre att bedöma hur krisen kommer att påverka samhällsekonomin 2021 och 2022. Regeringen kan därför, om det bedöms nödvändigt, komma att återkomma till utgiftstakens nivåer för 2021 samt 2022 i budgetpropositionen för 2021.

Det finns inga formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra en redan fastställd nivå på utgiftstaket. Samtidigt är det en åtgärd som bara bör tillgripas i ytterst sällsynta fall. För att utgiftstaket ska kunna främja en kontrollerad utgiftsutveckling och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normala fall inte ändras.

43

Prop. 2019/20:100