Autonomi och kvalitet - ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige Huvudrapport
Rapport från riksdagen 2014/15:RFR5 Huvudrapport
Autonomi och kvalitet
– ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige
Huvudrapport
Denna huvudrapport är utarbetad av Mads P. Sørensen, Sanne Haase, Ebbe K. Graversen, Evanthia Kalpazidou Schmidt, Niels Mejlgaard och Thomas K. Ryan i samarbete med Anton Björk, Lea Møller Grønfeldt, Emil Bargmann Madsen och Maja Elisabeth Nyberg. Huvudrapporten har översatts till svenska.
Dansk Center for Forskningsanalyse vid Aarhus universitet svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i huvudrapporten.
ISSN 1653-0942 978-91-87541-14-8 Riksdagstryckeriet, Stockholm, 2015
2014/15:RFR5
Förord
En viktig uppgift för riksdagens utskott är att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottens ämnesområden. Denna rapport ingår i utbildningsutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete.
Syftet med detta uppföljningsprojekt är att följa genomförandet och effekterna av de två senaste stora högskolereformerna – autonomireformen och kvalitetsreformen – och på så sätt kunna dra lärdomar för framtiden. Reformerna syftade till att höja kvaliteten i den högre utbildningen. Den övergripande frågeställningen är därför om de båda reformerna främjar en ökad kvalitet i svensk högre utbildning på kort respektive lång sikt.
Projektet utförs av Dansk Center for Forskningsanalyse (CFA) vid Aarhus universitet och belyser genomförandet och effekterna av reformerna ur flera perspektiv.
Som den första delstudien visar är de båda reformerna en del av den utveckling av det svenska högskoleväsendet som har pågått under lång tid. Se- dan CFA fick uppdraget i juni 2013 har utvecklingen fortsatt ytterligare.
Den andra delstudien innehåller intervjuer med ett antal universitets- och högskolerektorer. Den tredje delstudien presenterar en enkätundersökning till studieansvariga för vissa högskoleutbildningar. Den fjärde delstudien är en fallstudie som genomförs i två faser. Den första fasen redovisades i slutet av 2014 och den andra fasen väntas redovisas våren 2016. Fallstudien omfattar ett urval högskoleutbildningar och informanter med koppling till dessa utbildningar (studieansvariga, studenter, alumner och avnämare).
En mer komplett bild av reformernas effekter kan skönjas i denna huvudrapport där redovisningarna från alla delstudier i projektet har lagts samman. CFA presenterar uppföljningen och slutsatserna vid utskottets seminarium om uppföljningsprojektet i april 2015.
Utskottet har inrättat en styrgrupp med ledamöter från samtliga partier som följer projektet, men det är CFA som svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i delstudierna.
Ett särskilt tack riktas till Riksbankens jubileumsfond för vetenskaplig rådgivning till utskottets styrgrupp.
Betty Malmberg (M)
Ordförande i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering
Caroline Helmersson Olsson (S)
Ledamot i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering
Cecilia Nordling
Kanslichef, utbildningsutskottet
3
2014/15:RFR5
Innehållsförteckning
| Förord ............................................................................................................. | 3 | ||
| Sammanfattning.............................................................................................. | 5 | ||
| 1 | Inledning...................................................................................................... | 8 | |
| 2 | Autonomireformen .................................................................................... | 12 | |
| 2.1 | Autonomireformens innehåll och syfte ................................................ | 12 | |
| 2.2 | Implementeringen av autonomireformen ............................................. | 13 | |
| 2.3 | Effekterna av autonomireformen.......................................................... | 13 | |
| 3 | Kvalitetsreformen ...................................................................................... | 16 | |
| 3.1 | Kvalitetsreformens innehåll och syfte .................................................. | 16 | |
| 3.2. Implementeringen av kvalitetsreformen .............................................. | 17 | ||
| 3.3 | Effekterna av kvalitetsreformen ........................................................... | 18 | |
| 3.3.1 Högre kvalitet och mer lärande ....................................................... | 18 | ||
| Större fokus på det avslutande skriftliga arbetet och mer | |||
| förståelse för examensbeskrivningar och examensmål.................... | 20 | ||
| Ett mer systematiskt tillvägagångssätt i kvalitetsarbetet ................. | 21 | ||
| 3.3.2 Nackdelar med kvalitetssystemet .................................................... | 22 | ||
| Från process till resultat .................................................................. | 23 | ||
| Hur rätt träffar utvärderingssystemet?............................................. | 24 | ||
| Behövs andra eller kompletterande utvärderingskriterier?.............. | 25 | ||
| Stora omkostnader........................................................................... | 27 | ||
| ENQA:s kritik ................................................................................. | 28 | ||
| 4 | Slutsatser.................................................................................................... | 30 | |
| 5 | Litteratur .................................................................................................... | 34 | |
4
2014/15:RFR5
Sammanfattning
Denna huvudrapport sammanfattar resultaten av en uppföljning utförd av Dansk Center for Forskningsanalyse på uppdrag av riksdagens utbildningsutskott under perioden juni 2013 till november 2014. Uppföljningen har till syfte att belysa implementeringen och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen och består av följande fyra delar:
1.en skrivbordsstudie som bildar utgångspunkten för undersökningen genom att beskriva reformerna i ett historiskt och internationellt perspektiv1
2.en intervjuundersökning med den högsta ledningen från 26 olika lärosäten om deras upplevelser av implementeringen och effekterna av de båda reformerna2
3.en enkätundersökning som riktar sig till de utbildningsansvariga om deras upplevelser och erfarenheter av reformprocesserna och reformernas implementering och effekter3
4.en fallstudiebaserad undersökning där man med hjälp av fokusgrupper och intervjuer med olika typer av aktörer med koppling till nio utbildningar fördjupar sig i aktörernas upplevelser av reformernas implementering och effekter lokalt.4
Kvalitetsreformen och autonomireformen trädde i kraft den 1 januari 2011 och hade till syfte att höja kvaliteten i Sveriges högskolesystem genom en ökad autonomi på lärosätesnivå och en ny kvalitetsutvärderingsprocedur för större delen av all högre utbildning.
Autonomireformens väsentligaste innehåll är en ökad frihet för lärosätena att själva bestämma över den egna interna organisationen (dock inte styrelse och rektor), egna tjänstekategorier, egna anställningsprocedurer och egna interna befordringsmöjligheter.
Med kvalitetsreformen infördes ett nytt kvalitetssäkringssystem som fokuserar på resultat framför processer och procedurer, som mäter kvalitet utifrån om de studerande uppnår utbildningarnas examensmål och som har ett särskilt
1Kalpazidou Schmidt, Evanthia. 2014. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 1: Skrivbordsstudie om autonomi- och kvalitetsreformerna. Rapporter från riksdagen 2013/14: RFR21. Utbildningsutskottet.
2Sørensen, Mads P. och Niels Mejlgaard. 2014. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer. Rapporter från riksdagen 2013/14:RFR22. Utbild-
ningsutskottet.
3 Graversen, Ebbe K. och Thomas K. Ryan. 2015. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 3: Enkätundersökning till studieansvariga. Rapporter från riksdagen 2014/15:RFR6. Utbildningsutskottet.
4 Haase, Sanne och Thomas K. Ryan. 2015. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 4: Den fallstudiebaserade undersökningens första fas. Rapporter från riksdagen 2014/15:RFR7. Ut- bildningsutskottet. Den fjärde delstudien sträcker sig fram till utgången av 2015, så Delredovisning 4 innehåller bara den första fasen av denna delstudie.
5
2014/15:RFR5
6
SAMMANFATTNING
fokus på de studerandes avslutande skriftliga arbeten. Bedömningsprocessen resulterar i ett av tre möjliga omdömen: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet. Det ges bonus till utbildningar med omdömet mycket hög kvalitet, och vid bristande kvalitet har lärosätet ett år på sig att åtgärda bristerna inför Universitetskanslersämbetets (UKÄ) uppföljning av utbildningen. UKÄ återkallar examenstillståndet om utbildningen då inte uppfyller kvalitetskraven.
Huvudresultat – autonomireformens implementering och effekter
•Rektorn och högsta ledningen har fått mer makt på bekostnad av den kollegiala ledningen – den linjära ledningsprincipen har stärkts.
•Tradition och kultur spelar en stor roll för det konkreta genomförandet och effekterna av autonomireformen.
•Ju längre ned i lärosätenas formella hierarki man kommer, desto mindre märker man av autonomireformen.
•En del rektorer och studieledare uttrycker oro för om autonomireformen kan omsättas i ett anställningssystem med så stor lokal variation att det kan hindra medarbetarrörligheten mellan landets lärosäten.
•De studerande, alumner och avnämare med koppling till de nio konkreta utbildningarna som ingår som fall känner inte till autonomireformen.
Huvudresultat – kvalitetsreformens implementering och effekter
•Informanterna som har bidragit till uppföljningsprojektet bedömer generellt att kvalitetsreformen har en kvalitetsdrivande effekt.
•Kvalitetsreformen har bidragit till ett fokusskifte på lärosätena från processer och procedurer i kvalitetsarbetet till de studerandes resultat.
•Lärandemålen spelar en mer framträdande roll i utbildningssystemet.
•Det har skapats större uppmärksamhet kring kvalitetssäkring av de studerandes avslutande skriftliga arbeten.
•En rad justeringar av utbildningarna har gjorts.
•Utbildningsutbudet har setts över (högskolor och universitet har valt att lägga ned 43 utbildningar).
•Kvalitetsarbetet har setts över.
•Kvalitetsreformen bidrar till en högre grad av programorientering på bekostnad av ett mer flexibelt kursorienterat utbildningsutbud.
•Kvalitetsutvärderingarna har varit mycket resurskrävande och har på en del ställen skapat oro för medarbetarnas anställning.
•Kvalitetsutvärderingssystemet tar inte höjd för de studerandes förutsättningar och kan därför inte mäta de studerandes lärandemässiga utveckling.
•Tvärvetenskapliga och/eller yrkesorienterade utbildningar upplevs inte bli rättvist bedömda i samma utsträckning som de traditionella akademiska utbildningarna.
SAMMANFATTNING 2014/15:RFR5
•I ljuset av de potentiellt stora konsekvenserna av att få omdömet bristande kvalitet anser rektorer och studieledare att det är alltför många utbildningar som felaktigt har fått omdömet bristande kvalitet.
•Rektorer och studieledare saknar ytterligare indikatorer för utbildningskvalitet i kvalitetsutvärderingssystemet.
•Studerande, alumner och avnämare med koppling till de nio konkreta utbildningarna som ingår som fall har ingen nämnvärd kännedom om kvalitetsreformen men har idéer om vad som utgör och främjar de specifika utbildningarnas kvalitet.
7
2014/15:RFR5
1 Inledning
Den 1 januari 2011 trädde två nya högskolereformer i kraft – autonomireformen och kvalitetsreformen. De båda reformerna presenterades först i propositionerna En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (2010) och Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (2009). Det framgår bland annat av dessa propositioner att huvudidén med reformerna har varit att stärka kvaliteten på svensk högre utbildning. Autonomireformen och kvalitetsreformen består i huvudsak av följande delar.
Autonomireformen:
•frihet att bestämma om den interna organisationen (dock inte om styrelse och rektor)
•frihet att bestämma vilka tjänstekategorier man vill använda
•frihet att bestämma om anställningsprocedurer
•frihet att bestämma om interna karriärvägar Kvalitetsreformen:
•Införande av ett nytt kvalitetssäkringssystem som fokuserar på resultat i stället för som tidigare på processer och procedurer.
•Mäter resultatet utifrån om den studerande når utbildningens lärandemål.
•I bedömningarna läggs det särskild vikt på det avslutande skriftliga arbetet.
•Lärosätenas självvärderingar ingår också i bedömningen tillsammans med bedömningar från de studerande (i den första utvärderingsomgången 2011 ingick också alumner).
•Alla utbildningar får ett av tre omdömen: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet.
•Om en utbildning får omdömet bristande kvalitet riskerar lärosätet att få examenstillståndet återkallat för den utbildningen, medan lärosätet omvänt belönas med en bonus för de utbildningar som får omdömet mycket hög kvalitet.
Under sommaren 2013 påbörjade Dansk Center for Forskningsanalyse vid In- stitut for Statskundskab på Aarhus Universitet på uppdrag av riksdagens utbildningsutskott ett uppföljningsprojekt om implementeringen och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen. Syftet med uppföljningsprojektet är att undersöka hur autonomireformen och kvalitetsreformen har genomförts inom högskoleväsendet samt att undersöka såväl de kortsiktiga som de långsiktiga effekterna av reformerna, och då särskilt om reformerna främjar kvaliteten inom svensk högre utbildning. Det är dock viktigt att påpeka att alla effekter av reformerna inte kan förväntas ha hunnit visa sig än.
Hittills har detta arbete presenterats i fyra delredovisningar:
8
| 1 INLEDNING | 2014/15:RFR5 |
Delredovisning 1 (Kalpazidou Schmidt, 2014) är en skrivbordsstudie som jämför de svenska autonomi- och kvalitetsreformerna med generella europeiska tendenser och då särskilt utvecklingen i Norge och Danmark. Skrivbordsstudien betraktar således den svenska reformprocessen i ett bredare perspektiv.
Delredovisning 2 (Sørensen och Mejlgaard, 2014) redogör för en intervjuundersökning med representanter för den högsta ledningen på högskolor och universitet (24 rektorer, en prorektor och en högskoledirektör), som genomfördes från oktober 2013 till februari 2014 med syftet att kartlägga rektorernas och/eller högskoleledningarnas upplevelser av implementeringen och effekterna av de båda reformerna.
Delredovisning 3 (Graversen och Ryan, 2015) redogör för en enkätundersökning bland 446 utbildningsansvariga under sommaren 2014 som riktar fokus mot upplevelserna av implementeringen av det nya nationella systemet för kvalitetsbedömningar (bland annat i fråga om de genomförda utvärderingarna, bedömningsunderlaget och bedömningsresultaten) och de effekter på utbildningarnas kvalitet och kvalitetsarbetet som har märkts hittills.
Delredovisning 4 (Haase och Ryan, 2015) kartlägger de fokusgruppintervjuer och individuella intervjuer med studerande, alumner, avnämare och utbildningsansvariga som har gjorts i nio särskilt utvalda utbildningsmiljöer under våren 2014 som en del av en fallstudie, där de nio utvalda miljöerna följs över tid i syfte att undersöka de långsiktiga effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen. De nio utvalda miljöerna kommer att återbesökas hösten 2015.
Denna huvudrapport sammanfattar huvudresultaten från dessa fyra delredovisningar.
1.1 Undersökningens utformning
I detta kapitel redogörs för uppföljningsprojektets övergripande utformning, bland annat för sambandet mellan de enskilda delundersökningarna.
Den första delundersökningen inom uppföljningsprojektet, vars resultat publicerades sommaren 2014 (Kalpazidou Schmidt, 2014), dokumenterar och diskuterar utvecklingen inom svensk högre utbildning i ett historiskt och europeiskt perspektiv med särskilt fokus på skillnader och likheter mellan de skandinaviska ländernas policyprocesser inom högre utbildning som reaktion på en press på universitetens kunskapsproduktion och organisation. Delundersökning 1 drar således upp den bakomliggande förståelseramen för de båda reformerna och för hela uppföljningsprojektet om reformernas implementering och effekter, vilket illustreras i figur 1. Som de tunna vertikala pilarna i figuren indikerar har delundersökningarna 2–4 kunnat bidra till varandra under processens gång i en komplex, dynamisk utformning där både kvantitativa och kvalitativa metoder används, en s.k. mixed methods design.
Således har resultaten av intervjuerna med rektorerna i den andra delundersökningen legat till grund för urvalet i den fjärde delundersökningen. Den
9
| 2014/15:RFR5 | 1 INLEDNING |
| andra delundersökningen, vars resultat publicerades sommaren 2014 (Søren- | |
| sen och Mejlgaard, 2014), bygger på intervjuer med rektorer på olika lärosä- | |
| ten. Genom en process i flera led bidrar rektorsundersökningen till att identi- | |
| fiera rektorernas förståelse för genomförandet och effekterna av de båda refor- | |
| merna. | |
| De slutgiltiga resultaten av rektorsundersökningen har dessutom använts | |
| direkt i den tredje delundersökningen, som baserar sig på en enkätundersök- | |
| ning riktad till de utbildningsansvariga på utbildningar som omfattas av | |
| kvalitetssäkringssystemet (Graversen och Ryan, 2015). Undersökningen har | |
| fokus på hur reformprocesserna och deras effekter upplevs på den mellan- | |
| chefsnivå som de utbildningsansvariga befinner sig på. De enkätdata som sam- | |
| lats in bidrar till att teckna en bild av de tre lärosäten som är utgångspunkt för | |
| den fjärde delundersökningen. Rekryteringen av informanter till denna under- | |
| sökning klargjorde för övrigt en rad skillnader mellan lärosätena när det gäller | |
| hur och var ansvaret för utbildningsutveckling och utbildningskvalitet place- | |
| ras, vilket bidrog till att uppgradera den fortsatta enkätdistributionsprocessen | |
| i delundersökning 3. | |
| Den fjärde delundersökningen skiljer sig från de andra genom att inte vara | |
| helt avslutad, eftersom datainsamlingsprocessen är tänkt som en tvåstegsraket | |
| som går på djupet med ett antal fall två gånger under en sammanlagd tidspe- | |
| riod på knappt två år med hjälp av fokusgrupper och intervjuer. Resultaten av | |
| den första fasen redovisades i slutet av 2014 (Haase och Ryan, 2015), medan | |
| de slutliga resultaten av fallstudien kommer att presenteras i en särskild rap- | |
| port under 2016. Den andra fasen av undersökningen har särskilt för avsikt att | |
| fokusera på förändringarna över tid på de nio utvalda utbildningarna på tre | |
| olika lärosäten. Det överordnade syftet med den första fasen är att åstadkomma | |
| en djupare inblick i och en karakteristik av de nio unika miljöerna med särskilt | |
| fokus på upplevelserna hos studerande, alumner, avnämare och utbildningsan- | |
| svariga. |
10
| 1 INLEDNING | 2014/15:RFR5 |
Figur 1 Översikt över uppföljningsprojektet och dess fyra delundersökningar
Anm.: Uppföljningsprojektet kommer således att avslutas under 2016, när de sista resultaten av den fjärde delundersökningen ligger klara.
1.2 Anvisningar till läsaren
Denna huvudrapport om uppföljningens resultat sönderfaller i två delar, med utgångspunkt i autonomirespektive kvalitetsreformen. Således sammanfattar kapitel 2 resultaten från undersökningens olika delar kring autonomireformen och dess implementering och effekter. Kapitel 3 presenterar kvalitetsreformen och de olika delundersökningarnas resultat om den reformens implementering och effekter. Man redogör först för kvalitetsreformens kvalitetsdrivande effekter, sedan lägger man fram en rad nackdelar med reformens kvalitetssäkringssystem. Huvudrapporten avslutas med slutsatser som sammanfattar de väsentligaste punkterna i fråga om reformernas implementering och effekter. Huvudrapportens sammanfattning ger en kortfattad överblick över resultaten. För ytterligare information om undersökningen och dess delresultat hänvisas till de enskilda delredovisningarna (1–4).
11
2014/15:RFR5
2 Autonomireformen
Detta kapitel sammanfattar uppföljningens resultat med särskilt fokus på effekterna och implementeringen av autonomireformen. Kapitlet inleds med en redogörelse för reformens innehåll och syfte.
2.1 Autonomireformens innehåll och syfte
Autonomireformen, som trädde i kraft den 1 januari 2011, skulle öka handlingsutrymmet för de svenska högskolorna och universiteten. Genom att ge lärosätena större befogenheter och mer självständighet ville man förbättra ramvillkoren för lärosätena för att Sverige ska kunna bedriva utbildning och forskning av internationellt konkurrenskraftig kvalitet (prop. 2009/10:149).
Reformen bidrar ytterligare till den avregleringstendens inom högskolesektorn som går tillbaka till 1993. Ett väsentligt argument för en ytterligare frigörelse av lärosätena från statlig styrning är att man förväntar sig att lärosätena genom en större autonomi snabbare och mer effektivt ska kunna anpassa sig efter externa krav och kontextuella förutsättningar och på så sätt uppnå en högre kvalitet både inom forskning och utbildning.
En långtgående decentralisering av verksamhetsnära beslut främjar utvecklingen av kvaliteten i utbildning och forskning. Större frihet från reglering av riksdag och regering ger universitet och högskolor bättre förutsättningar att anpassa verksamheten efter dess förutsättningar och behov – och av allt snabbare förändringar i dessa. Höjd kvalitet förutsätter frihet att hitta nya former, dra lärdomar av vad som har gjorts, möta förändringar i avnämarnas behov eller studenternas efterfrågan, m.m. (prop. 2009/10:149 s. 15).
Autonomireformen tilldelar universitet och högskolor ökade befogenheter särskilt inom följande områden:
•intern organisation (dock inte styrelse och rektor)
•tillämpning av olika tjänstekategorier
•anställningsprocedurer och anställningsvillkor
•befordringsmöjligheter.
Med autonomireformen är det i stor utsträckning tal om frihet under ansvar. Det betyder att universitet och högskolor får färre krav på sig i fråga om sin organisation och hur de lägger upp arbetet, men i stället avkrävs ansvar för kvaliteten på de uppnådda resultaten genom den kvalitetsreform som även den trädde i kraft 2011. Autonomireformen ska således ses i ett sammanhang med kvalitetsreformen, som behandlas närmare i kapitel 3.
12
| 2 AUTONOMIREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
2.2 Implementeringen av autonomireformen
Av uppföljningens Delredovisning 2 framgår att rektorerna på landets högskolor och universitet generellt håller med om autonomireformens grundläggande idé om att ett ökat självbestämmande är gynnsamt för högskoleväsendet och dess kvalitet. Emellertid upplever rektorerna inte att autonomireformen skulle ha lett till någon väsentlig ökning av den faktiska autonomin, eftersom reformen åtföljs av ökade krav på universitetens och högskolornas dokumentation och en ökad kontroll och övervakning av deras resultat.
Då kan man säga att autonomireformen, den innehar många positiva bitar
– alltså, avregleringen av den interna organisationen och såna där saker är ju väldigt positivt, för det innebär att lärosätena kan finna sin form, och man kan bli olika, vilket jag tror är bra. Det ger en mångfald i systemet. Sen är det ju så att … den svenska staten också infört, och regeringen infört, mycket mer detaljerad uppföljning av … man ökar ju kraven på att vi ska rapportera vad vi gör … man ger friheten, men man slår tillbaks med new public management i den andra änden. (Rektor)
På samma sätt skulle en större reell autonomi på lärosätena enligt rektorerna ha förutsatt ett större inflytande över de ekonomiska ramarna – ett inflytande som rektorerna saknar. Det är dock inte entydigt vad rektorerna menar med autonomi, och de förhåller sig till begreppet på olika sätt.
I praktiken har den specifika lärosäteskontexten och lärosäteskulturen spelat en väsentlig roll både för implementeringen och effekterna av reformen. De äldre, forskningstunga universiteten har i stor utsträckning varit återhållsamma med att genomföra förändringar mot bakgrund av reformen, vilket verkar ha smittat av sig på de övriga universiteten och högskolorna.
En av de mer konkreta förändringarna i kölvattnet av autonomireformen är dock att fakultetsnämnderna på en del lärosäten har omorganiserats. Tidigare stod det i högskoleförordningen att det skulle finnas en fakultetsnämnd, men i och med autonomireformen öppnade man upp för nya sätt att organisera. Detta har bara i ett fåtal fall lett till en nedläggning av fakultetsnämnderna. Men i flera fall har nämndernas befogenheter inskränkts, eller också har det skett en omfördelning av ansvarsområden mellan nämnden och den centrala ledningen.
2.3 Effekterna av autonomireformen
En del rektorer ger uttryck för att autonomireformen har möjliggjort en del reformprocesser som det annars skulle ha varit svårt att genomföra. Generellt verkar autonomireformen ha förstärkt det linjära ledarskapet på bekostnad av det kollegiala ledarskapet. Både rektorer och lärosätena indikerar att en viss centralisering har ägt rum på flera av lärosätena, där strategiska och ekonomiska ansvarsområden nu tydligare placeras hos rektorerna, medan fakultetsnämnderna i större utsträckning endast har fackkunskaperna inom ämnet som sitt ansvarsområde. En av huvudlinjerna i rektorernas upplevda effekt av autonomireformen kan sammanfattas såhär:
13
2014/15:RFR5
14
2 AUTONOMIREFORMEN
Den inre styrningen av lärosätet har blivit friare. Men det har självklart också inneburit en del konflikter och spänningar, därför att den inre friheten ger också snabbare beslutsvägar, och i viss mån maktkoncentration till rektor och ledning. Så autonomireformen, kan man säga, blev mer autonomi för rektor och ledning att fatta beslut, men inte nödvändigtvis ökad autonomi för dom anställda. (Rektor)
I de fall då systemet med fakultetsnämnder har omorganiserats efter autonomireformen har medarbetarna på lärosätena kunnat märka detta, vilket framgår av nedanstående citat från medarbetare på olika lärosäten:
Autonomireformen innebär ju att rektor och [lärosätesbeteckning, red.] - styrelsen har lite mer makt ... kan man väl säga, och det innebär att de kan fatta fler viktiga beslut ... Jag tror möjligheterna finns att påverka, men det krävs också självständighet hos arbetarna, det är ju inte så att man har stora möten där man diskuterar och debatterar frågorna särskilt ofta. (Medarbetare)
Jag tycker att det har blivit mer makt åt rektor, och mindre makt på fakultetsnämnderna. Dom sysslar nästan enbart med kvalitet. Allt som har med ekonomi att göra, nästan, ligger hos rektor. Det är min åsikt om det hela.
... man har lyft ifrån dom [fakulteterna, red. ] en hel del ... rektor sitter på mycket mera makt. (Medarbetare)
Flera är uppmärksamma på att de ökade möjligheterna att använda skilda villkor för lön och anställning mellan lärosätena kan leda till ogenomskinlighet och hinder för jobbrörligheten mellan olika lärosäten (jfr Delredovisning 2 och Delredovisning 4).
Tabell 1 Autonomireformens effekter enligt de utbildningsansvariga. Andelen som instämmer i hög grad eller mycket hög grad, i procent
| Alla utbildningstyper | Vet inte | ||
| Autonomireformen har lett till ett tydliggörande av ’linjens | 35 | 38 | |
| makt’, dvs. ledningshierarkin | |||
| Autonomireformen har tydliggjort att makten delegeras från | 32 | 30 | |
| rektor och ned genom organisationen | |||
| Autonomireformen har först och främst lett till en | 17 | 46 | |
| omfördelning av hanteringen av de olika uppgifterna | |||
| Autonomireformen har lett till ett mer aktivt deltagande i | 14 | 34 | |
| kvalitetssäkringsarbetet från ledningens sida | |||
| Autonomireformen och den konkreta kvalitetsutvärderingen | |||
| har lett till strategiska överväganden i fråga om | 18 | 36 | |
| utbildningsutbudets sammansättning |
Även om enskilda medarbetare förhåller sig på ett genomtänkt sätt till autonomireformen och dess inverkan på universitets- och högskolepraxis är den starkt övervägande tendensen att medarbetarna längre ned i systemet tycks ha svårt att förhålla sig till reformen. Det avspeglar sig för det första genom att det på alla frågor om autonomireformens effekter var mellan 30 och 46 procent av de utbildningsansvariga, som deltog i enkätundersökningen, som valde att svara ”vet inte” (jfr tabell 1). För det andra verkar benägenheten att relatera till autonomireformen bli svagare längre ned i organisationens hierarki hos de
| 2 AUTONOMIREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
medarbetare som intervjuades i samband med de nio specifika fallen i Delredovisning 4, som citaten här exemplifierar.
Det här [autonomi, red.] är verkligen ingenting som jag har satt mig in i, eller så, har några synpunkter om, helt enkelt. Det är långt utanför min sfär, på nåt sätt. (Medarbetare)
Vi får bara, liksom, ett brev med en information om att nu har man tagit det beslutet, och det beslutet. Och jag lägger inte så stor vikt vid det, egentligen, i mitt arbete ... Jag lever i vår lilla värld här på [närmare angivet, red.] fakulteten, och så ner på min programnivå, och så reder vi oss rätt så bra. ... Vi kan ändå aldrig påverka det där va, ... vi får bara rätta in oss i ledet när det dyker upp nån ändring. Så det är inget jag lägger mycket energi på. (Medarbetare)
När man kommer så här, ända ner i utbildningsleden, då märker man väl inte sådär fruktansvärt mycket av det. (Medarbetare)
Inte heller hos avnämare, alumner och studerande, som intervjuas i Delredovisning 4, är reformnivån något som man relaterar till. Även om både alumner, studerande och avnämare fann det berikande att delta i intervjuer eller fokusgrupper i samband med Delredovisning 4, eftersom det satte igång en självreflexion och diskussion om deras expertroll och ämnesspecifika kvalitetskriterier, hade de i allmänhet inte någon kännedom om autonomireformen. Detsamma gäller i fråga om kvalitetsreformen. Här var det dock en del studerande och avnämare som hade hört talas om antingen ett bedömningsresultat för en viss utbildning eller om den kvalitetsutvärderingsprocess som kommer av kvalitetsreformen.
Autonomireformen riktar sig i första hand till ledningsnivån på lärosätena och har därför inte samma synlighet som kvalitetsreformen, som är mer konkret och handgriplig på studieledningsnivå. Samtidigt går autonomireformen hand i hand med en rad institutionella och överinstitutionella utmaningar och kontextförändringar, som gör det svårt för medarbetarna på lärosätena att peka ut vilka förändringar som kan tillskrivas autonomireformen och vilka som har att göra med något annat. En utbildningsansvarig tolkar tendensen som ett resultat av att beslutsprocesserna på högskolor och universitet har blivit mer specialiserade och komplexa att sätta sig in i. Det betyder att det är en betydligt mer krävande uppgift för den enskilda forskaren eller läraren att sätta sig in i vad som beslutas och vad det innebär än det har varit tidigare (jfr Delredovisning 4).
Rektorerna understryker dessutom att autonomireformen – samt för övrigt också kvalitetsreformen – bara är enskilda delar i en större forsknings- och utbildningspolitisk kontext. Reformerna kan inte betraktas isolerat utan måste förstås i ett sammanhang med beslut om resurser samt avvägningar mot regionala, nationella och internationella hänsyn. Dessutom är båda reformerna uttryck för en större förändringsvåg som har historiska rötter och både nationell och internationell genklang (jfr Delredovisning 1).
15
2014/15:RFR5
3 Kvalitetsreformen
Detta kapitel sammanfattar de resultat från delundersökningarna som är kopplade till implementeringen och effekterna av kvalitetsreformen. Inledningsvis redogörs för reformens innehåll och syfte.
3.1 Kvalitetsreformens innehåll och syfte
Kvalitetsreformen från 2011 markerade ett skifte i tillvägagångssättet vid kvalitetssäkring av svenska högskoleutbildningar. Fram till 2011 var fokus riktat mot hur universiteten och högskolorna arbetade med kvalitet i utbildningarna, medan man med den nya reformen slog in på en kurs som riktade fokus mot de studerandes lärandeutbyte mätt utifrån de uppställda lärandemålen för en given utbildning.
Högskoleverket och därefter Universitetskanslersämbetet (från 2012) hade i uppgift att utvärdera högskoleutbildningar i Sverige under perioden 2011 till 2014. Det gjorde i sex omgångar, där man varje halvår valde ut en grupp utbildningar som utvärderades under en period på tolv månader.
Kvalitetsbedömningssystemet använder tre betyg på de utbildningar som utvärderas: bristande kvalitet, hög kvalitet och mycket hög kvalitet. Resultaten offentliggörs löpande på Universitetskanslersämbetets (UKÄ) webbplats. Om en utbildning får omdömet bristande kvalitet riskerar lärosätet att förlora examensrätten till denna utbildning. UKÄ skriver bland annat följande om bedömningarna:
UKÄ beslutar om vilket samlat omdöme varje utbildning ska få med utgångspunkt i bedömargruppens yttrande. Utbildningar med det samlade omdömet mycket hög kvalitet eller hög kvalitet uppfyller kvalitetskraven för högre utbildning. Utbildningar som inte uppfyller kvalitetskraven för högre utbildning får det samlade omdömet bristande kvalitet. Universitetskanslersämbetet ifrågasätter i dessa fall lärosätets tillstånd att utfärda den aktuella examen. En uppföljning av de utbildningarna kommer att ske inom ett år. Därefter kan UKÄ besluta om att återkalla examenstillståndet.5
När en utbildning får omdömet bristande kvalitet ska lärosätet ta fram en handlingsplan för hur man ska höja kvaliteten. Handlingsplanen utgör grunden för en omvärdering senast ett år efter den första bedömningen. Utbildningar som får omdömet mycket hög kvalitet belönas med en bonus. När bonussystemet är genomfört fullt 2015 kommer det att finnas en pott på ca 295 miljoner kronor som delas ut till dessa utbildningar.6
5http://www.uk-ambetet.se/utbildningskvalitet/sagarutvarderingarna- till.4.782a298813a88dd0dad800010458.html.
6http://www.uk-ambetet.se/utbildningskvalitet/sagarutvarderingarna-
till.4.782a298813a88dd0dad800010458.html.
16
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
3.2. Implementeringen av kvalitetsreformen
Det är som sagt Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som organiserar utbildningsutvärderingarna. Standardproceduren för utvärderingarna beskrivs i figur 2. Utbildningarna utvärderades i sex omgångar och startade 2011 med omgång 1 och omgång 6 genomfördes under andra hälften av 2013. Som framgår är fokus riktat mot de studerandes resultat, och huvudunderlaget i utvärderingarna är de avslutande skriftliga arbetena, men också självvärderingar och intervjuer ingår i utvärderingsprocessen.
Figur 2 Utvärderingsprocessen, justeringarna och resultaten
Anm.: Baserat på figur framtagen av Universitetskanslersämbetet (http://www.uk-ambetet.se/utbild- ningskvalitet/sagarutvarderingarnatill.4.782a298813a88dd0dad800010458.html) och kompletterad med värden för resultaten av utvärderingar och omvärderingar per den 27 oktober 2014: http://www.uka.se/nyheter/allautvarderingarklaraover2000utbildningarharfattsinaomdomen.5.614ce6ad149128a3c9e3adcf.html.
Som framgår av figur 2 har man efter de första utvärderingsomgångarna gjort justeringar av utvärderingsprocessen. Ursprungligen var det meningen att man som en del av bedömningen också skulle genomföra enkätundersökningar med alumner. Men det visade sig mycket svårt att få tag i alumnerna, så detta bedömningsunderlag togs av praktiska skäl bort efter den första utvärderingsomgången 2011.
17
2014/15:RFR5
18
3 KVALITETSREFORMEN
När systemet kom igång så var det ju tydligt att det från alla parter var försöksverksamheten. Men, varken i omgång ett eller omgång två, då satt det ju inte riktigt, hur det skulle fungera. (Medarbetare)
2012 tog Högskoleverket fram en ny systembeskrivning med en utvidgad instruktion som tydliggjorde dokumentationskraven i samband med utbildningsutvärderingarna. Den innehöll också en rad justeringar av systemet 7, däribland att endast utbildningar med minst fem självständiga avslutande examensarbeten under de tre senaste åren kunde utvärderas.
I slutet av oktober 2014 fick de sista av de sammanlagt 2 092 utbildningar som bedömdes svar på sina kvalitetsutvärderingar. Sammanlagt har 14 procent av utbildningarna fått omdömet mycket hög kvalitet. 59 procent har bedömts hålla hög kvalitet, medan 26 procent av utbildningarna i första omgången fick omdömet bristande kvalitet. Hittills har detta dock inte lett till att lärosätena har blivit fråntagna examensrätten till någon av dessa utbildningar. Vid omvärderingarna har alla de utbildningar som i första omgången fick omdömet bristande kvalitet fått omdömet hög kvalitet. Den 27 oktober 2014 hade 354 av de utbildningar som i första omgången hade fått omdömet bristande kvalitet ännu inte blivit omvärderade, medan 43 av utbildningarna med bristande kvalitet hade lagts ned av lärosätena själva.8
3.3 Effekterna av kvalitetsreformen
Här går vi igenom effekterna av kvalitetsreformen. Först ser vi närmare på de positiva effekterna av reformen, och sedan redogörs för kvalitetsreformens negativa effekter.
3.3.1 Högre kvalitet och mer lärande
Kvalitetsreformen har enligt respondenterna i detta uppföljningsprojekt varit kvalitetsdrivande. Denna bild är utbredd bland rektorerna och bekräftas i viss mån av de utbildningsansvariga och i de nio utvalda utbildningsmiljöerna. Kvalitetsreformen har tvingat lärosätena att i högre grad än tidigare sätta fokus på utbildningarnas innehåll och kvalitet, och man har särskilt arbetat med kvaliteten på de utbildningar som har fått omdömet bristande kvalitet.
Till skillnad från dom här input- och processorienterade modellerna, där man anställer en disputerad lektor, och så faller allting på plats plötsligt alldeles oavsett om den här lektorn fungerar i undervisningssalen eller inte [...] – har vi nu faktiskt gjort innehållsmässiga förändringar: hur ska vi bedriva metodutbildning, hur ska vi få in ämnets kärna och så i undervisningen? Så min bild är att det har varit kvalitetsdrivande, det har förbättrat kvalitén på kandidatutbildningen. (Rektor)
7http://www.hsv.se/download/18.8b3a8c21372be32ace80007240/1215R-hogskoleverkets- system-kvalitetsutvardering.pdf.
8http://www.uka.se/nyheter/allautvarderingarklaraover2000utbildningarharfattsinaomdo-
men.5.614ce6ad149128a3c9e3adcf.html.
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
Vi fick många utbildningar, eller många examina, med bristande kvalitet
... Och det här var ett, tror jag, kraftfullt uppvaknande, och [...] det har blivit en väldig energi internt, att ta tag i en del saker som man kanske faktiskt kände till redan innan, men i och med att det har utvärderats nu så har det fått en väldigt stark effekt. (Rektor)
Som framgår av tabell 2 har kvalitetsreformens utvärderingar också lett till en lång rad nya åtgärder på utbildningarna. Mer än var tredje utbildningsansvarig anger att kursplanerna har reviderats till följd av utvärderingarna, och många utbildningar har gett de studerande tydligare information om utbildningens krav och förutsättningar. Man har också infört mer metodundervisning på många utbildningar och försökt stärka forskningsanknytningen av utbildningen på flera ställen.
Tabell 2 Andelen utbildningar som har vidtagit någon av de angivna åtgärderna efter utvärderingen. Andelen ja-svar, i procent
Alla utbildningstyper
Fler obligatoriska delar i utbildningen Färre vägar till examen
Precisering av ansvar för utbildningskvalitet Revidering av kursplaner
Mer metodundervisning
Ökad undervisningskompetens och undervisningskapacitet
Ökad pedagogisk och undervisningsdidaktisk insats
Ökad forskningsanknytning
Systematisk involvering av interna och externa intressenter
Tydligare information till studerande om krav och förutsättningar
13
6
10
34
27
10
15
17
6
34
Ser vi närmare på de studerandes lärandeutbyte, verkar det som om utvärderingarna har haft effekt även här. Tabell 3 visar således hur utvärderingarna enligt de utbildningsansvariga har inverkat på de tre centrala lärandemålen kunskap och förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Av de utbildningsansvariga anser 21 procent att de studerande har förbättrat sin kunskap och förståelse, 30 procent pekar på att deras färdighet och förmåga har blivit generellt bättre, medan nästan en tredjedel säger att de studerandes värderingsförmåga och förhållningssätt har förbättrats.
19
2014/15:RFR5
20
3 KVALITETSREFORMEN
Tabell 3 Utvärderingen av utbildningen har förändrat de studerandes lärandeutbyte, i procent
| Mer eller | Oförändrat | Mindre | Vet inte | ||
| mycket mer | eller mycket | ||||
| mindre | |||||
| Kunskap och | 21 | 58 | 1 | 20 | |
| förståelse | |||||
| Färdighet och förmåga 30 | 49 | 2 | 20 | ||
| Värderingsförmåga | 32 | 47 | 1 | 20 | |
| och förhållningssätt | |||||
Som beskrivits ovan under avsnitt 3.1 får de utbildningar som får omdömet mycket hög kvalitet i UKÄ:s utvärderingar en ekonomisk bonus. Bland rektorerna råder det dock enighet om att det inte är denna morot som har varit kvalitetsdrivande. Däremot bedöms ”piskan” i form av risken att förlora examenstillståndet och bli ”uthängd” på UKÄ:s webbplats i högre grad ha bidragit till att driva kvalitetsarbetet och höja kvaliteten.
Alltså den här pengen man får för mycket hög kvalitet, den har vi nästan inte nämnt, det är ingen som diskuterar den, det är inget viktigt på något vis. Det är som en liten extra peng som kanske kommer. Det viktiga är ju … Och det är ju kvalitetsdrivande, att man kan ta in examenstillstånd och sånt, det är ju hårt arbete, det är mycket viktigare. (Rektor)
Alltså, moroten är definitivt ingenting värd i det här. Alltså, det är inte ett incitament för något av det här arbetet. (Rektor)
Utvärderingssystemets möjliga sanktioner inverkar i hög grad också på de ansvariga medarbetarna på de lärosäten som ingår i den fallstudiebaserade undersökningen (Delredovisning 4).
Det finns ingen riktig poäng att ifrågasätta ett system [...] du har två alternativ. Antingen åtgärdar du det, eller så lägger vi ner. [...] När man ställs i den frågan, då blir det väldigt lätt. [...] det handlar om överlevnad, också. (Medarbetare)
Större fokus på det avslutande skriftliga arbetet och mer förståelse för examensbeskrivningar och examensmål
Som nämnts ovan spelar det avslutande skriftliga examensarbetet en huvudroll i de utvärderingar av utbildningarnas kvalitet som UKÄ genomför, och rektorerna bedömer generellt att detta har riktat ett större fokus mot det skriftliga arbetet.
Här på högskolan så hade vi ett kvalitetssystem, ett internt kvalitetssystem, som innebar att vi hade en procedur för hur vi följer upp utbildningar och hur vi återkopplar eventuella brister till dom som ger utbildningarna, och ändringen som inträdde var väl det att vi insåg, förstås, att vi behöver koncentrera oss på att titta på examensarbetena. Så att, vi fick införa i vårt kvalitetssystem en process där vi också la till det här med att läsa examensarbeten. (Rektor)
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
Vi har blitt mycket mer noggranna med just det här med examinationen av examensarbetet, och lagt om dom processerna. [...] Och det har inneburit att kraven har höjts. (Medarbetare)
Av de utbildningsansvariga instämmer 63 procent i hög eller mycket hög grad med rektorernas bedömning att reformen har riktat ett större fokus på examensarbetet (jfr tabell 36 i Delredovisning 3). Som framgår av tabell 4 har det ändrade fokuset också inneburit att det på en del av de utvärderade utbildningarna i dag läggs mer resurser på det avslutande skriftliga arbetet, samt att det i många fall också har införts nya kvalitetssäkringsprocesser för detta arbete.
Tabell 4 Andelen utbildningar som har vidtagit någon av de angivna åtgärderna efter utvärderingen. Andelen ja-svar, i procent
Alla utbildningstyper
| Ny kvalitetssäkringsprocess för det avslutande skriftliga arbetet | 33 |
| Mer resurser till det avslutande skriftliga arbetet | 15 |
En annan påtaglig effekt av reformen märks när det gäller examensbeskrivningar och examensmål. Av de utbildningsansvariga förklarar sig 51 procent således i hög eller mycket hög grad instämma i att kvalitetsreformen har skapat större uppmärksamhet på och förståelse för examensbeskrivningar och examensmål (jfr tabell 36 i Delredovisning 3). Denna effekt av reformen nämns också av flera rektorer. Reformen ser således ut att ha bidragit till en djupare implementering av Bolognaprocessen inom det svenska högskoleväsendet.
Systemet, som vi lever i nu, det har framför allt varit en viktig del för att manifestera Bolognareformens, ska vi säga, ideologi kring lärandemål. [...] det tror jag är en väldigt stor påverkan som det har haft, att vi faktiskt nu resonerar om utbildningarna i förhållande till dom lärandemål som dom har. (Rektor)
Ett mer systematiskt tillvägagångssätt i kvalitetsarbetet
Respondenterna bedömer också att kvalitetsreformen generellt har fört med sig ett mer systematiskt tillvägagångssätt i kvalitetsarbetet. Det gäller särskilt rektorerna. Men att arbeta systematiskt med kvalitet är inte något nytt inom utbildningarna. 57 procent av alla utbildningar arbetade enligt de utbildningsansvariga i hög eller mycket hög grad systematiskt med kvalitet redan innan kvalitetsreformen genomfördes (jfr tabell 20 i Delredovisning 3). Som framgår av tabell 5 bedömer 35 procent av de utbildningsansvariga dock att kvalitetsreformen har lett till ökad uppmärksamhet på vikten av kvalitetsarbete, medan drygt 20 procent bedömer att det i hög eller mycket hög grad arbetas mer strategiskt och systematiskt med kvalitetsarbetet i dag än innan reformen trädde i kraft.
21
2014/15:RFR5
22
3 KVALITETSREFORMEN
Tabell 5 Andelen utbildningsansvariga som i hög grad eller mycket hög grad instämmer, i procent
| Alla utbildningstyper | Vet | ||
| inte | |||
| Kvalitetsreformen har lett till ökad uppmärksamhet på vikten av | 35 | 12 | |
| kvalitetsarbete | |||
| Det arbetas mer strategiskt med kvalitetsarbetet i utbildningarna | 23 | 14 | |
| nu än före reformen | |||
| Det arbetas mer systematiskt med kvalitetsarbetet i | 22 | 13 | |
| utbildningarna nu än före reformen | |||
Av de utbildningsansvariga anger 15 procent vidare att de i förlängningen av arbetet med utvärderingarna av utbildningarna i hög eller mycket hög grad har etablerat en strategi för framtida utvärderingar (jfr tabell 21 i Delredovisning 3). De utbildnings- och kvalitetsansvariga från de nio utvalda utbildningsmiljöer som ingår i fallstudien pekar dessutom på att kvalitetsutvärderingsprocesserna har gett en förbättrad dokumentation av utbildningarnas kvalitetsarbete. Det gör det enklare att förmedla och vidareutveckla detta arbete internt på lärosätet, mellan dem som undervisar på området och i kommunikationen med de studerande, samt externt, och då särskilt i förhållande till jämförbara utbildningar på andra lärosäten.
En effekt av utvärderingarna har också varit en starkare programorientering av många utbildningar. Det innebär att det blir fler obligatoriska och förutbestämda kurser i en utbildning. Många utbildningar, inte minst yrkesutbildningar, är redan uppbyggda som program (jfr tabell 24 i Delredovisning 3). Men även om mer än 90 procent av yrkesutbildningarna redan bedömdes vara programorienterade i hög eller mycket hög grad av de utbildningsansvariga, pekade 20 procent av de utbildningsansvariga ändå på att man i framtiden kan förvänta sig en ännu tydligare programorientering.
De övriga utbildningstyperna – kandidat, magister och master – hade en lägre andel utbildningar som redan i hög eller mycket hög grad var programorienterade, men ungefär samma andel som ansåg att utbildningarna i framtiden skulle bli mer programorienterade. I fallstudien (Delredovisning 4) gav de utbildningsansvariga på samma sätt uttryck för att de upplevde kvalitetsreformen som en väsentlig orsak till att det i ökad omfattning fokuserades mer på program på bekostnad av kursstrukturen. Detta upplevs ge bättre möjligheter att styra de studerandes lärandeutbyte och progression – och därigenom säkerställa en hög kvalitet på deras slutexamen.
3.3.2 Nackdelar med kvalitetssystemet
Under denna punkt ser vi närmare på de nackdelar och negativa effekter som respondenterna upplever att kvalitetsreformen har fört med sig.
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
Från process till resultat
Det nya svenska kvalitetssäkringssystemet, som såg dagens ljus i och med kvalitetsreformen 2011, skiljer sig genom sitt primära fokus på resultatet väsentligen från andra skandinaviska och europeiska kvalitetssäkringssystem för högre utbildning. Enligt många av högskolerektorerna läggs det dock för stor vikt vid resultaten. Rektorerna pekar på att man före 2011-reformen mätte kvaliteten på högskoleutbildningarna genom att i första hand granska procedurer och processer, medan man nu har gått i motsatt riktning. I stället för ett system som uteslutande har fokus på resultaten önskar de svenska rektorerna ett system där man både ser till processen och resultaten när man bedömer kvaliteten på de olika utbildningarna.
Jag tycker ju inte att det svenska kvalitetssystemet ställer dom krav man kan ställa när man mäter kvalitet. Om jag jämför med när man tillverkar en bil, och bilen är undermålig, så måste man ju titta på: vad stoppar man in för råvaror till bilen, hur såg processen ut, är det nån brist där, och då blev resultatet … man kan ju inte förstå bristerna i bilen om man inte tittar på hela steget. (Rektor)
Ett av problemen med att uteslutande fokusera på slutresultatet är enligt rektorerna att man på det viset inte kan mäta hur mycket den enskilda studerande har avancerat under studietiden. Studerande som vid studiestarten redan är duktiga kommer, under i övrigt lika förutsättningar, att klara sig bättre än de studerande som inte är lika duktiga, och därför måste man också ta hänsyn till kunskapsnivån för de studerande som börjar på en given utbildning om man vill mäta kvaliteten på utbildningen. Hur mycket en utbildning förmår de studerande att avancera är således en central fråga som det nuvarande kvalitetsmätningssystemet inte lyckas fånga.
Ett annat problem med det nuvarande utvärderingssystemet är enligt rektorerna att det inte är lika väl lämpat att bedöma alla typer av utbildningar. Sy- stemet anses vara bäst på att mäta kvaliteten på de traditionella akademiska utbildningarna, medan yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar kan komma i kläm i detta utvärderingssystem, där vikten huvudsakligen läggs på det avslutande skriftliga examensarbetet. Rektorerna anser dock att de långa yrkesutbildningarna som till exempel läkarutbildningen eller civilingenjörsutbildningen kan hanteras bättre i detta kvalitetsbedömningssystem än kortare utbildningar som sjuksköterskeutbildningar eller högskoleingenjörsutbildningar.
Ett exempel på vad det nuvarande utvärderingssystemet med fokus på det avslutande skriftliga arbetet har svårt att fånga när det gäller yrkesutbildningarnas lärandemål kommer fram i Delredovisning 4:
Många utav våra mål går ju absolut inte att hitta i en uppsats ... att informera patient och närstående och sånt – hur ska man kunna läsa det i uppsatsen? (Medarbetare)
De utbildningsansvariga delar i stor utsträckning rektorernas bedömning att kvalitetssäkringssystemet är sämre när det gäller att bedöma yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar än traditionella akademiska utbildningar.
23
2014/15:RFR5
24
3 KVALITETSREFORMEN
Som tabell 6 visar anser 50 procent av de utbildningsansvariga att systemet i hög eller mycket hög grad är dåligt på att bedöma yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar. Ser man isolerat på de utbildningsansvariga för yrkesutbildningarna, är detta tal ännu högre, nämligen 67 procent.
Tabell 6 Användbarhet: Påståenden om kvalitetsreformen. Andelen som instämmer i hög grad eller mycket hög grad, i procent
| Alla utbildningstyper | Vet | ||
| inte | |||
| Kvalitetssäkringssystemet är dåligt på att bedöma | 50 | 25 | |
| yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar när | |||
| tyngdpunkten läggs på det avslutande examensarbetet | |||
| Kvalitetssäkringssystemet är bäst på att bedöma de traditionella | 41 | 19 | |
| akademiska utbildningarna | |||
I de nio utbildningsmiljöer som ingår i Delredovisning 4 finns det en klar föreställning om att kvalitetsutvärderingarna favoriserar traditionella akademiska utbildningar. Bedömningen är att detta på sikt kommer att leda till en anpassning av utbildningarna i mer akademisk riktning på bekostnad av det yrkesinriktade fokuset och samverkan med det omgivande samhället.
Hur rätt träffar utvärderingssystemet?
En central fråga i bedömningen av varje kvalitetssystem måste vara hur rätt systemet träffar – hur exakt det lyckas bedöma kvaliteten på de utbildningar som bedöms. Här bedömer flera rektorer att det nuvarande systemet träffar mitt i prick i ca 80 procent av fallen. Det är alltså i 20 procent av fallen som det inte råder överensstämmelse mellan rektorernas uppfattning av kvaliteten på utbildningarna och kvalitetsbedömningarna.
Enkätundersökningen bland de utbildningsansvariga bekräftar i stort sett detta 80/20-förhållande. Som tabell 7 visar var 16 procent av de utbildningsansvariga generellt i hög eller mycket hög grad överraskade över bedömningsresultatet – detta tal var lägst hos de utbildningsansvariga för masterutbildningarna (8 procent) och högst bland dem som hade ansvaret för yrkesutbildningarna (24 procent).
3 KVALITETSREFORMEN
Tabell 7 Andelen av de utbildningsansvariga som i hög eller mycket hög grad var överraskade över bedömningsresultatet, i procent
| Utbildningstyp | I hög eller mycket | I viss eller lägre | Inte alls |
| hög grad | grad | ||
| Kandidat | 13 | 55 | 31 |
| Magister | 23 | 50 | 27 |
| Master | 8 | 68 | 23 |
| Yrkesutbildning | 24 | 69 | 7 |
| Alla | 16 | 59 | 24 |
Anm.: Alla som vid tidpunkten för undersökningen ännu hade okänt resultat har inte svarat på denna fråga.
En felmarginal på 20 procent bedöms av rektorerna att vara mycket högt. Det kan nämligen få allvarliga ekonomiska och personalmässiga konsekvenser om en utbildning felaktigt bedöms ha bristande kvalitet och lärosätet mot bakgrund av detta förlorar examenstillståndet.
Är det 20 procent fel så är det för mycket fel i ett system som har såna allvarliga konsekvenser. (Rektor)
Behövs andra eller kompletterande utvärderingskriterier?
Bland rektorerna finns det en skepsis till att endast bedöma kvaliteten på utbildningar utifrån de kriterier som man använder i det nya kvalitetsbedömningssystemet. En del anser att man helt måste kassera det nya systemet till förmån för ett system med större legitimitet inom sektorn – ett system som blir till i en dialog mellan sektorn, regeringen och UKÄ9 – medan andra bedömer att man åtminstone måste komplettera de nuvarande bedömningskriterierna med andra och fler kriterier när man bedömer kvaliteten på en utbildning.
Hur ser kompetensen ut på lärosätet, hur mycket tid har studenterna för sina arbeten, vad läser dom för litteratur, hur kvalificerade uppgifter har dom, hur ser läroprocessen ut, vilka typer av tentamina har dom, vilka övriga kvalitéer – ansvar, självständighet, kritiskt tänkande – utvecklar dom över tid? Hur ser samverkan ut med offentlig sektor, eller privat sektor? Hur förankrar dom sina utbildningar i en kommande yrkespraktik under utbildningstiden? Det finns ett trettiotal såna frågor som också är viktiga. (Rektor)
73 procent av de utbildningsansvariga pekar också på att det i hög eller mycket hög grad finns ett behov av fler indikatorer för att kunna säga något tillförlitligt om kvaliteten hos utbildningarna (jfr tabell 38 i Delredovisning 3). 59 procent av alla utbildningsansvariga vill också att självvärderingarna i högre grad ska
9 Flera rektorer hänvisar till Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) förslag till ett nytt kvalitetsbedömningssystem. Universiteten och högskolorna bör enligt SUHF:s förslag själva ha huvudansvaret för att löpande kontrollera och vidareutveckla kvaliteten på sina utbildningar, medan UKÄ:s framtida roll bör vara att kontrollera lärosätenas övergripande kvalitetsarbete och kvalitetsprocedurer samt att vara den instans som tilldelar – och eventuellt återkallar – lärosätenas granskningsrätt. Jfr Slutrapport från SUHF:s Expertgrupp för kvalitetsfrågor 2012–2013, oktober 2013: http://www.suhf.se/publicerat/rapporter_1.
2014/15:RFR5
25
2014/15:RFR5
26
3 KVALITETSREFORMEN
tas med i utbildningsutvärderingarna än vad som har varit fallet (jfr tabell 16 i Delredovisning 3).
Rektorernas skepsis i fråga om bedömningskriterierna återfinns i hög grad också bland de utbildningsansvariga. Som tabell 8 visar är det bara 22 procent av alla utbildningsansvariga som anser att kvalitetssäkringssystemets delar i hög eller mycket hög grad mäter om utbildningen håller hög kvalitet.10 Det är också bara drygt hälften som bedömer att deras utbildning i hög eller mycket hög grad har utvärderats i fråga om tillräckligt relevanta under- och delmål. Vidare anser bara 34 procent att det självständiga skriftliga examensarbetet i hög eller mycket hög grad är en bra kvalitetsindikator för utbildningen.11 Som framgår av tabellen är det särskilt de utbildningsansvariga för utbildningar som har fått omdömet bristande kvalitet som är skeptiska till bedömningskriterierna.
Tabell 8 Utvärderingskriterierna och bedömningsresultatet. Andelen som instämmer i hög grad eller mycket hög grad, i procent
| Bedömningsresultat | Bristande | Hög | Mycket | Alla*) |
| kvalitet | kvalitet | hög | ||
| kvalitet | ||||
| Kvalitetssäkringssystemets delar | ||||
| mäter om utbildningen håller hög | 7 | 25 | 40 | 22 |
| kvalitet | ||||
| Utbildningen har utvärderats i fråga | ||||
| om tillräckligt relevanta under- och | 31 | 59 | 69 | 53 |
| delmål | ||||
| Det självständiga skriftliga | ||||
| examensarbetet är en bra | 22 | 34 | 52 | 34 |
| kvalitetsindikator för utbildningen |
Anm.: *) Alla med ännu okänt resultat ingår också under kategorin Alla.
Denna skepsis bekräftas av värdena i tabell 9, som visar hur rättvisande bedömningsunderlaget bedöms ha varit för utvärderingsresultaten fördelat på de tre omdömena mycket hög kvalitet, hög kvalitet och bristande kvalitet.
10 Det fanns sex olika svarsmöjligheter (avrundad andel i procent av alla studieansvariga inom parentes): I mycket hög grad (2 %), I hög grad (20 %), I viss grad (49 %), I mindre grad (19 %), Inte alls (7 %) och Vet inte (3 %).
11 Också här fanns det sex svarsmöjligheter (avrundad andel i procent av alla studieansvariga inom parentes): I mycket hög grad (7 %), I hög grad (27 %), I viss grad (47 %), I mindre grad (16 %), Inte alls (3 %) och Vet inte (0 %).
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
Tabell 9 Det använda bedömningsunderlaget gav ett rättvisande utvärderingsresultat. Andelen som instämmer i hög grad eller mycket hög grad, i procent
| Utbildningstyp | Kandidat | Magister | Master | Yrkesutbildning |
| Omdöme | ||||
| Mycket hög kvalitet | 93 | 50 | 80 | 92 |
| Hög kvalitet | 47 | 70 | 45 | 51 |
| Bristande kvalitet | 6 | 19 | 35 | 11 |
Anm.: Varken kolumner eller rader ger summan 100 procent. Kvalitetsresultaten är från den första utvärderingen, om de redan är kända.
Bara mellan 6 och 35 procent av de ansvariga för utbildningarna som har fått omdömet bristande kvalitet anser således att bedömningsunderlaget har gett ett rättvisande utvärderingsresultat. Men också andra tal sticker ut och bidrar till att ge en bild av att man i utbildningsmiljöerna upplever att utvärderingsunderlaget är otillräckligt. Bara 47 procent av de ansvariga bedömer att bedömningsunderlaget i hög eller mycket hög grad gav en rättvisande bild av deras kandidatutbildningar, även om dessa fick omdömet hög kvalitet. Bland masterutbildningarna är detta tal också mycket lågt, 45 procent, medan bara hälften av de utbildningsansvariga för de magisterutbildningar som fick omdömet mycket hög kvalitet fann att bedömningsunderlaget i hög eller mycket hög grad gav en rättvisande bild av utbildningens kvalitet. Rent allmänt måste det sägas att kvalitetssäkringssystemet både hos rektorerna och de utbildningsansvariga upplevs ha stora problem med tillförlitligheten.
Systemet är inte bra, det är alltför osäkert, det är alltför mycket gissning. Och det är väldigt rättsosäkert, tycker jag, i förhållande till, så att säga … alltså, om man tänker såhär, det kan hänga på ett enda examensarbete, egentligen, skillnaden mellan om det fått ”hög kvalitet” eller ”bristfällig kvalitet”. Och, i förlängningen, mellan att man då kanske lägger ner ett program, eller att man får indraget examenstillstånd (Rektor)
Stora omkostnader
Både rektorerna och de utbildningsansvariga pekar på att man har lagt ned stora resurser på genomförandet av kvalitetsreformen. Således var 51 procent av de utbildningsansvariga överraskade över omfattningen på arbetet med självvärderingarna (jfr tabell 16 i Delredovisning 3). Intervjuerna som genomfördes i de nio särskilt undersökta utbildningsmiljöerna visade i förlängningen av detta att genomförandet av kvalitetsreformen har medfört stora omkostnader för de berörda medarbetarna på de tre lärosätena, och på en del ställen har utvärderingsprocessen också skapat oro för den enskildes anställning.
Det har varit jättejobbigt. Jag tror alla är jättetrötta, faktiskt. [...] Det upplevs som en ganska jobbig process, där alla är lite osäkra. (Medarbetare)
Det som kanske inte har varit helt lyckat är den effekten att [...] utvärderingar stjäl en massa energi. Man blir så upptagen av utvärderingar att man nästan helt glömmer det som man egentligen skulle [...] fokuset hamnar på examensresultaten snarare än på undervisning och lärande. (Medarbetare)
27
2014/15:RFR5
28
3 KVALITETSREFORMEN
Samtidigt upplever medarbetarna att kvalitetsreformen ställer krav på en mer direkt koppling mellan forskning och undervisning, vilket i praktiken kan innebära en risk för anställningen för de medarbetare som inte har en doktorsexamen.
Tidigare har det vart såhär [...] att dom som forskar har forskat, och dom som har undervisat har undervisat [...] Och nu är det mer integrerat. [...]Skiftet har skett, för våran del. Alla ska forska. Adjunkter har vi inte kvar här, om ett par år. Hade inte det här hänt, den här reformen, så hade vi inte vart här, utan då hade vi levt vidare med att adjunkter undervisar, och forskare, dom bara forskar. (Medarbetare)
ENQA:s kritik
The European Association for Quality Assurance Agencies in Higher Education (ENQA), som är en paraplyorganisation för de nationella kvalitetssäkringsorganisationerna (i Sverige fram till 2012 Högskoleverket, därefter UKÄ), uttalade i sin senaste utvärdering av det svenska kvalitetssäkringssystemet 2012 en skarp kritik mot detta system. ENQA fann inte att det svenska systemet levde upp till organisationens riktlinjer för extern kvalitetskontroll av högre utbildning, alltså till The Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG).12
ENQA kritiserar i första hand det svenska systemet för två saker, för det första för att systemet inte tar hänsyn till lärosätenas interna kvalitetsarbete och för det andra för Högskoleverkets bristande oberoende av regeringen. Det heter bland annat i slutrapporten:
The present Swedish system is fundamentally at odds with ESG. ESG’s first principle is that external quality assurance should build on the results of internal quality assurance, but the Swedish system takes no account of HEIs’ arrangements for internal quality assurance, except at the very margins. A basic principle of ESG is that quality assurance systems should lead to enhancement. In the Swedish system there are no recommendations for improvement. Though the Review Panel could get no authoritative statement of the aims of the system, the word used most stakeholders inteviewed was ‘control’. Staff and students involved in the first phase of evaluations stated that the purpose was described to them as ‘ranking’. ESG are about quality as much as standards, but the Swedish system is interested in standards almost exclusively. It is a fundamental requirement of the ENQA criteria that agencies should be ‘independent’, in terms of the ‘definition and operation of [their] procedures and methods’. HSV cannot be considered ‘independent’, due to the extent to which their procedures and methods, as well as overall aims and objectives have been dictated by Government.13
12The Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG)’ beskrivs här: http://www.enqa.eu/index.php/home/esg/.
13Jfr s. 23 i Swedish National Agency for Higher Education: Review of ENQA Membership http://www.hsv.se/download/18.1c6d4396136bbbed2bd80002238/HSV_review-ENQA-
Criteria-Report-April2012.pdf.
| 3 KVALITETSREFORMEN | 2014/15:RFR5 |
Även om rektorerna har olika hållningar till ENQA:s förståelse av kvalitetssäkring – en del rektorer uttrycker farhågor för att det genom ENQA:s tillvägagångssätt kan bli för mycket fokus på input och process och för lite fokus på output – upplevs den bristande internationella acceptansen av det svenska systemet som ett problem. Rektorerna bedömer att den bristande acceptansen kan få negativa följder för synen på svenska universitets- och högskoleutbildningar i resten av Europa.
Kritiken från ENQA har också fått inflytande på genomförandet av kvalitetsutvärderingssystemet. ENQA:s kritik skapar osäkerhet om systemet och om huruvida det kan vara värt att göra den stora insats som krävs för att genomföra det nuvarande systemet. En medarbetare återger övervägandena om arbetsinsatsen med frågan: ”Hur mycket ska vi göra med tanke på att det här systemet ändå har blivit underkänt av ENQA?”
29
2014/15:RFR5
4 Slutsatser
År 2011 införde man i det svenska högskoleväsendet två nya reformer: autonomireformen och kvalitetsreformen. Reformerna hade till syfte att förstärka kvaliteten inom svensk högre utbildning. På uppdrag av riksdagens utbildningsutskott påbörjade Dansk Center for Forskningsanalyse vid Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet sommaren 2013 ett uppföljningsprojekt som skulle se närmare på genomförandet och på vilka effekter som de båda reformerna hade haft så långt. Detta har hittills resulterat i fyra delredovisningar (Kalpazidou Schmidt, 2014; Sørensen och Mejlgaard, 2014; Graversen och Ryan, 2015; Haase och Ryan, 2015), och i den här rapporten finns huvudresultaten från dessa fyra delredovisningar sammanfattade.
När det gäller autonomireformen kan man dra slutsatsen att även om den har gett rektorerna och den högsta ledningen på universitet och högskolor en ökad formell makt anser rektorerna att den i praktiken bara i viss utsträckning har lett till en ökning av den faktiska makten på lärosätenas ledningsnivå. Utåt upplever rektorerna sig således fortfarande vara underställda en rad externa dokumentations- och kvalitetskrav samt budgetramar, som begränsar deras faktiska makt. Inåt gentemot sin egen organisation har rektorerna och den högsta ledningen fått större makt, vilket de dock använder sig av i varierande omfattning.
Lokal lärosätesspecifik kultur och tradition verkar ha en avgörande betydelse för hur autonomireformen har omsatts i praktiken, till exempel i organisatoriska förändringar. I det samlade högskolelandskapet har de största och mest inflytelserika organisationerna varit återhållsamma med att göra större förändringar mot bakgrund av reformen. Detta har haft en smittsam effekt på övriga högskolor och universitet. Dock har en del rektorer använt sig av den möjlighet som autonomireformen har gett att ändra fakultetsnämndernas arbetsuppgifter och befogenheter samt att skapa en tydligare linjär ledning.
I överensstämmelse med de lokala skillnaderna i hur stora förändringar som autonomireformen har gett upphov till varierar också bilden av reformens effekter längre ned i systemet. Generellt verkar autonomireformen inte ha haft särskilt stor betydelse på studieledningsnivå. Många utbildningsansvariga svarar därför ”vet inte” på enkätfrågor om reformens effekter. De utbildningsansvariga som förhåller sig direkt till autonomireformen upplever dock att den har lett till ökad toppstyrning på deras lärosäte, vilket innebär att centraliseringen av makt på ledningsnivån har skett på bekostnad av det kollegiala beslutsfattandet.
Samtidigt uttrycker en del informanter både på rektors- och studieledningsnivå farhågor för att autonomireformen skulle kunna resultera i ett anställningssystem med så stor lokal variation att det kan leda till hinder för medarbetarrörligheten mellan de olika lärosätena.
30
| 4 SLUTSATSER | 2014/15:RFR5 |
Kvalitetsreformen innebar ett fokusskifte från processer och procedurer till resultat i förhållningssättet gentemot kvalitetssäkringen av svenska högskoleutbildningar. Med reformen fick Högskoleverket (fram till 2012) och senare Universitetskanslersämbetet (från 2012) till uppgift att införa ett nytt kvalitetssäkringssystem som fokuserade på de studerandes lärandeutbyte mätt i förhållande till utbildningens lärandemål. Detta mäts i praktiken först och främst utifrån de studerandes avslutande skriftliga examensarbeten. Men också högskolornas och universitetens självvärderingar, intervjuer med och besök på lärosätena, intervjuer med studerande samt i mindre omfattning underlag från alumner, har legat till grund för bedömningen av utbildningarnas kvalitet i de 2 092 utvärderingar som hittills har gjorts under perioden 2011 till 2014.
Utbildningarna har tilldelats ett av tre omdömen: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet. De utbildningar som har fått omdömet bristande kvalitet ska omvärderas inom ett år. Om en utbildning vid omvärderingen återigen får omdömet bristande kvalitet återkallas lärosätets examenstillstånd för denna utbildning. Omvänt tilldelas de utbildningar som får omdömet mycket hög kvalitet en ekonomisk bonus. Av de 2 092 utvärderingar som genomfördes under perioden 2011 till 2014 har 14 procent fått omdömet mycket hög kvalitet, 59 procent hög kvalitet, medan 26 procent av utbildningarna i första omgången bedömdes ha bristande kvalitet. 43 av dessa utbildningar har de ansvariga lärosätena själva valt att lägga ned, medan alla utbildningar med bristande kvalitet som har omvärderats har fått omdömet hög kvalitet.
Den främsta slutsatsen i fråga om kvalitetsreformen är enligt informanterna att den har lett till höjd kvalitet inom högskolesystemet. Kvalitetsreformen har lett till att högskolorna och universiteten i ännu högre grad än tidigare har satt fokus på utbildningarnas innehåll och kvalitet. Man har särskilt arbetat med kvalitet på de utbildningar som i den första omgången fick omdömet bristande kvalitet. Mot bakgrund av utvärderingarna har man således vidtagit en rad nya åtgärder för att höja kvaliteten. Det handlar exempelvis om revideringar av kursplaner, ytterligare information till de studerande om utbildningarnas krav och förutsättningar samt införande av mer metodundervisning.
En annan markant positiv effekt av kvalitetsreformen har enligt de utbildningsansvariga varit att de studerandes lärandeutbyte har ökat. Detta gäller alla de tre centrala lärandemålen: kunskap och förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Kvalitetsreformen har också skapat större uppmärksamhet kring och förståelse för examensbeskrivningar och examensmål, och reformen har därför hjälpt till att säkerställa en djupare implementering av Bolognaprocessen inom det svenska högskolesystemet.
En tredje effekt av kvalitetsreformen har varit att det har blivit mer fokus på det avslutande skriftliga examensarbetet. En del utbildningar har tilldelats mer resurser till detta arbete, och på många ställen har man infört nya kvalitetssäkringsprocesser för detta.
Flera respondenter bedömer dessutom att kvalitetsreformen generellt har lett till ett mer systematiskt tillvägagångssätt i arbetet med kvalitet.
31
| 2014/15:RFR5 | 4 SLUTSATSER |
| Det som har drivit kvalitetsutvecklingen har enligt respondenterna i första | |
| hand varit risken att ett examenstillstånd återkallas. Denna risk har betytt | |
| mycket mer för de utbildningsansvariga än den ekonomiska bonus som delas | |
| ut till utbildningar med mycket hög kvalitet. | |
| Uppföljningsprojektet har dock också funnit en rad nackdelar och negativa | |
| effekter hos det nya kvalitetssäkringssystemet. Det nya kvalitetssystemet har | |
| för det första en mycket låg legitimitet inom sektorn. Det har också kostat stora | |
| ekonomiska och mänskliga resurser att genomföra kvalitetsreformen på läro- | |
| sätena. | |
| Ett av problemen med det nya systemet är enligt rektorerna att det lägger | |
| för stor vikt vid resultatet och för lite vikt vid procedurer och processer, vilket | |
| bland annat betyder att den studerandes utveckling under utbildningens gång | |
| hamnar utanför blickfånget. | |
| Ytterligare ett problem med det nya kvalitetsbedömningssystemet är enligt | |
| respondenterna att detta system med sitt starka fokus på det avslutande skrift- | |
| liga examensarbetet är bättre på att bedöma traditionella akademiska utbild- | |
| ningar än yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar. Många av de | |
| viktiga praktiska lärandemålen för yrkesutbildningarna är det till exempel inte | |
| möjligt att utläsa av det avslutande skriftliga arbetet. | |
| På det hela taget bedöms det nya systemet av rektorerna och de utbildnings- | |
| ansvariga inte vara tillräckligt tillförlitligt för att kunna bedöma kvaliteten på | |
| svensk högre utbildning. De bedömer således att det är för många felaktigheter | |
| i bedömningarna. Detta beror enligt informanterna på att utvärderingarna bas- | |
| eras på ett bristfälligt underlag. Informanterna pekar på att det både behövs | |
| fler indikatorer än de som tas med nu och en annan viktning av de indikatorer | |
| som tas med, för att man på ett meningsfullt sätt ska kunna bedöma kvaliteten | |
| på utbildningarna. De utbildningsansvariga efterlyser bland annat att man läg- | |
| ger större vikt vid lärosätenas självvärderingar i bedömningarna. | |
| Det nya svenska kvalitetssäkringssystemet är med sitt fokus på | |
| slutresultatet också mycket annorlunda än andra europeiska system, och The | |
| European Association for Quality Assurance Agencies in Higher Education | |
| (ENQA) har kritiserat det svenska systemet för att inte ta hänsyn till | |
| lärosätenas interna kvalitetsarbete. I sin utvärdering av det svenska systemet | |
| pekade ENQA vidare på att Högskoleverkets bristande oberoende av | |
| regeringen var ett problem. Kvalitetssäkringssystemet blev därför också | |
| underkänt av ENQA. | |
| Sammanfattningsvis kan man således dra slutsatsen att kvalitetsreformen å | |
| ena sidan enligt informanterna till detta uppföljningsprojekt har lett till ökad | |
| kvalitet inom det svenska högskoleväsendet, men å andra sidan pekar samma | |
| informanter alltså på en rad nackdelar med och negativa effekter av reformen. | |
| Avslutningsvis kan det sägas att det parallellt med uppföljningsprojektet | |
| som sattes igång sommaren 2013 har diskuterats och fortfarande diskuteras | |
| olika modifieringar av kvalitets- och autonomireformerna samt nya åtgärder | |
| som kan få betydelse för reformernas långsiktiga effekter. Bland de åtgärder | |
| som har diskuterats märks UKÄ:s reflexioner om möjliga förbättringar av det | |
| 32 |
4 SLUTSATSER
nuvarande kvalitetsbedömningssystemet, som lades fram i september 2013,14 samt det förslag om högskolestiftelser som regeringen lade fram hösten 2013 i en departementspromemoria.15 Förslaget om högskolestiftelser blev uppskjutet i första vändan på grund av en rad oklarheter som kom fram i remissförfarandet.16 När det gäller ENQA kan också nämnas att UKÄ i februari 2014 offentliggjorde ett beslut om att skjuta upp begäran till ENQA om en ny granskning av det svenska kvalitetsutvärderingssystemet. Det innebär att Sverige inte längre är fullvärdig medlem av ENQA, utan sedan oktober 2014 har haft status som affilierad medlem.17 Slutligen redovisade professor Harriet Wallberg Henriksson, före detta rektor på Karolinska institutet i slutet av 2014 sitt förslag till hur systemet för kvalitetssäkring av högskoleutbildningar ska organiseras framöver. Hon fick utredningsuppdraget av regeringen i april 2014.18
14UKÄ (2013). Reflektioner kring det nuvarande utvärderingssystemet. Erfarenheter 2011 – september 2013. Universitetskanslersämbetet. 2013. http://www.uk-ambetet.se/down- load/18.20b4b8a91416cd9c2896c/1403093617904/reflektioner_kring_det_nuvarande_utvarderingssystemet.pdf.
15Högskolestiftelser – en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49). Jfr http://www.regeringen.se/sb/d/16736/a/220009.
16Artikel i Svenska Dagbladet den 24 oktober 2013. Jfr http://www.svd.se/nyheter/inri- kes/hogskolestiftelser-ska-utredas-mer_8652240.svd?utm_source=sharing&utm_me- dium=clipboard&utm_campaign=20150408.
17Jfr http://www.enqa.eu/index.php/enqa-agencies/affiliates/.
18Jfr http://www.regeringen.se/sb/d/8151/a/238291.
2014/15:RFR5
33
2014/15:RFR5
5 Litteratur
Graversen, Ebbe K. och Thomas K. Ryan (2015). Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 3: Enkätundersökning till studieansvariga. Rapporter från riksdagen 2014/15:RFR6. Utbildningsutskottet.
Haase, Sanne och Thomas K. Ryan (2015). Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 4: Den fallstudiebaserade undersökningens första fas. Rapporter från riksdagen 2014/15:RFR7. Utbildningsutskottet.
Högskoleverket. 2012. Högskoleverkets system för kvalitetsutvärdering 2011–2014. Examina på grundnivå och avancerad nivå. Rapport 2012:15 R.
Högskoleverket. 2011. The Swedish National Agency for Higher Education’s quality evaluation system 2011–2014. Rapport 2011:3 R.
Högskoleverket. 2010. Högskoleverkets system för kvalitetsutvärdering 2011–2014. Rapport 2010:22 R.
Högskoleverket. 2009. Att fånga bildning. Rapport 2009:24 R.
Kalpazidou Schmidt, Evanthia. 2014. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 1: Skrivbordsstudie om autonomi- och kvalitetsreformerna. Rapporter från riksdagen 2013/14:RFR21. Utbildningsutskottet.
Lundmark, Annika och Maivor Sjölund. 2012. Håller utvärderingsmetoden tillräcklig kvalitet? En uppföljning vid Uppsala universitet av Högskoleverkets system för kvalitetsutvärdering 2011–2014. Första omgången. Bilaga 9 till SUHF: Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2012– 2013.
Prop. 2009/10:139 Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen.
Prop. 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.
Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF). 2013. Granskning av kvalitetsarbetet vid Karlstads universitet. En granskning samordnad av SUHF. Bilaga 3 till SUHF: Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2012–2013.
SUHF. 2013. Granskning av kvalitetsarbetet vid Högskolan Väst. En granskning samordnad av SUHF. Bilaga 4 till SUHF: Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2012–2013.
SUHF. 2011. Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2010– 2011.
SUHF. 2013. Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2012– 2013.
34
| 5 LITTERATUR | 2014/15:RFR5 |
SUHF. 2013. A long-term stance adopted by the Swedish Association of Higher Education (SUHF) regarding a national quality system for higher education. SUHF:s Expert Group on Quality, 2013-12-18.
Sørensen, Mads P. och Niels Mejlgaard. 2014. Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Sverige. Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer. Rapporter från riksdagen 2013/14:RFR22. Utbildningsutskottet.
Universitetskanslersämbetet. www.uk-ambetet.se.
Universitetskanslersämbetet. 2013. Reflektioner kring det nuvarande utvärderingssystemet. Erfarenheter 2011 – september 2013. www.uk-ambetet.se.
35
| RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2012/13 | |
| 2012/13:RFR1 | FINANSUTSKOTTET | |
| Statlig styrning och ansvarsutkrävande | ||
| 2012/13:RFR2 | FINANSUTSKOTTET | |
| Utfrågningsprotokoll EU, euron och krisen | ||
| 2012/13:RFR3 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Trafikutskottets offentliga utfrågning den 29 mars 2012 om framtida | ||
| godstransporter | ||
| 2012/13:RFR4 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET OCH | |
| NÄRINGSUTSKOTTET | ||
| Uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet | ||
| 2012/13:RFR5 | FÖRSVARSUTSKOTTET FöU | |
| Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde | ||
| 2012/13:RFR6 | CIVILUTSKOTTET | |
| Kontraheringsplikt vid tecknandet av barnförsäkringar | ||
| 2012/13:RFR7 | KU, FiU, KrU, UbU, MJU och NU | |
| Öppet seminarium om riksdagens mål- och resultatstyrning: vilka | ||
| mål, vilka resultat? | ||
| 2012/13:RFR8 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Utbildningsutskottets offentliga utfrågning om gymnasiereformen | ||
| 2012/13:RFR9 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Förstudier om | ||
| – Förskolan | ||
| – Utbildning för hållbar utveckling inklusive entreprenöriellt lärande | ||
| 2012/13:RFR10 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan | ||
| 2012/13:RFR11 | SOCIALUTSKOTTET | |
| Socialutskottets öppna seminarium om folkhälsofrågor onsdagen | ||
| den 27 mars 2013 | ||
| 2012/13:RFR12 | ARBETSMARKNADSUTSKOTTET | |
| Mogen eller övermogen? – arbetsmarknadsutskottets offentliga se- | ||
| minarium om erfaren arbetskraft | ||
| 2012/13:RFR13 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning om sjöfartens kapacitetsmöjligheter | ||
| 2012/13:RFR14 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning om flygtrafikledningstjänsten – har vi landat i | ||
| den bästa lösningen? | ||
| 2012/13:RFR15 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning om oredlighet i livsmedelskedjan | ||
| 2012/13:RFR16 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Utbildningsutskottets offentliga utfrågning om hur ny kunskap | ||
| bättre ska kunna komma till användning i skolan | ||
| 2012/13:RFR17 | NÄRINGSUTSKOTTET | |
| Näringsutskottets offentliga utfrågning om en fossiloberoende for- | ||
| donsflotta | ||
| RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2013/14 |
| 2013/14:RFR1 | SOCIALUTSKOTTET |
| Etisk bedömning av nya metoder i vården | |
| – en uppföljning av landstingens och statens insatser | |
| 2013/14:RFR2 | KULTURUTSKOTTET |
| Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 17 | |
| Kultur, medier, trossamfund och fritid | |
| 2013/14:RFR3 | KULTURUTSKOTTET |
| En bok är en bok är en bok? | |
| – en fördjupningsstudie av e-böckerna i dag | |
| 2013/14:RFR4 | KULTURUTSKOTTET |
| Offentlig utfrågning om funktionshindersperspektiv i kulturarvet | |
| 2013/14:RFR5 | TRAFIKUTSKOTTET |
| Hela resan hela året! – En uppföljning av transportsystemets | |
| tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning | |
| 2013/14:RFR6 | FINANSUTSKOTTET |
| Finansutskottets offentliga utfrågning om ändring av riksdagens be- | |
| slut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt | |
| 2013/14:RFR7 | SKATTEUTSKOTTET |
| Inventering av skatteforskare 2013 | |
| 2013/14:RFR8 | ARBETSMARKNADSUTSKOTTET |
| Ett förlängt arbetsliv – forskning om arbetstagarnas och | |
| arbetsmarknadens förutsättningar | |
| 2013/14:RFR9 | SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET |
| Offentlig utfrågning om vårdnadsbidrag och jämställdhetsbonus | |
| 2013/14:RFR10 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET |
| Subsidiaritet i EU efter Lissabon | |
| 2013/14:RFR11 | SKATTEUTSKOTTET |
| Utvärdering av skattelättnader för utländska experter, specialister, | |
| forskare och andra nyckelpersoner | |
| 2013/14:RFR12 | UTBILDNINGSUTSKOTTET |
| Utbildningsutskottets offentliga utfrågning om PISA-undersökningen | |
| 2013/14:RFR13 | SOCIALUTSKOTTET |
| Socialutskottets öppna kunskapsseminarium om icke smittsamma | |
| sjukdomar | |
| – ett ökande hot globalt och i Sverige (onsdagen den 4 december 2013) | |
| 2013/14:RFR14 | KULTURUTSKOTTET |
| För, med och av | |
| – en uppföljning av tillgängligheten inom kulturen | |
| 2013/14:RFR15 | SKATTEUTSKOTTET |
| Skatteutskottets seminarium om OECD:S handlingsplan mot | |
| skattebaserodering och vinstförflyttning | |
| 2013/14:RFR16 | TRAFIKUTSKOTTET |
| Framtidens flyg |
| RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2013/14 | |
| 2013/14:RFR17 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET | |
| Översyn av ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen | ||
| 1995–2012 | ||
| 2013/14:RFR18 | SOCIALUTSKOTTET | |
| Socialutskottets öppna kunskapsseminarium om socialtjänstens ar- | ||
| bete med barn som far illa | ||
| 2013/14:RFR19 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Utbildningsutskottets seminarium om utbildning för hållbar | ||
| utveckling inklusive entreprenöriellt lärande | ||
| 2013/14:RFR20 | KULTURUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning | ||
| För, med och av – en uppföljning av tillgänglighet inom kulturen | ||
| 2013/14:RFR21 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| Delredovisning 1: Skrivbordsstudie om autonomi- och | ||
| kvalitetsreformerna | ||
| 2013/14:RFR22 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer | ||
| 2013/14:RFR23 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Trafikutskottets hearing om framtidens luftfart – Har vi luft under | ||
| vingarna? | ||
| 2013/14:RFR24 | JUSTITIEUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning med anledning av EU-domstolens dom om data- | ||
| lagringsdirektivet | ||
| RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2014/15 | |
| 2014/15:RFR1 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Stöd till lokala åtgärder mot övergödning | ||
| 2014/15:RFR2 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Hållbara analyser? | ||
| Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med sär- | ||
| skild hänsyn till hållbar utveckling | ||
| 2014/15:RFR3 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| 2014/15:RFR4 | FÖRSVARSUTSKOTTET | |
| Blev det som vi tänkt oss? | ||
| En uppföljning av vissa frågor i det försvarspolitiska inriktningsbe- | ||
| slutet 2009 | ||
| 2014/15:RFR5 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| Huvudrapport | ||
| 2014/15:RFR6 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| Delredovisning 3: Enkätundersökning till studieansvariga | ||
| 2014/15:RFR7 | UTBILDNINGSUTSKOTTET | |
| Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering | ||
| och effekter av två högskolereformer i Sverige | ||
| Delredovisning 4: Den fallstudiebaserade undersökningens första fas | ||