Regeringens skrivelse 2019/20:101

Årsredovisning för staten 2019

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 9 april 2020

Stefan Löfven

Per Bolund (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten 2019. Skrivelsen omfattar en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt övriga finansiella befogenheter, resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys, utvecklingen av statsskulden, redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning samt nationellt intygande och avgifter till och bidrag från EU. Vidare lämnas en sammanställning av Riksrevisionens granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen under året och regeringens åtgärder med anledning av dessa. Slutligen redovisas vilka myndigheter som fått en modifierad revisionsberättelse från Riksrevisionen och skälen för detta.

1

Skr. 2019/20:101

Innehållsförteckning

2.2Analysen påverkas av att riksdagen röstade för ett annat budget-

2.3De största skillnaderna mellan den beslutade budgeten och

2

Skr. 2019/20:101

6.1Redovisningsskyldighet för EU-medel i den svenska stats-

6.1.1Innehållet i regeringens nationella intygande avseende

6.4.1Intygande av räkenskaper och bedömning av intern styrning

6.4.4Riksrevisionens granskning av myndigheternas årsredo-

6.5Regeringens övergripande bedömning och nationella intygande av

3

4

Sammanfattning

Det ekonomiska utfallet för 2019

Den offentliga sektorn redovisade 2019 ett finansiellt sparande som uppgick till

ca 18 miljarder kronor eller 0,4 procent av BNP. I förhållande till 2018 halverades det finansiella sparandet 2019.

Utgifterna under utgiftstaket uppgick till 26,0 procent av BNP. Överskottet i statens budget uppgick till 112 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 32 miljarder kronor jämfört med 2018.

Resultaträkningen uppvisade ett överskott på 116 miljarder kronor. Jämfört med 2018 förbättrades resultatet med ca 9 miljarder kronor.

Statsskulden minskade med 143 miljarder kronor till 1 054 miljarder kronor vid utgången av 2019. Som andel av BNP minskade statsskulden från 24,8 procent 2018 till 21,0 procent 2019.

I följande tabell redovisas några nyckeltal för det ekonomiska utfallet 2019 jämfört med 2018.

Nyckeltal för det ekonomiska utfallet

Miljarder kronor

1Preliminär BNP för 2019 uppgår till 5 027 miljarder kronor (löpande priser).

2Reviderad BNP för 2018 uppgår till 4 834 miljarder kronor (löpande priser).

3Inklusive utlåning till Riksbanken.

4Exklusive icke beloppssatta kapitaltäckningsgarantier och investerarskydd. Anm.: Beloppen är avrundade.

5

Skr. 2019/20:101

Den offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor

Den offentliga sektorn redovisade 2019 ett finansiellt sparande som uppgick till ca 18 miljarder kronor eller 0,4 procent av BNP. I förhållande till 2018 halverades det finansiella sparandet 2019.

Regeringen anser att finanspolitikens inriktning för 2019 låg i linje med överskottsmålet.

Utgiftstaket för staten

Miljarder kronor

Det av riksdagen slutligt fastställda utgiftstaket för 2019 uppgick till 1 351 miljarder kronor. Enligt utfallet för statens budget uppgick de utgifter som omfattas av utgifts- taket till 1 308 miljarder kronor, dvs. 43 miljarder kronor lägre än fastställt tak.

6

Skr. 2019/20:101

Utfallet för statens budget

Miljarder kronor

1Med statens budget menas den ursprungliga budgeten sammanställd av riksdagen i december 2018. Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Inkomsterna i statens budget beräknades uppgå till 1 084 miljarder kronor. Utfallet blev 1 056 miljarder kronor, vilket är 28 miljarder kronor lägre än beräknat. Skatte- inkomsterna för staten blev 22 miljarder kronor lägre än beräknat. Det beror dels på lägre skatt på arbete och att hushållen minskat sina placeringar på skattekonto samt att utbetalda skatter till kommuner är större än de nu beräknade kommunala skatterna. Övriga inkomster blev 6 miljarder kronor lägre än den av riksdagen beslutade budgeten. Det beror främst på att inga större försäljningar av statens egendom gjordes under 2019 och att kompensationen för mervärdesskatt till kommunerna blev högre.

Utgifterna i statens budget uppgick till 944 miljarder kronor, vilket är 79 miljarder kronor lägre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten. Med riksdagens beslut om ändringar i statens budget anvisades sammanlagt ytterligare 6 miljarder kronor. I förhållande till totalt anvisade medel (statens budget och ändringar i statens budget) blev utgifterna 85 miljarder kronor lägre.

Statens budgetsaldo blev därmed 112 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 51 miljarder kronor jämfört med det budgeterade beloppet och 32 miljarder kronor högre än 2018.

7

Skr. 2019/20:101

Resultaträkning

Miljarder kronor

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Årets överskott, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader i resultaträkningen, uppgick till 116 miljarder kronor och innebär en förbättring med ca 9 miljarder kronor jämfört med 2018.

Skatteintäkterna ökade med 23 miljarder kronor. Skatteintäkterna uppgick till 1 386 miljarder kronor och utgjorde 91 procent av de totala intäkterna.

Kostnaderna för transfereringar m.m. uppgick till 1 144 miljarder kronor, vilket är en ökning med drygt 32 miljarder kronor jämfört med 2018.

Kostnaderna för statens egen verksamhet uppgick till 286 miljarder kronor. Det är en ökning med 6 miljarder kronor jämfört med 2018.

Resultat från andelar i hel- och delägda företag uppgick till 43 miljarder kronor och är en ökning med 10 miljarder kronor jämfört med 2018.

Finansiella intäkter och kostnader, netto uppgick till -3 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 10 miljarder kronor jämfört med 2018. Nettokostnaden för stats- skulden uppgick till 14 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 6 miljarder kronor jämfört med 2018.

8

Skr. 2019/20:101

Balansräkning

Miljarder kronor

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Statens nettoförmögenhet, dvs. skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde (motsvarande eget kapital i ett företag), uppgick till 80 miljarder kronor vid utgången av 2019. I förhållande till 2018 förbättrades nettoförmögenheten med knappt 98 miljarder kronor. Nettoförmögenheten har för första gången övergått från att vara negativ till att vara positiv.

Den konsoliderade statsskulden minskade med 143 miljarder kronor till

1 054 miljarder kronor vid utgången av 2019. Lån i svenska kronor minskade med 53 miljarder kronor och lån i utländsk valuta minskade med 90 miljarder kronor.

9

Skr. 2019/20:101

Statliga garantier

Miljarder kronor

Statliga garantiåtaganden minskade med 641 miljarder kronor jämfört med 2018 och uppgick till 2 017 miljarder kronor vid utgången av 2019. Som andel av BNP uppgick de statliga garantiåtagandena till 40,1 procent.

Insättningsgarantin uppgick till 1 631 miljarder kronor, vilket är en minskning med 649 miljarder kronor jämfört med 2018. Minskningen förklaras främst av Nordea Banks flytt av huvudkontoret från Sverige till Finland.

Kreditgarantierna inklusive exportkreditgarantier uppgick till 224 miljarder kronor, vilket är oförändrade i förhållande till 2018. Garantier om tillförsel av kapital uppgick till 154 miljarder kronor, vilket är en ökning med 8 miljarder kronor jämfört med 2018.

Risken för stora förluster bedöms som låg för den ordinarie portföljen och måttlig för insättningsgarantin.

Statlig utlåning

Miljarder kronor

Statens utlåning uppgick till 408 miljarder kronor. Utlåningen till Centrala studiestödsnämndens studielån och Riksbanken utgör huvuddelen av statens utlåning.

10

Skr. 2019/20:101

Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU

Det nationella intygandet grundas på ansvariga myndigheters förvaltningsförklaringar, intyganden och bedömningar om hanteringen av EU-medel samt revisionens utlåtanden från granskningar varpå regeringen lämnar följande intygande.

Rättvisande räkenskaper

Sammanställningen av EU-räkenskaperna, omfattande resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning, har upprättats enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande.

Brister i intern styrning och kontroll

Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Regeringen bedömer att det funnits brister i den interna styrningen och kontrollen av vissa delar av EU-medelshanteringen under 2019.

Avgift till och bidrag från EU (kassamässigt)

Miljarder kronor

Sveriges avgift till EU uppgick till 38 miljarder kronor, vilket är en ökning med ca

3 miljarder kronor jämfört med 2018. Skillnaden beror delvis på den betalning som EU gjorde till Sverige under 2018. Bidragen från EU uppgick till 13 miljarder kronor. Det kassamässiga nettoflödet från statens budget till EU uppgick till 25 miljarder kronor, vilket är en ökning med 2 miljarder kronor jämfört med 2018.

Utbrottet av coronaviruset

Regeringen har under våren 2020 lämnat förslag om ett stort antal åtgärder, dels i fem extra ändringsbudgetar, dels i propositionen Vårändringsbudget för 2020 för att mildra effekterna av virusutbrottet och minska virusets spridning. De sammantagna åtgärderna får stora effekter på statens budget, statsskulden och det finansiella sparandet.

11

Skr. 2019/20:101

Inledning

Regeringen ska varje år senast den 15 april året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Årsredovisningen för staten 2019 har upprättats i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) och enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.

Den konsoliderade redovisningen i årsredovisningen omfattar myndigheterna, inklusive affärsverken, under riksdagen och regeringen. Dessutom ingår Riksbankens grundfond som en tillgång hos staten.

Intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som redovisas av Riksbanken och AP-fonderna ingår dock inte. Inte heller ingår premiepensionssystemets tillgångar och skulder med dess avkastning i konsolideringen.

Redovisningen omfattar all verksamhet i de ingående organisationerna oavsett finansiering och baseras på information som de statliga myndigheterna och affärsverken lämnar till statsredovisningen och information som presenteras i myndigheternas årsredovisningar. I fall där informationen inte varit tillräcklig har kompletterande information inhämtats. Underlaget har kompletterats med ekonomiska händelser som inte har redovisats av myndigheterna, framför allt beräkningar av skatteintäkter som ännu inte har debiterats.

Redovisningen utgår från vedertagna redovisnings- och värderingsprinciper som i så stor utsträckning som möjligt hålls oförändrade över tiden. En utveckling av den statliga redovisningen sker dock fortlöpande. Gällande principer och förutsättningar beskrivs i avsnitt 3.4 Redovisningsprinciper och tilläggsupplysningar.

Resultaträkningen ger underlag för bedömning av statens samlade inflöde och förbrukning av resurser. Värdet av statens tillgångar och skulder per den 31 december 2019 redovisas i balansräkningen. Finansieringsanalysen visar statens betalningsflöden. I skrivelsen jämförs utfallet för 2019 i resultat- och balansräkningarna, finansieringsanalys och noter med utfallet för 2018.

Statens budget omfattar alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I skrivelsen jämförs och kommenteras budgetens utfall för 2019 dels med inkomsterna och utgifterna i den av riksdagen beslutade ursprungliga budgeten för 2019, dels med utfallet för 2018.

Ekonomistyrningsverket och Riksgäldskontoret har lämnat underlag till denna skrivelse (Fi2020/00187/BATOT).

Olika avgränsningar av staten

Statens ekonomiska utfall redovisas utifrån olika utgångspunkter beroende på att informationen har olika syften. Avgränsningen av staten kan därmed variera. Redovisningarna kan vidare skilja sig åt på grund av att olika principer tillämpas i räkenskaperna och vid framtagande av statens budget. Beroende på utgångspunkt kan en enskild ekonomisk händelse få delvis olika konsekvenser och utfallet kan därmed skilja sig åt mellan redovisningarna.

13

Skr. 2019/20:101

Informationen om det ekonomiska utfallet i staten utgör även underlag för nationalräkenskaperna som är en statistisk sammanställning i kontoform över den samlade svenska ekonomin.

Nationalräkenskapernas avgränsning av staten utgår från definitioner etc. som följer rekommendationer från FN samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i europeiska unionen. Nationalräkenskapernas avgränsning skiljer sig från årsredovisningen, bl.a. genom att affärsverken inte ingår i dess avgränsning av staten.

Underlag för och kvalitetssäkring av årets skrivelse

Årsredovisningen för staten bygger huvudsakligen på underlag som har lämnats av Ekonomistyrningsverket (ESV) och Riksgäldskontoret. ESV:s underlag omfattar utfallet för statens budget inklusive finansiella befogenheter i form av beställnings- bemyndiganden, garantier etc. Vidare omfattar det resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys, statsskuldens utveckling samt redovisning av avgifter till och bidrag från EU. Riksgäldskontorets underlag omfattar redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning.

Redovisningen har i övrigt kompletterats eller tagits fram internt inom Regeringskansliet. Det gäller t.ex. beräkningen av skatteintäkter och uppföljningen av de budgetpolitiska målen. Skatteintäkterna för 2019 bygger till viss del på prognoser (se avsnitt 3.4.1). Prognosmetoderna som används för att beräkna skatteintäkterna i årsredovisningen för staten är desamma som används för att ta fram prognoser i regeringens budgetpropositioner. När det gäller uppföljningen av överskottsmålet utgår denna dels från officiell statistik från Statistiska centralbyrån, dels från de indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet i budget- propositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Hur uppföljningen sker beskrivs närmare i regeringens skrivelse Ramverket för finanspolitiken

(skr. 2017/18:207).

Kvaliteten i årsredovisningen för staten granskas dels genom Riksrevisionens årliga revision av myndigheterna och deras årsredovisningar, som ligger till grund för resultat- och balansräkningarna, finansieringsanalysen samt utfallet för statens budget, dels myndighetsledningarnas intygande om att respektive myndighets årsredovisning ger en rättvisande bild.

En kvalitetskontroll sker även genom etablerade kvalitetssäkringsrutiner i samband med ESV:s konsolideringsarbete och genom Regeringskansliets beredning av skrivelsen. Kvalitetssäkringen innefattar bl.a. kontroller av att myndigheternas rapporterade finansiella information överensstämmer med deras respektive årsredovisningar, formella kontroller, motpartsavstämning av mellanhavanden mellan myndigheter, rimlighetskontroller och analys av poster samt dokumenterade metoder för de beräkningar och förutsättningar som gäller för konsolideringsarbetet.

Riksrevisionens årliga revision

Granskning av myndigheternas årsredovisningar 2019

Riksrevisionen har inom ramen för den årliga revisionen granskat 219 myndigheters årsredovisningar för 2019.

För 2019 har Riksrevisionen lämnat revisionsberättelse med reservation för följande nio myndigheter: Brottsförebyggande rådet, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Nationalmuseum, Patent- och registreringsverket, Riksarkivet, Rådet för Europeiska

14

Skr. 2019/20:101

socialfonden i Sverige, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Strålsäkerhetsmyndigheten och Universitetskanslersämbetet.

En revisionsberättelse med reservation lämnas när Riksrevisionen inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis, men drar slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande.

Av granskade myndigheter har två fått en revisionsberättelse med upplysning.

I vissa fall lämnar Riksrevisionen en revisionsberättelse med standardutformning, men vill ändå lyfta fram viktig information och lämnar därför en upplysning i revisionsberättelsen.

De myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse eller med upplysning återges även utgiftsområdesvis i avsnitt 2.

I tabellen nedan redovisas utvecklingen av antalet modifierade revisionsberättelser för 2015–2019. Antalet har varierat något under perioden med en väsentlig minskning för 2019. Myndigheternas årsredovisningar ger överlag en god och rättvisande bild av verksamheten.

Antal modifierade revisionsberättelser 2015–2019

15

Skr. 2019/20:101

1Uppföljning av de budgetpolitiska målen

1.1Den offentliga sektorns finansiella sparande

Det finansiella sparandet 2019

Den offentliga sektorn redovisade 2019 ett finansiellt sparande som uppgick till ca 18 miljarder kronor eller 0,4 procent av BNP. I förhållande till 2018 halverades det finansiella sparandet 2019 (se tabell 1.1). Försvagningen kan huvudsakligen hänföras till kommunsektorn. I prognosen i den av riksdagen beslutade budgeten beräknades ett överskott på 45 miljarder kronor eller 0,9 procent av BNP. Det finansiella sparandet blev således 26 miljarder kronor lägre än beräknat.

Tabell 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor om annat inte anges

1Inklusive ofördelade utgifter.

2Inklusive kapitalavkastning på pensionsrätter.

Anm.: Beslutad budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU10), samt uppskattad neutral effekt på kommunsektorn. De sammantaget ökade inkomsterna till kommunsektorn som den beslutade budgeten medför förväntas gå till konsumtion. Ålderspensionssystemet bedöms inte påverkas av de tillkommande besluten.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inkomsterna sammantaget överensstämde väl med prognosen, dock överskattades inkomsterna från framför allt kapitalbeskattningen. Samtidigt underskattades inkomster från räntor och utdelningar samt transfereringar från övriga sektorer. Utfallet vad gäller utgifterna blev högre än beräknat. Såväl utgifter för konsumtion som investeringar underskattades i både staten och kommunsektorn.

17

Skr. 2019/20:101

Tabell 1.2 Orsaker till avvikelser mot beslutad budget 2019, offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor

1Skattad effekt enligt egna beräkningar, nettoeffekten avser omklassificeringen av Kärnavfallsfonden.

Anm.: Beslutad budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU10), samt uppskattad neutral effekt på kommunsektorn. De sammantaget ökade inkomsterna till kommunsektorn som den beslutade budgeten medför förväntas gå till konsumtion. Ålderspensionssystemet bedöms inte påverkas av de tillkommande besluten.

Anm.: Effekten av inkomst- och utgiftsavvikelserna till följd av VÄB och HÄB kan skilja sig från motsvarande på budgeten till följd av dels konsolidering mellan stat och kommunsektor, dels annorlunda redovisning enligt NR.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgifterna i staten underskattades huvudsakligen till följd av åtgärder enligt ändringsbudgetarna samt de klassificeringsändringar som gjordes i samband med NR:s allmänna översyn av statistiken.

Principer för uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande

Det är viktigt att uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är transparent och att det finns tydliga principer för hur målet följs upp. Uppföljningen av målen sker enligt de metoder som anges i skrivelsen Ramverket för finanspolitiken (skr. 2017/18:207).

För att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit i linje med målet använder regeringen som en indikator ett genomsnitt för det finansiella sparandet under de åtta senaste åren, vilket för den aktuella perioden omfattar åren 2012–2019.

För att beakta vilken påverkan det konjunkturläget har på den offentliga sektorns finansiella sparande använder regeringen även det strukturella sparandet som en indikator på hur målet uppfylls. Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara om inkomsterna och utgifterna inte påverkades av konjunkturläget eller engångseffekter. Det strukturella sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sätt. Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något allmänt accepterat utfall.

18

Skr. 2019/20:101

Tabell 1.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns finansiella sparande

Procent av BNP om annat ej anges

1Procent av potentiell BNP. Strukturellt sparande är justerat för BNP-gap, arbetslöshetsgap, skattebasernas sammansättning och för engångseffekter, se tabell 27 i 2018 års ekonomiska vårproposition. Engångseffekter för 2012, 2013 och 2015 rör återbetalningen av försäkringspremier från AFA Försäkring. Engångseffekter 2014–2016 beror på periodiseringar av Sveriges avgift till Europeiska unionen. År 2015 inkluderar även en engångsvis skatteinbetalning från en internationell koncern.

2Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Avstämning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande t.o.m. 2019

Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande har fr.o.m. 2019 sänkts från

1 procent till 1/3 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet förstärktes mellan 2012 och 2019 (se tabell 1.3). Förstärkningen av det finansiella sparandet under denna tidsperiod kan huvudsakligen hänföras till sparandet i staten, som ökade från -1,1 procent till

+1,2 procent av BNP. Kommunsektorns sparande har däremot försvagats med 0,8 procent av BNP under samma period.

Det genomsnittliga finansiella sparandet under perioden 2012–2019 (bakåtblickande åttaårssnitt) uppgick till -0,1 procent av BNP. Sparandet har dock, som beskrivit ovan gradvis, stigit under perioden. Förstärkningen har framförallt drivits av ett starkare sparande i staten.

Samlad bedömning av uppföljningen av målet för det finansiella sparandet

Det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet för 2012–2019 låg under både den nuvarande och tidigare målnivån. Sparandet har dock gradvis stigit under perioden. Det strukturella sparandet förstärktes mellan 2018 och 2019 och låg i nivå med överskottsmålet. Regeringen anser att finanspolitikens inriktning för 2019 låg i linje med överskottsmålet.

19

Skr. 2019/20:101

1.2Utgiftstaket för 2019

1Utgiftstakets nivå för 2015, 2016 och 2017 höjdes med 33, 41 respektive 52 miljarder kronor efter förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2015. Nivån sänktes med 51 miljarder kronor i riksdagens beslut om statens budget för 2019. Dessa ändringar av nivån är inte tekniska justeringar utan finanspolitiskt motiverade ändringar. Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivå medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna.

Anm.: För åren 1997–2007 se Årsredovisningen för staten 2009 och för 2008–2009 Årsredovisningen för staten 2017.

Den statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och nedperspektiv. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att utgiftstaket fastställs till dess att budgetåret är slut. Därmed understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet skapar dessutom förutsättningar för att undvika att tillfälligt höga inkomster, t.ex. på grund av en god konjunktur, används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas också möjligheterna att bedriva en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket infördes 1997 och fastställda utgiftstak har aldrig överskridits. Utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser.

Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som riksdagen har beslutat om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. De takbegränsade utgifterna omfattar därmed större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Utrymmet mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen.

Utfallet för de takbegränsade utgifterna

Enligt utfallet för statens budget 2019 uppgick de takbegränsade utgifterna till 1 308,3 miljarder kronor. Därmed underskreds utgiftstaket med en marginal på 42,7 miljarder kronor (tabell 1.5).

20

Skr. 2019/20:101

1Statens budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU10) , dvs. exkl. riksdagens beslut med anledning av förslag till ändringar i statens budget för 2019.

2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

De takbegränsade utgifterna blev 3,1 miljarder kronor lägre än den av riksdagen beslutade budgeten för 2019. Det är i första hand på statens budgets utgiftsområden (exklusive statsskuldsräntorna) som utgifterna blivit lägre. Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget uppgick till 317,6 miljarder kronor, vilket är 0,1 miljarder kronor högre än enligt beräkningen i budgeten för 2019. I avsnitt 2 redovisas skillnader mellan utfall och budgeterade belopp för olika utgiftsområden och vissa anslag.

Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå

Utgiftstakets ursprungliga nivå för 2019 fastställdes av riksdagen i december 2016 till 1 392 miljarder kronor. Därefter har utgiftstakets nivå justerats av tekniska skäl.

21

Skr. 2019/20:101

Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes 1997 har nivåerna justerats regelbundet. Tekniska justeringar görs i budgetpropositionen och enligt praxis avrundas de årsvisa justeringarna till hela miljarder kronor.

Sammantaget har nivån på utgiftstakets nivå 2019 höjts med 10 miljarder kronor till följd av tekniska justeringar (se tabell 1.6). Flera av dessa tekniska justeringar hänför sig till budgetförändringar som föranlett justering av statsbidragen till kommuner och landsting. Till exempel har en höjning av det särskilda grundavdraget för pensionärer lett till att kommunernas och landstingens skatteintäkter försämras, vilket föranlett en höjning av statsbidraget till kommunsektorn i motsvarande mån. Detta har motiverat en teknisk justering av utgiftstaket.

Utöver de tekniska justeringarna har utgiftstakets nivå 2019 även ändrats av finanspolitiskt motiverade skäl med anledning av den förändring av finanspolitikens inriktning som riksdagen angav när den beslutade om statens budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62) baserat på en reservation från Moderaterna och Kristdemokraterna och inte på den budgetproposition för 2019 som lämnades av en övergångsregering (prop. 2018/19:1). Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivå medför, till skillnad från tekniska justeringar, en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Den finanspolitiskt motiverade justeringen innebar en sänkning av utgiftstakets nivå för 2019 med

51 miljarder kronor.

Budgeteringsmarginalens användning

Utgiftstaket är en restriktion för hur mycket de statliga utgifterna som högst får uppgå till. Utgiftstakets nivå bör dock inte betraktas som ett mål för den faktiska utgiftsnivån eftersom denna behöver anpassas till bl.a. den makroekonomiska utvecklingen. I tabell

1.7redovisas hur förändringen av budgeteringsmarginalen för 2019, från det att riksdagen fastställde nivån på utgiftstaket för 2019 i december 2016 efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1), fördelar sig på budgeteffekter av förslag till ny politik, reviderad pris- och löneomräkning, reviderade makroekonomiska förutsättningar, förändrat antal personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem (volymförändringar) och övriga faktorer, samt den finanspolitiskt motiverade sänkningen av utgiftstakets nivå i riksdagens beslut om statens budget för 2019. Uppdelningen av budgeteringsmarginalens samlade förändring enligt de olika kategorierna i tabell 1.7 är en bedömning som baseras på motsvarande redovisning för 2019 i de budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner som regeringen lämnat till riksdagen sedan nivån på utgiftstaket för 2019 fastställdes.

22

Skr. 2019/20:101

Tabell 1.7 Förändring av budgeteringsmarginalen från fastställandet av utgiftstaket för 2019 till utfallet för 2019

Miljarder kronor

När riksdagen fastställde utgiftstakets nivå för 2019 uppgick budgeteringsmarginalen till 94,2 miljarder kronor. I utfallet för 2019 uppgick marginalen till 42,7 miljarder kronor. Det betyder att budgeteringsmarginalen har blivit 51,5 miljarder kronor mindre sedan utgiftstaket för 2019 fastställdes, vilket inkluderar den finanspolitiskt motiverade sänkningen av utgiftstakets nivå.

Sammantaget har 54,9 miljarder kronor av budgeteringsmarginalen använts för de reformer som regeringen föreslagit och riksdagen beslutat om sedan utgiftstaket fastställdes. Beloppet avser reformer på budgetens utgiftssida och är en nettoeffekt, där beslut om finansiering genom minskade utgifter ingår. I huvudsak består dessa reformer av förslag och aviseringar från regeringen i budgetpropositionen för 2018, bl.a. förstärkningar av resurserna till Polismyndigheten och försvaret, ett flertal åtgärder inom hälso- och sjukvårdsområdet, en höjning av barnbidraget samt en utökning av antalet utbildningsplatser och möjlighet till studiemedel för dessa (prop. 2017/18:1).

Reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna har medfört att budgeteringsmarginalen blivit 3,6 miljarder kronor större. Det beror i huvudsak på att utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten blivit lägre till följd av att bedömningen av inkomstindex för 2019 successivt har reviderats ned sedan bedömningen i budgetpropositionen för 2017 som låg till grund för utgifts- beräkningen när utgiftstaket fastställdes.

Reviderade bedömningar av volymerna i de olika statliga transfereringssystemen har medfört att budgeteringsmarginalen blivit 36,1 miljarder kronor större. Begreppet volym innefattar utgiftsförändringar till följd av bl.a. antal personer i transfererings- systemen, längden på den tid som en person finns i ett system samt förändringar av nivån på styckkostnader i transfereringssystemen som inte direkt kan kopplas till den makroekonomiska utvecklingen. Antalet personer i systemet för sjuk- och rehabiliteringspenning har i prognoserna för 2019 successivt bedömts vara mindre. Mätt som helårsekvivalenter uppgick antalet ersättningsmottagare 2019 till 225 000, vilket är 7 procent mindre än enligt bedömningen i budgetpropositionen för 2017. Även inom sjuk- och aktivitetsersättningen var antalet ersättningstagare mindre 2019 än vad som bedömdes vid framtagandet av budgetpropositionen för 2017, i detta fall med 8 procent. Sammantaget blev utgifterna för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning ca 12 miljarder kronor lägre för 2019 än i budgetpropositionen för 2017 till följd av volymrelaterade utgiftsförändringar.

23

Skr. 2019/20:101

Antalet personer med assistansersättning under 2019 var ca 10 procent mindre än vad som bedömdes för 2019 i budgetpropositionen för 2017 och antalet beviljade timmar assistans per vecka var på motsvarande sätt 4 procent mindre, vilket är den huvud- sakliga orsaken till att utgifterna under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg blev ca 5 miljarder kronor lägre för 2019 till följd av volymförändringar. Vidare har antal deltagare i etableringsinsatser inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering successivt bedömts vara färre för 2019 jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2017. Antalet deltagare uppgick 2019 till ca

38 800, vilket är 43 procent mindre än enligt bedömningen i budgetpropositionen för 2017. Även det genomsnittliga antalet nyanlända som kommunerna får schablon- ersättning för var mindre i utfallet för 2019 än vad som bedömdes fr 2019 i de föregående beräkningarna. Sammantaget blev utgifterna för 2019 inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering ca 10 miljarder kronor lägre än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2017.

Utgiftsförändringar till följd av övriga faktorer kan föranledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel samt regeländringar utom regeringens direkta kontroll, t.ex. ändringar i EU:s regelverk. Sammantaget har förändringar till följd av övriga faktorer medfört att budgeterings- marginalen blivit 13,8 miljarder kronor större. Utfallet för 2019 har på flera områden blivit lägre, till följd av övriga faktorer, än ursprungligt anvisade medel för 2019. Orsakerna till att medel inte utnyttjats som planerat beskrivs för respektive utgifts- område i avsnitt 2. De utgiftsområden som uppvisar störst skillnad mellan anvisade medel och faktiskt utnyttjade medel, till följd av övriga faktorer, är utgiftsområdena 14, 16, 20, 21, 23 och 27.

24

Skr. 2019/20:101

2 Utfallet för statens budget

I detta avsnitt redovisas utfallet för statens budget och övriga finansiella befogenheter som regeringen har fått från riksdagen.

Redovisningen av budgeten avser inkomster, utgifter och saldot i statens budget. Redovisningen av skatteinkomster består både av skatteinkomster och skatteintäkter. Skillnaden mellan skatteinkomster och skatteintäkter är att inkomsterna avser den skatt som betalats in under året, intäkterna avser skatterna det år de avser. Redovisningen av utgifter görs dels i sammandrag, dels per utgiftsområde. Dessutom ingår en redovisning av Riksgäldskontorets nettoutlåning, kassamässig korrigering samt förändringen av anslagsbehållningar. I avsnittet redovisas även saldot i statens budget, vilket är detsamma som statens lånebehov uttryckt med omvänt tecken. Ett positivt saldo innebär att staten har möjlighet att amortera på statsskulden. Ett negativt saldo innebär att staten behöver låna medel.

Med statens budget menas den ursprungliga av riksdagen beslutade budgeten för 2019 (bet. 2018/19:FiU10). Med totalt anvisade medel menas däremot summan av både statens ursprungliga budget och de beslut om ändringar i budgeten som riksdagen har fattat under året. Riksdagen beslutade om ändringar i budgeten i enlighet med följande propositioner:

–Vårändringsbudget uför 2019 (prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288), och

–Höständringsbudget för 2019 (prop. 2019/20:2, bet. 2019/20:FiU11, rskr. 2019/20:60).

En mer utförlig redovisning finns i bilaga 1 Specifikation av inkomster i statens budget och bilaga 2 Specifikation av utgifter i statens budget.

2.1Saldot i statens budget 2019

Saldot i statens budget blev 112 miljarder kronor 2019 (tabell 2.1) och statens lånebehov minskade därmed med motsvarande belopp. I budgeten beräknades saldot till 61 miljarder kronor. Saldot blev därmed 51 miljarder kronor högre än beräknat. Inkomsterna blev 28 miljarder kronor lägre och utgifterna blev 79 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i statens budget.

25

Skr. 2019/20:101

Statens skatteinkomster blev 22 miljarder kronor lägre än beräknat

Inkomsterna i statens budget beräknades uppgå till 1 084 miljarder kronor. Utfallet blev 1 056 miljarder kronor, vilket är 28 miljarder kronor lägre än beräknat. Skatteinkomsterna för staten blev 22 miljarder kronor lägre än beräknat och övriga inkomster blev 6 miljarder kronor lägre än beräknat. De lägre inkomsterna beror dels på lägre skatt på arbete och att hushållen minskat sina placeringar på skattekonto samt att utbetalda skatter till kommuner, dvs. de förskott på den slutliga skatten som löpande betalas under inkomståret, är större än de nu beräknade kommunala skatterna. Övriga inkomster blev 6 miljarder kronor lägre än den av riksdagen beslutade budgeten för 2019. Det beror främst på att inga större försäljningar av statens egendom gjordes under 2019.

I tabell 2.2 redovisas de utgiftsområden m.m. som har mer än 1 miljard kronor i skillnad mellan statens budget och utfallet.

Tabell 2.2 Utgifter som skiljer sig mer än en miljard mot statens budget 2019

Miljoner kronor

Utgifterna blev lägre än budgeterat

Utgifterna i statens budget uppgick till 944 miljarder kronor. Det är 79 miljarder kronor (7,7 procent) lägre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten och 85 miljarder kronor (8,3 procent) lägre än totalt anvisat. För 7 av de 27

26

Skr. 2019/20:101

utgiftsområdena blev utgifterna mer än 1 miljard kronor lägre än vad som anvisades i statens budget.

Utfallet för statens budget 2019 jämfört med 2018

I tabell 2.3 redovisas utfallet för statens budget för 2019 och 2018. Utfallet för statens budget visar för 2019 ett överskott på 112 miljarder kronor, vilket är 32 miljarder kronor högre än för 2018.

Tabell 2.3 Utfallet för statens budget 2018 och 2019

Miljoner kronor

Statens inkomster minskade med 17 miljarder kronor 2019 jämfört med 2018. Statens skatteinkomster minskade med 10 miljarder kronor och övriga inkomster med

6 miljarder kronor. De lägre skatteinkomsterna beror på att periodiseringarna dvs. den post som gör att skatterna blir inkomstmässiga, har ökat med 26 miljarder kronor. De högre periodiseringarna förklaras framför allt av att betalningsförskjutningar för hushåll och företag ökat, dvs. skillnaden mellan vad som betalats in på skattekonto och den beräknade skatteintäkten för 2019. Statens skatteintäkter ökade däremot med knappt 16 miljarder kronor. Det är främst intäkterna från arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt som ökat men skatteintäkten har även påverkats positivt av att avgifterna till public service fr.o.m. 2019 redovisas som en skatteintäkt i statens budget. Det är också orsaken till att övriga inkomster minskar eftersom avgifterna till public service inte ska påverka statens slutliga inkomster och räknas därför av under övriga inkomster.

Utgifterna minskade med 4,5 procent

Utgifterna i statens budget minskade med 48 miljarder kronor (4,5 procent) mellan 2018 och 2019. Riksgäldskontorets nettoutlåning minskade med 69 miljarder kronor. Det beror i huvudsak på att Riksbanken minskade valutareserven.

Även utgifterna för migration och jämställdhet och nyanländas etablering blev lägre. Tillsammans blev dessa utgifter 13 miljarder kronor lägre. Det beror på att antalet asylsökande har minskat.

De allmänna bidragen till kommunerna ökade med knappt 9 miljarder kronor. Det beror på att kommunerna och landstingen fick 5 miljarder kronor i kompensation för det intäktsbortfall som det förhöjda grundavdraget för pensionärer medför. Kommunerna fick även ytterligare knappt 4 miljarder kronor i ökade resurser 2019.

Även utgifterna för statsskuldsräntor m.m. ökade med knappt 9 miljarder kronor. Det beror på flera faktorer, bl.a. blev räntor på lån i svenska kronor och valutakursförluster högre än 2018.

27

Skr. 2019/20:101

Utgifterna för försvar och samhällets krisberedskap ökade med 7 miljarder kronor, vilket beror på ökad anskaffning och vidmakthållande av materiel men även ökad övningsverksamhet.

Tabell 2.4 visar de utgiftsområden, inklusive posten Riksgäldskontorets nettoutlåning och kassamässig korrigering, som hade störst förändringar av utfallet mellan 2018 och 2019.

Tabell 2.4 Utgifter för statens budget 2018 och 2019

Miljoner kronor

28

Skr. 2019/20:101

2.2Analysen påverkas av att riksdagen röstade för ett annat budgetförslag än budgetpropositionen

Regeringsbildningen i Sverige efter valet 2018 tog 129 dagar. Under dessa dagar leddes landet av en övergångsregering. Enligt tilläggsbestämmelse 9.5.1 i riksdagsordningen ska budgetpropositionen lämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september ska budgetpropositionen i stället lämnas senast två veckor efter riksmötets öppnande. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budget- propositionen lämnas inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november.

Eftersom någon ny regering inte hade tillträtt beslutades budgetpropositionen för 2019 av övergångsregeringen och överlämnades till riksdagen den 15 november 2018. Detta var första gången som en övergångsregering har lämnat en budgetproposition till riksdagen. Baserat på bl.a. vissa riktlinjer från Statsrådsberedningen utformades budgetpropositionen med utgångspunkt i den beslutade budgeten för 2018, och justerad utifrån ett antal principer som övergångsregeringen stämt av med företrädare för Moderaterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Liberalerna. Anslagen justerades bl.a. till följd av ändrade priser och löner, beslutade lagar och bindande avtal. Justeringar gjordes också med hänsyn till lagförslag där det rådde bred politisk samsyn och som inte skulle kunnat genomföras i en ändringsbudget. I väntan på en ny regering innehöll budgetpropositionen således inte några ytterligare förslag om nya reformer och var därmed till både sin utformning och sitt innehåll unik.

I december 2018 beslutade dock riksdagen en budget för 2019 baserad på en gemensam reservation från Moderaterna och Kristdemokraterna, vilket innebar betydande förändringar jämfört med den budgetproposition som övergångsregeringen lämnat.

Förutom ekonomiska och politiska konsekvenser har riksdagens beslut fått konsekvenser för analysen av utfallet för statens budget. Riksdagens beslut om inkomstberäkningen för statens budget är på en mer aggregerad nivå än inkomstberäkningen i budgetpropositionen. Det innebär att den inte är specificerad på inkomsttitelnivå för vissa grupper av inkomsttitlar1. När riksdagens beslut överensstämmer med budgetpropositionen finns informationen på inkomsttitelnivå och uppföljningen kan göras på denna nivå. När riksdagens beslut däremot avviker från budgetpropositionen går det inte att härleda den aggregerade nivån till inkomsttitlar. Detta innebär att redovisningen och analysen av skillnaden mellan statens budget och utfall görs på en mer aggregerad nivå än normalt.

På utgiftssidan har riksdagens beslut fått konsekvensen att anvisade medel för flertalet utgiftsområden i statens budget skiljer sig från budgetpropositionen. Det beror framför allt på att fördelningen av medel på befintliga anslag skiljer sig åt, men även på skillnader i vilka anslag som fördes upp på budgeten. I bilaga 1 till finansutskottets sammanställning av riksdagens beslut om statens budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU10) redovisas avvikelsen mellan budgetpropositionen och riksdagens beslut per anslag.

Vidare finns det inte några detaljerade beräkningsunderlag till den beslutade budgeten, vilket ytterligare har försvårat analysen på både inkomst- och utgiftssidan. Riksdagens budgetbeslut grundade sig dock på samma makroförutsättningar som låg till grund för

1 Detta gäller inkomsttitelgrupperna 1140, 1150, 1210, 1270, 1430, 1440 och 1450–1460.

29

Skr. 2019/20:101

budgetpropositionen. Det innebär att det är möjligt att förklara skillnaden mellan den beslutade budgeten och det beräknade utfallet för 2019 på en övergripande nivå.

Den 13 januari 2019 slöts en sakpolitisk överenskommelse mellan de fyra riksdagspartierna Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet. Den 18 januari 2019 valdes Stefan Löfven, som statsminister för att leda en regering bestående av Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna. Den nya regeringen tillträdde den 21 januari 2019. I propositionen Vårändringsbudget för 2019 lämnade den nya regeringen förslag till ändringar i statens budget för 2019.

2.3De största skillnaderna mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen

2.3.1Inkomster

Den största skillnaden mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen på inkomstsidan är direkta skatter på arbete. De totala skatteintäkterna i den av riksdagen beslutade budgeten beräknades bli 13 518 miljoner kronor lägre än enligt förslagen i budgetpropositionen. Störst effekt hade höjningen av jobbskatteavdraget. Att den första brytpunkten för statlig inkomstskatt höjdes med mer än ordinarie uppräkning2 och att grundavdraget för personer över 65 år höjdes mer än i budgetpropositionen bidrar också till skillnaden. Skillnaden mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen redovisas i tabell 2.5.

Tabell 2.5 Avvikelser mellan inkomsterna i budgetpropositionen och statens budget för 2019

Miljoner kronor

2 Från i genomsnitt 40 600 per månad till 42 000 kronor.

30

Skr. 2019/20:101

Anm.: Beslutat belopp för inkomsthuvudgrupp 1800 är justerat med hänsyn till ett tryckfel i Finansutskottets betänkande 2018/19:FiU10.

2.3.2Utgifter

Den av riksdagen beslutade budgeten innehöll både höjningar och sänkningar av de i budgetpropositionen föreslagna utgifterna. Av budgetens 27 utgiftsområden fick

9 utgiftsområden höjda anslagsmedel med totalt 15 010 miljoner kronor. Samtidigt minskades anslagen inom 11 utgiftsområden med totalt 11 432 miljoner kronor. Sammantaget innebar det att riksdagen höjde utgifterna i budgeten med 3 578 miljoner kronor, netto, jämfört med övergångsregeringens förslag i budgetpropositionen.

Skillnaderna mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen redovisas i tabell 2.6.

31

Skr. 2019/20:101

Tabell 2.6 Budgetpropositionen, statens budget och ändringarna i statens budget för 2019, utgifter

Miljoner kronor

1Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/2019:1).

2Statens budget för 2019 (bet. 2018/19:FiU10).

3Propositionen Vårändringsbudget för 2019 (prop. 2018/19:99, bet.2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288).

4Propositionen Höständringsbudget för 2019 (prop. 2019/20:2, bet.2019/20:FiU11, rskr. 2019/20:60).

32

Skr. 2019/20:101

2.3.3Inkomsterna i Vårändringsbudgeten för 2019

Tabell 2.7 visar den ändrade beräkningen av inkomsterna i statens budget för 2019 till följd av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2019 (prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288). Beräkningarna påverkas av regeländringar, men även av en ny bedömning av den makroekonomiska utvecklingen, samt av de justeringar som gjorts till följd av hittillsvarande utfall och andra ekonomiska förutsättningar. I kolumnen bruttoeffekt av åtgärder på inkomstsidan framgår den beräknade direkta effekten av förslagen till regeländringar. Till exempel beräknades inkomsterna för Övriga skatter på energi och miljö bli 970 miljoner kronor högre än i den ursprungliga beräkningen som antogs av riksdagen. Utförlig beskrivning av samtliga regeländringar finns i 2019 års ekonomiska vårproposition.

Tabell 2.7 Specifikation av ändrad beräkning av inkomster för 2019 i propositionen Vårändringsbudget för 2019

Miljoner kronor

33

Skr. 2019/20:101

2.4Inkomster i statens budget 2019

I inkomsterna i statens budget ingår de kassamässiga skatteinkomsterna samt övriga inkomster. Skillnaden mellan skatteinkomster och skatteintäkter är att inkomsterna visar den skatt som betalas in respektive år, medan intäkterna redovisar skatterna det år de avser, dvs. det år den skattepliktiga händelsen äger rum. Statens skatteinkomster för 2019 är ett slutligt utfall, medan skatteintäkterna, som är periodiserade, till stor del är en prognos och blir definitiva först ett och ett halvt år efter budgetårets utgång. Detta gäller främst de årligt fastställda inkomstskatterna för individer och företag. En fullständig redovisning av utfallet på inkomsttitlar i statens budget finns i bilaga 1.

2.4.1Prognosförutsättningar

Utfallet för inkomsterna för ett flertal skatter baseras på löpande debiteringar av skatter som avser flera inkomstår. I analysen av hur inkomsterna har utvecklats jämfört med budgeten beaktas utvecklingen av makroekonomin och förändringar i regelverken. Statens budget för 2019 omfattade skattereformer som sammanlagt bedömdes minska skatteintäkterna med 15,1 miljarder kronor, medan propositionen Vårändringsbudget för 2019 innehöll reformer som enbart påverkade marginellt, se tabell 2.8.

Tabell 2.8 Skattereformer 2019 i statens budget för 2019 och i propositionen Vårändringsbudget för 2019

Miljarder kronor

Riksdagen godkände Moderaternas och Kristdemokraternas budgetreservation, FiU1, som statsbudget och det är därför deras skattereformer som redovisas ovan. De minskade skatteintäkter som uppstått genom de regeländringar som riksdagen beslutat om för 2019 utgörs huvudsakligen av intäkter från skatt på arbete. Den största regeländringen som påverkar inkomster från skatt på arbete 2019 är ett ytterligare jobbskatteavdrag, men även höjda skiktgränser. Skatt på konsumtion påverkades främst av borttagandet av flygskatten samt fryst överindexering av bensin- och dieselskatt.

Makroekonomiska förutsättningar

Utvecklingen av skatteintäkterna följer i hög grad den underliggande ekonomiska utvecklingen. I tabell 2.9 redovisas några av de makroekonomiska förutsättningar som påverkar skatteintäkterna. De ekonomiska antaganden som redovisas är desamma som ligger till grund för 2020 års ekonomiska vårproposition. I tabellen jämförs dessa med de makroantaganden som låg till grund för statens budget för 2019.

En viktig variabel för prognosen på skatt på arbete är utvecklingen av lönesumman i ekonomin som 2019 enbart blev marginellt lägre än prognosen i budgetpropositionen för 2019, -0,1 procentenheter. Konsumentprisindex (KPI) påverkar skatteintäkterna då skiktgränsen för statlig inkomstskatt styrs av detta index plus 2 procentenheter. Om KPI-utvecklingen revideras ned så revideras även skiktgränsen ned. Då hamnar en större andel av inkomsterna över skiktgränsen, vilket leder till högre skatteintäkter. År

34

Skr. 2019/20:101

2019 blev KPI enbart marginellt lägre än väntat, 1,8 procent i stället för 1,9 procent. KPI används även till att omräkna bl.a. skattesatserna för skatt på energi.

Hushållens konsumtionsutgifter är nedreviderad med 1,1 procent jämfört med det som låg till grund för statens budget för 2019. Hushållens konsumtionsutgifter, tillsammans med andra faktorer, påverkar momsintäkterna.

Utfallet för den nominella BNP-tillväxten 2019 blev 0,4 procentenheter svagare än vad som förväntades i statens budget för 2019. Detta förklaras främst av en svagare utvecklingen av hushållens konsumtion samt av lägre investeringar.

Tabell 2.9 Antaganden i 2020 års ekonomiska vårproposition jämfört med budgetpropositionen för 2019

Procentuell utveckling om inget annat anges