Riksrevisionens rapport om statens stöd till studieförbunden
Skrivelse 2011/12:6
Regeringens skrivelse 2011/12:6
| Riksrevisionens rapport om statens stöd till | Skr. |
| studieförbunden | 2011/12:6 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 15 september 2011
Fredrik Reinfeldt
Nyamko Sabuni
(Utbildningsdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Statens stöd till studieförbunden (RiR 2011:12).
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser, bl.a. när det gäller behovet av att följa upp i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget till studieförbunden har uppnåtts.
Regeringen har påbörjat ett arbete med en utvärdering som kommer att fokusera på i vilken mån statens syften med statsbidraget har uppnåtts, bl.a. inom de sju verksamhetsområden som i särskilt hög grad utgör motiv för statens stöd.
Regeringen har också i riktlinjerna för 2011 för Folkbildningsrådet avseende användningen av anslaget till folkbildningen gett Folkbildningsrådet i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd. En utgångspunkt för uppdraget är att antalet verksamhetsområden ska reduceras. Arbetet, som involverar folkhögskolor och studieförbund, ska redovisas till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 30 november 2011.
1
| Innehållsförteckning | Skr. 2011/12:6 | |
| 1 | Ärendet och dess beredning ............................................................. | 3 |
| 2 | Riksrevisionens iakttagelser............................................................. | 3 |
| 3 | Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser ................ | 4 |
| 4 | Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens | |
| iakttagelser ..................................................................................... | 10 | |
| Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport Statens stöd till | ||
| studieförbunden (2011:12).......................................................... | 11 | |
| Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde | ||
| den 15 september 2011 ........................................................................... | 85 | |
2
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2011/12:6 |
Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Statens stöd till studieförbunden (RiR 2011:12) den 23 mars 2011 till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Vid beräkning av fristen ska juli och augusti månader inte räknas in. Folkbildningsförbundet har framfört synpunkter på Riksrevisionens rapport. Vidare har Folkbildningsrådet avgett yttrande över rapporten (U2011/4650/SV).
2 Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionens granskning har resulterat i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen bättre kan styras mot de syften och prioriteringar som riksdagen har uttryckt. Det handlar enligt Riksrevisionen om att åstadkomma en bättre styrning och kontroll över till vilka verksamheter statsbidraget går, en utvecklad uppföljning, en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och riskanalyser samt en tydligare återrapportering till riksdagen.
Systemet som det ser ut i dag premierar enligt Riksrevisionen inte kvalitet i tillräcklig grad. Uppföljningen har inte heller inriktats på kvaliteten i verksamheten i tillräcklig utsträckning. Därför menar Riksrevisionen att riksdagen som uppdragsgivare inte har fått tillräcklig information. Systemet kan också vara otydligt för dem som vill delta i folkbildningsverksamheten. Därmed skapas en osäkerhet i fråga om vilka verksamheter som uppfyller statsmakternas krav på god kvalitet och därmed bör berättiga till statsbidrag. Det begränsar enligt Riksrevisionen systemets effektivitet.
Riksrevisionens anser att det finns brister i styrningen, uppföljningen och kontrollen av hur statsbidraget för folkbildning används i förhållande till de mål och syften som riksdagen har satt upp. Riksrevisionen utgår i sina rekommendationer från gällande ordning. Riksrevisionen anser att regeringen bör följa upp att de åtgärder som vidtas med anledning av Riksrevisionens rekommendationer får önskade effekter. För att tillgodose de förväntningar som finns på fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden rekommenderar Riksrevisionen följande.
– Folkbildningsrådet bör fördela statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften. Folkbildningsrådet bör införa ett system som tydligare fördelar statsbidraget utifrån kvalitativa kriterier. Som ett inslag i en sådan modell kan Folkbildningsrådet överväga att föra en dialog med studieförbunden innan slutligt beslut om fördelning fattas.
3
–Folkbildningsrådet bör kontrollera användningen av statsbidraget Skr. 2011/12:6 utifrån risk- och väsentlighetsanalyser. Folkbildningsrådet bör genomföra
egna kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet.
–Regeringen bör ge Folkbildningsrådet ett tydligare uppdrag att följa
upp statsbidraget utifrån de statliga intentionerna. Regeringen bör se till att Folkbildningsrådet i sin uppföljning i högre grad fokuserar på innehåll och kvalitet och därmed belyser i vilken grad som studieförbunden lever upp till statens förväntningar på verksamheten.
–Regeringen bör se till att relevanta utvärderingar av statsbidraget görs som belyser i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget och de prioriterade verksamhetsområdena uppfyllts.
–Regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. En modell som baseras på kvalitativa kriterier och dialog ställer högre krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Regeringen bör därför genom sin styrning och uppföljning säkerställa att Folkbildningsrådet har rutiner för sitt beslutsfattande, som utgår från förvaltningslagens (1986:223) krav på saklighet och dokumentation och som stöder kvalitet i beslutsfattandet.
3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
| Statens syften | |
| Riksrevisionens rekommendationer behandlar såväl uppföljning och | |
| utvärdering som kvalitet. Dessa frågor hänger nära samman. I vissa fall | |
| svarar en enda av regeringens åtgärder mot flera av rekommendationerna. | |
| När det gäller Riksrevisionens rekommendation att Folkbildningsrådet | |
| bör fördela statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folk- | |
| bildningsverksamhet mot statens syften menar Folkbildningsrådet att | |
| regeringen har uppmanat folkbildningen att kontinuerligt utveckla sitt | |
| kvalitetsarbete. Grundläggande är enligt Folkbildningsrådet att verk- | |
| samheten bidrar till att förverkliga de syften och prioriterade verk- | |
| samhetsområden som staten anger för sitt stöd till folkbildningen och att | |
| det är studieförbunden själva som ansvarar för kvalitetsarbetet. Folk- | |
| bildningsrådet menar vidare att statens stöd till folkbildningen utmärks | |
| av en stor tilltro till studieförbundens förmåga att självständigt forma | |
| verksamheten. Studieförbunden måste kontinuerligt ta ställning till om | |
| verksamhet som finansieras med statsbidraget ligger i linje med | |
| riksdagens syften med bidraget. För att på ett tillförlitligt sätt klara denna | |
| gränsdragning krävs enligt Folkbildningsrådet förutom kriterier och | |
| villkor för statsbidragets användning även rutiner för regelbunden | |
| granskning och kontroll av verksamheten. | |
| Folkbildningsrådet anser att begreppet kvalitet i detta sammanhang kan | |
| tolkas på många olika sätt och gör gällande bl.a. följande. Folkbildning är | |
| fri och frivillig verksamhet som utgår från deltagarnas behov och | |
| intressen. Vill man värna denna särart så bör beslut om vad som är god | |
| kvalitet i verksamheten fattas så nära deltagarna som möjligt. Det finns | 4 |
ingen motsättning mellan kvantitet och kvalitet i folkbildningens verk- Skr. 2011/12:6 samhet. Att nå ut till många deltagare i hela landet och att möta deras
behov av folkbildning är såväl en förutsättning för att nå statens syften med statsbidraget som en kvalitetsfråga.
Regeringens bedömning
Regeringen konstaterar att ända sedan Folkbildningsrådet bildades 1991 har organisationen själv beslutat hur statsbidraget ska fördelas mellan folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Med uppgiften att fördela statsbidraget följer också, med den nuvarande rollfördelningen, ansvaret för att fastställa vilka förutsättningar som ska gälla för fördelningen av medel.
I regeringens folkbildningsproposition Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) bedömde regeringen att ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll behöver utvecklas på alla nivåer inom folkbildningen.
Målsättningen är att genom olika insatser genomföra arbetet med kvalitetsfrågor så att det utgör en naturlig del av folkbildningens löpande verksamhet. Regeringen har också sedan 2007 årligen gett Folkbildningsrådet i uppdrag att särskilt kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförs i fråga om kvaliteten i verksamheten. Regeringen för också en regelbunden dialog med Folkbildningsrådet när det gäller kvalitetsfrågor.
Folkbildningsrådet reviderar i sin tur regelbundet den modell som gäller för fördelning av statsbidrag till studieförbunden, bl.a. i syfte att svara mot statens intentioner med resurserna till folkbildningen. Regeringen har även uppdragit åt Folkbildningsrådet att i sin återrapportering redovisa studieförbundens verksamhet när det gäller deltagarantal och deltagarnas ålder, kön etc. Vidare redovisas antal deltagare med utländsk bakgrund. Utöver sedvanliga årsredovisningar och verksamhetsberättelser inkommer Folkbildningsrådet regelbundet med rapporter i fråga om det pågående arbetet med kvalitetsfrågor. Studieförbunden genomför också, på eget initiativ, ett omfattande kvalitetsarbete på central, regional och lokal nivå. Regeringen ser ingen anledning att frångå den nuvarande roll- och ansvarsfördelningen genom att styra hur Folkbildningsrådet ska fördela statsbidraget. Regeringen kommer dock att fortsätta att hålla sig informerad i frågan och överväga om kvalitetsaspekten i Folkbildningsrådets riktlinjer avseende användningen av anslaget till folkbildningen ytterligare bör betonas.
Kvalitet kan tolkas och bedömas utifrån olika utgångspunkter. Detta gäller särskilt folkbildningen, eftersom syftena med statsbidraget, liksom de sju prioriterade verksamhetsområdena, är breda och omfattande. Mot denna bakgrund har regeringen gett Folkbildningsrådet i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd.
5
| Kontroll av användningen av statsbidraget | Skr. 2011/12:6 |
I fråga om Riksrevisionens rekommendation att Folkbildningsrådet utifrån risk- och väsentlighetsanalyser bör kontrollera användningen av statsbidraget konstaterar Folkbildningsrådet att dess styrelse fastställer kriterier, fördelningsprinciper och villkor för användningen av statsbidraget till studieförbunden. Folkbildningsrådet följer årligen upp att studieförbunden har upprättat och inkommit med de dokument som anges i villkoren samt att dokumenten uppfyller samtliga krav. Folkbildningsrådet prövar i sitt löpande uppföljningsarbete att studieförbunden uppfyller villkoren för statsbidraget.
| Regeringens bedömning | |
| Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är nödvändigt | |
| att kontrollera användningen av statsbidraget genom risk- och väsentlig- | |
| hetsanalyser. Dessa bör genomföras på uppdrag av regeringen av | |
| Folkbildningsrådet eller en extern aktör. | |
| Frågan om statsbidragets användning är ständigt aktuell. I folkbild- | |
| ningspropositionen (prop. 2005/06:192) berördes statsbidragsanvänd- | |
| ningen och stödet till idrottens utbildningsverksamhet. Den dåvarande | |
| regeringen angav följande. | |
| Mot bakgrund av svårigheterna att skilja på folkbildning och mer | |
| traditionell ledar- och utbildningsverksamhet inom idrotten, så är | |
| utformningen av dagens stöd kanske inte helt anpassad för att möta de | |
| särskilda villkor som präglar idrotten. Regeringen gör därför bedöm- | |
| ningen att det bör prövas om inte idrottsrörelsen och folkbildningen | |
| bättre gagnas av att statens stöd till idrottens studie- och bildningsverk- | |
| samhet kanaliseras direkt till idrotten. | |
| Som en konsekvens av propositionen mottar Studieförbundet SISU | |
| Idrottsutbildarna sedan 2007 ett särskilt verksamhetsstöd från regeringen. | |
| Av riktlinjerna för studieförbundet avseende användningen av aktuellt | |
| anslag framgår att verksamhetsstödet ska användas till idrottens studie-, | |
| bildnings- och utbildningsverksamhet. Det är förbundet som ansvarar för | |
| uppföljning och kontroll av detta verksamhetsstöd. | |
| Riksrevisionen har påtalat att det finns brister när det gäller kontrollen | |
| av användningen av statsbidraget. Regeringen ser allvarligt på risken att | |
| statsbidraget används på ett sätt som strider mot förordningen (1991:977) | |
| om statsbidrag till folkbildningen. Uppgiften att helt eller delvis | |
| återkräva statsbidrag åvilar Folkbildningsrådet. I riktlinjerna för 2010 | |
| respektive 2011 för Folkbildningsrådet avseende användningen av | |
| anslaget till folkbildningen betonas särskilt att Folkbildningsrådet ska | |
| kommentera hur den interna kontrollen av bidragshanteringen utförs, | |
| resultatet av denna kontroll och vilka delar som behöver vidareutvecklas. | |
| Regeringen bedömer att Folkbildningsrådet redan i dag genomför | |
| omfattande insatser och kontroller i fråga om studieförbundens bidrags- | |
| hantering och återrapportering. Det finns därför i nuläget inte behov av | |
| ytterligare åtgärder. Regeringen avser dock att även fortsättningsvis följa | |
| utvecklingen inom området. | 6 |
| Uppföljning | Skr. 2011/12:6 |
| När det gäller Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör ge | |
| Folkbildningsrådet ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget utifrån | |
| de statliga intentionerna anser Folkbildningsrådet att man varje år | |
| genomför ett antal olika uppföljningsaktiviteter. Studieförbundens olika | |
| verksamheter följs enligt Folkbildningsrådet nära och kontinuerligt. | |
| Resultatet blir en omfattande faktabas som Folkbildningsrådet använder | |
| vid kontrollen av att statens bidrag används i enlighet med bidragets | |
| syften. Uppföljningsdata tjänar även som underlag för formuleringen av | |
| principer för fördelning av statsbidraget. De statistiska data som samlas | |
| in utgör dessutom ett centralt underlag för den samlade bedömningen av | |
| folkbildningens samhällseffekter vilka rapporteras till regeringen i års- | |
| redovisningen. Uppföljningsdata används enligt Folkbildningsrådet även | |
| av studieförbunden för planering och utveckling av de lokala verksam- | |
| heterna. | |
| Regeringens bedömning | |
| Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser i frågan. | |
| Folkbildningsrådets riktlinjer har förtydligats sedan 2008 men de sju | |
| prioriterade verksamhetsområdena behöver ses över. Storleken på det | |
| statliga stödet motiverar i sig en noggrann uppföljning. Vidare finns det | |
| behov av uppföljningsunderlag för att säkerställa att utvärderingar kan | |
| genomföras. Vilka delar av folkbildningens omfattande verksamhet som | |
| återrapporteras och följs upp styrs i stor utsträckning av de årliga | |
| riktlinjerna till Folkbildningsrådet avseende användningen av anslaget till | |
| folkbildningen. | |
| Regeringen har från och med 2008 uppdragit åt Folkbildningsrådet att | |
| särskilt kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs | |
| när det gäller verksamhetens kvalitet. Folkbildningsrådets redovisning | |
| har skett i form av rapporten Nationell redovisning av folkbildningens | |
| kvalitetsarbete som sedan 2008 årligen lämnats till regeringen. | |
| Regeringen har också i riktlinjerna begärt att Folkbildningsrådet ska | |
| redovisa resultatet av de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som | |
| Folkbildningsrådet har genomfört samt den försöks- och utvecklings- | |
| verksamhet som bedrivs inom folkbildningen. Redovisningen från | |
| Folkbildningsrådet har skett årligen genom rapporten Försöks- och ut- | |
| vecklingsarbete inom folkbildningen. I sin nuvarande form fokuserar | |
| riktlinjerna huvudsakligen på den kvantitativa aspekten på folkbildnings- | |
| verksamheten. Regeringen avser att utveckla riktlinjerna i en mer | |
| kvalitativ riktning. | |
| Vidare har regeringen, som tidigare nämnts, gett Folkbildningsrådet i | |
| uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög | |
| grad ska utgöra motiv för statens stöd till folkbildningen. | |
| Utvärdering | |
| I fråga om Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör se till att | |
| relevanta utvärderingar av statsbidraget görs, anser Folkbildningsrådet att |
7
regeringen i sin folkbildningsproposition (prop. 2005/06:192) har marke- Skr. 2011/12:6 rat att Folkbildningsrådets nationella utvärderingar i första hand ska vara
inriktade mot de fyra syften som anges för statsbidraget till folkbildningen.
Folkbildningsrådet anför att det vid den samlade bedömningen av folkbildningens verksamhet har valt olika perspektiv som samtliga härleds från folkbildningspropositionen och knyter an till folkbildningens prioriterade verksamhetsområden. För vart och ett av de fyra syftena redovisar Folkbildningsrådet verksamheten inom de prioriterade områdena. Folkbildningsrådets uppföljningar, verksamhetsstatistik och nationella utvärderingar utgör tillsammans med externa forskningsresultat underlag för den samlade bedömningen av hur statsbidraget medverkat till att folkbildningens syften har uppnåtts.
Regeringens bedömning
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det finns ett behov av att genomföra utvärderingar av statsbidragets användning för att kunna bedöma i vilken utsträckning statens syften med stödet till folkbildningens uppnås.
Med hänsyn till det omfattande statliga stödet till folkbildningen är det motiverat att sådana utvärderingar görs regelbundet. Utvärderingar kan också ge underlag för bedömningen av i vilken utsträckning motiven för statens stöd till folkbildningen har fortsatt relevans liksom för bedömningen av folkbildningens betydelse och värde för samhället. Det är av stor betydelse att folkbildningens organisationer står fria och oberoende i förhållande till såväl politiska som ekonomiska intressen. Även ur denna aspekt kommer behovet av uppföljningar och utvärderingar även fortsättningsvis att vara stort.
Regeringen har påbörjat arbetet med att initiera en utvärdering inriktad på att analysera i vilken grad syftena med statsbidraget uppnåtts, bl.a. inom verksamhetsområdena.
Tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning
När det gäller Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning konstaterar Folkbildningsrådet att organisationens konstruktion inte har inskränkt möjligheterna till myndighetsutövning. Folkbildningsrådet anser att organisationens nuvarande konstruktion liksom Folkbildningsrådets styrelse inte heller har inskränkt möjligheten att bedöma verksamheten och fatta beslut med konsekvenser för bidragsmottagarna. Folkbildningsrådet är tillsammans med sina medlemsorganisationer en del av det civila samhället och står för en fri och frivillig verksamhet. För att stärka den ideologiskt profilerade verksamheten krävs enligt Folkbildningsrådet frihet från statlig styrning och det ställer extra höga krav på såväl statsbidragssystemet som uppföljningen, granskningen och utvärderingen av verksamheten. Folkbildningsrådet har uppfattningen att man arbetar kontinuerligt med att utveckla systemen i syfte att säkerställa att statsbidraget
8
används i enlighet med syftena samtidigt som inriktningen att inte Skr. 2011/12:6 centralstyra verksamhetens profil och innehåll bibehålls.
Regeringens bedömning
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är viktigt att ställa tydliga krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Folkbildningsrådet är en ideell förening som tilldelats vissa förvaltningsuppgifter enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde. Det är inte fråga om en statlig förvaltningsmyndighet. År 1991 fattade riksdagen beslut om att den omfattande statliga regleringen av folkbildningen som tidigare gällt skulle ersättas av ett system med målstyrning. Till följd av detta riksdagsbeslut övergick folkbildningen till en form av självstyre och egenförvaltning inom ramen för statens mål och riktlinjer. Av förordningen om statsbidrag till folkbildningen framgår att Folkbildningsrådets uppgifter bl.a. innefattar att besluta vilka som ska få del av statsbidraget och hur tillgängliga medel ska fördelas liksom att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till syftena med statsbidraget.
Sedan Folkbildningsrådet inrättades har två statliga utredningar, SUFO 96 och SUFO 2, konstaterat att den alltjämt gällande ordningen med Folkbildningsrådets olika roller och uppdrag i allt väsentligt fungerat bra (SOU 1996:159 och SOU 2004:30).
Regeringen anser dock att det inte desto mindre finns anledning att belysa några av de utmaningar som den hittills gällande ordningen kan medföra. I folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) konstateras följande.
Folkbildningsrådet är demokratiskt uppbyggt och bildat av demokratiska organisationer. Det faktum att styrelsens ledamöter indirekt sitter på mandat från de organisationer som är mottagare av statsbidragen behöver uppmärksammas. Medlemmarna ska företräda den samlade folkbildningens intressen i förhållande till såväl staten som medlemsorganisationerna. Risker för lojalitetskonflikter och kollegiala hänsyn finns. Det kan inte uteslutas att konstruktionen hämmar Folkbildningsrådet i dess agerande. Det kommer sannolikt att även framöver finnas ett spänningsförhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening som Folkbildningsrådet anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. Det är därför nödvändigt att vara medveten om de problem som kan uppstå.
Den verksamhet som bedrivs av Folkbildningsrådet kännetecknas av saklighet och transparens. Regeringen anser också att Folkbildningsrådets interna kvalitetsarbete är tillfredsställande.
Det finns dock skäl att, i linje med Riksrevisionens rekommendation, överväga att ställa ännu tydligare krav i fråga om förfarandet vid Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen.
9
| 4 | Regeringens åtgärder med anledning av | Skr. 2011/12:6 |
| Riksrevisionens iakttagelser |
Regeringen instämmer, som redovisats ovan, till viss del i Riksrevisionens iakttagelser.
Statens utvärderingar av folkbildningen har hittills skett i form av nationella utredningar inriktade på olika delar av folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet. Regeringen avser att revidera denna utvärderingsmodell och i stället övergå till att genomföra mindre omfattande men mer frekvent förekommande studier. Ett av målen är att förbättra möjligheterna att återkomma till riksdagen med redovisningar av exempelvis i vilken utsträckning statens syften med stödet till folkbildningen har uppnåtts. Arbetet med att initiera en utvärdering inriktad på att analysera i vilken utsträckning de nämnda syftena har uppnåtts pågår också. Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av vilken betydelse de sju verksamhetsområdena haft när det gäller styrningen av statsbidraget.
Det är angeläget att förordningen om statsbidrag till folkbildningen så långt möjligt följer samhällsutvecklingen samt möjliggör för folkbildningens aktörer att arbeta med angelägna frågor och möta och ta sig an sådana behov som uppstår inom olika delar av samhället. Regeringen anser att de sju prioriterade verksamhetsområden som för närvarande finns angivna i statsbidragsförordningen regelbundet bör ses över i syfte att säkerställa att prioriteringarna är ändamålsenliga och relevanta. I Folkbildningsrådets riktlinjer för 2011 avseende användningen av anslaget till folkbildningen har Folkbildningsrådet fått i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd. En utgångspunkt för uppdraget är att antalet verksamhetsområden ska reduceras. Arbetet, som involverar folkhögskolor och studieförbund, ska redovisas till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 30 november 2011.
Den kommande utvärderingen kan komma att medföra en revidering av styrningen av statsbidragets användning och av återrapporteringskraven. En särskild utvärdering kan, enligt regeringens mening, bidra med underlag som kan vara till nytta vid statens styrning av medlens användning i studieförbundens verksamhet. Regeringen vill dock inte föregripa utfallet av den planerade utvärderingen.
Eftersom Folkbildningsrådet är ett privaträttsligt organ, är förvaltningslagen (1986:223), som reglerar myndigheternas handläggning av ärenden och deras kontakter med allmänheten, inte tillämplig. För att ytterligare garantera att rättssäkerhet och kvalitet upprätthålls i handläggningen, bör även vissa bestämmelser i förvaltningslagen göras tillämpliga på Folkbildningsrådets handläggning av ärenden enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen. De bestämmelser i förvaltningslagen som närmast bör komma i fråga är bestämmelserna om jäv, en parts rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut och underrättelse om beslut.
Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad.
10
Riksrevisionens granskningsrapport om statens stöd till studieförbunden (2011:12)
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Statens stöd till studieförbunden
RiR 2011:12
11
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport
har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.
12
Skr. 2011/12:6
Bilaga
RiR 2011:12
Statens stöd till studieförbunden
13
Skr. 2011/12:6
Bilaga
ISBN 978 91 7086 249 6
RiR 2011:12
Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2011
14
Skr. 2011/12:6
Bilaga
| Till riksdagen | Datum: | 2011-03-11 |
| Dnr: | 31-2010-0272 | |
| RiR: | 2011:12 |
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:
Statens stöd till studieförbunden
Riksrevisionen har granskat regeringens rapportering och styrning samt Folkbildningsrådets fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.
Företrädare för Folkbildningsrådet och Utbildningsdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.
Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Folkbildningsrådet.
Riksrevisor Gudrun Antemar har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Isak Reichel har varit föredragande. Revisionsdirektör Rutger Banefelt, revisionsdirektör Sara Berglund, revisionsledare Sophie Casson Lindbäck och
revisionsledare Christian Jonsson har medverkat vid den slutliga handläggningen.
| Gudrun Antemar | Isak Reichel |
För kännedom:
Regeringen, Utbildningsdepartementet och Folkbildningsrådet.
15
Skr. 2011/12:6
Bilaga
16
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Innehåll
| Sammanfattning | 9 | |
| 1 | Inledning | 15 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 16 |
| 1.2 | Syfte och revisionsfrågor | 17 |
| 1.3 | Bedömningsgrunder | 18 |
| 1.4 | Aktörer och finansiering | 21 |
| 1.5 | Granskningens genomförande | 25 |
| 1.6 | Disposition | 26 |
| 2 | Fördelningen av statsbidrag | 27 |
| 2.1 | Regeringens styrning av fördelningen av statsbidraget | 27 |
| 2.2 | Bidrag till studieförbunden | 28 |
| 2.3 | Studieförbundens folkbildningsverksamhet | 30 |
| 2.4 | Studieförbundens synpunkter på fördelningen av bidragen | 35 |
| 2.5 | Folkbildningsrådets beslut om nytt fördelningssystem | 39 |
| 2.6 | Riksrevisionens slutsatser om fördelningssystemet | 40 |
| 3 | Uppföljning, utvärdering, kontroll och kvalitetsarbete | 45 |
| 3.1 | Regeringens roll i uppföljning och utvärdering | 46 |
| 3.2 | Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering | 48 |
| 3.3 | Riksrevisionens slutsatser om uppföljningen och utvärderingen | 52 |
| 3.4 | Folkbildningsrådets krav på kontroll | 54 |
| 3.5 | Riksrevisionens slutsatser om kontroll | 56 |
| 3.6 | Folkbildningsrådets arbete med kvalitet | 57 |
| 3.7 | Riksrevisionens slutsatser om kvalitetsarbetet | 58 |
| 4 | Slutsatser och rekommendationer | 59 |
| 4.1 | Fördelningssystemet bör premiera kvalitet | 59 |
| 4.2 | Statsbidraget och kommunernas bidragsgivning | 61 |
| 4.3 | Uppföljningen och utvärderingen ger inte tillräckligt underlag | |
| för styrning och operativa prioriteringar | 61 | |
| 4.4 | Kontrollen borde genomföras mer effektivt | 62 |
| 4.5 | Ambitiöst kvalitetsarbete som kan effektiviseras | 63 |
| 4.6 | Folkbildningsrådets myndighetsutövning behöver utvecklas | 64 |
| 4.7 | Riksrevisionens rekommendationer | 64 |
| Referenser | 67 | |
| Bilaga Studieförbunden | 69 | |
17
Skr. 2011/12:6
Bilaga
18
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat regeringens rapportering och styrning samt Folkbildningsrådets fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden.
Granskningens bakgrund
Motiv: Staten satsar stora ekonomiska resurser på folkbildningen. År 2010 fick studieförbunden drygt 1,6 miljarder kr i statsbidrag för folkbildningsverksamheten. När riksdagen senast tog ställning till inriktningen för och styrningen av statsbidraget för folkbildningen kompletterades statens övergripande syften med sju prioriterade områden som statsbidraget skulle styras mot. Riksdagen pekade också på behovet
av kvalitetsarbete på alla nivåer inom folkbildningen och på en mer återkommande rapportering som byggde på uppföljning och utvärdering. Folkbildningsrådet gavs en central roll i utformningen av en mer kvalitetsinriktad styrning och uppföljning av statens stöd till folkbildningen.
Syfte: Granskningen syftar till att undersöka om statens stöd till studieförbunden uppfyller riksdagens intentioner. I detta ingår Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget, regeringens och Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering samt kontrollen av att statsbidraget går till avsett ändamål. Bedömningen av regeringens och Folkbildningsrådets agerande har skett mot bakgrund av de ställningstaganden riksdagen gjort om att fördelningssystemet bör ge studieförbunden bättre förutsättningar att prioritera kvalitet i verksamheten och om att rapporteringen av hur statsbidraget används bör förbättras.
| Statens stöd till studieförbunden | 9 | RIKSREVISIONEN |
19
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Granskningens resultat
Riksdagen har slagit fast att folkbildningen fyller en viktig funktion i samhället.
Den ska vara fri och frivillig och samtidigt uppfylla viktiga grundläggande syften som riksdagen har beslutat om.
Riksrevisionens granskning resulterar i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen kan styras bättre mot de syften och prioriteringar som riksdagen har beslutat om. Det handlar om att åstadkomma en bättre styrning och kontroll över till vilka verksamheter statsbidraget går, en utvecklad uppföljning som underlag för en bättre styrning, en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och riskanalyser och en tydligare återrapportering till riksdagen. Genom att systemet som det ser ut i dag inte premierar kvalitet i tillräcklig grad och uppföljningen inte i tillräcklig grad inriktas på kvaliteten i verksamheten
får riksdagen som uppdragsgivare inte information i den utsträckning som har efterfrågats. Systemet är också otydligt för dem som verkar i det och för dem som vill delta i folkbildningsverksamhet. Därmed skapas en osäkerhet om vilka verksamheter som uppfyller statsmakternas krav på god kvalitet och därmed bör berättiga till statsbidrag. Det begränsar enligt Riksrevisionen systemets effektivitet.
Fördelningssystemet bör premiera kvalitet
Fördelningssystemet innebär att statsbidragets fördelning bygger på redan genomförd verksamhet. Det borde enligt Riksrevisionen skapa särskilt goda förutsättningar
för att styra fördelningen av statsbidraget i rätt riktning. Fördelningen utgår dock inte från kvalitativa kriterier som anknyter till statens syften och prioriterade verksamhetsområden.
I det nuvarande systemet för fördelning av statsbidrag till studieförbunden utgår bidrag efter hur mycket statsbidrag studieförbunden fått tidigare år och verksamhetsvolymen, det vill säga hur många studiecirklar etcetera som studieförbunden har genomfört. Detta har inneburit att fördelningssystemet främst styr mot kvantitet och inte mot statens syften och prioriterade verksamhetsområden.
Att fördelningssystemet till stor del baseras på tidigare utbetalt statsbidrag innebär att snabbt växande och nya studieförbund missgynnas. Enligt det beslut om ett nytt fördelningssystem som Folkbildningsrådet fattade i december 2010 ska en större del
än i dag baseras på tidigare utbetalt statsbidrag. Detta blir enligt Riksrevisionen ett steg i fel riktning.
| RIKSREVISIONEN | 10 | Statens stöd till studieförbunden |
20
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Statsbidraget och kommunernas bidragsgivning
Förutom statsbidraget går även kommunala bidrag till studieförbundens verksamhet. Cirka hälften av kommunerna har gått från att följa Folkbildningsrådets fördelningsmodell till att använda egna modeller för fördelningen av bidrag till studieförbunden. Kommunernas villkor för bidrag är ofta tydligt operationaliserade och ställer krav på verksamhetens innehåll. De förväntningar som kommunerna har på studieförbundens verksamhet skiljer sig i vissa fall från statens förväntningar. Till exempel anser 75 procent av kommunerna att studieförbunden ska prioritera verksamhet för barn. Medan statsbidraget ska stödja folkbildning för vuxna och ungdomar. Kommunala bidrag som styrs mot viss verksamhet kan få som effekt att även statens bidrag styrs mot den typen av verksamhet då studieförbunden lokalt
anpassar sin verksamhet till att få det kommunala bidraget. Kombinationen av tydliga villkor från kommunerna och avsaknaden av tydlig styrning och kvalitativa krav från staten kan därför medföra att genomslaget för statens syften med statsbidraget till studieförbunden riskerar att minska ytterligare.
Uppföljningen och utvärderingen visar inte i tillräcklig utsträckning om verksamheten motsvarar syftet
Både regeringens och Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering är bristfällig. Riksdagen har vid två tillfällen efterfrågat årlig information om hur statsbidraget används och andra uppgifter som kan belysa i vilken utsträckning statens syften tillgodoses. Folkbildningsrådets uppföljning och återrapportering har varit inriktad på kvantitet. Regeringen, som har givit Folkbildningsrådet i uppdrag att följa upp både kvantitet och kvalitet, har inte reagerat på att återrapporteringen till stor del fokuserar på kvantitet. Bristen på en kvalitativ uppföljning som visar hur studieförbunden uppfyller statens syften och prioriterade verksamhetsområden innebär enligt Riksrevisionens bedömning att Folkbildningsrådet och regeringen saknar tillräcklig information för att styra statsbidraget i rätt riktning och att riksdagen inte i tillräcklig omfattning har fått den information som efterfrågats.
Kontrollen borde genomföras mer effektivt
Den interna kontrollen av att statsbidraget används i enlighet med Folkbildningsrådets regler är omfattande men kan bli mer effektiv. Då Folkbildningsrådet inte gör någon egen eller extern kontroll av studieförbunden som bygger på en riskanalys anser Riksrevisionen att Folkbildningsrådet inte får tillräckligt underlag för att bedöma
de kontrollåtgärder som studieförbunden genomför. Det innebär i sin tur att Folkbildningsrådet inte heller får tillräcklig information för att kunna använda sig av möjligheten att återkalla statsbidrag på ett effektivt och systematiskt sätt. För att Folkbildningsrådet ska kunna göra detta effektivt bör det genomföra kontroller av
studieförbundens inrapporterade verksamhet. Dessa kontroller bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser.
| Statens stöd till studieförbunden | 11 | RIKSREVISIONEN |
21
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Ambitiöst kvalitetsarbete som kan effektiviseras
Folkbildningsrådet har initierat ett omfattande och ambitiöst kvalitetsarbete. Kvalitetsarbetet är framför allt inriktat på administrativa processer och inte på verksamhetens innehåll. Målet bör dock vara en verksamhet som i större utsträckning avspeglar statens syften och prioriterade verksamhetsområden och de mål som studieförbunden själva utvecklar. Riksrevisionen anser därför att det nuvarande kvalitetsarbetet har fel fokus.
Folkbildningsrådets myndighetsutövning behöver utvecklas
Riksrevisionen gör bedömningen att Folkbildningsrådets konstruktion har inneburit att Folkbildningsrådet haft svårt att inrikta och bedöma studieförbundens verksamhet. Därmed har Folkbildningsrådet inte heller kunnat tillgodose riksdagens intentioner att i större utsträckning basera bidragsfördelningen på kvalitativa kriterier. En fördelning av statsbidraget som i högre utsträckning baseras på en värdering av studieförbundens verksamhet ställer större krav på Folkbildningsrådets beslutsförmåga vad gäller saklighet och transparens. Om transparensen i systemet brister leder det till osäkerhet och risker för att de som verkar i systemet blir osäkra. Således kan detta begränsa systemets effektivitet.
Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionens granskning visar att det finns brister i styrningen, uppföljningen och kontrollen av hur statsbidraget för folkbildning används i förhållande till de mål och syften som riksdagen har satt upp. Riksrevisionen går inte in på frågan om den nuvarande organiseringen med Folkbildningsrådet är ändamålsenlig, utan väljer att i rekommendationerna utgå från gällande ordning. Regeringen bör följa upp att de
åtgärder som vidtas med anledning av Riksrevisionens rekommendationer får önskade effekter så att de svagheter som finns i nuvarande system rättas till. För att tillgodose de förväntningar som finns på fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden rekommenderar Riksrevisionen följande.
•Folkbildningsrådet bör fördela statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften. Folkbildningsrådet bör införa ett system som tydligare fördelar statsbidraget utifrån kvalitativa kriterier. Dessa bör styra studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Som ett inslag i en sådan modell kan Folkbildningsrådet överväga att föra en dialog med studieförbunden innan slutligt beslut om fördelning fattas.
| RIKSREVISIONEN | 12 | Statens stöd till studieförbunden |
22
Skr. 2011/12:6
Bilaga
•Folkbildningsrådet bör, utifrån risk- och väsentlighetsanalyser, kontrollera användningen av statsbidraget. Folkbildningsrådet bör genomföra egna kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Folkbildningsrådets kontroll bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser för att vara kostnadseffektiv.
•Regeringen bör ge Folkbildningsrådet ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget utifrån de statliga intentionerna. Regeringen bör tillse att Folkbildningsrådet i sin uppföljning i högre grad fokuserar på innehåll och kvalitet och därmed belyser i vilken grad som studieförbunden lever upp till de förväntningar som staten har på verksamheten.
•Regeringen bör tillse att relevanta utvärderingar av statsbidraget görs. Regeringen bör tillse att utvärderingar genomförs som belyser i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget och de prioriterade verksamhetsområdena uppfyllts.
•Regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning.
En modell som baseras på kvalitativa kriterier och dialog ställer högre krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Regeringen bör därför genom sin styrning och uppföljning säkerställa att Folkbildningsrådet har rutiner för sitt beslutsfattande, som utgår från förvaltningslagens krav på saklighet och dokumentation och som stödjer kvalitet i beslutsfattandet.
Faktaruta
Statsbidraget till studieförbundens folkbildningsverksamhet uppgår årligen till cirka 1,6 miljarder kronor. Folkbildningsrådet som har fått ansvaret
att fördela, följa upp och utvärdera statsbidraget är en ideell förening med myndighetsuppgifter.
Riksdagen har beslutat om övergripande syften för statsbidraget till folkbildningen. 2006 kompletterades syftena med sju prioriterade verksamhetsområden (prop. 2005/06:192, bet. 2005/06: KrU14, rskr
2005/06:322). Riksdagen pekade samtidigt på behovet av kvalitativa element i fördelningssystemet, ett kvalitetsarbete på alla nivåer inom folkbildningen och på en mer återkommande rapportering som visar i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget uppfylls.
| Statens stöd till studieförbunden | 13 | RIKSREVISIONEN |
23
Skr. 2011/12:6
Bilaga
| RIKSREVISIONEN | 14 | Statens stöd till studieförbunden |
24
Skr. 2011/12:6
Bilaga
1Inledning
Folkbildningen har sin grund i de folkrörelser som under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet arbetade för demokratisering och allmän rösträtt i Sverige. Under den perioden skedde stora förändringar i samhället. Idén att inflytande över samhällsutvecklingen inte enbart hörde hemma hos välbärgade och välutbildade växte sig stark. Här kom folkrörelserna, folkhögskolorna
och studieförbunden att spela en viktig roll som mötesplatser där ett aktivt medborgarskap kunde växa fram.1 Ökad kunskap genom folkbildningen blev en nyckel för landsbygdens folk och arbetarklassen till att föra fram sina intressen i samhällsutvecklingen.2
Folkbildningen har genom åren haft fortsatt stor betydelse i den svenska demokratin. Både riksdag och regering har vid olika tillfällen omnämnt folkbildningen som en omistlig del av det svenska samhället.3 I dagens snabbt förändrande samhälle står folkbildningen inför nya utmaningar. Det krävs mycket av den enskilda individen för att kunna förstå omvärlden och för att kunna delta och utöva inflytande i ett samhälle som präglas av stora och snabba förändringar. Exempel är internationaliseringen, EU-medlemskapet, ökande informationsströmmar och miljöproblem.4
Riksdagen har beslutat om övergripande syften för statsbidraget till folkbildningen. Statsbidraget ska:5
•stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin
•bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
•bidra till att utjämna utbildningsklyftorna och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället
•bidra till att bredda intresset för och delaktigheten i kulturlivet.
1Prop. 1997/98:115, s. 6-7.
2Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra, s. 18.
3Prop. 1990/91:82, s. 7, bet. 2005/06:KrU14, sid14.
4Prop. 1997/98:115, s. 6, prop. 2005/06:192, s 18.
5Prop. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322.
| Statens stöd till studieförbunden | 15 | RIKSREVISIONEN |
25
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Utifrån dessa syften har riksdagen beslutat om sju prioriterade områden för statsbidraget till folkbildningen.6 Dessa områden utgör i särskilt hög grad motiv för statens stöd till folkbildningen. De prioriterade områdena är:
•
•
•
•
•
•
•
Den gemensamma värdegrunden
Det mångkulturella samhällets utmaningar Den demografiska utmaningen
Det livslånga lärandet Kulturverksamhet
Personer med funktionshinder7
Folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa.
Studieförbundens totala intäkter uppgick 2009 till 4,6 miljarder kronor – för folkbildningsverksamheten var intäkterna drygt 3,6 miljarder kronor. Staten och i viss mån kommunerna och landstingen/regionerna står i dag för den huvudsakliga finansieringen av folkbildningen. Statsbidraget till
studieförbunden uppgick 2009 till cirka 1,6 miljarder kronor, vilket motsvarade 44 procent av studieförbundens intäkter för folkbildningsverksamhet. Kommunernas bidrag uppgick 2009 till 364 miljoner kronor och landstingens/ regionernas bidrag uppgick till 276 miljoner kronor, vilket motsvarar 10 respektive 8 procent av studieförbundens intäkter för folkbildningsverksamhet.8 Studieförbundens övriga intäkter såsom övriga bidrag och deltagaravgifter uppgick till 1,4 miljarder kronor.
1.1Motiv till granskning
När riksdagen senast tog ställning till styrningen och uppföljningen av statsbidraget till folkbildningen skedde det mot bakgrund av att bland andra Riksrevisionen och statliga utredningar pekat på brister i fördelningssystemet för statsbidraget och uppföljningen av statsbidraget. Riksdagen anförde bland annat att kvalitativa kriterier borde införas i modellen för fördelning
av statsbidrag och pekade på vikten av ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning mot både administration och verksamhet på alla nivåer inom folkbildningen. Riksdagen ville också se en mer regelbunden rapportering på grundval av en återkommande uppföljning och utvärdering av verksamheten samt en utveckling av metoder som gör det möjligt att jämföra kvalitet mellan olika verksamheter.9 Folkbildningsrådet gavs en central roll i utformningen
6Prop. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322.
7Enligt prop. 2005/06:192 ska inte detta verksamhetsområde ses som att folkbildningen särskilt ska riktas mot personer med funktionshinder, statens stöd till folkbildningen ska bidra till att dess organisationer är öppna för personer med funktionshinder.
8Folkbildningsrådet, Studieförbundens ekonomi 2009, s. 4, 8.
9Bet. 2005/06: KrU14, prop.2005/06:192.
| RIKSREVISIONEN | 16 | Statens stöd till studieförbunden |
26
Skr. 2011/12:6
Bilaga
av en mer kvalitetsinriktad styrning och uppföljning av statens stöd till folkbildningen.
Folkbildningsrådet är en ideell förening som har fått uppgifter som innebär myndighetsutövning. Folkbildningsrådet har olika roller och det finns risk för lojalitetskonflikter och svårbemästrade intressekonflikter i styrelsearbetet. Folkbildningsrådets komplexa roll och balans mellan myndighetsuppgifter och medlemsuppdrag belystes av regeringen i proposition 2005/06:192.10
Riksrevisionen pekade i en rapport 2004 på oklarheterna som uppkommer när myndighetsuppgifter delegerats till ett privaträttsligt subjekt.11
Förstudien i denna granskning har gett indikationer på brister i hur statens stöd till studieförbunden fördelas och följs upp. Det handlar om återrapportering från regeringen till riksdagen, regeringens styrning och
uppföljning av Folkbildningsrådet och framför allt om systemet för fördelning av statbidraget sker i enlighet med vad riksdagen beslutat. Sammantaget
blir bilden av förstudien att det finns anledning att granska hur effektivt statens stöd till folkbildningen är i förhållande till de mål som riksdagen satt upp. Granskningen tar sikte på att analysera om systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget är utformat så att statens mål med stödet till studieförbunden kan nås.
Ett ytterligare motiv till granskning är att statmakterna årligen satsar stora ekonomiska resurser på bidraget till folkbildningen.
1.2Syfte och revisionsfrågor
Granskningen syftar till att undersöka om statens stöd till folkbildningen uppfyller riksdagens intentioner. Den övergripande revisionsfrågan är:
Är systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden effektivt?
För att besvara den övergripande revisionsfrågan kommer följande delfrågor att besvaras.
•Skapar systemet för fördelningen av statsbidraget goda förutsättningar för att riksdagens intentioner ska uppfyllas?
•Visar uppföljningen och utvärderingen av statsbidraget i vilken utsträckning intentionerna uppfylls?
•Är kontrollen av statsbidraget effektiv?
10Prop. 2005/06:192, s. 53.
11RiR 2004:15 Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen.
| Statens stöd till studieförbunden | 17 | RIKSREVISIONEN |
27
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Avgränsningar
”Folkbildning” är samlingsbegreppet för studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Granskningen behandlar enbart stödet till studieförbunden.
Granskningen avser regeringens rapportering och styrning samt Folkbildningsrådets hantering av statsbidraget, men inte studieförbunden. Riksrevisionen har inhämtat information från studieförbunden om fördelningssystemet, uppföljningen och kontrollen men ger inga rekommendationer till studieförbunden.
1.3Bedömningsgrunder
Det finns en spänning mellan folkbildningens frihet och statens möjligheter att ställa rimliga krav på fördelning, uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen.
Begreppet ”fri och frivillig” har sedan 1940- talet utvecklats till att bli centralt i förståelsen av relationen mellan stat och studieförbund. Att folkbildningen ska vara fri och frivillig betyder att den ska bygga på medborgarnas önskemål och inte styras från staten – en bildning inte endast för folket, utan genom folket.12
I proposition 2005/06:192 anges att detta inte betyder att staten ska sakna inflytande över hur anslaget används.
Sedan 1991 är folkbildningen fri från staten. Det innebär att staten anger syften för hur statsbidraget skall användas men att folkbildningens aktörer själva bestämmer hur dessa syften skall uppnås och hur statsbidraget skall fördela… Det är dock rimligt att staten anger vissa grundläggande uppgifter för folkbildningen som motiv för statens stöd.13
Denna granskning utgår från de bärande motiv som statsmakterna har ställt upp för hur statsbidraget till studieförbunden ska användas och följas upp. Utifrån det har Riksrevisionen ställt upp ett antal bedömningsgrunder som tillsammans formulerar vilka krav som bör kunna ställas på effektiviteten i fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statens stöd till studieförbunden.
12Prop.1990/91:82, Om folkbildning.
13Prop. 2005/06:192, s. 17.
| RIKSREVISIONEN | 18 | Statens stöd till studieförbunden |
28
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Fördelning av statsbidrag till studieförbunden
Rikrevisionens bedömningsgrund: Regeringen och Folkbildningsrådet ska tillse att fördelningen av statsbidraget ligger i linje med de syften och prioriterade områden som riksdagen angett för statsbidraget till studieförbunden.
Riksdagen har beslutat om att kvalitativa element bör tillföras fördelningssystemet.14 Statsbidraget ska finansiera studie-, bildnings- och kulturarbete inom studieförbunden i enlighet med statens syften och huvudmännens mål. Statbidraget får därför inte användas som ett allmänt verksamhets- och organisationsstöd.15
Folkbildningsrådet har ansvar för att utforma systemet för fördelning av statsbidrag till studieförbunden. Folkbildningens aktörer ska själva besluta om vilka kvalitativa kriterier som ska tillföras fördelningssystemet.
Regeringen har angett exempel på vad som utifrån statens utgångspunkt skulle kunna vara kvalitet i folkbildningen:
•Verksamhet som bidrar till att förverkliga statens syften med stödet till folkbildningen.
•Verksamhet med en ideologisk profil, som tillför dimensioner som det offentliga utbildningsväsendet inte ska ha.
•Verksamhet som bedrivs i hela landet, geografisk spridning.16
Uppföljning och utvärdering
Riksrevisionens bedömningsgrund: Regeringens rapportering till riksdagen ska bygga på regeringens och Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering. Rapporteringen ska ske regelbundet och redovisa kvantitet och kvalitet samt ge möjlighet till kvalitativa jämförelser. Den ska även visa i vilken utsträckning de syften som riksdagen har beslutat om för statsbidraget uppfylls.
Riksdagen har vid två tillfällen efterfrågat en bättre rapportering om hur syftet med statbidraget uppnåtts: dels i behandlingen av Riksrevisionens styrelses framställning med anledning av Riksrevisionens rapport Offentlig förvaltning i privat regi – Statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15), dels i samband med behandlingen av proposition 2005/06:192.
14Prop. 2005/06:192, bet. 2005/06: KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322.
15Prop. 2005/06:192, s. 56f, rskr 2005/06:322, s. 36.
16Prop. 2005/06:192, s. 49.
| Statens stöd till studieförbunden | 19 | RIKSREVISIONEN |
29
Skr. 2011/12:6
Bilaga
I behandlingen av Riksrevisionens styrelses framställning gjorde riksdagen ett tillkännagivande att regeringen tydligare skulle redovisa för riksdagen hur
folkbildningen och idrottsrörelsen använder de bidrag som de fick från staten.17 Kulturutskottet angav i sin behandling två olika möjligheter för rapporteringen om folkbildningsverksamheten:
Det kan som Riksrevisionen förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda resultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp för verksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation som spänner över en period på flera år och som belyser hur verksamheten inom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdag och regeringen angett för stödet.18
I proposition 2005/06:192 anges att regeringen ska ändra formerna för statens utvärdering av folkbildningen. Regeringen ska göra tätare återkommande studier av begränsad omfattning, som vid behov ska kompletteras av mer sammanfattande analyser.19
Folkbildningsrådet har också uppgifter som gäller uppföljning och utvärdering. Enligt 3 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ska Folkbildningsrådet kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten utifrån statens syften och prioriterade verksamhetsområden.
Kontroll
Riksrevisionens bedömningsgrund: Enligt 4 § myndighetsförordningen (2007:515) ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Folkbildningsrådet är ingen statlig myndighet men har myndighetsuppgifter som gäller statsbidraget för folkbildning. Därmed blir det enligt Riksrevisionen rimligt att i detta avseende ställa motsvarande krav på Folkbildningsrådet. Vad som ska menas med god intern styrning och kontroll är inte närmare beskrivet i förordningen. I denna granskning har Riksrevisionen haft särskilt fokus på förekomsten av riskanalyser och extern granskning.
Riskanalys är en komponent i den s.k. COSO-modellen som är ett internationellt vedertaget sätt att beskriva intern styrning och kontroll.20
En riskanalys innebär att ledningen ska vara medveten om och själv ha bedömt och analyserat risker i verksamheten.
17Bet. 2004/05:KrU6, rskr 195, 196, 197.
18Bet. 2004/05:KrU6.
19Prop. 2005/06:192, s. 49, 54-56, bet. 2005/06: KrU14, rskr 2005/06:322, s. 29, 34.
20COSO – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.
| RIKSREVISIONEN | 20 | Statens stöd till studieförbunden |
30
Skr. 2011/12:6
Bilaga
I proposition 2005/06:192 framgår att kontrollen av studieförbundens verksamhet inte endast ska ske i form av internkontroll, utan folkbildningens aktörer bör även pröva att införa olika former av extern granskning
av verksamheten. Riksrevisionen har därför också undersökt om Folkbildningsrådet genomfört någon sådan granskning.
1.4Aktörer och finansiering
Som framgår av nedanstående bild är det flera aktörer som på olika vis spelar en roll för studieförbundens verksamhet. Regeringen styr Folkbildningsrådet som utformar kriterier för statsbidrag och ställer krav på rapportering.
Studieförbunden påverkas också av kommunernas och landstingens/ regionernas olika villkor för att ge bidrag samt sina egna prioriteringar.
Figur 1.1 Aktörerna och deras roller
| Syften och prioriterade | Riksdagen | Information om | |||||||||||||
| verksamhetsområden | användning | ||||||||||||||
| statsbidrag | |||||||||||||||
| Förordning och | Regeringen | Återrapportering | |||||||||||||
| riktlinjer | och uppföljning | ||||||||||||||
| Kriterier och villkor | Folkbildningsrådet | Rapportering | |||||||||||||
| för statsbidrag | av genomförd | ||||||||||||||
| verksamhet | |||||||||||||||
| Studieförbunden | |||||||||||||||
| Rapportering | |||||||||||||||
| Profil/inriktning | av genomförd | ||||||||||||||
| verksamhet | |||||||||||||||
| Studieförbundens lokalavdelningar | Villkor för bidrag | ||||||||||||||
| Villkor för | från landsting/ | ||||||||||||||
| kommunbidrag | regioner | ||||||||||||||
| Kommuner | Landsting/ | ||||||||||||||
| regioner | |||||||||||||||
| Återrapportering | Återrapportering | ||||||||||||||
Som nämnts tidigare har riksdagen beslutat om syften och prioriterade verksamhetsområden för folkbildningen. Regeringen ska i sin tur rapportera till riksdagen om hur statsbidraget används. Staten styr Folkbildningsrådets myndighetsuppgifter genom en förordning och riktlinjer. Riktlinjerna bestäms årligen och kan jämföras med regeringens regleringsbrev till myndigheter.
| Statens stöd till studieförbunden | 21 | RIKSREVISIONEN |
31
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Syftena och de prioriterade verksamhetsområdena återfinns även i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och i regeringens riktlinjer
till Folkbildningsrådet. I förordningen och i riktlinjerna finns därutöver andra krav som ställs på Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget och på den återrapportering som Folkbildningsrådet förväntas göra till regeringen. Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till studieförbundens centrala organisationer utifrån kriterier och fördelningsprinciper som Folkbildningsrådet har slagit fast. Fördelningen sker på grundval av tidigare
erhållet statsbidrag och den verksamhet som studieförbunden rapporterar in.
Studieförbundens centrala organisationer fördelar i sin tur statsbidraget till sina lokala organisationer som i sin tur rapporterar till studieförbunden centralt. De tio statsbidragsberättigade studieförbunden har olika historia och olika profiler och de har möjlighet att fördela statsbidraget utifrån egna principer till sina lokala avdelningar, men i praktiken sker detta i liten
utsträckning. Studieförbundens lokala avdelningar är egna juridiska personer och det är i de lokala avdelningarna som det faktiska folkbildningsarbetet sker (för information om de enskilda studieförbunden se bilaga). De lokala avdelningarna har ofta även medel (med tillhörande villkor och krav på återrapportering) för sin verksamhet från den kommun och det landsting/ region som respektive avdelning är verksam i.
Folkbildningsrådet
År 1991 förändrades statens förhållande till studieförbunden då den ideella föreningen Folkbildningsrådet tog över ansvaret för att fördela statsbidraget till studieförbunden från den dåvarande Skolöverstyrelsen. Motivet till det var bland annat att minska den statliga detaljstyrningen av folkbildningen.21
Medlemmar i Folkbildningsrådet är Folkbildningsförbundet (studieförbundens intresseorganisation), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO)
och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Hur stor andel av statsbidraget som Folkbildningsrådet ska disponera för att fördela, följa upp och utvärdera statsbidraget beslutas av medlemsorganisationerna. År 2009 var uttaget ur folkbildningsbidraget för Folkbildningsrådets egen verksamhet drygt 24 miljoner kronor.22
21Prop. 1990/91:82.
22Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2010.
| RIKSREVISIONEN | 22 | Statens stöd till studieförbunden |
32
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Folkbildningsrådet leds av en styrelse vars åtta ledamöter utses av medlemsorganisationerna. Folkbildningsförbundet utser fyra av de åtta ledamöterna.23 Det är Folkbildningsrådets kansli som bereder ärendena som styrelsen beslutar om, men det är styrelsen som till exempel beslutar hur statsbidraget ska fördelas och hur mycket statsbidrag de enskilda studieförbunden ska få samt vilka utvärderingar och vilken uppföljning som ska göras.
Folkbildningsrådets uppgift att fördela och följa upp statsbidraget regleras i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. I förordningen anges att Folkbildningsrådet beslutar om till vilka och hur statsbidraget ska
fördelas samt att Folkbildningsrådet kontinuerligt ska följa upp och utvärdera verksamheten utifrån statens syften (3 §). Folkbildningsrådet får årligen riktlinjer från regeringen. Riktlinjerna kan jämföras med statliga myndigheters regleringsbrev.24 I riktlinjerna anges bland annat att Folkbildningsrådet för sitt myndighetsuppdrag ska följa bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag med undantag för 2 kap. 2 § och kap. 3, 7 och 8. Undantaget innebär att Folkbildningsrådet inte behöver lämna kopior av årsredovisningen till Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket och att det inte behöver lämna delårsrapport. Folkbildningsrådet behöver inte heller i sin årsredovisning följa de regler för resultatredovisning som gäller för myndigheter och årsredovisningen behöver inte innehålla tilläggsupplysningar.
Studieförbundens intäkter
Studieförbunden får statsbidrag och bidrag från bland annat kommuner och landsting/regioner.
23Folkbildningsrådet, Stadgar för föreningen folkbildningsrådet, Reviderade stadgar för Folkbildningsrådet, fastställda vid representantskapets sammanträde den 23 april 2007.
24Riktlinjer för 2010 för Folkbildningsrådet avseende användning av sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2009/7329/SAM/SV.
| Statens stöd till studieförbunden | 23 | RIKSREVISIONEN |
33
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Figur 1.2 Bidrag till studieförbunden25
| Folkbildningsrådet | ||
| 1 590 mnkr | ||
| Övriga | Studieförbunden | |
| intäkter och | ||
| bidrag | ||
| 1 411 mnkr | ||
| Studieförbundens lokalavdelningar | ||
| Kommuner | Landsting/ | |
| regioner | ||
| 364 mnkr | 276 mnkr |
Statsbidragets betydelse för studieförbundens verksamhet har ökat betydligt: från 1,246 miljarder kronor 200226 till 1,59 miljarder kronor 2009.27 Kommunernas bidrag till studieförbunden har under perioden 1993 till 2009 sjunkit från 588 miljoner kronor till 364 miljoner kronor.
Antalet kommuner som helt tagit bort bidragen till studieförbunden har ökat de senaste åren. 19 kommuner hade inte budgeterat något specifikt bidrag till studieförbunden år 2010. År 2008 var det 13 kommuner som inte gav studieförbunden något specifikt bidrag.28
Studieförbundens statsbidragsberättigade verksamhet
De verksamheter som studieförbunden får statsbidrag för kan ha olika former:
Studiecirkeln ska bestå av minst tre personer som under minst tre sammankomster och minst nio studietimmar gemensamt söker kunskap. Cirkelledaren, som kan vara en av dessa tre, ska vara godkänd av studieförbundets lokala enhet. Tid för eftertanke ska finnas mellan sammankomsterna. En studiecirkel kan bedrivas med enbart fysiska möten, en kombination av fysiska möten
och distansstudier eller i sin helhet på distans. Studiecirkeln ska vara basen i studieförbundens verksamhet.29
25Uppgifterna hämtade från Folkbildningsrådet. Studieförbundens ekonomi 2009.
26Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2002.
27Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2009. Av de 1,590 miljarder kronorna fördelas 1,41 miljarder kronor till studieförbunden. 179 miljoner kronor av statbidraget använder Folkbildningsrådet för sitt myndighetsuppdrag och sina medlemsuppdrag.
28Folkbildningsrådet, Kommunernas bidrag till studieförbunden. 2010.
29Prop. 2005/06:192. Se även prop. 1990/91:82.
| RIKSREVISIONEN | 24 | Statens stöd till studieförbunden |
34
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Studiecirkeln brukar delas in i tre kategorier:
•Kamratcirkeln kännetecknas av att deltagarna har ett specialintresse och kontaktar ett studieförbund för att få hjälp med till exempel material.
•Föreningscirkeln genomförs inom ramen för en förening/organisation som ofta är medlem i studieförbundet eller har ett samarbetsavtal med studieförbundet.
•Utbudscirkeln arrangeras av studieförbundet och annonseras till allmänheten.
Kulturprogram är en verksamhet eller produktion som framförs eller redovisas inför publik och som har en sådan utformning i tid och rum att närvaro, delaktighet, upplevelse och eftertanke skapas. Vid varje kulturprogram ska studieförbundet ha en närvarande företrädare, som ansvarar för programmets genomförande och rapportering.
Annan folkbildningsverksamhet genomförs i friare och flexiblare former än studiecirkeln. Sammankomsterna kan vara längre och genomföras tätare än vad som i regel är rimligt i cirkelarbete. Antalet sammankomster kan vara mindre, deltagarna kan vara fler och yngre. Tre deltagare, inklusive ledare, är minimum för annan folkbildningsverksamhet. En studietimme annan folkbildningsverksamhet värderas i bidragshänseende till 50 procent av en studietimme i studiecirkel.30
För alla tre verksamhetsformerna gäller att studieförbunden ska vara anordnare av verksamheten.
1.5Granskningens genomförande
Riksrevisionen har använt sig av en rad olika informationskällor.
Dokumentstudier. För att få information om vad riksdagen beslutat på området och hur regeringen styr Folkbildningsrådet har dokument såsom propositioner, utskottsbetänkanden, förordningar och riktlinjer studerats. Andra typer av dokument som studerats är utvärderingar och utredningar på
området samt Folkbildningsrådets årsredovisning med verksamhetsberättelse. Under 2010 har samtliga studieförbund även lämnat remissvar på ett
förslag till nytt fördelningssystem, som Riksrevisionen har studerat för att få kunskap om studieförbundens syn på det nuvarande och ett eventuellt nytt fördelningssystem.
30 Folkbildningsrådet. Statsbidrag till studieförbunden 2010 – Kriterier och fördelningsprinciper.
| Statens stöd till studieförbunden | 25 | RIKSREVISIONEN |
35
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Intervjuer med företrädare för Regeringskansliet och Folkbildningsrådet. Syftet med intervjuerna har varit att få kunskap om hur Regeringskansliets och Folkbildningsrådets styrning av studieförbunden ser ut.
Intervjuer med studieförbundens ledningar. Förbundsrektorerna hos alla tio statsbidragsberättigade studieförbund har intervjuats. Intervjuerna har syftat till att få information om hur Folkbildningsrådets fördelningssystem, kontrollsystemet och uppföljningen av statsbidraget fungerar och vilka konsekvenser det har för verksamheten.
Fältarbete i två kommuner. Riksrevisionen har studerat det praktiska arbetet med folkbildning i Malmö stad och i Östersunds kommun och intervjuat företrädare för fyra studieförbunds regional- eller lokalkontor i de två kommunerna.
Vidare har företrädare för de båda kommunerna intervjuats samt företrädare för Region Skåne (i Malmö) och Länsbildningskonsulent (i Östersund). Syftet med kommunbesöken har varit att få kunskap om hur studieförbunden lokalt uppfattar Folkbildningsrådets och regeringens styrning i form av
fördelningssystem och krav på kontroll och uppföljning. De har också syftat till att få kunskap om hur kommuner och landsting/regioner styr folkbildningens verksamhet.
Enkätundersökning. Vi har gjort en enkätundersökning riktad till samtliga kommuner i syfte att få kunskap om hur kommunerna styr studieförbundens verksamhet.
Delprojekt om kontroll. Inom ramen för granskningen har ett delprojekt rörande studieförbundens interna kontroll genomförts. Delprojektet har genomförts
av medarbetare från Riksrevisionens effektivitetsrevision och årliga revision. Inom delprojektet har studieförbundens rutiner för internkontroll samt Folkbildningsrådets anvisningar för den interna kontrollen undersökts genom intervjuer och dokumentstudier.
1.6Disposition
I kapitel 2 behandlas systemet för fördelning av statsbidraget till studieförbunden. Här granskas om regeringen och Folkbildningsrådet har levt upp till riksdagens intentioner och vilka förutsättningar studieförbunden har för att genomföra folkbildningsverksamhet i enlighet med statens syften. Kapitel 3 behandlar regeringens och Folkbildningsrådets uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget samt de förväntningar som finns på studieförbundens kvalitetsarbete. Kapitel 4 innehåller Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.
| RIKSREVISIONEN | 26 | Statens stöd till studieförbunden |
36
Skr. 2011/12:6
Bilaga
2Fördelningen av statsbidrag
Detta kapitel syftar till att besvara den första delfrågan i denna granskning
– om systemet för fördelning av statsbidrag till folkbildningen skapar goda förutsättningar för att riksdagens intentioner ska uppfyllas. Som ett led i detta undersöks om regeringen och Folkbildningsrådet har styrt fördelningen av statsbidrag till studieförbunden på ett sätt som överensstämmer med
riksdagens beslut. I propositionen som riksdagen fattat beslut om framhålls att fördelningen av bidraget ska vara i linje med statens syften för folkbildningen och de prioriterade verksamhetsområdena samt att kvalitativa kriterier ska tillföras fördelningssystemet. Grundläggande för vad som utgör kvalitet i det här sammanhanget är enligt propositionen att verksamheten bidrar till att förverkliga de syften som staten har angett för sitt stöd.31
2.1Regeringens styrning av fördelningen av statsbidraget
I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen återger regeringen statens syften för stödet till folkbildningen och de prioriterade
verksamhetsområdena. Det framgår att Folkbildningsrådet ska besluta vilka studieförbund som ska få statsbidrag och fördela tillgängliga medel mellan dem (3 §). Ett villkor för statsbidraget är, enligt förordningen, att verksamheten har en inriktning som överensstämmer med syftena (5 §). Det framgår också att studiecirkelverksamhet med gemensamma, planmässigt bedrivna studier ska utgöra basen för verksamheten och att det i all verksamhet ska finnas en godkänd ledare (8 §). Vidare anges att Folkbildningsrådet har rätt att återkalla bidrag som till exempel inte används för det ändamål som det beviljats för
(9a §) och att Folkbildningsrådets beslut i bidragsärenden inte får överklagas (11 §).
31 Prop. 2005/06:192 s. 47-49, bet. 2005/06:KrU14, rskr 2005/06:322.
| Statens stöd till studieförbunden | 27 | RIKSREVISIONEN |
37
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Regeringen ger årligen Folkbildningsrådet riktlinjer avseende användningen av statsbidraget till folkbildningen. Dessa kan jämföras med de regleringsbrev som regeringen ger statliga myndigheter. Riktlinjerna ställer krav på att Folkbildningsrådet i sin återrapportering bland annat ska redovisa hur det har fördelat statsbidraget och principerna för detta.32
2.2Bidrag till studieförbunden
Folkbildningsrådets kriterier för statsbidrag
Det nuvarande systemet för fördelning av statsbidraget började gälla 2007. Folkbildningsrådet har angett kriterier för verksamhet som berättigar till statsbidrag. I stora drag innebär kriterierna att statsbidraget ska användas till kostnader som är direkt förbundna med folkbildningsverksamheten, att studieförbundet ska stå som anordnare av all verksamhet och inte kan
överlåta anordnarskapet till en samverkanspart, att deltagandet ska vara fritt och frivilligt samt att verksamhet som syftar till utövande av lek, spel, idrott och produktion/tillverkning inte kan rapporteras som statsbidragsberättigad studiecirkel.33 Folkbildningsrådet har också fastställt regler för hur verksamheten ska vara organiserad (se även avsnitt 1.4). Till exempel anges ett
minsta antal deltagare per studiecirkel och ett maximalt antal timmar per vecka. Folkbildningsrådet anger också att studiecirklar ska rikta sig till ungdomar och vuxna. Renodlad barnverksamhet ska inte förekomma i statsbidragsberättigad studiecirkelverksamhet, enligt Folkbildningsrådet. Barnverksamhet får åberopas som annan folkbildningsverksamhet men studieförbundet ska ta ställning till hur statens syfte med statsbidraget till folkbildningen uppfylls i verksamhet som riktar sig till yngre barn.34 Utöver detta har Folkbildningsrådet inte ställt upp några kriterier för vad verksamheten ska innefatta.
Dokumentationen ska för studiecirkel och annan folkbildningsverksamhet ske i form av en närvarolista och för kulturprogram i form av en rapport. Redovisningen ska ske i Folkbildningsrådets system (STUV-systemet).35
32Riktlinjer för 2010 avseende användningen sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2009/7329/SAM/SV.
33Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 – Kriterier och fördelningsprinciper, 8 december 2010, s. 11–13.
34Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund:2011 – Kriterier och fördelningsprinciper, 8 december 2010, s. 7–8.
35Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 – Kriterier och fördelningsprinciper,
8 december 2010, s. 11–13.
| RIKSREVISIONEN | 28 | Statens stöd till studieförbunden |
38
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Folkbildningsrådets modell för fördelning av statsbidraget
Folkbildningsrådet fördelade 2010 drygt 1,6 miljarder kronor till studieförbunden. Folkbildningsrådets modell innebär att 60 procent av medlen, det så kallade grundbidraget, beräknas utifrån tidigare utbetalt statsbidrag. För år 2010 beräknades grundbidraget på ett genomsnitt av totalt utbetalt statsbidrag verksamhetsåren 2007 och 2008.36 År 2010 fördelade Folkbildningsrådet cirka 970 miljoner kronor i grundbidrag.37
Resterande 40 procent, det så kallade verksamhetsbidraget, baseras på tidigare genomförd verksamhet. Verksamhetsbidraget består av tre delar – kulturprogramverksamhet (10 procent), förstärkningsbidrag (12 procent) och
verksamhetsrelaterat bidrag (18 procent). 2010 års bidrag baseras i huvudsak på verksamhet som genomförts under år 2008.38
Med kulturprogram avses föreläsning, teater, sång, musik, dans, dramatisk framställning, filmvisning eller utställning, som framförs eller visas för publik. Bidraget för kulturprogramverksamhet beräknas utifrån antal genomförda statsbidragsberättigade kulturprogram.39 För kulturprogrammen erhöll studieförbunden sammanlagt drygt 161 miljoner kronor 2010. När det gäller kulturprogram har Folkbildningsrådet infört en reglering som innebär att beräkningsunderlaget för ökningen av statsbidrag per studieförbund inte får överstiga 10 procent per år. Anledningen till det är att Folkbildningsrådet ville undvika en urholkning av statsbidraget per kulturprogram.
Förstärkningsbidraget betalas ut för att täcka vissa merkostnader för särskilda insatser för deltagare med funktionsnedsättning eller deltagare som har invandrat. Fördelningen för 2011 grundas på antal deltagare från dessa grupper.40 Förstärkningsbidraget uppgick år 2010 till cirka 194 miljoner kronor.41
Det verksamhetsrelaterade bidraget beräknas utifrån antal statsbidragsberättigade studietimmar, studiecirklar, deltagare i studiecirklar samt, med halva värdet,
36Förstärkningsbidraget ingår dock inte i beräkningsunderlaget för grundbidraget.
37Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092.
38Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092.
39Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 – Kriterier och fördelningsprinciper, 8 december 2010, s. 4, 8.
40Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 – Kriterier och fördelningsprinciper,
8 december 2010, s. 4. Bidraget har införts med så kallad långsam infasning, vilket innebär att fördelningen ända fram till 2012 kommer att fördelas ut till studieförbund med antal deltagare som har invandrat respektive har en funktionsnedsättning som beräkningsgrund.
41Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092.
| Statens stöd till studieförbunden | 29 | RIKSREVISIONEN |
39
Skr. 2011/12:6
Bilaga
antal arrangemang, deltagare och studietimmar i så kallad annan folkbildningsverksamhet.42 För studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet fick studieförbunden cirka 290 miljoner kronor 2010.
Nedanstående tabell visar hur stort statsbidrag studieförbunden fick utbetalt inom de olika typerna av bidrag för år 2010.
Tabell 2.1 Statsbidrag i kronor per studieförbund 2010 (tkr)43
| Studieförbund | Grundbidrag | Kultur | Förstärkning | Verksamhet | Totalt |
| ABF | 291 557 | 40 7078 | 63 594 | 81 839 | 477 698 |
| Bilda | 59 981 | 19 006 | 10 028 | 14 819 | 103 835 |
| Folkuniversitetet | 66 845 | 13 281 | 11 451 | 18 299 | 109 876 |
| Ibn Rushd | 13 300 | 13 300 | |||
| Medborgarskolan | 77 404 | 11 704 | 7 357 | 29 407 | 125 872 |
| NBV | 58 174 | 9 580 | 11 746 | 21 438 | 100 939 |
| Sensus | 109 239 | 23 093 | 10 911 | 26 341 | 169 584 |
| Studiefrämjandet | 127 737 | 23 162 | 18 576 | 43 626 | 213 102 |
| Vuxenskolan | 179 911 | 21 275 | 60 506 | 55 486 | 317 177 |
| Totalt | 970 849 | 161 808 | 194 170 | 291 255 | 1 631 382 |
2.3Studieförbundens folkbildningsverksamhet
Inrapporterad verksamhet
Folkbildningsrådets fördelningsmodell för utbetalning av statsbidrag bygger på verksamhet som redan genomförts. Hur studieförbunden sedan väljer att faktiskt fördela statsbidraget inom sin folkbildningsverksamhet avgör de
själva. Den statistik om studieförbundens verksamhet som Folkbildningsrådet presenterar i sin årsredovisning visar vilken typ av verksamhet studieförbunden har rapporterat in under ett visst år. Däremot framgår inte hur bidraget i praktiken fördelats mellan de olika typerna av verksamhet som kan vara olika kostnadskrävande.
42Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2010 – Kriterier och fördelningsprinciper, s. 4.
43Studieförbundet Ibn Rushds statsbidrag fördelas i särskild ordning under en infasningsperiod. Det reserverades 5 600 000 kronor för Kulturens bildningsförbund år 2010. Folkbildningsrådet.
Statsbidragsfördelning för 2010. Dnr 84,2010,092.
| RIKSREVISIONEN | 30 | Statens stöd till studieförbunden |
40
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Folkbildningsrådets redovisning är uppdelad på de olika verksamhetsformerna studiecirklar, kulturprogram samt annan folkbildningsverksamhet.
När det gäller kulturprogram rapporterade studieförbunden år 2009 in cirka 310 000 kulturarrangemang med över 17 miljoner besökare/åhörare.44
Samma år inrapporterades 63 000 arrangemang som klassificerats som annan folkbildningsverksamhet med 743 000 deltagare och 281 500 studiecirklar med cirka 1,9 miljoner deltagare.
Under 2009 arrangerades flest kulturprogram inom området ”föreläsning”, men ”sång och musik” drog flest deltagare. De 109 000 föreläsningarna hade ungefär 3,9 miljoner deltagare och de 104 200 sång- och musikprogrammen hade ungefär 7,4 miljoner deltagare.
Tabell 2.2 Antal kulturprogram och antal deltagare per ämne 200945
| Ämne | Antal program | Antal deltagare |
| Föreläsning | 109 000 | 3 611 200 |
| Sång/musik | 104 200 | 7 423 100 |
| Dramatisk framställning | 17 100 | 1 320 600 |
| Film/foto/bild | 17 700 | 796 100 |
| Dans | 7 200 | 683 900 |
| Utställningar | 17 500 | 1 875 500 |
| Litteratur | 4 800 | 90 900 |
| Konst/konsthantverk | 6 100 | 204 500 |
| Tvärkulturellt | 27 200 | 1 073 800 |
| Totalt | 310 800 | 17 079 600 |
Inom annan folkbildningsverksamhet var ämnesinriktningen ”humaniora och konst” störst under 2009 med 60 procent av deltagarna. Den näst största ämnesinriktningen var ”samhällsvetenskap, juridik, handel och administration” med 16,3 procent av deltagarna.
Inom studiecirkelverksamheten stod estetiska ämnesområden (konst, musik och media) för 61 procent av studietimmarna. Inom dessa områden var ”musik, dans och dramatik” störst och stod för drygt 44 procent av det totala antalet
44År 2007 var antalet kulturprogram 251 603 och år 2009 var det 310 860. Det innebär en ökning på drygt 23 procent.
45Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009.
| Statens stöd till studieförbunden | 31 | RIKSREVISIONEN |
41
Skr. 2011/12:6
Bilaga
studietimmar. Det näst största ämnesområdet var under 2009 humaniora med ungefär 14 procent av studietimmarna.
Tabell 2.3 Studiecirklarnas ämnesinriktning, studietimmar och andel per huvudämne 200946
| Ämne | Studietimmar | Andel (%) | |
| Konst, musik och media | 6 313 900 | 61,1 | |
| varav Bild- och formkonst | 391 500 | 3,8 | |
| Musik, dans och dramatik | 4 613 600 | 44,7 | |
| Medieproduktion (grafisk formgivning) | 234 000 | 2,3 | |
| Formgivning | 14 800 | 0,1 | |
| Konsthantverk | 1 060 000 | 10,3 | |
| Humaniora (språk, historia…) | 1 485 400 | 14,4 | |
| varav Religion | 256 400 | 2,5 | |
| Främmande språk | 517 600 | 5 | |
| Svenska och litteraturkunskap (även hemspråk) | 373 500 | 3,6 | |
| Historia och arkeologi | 228 200 | 2,2 | |
| Livsåskådning, filosofi, logik och etik | 109 700 | 1,1 | |
| Samhälls- och beteendevetenskap | 600 100 | 5,8 | |
| Personliga tjänster | 426 200 | 4,1 | |
| Lantbruk, trädgård, skog och fiske | 367 800 | 3,6 | |
| Data | 256 800 | 2,5 | |
| Hälso- och sjukvård | 156 000 | 1,5 | |
| Socialt arbete och omsorg | 125 600 | 1,2 | |
| Företagsekonomi, handel och administration | 127 000 | 1,2 | |
| Teknik och teknisk industri | 96 200 | 0,9 | |
| Pedagogik och cirkelledarutbildning | 62 400 | 0,6 | |
| Övriga | 312 200 | 3 | |
| Summa | 10 329 600 | 100 | |
46 Källa: Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009.
| RIKSREVISIONEN | 32 | Statens stöd till studieförbunden |
42
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Nedanstående figur visar hur studiecirkeltimmarna för de fem största ämnena inom studiecirkelverksamheten utvecklats sedan 2003. I diagrammet framgår att ämnesområdet ”improvisatorisk musik” har ökat starkt de senaste åren. Improvisatorisk musik är det största ämnesområdet och stod 2009 för 22 procent av alla studietimmar i studiecirklar. Det näst största ämnet, ”sång och musik i grupp” stod samma år stod för lite mindre än 6 procent av det totala antalet timmar. Enligt Riksrevisionens intervjuer innebär studiecirklarna ”improvisatorisk musik” främst pop- och rockband som repeterar.47 I figuren framgår även att cirklarna i föreningskunskap har minskat betydligt. År 2003 var antalet timmar inom detta ämne drygt 878 000 och år 2009 var det ungefär 82 500.
Figur 2.1 Antalet för statsbidrag inrapporterade studietimmar fördelat på de populäraste
| ämnena48 | ||||||
| 2 500 000 | ||||||
| 2 000 000 | ||||||
| 1 500 000 | ||||||
| 1 000 000 | ||||||
| 500 000 | ||||||
| 0 | ||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Föreningskunskap
Improvisatorisk musik (rock, jazz etc.)
Sång och musik i grupp
Körsång
Husdjursskötsel
Tidigare erhållet statsbidrag får stort genomslag
Grundbidraget baseras på totalt utbetalt statsbidrag två och tre år tillbaka i tiden.49 Det baseras i sin tur på utbetalningar under tidigare år. Storleken på bidraget som ett enskilt studieförbund får utbetalt 2010 kan spåras tillbaka ända till 1999.
47Enligt Folkbildningsrådet får repetition, övning och träning/tillämpning inte dominera en cirkel. Riksrevisionen har inte närmare granskat balansen mellan sådana inslag och planmässiga studier i verksamheten.
48De fem största ämnesgrupperna för studiecirklar i 2003 har tagits som utgångspunkt.
Källa: Kulturrådets rapporter Studieförbunden 2003–2009 i serien Kulturen i siffror och SCB:s studieförbundsstatistik (https://www.h2.scb.se/stuv/).
49Förstärkningsbidraget ingår dock inte i beräkningsunderlaget för grundbidraget.
| Statens stöd till studieförbunden | 33 | RIKSREVISIONEN |
43
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Eftersom grundbidraget delvis baseras på tidigare erhållet verksamhetsbidrag påverkar storleken på verksamhetsbidraget på sikt även storleken
på grundbidraget. Detta sker med stor fördröjning, vilket medför att studieförbunden inte får lika mycket statsbidrag per studietimme.
Nedanstående tabell visar hur mycket de olika studieförbunden fick i ersättning år 2008 och hur många studietimmar de rapporterade in samma år. Av tabellen framgår att skillnaderna mellan hur mycket statsbidrag per timme de olika studieförbunden får är betydande. Det studieförbund som får mest får drygt
54 procent mer per studietimma än det som får minst.
Tabell 2.4 Bidrag per studieförbund och studietimme 200850
| Studieförbund | Statsbidrag | Studietimmar | Kr/studietimme |
| ABF | 371 182 900 | 2 825 823 | 131 |
| Bilda | 63 587 400 | 524 487 | 121 |
| Folkuniversitetet | 81 112 900 | 658 980 | 123 |
| Medborgarskolan | 99 961 400 | 999 038 | 100 |
| NBV | 73 673 900 | 647 971 | 114 |
| Sensus | 128 360 300 | 1 003 542 | 128 |
| Studiefrämjandet | 158 729 500 | 1 868 462 | 85 |
| Vuxenskolan | 233 929 800 | 1 804 866 | 130 |
Andra bidragsgivare påverkar studieförbundens verksamhet
Förutom statliga bidrag får studieförbunden också bidrag från kommuner och landsting (se avsnitt 1.4).
I den enkätundersökning som Riksrevisionen genomfört framgår det att kommunerna ofta vill att studieförbunden ska prioritera annan verksamhet än den verksamhet staten prioriterar. Exempelvis önskar 75 procent av
kommunerna att studieförbunden ska prioritera verksamhet för barn. Staten är tydlig med att syftet med statsbidraget är att stödja folkbildning för vuxna och ungdomar.
50Statsbidrag för kulturprogram och förstärkningsbidragen är inte medräknade. Antal studietimmar är antal studietimmar i studiecirklar och hälften av antal studietimmar i annan folkbildningsverksamhet. Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2008 och Statsbidragsfördelning för 2010 (Dnr 84, 2010, 092).
| RIKSREVISIONEN | 34 | Statens stöd till studieförbunden |
44
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Tidigare har kommunerna fördelat medel till studieförbunden utifrån samma principer som gäller för statsbidraget, något som Folkbildningsrådet har förordat.51 Av Riksrevisionens enkätundersökning framgår att 50 procent av kommunerna nu fördelar bidrag till studieförbunden från andra
utgångspunkter än staten. Detta kan jämföras med en enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting gjorde 2008, enligt vilken 70 procent av kommunerna fördelade stöd till studieförbunden efter samma principer som gäller för statsbidraget.52
De flesta kommuner som lämnat den statliga modellen för fördelning av bidrag använder en dialogbaserad bidragsform som bland annat innebär att kvalitativa kriterier får en större betydelse i bedömningen av storleken på bidraget då fördelningsmodellen i högre utsträckning ser till innehållet i verksamheten.53
Att de enskilda studiecirklarna och kulturarrangemangen genomförs med bidrag från både kommun och stat innebär en risk för att den inriktning som riksdagen gett uttryck för inte får tillräckligt genomslag. Om den statliga styrningen är otydlig och har en svag koppling till statens syften kan det finnas en risk för att statens prioriteringar väger lätt i förhållande till en kommuns tydligare styrning.
2.4Studieförbundens synpunkter på fördelningen av bidragen
Olika syn på hur fördelningssystemet för statsbidraget ska vara konstruerat
Studieförbundens synpunkter på hur fördelningssystemet ska utformas färgas av huruvida det egna studieförbundet gynnas av systemet eller inte. Något förenklat är studieförbund som är nyare, mindre och/eller har en hög ökningstakt av sin verksamhetsvolym mer negativa till ett högt grundbidrag
eftersom det konserverar den existerande fördelningen. Studieförbundens olika profiler gör också att deras syn på hur olika typer av folkbildningsverksamhet ska värderas skiljer sig åt.
51Sveriges Kommuner och Landsting och Folkbildningsrådet, Kommunerna och studieförbunden, 2007.
52Enkätundersökning gjord av Sveriges Kommuner och Landsting 2008.
53Sveriges Kommuner och Landsting och Folkbildningsrådet, Kommunerna och studieförbunden, 2007.
| Statens stöd till studieförbunden | 35 | RIKSREVISIONEN |
45
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Enligt såväl våra intervjuer med studieförbunden som rapporten Utvärdering av implementeringen av en ny fördelningsmodell för statsbidraget till studieförbunden54 var införandet av den nuvarande fördelningsmodellen kontroversiellt hos
flera av studieförbunden. Det berodde såväl på processen för framtagandet av regelverket som på systemets utformning. I fråga om själva processen valde Folkbildningsförbundet, på grund av den stora splittringen studieförbunden emellan i synen på hur ett fördelningssystem borde vara konstruerat, att
inte nominera några representanter till beredningsgruppen. I utvärderingen beskrivs processen kring framtagandet av ett nytt system ingående. En större grupp av studieförbund var emot det nya systemet medan en mindre grupp var positiv. En stark kritik från studieförbundens sida mot Folkbildningsrådets kanslis och styrelses agerande skildras också i utvärderingen.
Inför framtagandet av en ny fördelningsmodell frågade sig de forskare som deltagit i utvärderingen varför Folkbildningsrådet trodde att studieförbunden skulle kunna enas om en modell när de har misslyckats tidigare. Forskarna konstaterar också att det inte är något studieförbund som har lyckats beskriva en modell som har de önskade egenskaperna, det vill säga en modell som ger både stabilitet och flexibilitet.55
Studieförbunden anser att fördelningssystemet styr mot kvantitet
I såväl intervjuer med studieförbunden som i studieförbundens remissvar på förslag till nytt fördelningssystem för statsbidraget är i stort sett alla studieförbund överens om att fördelningssystemet är starkt fokuserat på
kvantitet. Många av studieförbundens representanter har påpekat att systemet leder till en jakt på studietimmar. Exempelvis beskriver ABF konsekvenserna av det nuvarande fördelningssystemet på följande vis i sitt remissvar om nytt fördelningssystem.
I dagens system ser vi konsekvenserna av en alltmer hetsig volymjakt där studieförbunden tar andelar från varandra utan att nå unika deltagare.
Flera av de företrädare för studieförbund lokalt och centralt som Riksrevisionen intervjuat ansåg att det nuvarande fördelningssystemet inte innehåller incitament för studieförbunden att prioritera verksamhet utifrån statens syften och verksamhetsområden. Företrädaren för ett av studieförbunden uttryckte det på följande vis.
54Eriksson, Lisbeth och Lundberg, Martin, Utvärdering av implementeringen av en ny fördelningsmodell för statsbidraget till studieförbunden s. 37, 2009.
55Eriksson och Lundberg (2009), s. 44.
| RIKSREVISIONEN | 36 | Statens stöd till studieförbunden |
46
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Fördelningssystemet, både det nuvarande och det föreslagna, säger inget om vad vi ska prioritera. Det finns bara ett tryck, och det är att lägga till verksamhet. Istället borde trycket vara på att överge gammal verksamhet och satsa nytt utifrån statens verksamhetsområden.
Även den senaste statliga utvärderingen av folkbildningen, som presenterades 2004, noterade att incitamenten i fördelningssystemet innebär att det framför allt är kvantitet som premieras. Utredningen konstaterade även att det
finns incitament för studieförbunden att öka antalet studietimmar som de rapporterar in till Folkbildningsrådet som underlag för framtida statsbidrag utan att öka kostnaderna. Enligt utredningen kan detta uppnås
… genom att studietiden förlängs… Det kan också uppnås genom att ordna vad man kallar 0-cirklar, dvs. cirklar där inget arvode betalas eller där studieförbundet inte heller står för studiematerial eller håller lokal.56
Nya och växande studieförbund anser sig missgynnade av bidragssystemet
I den granskning som Riksrevisionen genomförde av statsbidrag till folkbildningen år 2004 behandlades de hinder som finns för att nya studieförbund ska bli statsbidragsberättigade. Riksrevisionen konstaterade att det rådande systemet innebar en risk för att folkbildningen konserveras och att grunden för Folkbildningsrådets legitimitet att i myndighets ställe besluta om statsbidragstilldelningen försvagas.57 Inom ramen för denna granskning har det framkommit liknande kritik mot det nuvarande fördelningssystemet och förslaget till nytt fördelningssystem.
Ibn Rushd är ett av de två nya studieförbund som har tillkommit sedan folkbildningsreformen 1991. Ibn Rushd menar i sitt remissvar över det nya föreslagna bidragssystemet att det med den föreslagna modellen är mycket svårt för ett nytt studieförbund att komma upp i ingångsvärden som ger resultat.
Det är svårt att se hur den föreslagna fördelningsmodellen med 75 % grundbidrag och ingångsvärden som ligger mycket långt tillbaka i tiden, ska kunna inlemma nya studieförbund.
56SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor, s. 128.
57Riksrevisionen 2004:15, s. 53.
| Statens stöd till studieförbunden | 37 | RIKSREVISIONEN |
47
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Att fördelningssystemet baseras på totalt utbetalt statsbidrag under tidigare år58 kritiseras även av det andra nya studieförbundet, Kulturens
bildningsverksamhet. Studieförbundet anser att bidragssystemet mer borde spegla dagens förhållanden än de som rådde för 10–15 år sedan.59 De två senast tillkomna studieförbunden föreslår vidare en lägre nivå på grundbidrag (50 procent) men konstaterar samtidigt att det även hos nya studieförbund finns ett stort behov av framförhållning och att kunna förutse sitt kommande statsbidrag.60
Även Studieförbundet Bilda framhåller i sitt yttrande över det föreslagna fördelningssystemet att det inte är bra att ha ett fördelningssystem som till så stor del bygger på historiska siffror. Det är även mycket kritiskt till att det inte är tydligt hur nya studieförbund ska fasas in i fördelningssystemet.61
Det tillbakablickande systemet innebär även att studieförbunden inte har möjlighet att i förväg få medel att investera i speciella satsningar.
I sammanhanget har det framkommit att det för Ibn Rushds del är omöjligt att inom ramen för det ordinarie anslaget prioritera ny kvalitativ verksamhet. Ibn Rushd ansåg sig till exempel inte kunna prioritera att genomföra demokratiseringsprojekt inom ramen för statsbidraget till folkbildning.62
… att starta ny kvalitativ verksamhet är inte möjligt med statsbidraget för folkbildning eftersom det inte genererar många timmar, men det är någonting vi skulle vilja göra. Det beror på själva systemet. Vi kan inte mäta oss med stora studieförbund med höga grundbidrag…. Ett kvalitetsmätetal för fördelning av statsbidraget hade varit mer rättvist.
I intervjuer med Riksrevisionen är de två studieförbund som senast blev statsbidragsberättigade starkt kritiska mot den omfattande administration som studieförbunden behöver bygga upp för att erhålla statsbidrag. Det handlar framför allt om system för inrapportering av verksamhet.
58Det system som rådde år 2004, då Riksrevisionens tidigare granskning genomfördes, baserades på fler års utbetalningar än vad det nuvarande systemet gör. Det nya systemet som folkbildningsrådets styrelse beslutat om innebär en tillbakagång till att grundbidraget återigen
ska vara en högre andel av totalbeloppet och att det ska baseras på flera års utbetalningar än vad som nu är fallet.
59Intervju Kulturens bildningsverksamhet.
60Ibn Rushd 2010-09-30, Yttrande kring Folkbildningsrådets förslag till ny fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbund 2012.
61Studieförbundet Bildas remissvar på förslag till fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden fr. o m 2012, 2010-09-22.
62Ibn Rushd har fått stöd från Allmänna arvsfonden för att genomföra projektet.
| RIKSREVISIONEN | 38 | Statens stöd till studieförbunden |
48
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Företrädare för studieförbund lokalt är positiva till dialogbaserad bidragsgivning
Vissa kommuner tillämpar dialogbaserad bidragsgivning, vilket kräver betydligt mer kontakt mellan studieförbunden och kommunerna. Representanter för lokala studieförbund, som intervjuats i samband med denna granskning,
har uppgett att en fördel med denna modell är att deras verksamhet blir sedd.63 De nya formerna för bidragsgivning innebär även att kommunernas förväntningar på studieförbunden blivit tydligare. Detta har, enligt de lokala företrädarna, medfört att studieförbunden kunnat ta en mer aktiv roll i det lokala utvecklingsarbetet.
Den tydligare styrningen kan få konsekvensen att studieförbundens frihet minskar, men de lokala företrädarna som Riksrevisionen intervjuat har inte uppfattat styrningen som problematisk ur det perspektivet. Anledningen till detta är att studieförbunden uppger att de tidigare inte uppmärksammats som en resurs i det lokala utvecklingsarbetet i tillräckligt stor utsträckning och
att styrningen inte, på grund av att den är i dialogform, ensidigt dikterar vad studieförbunden ska göra för att få bidrag.
2.5Folkbildningsrådets beslut om nytt fördelningssystem
Folkbildningsrådets styrelse beslutade i början av 2009 att tillsätta en beredningsgrupp i syfte att göra en översyn av den nu gällande
fördelningsmodellen och föreslå ett nytt fördelningssystem som ska gälla från och med 2012.
Beredningsgruppen för fram att den noga har övervägt att tillföra kvalitativa indikatorer som underlag för bidragsfördelning, men bedömt att det
inte är möjligt. Gruppen anför studien Effekter och evidens64 som stöd för att inte föreslå ett införande av sådana indikatorer. Beredningsgruppen anser att vissa kvalitativa element ändå finns med i förslaget till nytt
fördelningssystem eftersom antalet unika deltagare blir ett mått som föreslås påverka bidragsfördelningen.65 Beredningsgruppens val att inte föreslå kvalitetsindikatorer motiveras inte vidare.
63Denna bild bekräftas även av en uppföljningsrapport beställd av region Skåne. Lundblad, Kristina, Folkbildning, kultur och politik. Region Skåne, studieförbunden och den nya modellen för bidragsgivning – Rapport från ett uppföljningsarbete, Lunds universitet 2010-11-15.
64Lindgren, Lena, Effekter och evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet, 2008 samt intervjusvar från Lena Lindgren.
65Folkbildningsrådet, Förslag fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden från 2012 – REVIDERAD, 26–27 maj 2010, bilaga 2, s. 2–3.
| Statens stöd till studieförbunden | 39 | RIKSREVISIONEN |
49
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Rapporten Effekter och evidens behandlar dock inte möjligheten att tillföra kvalitetskriterier till fördelningssystemet. Författaren till rapporten har inom ramen för en arbetsgrupp inom Folkbildningsrådet däremot arbetat med att bidra till framtagandet av just kvalitetsindikatorer.66
Styrelsen beslutade om beredningsgruppens förslag den 9 december 2010.67 Det nya fördelningssystemet innebär en återgång till ett högre grundbidrag (75 procent) som ska baseras på ett genomsnitt av totala utbetalningar två år tillbaka i tiden. Andra förändringar är att förstärkningsbidraget delas i två delar (hälften fördelas utifrån deltagare och hälften utifrån studietimmar) och att antalet unika deltagare blir en komponent i verksamhetsbidraget.68 Över tid har fördelningssystemet enligt Folkbildningsrådet i stora drag justerats så att grundbidraget vid varannan översyn blivit högre och varannan gång lägre.69
2.6Riksrevisionens slutsatser om fördelningssystemet
Riksrevisionens granskning ger underlag för slutsatser om på vilket sätt och i vilken grad regeringen och Folkbildningsrådet har styrt fördelningen av statsbidraget för folkbildning mot de syften och prioriterade områden som riksdagen har satt upp.
Fördelningssystemets konstruktion är enligt Riksrevisionen en grundläggande förutsättning för att riksdagens intentioner med statsbidraget för folkbildning ska få genomslag. I det sammanhanget är det viktigt att framhålla att det fördelningssystem som används innebär att statsbidraget fördelas på grundval av redan genomförd folkbildningsverksamhet. Enligt Riksrevisionen borde det skapa särskilt goda förutsättningar för att styra fördelningen av statsbidraget i rätt riktning. Det kräver dock att det finns en uppföljning som gör det möjligt att bedöma hur väl den bedrivna verksamheten uppfyller de övergripande syftena med folkbildningen.
Att göra en systematisk analys av hur det faktiska utfallet i studieförbundens verksamhet relaterar till statens syften är svårt. En anledning till det är att
66Intervju Lena Lindgren.
67Folkbildningsrådet, Styrelsens protokoll 2010:8.
68Det mått för antal deltagare som hittills har använts i fördelningssystemet har inneburit att samma person räknas flera gånger om han eller hon har deltagit i flera olika studiecirklar eller arrangemang. Att räkna antalet unika deltagare innebär att varje person bara räknas en gång. Unika deltagare är därför ett bättre mått på hur många personer som folkbildningen når. Folkbildningsrådet, Förslag till fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden från 2012 - REVIDERAD, 26–27 maj 2010.
69I det bidragssystem som gällde 2001-2006 omfördelades 18 procent av det totala bidraget årligen och resten låg fast i tre år. Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2010 – Kriterier och fördelningsprinciper, 2009, bilaga 2, s. 1.
| RIKSREVISIONEN | 40 | Statens stöd till studieförbunden |
50
Skr. 2011/12:6
Bilaga
regeringens syften och prioriterade verksamhetsområden till största delen är allmänt hållna.
Riksrevisionen gör inte någon generell bedömning av huruvida studieförbundens verksamhet uppfyller riksdagens intentioner med statsbidraget till studieförbunden. Däremot presenterar Riksrevisionen några exempel som belyser på vilket sätt incitamentsstrukturen som finns inbyggd i fördelningssystemet kan påverka studieförbundens förutsättningar att uppfylla riksdagens syften med statsbidraget.
Riksrevisionens granskning visar att den modell för fördelning av statsbidraget som tillämpas inte styrs av hur väl verksamheten motsvarar de syften och de prioriterade områden som riksdagen angivit utan av kvantitativa kriterier.
Inga kvalitativa kriterier i fördelningssystemet för statsbidraget
I proposition 2005/06:192 anges ett antal exempel på vad som skulle kunna vara kvalitet inom folkbildningen, nämligen att verksamheten bidrar till att förverkliga statens syften, att verksamheten har en ideologisk profil och att verksamhet bedrivs i hela landet.
Regeringen har visserligen inte angett att Folkbildningsrådet ska införa kvalitativa kriterier i fördelningssystemet i den förordning som reglerar rådet eller i sina årliga riktlinjer till Folkbildningsrådet. Förordningen och riktlinjerna anger i stället att kvaliteten i verksamheten ska följas upp. Enligt Riksrevisionen är det rimligt att tolka uppföljningskravet så att regeringen efterlyser att systemet för fördelning av statsbidraget ska vara utformat så att det leder till att riksdagens syften med folkbildningen kan mötas.
Riksrevisionen har vid sin granskning inte hittat några kvalitativa kriterier av det slag riksdagen efterlyst i det system som används för att fördela statsbidraget. Grundbidraget till studieförbunden bygger på hur mycket statsbidrag som betalats ut tidigare år och verksamhetsbidraget är baserat på verksamhetens volym. De kriterier som Folkbildningsrådet har angivit för att få statsbidrag rör framför allt verksamhetens form. Det enda kriterium som mer direkt rör verksamhetens innehåll är den restriktion som anger att spel,
lek och idrott inte berättigar till statsbidrag. Enligt Riksrevisionens bedömning är detta dock inte ett kvalitativt kriterium som anknyter till statens syften med statsbidraget.
I det beslut som Folkbildningsrådets styrelse fattat om ett nytt fördelningssystem saknas också kriterier som tar hänsyn till kvalitet. Enligt Riksrevisionen riskerar därmed det nya systemet att inte heller uppfylla de tydliga krav på ett ökat inslag av kvalitativa kriterier som riksdagen har ställt.
| Statens stöd till studieförbunden | 41 | RIKSREVISIONEN |
51
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Incitament att premiera kvalitet saknas
Fördelningssystemet innehåller starka incitament för studieförbunden att producera stora verksamhetsvolymer till så låga kostnader som möjligt. Att mycket verksamhet produceras är positivt så länge verksamheten utförs i linje med statens syfte med statsbidraget till folkbildningen. Däremot blir det enligt Riksrevisionen problematiskt om fördelningssystemet medför att förutsättningarna försämras för statens syften och prioriterade områden. Vissa av de områden som staten prioriterar kräver säkerligen nya sätt för genomförande av verksamheten och därmed troligen också ökade kostnader för studieförbunden. Om man till exempel vill skapa en ny mötesplats som integrerar olika verksamheter som ett alternativ till verksamhet som pågår inom ramen för redan existerande verksamhet i olika folkbildningsförbund
uppstår säkert merkostnader åtminstone initialt. Till exempel är det troligt att det inom verksamhetsområdet det ”mångkulturella samhällets utmaningar” kan vara nödvändigt att tillföra ekonomiska resurser för att skapa nya mötesplatser för personer med olika bakgrund. Inom det nuvarande och föreslagna fördelningssystemet är det mer lönsamt för studieförbunden att fortsätta med verksamhet inom till exempel etniska föreningar där det redan finns etablerade strukturer. Satsningar i linje med det här visade exemplet stimuleras alltså inte.
Enligt Riksrevisionen är en rimlig tolkning av riksdagens beslut om statsbidraget till folkbildningen att bidraget ska främja samtliga utpekade syften och prioriterade verksamhetsområden. Att fördelningen av statsbidraget inte tar hänsyn till i vilken utsträckning verksamheten uppfyller statens syften medför en risk för snedvridning och en risk för att viss verksamhet inte kommer till stånd. Riksrevisionens granskning ger indikationer på att detta också sker i praktiken och att statens mål därmed uppfylls endast delvis. Att kulturverksamheten kommit att dominera cirkelverksamheten med en stark tillväxt av ämnesområdet improvisatorisk musik hänger till exempel, enligt intervjuer med lokala företrädare för studieförbunden, samman med att dessa timmar är relativt billiga och lätta att producera. Ett av statens syften med bidraget till studieförbunden är visserligen att bidra till att bredda intresset för och delaktigheten i kulturlivet, och kultur är ett av de sju verksamhetsområden som särskilt motiverar statens stöd. Det är däremot tveksamt om kulturens dominans är i enlighet med statens intentioner eftersom det riskerar att tränga ut andra typer av verksamhet som också ligger inom statens utpekade syften och verksamhetsområden.
| RIKSREVISIONEN | 42 | Statens stöd till studieförbunden |
52
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Tidigare års statsbidrag får stort genomslag i fördelningen
Stora skillnader mellan studieförbunden har konstaterats när det gäller statsbidrag per studietimme. Dessa skillnader beror inte på att studieförbunden genomför verksamhet som Folkbildningsrådet bedömer ha olika kvalitet eller kräver mer ekonomiska resurser utan på att en stor del av bidraget baseras
på tidigare års bidrag. Detta innebär att förutsättningarna för att bedriva folkbildningsverksamhet skiljer sig åt trots att fördelningssystemet framför allt bygger på kvantitativa och inte kvalitativa parametrar.
Det nya fördelningssystemet som Folkbildningsrådets styrelse beslutat om torde innebära att de skillnaderna inte kommer att minska eftersom en ännu mindre del av bidraget kommer att bygga på faktiskt genomförd verksamhet. Att fördelningen till viss del bygger på verksamhet som genomförts tio år tillbaka i tiden försvårar också för nya studieförbund att komma in i systemet.
Kommunernas bidragsgivning påverkar
Kommunernas bidragsgivning kan påverka studieförbundens möjligheter att tillgodose statens intentioner eftersom kommunerna kan ha andra önskemål på studieförbundens verksamhet än staten. Bidrag från en kommun som endast stöder barn- och ungdomsverksamhet kan få som effekt att även statens bidrag styrs mot den typen av verksamhet då studieförbunden lokalt anpassar sin verksamhet till att få det kommunala bidraget. Avsaknaden av en statlig bidragsgivning som bygger på kvalitativa indikatorer utifrån statens
prioriteringar kombinerat med en kommunal styrning som i ökad utsträckning fokuserar på kvalitet gör följaktligen att måluppfyllelsen ur ett statligt perspektiv riskerar att bli sämre.
| Statens stöd till studieförbunden | 43 | RIKSREVISIONEN |
53
Skr. 2011/12:6
Bilaga
| RIKSREVISIONEN | 44 | Statens stöd till studieförbunden |
54
Skr. 2011/12:6
Bilaga
3Uppföljning, utvärdering, kontroll och kvalitetsarbete
Detta kapitel syftar till att besvara den andra och tredje delfrågan i denna granskning – om uppföljningen och utvärderingen av statsbidraget visar i vilken utsträckning intentionerna med statsbidraget uppfylls och om kontrollen av statsbidraget är effektiv.
I fråga om uppföljning och utvärdering av statsbidraget gjorde riksdagen ett tillkännagivande i samband med Riksrevisionens styrelses framställning med anledning av rapporten Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15). I tillkännagivandet framförde riksdagen att den varje år behöver kunna bedöma graden av måluppfyllelse i
samband med budgetbehandlingen.70 Riksdagen efterfrågade information om mål och resultat eller information som på annat sätt belyser i vilken omfattning statens syften uppnås.
I proposition 2005/06:192 anges följande:
Statens utvärdering bör fortsättningsvis utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning, som vid behov kan kompletteras av mer sammanfattande analyser. På så sätt kan regeringen regelbundet återkomma till riksdagen i budgetpropositionen med redovisning av hur olika delar av statens syften uppnåtts.71
Regeringen ska följaktligen, enligt propositionen, redovisa för riksdagen hur statens syften uppnåtts i budgetpropositionerna.
Kontrollen av statsbidragets användande berörs också i propositionen, och regeringen anför att folkbildningen bör pröva att införa olika former av extern granskning av verksamheten. Vidare bör, enligt COSO- modellen, kontroll föregås av risk- och väsentlighetsanalyser.72 En risk- och väsentlighetsanalys
70Bet. 2004/05:KrU6, s.13.
71Prop. 2005/06:192, s. 56.
72COSO- Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, Internal Control – Integrated Framework.
| Statens stöd till studieförbunden | 45 | RIKSREVISIONEN |
55
Skr. 2011/12:6
Bilaga
innebär att ledningen ska vara medveten om och själv ha bedömt och analyserat riskerna i verksamheten.
I propositionen anges även att kvalitetsarbetet inom folkbildningen behöver utvecklas med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll på alla nivåer inom folkbildningen.73
3.1Regeringens roll i uppföljning och utvärdering
Uppföljningen och utvärderingen av folkbildningen sker på tre nivåer, nämligen av studieförbunden och folkhögskolorna själva, av Folkbildningsrådet och av staten genom regering och riksdag.74 Statens uppföljning och utvärdering gäller endast användningen av statsbidraget. Regeringens roll
är att styra Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering samt att initiera utvärderingar. Dessa utvärderingar kan regeringen genomföra i egen regi eller uppdra åt Folkbildningsrådet eller någon annan aktör att genomföra.
Regeringen ska även på grundval av uppföljningen och utvärderingen rapportera till riksdagen i budgetpropositionerna om hur olika delar av statens syften uppnåtts. I budgetpropositionerna 2007/08:1 till och med 2010/11:1 har regeringen använt sig av ett antal indikatorer på hur väl statens syften har uppnåtts i sin bedömning av folkbildningsverksamheten. Dessa indikatorer
är tillgång, tillgänglighet, antalet deltagare och deltagarnas upplevelse av måluppfyllelse.75
Regeringens uppdrag till Folkbildningsrådet
I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och i regeringens årliga riktlinjer till Folkbildningsrådet anges de krav som regeringen har på Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering. År 2007 tillkom statens syften och prioriterade verksamhetsområden i förordningen (2 §) och i riktlinjerna. Samma år specificerade regeringen Folkbildningsrådets uppföljningsuppdrag genom att lägga till en skrivning i riktlinjerna om att Folkbildningsrådet
har i uppdrag att årligen redovisa hur statsbidraget bidragit till att statens syften uppnåtts.76 Därmed förändrades och förtydligades förväntningarna på Folkbildningsrådet när det gäller uppföljning och utvärdering.
73Prop. 2005/06:192, s. 23-25.
74Prop. 2004/05:KrU6, s. 12.
75Prop. 2007/08:1 utgiftsområde 16, prop. 2008/09:1 utgiftsområde 16. Prop. 2009/10:1 utgiftsområde 16. Prop. 2010/11:1 utgiftsområde 16.
76Riktlinjer för 2007 för Folkbildningsrådet avseende användningen av sjuttonde utgiftsområdets anslag 25:1 Bidrag till folkbildningen. U2006/9499/BIA/SV
| RIKSREVISIONEN | 46 | Statens stöd till studieförbunden |
56
Skr. 2011/12:6
Bilaga
År 2008 tillkom ytterligare en skrivning i riktlinjerna om att Folkbildningsrådet särskilt ska kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som
görs avseende verksamhetens kvalitet.77 Dessa skrivningar återfinns även i regeringens riktlinjer för 2009, 2010 och 2011.78
I regeringens årliga riktlinjer till Folkbildningsrådet fanns redan innan år 2007 ett antal specifika indikatorer som Folkbildningsrådet ska följa upp. Indikatorerna förändrades inte när de prioriterade målgrupperna ersattes av prioriterade verksamhetsområden. När de nya och förtydligade kraven på uppföljning därefter har införts successivt, har det inte gjorts helt tydligt hur tyngdpunkten i uppföljningen ska ligga i förhållande till de indikatorer som avser kvantitativa data och de nyare kraven på att följa upp kvaliteten i
verksamheten. Folkbildningsrådet ska redovisa studieförbundens verksamhet i form av antalet studiecirklar, antalet studietimmar och ämnesinriktningen på cirklarna. Det totala deltagarantalet, åldersgrupper, deltagare med utländsk bakgrund, deltagare med funktionshinder och antalet arbetslösa deltagare ska redovisas. Vidare ska antalet kulturprogram och antalet deltagare i dessa program samt antal arrangemang, studietimmar och deltagare i kategorin annan gruppverksamhet redovisas.79 Därtill ska verksamhetens kvalitet
följas upp och utvärderas. Enligt Riksrevisionen innebär regelsystemet att regeringen gett Folkbildningsrådet i uppdrag att följa upp och utvärdera både verksamhetens kvantitet och dess kvalitet. Några närmare anvisningar eller uppdrag som tydligare anger inriktningen eller var tyngdpunkten i uppföljningen och utvärderingen bör ligga har regeringen inte givit.
Enligt propositionen ska statens utvärdering utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning.80 Regeringen har trots detta inte gett Folkbildningsrådet eller någon annan aktör något uppdrag att utvärdera något specifikt område inom studieförbundens verksamhet sedan 2007.
Regeringens rapportering till riksdagen
Sedan propositionen antogs har regeringen årligen beskrivit studieförbundens verksamhet i budgetpropositionen. De uppgifter som lämnas till riksdagen
är framför allt inriktade på kvantitativa data om verksamhetens omfattning såsom antal cirklar, antal kulturprogram och antal deltagare. Regeringen
77Riktlinjer för 2008 för Folkbildningsrådet avseende användningen av sjuttonde utgiftsområdets anslag 25:1 Bidrag till folkbildningen. U2007/7804/BIA/SV.
78Riktlinjer för 2011 för Folkbildningsrådet avseende användningen av sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2010/7658/SAM/SV. U2010/7768/SV.
79Riktlinjer för 2011 för Folkbildningsrådet avseende användningen av sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2010/7658/SAM/SV. U2010/7768/SV.
80Prop. 2005/06:192, s. 56.
| Statens stöd till studieförbunden | 47 | RIKSREVISIONEN |
57
Skr. 2011/12:6
Bilaga
rapporterar även hur många invandrade och hur många funktionshindrade som deltagit i verksamheten. Förutom de rent kvantitativt inriktade uppgifterna uppgav regeringen i budgetpropositionerna för 2008 till 2011 att deltagarna
i stor utsträckning var nöjda med sin cirkel. I budgetpropositionen för 2011 redovisas även Folkbildningsrådets bedömning av studieförbundens kvalitetsarbete. Regeringen hänvisar även till studieförbundens och
Folkbildningsrådets uppföljningar och utvärderingar, som enligt regeringen visar att folkbildningens verksamhet i allt väsentligt håller en hög kvalitet och att folkbildningens aktörer når viktiga målgrupper och upprätthåller en god geografisk täckning.81
I budgetpropositionen för 2011 anger regeringen i likhet med budgetpropositionen för 2010 att det mot bakgrund av det omfattande statliga stödet till folkbildningen finns behov av att förstärka och utveckla den statliga granskningen av folkbildningen.82
3.2Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering
Folkbildningsrådets uppföljning
Folkbildningsrådets uppföljningsinformation redovisas i dess Årsredovisning med verksamhetsberättelse.83 Folkbildningsrådet samlar inte enbart in information om de indikatorer som uttryckligen efterfrågas av regeringen, utan även om annat som till exempel deltagarnas utbildningsbakgrund.84
En sådan information är av betydelse för att bedöma om folkbildningen lyckas med att nå personer med kort utbildning, vilket är någonting som efterfrågas i proposition 2005/06:192 och ansluter till det tredje syftet för folkbildningen.85
I sin årsredovisning redovisar Folkbildningsrådet den statsbidragsberättigade verksamhet som studieförbunden rapporterar in som underlag för utbetalningen av statsbidrag, bland annat uppdelat på ämneskategorier
81Prop. 2010/11:1 utgiftsområde 16, s. 117.
82Prop. 2010/11:1 utgiftsområde 16, s. 64.
83Statistik om folkbildningen finns även tillgänglig hos Statistiska centralbyrån och Kulturrådet. All statistik bygger på uppgifter från studieförbundens verksamhetsregister som ägs av Folkbildningsrådet och administreras av Statistiska centralbyrån. Kulturrådet är statistikansvarig myndighet. Källa: http://www.kulturradet.se/sv/statistik/statistik_om_studieforbund/.
84Tidigare har information om deltagarnas utbildningsbakgrund samlats in i deltagarundersökningarna. I och med att deltagare registrerades med personnummer 2008 gavs Folkbildningsrådet möjligheten att även koppla deltagaruppgifterna till SCB:s register och hämta uppgifter om högsta fullföljda utbildning. Användandet av personnummer gör det även möjligt att mäta unika deltagare. Tidigare har endast siffror om antalet deltagare presenterats där samma person räknas flera gånger om han eller hon har deltagit i flera olika studiecirklar eller arrangemang.
85Bidra till att utjämna utbildningsklyftorna och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället.
| RIKSREVISIONEN | 48 | Statens stöd till studieförbunden |
58
Skr. 2011/12:6
Bilaga
(se även 2.3). Folkbildningsrådet redovisar även hur stort statsbidrag som går till de olika studieförbunden för de olika typerna av statsbidrag.86 Folkbildningsrådet har de senaste åren i allt högre grad sammanfattat utvärderings- och uppföljningsresultat med koppling till statens syften för folkbildningen i sin årsredovisning med verksamhetsberättelse. Detta sker under rubriken samlad bedömning. För den samlade bedömningen använder Folkbildningsrådet egna utvärderingsresultat och uppföljningsdata samt forskning och studier som utförs av andra aktörer. Det framgår inte av
Folkbildningsrådets redovisning hur studieförbunden använder statsbidraget. Folkbildningsrådet följer inte heller upp hur studieförbundens lokalavdelningar använder statsbidraget. Därmed är det inte möjligt att ange hur mycket statsbidrag som använts för en specifik verksamhet (till exempel en specifik studiecirkel eller ett ämnesområde).87
Folkbildningsrådets utvärdering
I proposition 2005/06:192 framgår att folkbildningens egna utvärderingar bör utnyttjas i större utsträckning än tidigare för att bedöma om statens syften uppnåtts.88 Folkbildningsrådet har tolkat propositionen på så sätt att en del
av den statliga utvärderingen skulle kunna ersättas av mindre omfattande utvärderingar utförda i Folkbildningsrådets regi,89 och de anser sig ha fått ett utökat utvärderingsuppdrag, bland annat vad gäller nationella utvärderingar.
År 2008 gav Folkbildningsrådet i uppdrag till Göteborgs universitet att göra en metautvärdering. I metautvärderingen undersöktes 48 utvärderingar på
folkbildningsområdet från perioden 1994–2008.90 27 av dessa var utvärderingar utförda i Folkbildningsrådets regi och 21 var rapporter som ingått i de statliga utvärderingarna av folkbildningen. Ett viktigt syfte med metautvärderingen var att bedöma huruvida utvärderingarna ger insikter om effekter av folkbildningen.
Trots att många av utvärderingarna inte i strikt bemärkelse är generaliserbara är det enligt metautvärderingen möjligt att analysera gemensamma mönster som framträder i utvärderingarna och på så vis säga någonting om folkbildningens effekter. Exempel på effekter av studieförbundens verksamhet, som framträder ur utvärderingarna91, är ökade kunskaper hos individen, att människor med
86Grundbidrag, kultur, förstärkningsbidrag och verksamhetsbidrag.
87Intervju Ann-Christin Utterström och Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet.
88Prop. 2005/07:192, s. 56.
89Intervju Folkbildningsrådets generalsekreterare.
90Lena Lindgren, Effekter och evidens: En metautvärdering inom folkbildningsområdet, 2009.
91Förekommer i fler än tre rapporter.
| Statens stöd till studieförbunden | 49 | RIKSREVISIONEN |
59
Skr. 2011/12:6
Bilaga
olika bakgrund möts och att människor får mod att göra sin röst hörd.92 I vissa fall, till exempel där enkätundersökningar har gjorts, är det möjligt att göra uttalanden om effekternas omfattning. Det går däremot inte att bedöma hur effekterna förhåller sig till tidigare år. För att göra det skulle det krävas att man följer upp ett antal kvalitativa indikatorer över tid. Det konstateras att de flesta utvärderingar som är inriktade på effekter använder sig av kvalitativa fallstudier. Ofta rör det sig om intervjuer med ett fåtal individer.93
Efter metautvärderingen har fyra utvärderingar utförts i Folkbildningsrådets regi. Tre av dessa är inriktade på specifika ämnen, nämligen folkbildningens roll för lokalt utvecklingsarbete, förändrade relationer mellan studieförbunden och deras grundar-, medlems- och samverkansorganisationer samt folkbildning och mångkultur.94 De två förstnämnda utvärderingarna är enligt Folkbildningsrådet95 knutna till folkbildningens andra syfte.96
Syftet med utvärderingen om lokalt utvecklingsarbete är att undersöka, beskriva och förstå mer om relationerna mellan folkbildning och lokal utveckling. Utvärderarna framhåller att det inte är en utvärderingsstudie.
Den övergripande frågeställningen i utvärderingen om förändrade relationer mellan studieförbunden och grundar-, medlems- och samverkansorganisationer är: Hur ser relationerna mellan studieförbund och medlems-/samverkansorganisationer ut och hur uppfattar aktörerna dessa relationer? I utvärderingen konstateras att studieförbunden
omges av en trängre krets som är delar av samma folkrörelse och av samverkansorganisationer med en mer marknadsmässig relation till studieförbunden. I utvärderingen framhålls att det är en utmaning för studieförbunden att balansera sina behov att expandera (knyta till sig nya organisationer) och att bibehålla sin legitimitet (koppling till
grundarorganisationer). Ingen av de två utvärderingarna går specifikt in på i vilken utsträckning folkbildningens andra syfte har uppfyllts.
92Lindgren (2009).
93Det finns några undantag, nämligen två deltagarundersökningar som Folkbildningsrådet utfört i samarbete med SCB, två studier i SOU 1996:159 som använder registerdata och några utvärderingar som kombinerar kvalitativa intervjuer med enkätundersökningar.
94Anette Forsberg och Fredrika Säfström, Folkbildning och lokal utveckling på landsbygden: En studie av folkbildningens villkor och vardag i Dalarna, Folkbildningsrådet utvärderar No 1 2009, april 2009; Johan von Essen och Pelle Ågren, Folkrörelseanknytningar och marknadsrelationer: Studieförbunden och dess grundarorganisationer, medlemsorganisationer och samverkansorganisationer,
Folkbildningsrådet utvärderar No 3 2009, december 2009. Utvärderingen om folkbildning och mångkultur var inte publicerad när denna granskning avslutades.
95Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009.
96Bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen.
| RIKSREVISIONEN | 50 | Statens stöd till studieförbunden |
60
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Den fjärde utvärderingen, Studiecirkeldeltagare 2008, utgörs av en enkät till deltagare i studiecirklar.97 Enkäten innehåller frågor som relaterar till
folkbildningens effekter på individnivå. Det handlar till exempel om förbättrade kunskaper och färdigheter, betydelse för personlig utveckling och betydelse för gemenskap och kontakter med andra. De frågor angående effekter som ställs i Studiecirkeldeltagare 2008 har även i princip ställts i den tidigare utvärderingen Studiecirkeldeltagare 2004,98 men då med annorlunda formulerade frågor och andra svarsalternativ. Studiecirkeldeltagare 2008 innehåller betydligt fler frågor som relaterar till folkbildningens effekter än tidigare deltagarundersökningar. Undersökningen visar att så gott som alla som gått en cirkel upplevde att de fått bättre kunskaper, cirka 60 procent upplevde ökad trivsel och välmående och 40 procent uppgav att de kände sig säkrare som person efter att ha gått cirkeln. I detta sammanhang bör nämnas att det stora bortfallet i undersökningen99 medför att dessa resultat ska tolkas med försiktighet.
Folkbildningsrådets nya strategi för utvärderingar
I början av 2009 antog Folkbildningsrådets styrelse en strategi för nationella utvärderingar, som löper från 2010 till 2014.100 För att garantera utvärderingarnas oberoende använder sig Folkbildningsrådet av en särskild modell. En utvärdering inleds med att enheten för nationell utvärdering
på Folkbildningsrådet tillsammans med en expertgrupp, bestående av tre företrädare för medlemsorganisationerna, tre forskare och en riksdagsledamot, formulerar en utvärderingsplan. Sedan rekryteras en utvärderingsgrupp med skräddarsydd kompetens, som arbetar oberoende. Expertgruppens inflytande över utvärderingen och dess resultat upphör i det skedet.
Enligt strategin ska Folkbildningsrådet utföra tre typer av utvärderingar, nämligen syftesinriktade utvärderingar, utvärderingar som behandlar de allmänna förutsättningarna för folkbildningen samt metautvärderingar. Sedan Folkbildningsrådets strategi för nationella utvärderingar började löpa har en utvärdering som behandlar de allmänna förutsättningarna för folkbildningen
97Eva Andersson, Monica Larson och Lena Lindgren, Studiecirkeldeltagare 2008: En studie om deltagare i studieförbundens cirkelverksamhet, Folkbildningsrådet utvärderar No 2 2009, december 2009.
98Jan Byström och Fredrika Säfström, Studiecirkeldeltagare 2004: Två rapporter om deltagare i studieförbundens cirkelverksamhet, Folkbildningsrådet utvärderar No 1 2005, mars 2006.
99Deltagarundersökningarna har haft ett relativt stort bortfall. I Studiecirkeldeltagare 2008 besvarade endast cirka 45 procent av de tillfrågade enkäten i undersökningen.
I Studiecirkeldeltagare 2004 var svarsfrekvensen 49,2 procent och dessutom svarade 23,2 procent att de inte deltagit i cirkel eller inte ville besvara enkäten. Det gör att resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Forskarna har i sina analyser arbetat med så kallade viktade tal som räknats upp för att motsvara alla studiecirkeldeltagare, det vill säga inte enbart de som svarat på enkäten.
100Folkbildningsrådet, Bakgrund och strategi för Folkbildningsrådets nationella utvärderingar 2010–2014, Dnr 189, 2009, 052, 2009-11-09.
| Statens stöd till studieförbunden | 51 | RIKSREVISIONEN |
61
Skr. 2011/12:6
Bilaga
initierats. Utvärderingen är inriktad på systemet för fördelning av statsbidrag, och kommer att redovisas i två delrapporter (en inriktad på studieförbunden och en på folkhögskolorna). Fem utvärderingar som kommer att starta under 2011 berör studieförbundens verksamhet. Tre av dessa kommer att handla om studieförbundens kulturprogram, en om folkbildningens internationella verksamhet och en om valstudier. Tyngdpunkten i Folkbildningsrådets utvärdering av studieförbunden kommer under 2011 alltså att ligga på fördelningssystemet och kulturprogrammen.
3.3Riksrevisionens slutsatser om uppföljningen och utvärderingen
Uppföljningen
Riksdagen har angivit syften och prioriterade områden för folkbildningen och också exempel på vad som kan anses vara kvalitet i folkbildningsarbetet. Det är utifrån dessa uttalanden som Riksrevisionens granskning har gjorts och det är också önskemålet om att statsbidraget ska bidra till verksamhet som motsvarar vissa syften som bör avgöra hur uppföljningssystemet bör byggas upp.
Regeringen har i den förordning som reglerar Folkbildningsrådets hantering av statsbidraget begärt en uppföljning som avser både verksamhetens kvantitet och dess kvalitet. Regeringen har också fått en specifik återrapportering som gäller olika kvantitativa mått på verksamheten. Däremot har uppföljning
och återrapportering som gäller verksamhetens kvalitet varit betydligt mer sparsam. Enligt Riksrevisionen kan en bidragande orsak till det vara att varken regeringen eller Folkbildningsrådet i tillräcklig grad genomfört och redovisat sin uppföljning utifrån riksdagens syften och prioriterade områden med folkbildningen. Om det hade gjorts hade det varit lättare för både regeringen och Folkbildningsrådet att läsa av om statens syften uppfyllts. Genom att uppföljningen och återrapporteringen inte har utgått från sådana utgångspunkter har uppföljningen och återrapporteringen förlorat en del
av sitt verkliga syfte – att vara underlag för styrningen av statsbidraget av folkbildningen.
I propositionen framhålls också att det är angeläget att Folkbildningsrådet drar operativa slutsatser av den information som samlas in.101 Det förutsätter att Folkbildningsrådet samlar in relevanta uppgifter samt analyserar och värderar dessa. Även i fall där det framgår tydligt i propositionen vad som ska prioriteras och relevanta indikatorer därför borde vara lätta att ta fram samlas
101 Prop. 2005/06:192, s. 49.
| RIKSREVISIONEN | 52 | Statens stöd till studieförbunden |
62
Skr. 2011/12:6
Bilaga
relevanta data inte in. Ett exempel på detta gäller förändringar i geografisk spridning. Folkbildningsrådet redogör i sin årsredovisning i stora drag för folkbildningsverksamhetens omfattning och spridning över landet. Däremot framgår det, enligt Folkbildningsrådet, inte av statistiken hur en minskning av studieförbundens lokalavdelningar mellan 1997 och 2009/10 till nästan hälften (från 642 till 363) fördelar sig över landet.102 Om sådana uppgifter hade varit tillgängliga skulle eventuella samband mellan minskningen av antalet lokalavdelningar och verksamhetens inriktning och omfattning kunna analyseras. Det skulle vara relevant eftersom behovet av att ha folkbildningsverksamhet i hela landet framhävs i propositionen.103
Folkbildningsrådet värderar endast i liten utsträckning den information som samlas in. Ett exempel är Folkbildningsrådets rapportering om folkbildningen som mötesplats för människor med olika etnisk, religiös och kulturell bakgrund.104 Folkbildningsrådet konstaterar i sin samlade bedömning i sin verksamhetsberättelse att det under 2009 fanns både deltagare med svensk bakgrund och deltagare med utländsk bakgrund i 34 procent av cirklarna, men uttalar sig inte om huruvida detta kan anses tillräckligt eller om strävan borde vara att utöka andelen.105 Värderande uttalanden skulle underlättas om jämförelser över tid eller gentemot andra områden presenterades. Sådana jämförelser saknas dock i Folkbildningsrådets årsredovisning.
I Folkbildningsrådets årsredovisning 2009 framgår till exempel att cirkeldeltagarnas utbildningsnivå är högre än för befolkningen som helhet. Folkbildningsrådet tar inte ställning till om detta är i enlighet med att folkbildningens uppdrag att särskilt nå utsatta grupper och bidra till att utjämna utbildningsklyftor eller om man borde inrikta verksamheten mot andra grupper.106
Riksrevisionens övergripande slutsats blir att regeringen har gett Folkbildningsrådet i uppdrag att följa upp verksamhetens kvantitet och kvalitet men accepterat att uppföljningen och återrapporteringen haft en klar tyngdpunkt på kvantitativa mått. Varken regeringen eller Folkbildningsrådet har ägnat tillräcklig kraft åt att hitta ett uppföljningssystem som kan ge den bild av hela verksamheten med såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter som behövs för att utveckla styrningen av användningen av statsbidraget.
102Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009, s. 41.
103Prop. 2005/06:192, s. 20, 49.
104Prop. 2005/06:192, s. 27–28.
105Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009, s. 43. Uppgiften återfinns även i skriften Folkbildning 2010 – Årsskrift om folkbildningen i samhället (Folkbildningsrådet).
106Prop. 2005/06:192, sid 23–25; Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2009, s. 47.
| Statens stöd till studieförbunden | 53 | RIKSREVISIONEN |
63
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Utvärderingen
Sedan proposition 2005/06:192 antogs har alla utvärderingar av studieförbundens folkbildningsverksamhet skett i Folkbildningsrådets regi. Dessa utvärderingar belyser endast i liten utsträckning i vilken mån statens syften har uppfyllts. I Folkbildningsrådets utvärdering Studiecirkeldeltagare 2008 mäts vissa effekter på individnivå, som i förlängningen kan leda till samhällseffekter. En förutsättning för att följa upp den här typen av variabler över tid är att samma frågor med samma svarsalternativ ställs varje gång. Det skulle göra det möjligt att följa trender och därigenom bedöma om utvecklingen går åt önskat håll. Hittills har sådana jämförelser inte varit möjliga.
Folkbildningsrådet har ett allmänt utvärderings- och uppföljningsuppdrag. Regeringen har dock inte tillsett att utvärderingar som belyser i vilken utsträckning statens syften uppnås genomförs av Folkbildningsrådet eller någon annan aktör.
Regeringens information till riksdagen
I budgetpropositionerna redovisar regeringen volym och huvudsaklig inriktning på studieförbundens verksamhet. Regeringen anger även ett antal exempel på indikatorer som kan beskriva i vilken utsträckning statens syften uppnås, nämligen tillgång, tillgänglighet, antalet deltagare och deltagarnas upplevelser av måluppfyllelse. Regeringens rapportering till riksdagen om dessa indikatorer är mycket allmänt hållen och omfattar inte information om alla indikatorerna. Till exempel redovisas ingen information om tillgängligheten.
I samtliga budgetpropositioner sedan 2007 anger regeringen att folkbildningen har genomfört ett stort antal kurser, studiecirklar och kulturevenemang och att deltagarna i stor utsträckning var nöjda.
Enligt Riksrevisionen har riksdagen inte fått den information som skulle behövas för att kunna bedöma kvaliteten i systemet för fördelningen och i vilken utsträckning statens syften för statsbidraget till folkbildningen har uppnåtts. Det innebär enligt Riksrevisionens bedömning att riksdagen inte har fått den information den efterfrågat.
3.4Folkbildningsrådets krav på kontroll
År 2007 fick Folkbildningsrådet rätt att besluta att helt eller delvis återkalla statsbidraget om villkoren i beslut om statsbidrag inte har följts.107 För att
107Prop. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU15, s. 32. Se § 9a förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen, § 9a.
| RIKSREVISIONEN | 54 | Statens stöd till studieförbunden |
64
Skr. 2011/12:6
Bilaga
kunna använda sig av sitt utökade mandat är det viktigt för Folkbildningsrådet att kontrollen av statsbidraget till studieförbunden sker på ett transparent och effektivt sätt. I proposition 2005/06:192 betonas vidare att det finns anledning att pröva om olika typer av fristående granskning kan introduceras inom folkbildningen.
Varken i förordningen eller i regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet specificeras hur kontrollen av folkbildningsverksamheten ska utformas.
I riktlinjerna för år 2010 anger regeringen dock att Folkbildningsrådet bör kommentera hur den interna kontrollen av bidragshanteringen utförs, resultatet av kontrollen samt vilka delar som behöver utvecklas.108
Folkbildningsrådets krav på internkontroll
Folkbildningsrådet har delegerat ansvaret för kontrollen av den verksamhet som rapporteras in för att få statsbidrag till studieförbundens förbundsstyrelser. Det framgår av Folkbildningsrådets Kriterier och fördelningsprinciper för statsbidraget.109
Folkbildningsrådets roll är enligt samma dokument att i uppföljningsarbetet följa att studieförbunden uppfyller villkoren för statsbidrag. Till exempel
gör Folkbildningsrådet i vissa fall förfrågningar till studieförbunden om större verksamhetsökningar ägt rum, och om så är fallet efterfrågar Folkbildningsrådet förklaringar till detta.
Studieförbunden ska också årligen lämna en särskild redovisning om planerad och genomförd internkontroll till Folkbildningsrådet, som det sedan beslutar om.110 År 2005 utfärdade Folkbildningsrådet anvisningar för studieförbundens internkontrollarbete.111 Där anges bland annat att studieförbunden själva
varje år ska granska minst 5 procent av verksamheten räknat i studietimmar. Några principer för hur urvalet av de 5 procenten ska ske ingår inte i dessa anvisningar. I anvisningarna anges inte att oberoende kontroll ska ske.
För närvarande bedriver Folkbildningsrådet ett utvecklingsarbete gällande anvisningarna men ett införande av någon form av oberoende granskning har, utifrån det material som Riksrevisionen tagit del av, hittills inte behandlats inom ramen för utvecklingsarbetet.
108Riktlinjer för 2010 för Folkbildningsrådet, s. 4.
109Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2010 – Kriterier och fördelningsprinciper, 2009-12-10, s. 15.
110Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2010 – Kriterier och fördelningsprinciper, 2009-12-10.
111Folkbildningsrådet 2005-04-29 Förtydligande av internkontrollen 2005, dnr 78u,04,acb.
| Statens stöd till studieförbunden | 55 | RIKSREVISIONEN |
65
Skr. 2011/12:6
Bilaga
3.5Riksrevisionens slutsatser om kontroll
Omfattande internkontroll men riskanalyser saknas
Folkbildningsrådet genomför inte någon egen kontroll av studieförbundens folkbildningsverksamhet. Det är studieförbunden själva som kontrollerar sin egen verksamhet, och många studieförbund kontrollerar mer än de 5 procent som Folkbildningsrådet kräver. De flesta studieförbund är nöjda med omfattningen av kontrollerna. Ett studieförbund har i en intervju med Riksrevisionen angett att det skulle vara mer givande att granska en smalare del av verksamheten djupare.
För att se till att kontrollen sker effektivt bör, enligt COSO- modellen, ledningen tillse att kontrollens omfattning och utformning anpassas efter bedömda risker.112 Studieförbunden skiljer sig åt när det gäller urvalet av vilka delar av den egna verksamheten som ska granskas. I vissa fall sker urvalet slumpmässigt och i andra fall är urvalet mer riskbaserat, till exempel delar av verksamheten där större ökningar ägt rum. Folkbildningsrådet har inte givit studieförbunden några anvisningar angående risk- och väsentlighetsanalyser.
Folkbildningsrådet har inte genomfört någon egen eller oberoende kontroll som bygger på riskanalyser. Ett exempel på en möjlig utgångspunkt för sådana analyser skulle kunna vara att lägga större tyngdpunkt vid att granska verksamhet som arrangeras tillsammans med andra aktörer inom såväl cirkelverksamhet som kulturarrangemang. Riskerna för att statsbidraget inte används i enlighet med statens intentioner kan ses som större när
arrangemangen inte äger rum i studieförbundens egna lokaler och när det är andra föreningar som står för cirkelledaren. Då Folkbildningsrådet inte gör någon egen eller oberoende kontroll av förbunden som bygger på en riskanalys anser Riksrevisionen att Folkbildningsrådet inte får tillräckligt underlag för att bedöma de kontrollåtgärder som studieförbunden genomför. Det innebär i sin tur att Folkbildningsrådet inte heller får tillräcklig information för att kunna använda sig av möjligheten att återkalla utbetalt statsbidrag på ett effektivt och systematiskt sätt.
112Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control – Integrated Framework, september 2004.
| RIKSREVISIONEN | 56 | Statens stöd till studieförbunden |
66
Skr. 2011/12:6
Bilaga
3.6Folkbildningsrådets arbete med kvalitet
Proposition 2005/06:192 ställer krav på att ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll ska utföras på alla nivåer inom folkbildningen.113 Det är nödvändigt, enligt propositionen, att en statligt finansierad verksamhet av den omfattning
som folkbildningen har genomsyras av kvalitetstänkande och fortlöpande kvalitetsgranskning. Regeringen menar att även om ansvaret för att definiera begreppet kvalitet och kvalitetskriterier måste tas av folkbildningen själv finns det anledning för regeringen att beröra vad som skulle kunna konstituera kvalitet i folkbildningen. I propositionen anges att det är grundläggande
att verksamheten bidrar till att förverkliga statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Vidare anges att ett kvalitetskriterium skulle kunna vara att verksamheten genomsyras av en ideologisk profil som tillför dimensioner som det offentliga utbildningsväsendet inte ska ha eller att verksamhet kan bedrivas i hela landet. Målet för kvalitetsarbetet ska enligt propositionen vara omprövning och avveckling av verksamheter som inte är folkbildningsmässiga.
Folkbildningsrådets krav på och redovisning av kvalitetsarbete
Sedan riksdagsbeslutet om proposition 2006/07:192 har Folkbildningsrådet och studieförbunden satsat mycket på att utveckla kvaliteten inom studieförbundens verksamhet. Folkbildningsrådet har bildat en referensgrupp med uppdraget att bistå i processen med den nationella redovisningen av kvalitetsarbetet. Gruppen består av representanter för Folkbildningsrådets medlemmar. Folkbildningsrådet gör också ett antal lokala besök per år i syfte att få en fördjupad kunskap om kvalitetsarbetet och dess förankring hos studieförbunden. Det har också arrangerats konferenser för att lyfta fram goda exempel samt möten med dem som bedöms ha brister i kvalitetsarbetet.
År 2010 lämnade samtliga studieförbund för tredje gången så kallade kvalitetsredovisningar till Folkbildningsrådet. Folkbildningsrådet sammanställer och analyserar dessa i publikationen Nationell redovisning av folkbildningens kvalitetsarbete.114 Syftet med kvalitetsarbetet är enligt
Folkbildningsrådet att utveckla en kultur där systematiskt kvalitetsarbete ses som en viktig och naturlig del i det vardagliga arbetet. Folkbildningsrådet uppger att det nu har en tydlig bild av hur kvalitetsarbetet ser ut inom studieförbunden. Frågorna som studieförbunden genom ovan nämnda referensgrupp får vara med och besluta om är inriktade på övergripande
113Prop. 2005/06:192, s. 49, bet. 2005/06:KrU14, s. 29.
114Den senaste publicerade redovisningen är den från 2009 års kvalitetsarbete. Folkbildningsrådet 2009 Nationell redovisning av folkbildningens kvalitetsarbete 2009.
| Statens stöd till studieförbunden | 57 | RIKSREVISIONEN |
67
Skr. 2011/12:6
Bilaga
administrativa frågor och på processer. I frågorna år 2010 ställs för första gången en fråga som i någon mån berör effekter, nämligen:
Beskriv projekt/aktiviteter samt dess resultat och effekter som studieförbundet har genomfört i form av försöks- och utvecklingsverksamhet.115
Folkbildningsrådets slutsats för år 2009 var att två av studieförbunden hade brister i sitt systematiska kvalitetsarbete. Kritiken innebär dock ingen bedömning av kvaliteten i den faktiska verksamheten utan baseras på
en bedömning av svaren på frågorna om processen för införandet av ett kvalitetsarbete. På sikt är ambitionen dock att också redovisa de effekter som kvalitetsarbetet har på studieförbundens verksamhet. Folkbildningsrådet påpekar att ambitionen från 2007 har varit att skapa systematik i kvalitetsarbetet och att det först nästa period, 2011–2014, kommer att ställas högre krav på rapportering av effekter i kvalitetsarbetet.
3.7Riksrevisionens slutsatser om kvalitetsarbetet
Folkbildningsrådet har drivit på kvalitetsarbetet men effekterna är okända
Den intervjuundersökning som Riksrevisionen genomfört indikerar att kvalitetsarbetet blivit mest konkret i studieförbundens internkontroll. Många lokala företrädare anser att kontrollprocessen kan vara givande eftersom det är ett av de få tillfällen som ges till en diskussion kring innehållslig kvalitet. Även om diskussioner om kvalitet förs så har kvalitetsarbetet inom folkbildningen främst inriktats mot olika administrativa processer och mindre på den innehållsliga kvaliteten, enligt respondenterna.
Riksrevisionen konstaterar att Folkbildningsrådet har varit drivande i den satsning på kvalitetsarbete som har skett inom studieförbunden de år som har gått sedan proposition 2005/06:192. Satsningen har bland annat resulterat i bedömningar av studieförbundens processer för införandet av
ett kvalitetsarbete. Folkbildningsrådet har dock inte redogjort för de faktiska förändringarna i verksamheten som eventuellt har blivit resultatet av kvalitetsarbetet.
115 Fråga 18 i Studieförbundens kvalitetsredovisningar 2010.
| RIKSREVISIONEN | 58 | Statens stöd till studieförbunden |
68
Skr. 2011/12:6
Bilaga
4Slutsatser och rekommendationer
Riksdagen har slagit fast att folkbildningen fyller en viktig funktion i samhället. Den ska vara fri och frivillig och samtidigt uppfylla viktiga grundläggande syften som riksdagen har beslutat om.
Riksrevisionens granskning resulterar i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen kan styras bättre mot de syften och prioriteringar som riksdagen har uttryckt. Det handlar om att åstadkomma en bättre styrning och kontroll över till vilka verksamheter statsbidragen går, en utvecklad uppföljning som underlag för styrning och operativa slutsatser, en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och riskanalyser och en tydligare återrapportering till riksdagen.
Genom att systemet som det ser ut i dag inte premierar kvalitet i tillräcklig grad och uppföljningen inte heller i tillräcklig utsträckning inriktas på kvaliteten
i verksamheten får riksdagen som uppdragsgivare inte information i den utsträckning som har efterfrågats. Systemet är också otydligt för dem som verkar i det och för dem som vill delta i folkbildningsverksamheten. Därmed skapas en osäkerhet om vilka verksamheter som uppfyller statsmakternas krav på god kvalitet och därmed bör berättiga till statsbidrag. Det begränsar enligt Riksrevisionen systemets effektivitet.
4.1Fördelningssystemet bör premiera kvalitet
Fördelningssystemet innebär att statsbidraget bygger på redan genomförd verksamhet. Det borde enligt Riksrevisionen skapa särskilt goda förutsättningar för att styra fördelningen av statsbidraget i rätt riktning. Fördelningen utgår dock inte från statens syften och prioriterade verksamhetsområden. De kriterier som Folkbildningsrådet har fastställt för att en verksamhet ska vara statsbidragsberättigad är fokuserade på formalia och inte på verksamhetens innehåll. Fördelningssystemet för statsbidrag till studieförbunden är i sin tur uppbyggt på ett antal kvantitativa fördelningsprinciper och hur stort bidrag som
| Statens stöd till studieförbunden | 59 | RIKSREVISIONEN |
69
Skr. 2011/12:6
Bilaga
studieförbunden fått tidigare år. Kvalitativa kriterier, som riksdagen har beslutat ska införas i fördelningssystemet, saknas således och fokuseringen på formalia har inneburit att fördelningssystemet styr mot kvantitet.
Att bedriva mycket folkbildningsverksamhet är positivt så länge statens syften för statsbidraget uppfylls. Riksrevisionen anser dock att den rådande fokuseringen på kvantitet försämrar förutsättningarna för att statens samtliga syften och prioriterade områden ska uppfyllas. En indikation på att vissa av
statens prioriterade områden i nuvarande system gynnas på bekostnad av andra områden är kulturverksamhetens dominans.
Att största delen av statsbidraget betalas ut på grundval av hur mycket statsbidrag studieförbunden erhållit tidigare år är konserverande. Det tar många år för nya studieförbund att få lika mycket statsbidrag per studietimme som redan etablerade studieförbund. Även växande studieförbund missgynnas av att en stor del av statsbidraget baseras på tidigare utbetalt statsbidrag. Riksrevisionen konstaterade redan 2004 att systemet för fördelning av statsbidrag får som konsekvens att nya studieförbund och studieförbund
med växtkraft missgynnas. Riksrevisionen konstaterar att dessa problem kvarstår. Det nya fördelningssystemet som Folkbildningsrådet beslutat om innebär att en ännu större del av statsbidraget baseras på tidigare erhållet statsbidrag än vad som är fallet i nuvarande fördelningssystem. Detta är enligt Riksrevisionens bedömning ett steg i fel riktning.
Den spänning som finns mellan statens vilja att ställa vissa krav på vad statsbidraget till studieförbunden ska gå till och statens ambition att studieförbunden ska bedriva verksamhet ”fritt och frivilligt” går inte helt att komma ifrån. Enligt Riksrevisionens mening ligger lösningen i att skapa ett fördelningssystem som i större utsträckning bygger på en kvalitativ värdering av vilken verksamhet som bör tilldelas statsbidrag. Värderingen av studieförbundens verksamhet bör enligt Riksrevisionen utgå från de
prioriterade verksamhetsområdena som ska styra folkbildningen mot statens syften.
Den modell för fördelning av statsbidrag som flera kommuner har infört bygger på en dialog mellan kommunen och studieförbunden. Både kommunerna och studieförbundens lokala avdelningar har uppgett att denna modell för fördelning av bidrag leder till mer inriktning på verksamhetens innehåll och kvalitet. Riksrevisionen anser att en liknande modell borde kunna prövas även för den statliga bidragsgivningen som ett led i en fördelningsmodell som i högre grad innehåller också kvalitativa kriterier.
| RIKSREVISIONEN | 60 | Statens stöd till studieförbunden |
70
Skr. 2011/12:6
Bilaga
4.2Statsbidraget och kommunernas bidragsgivning
Förutom statsbidraget finns även kommunala bidrag till studieförbundens verksamhet. Kommunernas bidragsgivning kan påverka innehållet i den verksamhet som får statsbidrag. I den enkätunderökning och i de intervjuer som Riksrevisionen genomfört i samband med denna granskning har
det framkommit att cirka hälften av kommunerna har lämnat den statliga modellen för fördelning av bidrag till studieförbunden och övergått
till egna fördelningsmodeller. Kommunernas villkor för bidrag är ofta tydligt operationaliserade och ställer krav på verksamhetens innehåll.
Enkätundersökningen visar även att de förväntningar som kommunerna har på studieförbundens verksamhet skiljer sig från statens förväntningar. Till exempel anser 75 procent av kommunerna att studieförbunden ska prioritera verksamhet för barn medan statsbidraget ska stödja folkbildning för vuxna och ungdomar. Kommunala bidrag som styrs mot barnverksamhet kan få som effekt att även statens bidrag styrs mot den typen av verksamhet då studieförbunden lokalt anpassar sin verksamhet till att få det kommunala bidraget. Kombinationen av tydliga villkor från kommunerna och avsaknaden av tydlig styrning och kvalitativa krav från staten kan därför medföra att genomslaget för statens syften med statsbidraget till studieförbunden riskerar att minska.
4.3Uppföljningen och utvärderingen ger inte tillräckligt underlag för styrning och operativa prioriteringar
Folkbildningsrådet har byggt upp en ambitiös strategi för uppföljning och utvärdering. Folkbildningsrådets möjlighet att belysa effektiviteten i användandet av statsbidraget försvåras dock av att Folkbildningsrådet inte tagit fram uppföljningsbara indikatorer som visar i vilken utsträckning studieförbunden uppfyller de syften och verksamhetsområden som staten satt upp för folkbildningen. Varken regeringens återrapporteringskrav till
Folkbildningsrådet eller den uppföljningsinformation som Folkbildningsrådet samlar in anknyter i tillräckligt stor utsträckning till statens syften och verksamhetsområden. Folkbildningsrådets uppföljning och återrapportering har varit inriktade på kvantitet. Regeringen har givit Folkbildningsrådet
i uppdrag att följa upp både kvantitet och kvalitet men ändå inte reagerat på att återrapporteringen fokuserar på kvantitet. Bristen på en kvalitativ uppföljning som visar hur studieförbunden uppfyller statens syften och
prioriterade verksamhetsområden innebär enligt Riksrevisionens bedömning att Folkbildningsrådet och regeringen saknar tillräcklig information för att styra statsbidraget i rätt riktning.
| Statens stöd till studieförbunden | 61 | RIKSREVISIONEN |
71
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Uppföljningsinformationen visar inte heller hur den faktiska användningen av statsbidraget ser ut. Det beror på att fördelningen av statsbidrag och uppföljningen av statsbidraget bygger på omfattningen av genomförd verksamhet och inte på kostnaderna för olika typer av verksamhet. Om studieförbunden satsar mer statsbidrag på en viss typ av verksamhet syns inte det i uppföljningen. Detta får till följd att staten inte vet hur studieförbunden faktiskt prioriterar användningen av statsbidraget.
Riksdagen har vid två tillfällen efterfrågat årlig information om hur statsbidraget används och andra uppgifter som kan belysa i vilken utsträckning statens syften tillgodoses. Bristerna i uppföljningen och utvärderingen har medfört att riksdagen inte i tillräcklig omfattning har fått den information den efterfrågat.
Ett fördelningssystem som till större del bygger på en värdering av hur studieförbundens verksamhet bidrar till statens syften och prioriterade verksamhetsområden skulle kunna skapa förutsättningar för en mer relevant uppföljning. En sådan uppföljning skulle kunna belysa hur studieförbunden anser att deras verksamhet leder till att statens syften uppfylls och hur statsbidraget faktiskt används, vilket i sin tur skulle kunna förbättra förutsättningarna för en fördelning av statsbidraget som tillgodoser statens krav. En annan fördel med denna typ av bidragsgivning är att staten får bättre kunskap om hur studieförbunden faktiskt använder statsbidraget.
4.4Kontrollen borde genomföras mer effektivt
Folkbildningsrådet fick 2007 ett förstärkt mandat genom möjligheten att återkalla statsbidrag och omfördela återkallade medel. En effektiv kontroll är nödvändig för att Folkbildningsrådet ska kunna använda sig av detta verktyg.
I proposition 2005/06:192 angavs även att folkbildningen borde pröva att införa olika former av fristående granskning av verksamheten. Riksrevisionen anser att en effektiv kontroll bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser och att kontrollen till viss del bör utföras av en extern aktör.
Folkbildningsrådet utför inte någon egen kontroll och gör inte heller några risk- och väsentlighetsanalyser av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Detta innebär, enligt Riksrevisionen, att Folkbildningsrådet inte får tillräcklig information för att använda sig av verktyget att återkalla bidrag på ett effektivt sätt.
| RIKSREVISIONEN | 62 | Statens stöd till studieförbunden |
72
Skr. 2011/12:6
Bilaga
4.5Ambitiöst kvalitetsarbete som kan effektiviseras
Regeringen ställer i proposition 2005/06:192 starka krav på att ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll ska utvecklas på alla nivåer inom folkbildningen. Folkbildningsrådet och studieförbunden har inriktat sig på den administrativa kvaliteten och i någon mån på verksamhetsformer. Riksrevisionen anser
att Folkbildningsrådets fokus på kvalitetsarbete har fått effekt såtillvida att frågor om kvalitetsarbete är prioriterade. Riksrevisionen menar dock att Folkbildningsrådets och studieförbundens kvalitetsarbete kan effektiviseras genom att lägga fokus mer på verksamhetens innehåll
Frågor om innehållslig kvalitet har inte varit i fokus i kvalitetsarbetet, fokus har i stället legat på administrativa processer som till exempel hur blanketter fylls i och hur anordnarskapet tydliggörs. Enligt Folkbildningsrådet kommer det först på längre sikt att kunna bedöma de effekter som kvalitetsarbetet har på verksamheten. Riksrevisionen kan också konstatera att regeringen inte, till exempel i de årliga riktlinjerna, följt upp de tydliga förväntningarna på ökad innehållslig och administrativ kvalitet som ställdes i propositionen.
Riksrevisionens sammantagna bedömning av kvalitetsarbetet är att satsningen har varit ambitiös från såväl Folkbildningsrådets som studieförbundens sida men att såväl inriktning som ambitioner har haft en delvis felaktig tyngdpunkt relativt de krav som riksdagen har ställt. Väl fungerande administrativa processer på alla nivåer är visserligen av stor betydelse. Målet bör dock vara
en förbättrad innehållslig kvalitet relativt statens syften och prioriterade verksamhetsområden och de mål som studieförbunden själva utvecklar. I vilken mån den ökade inriktningen på kvalitetsarbete har bidragit till det framgår inte av Folkbildningsrådets uppföljning. Det framgår i 2006 års proposition tydligt att ett ökat fokus på kvalitetsfrågorna ska bilda utgångspunkt för en systematisk omprövning och ytterst avveckling av sådana verksamheter som inte är folkbildningsmässiga. I vilken mån ett sådant arbete eventuellt bedrivs inom studieförbunden och vad det i så fall leder till är inget som Folkbildningsrådet har uppmärksammat i den nationella redovisningen av folkbildningens kvalitetsarbete. Regeringen har inte heller uppmärksammat dessa brister i den redovisning som har inkommit från Folkbildningsrådet.
| Statens stöd till studieförbunden | 63 | RIKSREVISIONEN |
73
Skr. 2011/12:6
Bilaga
4.6Folkbildningsrådets myndighetsutövning behöver utvecklas
Folkbildningsrådets styrelse består av ledamöter som har sitt mandat från de tre medlemsorganisationerna Sveriges Kommuner och Landsting, Folkbildningsförbundet (studieförbundens intresseorganisation) och
Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation. Den intressekonflikt det innebär har uppmärksammats av regeringen. I proposition 2005/06:192 sägs att den intressekonflikt som finns inbyggd i styrelsen kan hämma Folkbildningsrådets agerande. Enligt Riksrevisionen är det mycket som talar för att oförmågan att skapa ett nytt system som styr statsbidraget mot de syften riksdagen har satt upp har sin grund i Folkbildningsrådets arbetssätt. Riksrevisionen bedömer att fördelningssystemets utformning och avsaknaden av kvalitativa kriterier till stor del sammanhänger med att Folkbildningsrådet har haft svårt att besluta om hur studieförbundens verksamhet ska inriktas och bedömas. Förklaringen till det tycks vara att studieförbunden, som är representerade i Folkbildningsrådets styrelse, på grund av sina olika profiler saknar en gemensam syn på vad som är god folkbildning och hur statens syften och verksamhetsområden ska tolkas.
Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget och återkallande av statsbidrag som har utbetalats felaktigt är uppgifter som innebär myndighetsutövning. Vid all myndighetsutövning gäller krav på saklighet och dokumentation
och att handläggningen ska utgå från förvaltningslagens krav på god handläggning. När det gäller myndighetsutövning som innefattar hantering av betydande belopp anser Riksrevisionen att stora krav också måste ställas på transparensen i förfarandet. En fördelning av statsbidraget som i högre utsträckning baseras på en värdering av studieförbundens verksamhet skulle ställa högre krav på Folkbildningsrådets beslutsförmåga och förmåga att
hantera jävssituationer. Ett nytt fördelningssystem skulle också kräva saklighet och transparens för att minimera osäkerheten för de som verkar i systemet. Eventuella intressekonflikter i hanteringen skulle därmed – liksom vid all myndighetsutövning – hanteras med utgångspunkt från förvaltningslagen.
4.7Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionens granskning visar att det finns brister i styrningen, uppföljningen och kontrollen av hur statsbidraget för folkbildning används i förhållande till de mål och syften som riksdagen har satt upp.
Riksrevisionen går inte in på frågan om den nuvarande organiseringen med Folkbildningsrådet är ändamålsenlig, utan väljer att i rekommendationerna utgå från gällande ordning. Regeringen bör följa upp att de åtgärder som vidtas med anledning av Riksrevisionens rekommendationer får önskade
| RIKSREVISIONEN | 64 | Statens stöd till studieförbunden |
74
Skr. 2011/12:6
Bilaga
effekter så att de svagheter som finns i systemet rättas till. För att tillgodose de förväntningar som finns på fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden rekommenderar Riksrevisionen följande.
•Folkbildningsrådet bör fördela statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften.
Folkbildningsrådet bör införa ett system som tydligare fördelar statsbidraget utifrån kvalitativa kriterier. Dessa bör styra studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Som ett inslag i en sådan modell kan Folkbildningsrådet överväga att föra en dialog med studieförbunden innan slutligt beslut om fördelning fattas.
•Folkbildningsrådet bör, utifrån risk- och väsentlighetsanalyser, kontrollera användningen av statsbidraget. Folkbildningsrådet bör genomföra egna kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet.
Folkbildningsrådets kontroll bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser för att vara kostnadseffektiv.
•Regeringen bör ge Folkbildningsrådet ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget utifrån de statliga intentionerna. Regeringen bör tillse att Folkbildningsrådet i sin uppföljning i högre grad fokuserar på innehåll och kvalitet och därmed belyser i vilken grad som studieförbunden lever upp till de förväntningar som staten har på verksamheten.
•Regeringen bör tillse att relevanta utvärderingar av statsbidraget görs.
Regeringen bör tillse att utvärderingar genomförs som belyser i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget och de prioriterade verksamhetsområdena uppfyllts.
•Regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. En modell som baseras på kvalitativa kriterier och dialog ställer högre krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Regeringen bör därför genom sin styrning och uppföljning säkerställa att Folkbildningsrådet har rutiner för sitt beslutsfattande, som utgår från förvaltningslagens krav på saklighet och dokumentation och som stödjer kvalitet i beslutsfattandet.
| Statens stöd till studieförbunden | 65 | RIKSREVISIONEN |
75
Skr. 2011/12:6
Bilaga
| RIKSREVISIONEN | 66 | Statens stöd till studieförbunden |
76
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Referenser
Andersson Eva, Larson Monica och Lindgren Lena, Studiecirkeldeltagare 2008:
En studie om deltagare i studieförbundens cirkelverksamhet, Folkbildningsrådet utvärderar No 2 2009.
Byström Jan och Säfström Fredrika, Studiecirkeldeltagare 2004: Två rapporter om deltagare i studieförbundens cirkelverksamhet, Folkbildningsrådet utvärderar No 1 2005.
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO),
Internal Control – Integrated Framework.
Eriksson, Lisbeth och Lundberg, Martin. Utvärdering av implementeringen en ny fördelningsmodell för statsbidraget till studieförbunden.
Folkbildningsrådet, Bakgrund och strategi för Folkbildningsrådets nationella utvärderingar 2010-2014, Dnr 189, 2009, 052, 2009-11-09.
Folkbildningsrådet. Folkbildning 2010 – Årsskrift om folkbildningen i samhället.
Folkbildningsrådet 2005-04-29 Förtydligande av internkontrollen 2005,
Dnr 78u,04, acb.
Folkbildningsrådet. Kommunernas bidrag till studieförbunden. 2010.
Folkbildningsrådet. Nationell redovisning av folkbildningens kvalitetsarbete 2009.
Folkbildningsrådet, Stadgar för föreningen folkbildningsrådet, Reviderade stadgar för Folkbildningsrådet, fastställda vid representantskapets sammanträde den 23 april 2007.
Folkbildningsrådet. Statsbidrag till studieförbunden 2010- Kriterier och fördelningsprinciper.
Folkbildningsrådet. Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092.
Folkbildningsrådet. Studieförbundens ekonomi 2009.
Folkbildningsrådet, Styrelsens protokoll 2010:8.
Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009.
| Statens stöd till studieförbunden | 67 | RIKSREVISIONEN |
77
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Folkbildningsrådet, Förslag fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden från 2012 - REVIDERAD, 26-27 maj 2010, Bilaga 2.
Forsberg, Anette och Säfström, Fredrika, Folkbildning och lokal utveckling på landsbygden: En studie av folkbildningens villkor och vardag i Dalarna.
Folkbildningsrådet utvärderar nr. 1 2009.
Ibn Rushd 2010-09-30, Yttrande kring Folkbildningsrådets förslag till ny fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbund 2012.
Lindgren, Lena. Effekter och evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet. Folkbildningsrådet 2009.
Lundblad, Kristina, Folkbildning, kultur och politik. Region Skåne, studieförbunden och den nya modellen för bidragsgivning – Rapport från ett uppföljningsarbete.
Lunds Universitet 2010-11-15.
Prop. 1990/91:82. Om folkbildning.
Prop. 1997/98:115, Folkbildning.
Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra.
Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 16, Budgetproposition för 2008.
Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 16, Budgetproposition för 2009.
Prop. 2009/10:1, utgiftsområde 16, Budgetproposition för 2010.
Prop. 2010/11:1, utgiftsområde 16, Budgetproposition för 2011.
Regeringen. Riktlinjer för 2010 för Folkbildningsrådet avseende användning av sjuttonde utgiftsområdet anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen.
2009/7329/SAM/SV.
Riksrevisionen (2004) Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15).
SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
Studieförbundet Bilda, remissvar på förslag till fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden fr. o m 2012, 2010-09-22.
Sveriges Kommuner och Landsting och Folkbildningsrådet, Kommunerna och studieförbunden, 2007.
von Essen, Johan och Åberg, Pelle, Folkrörelseanknytningar och marknadsrelationer: Studieförbunden och dess grundarorganisationer, medlemsorganisationer och samverkansorganisationer. Folkbildningsrådet utvärderar No 3 2009.
| RIKSREVISIONEN | 68 | Statens stöd till studieförbunden |
78
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Bilaga Studieförbunden
Arbetarnas Bildningsförbund (ABF) bildades 1912. ABF är det största och äldsta av studieförbunden. Det är partipolitiskt obundet, men är sprunget ur arbetarrörelsen. Grundarna är Socialdemokratiska arbetarpartiet, LO och Konsumentkooperationen. ABF har 59 medlemsorganisationer och 54 organisationer med samarbetsavtal.
Studieförbundet Bilda för kyrka och samhälle (Bilda) bildades 1947 och hette fram till april 2003 Frikyrkliga studieförbundet.
Studieförbundet Bilda har 49 medlemsorganisationer som är kristna samfund och deras ungdomsorganisationer och närstående organisationer, ortodoxa kyrkor samt ekumeniska organisationer. Bilda arbetar utifrån en kristen värdegrund, där människosynen är en grundsten i verksamheten.
Folkuniversitetet tillkom 1942 på initiativ av forskare, lärare och studenter vid olika universitet. Studieförbundet är bildat av kursverksamheterna vid
universiteten i Stockholm, Uppsala, Göteborg, Lund och Umeå, som är egna stiftelser där universitet och studentkårer ingår som huvudmän. En viktig uppgift är också att sprida information om forskning och forskningsresultat.
Ibn Rushd blev ett statsbidragsberättigat studieförbund 2008, men redan 2000 påbörjades projektet att starta ett studieförbund. Ibn Rushds vision är att islam ska vara en naturlig del av Sverige. Uppgiften är att stärka muslimer
i Sverige och ge ickemuslimer kunskap om islam. Förbundet har nio medlemsorganisationer och den största delen av verksamheten sker inom medlemsorganisationerna.
Medborgarskolan bildades 1940 och vilar på humanistisk grund.
Medborgarskolan har sex centralt anslutna medlemsorganisationer.
Kulturens bildningsförbund är det senaste studieförbundet som blivit statsbidragsberättigat. Det blev berättigat till statsbidrag 2010 och har som namnet antyder en profil mot kulturområdet. Studieförbundet har sex stiftarorganisationer och fyra medlemsorganisationer.
| Statens stöd till studieförbunden | 69 | RIKSREVISIONEN |
79
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Nykterhetsrörelsens Bildningsverksamhet (NBV) bildades 1971 genom en sammanslagning av tre studieförbund inom nykterhetsrörelsen och är partipolitiskt obundet och religiöst neutralt. NBV arbetar framför allt för helnykterhet och folkhälsa, mot alkohol och andra droger. NBV har 16 medlemsorganisationer och 35 organisationer med samarbetsavtal.
Sensus Studieförbund, före detta Sveriges Kyrkliga studieförbund och KFUM/KFUK:s studieförbund. År 2004 gick TBV (Tjänstemännens Bildningsverksamhet) samman med Sensus. Sensus har 31 medlemsorganisationer, däribland humanitära organisationer, scouter och Svenska kyrkan och dess närstående organisationer. Ibn Rushd och Kulturens bildningsförbund hade samarbetsavtal med Sensus innan de blev godkända som statsbidragsberättigade studieförbund.
Studiefrämjandet bildades 1959 och är politiskt och religiöst obundet. Studiefrämjandets dominerande ämnen är natur, djur, miljö och kultur. Studiefrämjandet har 19 medlemsorganisationer, bl.a. Svenska Turistföreningen, Friluftsfrämjandet, Sverok (Sveriges rollspels- och konfliktspelsförbund).
Studieförbundet Vuxenskolan (SV) bildades 1967 genom sammanslagning av Svenska Landsbygdens studieförbund och Liberala Studieförbundet. SV:s grundorganisationer är Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna samt
Lantbrukarnas Riksförbund. Vuxenskolan har ett etablerat samarbete med ett fyrtital riksorganisationer och arbetar främst inom ämnesområdena kultur, folkhälsa, miljö och social ekonomi.
| RIKSREVISIONEN | 70 | Statens stöd till studieförbunden |
80
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen
Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på
www.riksrevisionen.se
| 2010 2010:1 | Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och |
| modeller för resursfördelning | |
| 2010:2 | Regeringens försäljning av Vasakronan |
| 2010:3 | Från många till en – sammanslagningar av myndigheter |
| 2010:4 | Klassificering av kurser vid universitet och högskolor – |
| regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning | |
| 2010:5 | Arbetspraktik |
| 2010:6 | Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter |
| 2010:7 | Inställda huvudförhandlingar i brottmål |
| 2010:8 | Sveaskog AB och dess uppdrag |
| 2010:9 | En förändrad sjukskrivningsprocess |
| 2010:10 | Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare |
| 2010:11 | Enhetlig beskattning? |
| 2010:12 | Riksrevisorernas årliga rapport 2010 |
| 2010:13 | Säkerheten i statens betalningar |
| 2010:14 | Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens |
| redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition | |
| 2010:15 | AB Svensk Exportkredit |
| 2010:16 | Underhåll av järnväg |
| 2010:17 | Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar. |
| En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen | |
| som stiftare | |
| 2010:18 | Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för |
| trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats? | |
| 2010:19 | Förberedelsearbetet i apoteksreformen |
| 2010:20 | Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s |
| snabbinsatsförmåga | |
| 2010:21 | Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion? |
| 2010:22 | Underhållsstödet – för barnens bästa? |
| 2010:23 | Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts? |
| 2010:24 | Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens |
| arbete |
| Statens stöd till studieförbunden | 71 | RIKSREVISIONEN |
81
Skr. 2011/12:6
Bilaga
2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?
2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet
– ett bättre samarbete ger högre utbyte
2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet
2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen
– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?
Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor
2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?
2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?
2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter
2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007
2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –
Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk
Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se
| RIKSREVISIONEN | 72 | Statens stöd till studieförbunden |
82
Skr. 2011/12:6
Bilaga
83
Skr. 2011/12:6
Bilaga
Riksrevisionen har granskat regeringens rapportering och styrning samt Folkbildningsrådets fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden. Riksrevisionens övergripande slutsats är att fördelningssystemet, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden behöver förändras för att bättre motsvara riksdagens intentioner och för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv förvaltning av statens stöd till studieförbunden. Anledningen till detta är, enligt Riksrevisionen, att fördelningssystemet inte innehåller kvalitativa element, att uppföljningen och utvärderingen inte belyser i vilken utsträckning hur statens syften med statsbidraget uppfylls och att kontrollen inte genomförs effektivt då den inte förgås av risk- och väsentlighetsanalyser och endast sker i form av internkontroll.
Mot bakgrund av de brister som framkommit i denna granskning anser Riksrevisionen att Folkbildningsrådet bör fördela statsbidraget så att det styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften och kontrollera statsbidragets användning utifrån risk- och väsentlighetsanalyser. Riksrevisionen anser också att regeringen bör ge Folkbildningsrådet ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget och säkerställa att relevanta utvärderingar görs. Vidare bör regeringen ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning.
ISSN 1652-6597
ISBN 978 91 7086 249 6
Beställning:
Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm
Fax: 08-5171 40 00 publikationsservice@riksrevisionen.se
Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-5171 40 00 • www.riksrevisionen.se
84
Utbildningsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 september 2011
Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Olofsson, Larsson, Erlandsson, Carlgren, Hägglund, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Ullenhag, Hatt
Föredragande: statsrådet Sabuni
Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:6 Riksrevisionens rapport om statens stöd till studieförbunden.
•
Skr. 2011/12:6
85