Regeringens skrivelse

1999/2000:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 30 mars 2000

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén
(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomi
och verksamhet i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorn i samhällsekonomin, resultatutveck-
lingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, syssel-
sättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet
samt effekter av det utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare
presenteras hur kostnaderna för olika kommunala verksamheter för-
ändrats mellan åren 1997 och 1998 samt jämförelser mellan netto-
kostnader och strukturkostnader enligt utjämningssystemet för kommuner
respektive landsting.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-
fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och
syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella
mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-
hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1998. Det går att utläsa vissa effekter
av de ökade statsbidragen åren 1997 och 1998. Positiva effekter av
statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som sysselsättningen kan där-
vid noteras.

Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och
det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Innehållsförteckning

Skr. 1999/2000:102

1   Sammanfattning................................................................................3

1.1     Den kommunala ekonomin.................................................3

1.2     De kommunala verksamheterna..........................................6

1.3     Kommunal demokrati och internationellt samarbete........12

2   Kommunsektorns ekonomi.............................................................14

2.1     Inledning...........................................................................14

2.2    Kommunsektorn och samhällsekonomin..........................14

2.3     Kommunala finansieringskällor........................................19

2.4     Ekonomiskt resultat och ställning.....................................20

2.5     Kommunal koncernredovisning........................................27

2.6    Kommunala företag..........................................................29

2.7     Kommunal personal..........................................................31

2.8     Kommunala entreprenader och köp av verksamhet..........35

2.9     Nettokostnadernas utveckling åren 1996-1998................41

2.10    Avgifter i kommunal verksamhet.....................................43

2.11    Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

och landsting.....................................................................44

2.12    Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader...........51

2.13    Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting.......55

2.14    Kommunernas engagemang i strukturfonderna................58

3   Hälso- och sjukvård.........................................................................61

4   Socialtjänst......................................................................................77

4.1     Äldreomsorg.....................................................................77

4.2    Handikappomsorg.............................................................90

4.3     Individ- och familjeomsorg............................................102

5   Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.......................................122

5.1     Barnomsorgen.................................................................122

5.2     Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom..........128

5.3     Vuxenutbildning.............................................................145

6   Kollektivtrafik och färdtjänst........................................................158

6.1      Kollektivtrafik................................................................158

6.2     Färdtjänst........................................................................162

7   Folkbibliotek.................................................................................164

8   Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik................168

8.1     Nyanlända invandrare och integration............................168

8.2     Storstadspolitik...............................................................174

9   Räddningstjänst i fred...................................................................176

10  Civilt försvar.................................................................................180

11  Miljöarbete....................................................................................183

12  Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna............187

13  Ledning, uppgifter och organisation.............................................193

14  Den internationella kommunen.....................................................200

1       Sammanfattning                                Skr-1999/2000:102

1.1     Den kommunala ekonomin

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-
munallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning där det sägs att kommuner
och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Ett sätt att följa i vilken utsträckning målet uppfylls är att studera en-
skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat över en period av
några år. Under perioden 1995-1998 hade ca en fjärdedel av kom-
munerna och ett av tjugotvå landsting ett sammantaget positivt resultat.

Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin.
Kommunsektorns utgifter motsvarade år 1998 23 procent av BNP, varav
19 procentenheter utgjordes av kommunal konsumtion. Den kommunala
konsumtionen minskade i fasta priser perioden 1991-1997, men har där-
efter åter ökat. Enligt nationalräkenskapernas preliminära utfall har kon-
sumtionsutgifterna ökat med 2 procent mellan 1998 och 1999.

Staten har under 1990-talet vid ett flertal tillfällen vidtagit åtgärder i
syfte att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Den
genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting ökade åren
1990-2000 med 0,37 procentenheter jämfört med 1,92 procentenheter
åren 1980-1990. Mellan 1998 och 1999 sjönk den från 30,46 till 30,29
procent, för att till år 2000 åter öka till 30,38 procent.

Kommunernas ekonomiska resultat förbättrat

Preliminära uppgifter för kommunerna år 1999 visar på ett positivt
resultat på nära 3,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 4,0
miljarder kronor jämfört med 1998. 108 kommuner räknar med att ha ett
positivt resultat, och 170 ett negativt. Om extraordinära poster exkluderas
ur resultatet blir det sammantaget 2 miljarder kronor och 100 kommuner
räknar med ett positivt resultat.

Landstingens ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter för landstingens ekonomiska utfall år 1999 visar på
ett negativt resultat på 5,4 miljarder kronor, vilket är en förbättring på ca
0,6 miljarder kronor jämfört med år 1998. Exkluderas de extraordinära
posterna förbättras resultatet med ca 0,2 miljarder. Endast två landsting
uppvisar ett positivt resultat, såväl inklusive som exklusive extraordinära
poster.

De kommunala företagen

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten på koncemnivå
uppgick år 1998 till 9,6 miljarder kronor. Detta är en kraftig ökning jäm-
fört med resultatet för år 1997, som var 2,1 miljarder kronor. Dock
påverkas resultatet av extraordinära poster, som netto uppgår till 8 mil-
jarder kronor. Exklusive dessa skulle det totala resultatet för år 1998 ha
blivit 1,6 miljarder kronor.

Kommunala borgensåtaganden och andra ansvarsförbindelser uppgick
år 1998 till 184 miljarder kronor, vilket är en minskning med 36 mil-
jarder jämfört med år 1997. Borgensåtagandena motsvarar ca 20 470
kronor per invånare. 69 procent av borgensåtagandena avsåg de kom-
munala bostadsföretagen.

Sysselsättningen i kommunsektorn

Efter att ha minskat under åren 1990 till 1997 har antalet anställda i
kommuner och landsting ökat fr.o.m januari 1998. Eftersom kommunerna
i ökande utsträckning har köpt verksamhet på entreprenad är ökningen
troligen större än vad som syns i sysselsättningsstatistiken.

Det kommunala utjämningssystemet

Det kommunala utjämningssystemet består av en inkomstutjämning, en
kostnadsutjämning samt införanderegler.

Totalt omfördelar inkomstutjämningen år 2000 9,7 miljarder från
kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med
lägre skattekraft. Bland landstingen är det endast ett landsting som har
en skattekraft som överstiger den genomsnittliga för riket och som
därmed erlägger en avgift i inkomstutjämningen medan övriga landsting
erhåller utjämningsbidrag om 3,6 miljarder.

Totalt omfördelas 4,8 miljarder i kostnadsutjämningen för
kommunerna år 2000 från kommuner med relativt sett gynnsamma
strukturella förhållanden till kommuner med mindre gynnsamma för-
hållanden. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och
generella statsbidrag varierar mellan -32,6 procent för de kommuner som
betalar högst avgift och 48,7 procent för de kommuner som får bidrag.
Ungefär 30 procent av kommunerna betalar en avgift. År 2000 är 71
kommuner helt införda i utjämningssystemet. I takt med att in-
förandereglema trappas ner kommer antalet kommuner som är helt
införda att öka.

Mellan landstingen omfördelas totalt 1,1 miljarder kronor i kost-
nadsutjämningen. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter
och generella statsbidrag varierar mellan -10,4 procent och 26,5 procent.
Avgift betalas av 40 procent av landstingen. Landstingen har mer
homogena förutsättningar både vad gäller skattekraft och strukturella för-
hållanden varför utjämningssystemet inte har samma relativa betydelse
som för kommunerna. 17 landsting omfattas av införanderegler år 2000.

Skr. 1999/2000:102

Kommunala entreprenader och köp av verksamhet

Entreprenader och köp verksamhet utgjorde år 1998 totalt 41 miljarder
kronor, eller 14 procent, av kommunernas driftskostnader. Om hänsyn tas
till köp från andra kommuner eller från landsting uppgår siffran till ca 7
procent. Mest köper kommunerna entreprenader och verksamhet från
företag och organisationer.

Gymnasieskolan är den verksamhet inom vilken andelen entreprenader
och köp av verksamhet är störst, nära 30 procent av kostnaderna.
Exkluderas interkommunal ersättning uppgår andelen till 6,5 procent.
Störst andel köp från privata företag har den kommunala vuxen-
utbildningen, för vilken entreprenad- och verksamhetsköp från företag
och organisationer uppgår till 10 procent av de totala driftskostnaderna.

Nettokostnadernas utveckling

Kommunernas nettokostnader för de skattefinansierade verksamheterna
har ökat med drygt 16 miljarder kronor i löpande priser mellan åren 1996
och 1998. Den största ökningen mellan åren såväl absolut som relativt
sett har skett inom äldre- och handikappomsorgen.

Landstingens nettokostnader ökade under samma period med knappt
10 miljarder kronor i löpande priser. Den största ökningen i absoluta ter-
mer skedde inom läns- och regionsjukvården, medan den största pro-
centuella ökningen redovisades inom primärvården.

Strukturfonder

Genom medlemsskapet i EU har Sverige fått tillgång till EU:s
strukturfonder. Syftet med insatserna är att minska regionala obalanser
och skillnader i ekonomisk utveckling. Sverige erhöll under program-
perioden 1995-1999 ca 2,6 miljarder kronor per år. För att erhålla stöd
krävs medfinansiering på ca 50 procent.

Bidrag till Mål 3, bekämpande av långvarig arbetslöshet, har en klar
koppling till den kommunala ekonomin. Totalt har under program-
perioden bedrivits 625 projekt i kommunerna och 18 i landstingen inom
ramen för mål 3.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från sitt inrättande i juli 1998 har bostadsdelegationen fram till februari
2000 tagit emot 84 ansökningar om stöd för bostadsåtaganden. Bostads-
delegationen har slutit avtal med 19 kommuner om stöd uppgående till
totalt 872 miljoner kronor. 25 kommuner har fått avslag på sin ansökan
och 4 ansökningar har skrivits av.

Under hösten 1999 inrättades kommundelegationen. Regeringen har
hittills beslutat överlämna 42 ansökningar från 35 kommuner och 7
landsting till denna.

Skr. 1999/2000:102

1.2

De kommunala verksamheterna

Skr. 1999/2000:102

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika
villkor för hela befolkningen. Sverige hör till de främsta länderna i
världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medel-
livslängden ökar stadigt för både män och kvinnor. Trots detta finns det
bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan kvinnor och män och mellan
storstäder och landsbygd.

Tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården är generellt sett gott.
Den utveckling som varit under 1990-talet har ställt krav på bl.a.
omfördelningar av resurser och anpassning till förändrade villkor. För-
ändringarna har i vissa fall lett till att brister i vården uppmärksammats.
Utvärderingar har visat att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt hälso-
och sjukvårdsansvar i vården av äldre.

Antalet personer som förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär har
ökat under 1990-talet. Inom psykiatrin råder brist på specialister samt på
tillgång till differentierade vårdresurser.

Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra
kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa
register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli tillgäng-
liga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på behand-
lingsmetoder, vårdutnyttjande etc.

Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd har för-
dubblats under 1990-talet. Trots detta har antalet ärenden som lett till på-
följder varit i stort sett oförändrat.

Antalet läkarbesök år 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997.
Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två
år.

Socialtjänst

Det övergripande målet för socialtjänsten är att främja människomas
ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva
deltagande i samhällslivet.

Åldreomsorg

Enligt 6 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina
behov rätt till bistånd bl.a. i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende
för service och omvårdnad för äldre. Dessutom skall äldre människor
enligt 19 § få möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga
förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.

Verksamhetsstatistiken för år 1998 visar att andelen äldre som erhåller
hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna kon-
centreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och omsorg.
Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av service i
större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller köp på den
privata marknaden.

Även år 1998 finns stora variationer mellan kommunerna vad gäller
vården av och omsorgen om de äldre. Det bedrivs mycket bra äldre-
omsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och
omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter om
äldre som inte har tillgång till service, vård och omsorg som de behöver
och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden.

Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla och
säkra kvaliteten inom äldreomsorgen. Boendestandarden inom det sär-
skilda boendet fortsätter att förbättras. Variationen mellan kommuner av-
seende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor.

I drygt hälften av landets kommuner motsvarar inte taxorna inom
äldreomsorgen lagstiftningens krav fullt ut. Det gäller dels att garantera
den enskilde ett av kommunen bestämt förbehållsbelopp, dels att bevaka
att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den andre
parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende.

Kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1998 till ca
80 miljarder, varav ungefär trefjärdedelar avsåg äldreomsorgen.

Skr. 1999/2000:102

Handikappomsorg

Målet för handikappomsorgen är bl.a. att människor som av fysiska,
psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring
skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.

År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad
kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, vilket är en
viss ökning sedan 1996/97. Vidare redovisas en positiv utveckling när det
gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika typer av
funktionshinder bra levnadsvillkor. Levnadsförhållandena för personer
med psykiska funktionshinder förbättras långsamt, men är fortfarande
ofta sämre än för övriga funktionshindrade.

Länsstyrelsernas rapporter talar om allvarliga brister i bl.a. hand-
läggningen av ärenden samt omvårdnaden av personer med
funktionshinder. En god måluppfyllelse kan däremot observeras avseende
den enskildes möjlighet att bo kvar hemma med stöd. Ett ökande problem
är dock att fler funktionshindrade efterfrågar bostäder med särskilt
service än vad kommunerna kan erbjuda.

Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i
några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades
särskilda ekonomiska situation.

Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller
insatser enl. SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i
statistiken. En grov skattning av antalet individer för år 1998 visar att
omkring 70 000 personer erhåller något stöd på grund av sitt funktions-
hinder.

De totala kostnaderna för vård och omsorg om de funktionshindrade
uppgick år 1998 till 19,5 miljarder.

Individ- och familjeomsorg

Skr. 1999/2000:102

Genom ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd skall den som på
egen hand inte kan få sina behov tillgodosedda tillförsäkras en skälig
levnadsnivå. Kommunen skall verka för att barn och ungdomar växer upp
under trygga förhållanden. Vidare skall kommunen arbeta för att
förebygga och motverka missbruk av droger samt aktivt verka för att
missbrukaren får hjälp och vård för att komma i från missbruket.

Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag har
minskat under åren 1998 och 1999. Minskningen beror främst på ett för-
bättrat arbetsmarknadsläge och lägre flyktingmottagande. Socialbidrags-
tagandet varierar över landet och skillnaderna har ökat successivt under
1990-talet. Det långvariga socialbidragsberoendet ligger dock kvar på en
oförändrad nivå och kostade under år 1998 totalt 7,1 miljarder kronor.

Under 1990-talet har kommunerna i allt högre utsträckning utvecklat
öppenvårdsinsatser inom barn- och ungdomsvården. Kommunerna är
enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de ändringar i social-
tjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i syfte att stärka
barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra innan ändring-
arna når fullt genomslag. Kostnaderna för institutionsvården av barn och
unga har ökat med nära 25 procent i fasta priser mellan åren 1995 och
1998.

Tvångsvården av missbrukare har nära nog halverats under 1990-talet
samtidigt som öppenvården har kommit att spela en allt större roll. Bl.a.
beroende på bristfällig dokumentation och uppföljning är det svårt att
klarlägga vårdens effekter för den enskilde och därmed bedöma målupp-
fyllelsen. Enligt socialstyrelsen har ett trettiotal kommuner skärpt sina
riktlinjer för missbrukarvården sedan möjligheten att överklaga beslut om
missbrukarvård togs bort 1 januari 1998. Ekonomiska skäl och satsningar
på öppenvård anförs som orsaker till ökad restriktivitet med institu-
tionsvård.

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1998 till
sammanlagt 26 miljarder kronor, varav 11,4 miljarder (44 procent) avsåg
försörjningsstöd.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera
barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Det
offentliga skolväsendet skall ge alla, oberoende av kön, geografisk
hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till lik-
värdig utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge dessa
tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin ut-
bildning.

Barnomsorg

Antalet inskrivna barn fortsätter att minska, medan andelen inskrivna
barn av det totala antalet barn fortsätter att öka. Enligt Skolverket kan
kommunerna anses hålla hög kvalitet vad avser tillgängligheten till bam-

omsorg för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Skr. 1999/2000:102
Verksamheterna är dock inte tillgängliga för alla barn vars föräldrar så
önskar. Orsakerna till att barnen nekas plats är främst att någon förälder
är hemma med ett mindre syskon eller att någon förälder är arbetslös. Det
totala antalet årsarbetare minskade under år 1998 i förskola och fritids-
hem. Antalet barn per årsarbetare var oförändrat 5,7 inom förskolan, men
steg till 15,6 inom fritidshemmen, en ökning med 25 procent jämfört med
år 1997.

Den totala kostnaden för barnomsorg uppgick år 1998 till 39,5
miljarder. Detta är en minskning med ca 3 miljarder jämfört med år 1997,
vilket främst beror på förskoleklassen nu är överflyttad till utbildnings-
området som en egen skolform. Avgiftsfinansieringsgraden har ökat med
0,1 procentenhet under år 1998 och var för riket i genomsnitt 16,6 pro-
cent.

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar, som i hög
utsträckning är integrerad med grundskolan och fritidshemmet. Den är
obligatorisk för kommunerna att anordna, men frivillig för barnet att
delta i. Under läsåret 1998/99 fanns 12,9 barn per årsarbetare. Förskole-
klassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner.

Efter att ha minskat under större delen av 1990-talet har lärartätheten i
grundskolan ökat något mellan läsåren 1997/98 och 1998/99. Genom-
snittlig andel elever som ej nått målen i ett eller flera ämnen har ökat från
20,3 procent våren 1998 till 22,8 procent våren 1999. Andelen elever
som blivit behöriga till gymnasieskolan har minskat från 91,4 procent år
1998 till 90,3 procent år 1999. Antalet elever har ökat med 2,5 procent
mellan åren 1998 och 1999. Kostnaderna för den kommunala grund-
skolan uppgick år 1998 till 52,7 miljarder kronor och de fristående
skolorna till 1,3 miljarder kronor.

Studieuppehåll och byte av studieväg blir allt vanligare inom gym-
nasieskolan. Högst andel studieavbrott är det bland elever på det
individuella programmet, 36,5 procent. Övergångsfrekvensen till hög-
skolan inom tre år efter examen, var för elever som avslutade sina gym-
nasiestudier vårterminen 1995 ca 45 procent. Kostnaden för gymnasie-
skolan uppgick år 1998 till 20,5 miljarder, varav nära 89 procent utgörs
av gymnasieskola i kommunal regi.

Antalet elever inom särskolan har ökat med ca en tredjedel från 1993
till 1999. Ökningen tros dels bero på en ökad acceptans för skolformen,
dels på att elever med lätt utvecklingsstörning numer har svårare att
uppnå grundskolans mål. Den pågående försöksverksamheten med ökat
inflytande för föräldrar avses förlängas. Totala kostnader för verksam-
heten uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor.

Vuxenutbildning

Andelen elever som avbryter sina studier i den kommunala vuxen-
utbildningen har minskat. Den kommunala vuxenutbildningen har ökat

kraftigt i omfattning sedan kunskapslyftet infördes. Samtliga kommuner Skr. 1999/2000:102
deltar i kunskapslyftet och de volymmål som staten ställde upp har
uppnåtts.

Antalet elever ökade totalt mellan 1997 och 1998 med 42 procent och
kostnaderna med ca 33 procent . Den totala kostnaden för den kom-
munala vuxenutbildningen uppgick 1998 till ca. 6,6 miljarder kronor.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har halverats
sedan läsåret 1994/95. Andelen elever som godkänts efter två och ett
halvt år varierar kraftigt mellan olika kommuner. Totalt har cirka en
tredjedel av eleverna som böljade sin sfi-undervisning läsåret 1996/97
nått sfi-nivå år 1998. Andelen minskar samtidigt som andelen som av-
bryter sina studier ökar. Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick år
1998 till 0,5 miljarder kronor.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Under de senaste fyra åren har antalet studerande inom vuxenutbild-
ningen för utvecklingsstörda (särvux) ökat med 14 procent och uppgick
år 1999 till 4 137. Utvärdering som gjorts av skolverket av särvux
indikerar att kvaliteten brister vad avser t.ex. undervisningstid.

Färdtjänst och kollektivtrafik

Målet för färdtjänsten är att ge funktionshindrade möjlighet att resa till
rimliga kostnader. Lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst saknar speci-
fika målformuleringar, varför det är svårt att mäta grad av målupp-
fyllelse. Färdtjänsten kostar ca 2 miljarder kronor per år och riksfärd-
tjänsten 100 miljoner kronor.

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam-
hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för
medborgarna och näringslivet i hela landet. Den lokala och regionala
kollektivtrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitiska delmål.
Ungefär en miljard resor företas varje år. Kollektivtrafikens andel av det
totala resandet har minskat. Bristfällig statistik gör det dock svårt att dra
slutsatser om utvecklingen från ett år till ett annat. Kollektivtrafiken
kostar kommuner och landsting ca 6,5 miljarder kronor varje år.

Folkbibliotek

Det nationella målet är att främja intresset för bl.a. läsning och litteratur
genom att alla medborgare skall ha tillgång till ett folkbibliotek. Under
1998 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt men, samtidigt
ökar dock medieutbud, antal besök och utlåning. Det saknas underlag för
att fullt ut bedöma om de nationella målen uppfylls. Det minskade antalet
filialer kan medföra en risk för att tillgången till folkbibliotek försämras
för barn, äldre och funktionshindrade.

Kostnaderna för folkbibliotek uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor.
Detta är en ökning på två procent i löpande priser jämfört med 1997.

10

Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik               Skr. 1999/2000:102

Nyanlända invandrare och integration

Målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god
grund för det fortsatta livet i Sverige, med lika rättigheter och möjligheter
för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Många flyktingar har
kommit till Sverige under 1990-talets lågkonjunktur och har i hög grad
hamnat utanför arbetsmarknaden. Socialbidragssystemet har fungerat
som ett skyddsnät för dessa människor, som ej kunnat kvalificera sig för
arbetslöshetsförsäkring. Arbetslösheten har sjunkit och uppgår nu bland
utomnordiska medborgare till 20 procent och för utomeuropeiska
medborgare till 24 procent. Under år 1999 bosatte sig 8 400 flyktingar i
landets kommuner, vilket är en minskning med nära tre procent jämfört
med år 1998. Till följd av förbättrat arbetsmarknadsläge och minskat
antal flyktingar har trenden med ökade sammanlagda kostnader för
socialbidrag och introduktionsersättning brutits.

Storstadspolitik

Målet med storstadspolitiken är bl.a. att bryta social, etnisk och
diskriminerande segregation i storstadsregionerna. Inledningsvis sluts
lokala utvecklingsavtal mellan staten och berörda kommuner. Under
1999 har avtal slutits med fem kommuner om verksamhet, som genom
avtalen erhåller 280 miljoner kronor. Avtal kommer att slutas med
ytterligare två kommuner. Inriktningen i avtalen är först och främst att
höja sysselsättningsgraden och nivån på kunskaperna i det svenska
språket hos boenden i olika bostadsområden.

Räddningstjänst i fred

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för
att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Statens
räddningsverk har formulerat övergripande mål för verksamheten, bl.a
skall antalet olyckor minska och skador i samband med olyckor skall
begränsas. Den kommunala räddningstjänsten löser generellt sett sina
ålagda uppgifter väl. Samtliga kommuner har antagit räddnings-
tjänstplaner, som även innehåller de kompletterande åtgärder som behövs
för räddningstjänsten under höjd beredskap. Samverkan i syfte att
utveckla och effektivisera räddningstjänsten har förbättrats.

Civilt försvar

Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att
upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar
kommunal service vid höjd beredskap. Beredskapsläget i kommunerna
har generellt sett förbättrats under år 1999. Den främsta orsaken är
kommunernas förberedelser inför skiftet till år 2000 och projekt Över-
styrelsen för civil beredskap bedrivit inom kommunal beredskap. Som en

11

följd av förberedelserna inför år 2000 har även informationsberedskapen Skr. 1999/2000:102
förbättrats betydligt.

Kommunerna erhöll under år 1999 165 miljoner kronor i ersättning för
beredskapsförberedelser och 143 miljoner kronor som bidrag för
investeringar, bl.a. i räddningscentraler och reservkraft.

Miljövård

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna
lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Ett av kommunens
starkaste instrument för att bidra till en hållbar utveckling sker med hjälp
av tillsyn enligt miljöbalken, som trädde i kraft 1 januari 1999.1 och med
miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att utöva tillsyn och
även att ta ut avgifter för denna verksamhet.

Kommunerna utför ett mycket viktigt arbete för en hållbar utveckling
och insatserna påverkar möjligheterna att nå de uppställda målen för
miljön.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kom-
munerna har möjlighet att ta över statens ansvar för arbetslösa ungdomar
i åldern 18-24 år.

Riksrevisionsverket (RRV) har i en undersökning av försöksverksam-
het med lokal samverkan funnit att insatser inom ramen för försöks-
verksamheten i högre utsträckning leder till arbete jämfört med tradi-
tionella åtgärder. Undersökningar gjorda av Institutet för arbets-
marknadspolitisk utvärdering (IFAU) visar att projekt med aktivare
användning av arbetslöshetsersättningen leder till mindre inlåsnings- eller
undanträngningseffekter än traditionella åtgärder. Offentligt tillfälligt
arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder däremot sällan till reguljära
arbeten. Drygt häften av de ungdomar som genomgått det kommunala
programmet för ungdomar under 20 år har kunnat gå vidare till arbete
eller studier och ungdomar i åldern 20-24 år som deltagit i utveck-
lingsgarantin ser ut att hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare
än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

Från 1 januari 1999 finns 20 landsting mot tidigare 23. Antalet
kommuner har ökat med en och är nu totalt 289. Tre landsting och Göte-
borgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs samman till Västra Götalands

12

läns landsting. Nykvarns kommun bildades den 1 januari. Försöks- Skr. 1999/2000:102
verksamheten med förändrad regional ansvarsfördelning, fortsatte under
år 1999 och utökades med ytterligare ett län, Västra Götalands län.

Mellan åren 1995 och 1999 minskade det totala antalet
styrelser/nämnder i kommunerna med 9 procent. I genomsnitt förändrade
landstingen sju nämnder mellan åren 1995 och 1999.

Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva
har ökat under de senaste tio åren. Den politiska ojämlikheten har
emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikessvenskar.

Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. År 1999 fanns

44.500 kommunalpolitiker vilket innebär en minskning med ungefär
10.000 personer på tio år. I många kommuner pågår emellertid ett arbete
för att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser.

Den internationella kommunen

Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet
i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige. En viktig del av kommitténs
arbete under året har rört den allt mer aktiva roll i den pågående
utvidgningsprocessen.

Under år 1999 fick drygt 130 projekt stöd till vänortssamarbete.
Dominerande tema för projekten är demokrati, följt av miljö, skola och
infrastruktur.

13

Kommunsektorns ekonomi

Skr. 1999/2000:102

2.1  Inledning

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-
munallagens (KL) kap. 8 om ekonomisk förvaltning. I första paragrafen
anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning
i sin verksamhet. I förarbeten till lagen anges exempel på vad som är att
anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet inte god
ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare
bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya
investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft
1 januari 2000 utgör en nedersta gräns för den kommunala ekonomin.
Enligt 4 § 8 kap. KL, att kommuner och landsting varje år att, upprätta en
budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger
kostnaderna. Balanskravet innebär, enligt 5 § skall, om kostnaderna för
ett visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett
minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren.

Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste instru-
menten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser
mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner
respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga
ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av
vilken nivå på service, effektivitet och avgifter som den enskilda
kommunen väljer. Genom en långtgående inkomstutjämning skall alla
kommuner och landsting ha en skattekraft som motsvarar genomsnittet
för riket. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnads-
skillnader mellan kommuner och landsting.

Finansieringsprincipen

Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun-
sektorn (prop. 1991/92:150, bet,1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett
förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet.
1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner
och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan
att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda
skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska
regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de
fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de
generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en motsvarande
minskning av statsbidragen.

2.2     Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls-
ekonomin. I nedan redovisade siffror ingår även kyrkan, som hittills har

utgjort en del av den kommunala sektorn. Kommunsektorns utgifter Skr. 1999/2000:102
motsvarade

år 1999 23 procent av BNP, varav kommunal konsumtion utgjorde 19,2

procentenheter. Kommunsektorns inkomster motsvarade 22,9 procent av

BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 20,2 procentenheter.

I tabell 2.1 redovisas utvecklingen av kommunsektorns inkomster och
utgifter åren 1993-1999.

Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser

Löpande priser, miljarder kronor

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Inkomster

366,3

359,2

377,2

386,2

395,2

430,0

450,9

Skatter

250,4

247,4

262,7

287,2

292,7

299,5

316,0

Statsbidrag

75,5

71,8

68,1

53,7

57,8

82,6

83,1

Övriga inkomster

40,4

40,1

46,4

45,3

44,7

47,9

51,8

Utgifter

364,5

366,6

378,1

391,3

405,4

434,9

453,7

Transfereringar och räntor

56,3

49,7

48,8

47,5

47,6

50,9

48,7

Konsumtionsutgifter

284,1

291,3

303,4

320,7

329,5

358,2

378,3

Investeringar

24,1

25,6

25,9

23,1

28,3

25,8

26,7

Finansiellt sparande

1,8

-7,4

-0,9

-5,1

-10,3

-4,9

-2,9

Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån

Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan och utgjorde år 1999 70
procent av kommunsektorns totala inkomster. Statsbidragens andel av
inkomsterna uppgick till 18 procent och övriga inkomsters andel till 12
procent. Uppgifterna baseras på nationalräkenskapernas redovisning.

Kommunernas och landstingens skatteinkomster periodiseras i
nationalräkenskaperna så att den reglering av de preliminära skatte-
inkomsterna som görs två år efter inkomståret, redovisas året efter in-
komståret. Den slutavräkning avseende 1997 års skatteinkomster som
gjordes i början av år 1999 påverkar skatteinkomsterna och därmed det
finansiella sparandet för år 1998.

Statsbidragen inkluderar både generella och specialdestinerade
statsbidrag, varav de generella bidragen utgör merparten. Att stats-
bidragen har varierat över tiden beror bl.a. på att regeländringar och
ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn har påverkat
storleken på bidragen. Fr.o.m. år 1996 redovisas statsbidragen netto efter
avdrag för den avgift kommuner och landsting betalar till det inom
kommunalt finansierade systemet för återbetalning av moms. Utjäm-
ningsbidrag och utjämningsavgift ingår inte inom ramen för det kom-
munala utjämningssystemet eftersom dessa utgör en omfördelning av
medel mellan kommuner respektive mellan landsting, men är ett noll-
summespel totalt sett för sektorn. Förutom höjningar av det generella
bidraget åren 1997 och 1998 infördes även år 1998 ett särskilt bidrag till
landstingen i samband med att ett första steg togs för överförandet av
kostnadsansvaret för läkemedelssubventionerna till landstingen.

I nationalräkenskaperna redovisas även vissa inkomster på utgiftssidan.
Vid beräkning av den kommunala konsumtionen dras inkomster som har
ett direkt samband med verksamheterna bort. Dessa försäljnings-
inkomster inkluderar även avgifter. Orsaken är att kommunal konsumtion
avser den andel av verksamheten som är skattefinansierad, dvs. Finans-
ierade med kommunalskattemedel och statsbidrag.

15

Som framgår av tabell 2.1 ovan har det finansiella sparandet, dvs. Skr. 1999/2000:102
skillnaden mellan inkomster och utgifter, varierat mellan åren. Det är
dock inte det finansiella sparandet som är avgörande för om kommuner
och landsting klarar det s.k. balanskravet, utan resultatet. Resultatutveck-
lingen redovisas i avsnitt 2.4. Det som skiljer det finansiella sparandet
från resultatet är bl.a. sättet att redovisa pensionsåtaganden och
investeringar. Framtida pensionsförpliktelser periodiseras i den kom-
munala redovisningen till det år då de intjänats och påverkar därmed
resultatet, men inte det finansiella sparandet enligt national-
räkenskaperna. Däremot ingår investeringsutgiftema vid beräkning av det
finansiella sparandet, men inte vid beräkning av resultatet. I stället är det
avskrivningarna av tidigare gjorda investeringar som påverkar resultatet.

De kommunala konsumtionsutgifterna minskade i fasta priser åren
1993-1997 för att åter öka mellan 1997 och 1998.Den förhållandevis
kraftiga ökningen förklaras dock till stor del av överföringen av läke-
medelssubventionen till landstingen 1998. Exkluderas denna uppgår
konsumtionsökningen till 2,8 procent. Enligt det preliminära utfallet för
år 1999 ökade den kommunala konsumtionen med 2 procent mellan åren
1998 och 1999.

De kommunala konsumtionsutgifterna redovisas närmare i tabell 2.2.
Med arbetsgivaravgifter avses såväl lagstadgade som avtalsenliga sociala
avgifter som kommuner och landsting betalar i egenskap av arbetsgivare.
Vissa av dessa avgifter definieras som produktionsskatter. Produktions-
subventioner avser här statliga lönebidrag. Försäljningsinkomster om-
fattar även avgifter som tas ut i den kommunala verksamheten. Direkt-
konsumtion är individuell konsumtion av varor och tjänster, som kom-
munen eller landstinget betalar utan att vara engagerad i någon vidare
förädling av varan eller tjänsten. Som exempel på direktkonsumtion kan
nämnas läkemedel i öppen vård samt förskoleverksamhet, skola och
äldreomsorg i privat regi. Fr.o.m. år 1998 ingår dessa läke-
medelssubventioner i direktkonsumtionen för kommunsektorn, eftersom
betalningsansvaret för dessa subventioner då överfördes till landstingen.

Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter
1998 års referenspriser, miljarder kronor

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Löner

189,0

185,8

184,3

182,8

180,9

182,4

185,1

Arbetsgivaravgifter

63,6

62,1

61,5

60,9

60,2

60,7

61,6

Produktionsskatter

4,4

4,4

9,1

9,5

10,4

12,3

12,2

Produktionssubv.

-2,8

-3,2

-3,9

-3,3

-3,3

-3,8

-3,5

Kapitalförslitning

20,4

21,1

21,0

20,6

20,9

21,3

21,7

Förbrukning

127,7

128,0

137,0

133,8

136,1

147,6

145,2

Bruttoproduktion

404,9

401,0

409,9

404,8

405,6

420,5

422,3

Försäljningsinkomster

-77,7

-80,4

-90,6

-87,1

-89,4

-96,5

-91,3

Direktkonsumtion

11,8

15,6

17,1

18,6

19,7

34,2

35,9

Konsumtionsutgifter

340,5

336,9

336,4

336,4

335,8

358,2

365,5

proc. Förändring

-1,1

-0,/

0,0

-0,2

6,6’

2,0

‘Räknas inte överföringen av kostnadsansvaret för läkemedel till landstingen med, ökade

konsumtionen med 2,8 procent.

Källor. Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån

För närvarande genomförs en anpassning av de svenska national-
räkenskaperna till det nya europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS

16

95). Dessutom sker en övergång till en ny metod för fastprisberäkningar Skr. 1999/2000:102
(kedjeindex). Fördelen med denna metod är att volymberäkningarna
baseras på aktuella vikter (priser), vilket gör att relativprisförändringama
över tiden fångas in. Eftersom basåret byts ut varje år är det inte själv-
klart hur volymutvecklingen över tiden för olika poster skall redovisas.

Två vanliga metoder är att beräkna indexserier eller s.k. referensårsserier.
Tabell 2.2 bygger på den senare metoden, som innebär att ett godtyckligt
år väljs som utgångspunkt (referensår). Detta års värde i löpande priser
skrivs sedan fram med de beräknade volymutvecklingstalen, varvid en
fastprisserie erhålls. De priser som används vid sammanvägning till olika
aggregat (summor) är inte från referensåret, vilket begränsar möjlig-
heterna att addera delposterna. I tabell 2.2 summerar därför delposterna
endast för åren 1998 och 1999.

Utvecklingen av de kommunala resurserna åren 1980-1998

De förändringar som genomförs i de svenska nationalräkenskaperna
innebär bl.a. att inkomster och utgifter skall periodiseras till det år den
ekonomiska aktiviteten äger rum. Tidigare tillämpades en kassamässig
redovisning. Hittills har en revidering av tidigare utfall i enlighet med det
nya systemet gjorts för åren 1993-1998. Av denna anledning baseras
redovisningen i detta avsnitt på det tidigare gällande
nationalräkenskapssystemet.

Under 1990-talet skedde ett trendbrott vad gäller den kommunala
sektorns resursutveckling. Efter en mer eller mindre oavbruten expansion
under efterkrigstiden bromsades den reala utgiftsökningen upp under
1990-talet. Utvecklingen åren 1980-1998 framgår av diagram 2.1, i vilket
även BNP-utvecklingen redovisas.

Diagram 2.1. BNP och kommunal bruttoproduktion, 1991 års priser (index
1980=100).

Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån.

17

I diagram 2.1 redovisas kommunal bruttoproduktion, vilket enligt de Skr. 1999/2000:102
tidigare gällande definitionerna omfattar utgifter för köp av materiel och
tjänster (förbrukning), löner, kollektiva avgifter m.m. samt kapitalför-
slitning. Produktionssubventioner ingick således inte. Kapitalförslit-
ningen låg dessutom på en lägre nivån i de nya nationalräkenskaperna där
den omfattar även förslitning av vägar, broar m.m.

Antalet anställda eller sysselsatta i kommunsektorn minskade under
1990-talet betydligt kraftigare än bruttoproduktionen. Enligt AKU har
minskade antalet sysselsatta med ca 11 procent åren 1991-1997, medan
bruttoproduktionen minskade med ca 2 procent i fasta priser. För-
klaringen till skillnaden är att medan lönesumman, som utgör den största
delen av bruttoproduktionen, har minskat med drygt 9 procent så har
förbrukning (dvs. köp av materiel och tjänster) ökat med ca 20 procent.
En bidragande orsak till denna utveckling är ökad användning av
entreprenader. Dessutom har, särskilt inom sjukvården, personalminsk-
ningarna gjorts bland kategorier med en lön som är lägre än genom-
snittslönen. Därmed krävs en större minskning av antalet anställda för att
åstadkomma en given utgiftsminskning, jämfört med om personalminsk-
ningarna fördelats jämnt över hela lönespannet. Förändringar av antalet
anställda kan även beror på förändringar i genomsnittlig arbetstid, för-
ändringar i sjukfrånvaro m.m. Sysselsättningsutvecklingen beskrivs när-
mare i avsnitt 2.7

Orsaken till att kommuner och landsting har tvingats att vara åter-
hållsamma med utgifterna under 1990-talet är främst den djupa lågkon-
junkturen under åren 1991-1993, vilket påverkade hela samhälls-
ekonomin. BNP sjönk dessa år med sammanlagt ca 5 procent (jfr. dia-
gram 2.1). Den försämrade sysselsättningen påverkade de kommunala
skatteintäkterna negativt, samtidigt som socialbidragsutbetalningama
ökade. Samtidigt var staten tvungen att vidta åtgärder i syfte att komma
till rätta med stora underskotten i de statliga finanserna, åtgärder som
bl.a. har påverkat kommuner och landsting. Statsbidragen sänktes 1993
med 7,5 miljarder kronor och låg under åren 1994-1996 kvar på en i
princip nominellt oförändrad nivå. Vidare har avdragsgilla s.k. egen-
avgifter införts för hushållen (numera den allmänna pensionsavgiften)
och ersättningsnivåerna sänkts i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna,
vilket reducerat det kommunala skatteunderlaget. Ökade totala ersätt-
ningar från arbetslöshetsförsäkringen innebar samtidigt att kommuner
och landsting till en del ”kompenserades” för effekterna på skatteunder-
laget av den försämrade sysselsättningen.

Utvecklingen av kommunalskatterna

Åren 1980-1990 ökade den genomsnittliga kommunalskattesatsen med
1,92 kronor per skattekrona eller 1,92 procentenheter. Skatten till
Svenska kyrkan är för åren 1980-1999 inte inräknad i de siffror som
redovisas här. Fr.o.m. år 2000 har inte Svenska kyrkans församlingar och
kyrkliga samfälligheter någon beskattningsrätt längre.

Under 1990-talet har staten vid flera tillfällen vidtagit åtgärder i syfte
att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Åren 1991-1993
tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag

18

inte höja skatten. År 1994 fick de kommuner och landsting som inte Skr. 1999/2000:102
höjde skatten en särskild ekonomisk kompensation genom att ökade
skatteinkomster till följd av sänkt grundavdrag inte drogs in. Åren 1995
och 1996 tillämpades inga åtgärder i syfte att motverka skattehöjningar.
Medelutdebiteringen steg dessa två år med 0,56 procentenheter. Åren
1997-1999 återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar
för de kommuner och landsting som höjde skatten. Åtgärden kom att
tillämpas i praktiken på fem kommuner år 1999.

Sammantaget ökade den genomsnittliga skattesatsen under åren 1990-
2000 med 0,37 procentenheter. Mellan åren 1998 och 1999 sjönk den
genomsnittliga skattesatsen från 30,46 till 30,29 procent. År 2000 har den
genomsnittliga skattesatsen ökat till 30,38 procent varav kommuner
20,57 procent av landstingens 9,82 procent (på grund av avrundningar
summerar inte skattesatserna för delsektorema till genomsnittet för hela
sektorn). Huvuddelen av höjningen förklaras av höjda landstingsskatter.
Även vissa kommuner har höjt skatten, men samtidigt har andra
kommuner sänkt skatten. Utvecklingen åren 1980-2000 framgår av dia-
gram 2.2.

Diagram 2.2 Genomsnittlig kommunalskatt 1980-2000, procent

Anm.: Ären 1980-1999 exklusive skatt till Svenska kyrkan. Fr.o.m år 2000 har svenska
kyrkan ingen beskattningsrätt.

Källa-, Statistiska Centralbyrån

2.3 Kommunala finansieringskällor

I tabell 2.1, under avsnitt 2.2 kommunsektorn och samhällsekonomin,
åskådliggörs kommunsektorns finanser, baserade på nationalräkenskap-
ernas redovisning. I detta avsnitt baseras uppgifterna på räkenskaps-
sammandraget (RS), som i sin tur bygger på kommunernas och lands-
tingens räkenskaper. I den kommunala resultaträkningen görs en periodi-
sering av betalningsströmmarna. Det som därmed redovisas är årets

19

intäkter och kostnader. Skillnaden mellan intäkter och kostnader utgör Skr. 1999/2000:102
årets resultat.

Nedan visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga inkomst-

källor för perioden åren 1995-1998.

Tabell 2.3 Kommunsektorns olika finansieringskällor, procentuell andel,
1995-1998

1995

1996

1997

1998

Skatteintäkter

58%

60%

59%

59%

Generella statsbidrag

12%

11%

11%

13%

Taxor och Avgifter

11%

10%

9%

9%

Specialdestinerade statsbidrag

4%

4%

4%

4%

Övrigt

15%

15%

18%

14%

Summa

100%

100%

100%

100%

Källa. Statistiska centralbyrån, Kommunernas finanser

De direkta skatterna är kommunernas största inkomstkälla och dess andel
av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad under senaste delen
av 1990-talet. Ökningen av statsbidragen år 1997 och framåt har bidragit
till att deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Andelen
taxor och avgifter minskar bl.a. till följd av att delar av den kommunala
affärsmässiga verksamheten har förts över till kommunägda företag.

2.4 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrko-
kommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställ-
ning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två
tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredje-
del i landstingen.

Kommunerna

I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1993-
1997.

20

Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

74,9

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

-297,6

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

-222,7

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

197,2

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,4

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,2

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

-10,7

Förändring av pensionsskuld 1

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-6,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

7,7

Årets resultat (förändring av eget

-5,5

1,1

2,9

2,5

3,1

kapital)

— ex kl extraordinära poster

-4,6

-3,3

-0,6

-6,5

4,6

1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa-, Statistiska centralbyrån.

Årets resultat har förbättrats åren 1993-1997, men förbättringen beror i
huvudsak på att de extraordinära intäkterna har ökat. För alla åren under
perioden, utom år 1993 har de extraordinära posterna sammantaget
bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extra-
ordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande poster i
ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är en rea-
vinst vid försäljning av ett kommunalt företag.

Från och med räkenskapsåret 1998 upprättar kommuner och landsting
sin redovisning enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta
innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis
annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser med tidigare
år.

I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1998-
1999 enligt den nya uppställningen. Uppgifterna för år 1999 bygger på
preliminärt utfall från 274 kommuner.

Tabell 2.5 Kommunernas resultaträkning år 1998-99

miljarder kronor, 1999 (preliminärt utfall)

År

1998

1999

Verksamhetens intäkter

76,7

78,6

Verksamhetens kostnader

-316,7

-320,3

Avskrivningar

-11,4

-11,7

Verksamhetens nettokostnader

-251,4

-253,4

Skatteintäkter

201,9

208,2

Generella statsbidrag och utjämning

46,2

42,8

Finansnetto

0,4

0,4

Resultat före extraordinära poster

-2,8

-2,0

Extraordinära poster

2,4

5,5

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-0,5

3,5

Anm: För år 1998 redovisas Malmö och Göteborgs kommuner som landstingsfria kommuner,
medan de för år 1999 endast ingår med sina primärkommunala verksamheter.

Källa. Statistiska centralbyrån

Årets resultat försämrades år 1998 jämfört med år 1997 och det blev
negativt för första gången sedan år 1993. Årets resultat 1999 beräknas till
3,5 miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter,
räknas dessa bort skulle resultatet ha blivit 5,5 miljarder kronor sämre.

Skr. 1999/2000:102

21

För år 2000 gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och Skr. 1999/2000:102
landsting. Totalt 123 av landets 288 kommuner redovisade ett positivt
årets resultat år 1998, vilket är fler än år 1997 då motsvarande siffra var
73. För år 1999 är det preliminärt 108 av 278 kommuner, som redovisar
ett positivt resultat, vilket är en något mindre andel än år 1998.

Enligt en enkätundersökning som genomförts i december 1999 av
Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Finansdepartementet anger
44 av 252 svarande kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli
negativt. Uppgifterna grundar sig på budgeten som fastställts för år 2000.
Svaren visar att en relativt stor andel av dessa kommuner - utifrån hittills
fattade beslut - klarar kravet på en balanserad budget. 32 av de kom-
muner som svarat på enkäten som enligt planerna redovisar ett negativt
resultat för åren 2000-2002 sammantaget.

Enkätsvaren visar en viss tendens till att mindre kommuner oftare
räknar med ett negativt resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader
i geografisk spridning när svaren jämförs länsvis.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock
kraftigt. År 1998 varierade resultatet i förhållande till summan av avgifts-
intäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag mellan +6,9% och -
19,2%.

Diagram 2.3 visar spridningen mellan kommunerna i årets resultat för
åren 1997 och 1998, där resultatet är omräknat till procent av respektive
kommuns sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella stats-
bidrag.

Diagram 2.3 Spridning i resultat för kommunerna 1997-1998

Resultat i förhållande till summan av avgiftsintäkter,
skatteintäkter och generella statsbidrag

Källa: SCB & Finansdepartementet

Diagrammet visar att spridningen i resultatet minskat något mellan åren
1997 och 1998. En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga
statistiska samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Varia-
tionerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inte heller
något tydligt geografiskt mönster. En analys av skillnaderna mellan
kommungrupper (storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora
städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner,
övriga större samt övriga mindre kommuner) visar emellertid att medel-

22

stora städer, förortskommuner, industrikommuner och övriga större Skr. 1999/2000:102
kommuner sammantaget redovisar positiva årets resultat år 1998 till skill-
nad från övriga kommungrupper.

Landstingen

I tabellen nedan redovisas landstingens resultaträkning för åren 1993-
1997.

Tabell 2.6 Landstingens resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

-111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-113,0

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av pensionsskuld

-4,8

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

-0,2

-0,1

Årets resultat (fotändring av eget

1,3

-5,3

-2,7

-3,7

-4,0

kapital)

— exkl. extraordinära poster

7,£

-5/

-2,7

-3,5

-3,5

Källor-. Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden
1993-1997 och har varit negativt sedan 1994. Extraordinära poster på-
verkar resultatet marginellt. När nettokostnaderna i förhållande till skatte-
intäkter och generella statsbidrag ökar så minskar utrymmet för att
finansiera t ex räntor på lån och reinvesteringar.

För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av
resultaträkningen och andra principer för redovisning av pensionsför-
pliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

I det följande redovisas landstingens resultaträkning för åren 1998 och
1999.

23

Skr. 1999/2000:102

Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998 och 1999
Miljarder kronor

År

1998

1999

Verksamhetens intäkter

38,1

38,9

Verksamhetens kostnader

-136,6

-150,4

Verksamhetens nettokostnader

-103,2

-116,3

- Varav avskrivningar

4/

-4,#

Skatteintäkter

89,0

99,1

Generella statsbidrag och utjämning

8,5

11,3

Finansnetto

0,6

0,8

Resultat före extraordinära poster

-5,1

-5,9

Extraordinära poster

-1,0

-0,1

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-6,2

-6,0

Anm.: Uppgifterna för 1999 är preliminära. För år 1998 redovisas Malmö och Göteborgs
landstingsverksamhet i kommunernas resultaträkning, medan de för år 1999 ingår i Skåne
respektive Västra Götalands läns landsting.

Källor. Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden
1993-1998. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt, med
undantag för år 1998.

Årets resultat försämrades med drygt 2 miljarder kronor år 1998 jäm-
fört med år 1997 trots att skatteintäkter och generella statsbidrag ökade
med över 6 procent mellan dessa år.

År 1999 uppgår årets resultat preliminärt till -5,4 miljarder kronor.
Endast två landsting redovisar ett positivt resultat. Enligt den tidigare
nämnda enkätundersökningen som genomförts av SCB på uppdrag av
Finansdepartementet budgeterar 13 av samtliga 20 landsting ett positivt
resultat år 2000.

Följande diagram visar spridningen mellan landstingen i årets resultat
för åren 1998 och 1997, räknat som andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag. För hela perioden åren 2000-2002 är det 4 landsting som inte
klarar balanskravet enligt nuvarande planer.

Diagram 2.4 Spridning i resultat för landstingen 1997-1998

14

Resultat i förhållande till summan av
skatteintäkter och generella statsbidrag

□ 1998

■ 1997

Anm: För år 1998 redovisas Kristianstads och Malmöhus läns landsting som Skåne läns
landsting

Källa: SCB & Finansdepartementet

Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting, men spridningen
var ungefär densamma åren 1997 och 1998. Variationen är dock inte lika

24

stor som för kommunerna. För år 1998 redovisade endast två landsting ett Skr. 1999/2000:102
positivt resultat.

Ekonomiskt resultat åren 1995-1998 för enskilda kommuner respektive
landsting

Ett sätt att följa målet om god ekonomisk hushållning är att studera en-
skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat summerat över en
period av några år. Det skall sägas att detta inte är en fullständig metod
för att följa måluppfyllelsen eftersom begreppet god ekonomisk hushåll-
ning är vidare än enbart frågan om ekonomiskt resultat. Huruvida verk-
samheten går med över- eller underskott utgör emellertid en viktig del i
frågan om måluppfyllelse (se avsnitt 2.4). Det bör också sägas att
ekonomin i sektorn påverkats av den djupa lågkonjukturen i böljan av
1990-talet.

Nedanstående tabell visar årets resultat exklusive extraordinära poster
summerat för åren 1995-1998 uppdelat på olika intervall.

Tabell 2.8 Sammanlagt resultat före extraordinära poster, uttryckt som
andel av nettokostnaderna åren 1995-1998

Antal kommuner respektive landsting

Kommuner Landsting

upp till -5 %

36

(13 %)

7

(32 %)

-5 % till -2,5 %

79

(27 %)

8

(36 %)

-2,5 % till 0 %

103

(36 %)

6

(27 %)

0 % till 2,5 %

48

(17 %)

1

(5 %)

2,5 % till 5 %

14

(5 %)

0

(0%)

5 % eller mer

8

(3%)

0

(0%)

Källa. Statistiska centralbyrån

Tabellen visar bl.a. att en fjärdedel av kommunerna och ett av tjugotvå
landsting har haft ett sammanlagt positivt resultat för den studerade
perioden.

Soliditeten i kommuner och landsting

Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i
balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur
stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen
och redovisningen av pensionsskulderna har som nedan beskrivits
förändrats inför verksamhetsåret 1998. Det har bl.a. påverkat det egna
kapitalet och soliditeten. Utfallet för år 1998 är därför endast delvis jäm-
förbart med tidigare år. Skillnaden i soliditet mellan koncern- och
kommunnivå för kommunerna går dock fortfarande att jämföra och den
har ökat med 4 procentenheter mellan åren 1994 och 1998. År 1998
uppgick koncernernas soliditet till 37 procent vilket var 18
procentenheter lägre än kommunernas. Det är alltså betydligt vanligare
att koncernernas tillgångar är lånefinansierade.

Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och
landsting, vilket framgår av nedanstående diagram. Landstingen avviker
något från den stabila trenden. När man tar hänsyn till pensionsskulderna

25

blir den finansiella ställningen betydligt sämre, särskilt för landstingen, Skr. 1999/2000:102
men även för kommunerna. Soliditeten sjunker då till 30 respektive 41
procent.

Diagram 2.5 Soliditeten i kommuner och landsting exkl. pensionsskulden
1998

Ar

Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatutvecklingen i kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Under 1998 fanns det 1 501 kyrkokommuner på lokal nivå med egen
ekonomisk redovisning. Antalet verksamma kommunalförbund uppgick
till 47 stycken år 1998. Kyrkokommunernas och kommunalförbundens
ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner
och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget
år 1998 till -0,3 miljarder kronor (-0,7 miljarder kronor år 1997). Kyrko-
kommunernas resultat uppgick sammantaget till +0,4 miljarder kronor år
1998.

Kommunalförbund bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för
de kommuner eller landsting som ingår. Kommunalförbund har funnits
sedan år 1919, och i sin nuvarande form sedan år 1985. Den tidigare
lagen om kommunalförbund är sedan år 1997 införlivad med kommunal-
lagen. Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunal-
lagens regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett
kommunalförbund.

Behovet av samverkan i form av kommunalförbund har minskat genom
kommunsammanslagningarna åren 1952, 1970 och 1974. Det fanns 47
verksamma förbund år 1998, en ökning från 32 st år 1994. De vanligaste
verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola, energi, vatten och
avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kommunikation.

Genom ändring i kommunallagen år 1997 förenklades kommunernas
och landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt
att bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmanna-
gränser, dvs en kommun kan samverka med såväl annan kommun som
med ett landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker
också inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden.

26

Finansdepartementets enkät i december år 1999 visar att kommunerna Skr. 1999/2000:102
och landstingen i hög grad är positiva till samverkan då det leder till
högre effektivitet, kunskapsutbyte och större valfrihet för invånarna. För
mindre kommuner är kostnadsaspekten viktig då de ej kan driva vissa
kommunala verksamheter ensamma. I dagsläget finns ingen statistik till-
gänglig över vilken ekonomisk omfattning och betydelse kommunernas
och landstingens samverkan har.

På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam-
verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med
närliggande landsting. Även landstingen menar att samverkan leder till
ökad effektivitet och ökad kompetens.

2.5 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen
(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal
verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av
kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt den
kommunala redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen
omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där
kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns
normalt om kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett
företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter
och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens
ägarandel med eliminering av koncemintema mellanhavanden. Antalet
kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat snabbt,
från 18 st år 1988 till i princip samtliga år 1998.

Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kommun-
ernas resultaträkningar.

Tabell 2.9 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1998
Miljarder kronor

Koncern

Kommun

Verksamhetens intäkter

158.4

76.7

Verksamhetens kostnader

-364,7

-316,7

Avskrivningar

-22,2

-11,4

Verksamhetens nettokostnader

-228,5

-251,4

Skatteintäkter

201,9

201,9

Generella statsbidrag

46,2

46,2

Finansiella intäkter

7,0

9,5

Finansiella kostnader

-24,0

-9,1

Resultat före

extraordinära poster

2,7

-2,8

Extraordinära intäkter

9,5

4,5

Extraordinära kostnader

-1,5

-2,1

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,0

-

Förändring av eget kapital

9,6

-0,5

-exkl. extraordinära poster

1,6

-2.9

Källa: Statistiska centralbyrån.

27

Årets resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun- Skr. 1999/2000:102
koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1998 till 9,6
miljarder kronor. Detta är en klar förbättring jämfört med år 1997 och
detta sammantaget goda resultat beror i hög grad på stora positiva extra-
ordinära poster.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-
kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med
kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de
finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är
bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar
till ett förbättrat resultat med ca 4,5 miljarder kronor. Detta är en ökning
med 1,5 miljarder kronor sedan år 1997. År 1998 redovisade 142
koncerner ett negativt resultat. Detta är något fler än året innan. Varia-
tionerna mellan koncernerna är - liksom för kommunerna - stora. Av
intresse är också att studera huruvida företagen bidrar till ett förbättrat
resultat på koncemnivå eller inte för enskilda kommuner. Tabellen som
följer nedan visar hur mycket de kommunala företagen förbättrar eller
försämrar det ekonomiska resultatet för kommunkoncemen, uppdelat på
nio kommungrupper.

Tabell 2.10 Företagens påverkan på kommunkoncernens resultat före extra-
ordinära poster för år 1998

Kommungrupp

Antal
invånare

Företagens bidrag till
kommunkoncernen

Maxvärde

kr/inv.

Minvärde

kr/inv.

totalt, mkr

kr/inv.

1 Storstäder

1 450 610

1 781

1 228

3 084

-1 706

2 Förortskommuner

1 281 872

646

504

1 394

-451

3 Större städer

2 372 682

1 441

608

1 928

-357

4 Mellanstora städer

1 304 867

327

251

1 128

-1 553

5 Industrikommuner

768 138

64

84

1 251

-839

6 Landsbygdskommuner

379 619

91

240

909

-283

7 Glesbygdskommuner

224 399

-59

-264

1 187

-5 266

8 Övriga större kommuner

650 001

30

47

818

-1 703

9 Övriga mindre kommuner

422 134

-18

-42

622

-1 616

Totalt

8 854 322

4 304

486

3 084

-5 266

Anm: De landstingsfria kommunerna ingår endast med sin kommunverksamhet, ej med sin
landstingsverksamhet

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska Centralbyrån

För år 1998 förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för-
ortskommunemas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo-
visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära
poster för framförallt glesbygdskommuner men även för övriga mindre
kommuner.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av
landstingskoncememas totala omsättning. Landstingens företag bidrar
marginellt till ett förbättrat resultat.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det
faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de

28

kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin
verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensför-
bindelser ökade kraftigt under första halvan av 1990-talet. Sedan år 1995,
då borgensåtagandena uppgick till drygt 210 miljarder kronor, har
borgensåtagandena minskat. År 1998 minskade de med 9 miljarder
kronor jämfört med året innan till 184 miljarder kronor. Uttryckt i kronor
per invånare motsvarar det 21 100 kronor. Den övervägande delen, ca 69
procent, avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala före-
tag representerar ca 16 procent av åtagandena. Cirka 1,4 promille (259
miljoner kronor) av kommunernas totala borgensförbindelser infriades
under år 1998, för år 1997 var motsvarande siffra knappt ca 0,7 promille
(129 miljoner kronor).

För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt
mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1998 ingått borgensförbind-
elser för ca 2,5 miljarder kronor.

2.6 Kommunala företag

I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller landstinget innehar
minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag.

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit
relativt konstant. Den sista december år 1998 fanns det enligt SCB:s
inventering totalt 1 529 verksamma kommunala majoritetsägda företag,
samt 318 vilande företag. Minskningen av antalet företag mellan åren
1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att
antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket
inkluderar bostadsföretagen, har minskat.

Antalet anställda i företagen ökade med 3 500 mellan åren 1997 och
1998 och uppgick till totalt ca 47500. Omsättningen steg med åtta pro-
cent jämfört med 1997.

Tabell 2.11 Antal majoritetsägda kommunala företag

År

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Kommun

1 455

1 459

1 450

1 482

1 471

1 450

Landsting

121

120

126

114

105

79

Totalt

1576

1579

1576

1596

1576

1529

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är
aktiebolag. År 1998 drevs 88 procent av de kommunala företagen i
aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 7
procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verk-
samhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vatten-
försörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller oav-
sett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller omsättningen.
Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostads-
företag.

Skr. 1999/2000:102

29

I följande diagram visas omsättning och resultatets andel av omsätt- Skr. 1999/2000:102
ningen i de kommunala företagen under perioden 1995-1998.

Diagram 2.6 Omsättning och årets resultat, i kommunala företag, 1995-
1998

Miljoner kronor

□ Resultat

□ Omsättning

Källa: Statistiska centralbyrån

År 1997 var resultatet i företag verksamma inom fastighets- och uthyr-
ningsverksamhet väsentligt högre än under andra år i perioden.

Nedan följer ett diagram som visar det totala resultatet för företag verk-
samma inom olika branscher.

Diagram 2.7 Resultat i kommunala företag i miljoner kr, 1995-1998

6500

6000

5500

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

-500

1995

1996

1997

1998

0 Hotell o restaurang

0 Andra samhälleliga- o
personliga tjänster

■ Övrigt

B Transport, magasinering,
kommunikation

□ B, gas, värme o
vattenförsöjn.

S Fastighets- o
uthyrningsverksamhet

Källa-, Statistiska centralbyrån

30

Skr. 1999/2000:102

Några egentliga bidrag till kommunkoncemens resultat lämnas bara av
företag verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet och el,
gas och vattenförsöjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående
under perioden av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings-
verksamhet.

År 1998 förbättras resultatet för företag verksamma med att sälja sam-
hälleliga tjänster. Mellan åren 1997 och 1998 ökade företag inom denna
sektor med sju stycken, omsättningen steg med över 70 procent och årets
resultat vändes från ett negativt resultat på 161 miljoner kronor till ett
överskott på en miljard kronor.

Några ofta förekommande skäl för att föra över verksamhet till ett
bolag är att man vill frångå den traditionella beslutsprocessen och att man
bedömer att verksamheten skall kunna bedrivas med en högre
effektivitet. Statskontoret konstaterade dock i en utredning år 1993
(1993:9) att organisationsformen ej var avgörande för om verksamheten
bedrevs effektivt eller inte. En kommuns köp från ett kommunalt företag
måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). Av LOU framgår att kom-
munen och företagen är att betrakta som olika upphandlande enheter.
Upphandlingsbestämmelsema kan därför försvåra för kommunen att
samordna gemensamma funktioner och datasystem etc och därmed kan
möjligheterna att nå effektiviseringsvinster försämras.

År 1995 trädde en lag i kraft som innebar att reglerna i tryckfri-
hetsförordningen om handlingars offentlighet, sekretesslagen och arkiv-
lagen blev tillämpbara på de företag där kommuner har ett rättsligt
bestämmande eller inflytande.

2.7 Kommunal personal

Sysselsättningsutvecklingen under 1990-talet

År 1990 uppmättes det högsta antalet sysselsatta i kommunsektorn under
1980- och 1990-talet sammantaget. Antalet sysselsatta i kommunsektorn
gick ner mellan år 1990 och 1996 för att sedan stiga. Diagram 2.8
beskriver hur sysselsättning har utvecklats sedan år 1990 och fram till år
1999.

31

Diagram 2.8 Sysselsättningsutveckling i kommunsektorn (säsongsrensade Skr. 1999/2000:102
månadsdata)1

1 Inklusive kyrkokommuner

Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningarna

Enligt Arbetskraftsundersökningarna, AKU, har antalet sysselsatta i
kommunsektorn sammantaget minskat med drygt 2 procent mellan åren
1995 och 1999, men efter år 1997 har en ökning skett. Minskningen inom
vård och omsorg är 5 procent. Antalet sysselsatta i andra verksamheter
har således ökat.

I följande tabell redovisas antalet kommunalt anställda under 1990-
talet enligt den s.k. novemberstatistiken, som avser antalet anställda i
kommuner och landsting i november respektive år.

Tabell 2.12 Antalet hel- och deltidsanställda/anställningar i kommuner och
landsting åren 1993-1999 (exklusive timanställda) Tusentals personer

År              1993     1994     1995     1996     1997     1998     19993

Kommuner1    637      627      650      653     633     628     635

Landsting2      300      281      256      231      235      241      244

1 Inklusive tjänstlediga.          3 Uppgifterna för år 1999 är preliminära.

2 Exklusive tjänstlediga.

Källor: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Någon årsvis summering av uppgifterna i tabellen är inte möjligt p.g.a.
att förbunden har olika principer för redovisning av anställda som är
tjänstlediga. Tabellen visar att det mellan åren 1996 och 1997 skedde en
minskning av antalet anställda. Mellan åren 1997 och 1998 skedde en
stabilisering och mellan åren 1998 och 1999 skedde en ökning av antalet
anställda. Utvecklingen påverkas bl.a. av att delar av den kommunala
verksamheten lagts på entreprenad utanför sektorn och att allt fler
kommuner och landsting erbjuder sina deltidsanställda heltidstjänster.

32

Uppdrag till SCB

Skr. 1999/2000:102

Uppgifter om hur många anställda det finns i kommunsektorn och för-
ändringarna mellan olika statistikkällor skiljer sig åt p.g.a. definitions-
skillnader och urvalsmetoder.

I november 1999 gav därför regeringen Statistiska centralbyrån (SCB)
i uppdrag att göra en analys av den kommunala sysselsättningsstatistiken
samt att lämna förslag om hur statistiken kan förbättras.

Det finns tre statistikkällor:

• den s.k. novemberstatistiken (mätpunktsdata) som Landstings-
förbundet och Svenska Kommunförbundet producerar, vilken är en
totalundersökning som görs en gång per år.

• Arbetskraftsundersökningarna (AKU) som SCB producerar är en
urvalsundersökning som rapporteras per månad, kvartal och årsvis och
omfattar hela arbetsmarknaden.

• Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (KSO) som SCB producerar och
som är en totalundersökning per kvartal. Fram till 1999 producerade
respektive förbund kortperiodisk sysselsättningsstatistik.

Resultaten från SCB:s analys visar bl.a. att KSO:n i regel överskattar
antalet anställningar jämfört med Svenska Kommunförbundets årsstati-
stik. Skillnaderna har minskat sedan 1996. För t.ex. år 1998 är skillnaden
mellan KSO och årsstatistiken cirka 2 000 anställningar. Liknande situa-
tion finns på landstingssidan.

Nedanstående tabell med kvartalsstatistik redovisar skillnaderna mellan
AKU och förbundens statistik.

2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Tabell 2.13 Antal (inklusive BEA o tjänstlediga) kvartalsvis, 1995-1999, i
kommun och landstingssektorn enligt AKU, Svenska Kommunförbundet (Kf)
och Landstingsförbundet (Lf).

Skr. 1999/2000:102

Tusental

År: kvartal

AKU
kom+lt

SK+Lf

AKU
kommun

AKU
landsting

SK
kommun

Lf
landsting

1995:1

1 107

1 103

827,7

279,2

822,6

280,7

1995:2

1 127

1 119

849,2

278,1

840,0

279,2

1995:3

1 120

1 123

841,7

278,2

838,9

284,2

1995:4

1 088

1 091

823,9

264,5

822,5

268,5

1996:1

1 088

1 091

836,4

251,6

835,4

255,3

1996:2

1 092

1 096

845,2

246,7

842,6

253,2

1996:3

1 088

1 096

837,7

250,3

838,4

257,3

1996:4

1 067

1 066

826,5

240,7

822,0

243,6

1997:1

1 041

1 040

810,7

230,1

799,0

241,2

1997:2

1 043

1 044

811,6

231,1

803,7

240,2

1997:3

1 054

1 058

821,3

232,7

812,0

245,8

1997:4

1 043

1 043

810,8

231,8

805,9

237,0

1998:1

1 026

1 032

798,8

227,2

797,4

235,0

1998:2

1 054

1 049

819,0

234,5

811,8

237,2

1998:3

1 063

1 063

821,3

241,4

817,8

245,1

1998:4

1 058

1 059

819,9

237,7

822,6

236,2

1999:1

1 058

1 066

824,1

233,7

818,9')

246,8')

1999:2

1 084

1 083

841,1

242,9

824,8')

258,6')

1999:3

1 078

1 077

831,9

245,8

812,4')

265,1')

1999:4

1 058

1 078

816,02)

242,4

818,9')

259,0')

') SCB

har justerat

siffrorna

för att få

en bättre

överensstämmelse eftersom

beräkningsmetoden har förändrats under 1999 jämfört med tidigare år.
2) se kommentar i texten nedan.

Källa. SCB

Sett till hela kommusektom visar SCB:s jämförelse relativt god överens-
stämmelse med förbundens statistik. Det förefaller dock som om AKU
överskattar antalet anställda i kommunerna jämfört med Svenska
Kommunförbundets statistik medan antalet i landstingen snarare under-
skattas i AKU jämfört med Landstingsförbundets statistik. Föränd-
ringarna mellan kvartal tycks emellertid vara likartad för båda statistik-
källorna, åtminstone fram till det fjärde kvartalet år 1999.

Mellan tredje och fjärde kvartalet år 1999 avviker AKU:s skattning för
kommuner från det tidigare mönstret där Svenska Kommunförbundets
och AKU:s skattningar för kommuner följer samma utveckling.
Orsakerna till detta kan vara flera. En sådan är att AKU är en urval-
sundersökning av vilken man kan förvänta sig extrema skattningar i vissa
fall. I genomsnitt en gång av 20 så kommer t ex ett skattat 95 procent
osäkerhetsintervall inte att täcka det värde man skulle erhållit vid en
totalundersökning, allt annat lika.

En annan tänkbar orsak kan vara att Svenska Kommunförbundets
siffror för fjärde kvartalet år 1999 påverkas av att antalet hel- och deltids-
anställda har ökat i kommunerna under den perioden.

34

2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet Skr. 1999/2000:102

SCB började år 1995 redovisa separat statistik om kommunernas köp av
entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska
användas ska fyra villkor vara uppfyllda:

• kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom-
muninvånarna

• verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi

• det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning

• avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ-

centen

Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola och
gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola eller
ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser samt
placeringar inom individ- och familjeomsorgen.

Sedan data började särredovisas år 1995 har kommunernas kostnader i
löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet nära nog för-
dubblats, från 21 miljarder kronor till 41 miljarder kronor. Under samma
period ökade kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskaps-
sammandraget, med 35 miljarder kronor, eller 13,7 procent i löpande
priser.

Totalt utgör entreprenaderna år 1998 ca 14 procent av kommunernas
totala driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998
skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på
att Malmö köpte verksamhet från Skåne läns landsting och Göteborg
kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund.

I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre-
prenader och verksamhet av under perioden åren 1995 till 1998.

Diagram 2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet 1995-
1998, tusental kronor (rörliga priser)

“X—Föreningar och stiftelser

—+— Kommunägda företag
—O—Övriga företag och
organisationer

Andra kommuner och
kommunalförbund

Landsting

—X— Staten o enskilda
personer

Källa: Statistiska centralbyrån

Av diagrammet kan vi utläsa att kommunerna i första hand köper entre-
prenader av kommunägda företag, övriga företag och organisationer.

35

Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under Skr. 1999/2000:102
perioden och var året 1998 de som kommunerna köpte mest entrepre-
nader och verksamhet av.

Diagram 2.10 visar variationen i köp av entreprenader och verksamhet
mellan olika verksamheter.

Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av
totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1998

Källa. Statistiska centralbyrån

Diagrammet visar andelen entreprenader och köp av verksamhet av de
totala kostnaderna inom respektive verksamhet. För komvux och individ-
och familjeomsorgen finns inga uppgifter för år 1995.

Av diagrammet kan vi bl.a. utläsa att andelen entreprenader och köp av
verksamhet har ökat inom samtliga verksamheter för vilka det finns stati-
stik från år 1995. Andelen har med största sannolikhet ökat även inom
den kommunala vuxenutbildningen, som i och med kunskapslyftet har
fått en kraftig ökning i antalet utbildningsplatser.

Merparten av entreprenaderna inom gymnasieskolan, 78 procent, ut-
gjordes 1998 av köp från andra kommuner. Den verksamhet som har
störst andel köp från privata företag är den kommunala vuxenutbild-
ningen. Andelen uppgick år 1998 till ca 10 procent av kostnaderna.

Personal i entreprenader

Diagram 2.11 visar hur andelen sysselsatta personer i alternativa
driftsformer har utvecklats inom några traditionella kommunala verk-
samheter.

36

Diagram 2.11 Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer 1991-1997 Skr. 1999/2000:102

Källa. SCB 'Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik" presenterad i SOU 1999:133

Diagrammet visar att de alternativa driftsformerna har ökat sina andelar
inom samtliga kommunala verksamheter under åren 1991-1997. Antalet
anställda i alternativa driftsformer uppgick 1991 till drygt 43 000 och
1997 till ca 71 600. Det är främst inom vård och omsorg som de alter-
nativa driftsformerna har ökat sin andel mest, medan det för övriga verk-
samheter är mindre förändringar. I några fall beror ökningen av andelen i
alternativa driftsformer främst på att det totala antalet sysselsatta i verk-
samheten har minskat. Sådana exempel är tandvård och läkarmottag-
ningar eller vårdcentraler.

Socialstyrelsen har i rapportserien Äldreuppdraget studerat konkurr-
ensutsättningen och entreprenaderna och konstaterar bl.a. att kom-
munerna under 1990-talets början oftast konkurrensutsatte delverksam-
heter såsom städning och matdistribution. Numera avser entreprenader
vanligen drift av särskilt boende och hela hemtjänstdistrikt. Detta kan
också avspeglas i personalstatistiken.

Köp av entreprenader inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt kon-
kurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen.

Entreprenadköp inom äldreomsorgen fyrfaldigades under åren 1991-
1993. Delar av ökningen kan förklaras av ÄDEL-reformen, genom vilken
kommunerna fick ta över ansvar för vård och omsorg för äldre och funk-
tionshindrade.

Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen personer som
erhåller hjälp i enskild regi.

37

Tabell 2.14 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993-        Skr. 1999/2000:102

1997, procent.

År

Hemtjänst

Särskilt boende

1993

2,3

5,4

1994

3,4

7,1

1995

3,6

8,3

1996

2,5

9,3

1997

4,2

10,2

Anm. För 1996 är uppgifterna bristfälliga.
Källa-, Socialstyrelsen.

Av tabellen kan vi utläsa att det under åren 1993 till 1997 skett en
fördubbling av andelen individer som erhåller hjälp inom hemtjänst och
som bor i särskilt boende driven i enskild regi. Ökningen har skett oavsett
majoritetsförhållanden i landets kommuner eller i riksdagen. Social-
styrelsen beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom
äldreomsorgen i tre faser. I fas ett i slutet av 1980-talet förekom få entre-
prenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom-
brottsfas under 1990-talets första hälft, då en kraftig expansion skedde,
omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne-
tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre-
prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling,
d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivama
konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk-
samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som i dagsläget
förekommer i någon form i 2 procent av kommunerna.

Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en patient
är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i verksamheten,
går ej att särskilja ur redovisningen. Socialstyrelsen har dock i en enkät-
studie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser. Ungefär 40 pro-
cent av landets kommuner köper enstaka platser. Dessa platser uppskattas
stå för ca. 20 procent av antalet berörda personer och 35 procent av
kostnader inom enskilt driven äldreomsorg.

Nedan följer ett diagram som visar variationen av köp av entreprenad
och köp av enstaka platser mellan olika kommungrupper.

38

Diagram 2.12 Förekomsten av köp av entreprenad och enstaka platser inom Skr. 1999/2000:102
äldreomsorgen

Kommungrupp

Källa: Socialstyrelsen "Konkurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen”

I diagrammet ser vi att förekomsten av köp av enstaka platser generellt är
en mer utbredd företeelse än större entreprenadköp. Vidare går att utläsa
att entreprenadköp i högre grad förekommer i större städer och storstads-
regionerna än i övriga kommuner.

Köp av verksamhet inom grundskola och gymnasieskola

Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad
mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun
eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om
att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall
tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon
sådan tillståndsansökan.

I samband med att fristående grundskola erhåller tillstånd av skolverket
att bedriva verksamhet meddelar skolverket om den fristående skolan är
berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka
den fristående grundskolan ersättning.

Nedan följer ett diagram som visar utvecklingen av antalet elever i
fristående skolor och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från
kommunerna till föreningar, stiftelser och privata företag.

39

Skr. 1999/2000:102

Diagram 2.13 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas
ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1998

i-------1 Antal elever fristående grundskola —♦— Miljoner kr

Källa-. Skolverket och SCB

Av diagram 2.13 kan vi se en ökning av såväl antal elever som går i fri-
stående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata före-
tag. Under samma period har andelen elever, av det totala antalet, som
går i fristående skola ökat från 2 procent till 3 procent.

Den 1 juli 1997 ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till
fristående grundskolor. Tidigare utgjorde ersättningen 75 procent av
kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för
moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag
till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar
vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem-
kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1998 i
genomsnitt cirka 93 procent av den totala kostnaden per elev i den kom-
munala grundskolan. Ersättningen uppgick 1998 i genomsnitt till 47 700
kronor per elev.

Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor.

Diagram 2.14 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till
föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998

i -. .J Antal elever —♦— Miljoner kr

Källa: Skolverket och SCB

40

Av diagram 2.14 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom Skr. 1999/2000:102
den de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har under perioden
ökat från 2,3 procent till 3,5 procent av det totala antalet elever, vilket är
en ökning med drygt 50 procent. Kostnaderna har under perioden pro-
centuellt sett ökat mer än andelen elever, vilket kan t.ex. bero på att fri-
stående skolor fått högre ersättning. Om man vid val av fristående skola
går i ett dyrare program kan detta också avspeglas i kostnaderna. I det fall
kommunen och den fristående gymnasieskolan ej kommer överens om
annan ersättning gäller den ersättning som finns fastställd i förordningen
(1996:1206) om fristående skolor.

2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996-1998

Mellan åren 1996 och 1998 har de generella statsbidragen till kommuner
och landsting ökat med 12 miljarder kronor. Under samma period har
skatteintäkterna ökat med sammanlagt 13,2 miljarder kronor. Syftet med
de höjda statsbidragen var att bibehålla och stärka sysselsättning och
kvalitet i verksamheterna skola, vård och omsorg. Nedan redovisas hur
nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt mellan
åren 1997 och 1998 för kommmuner respektive landsting.

Diagram 2.15 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren
1996 och 1998 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

Relativ förändring 1996-98

Absolut förändring 1996-97 Absolut förändring 1997-98

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Kommunernas nettokostnader (exklusive affärsdrivande verksamhet)
ökade med ca 5,6 miljarder kronor mellan åren 1996 och 1997. Mellan
åren 1997 och 1998 var motsvarande ökning ca 10,5 miljarder kronor.
Sammantaget har nettokostnaderna ökat mest inom äldre- och handikapp-
omsorg och grundskola.

41

Under år 1998 överfördes förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) Skr. 1999/2000:102
från barnomsorgen till skolområdet som en egen skolform, vilket på-
verkar nettokostnaderna för barnomsorgen. Om man tar hänsyn till denna
förändring skulle barnomsorgens nettokostnader ha minskat med -7,7.
När verksamheterna görs jämförbara genom att förskoleklassen även för
år 1998 hänförs till barnomsorgen, minskade barnomsorgens nettokost-
nader med ca 0,3 procent.

En faktor som påverkar nettokostnadernas förändring och fördelning är
den demografiska utvecklingen. Antalet personer som en viss verksamhet
omfattar har naturligtvis en stor betydelse för kostnaderna för denna
verksamhet. Nedanstående tabell visar hur antalet barn i grundskolan,
antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har förändrats mellan åren 1996
och 1998.

Tabell 2.15 Omfattningsmått för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola
och äldreomsorg, åren 1996 och 1998

1996

1998

Förändring

1996-1998

Bam 1-12 år i barnomsorgen1

747 365

720 955

-4

%

Totalt antal batn 1-12 år1

1 464 006

1 353 087

-8

%

Elever 7-15 år i grundskolan2

948 974

996 353

+5

%

Totalt antal barn 7-15 år1

955 205

1 014 823

+6

%

Elever 16-19 år i gymnasieskolan2

309 661

310 724

0

%

Totalt antal ungdomar 16-19 år1

406 847

405 215

0

%

Personer 65-79 år i äldreomsorgen1

82 800

72 650

-12

%

Totalt antal personer 65-79 är1

1122 509

1105 023

-2

%

Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen1

184900

182914

-1

%

Totalt antal personer 80 år eller äldre1

420 787

432 633

+3

%

1 Per den 31 december respektive år.

2 Genomsnitt för kalenderåret.
Källa: Skolverket, Socialstyrelsen

Antalet elever inom grundskolan ökade under 1998 med 5 procent. Även
där ökade kostnaderna således procentuellt sett mer än volymen. De
ökade kostnaderna har dock inte haft någon större påverkan på lärar-
tätheten.

Inom äldre- och handikappomsorgen har nettokostnaderna ökat med
över 10 procent mellan åren 1996 och 1998. Samtidigt har mottagare av
hjälp minskat med 12 procent i åldersgruppen 65-79 år och med en pro-
cent i åldersgruppen 80 år och äldre.

Landstingen

Landstingens nettokostnader ökade med ca 3,2 miljarder kronor i löpande
priser mellan åren 1996 och 1997. Mellan åren 1997 och 1998 var mot-
svarande ökning ca 6,4 miljarder kronor i löpande priser.

42

Diagram 2.16 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 Skr. 1999/2000:102
och 1998 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

i •'•"i Absolut förändring 1996-97

Absolut förändring 1997-98

Relativ förändring 1996-98

Anm: De landstingsfria kommunerna ingår i siffrorna för hälso- och sjukvård samt tandvård.
Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet

Som framgår av diagrammet ovan har nettokostnaderna ökat mest inom
läns- och regionsjukvården. Procentuellt sett har ökningen varit störst
inom primärvården. Hälso- och sjukvården står för en stor del av den
absoluta ökningen av nettokostnaderna mellan åren 1997 och 1998.
Primärvården synes dessutom vara prioriterad framför läns- och region-
sjukvården och den relativa ökningen är störst inom just primärvården.
Kollektivtrafik är den enda verksamhet som redovisar minskade
nettokostnader mellan åren.

2.10 Avgifter i kommunal verksamhet

Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster har minskat. Detta
kan ha sin förklaring i dels att omsorgsverksamhetema, med relativt låg
avgiftsfinansiering har ökat i omfattning och som andel av de kommunala
verksamheterna, dels att affärsverksamheterna, med hög täckningsgrad, i
en ökande omfattning har bolagiserats och/eller sålts.

Sett som andel av kostnaderna har avgifternas betydelse ökat främst
inom barnomsorgen. Inom äldre- och handikappomsorgen har avgifternas
andel av kostnaderna varit relativt oförändrad under senare år.

Barnomsorg

Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har under 1990-talet gått
från 10 procent till 16,6 procent. Fler och fler kommuner inför tids-
relaterad taxa. I dagsläget har en majoritet av kommunerna fler än två
tidsintervall. I ca 50 kommuner tillämpas timtaxa.

43

Tabell 2.16 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom
barnomsorgen 1998, procent_____________________________

Antal kommuner i resp, intervall

8,0-11,0

7

11,1-14,0

34

14,1-17,0

113

17,1-20,0

89

20,1-23,0

36

23,1-26,0

9

26,0- w

1

Källa. Svenska Kommunförbundet

Åldreomsorg och stöd till funktionshindrade

Cirka 6 procent av kommunernas kostnader inklusive kost för äldre-
omsorgen täcktes år 1998 av taxor och avgifter. Inkluderas de hyror som
betalas i de särskilda boendeformerna blir andelen närmare 8 procent.

Tabell 2.17 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldre- och
handikappomsorgen 1998, procent_____________________________________

Antal kommuner i resp, intervall

0,0-3,0

11

3,1-6,0

58

6,1-9,0

110

9,1-12,0

75

12,1-15,0

32

15,1 - w

2

I andelen finns hyror för särskilda boendeformer inkluderad.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Spridningen i avgiftsfinansiering mellan enskilda kommuner för äldre-
och funktionshindrade låg 1998 mellan 1,6 procent och 18,9 procent.

2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan
kommuner och landsting

År 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet består av
inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämnings-
systemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt för-
fogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kom-
muner och landsting med hög skattekraft och goda strukturella förut-
sättningar betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och
landsting med sämre förutsättningar i dessa avseenden erhåller ett utjäm-
ningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjäm-
ningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får lik-
värdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella
förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skill-
nader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är
en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den samhälls-
ekonomiska utvecklingen.

Fr.o.m. 2000 har vissa ändringar i kostnadsutjämningen gjorts.
Förändringarna i kostnadsutjämningen består av vissa uppdateringar i

Skr. 1999/2000:102

44

underlagsdata, vissa ändringar i befintliga modeller samt en ny modell Skr. 1999/2000:102
som skall kompensera kommuner med merkostnader för barn och ung-
domar med utländsk bakgrund. Därutöver införs nya införanderegler för
åren 2000-2004. Det innebär dels en förlängning med ett år av införande-
perioden för nuvarande utjämningssystem, dels en ytterligare begräns-
ning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting
kan vidkännas för hela perioden åren 1996-2004.

Inkomstutjämningen

kr 2000 omfördelar inkomstutjämningen 9,7 miljarder från kommuner
med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre
skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,6 mil-
jarder kronor. I tabellen nedan visas hur kommuners och landstings rela-
tiva skattekraft i kronor per invånare varierar.

Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade efter sin
relativa skattekraft år 1998

Skattekraft i procent
av riksgenomsnitt

Antal
kommuner

Antal

landsting1

74,5 till 79,9

11

0

80 till 89,9

95

1

90 till 99,9

126

19

100 till 109,9

38

0

110 till 119,9

10

1

120 till 179,5

9

0

Summa

289

21

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

1 Inkl. Gotland

Skillnaderna mellan kommunernas skattekraft är relativt stora och beror
bl.a. på faktorer såsom sysselsättningsgrad, genomsnittslön bland dem
som förvärvsarbetar samt andel av befolkningen som är i yrkesverksam
ålder. År 1998 är det 57 kommuner som har en skattekraft högre än
genomsnittet och som således erlägger en avgift i inkomstutjämningen
och 232 kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag. Bland landstingen
är det endast Stockholms läns landsting som har en skattekraft som över-
stiger den genomsnittliga i riket och som därmed erlägger en avgift i
inkomstutjämningen medan övriga landsting erhåller ett utjämnings-
bidrag.

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen består av 16 delmodeller för kommunerna och fyra
delmodeller för landstingen. I varje modell, vilken svarar mot en verk-
samhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad som skall
ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen
med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella för-
hållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kostnaden
beräknas på opåverkbara faktorer för kommunen eller landstinget.
Kommunens/landstingets bidrag eller avgift utgörs av skillnaden mellan

45

den beräknade kostnaden och genomsnittskostnaden för hela landet. Det Skr. 1999/2000:102
kan därför sägas finnas incitament att bedriva verksamheten så effektivt
som möjligt eftersom ”vinsten” av en verklig kostnad som ligger lägre än
den beräknade tillfaller kommunen eller landstinget. Det utrymme som
därmed kan skapas kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten,
amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter.

De verksamheter som omfördelar mest pengar för kommunerna är
skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och
sjukvård.

I tabell 2.19 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för
kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna.

Tabell 2.19 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen
mellan kommuner respektive landsting, år 2000

Modell

Omfördelning
(miljarder kr)

Kommuner

Äldreomsorg

4,8

Individ- och familjeomsorg

4,0

Grundskola

2,6

Barnomsorg

2,4

Gymnasieskola

1,3

Landsting

Hälso- och sjukvård

1,2

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar.

Totalt omfördelas 4,8 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kom-
muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med
relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 1,1 miljarder
kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omför-
delningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördel-
ningen i alla delmodeller är att en kommun eller ett landsting kan få bi-
drag i vissa modeller och betala en avgift i andra.

Utjämningssystemets omfördelningseffekter

I följande figur redovisas kommunerna indelade i olika intervall efter
deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm-
ningssystemet år 2000.

46

Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- Skr. 1999/2000:102
ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 2000, kronor

per invånare

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går
till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en
kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av
kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta
beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa
kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomst-
utjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner
emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa
kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barn-
omsorg, grund- och gymnasieskola.

I följande figur redovisas landstingen indelade i olika intervall efter
deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm-
ningssystemet år 2000.

47

Figur 2.2 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm-
ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per landsting år 2000,
kronor per invånare

Skr. 1999/2000:102

Utjämningsbidrag/avgift

Kronor/invånare

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar.

Figuren visar att för landstingen är det geografiska mönstret ännu tyd-
ligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra
Sverige, västra Svealand samt Gotlands kommun erhåller de största ut-
jämningsbidragen samtidigt som flera av landstingen i Götaland och östra
Svealand betalar en utjämningsavgift.

I tabell 2.20 nedan redovisas hur antalet kommuner fördelar sig efter
utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag och hur fördelningen har utvecklats under de tre senaste åren.

Tabell 2.20 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings-
bidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg) andel av skatteintäkter och
generella statsbidrag, åren 1998-2000

Intervall

1998

1999

2000

-32,6 % till -20 %

4

4

4

-19,9 % till -10 %

15

18

16

-9,9 % ull 0 %

73

69

64

Antal avgifts kommuner

92

3>Z

34

0,1 % till 9,9 %

115

117

115

10 % till 20 %

49

51

58

20,1 % till 48,7 %

32

30

32

Antal bidrags kommuner

193

205

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Ur tabellen kan utläsas att antalet kommuner som erhåller ett nettobidrag
från utjämningssystemet har ökat under de tre senaste åren, och då

48

framförallt det senaste året. Av de kommuner som erlade en ut- Skr. 1999/2000:102
jämningsavgift år 1999 och som år 2000 får ett utjämningsbidrag har de
flesta fått relativt stora positiva förändringar i inkomstutjämningen. Detta
kan förklaras med att skatteunderlaget, vilket dessa beräkningar delvis
bygger på, ökade mycket bl.a. beroende på det skatteförslag som genom-
fördes vid årsskiftet. Skatteförslaget innebär att en fjärdedel av egen-
avgiftema inte längre är avdragsgilla samtidigt som löntagarna kompen-
seras genom en skattereduktion. Skillnaderna i kommunernas skattekraft
har däremot ökat vilket medför en ökad omfördelning i inkomst-
utjämningen.

För landstingen är omfördelningen betydligt mindre än för
kommunerna. Detta beror på att landstingen är mer homogena både vad
gäller skattekraft och strukturella förhållanden. I tabell 2.21 nedan visas
hur antalet landsting varierar då de delas in efter utjämningsbidragets/-
avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag har varierat
under de två senaste åren. År 1999 skapades två nya landsting (Västra
Götaland och Skåne) genom sammanslagning av fem landsting och två
landstingsfria kommuner. Av den anledningen visas inte motsvarande
siffror för 1998.

Tabell 2.21 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall in-
delade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg) andel av
skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1999-2000

Intervall

1999

2000

-10,4 % till -5,1 %

5

2

-5 % till -0,1 %

4

6

Antal landsting med utjämningsavgift

9

8

0 % till 5 %

6

9

5,1 % till 26,5 %

5

3

Antal landsting med utjämningsbidrag

77

72

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Fördelningen mellan antalet landsting med bidrag respektive avgift upp-
visar inga större variationer mellan 1999 och 2000.

Införandereglernas betydelse

För att kommuner skall få en möjlighet att successivt anpassa sin verk-
samhet och sina kostnader till förändringarna i utjämningssystemet år
1996 samt ändringarna i kostnadsutjämningen fr.o.m. år 2000 finns sär-
skilda införanderegler. Dessa bidrar till att effekterna av de föreslagna
förändringarna tillåts slå igenom först efter hand. En kommun eller ett
landsting som erhåller ett minskat bidrag eller ökad avgift i utjämnings-
systemet i och med förändringarna får denna förändring införd genom
särskilda införandetillägg med högst 200 respektive 120 kronor per
invånare och år. Motsvarande gäller för kommuner och landsting som er-
håller ökade inkomster i och med genomförda förändringar i utjämnings-
systemet vilka erhåller särskilda införandeavdrag.

I tabellen nedan visas antalet kommuner och landsting i olika intervall
utifrån hur stora införandetillägg respektive avdrag de erhåller år 2000.

49

Tabell 2.22 Antal kommuner respektive landsting indelade i olika intervall
efter införandeavdragets (-) respektive -tilläggets (+) storlek, år 2000

Intervall (kr/inv)

Antal kommuner med

Antal landsting med

rörliga eller fasta
införanderegler

varav fasta
införande-
tälägg

rörliga eller
fasta inför-
anderegler

varav fasta
införande-
tälägg

mer än 2 000

8

7

0

0

1 000 ull 1 999

12

11

1

0

500 till 999

15

14

3

3

101 till 499

30

14

1

1

-100 till+100

30

3

0

0

-499 till -101

72

0

8

0

-999 till -500

40

0

4

0

mindre än -1 000

11

0

0

0

Summa

218

49

17

4

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

År 2000 är det 218 kommuner som omfattas av införandereglema, dvs.
som inte är helt införda i utjämningssystemet. Detta antal kommer
successivt att minska under införandeperioden. Som kan utläsas i tabellen
ovan är det 30 kommuner som år 2000 har låga införandetillägg eller
-avdrag i storleken +/-100 kronor per invånare. Övriga kommuner
omfattas av införandereglema i större omfattning. Det största införande-
tillägget är 5 444 kronor per invånare och det största införandeavdraget är
-1 592 kronor per invånare. Sammanlagt är det 49 kommuner som har
fasta införandetillägg och som således inte kommer vara fullt införda i
utjämningssystemet år 2004.

Bland landstingen är det 17 stycken som ännu inte är infasade i
utjämningssystemet år 2000. Det är fem landsting som erhåller ett in-
förandetillägg medan det är 12 stycken som har ett införandeavdrag. Det
högsta införandetillägget är drygt 1 024 kronor per invånare och det
största införandeavdraget är -893 kronor per invånare.

Summan av införandetilläggen uppgår år 2000 till ca 5 miljarder
kronor. Summan av införandeavdragen uppgår till ca 2,6 miljarder
kronor. Syftet med införandereglema är att möjliggöra en successiv an-
passning till de ekonomiska förutsättningar som utjämningssystemet ger.
Införandereglema innebär emellertid också att det fortfarande finns skill-
nader mellan kommunernas respektive landstingens ekonomiska förut-
sättningar att bedriva sin verksamhet.

Fortsatt utredning av utjämningssystemet

Regeringen har under 1999 tillsatt en delegation (Fi 1999:11) med
uppgift att göra en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och att
kontinuerligt utvärdera de enskilda delamas träffsäkerhet samt lämna
förslag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen, i första
hand när det gäller delmodellema för befolkningsminskning och hälso-
och sjukvård men även i andra delar. Delegationen skall vidare utreda
alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långt-
gående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Delegationen
skall till regeringen lämna sitt förslag senast den 30 november år 2000. I

Skr. 1999/2000:102

50

den del av uppdraget som avser behovet av kompensation för befolk- Skr. 1999/2000:102
ningsminskning även för landsting skall avrapporteras senast den 1 april
2000.

I februari överlämnade delegationen en delrapport till regeringen (dnr.
Fi2000/607) där man föreslår vissa ändringar i inkomstutjämningen för
att eliminera de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen. I del-
rapporten föreslår delegationen även att ett omställningsbidrag skall utgå
till landsting som har haft en befolkningsminskning under den senaste
femårsperioden.

I samband med remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutred-
ningens betänkande framfördes flera synpunkter på det nuvarande ut-
jämningssystemets omfattning och komplexitet, som kan bidra till att
systemet uppfattas som svårt att överblicka och förstå vilket också kan bli
ett demokratiskt problem. En annan effekt av komplexiteten är att de
årliga förändringarna hos de olika faktorer som systemet bygger på
sammantaget kan få stora effekter på utfallet för en enskild kommun eller
ett enskilt landsting från ett år till ett annat, vilket kan orsaka
planeringsproblem för kommunen eller landstinget. I propositionen pekar
regeringen på problemet att göra avvägningen mellan enkelhet och
rättvisa. Det nuvarande systemet är komplext till följd av ambitionen att
systemet skall innehålla alla de faktorer som gör att det på ett rimligt sätt
kan spegla utvecklingen av de viktigaste kommunala verksamheterna och
kostnaderna för dem. Regeringen föreslår därför inga förändringar i detta
hänseende, men anser att möjligheterna att förenkla systemet måste
analyseras.

Mot denna bakgrund har regeringen tillkallat en expertgrupp (Fi
1999:10) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla ut-
jämningssystemet för kommuner och landsting. Förenklingar av kost-
nadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att utjämna
strukturella kostnadsskillnader. Om utjämningssystemet skall förenklas
och göras mer stabilt måste därför fördelarna med en större stabilitet och
ökade möjligheter till förståelse av systemets konstruktion och funktion
ställas mot nackdelarna av en eventuell minskad träffsäkerhet i
utjämningen av strukturella kostnadsskillnader, och mot frågan om
huruvida likvärdiga ekonomiska förutsättningar ändå kan skapas. Frågan
om förenkling måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planerings-
mässiga och praktiska aspekter samt inte minst rättviseaspekter. Expert-
gruppen skall belysa flera alternativ ur olika aspekter samt lämna sitt
förslag senast den 30 november år 2000.

2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader

Inledning

Kostnadsutjämningen i utjämningssystemet syftar till att kompensera för
sådana kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner och landsting som
beror på opåverkbara, strukturella faktorer. Exempel på sådana faktorer
för kommunernas del är andelen äldre, andelen utom riket födda samt
andelen arbetslösa och för landstingens del andel personer i s.k. vård-
tunga grupper samt andel gifta/sammanboende/ensamstående.

51

Strukturkostnaden utgör en teoretiskt beräknad kostnad för att en
kommun eller ett landsting, vid samma skattesats, avgiftsnivå och effekti-
vitet som rikets genomsnitt, skall kunna tillhandahålla en likvärdig
verksamhet. En jämförelse mellan strukturkostnader och nettokostnader
visar skillnaden mellan redovisade och teoretiskt beräknade netto-
kostnader.

För att göra jämförelser mellan nettokostnad och strukturkostnad har
ett index beräknats genom att respektive kommuns relativa nettokostnad
ställs i relation till kommunens relativa standardkostnad i utjämnings-
systemet för respektive verksamhet. Ett index understigande 100 innebär
således att kommunen har lägre redovisade nettokostnader än den
kostnad som har beräknats utifrån strukturella faktorer och vice versa
med om index överstiger 100.

Jämförelser nettokostnad och strukturkostnad skall göras med viss för-
siktighet. Eventuella skillnader kan bero på felkällor såsom olika kost-
nadsredovisning, men det kan även spegla en kommuns eller ett lands-
tings ambitionsnivå eller med vilken effektivitet verksamheten bedrivs.
Nettokostnaderna kan också innehålla mindre jämförelsestörande poster.
Det kan också ingå mindre (del-)verksamheter där ingen utjämning för
strukturella skillnader sker. Strukturkostnaderna förutsätts dock kunna
spegla merparten av de kostnadsskillnader som är av strukturell art.

Skr. 1999/2000:102

Kommunerna

Verksamheter som ingår i jämförelsen är barnomsorg, grundskola,
gymnasieskola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Dessa
verksamheter utgör ca 75 procent av de kommunala kostnaderna.

I följande diagram redovisas antalet kommuner som har ett index under
100, dvs som har nettokostnader som är lägre än strukturkostnaden, i de
fem redovisade verksamheterna.

Diagram 2.17 Antal kommuner med index 100 och lägre i minst en till
minst fem verksamheter

Källa: Svenska Kommunförbundet

52

I diagram 2.17 åskådliggörs hur många kommuner som har en kvot Skr. 1999/2000:102
mellan nettokostnader och strukturkostnader som är 100 eller lägre.

Nettokostnaderna härrör från 1998 års verksamhet och strukturkostnaden
är beräknade vid 1999 års nivå.

Det är ett fåtal kommuner (14 st) som har ett index 100 eller lägre i
samtliga redovisade verksamheter. Åtta kommuner har ingen verksamhet
alls vars kvot ligger på 100 eller under.

En rad sambandsanalyser har utförts där samtliga kommuner ingår,
dock utan att några tydliga samband har framträtt. Slutsatsen blir därför
att det inte går att förklara skillnaderna med någon av faktorerna
skattesats, kommungruppstillhörighet, åldersammansättning på befolk-
ningen eller ekonomisk resultat.

I det följande diagrammet visas hur stor andel av kommunerna som
inom respektive verksamhet har en kvot lika med eller understigande
100.

Diagram 2.18 Andel kommuner inom varje verksamhet som har index 100
eller lägre

Källa: Svenska Kommunförbundet

Diagram 2.18 visar hur vanligt förekommande det är att kommuner har
en index understigande eller lika med 100 i just den verksamheten. Mest
förekommande i kommunerna är det således att man har en kvot på maxi-
malt 100 inom grundskolan, om man viktar kommunerna efter folkmängd
motsvarar de 51 procent av befolkningen. Högst andel vid viktning av
kommunerna efter folkmängd, uppnås inom gymnasieskola och äldre-
omsorg (55 procent).

Landsting

Ett förhållande som försvårar jämförelser mellan landsting är att den
länsvisa ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner skiljer sig
åt. I vissa län ansvarar kommunerna för hemsjukvården och i andra län är
det landstinget. Även fördelningen av den del av kollektivtrafiken som

53

finansieras med skattemedel varierar mellan olika län. Detta påverkar i Skr. 1999/2000:102
sin tur landstingets nettokostnader och jämförelsen med dess struktur-
kostnader. Effekterna på nettokostnaderna av den varierande ansvars-
fördelningen har därför i möjligaste mån rensats bort med hjälp av
justerade skattesatser presenterade av Landstingsförbundet (EkonomiNytt
5/00, Gränssnitt mellan landsting och kommuner 1999). Det bör påpekas
att dessa uppgifter delvis bygger på uppskattningar från respektive lands-
ting och att de kan vara behäftade med vissa felaktigheter. Uppgifterna
gör ändock att jämförelsen mellan ett landstings strukturkostnad och dess
nettokostnad blir mer relevant än utan denna kompletterande information.
För tre landsting har jämförelsen med justerade nettokostnader i stället
för redovisade nettokostnader för år 1999 särskild betydelse, nämligen
Stockholm, vars nettokostnader sjunker betydligt samt Uppsala och Norr-
botten vars nettokostnader ökar.

I analysen sätts den landstingsvisa justerade nettokostnaden i för-
hållande till rikets genomsnitt. På samma sätt relateras strukturkostnaden
för respektive landsting till den genomsnittliga strukturkostnaden i riket.
Diagrammet nedan visar skillnader mellan dessa två "nyckeltal" och ger
viss information om huruvida verksamhetens nettokostnader faktiskt av-
viker från den teoretiskt beräknade strukturkostnaden samt indikerar om
det enskilda landstinget har möjlighet att effektivisera sin verksamhet.
Diagrammet visar också hur en jämförelse mellan justerad nettokostnad
och strukturkostnad faktiskt ger upphov till andra resultat och slutsatser
än jämförelsen mellan den redovisade nettokostnaden och struktur-
kostnaden.

Diagram 2.19 Avvikelse mellan nettokostnader år 1999 och struktur-
kostnader år 2000 samt mellan justerade nettokostnader år 1999 och
strukturkostnader år 2000

Källa-, Landstingsförbundet och Statistiska centralbyrån

54

Diagrammet indikerar att ju längre till vänster ett landsting finns, desto Skr. 1999/2000:102
lägre kostnader redovisar landstinget i förhållande vad det ”borde” sett
utifrån de strukturella faktorer som ingår i utjämningssystemet. Ett lands-
ting som finns långt till höger har åtminstone teoretiskt sett möjligheter
till effektiviseringar i verksamheten.

Analyser av förhållandet mellan nettokostnader, strukturkostnader och
ekonomiskt resultat för landstingen

I följande diagram redovisas sambandet mellan ovan redovisade mått och
landstingens ekonomiska resultat.

Diagram 2.20 Jämförelse mellan justerad nettokostnad år 1999/struktur-
kostnad år 2000 samt ekonomiskt resultat år 1999 för landstingen

Arets resultat 1999 (prognos)

Källa-, Landstingsförbundet och Statistiska centralbyrån

Diagrammet visar att det finns ett svagt statistiskt samband (förklarings-
graden uppgår till 53 procent) mellan å ena sidan (de justerade) netto-
kostnadernas avvikelser från strukturkostnadema och å andra sidan det
ekonomiska resultatet i form av resultat före extraordinära poster, dvs. ju
lägre justerade nettokostnader jämfört med strukturkostnadema ett lands-
ting har, desto bättre ekonomiskt resultat redovisar landstinget i fråga.

2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bakgrund

Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens för-
fogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå
kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan
hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det
nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som
fick stora underskott i ekonomin. Frågan om krav på en ekonomi i balans

55

i kommuner och landsting började att utredas. Anslaget för särskilda Skr. 1999/2000:102
insatser inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet
infördes år 1996.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 175
ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive
ansökningar för flyktingkostnader) och tolv ansökningar från landstingen.
Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning
av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13
kommuner.

Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting har det fram till utgången av år 1999 fördelats 650 miljoner
kronor för flyktingkostnader, 185 miljoner kronor för omstrukturerings-
projekt samt 174 miljoner kronor för förebyggande hiv/aids-verksamhet.
Dessutom har bidrag på drygt 340 miljoner kronor utbetalats till 13
kommuner som ansökt om särskilt stöd. De kommuner som hittills
beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår
ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer.
Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger
med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för
socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att
minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en
negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket
ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.

Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut
Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden
(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,
bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första
hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast
kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i
fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden
som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på
kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit
nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska
situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med
enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex.
möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

I februari 2000 hade Bostadsdelegationen tagit emot 84 ansökningar,.
Bland de 84 ärenden som inkommit är 26 stycken s.k. samrådsärenden
där samråd skall ske med Kommundelegationen. Det kan vara ansök-
ningar från kommuner som sökt stöd både från Regeringen och Bostads-
delegationen, eller ansökningar där en del av kommunens problem är
bostadsrelaterade.

25 kommuner har fått avslag på sin ansökan. Avtal har träffats med 19
kommuner. Fyra ansökningar har avskrivits. Staten har genom de avtal
som Bostadsdelegationen hittills träffat åtagit sig att lämna bidrag till
totalt 19 kommunerna med sammanlagt ca 872 miljoner kronor.

56

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har
besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i
respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats
om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för
statligt stöd. Bostadsdelegationens erfarenheter visar att i fråga om de
kommuner som kan få del av stödet är de kommunägda bostadsföretagens
anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade av de ut-
hyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal
bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte
klarar att betala räntorna på sina lån. 1 kombination med en låg soliditet
medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för
att inte bli likvidationsskyldiga.

Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp
att komma ur sina i vissa fall betungande borgensåtaganden för bostads-
rättsföreningar. Om delegationen medger det kan Statens bostadskredit-
nämnd lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgens-
åtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skall kunna genom-
föras är att kreditgivaren accepterar utbytet.

Skr. 1999/2000:102

Kommundelegationen

Det finns emellertid också kommuner och landsting som har en så pass
problematisk situation att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att
genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som
gäller för det tillfälliga stöd som i dag kan lämnas av Bostads-
delegationen. Balanskravet som gäller fr.o.m. år 2000 regleras i
kommunallagen och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige
skall vara upprättad så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet
tillkom som ett instrument för att dels förhindra en fortlöpande ur-
holkning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapa goda
förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den
kommunala sektorn.

För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka
åtgärder de kan vidta har regeringen tillkallat en särskild delegation (dir.
1999:65). Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med
svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) har till uppgift
att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett ekonomiskt stöd even-
tuellt skall utgå till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att
nå ekonomisk balans. Delegationen skall därvid överlägga med berörda
kommuner och landsting och träffa avtal om villkoren för ett stöd.
Regeringen har hittills beslutat överlämna 42 ansökningar om stöd till
Kommundelegationen, varav 35 avser kommuner och 7 avser landsting.
Därtill kommer ett antal ärenden hos Bostadsdelegationen, totalt 26
ärenden, i vilka Bostadsdelegationen skall samråda med Kommundele-
gationen. Det gäller sådana ansökningar från kommuner som sökt stöd
både från Regeringen och Bostadsdelegationen, eller ansökningar där en
del av kommunens problem är bostadsrelaterade men där det också kan
finnas andra problem. Kommundelegationen skall senast den 1 juli 2000
rapportera sitt uppdrag till regeringen.

57

2.14

Kommunernas engagemang i strukturfonderna

Skr. 1999/2000:102

Bakgrund

Genom medlemskapet i Europeiska unionen år 1995 har Sverige fått
tillgång till EG:s strukturfonder; socialfonden, regionalfonden,
jordbruksfonden samt fiskefonden. Ett syfte med EG:s strukturfonder är
att de skall tillföra ett mervärde, s.k. added value, till den nationella poli-
tiken samtidigt som de skall främja utveckling och stöd till de insatser
som redan görs. Strukturpolitiken syftar till att verka som instrument för
att minska regionala obalanser och skillnader i ekonomisk utveckling.

För Sveriges del uppgick den totala bidragsramen från struktur-
fonderna till 1 420 miljoner euro under programperioden 1995-1999,
vilket innebar drygt 2,6 miljarder per år.

Medfinansieringen innebär att medlemslandet eller regionen som
erhåller EU-stöd också ska bidra till finansieringen av projektet eller åt-
gärden. Medfinansieringen kan bestå av offentliga eller privata medel.
Ofta krävs det en medfinansiering på 50 procent av den totala kostnaden.
I Sverige görs medfinansieringen av stat, kommun, landsting, eller
privata företag.

De mål som har varit tillämpliga för svensk del för programperioden
1995-1999 var:

Mål 2

Omfattar industriregioner med struktur-
problem, fem regioner i Sverige.

Mål 3

Syftet var att bekämpa långvarig arbetslöshet
och underlätta integration i arbetslivet av
unga människor som drabbats av ute-
stängning från arbetsmarknaden.

Mål 4

Skall underlätta arbetstagares anpassning till
förändringar i de industriella produktions-
systemen. Målgrupp var anställda i små och
medelstora företag, men också lågutbildade
kvinnor i arbetsenheter inom vård och
omsorg.

Mål 5 a

Vänder sig till företag inom jordbruks-,
skogsbruk- och fiskerisektom i hela landet.

Mål 6

Avser stöd till glesbygden och berörde 43
kommuner i norra Sveriges inland.

Förutom dessa mål finns s.k. gemenskapsinitiativ, som står för ca. 9
procent av den totala bidragsramen. Dessa gemenskapsinitiativ är be-
teckningen på sammanlagt tolv program.

58

Mål 3- bekämpa arbetslöshet

Ett av målen har en klar koppling till kommunerna och dess ekonomi.
Mål 3 är inriktat på att stödja personer som är arbetslösa. Verksamheten
genomförs med stöd av ett samlat programdokument som är en överens-
kommelse mellan regeringen och EU-kommissionen. Projekten kan an-
ordnas av företag, myndigheter och organisationer och skall bygga på
lokala initiativ och ha en bred samverkan mellan olika aktörer.

De projekt som anordnas riktar sig mot fyra målgrupper; ungdomar
mellan 17 och 24 år, långtidsarbetslösa, arbetshandikappade samt invand-
rare.

I Sverige har mål 3-projekten med stöd av socialfonden pågått sedan 1
juli 1995, men fick en större omfattning under år 1996.

Olika myndigheter har ansvaret för strukturfonderna och eftersom det
är många aktörer och kommunen kan vara en aktör av flera i projekten är
det inte enkelt att få en bra bild om hur aktiva kommunerna har varit.
Detta avsnitt avser inte att ge en fulltäckande bild över kommunernas
engagemang, men man kan anta att eftersom arbetslösheten har varit en
faktor som påverkat kommunernas ekonomi negativt så bör mål 3 haft
betydelse för kommunerna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansvarar för uppföljningen för mål 3.
Enligt AMS senaste rapport till regeringen har det sedan den 1 juli 1995
till i början av september 1999 bedrivits 1 850 projekt, varav kom-
munerna har bedrivit en tredjedel. Hälften av alla deltagare, totalt
158 331, har ingått i målgruppen långtidsarbetslösa. Det finns därför an-
ledning att anta att kommunen varit projektägare med den lokala arbets-
förmedlingen/försäkringskassan som samarbetspartner. Nedanstående
tabell redovisar projektägare, antal projekt samt antal deltagare.

Skr. 1999/2000:102

Tabell 2.23 Fördelning av projekt och deltagare på projektägare

Projektägare

Projekt

Deltagare

Projekt, %

Deltagare, %

Statlig myndighet

286

53 635

15

34

Institution

11

245

1

0

Försäkringskassa

4

350

0

0

Allmännyttig organisation

365

15 750

20

10

Kommun

625

65 489

34

41

Landsting

18

384

1

0

Affärsdrivande verk

13

438

1

0

Enskilt företag

402

17 600

22

11

Annan arbetsgivare

126

4 450

7

3

Summa

1850

158 331

100

100

Källa. AMS

Tabellen visar att kommuner och landsting har varit projektägare till ca.
35 procent av projekten, vilka haft omkring 66 000 deltagare. Kom-
munerna är både den största projektägaren och har flest deltagare i mål 3.

Socialfondens bidrag till projekten uppskattas till ca 1,8 miljoner
kronor för kommunerna och 1,1 miljoner kronor för landstingen.

59

Uppföljning och utvärdering

Skr. 1999/2000:102

Det finns ingen samlad statistik som redovisar kommunernas engage-
mang i strukturfonderna. Många kommuner har anställt EU-handläggare
eller näringslivssekreterare för att kunna administrera ansökningar
beträffande strukturfondsmedlen. Eftersom projekten kan drivas av olika
aktörer är det därför svårt att få en bra bild av kommunernas andel och
användning av strukturfondsmedlen.

Kommissionen kräver att projekten skall utvärderas av projektägama
innan den sista delen i bidraget utbetalas. Det sker också utvärderingar av
respektive mål i strukturfonderna i enlighet med EG:s regleringar och de
riktlinjer som utarbetats av kommissionen. Utöver detta har Statskontoret
på uppdrag av Näringsdepartementet genomfört metautvärdering, dvs.
värdering av utvärderingarna.

Trots detta finns det mycket lite material kring hur mycket medel som
kommunerna ansöker om, blir beviljade, samt deras eget ekonomiska
engagemang.

Synpunkter på strukturfonderna

Svenska Kommunförbundet genomförde under år 1998 en
enkätundersökning till sina medlemmar. Enkäten ställdes till 288
kommuner och till stadsdelarna i Stockholms stad.

I enkäten framkommer kritik mot den byråkratiska administration som
måste byggas upp i samband med projekten. 64 procent av kommunerna
ansåg att administrationen av stöden var tungrodd, tidsödande och alltför
byråkratisk. Eftersom projektägama måste stå för medfinansiering i pro-
jektet så ställdes även frågan hur kommunerna ser på de framtida
möjligheterna till medfinansiering. 25 procent av kommunerna ansåg att
de kommer att ha goda eller mycket goda möjligheter att bidra till finans-
ieringen.

Regeringen har lämnat synpunkter till kommissionen inför den
kommande programperioden. När det gäller mål 3 har framförts att
insatserna till målgruppen arbetslösa bör koncentreras till de mest utsatta
grupperna, t.ex. de grupper som under lång tid befunnit sig utanför den
reguljära arbetsmarknaden och som blivit långsiktigt beroende av trygg-
hetssystemen.

Svenska Kommunförbundet menar att många intressanta projekt har
skapats, vilket inte hade varit möjligt utan strukturfonderna. En annan
effekt av stödet är att som följd av den utformning/villkor för stöd som
funnits har samverkan uppmuntras, vilket har lett till att lokala engage-
mang och samarbete i ökad utsträckning har skett mellan kommuner.

60

Skr. 1999/2000:102

3 Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika
villkor för hela befolkningen. Tillståndet i den svenska hälso- och sjuk-
vården är generellt sett bra. Sverige hör till de främsta länderna i världen
när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medellivslängden
ökar stadigt för både män och kvinnor. Idag lever män i genomsnitt 76,9
år och kvinnor 81,9 år. Trots detta finns det bestående skillnader i ohälsa,
bl.a. mellan kvinnor och män och mellan storstäder och landsbygd.

Den utveckling som skett under 1990-talet inom hälso- och sjukvården
har ställt krav på omfördelningar av resurser, omorganisation och
anpassning till förändrade villkor. Förändringarna har i vissa fall lett till
att brister i vården uppmärksammats. Utvärderingar har visat att
landstingen har inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar i vården
om äldre, och i de särskilda boendeformerna saknas alltjämt en
organiserad och systematisk läkarmedverkan.

Erfarenheterna av psykiatrireformen 1995 visar på såväl positiva som
negativa effekter. Vid sidan om detta har antalet personer som
förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär ökat under 1990-talet. Inom
psykiatrin råder brist på specialister samt differentierade vårdresurser.

Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra
kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa
register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli
tillgängliga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på
behandlingsmetoder, vårdutnyttjande etc.

Uppgifter avseende anmälningar till hälso- och sjukvårdens
ansvarsnämnd visar att antalet ärenden som lett till påföljder under 1990-
talet varit i stort sett oförändrade, trots att antalet anmälningar
fördubblats under samma period.

Antalet läkarbesök 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997.
Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två
år. Den offentliga konsumtionen av hälso- och sjukvård har i stort varit
oförändrad under 1990-talet. Däremot har den privata konsumtionen av
läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter, liksom den statliga kon-
sumtionen för läkemedel, privata läkare och tandläkare ökat.

Orsakerna till de fortsatt stora kostnadsökningarna för läkemedel är
flera, bl.a. att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introduceras
kontinuerligt. Under det senaste året har dessutom introduktionen av
läkemedel som mer syftar till att höja patienternas livskvalitet än att
direkt lindra eller bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsök-
ningarna.

61

Skr. 1999/2000:102

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § första stycket
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Till uppgifterna hör att före-
bygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjuk-
dom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, om-
vårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem
som drabbas av sjukdom.

Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i
2 § HSL som fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och
sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med
etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom
hälso- och sjukvården.

Landstingens och kommunernas ansvar enligt HSL är att erbjuda en
god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-
den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso-
nalen (3 §).

En parlamentarisk kommitté, Nationella folkhälsokommittén (S
1995:14), har tillsatts och skall med utgångspunkt i det övergripande
målet i HSL en god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande
mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prio-
riteras. Särskild betoning skall läggas på att minska skillnader i hälsa
mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har avrapporterat två
delbetänkanden (SOU 1998:43 och SOU 1999:137), och utrednings-
arbetet skall vara slutfört under hösten år 2000.

Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen
(WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år
2000. Under hösten 1998 antog Sverige även WHO:s 21 nya hälso-
politiska mål - Hälsa 21 - som har som slutmål att uppnå bästa möjliga
hälsa för alla.

Måluppfyllelse och kvalitet

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att
analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Sverige hör till de främsta nationerna i
världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns
dock stora och bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan män och
kvinnor samt mellan storstäder och lands/glesbygd, som är genomgående
oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det
ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en
tendens till att de minskar för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är
de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland kvinnor.

62

Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i mindre Skr. 1999/2000:102
tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,7 år för
män och 7,0 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,9 år och kvinnor
81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) uppgifter för år 1998. Den
återstående medellivslängden för femtioåringar har under 1990-talet ökat
med 1,4 år för män och 1,1 år för kvinnor. Det främsta skälet till
utvecklingen av den ökande medellivslängden är att dödligheten har
minskat i en ökande takt under senare år, speciellt gäller detta männen
och de äldsta. En viktig faktor i detta sammanhang är nedgången av död-
ligheten i hjärt- och kärlsjukdomar, som bl.a. beror på den medicinska
utvecklingen inom hjärt-kärlvården.

Hj ärt-kärl sjukdomar är trots detta den vanligaste dödsorsaken i
Sverige. I Socialstyrelsens rapport "Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom -
regionala och sociala skillnader i Sverige" visas att de regionala och
sociala skillnaderna i incidens och mortalitet för hjärt-kärlsjukdomar
delvis kan förklaras av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde,
övervikt och fysisk aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kun-
skapen om riskfaktorer för hjärt-kärlsjukdomar.

Riksdagsbeslutet 1997 (prop. 1996/97:60, bet. 1996/97:SoU14, skr.
1996/97:186) om prioriteringar har lagt en värdefull grund för
diskussionerna om vilka principer som skall gälla för företräde till
vården, framförallt vad gäller den etiska plattformen. Enligt
Socialstyrelsens rapport "Prioriteringar i sjukvården - beslut och
tillämpning" gav dock riksdagsbeslutet inte en tydlig definition av var
gränserna för den offentligt finansierade hälso- och sjukvården går.
Riksdagsbeslutet lämnar också ett relativt stort utrymme för lokala
variationer. Vad gäller landstingens prioriteringsarbete förs ett antal
brister fram, bl.a. att politiker och administratörer inte har skapat nöd-
vändiga förutsättningar för tillämpningen av prioriteringsbeslut, att
kunskapsbildningen är otillräcklig och att en gemensam prioritering
mellan huvudmännen inte sker annat än "fläckvis". Det finns emellertid
goda exempel där systematiska och genomgripande arbetsformer
tillämpas. Det gäller framför allt de landsting som bedriver omfattande
medicinska programarbeten, och som utvecklar metoder som skall ligga
till grund för prioriteringar och resursfördelning inom och mellan vissa
sjukdomsgrupper.

Elälsomålen som Världshälsoorganisationen (WE10) angivit för hälso-
utvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige
anslutit sig till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog
Sverige i en global utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen
gentemot Hälsa-för-alla-målen. Resultatet av den svenska utvärderingen
från 1997 (Ds 1997:62) visade att för mer än hälften av de av WHO
utsatta målen gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att
uppnås fram till år 2000. Bland dessa mål gäller t.ex. att Sverige som
första land inom EU nått målet med 80 procent rökfria i befolkningen.
Det fanns två mycket viktiga mål som enligt utvärderingen sannolikt inte
skulle uppnås fram till år 2000 - minskning av skillnader i hälsotillståndet
mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha
möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential.

63

Hälso- och sjukvård för äldre

Skr. 1999/2000:102

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att
följa utvecklingen inom äldreomsorgen har det framhållits att landstingen
inte förmått leva upp till sitt hälso- och sjukvårdsans var för den äldre be-
folkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan
länssjukvård och kommunernas äldrevård är det största kvarvarande
problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de
kommunala särskilda boendeformerna är det bristen på organiserad,
systematisk läkarmedverkan som lyfts fram. Det gäller både be-
handlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det regel-
bundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete. Lag-
stiftningen hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag
åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som lands-
tingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för äldre-
vården.

För att förbättra möjligheterna till samverkan mellan huvudmännen har
regeringen tillkallat en särskild utredare med uppgift att beskriva och
analysera de problem som finns i dag vid samverkan mellan landstingens
hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg på områden där
det finns behov och intresse av att samverka. Ett område där brister sär-
skilt skall uppmärksammas är de medicinska insatserna, framförallt från
läkare, inom den kommunala sjukvården. Uppdraget skall redovisas till
regeringen senast den 31 januari 2001.

I enlighet med föregående års skrivelse (skr. 1998/99:97) behöver den
kommunala hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är
svårigheterna att prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till
grund för kvalitetsutveckling och uppföljning. Mot bl.a. bakgrund av
detta håller Socialstyrelsen för närvarande på med att, på regeringens
uppdrag, utforma ett förslag till system för rikstäckande individbaserad
statistik inom omsorgen om äldre. Förslaget skall redovisas i mars år
2000.

Hälso- och sjukvård för psykiskt sjuka

1995 års psykiatrireform syftar till att förbättra psykiskt
funktionshindrade personers situation i samhället genom att bland annat
stimulera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter.
Genom ökad delaktighet, bättre vård och socialt stöd skall
levnadsförhållanden och livsvillkor förbättras. Reformen förutsätter ett
förändringsarbete inom både socialtjänsten och inom den psykiatriska
vården.

Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning psykiatrireformens mål
har uppfyllts, eftersom det är svårt att avgöra vilka förändringar som är
ett resultat av reformen och vilka som orsakats av andra omvärlds-
händelser. Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att följa upp och
utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Slutrapporten från utvärde-
ringen av psykiatrireformen "Välfärd och valfrihet?" (SoS 1999:1) visar
på både positiva och negativa resultat. Det är därför viktigt att reform-

64

arbetet kan fortsätta på bred front både lokalt och nationellt. Alla brister Skr. 1999/2000:102
kan inte heller åtgärdas i det korta tidsperspektivet.

Ett övergripande problem, som delvis ligger vid sidan av själva
reformen, är att antalet personer som förtidspensionerats på grund av
psykiska besvär har ökat kraftigt under 1990-talet. Denna utveckling står
i skarp kontrast till ambitionerna med en tidig individuell och samordnad
rehabilitering när man blir psykiskt sjuk. Ur både humanitär och sam-
hällsekonomisk synpunkt är det av största betydelse att resurser i fram-
tiden sätts in tidigt och samordnat för att förhindra förtidspensioneringar
som kan leda till isolering, ökade sociala och psykiska problem och
mångdubbelt högre kostnader senare.

De regionala skillnaderna i vårdresurserna, vårdformer och vård-
utnyttjande är långt större än vad som kan motiveras av skillnader i den
bakomliggande sjukligheten hos befolkningen. Ett ytterligare problem i
dagens psykiatri är bristen på specialister och bristen på differentierade
vårdresurser.

Resultaten av en översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen
rapporterades år 1998 av Tvångspsykiatrikommittén (SOU 1998:32). Den
konstaterade att den tvångvårdslagstiftning som trädde i kraft 1992 har
inneburit att tvångsvården minskat i omfattning och nu är på en lämplig
nivå, dvs att lagstiftningen är så utformad att den omfattar de personer
som måste tvångsomhändertas. Vidare konstaterades att patienterna
upplever att deras rättssäkerhet stärkts. Samtidigt konstaterar kommittén
allvarliga brister, bl.a. att patienter, anhöriga och andra intressenter allt-
jämt har svårigheter att i rimlig omfattning påverka vården.

Kvalitet - allmänt

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och pro-
blem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och
sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till
HS AN har fördubblats sedan början av 1990-talet. Antalet ärenden som
lett till påföljd har dock inte blivit fler under senare år, vilket tyder på att
det kan vara anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De
vanligaste typerna av fel avser behandling, diagnos samt operationer.
Omkring 70 procent av anmälningarna avser läkare, 10-15 procent sjuk-
sköterskor och barnmorskor och 5 procent tandläkare. Vad gäller
anmälare var år 1998 majoriteten av dessa kvinnor (57 procent), och
drygt hälften i åldrarna 40-70 år. Skillnaderna mellan könen bör beaktas
mot bakgrund av att kvinnor har en högre medellivslängd och ett högre
vårdutnyttjande än män (se SOU 1996:133).

3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Diagram 3.1 Antal inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder Skr. 1999/2000:102
till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 1990/91-1998.

□Z3 Inkomna anmälningar

ES Avgjorda ärenden

----Påföljd

Källa: Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Socialstyrelsen följer upp hur verksamhetschefer, avdelningschefer och
medicinskt ansvariga sjuksköterskor tillämpar gällande föreskrifter om
kvalitetssystem. Vid uppföljningarna åren 1997 och 1998 har det fram-
kommit att utvecklingen av ändamålsenliga kvalitetssystem pågår i
många verksamheter men att arbetet fortfarande är splittrat och ofta
saknar övergripande struktur. Ingen enhet uppger att de har ett ända-
målsenligt kvalitetssystem enligt författningarna. Ca 5 procent av de
intervjuade känner inte till författningarna och 30 procent har inte läst
dem. En majoritet anger att de håller på att kvalitetssäkra delområden i
sin verksamhet. Dokumenterade rutiner för samverkan och samarbete
saknas ofta, och ibland saknas rutiner för att säkerställa kompetens och
erfarenhet hos personalen, för hur nya metoder introduceras och tillämpas
samt för hur gamla metoder avvecklas. Uppföljningarna visar också att
det finns motstånd i vården och omsorgen mot att på basen av egen-
uppföljning öppet redovisa verksamheten.

Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur
patientens perspektiv. I rapporten ”Nyckeltal 1998 - Befolkningens
hälsa ” redovisas resultat från en studie i 11 län omfattande 500 individer
i respektive län i åldern 18-70 år. Resultaten visar att de undersökta
personerna upplever den egna hälsan generellt sett som god. Detsamma
gäller även den fysiska funktionen och det psykiska välbefinnandet.
Dessutom tyder resultaten på små skillnader mellan länen. De största
skillnaderna framkommer då bakgrundsvariabler relateras till den själv-
upplevda hälsan: det tydligaste sambandet gäller mellan utbildnings-
bakgrund och självupplevd hälsa, där uppfattningen om den egna hälsan
ökar med utbildningsnivå. I rapporten tolkas i övrigt de små skillnaderna
mellan länen som intressanta i sig mot bakgrund av att det finns en rad
faktorer som varierar mellan landsting, t.ex. vårdpraxis, vårdvolym och
kostnader. Det framhålls även att det troligtvis finns skillnader inom
länen, mellan olika kommuner, som döljs av en aggregerad redovisning
på länsnivå.

66

Kvalitet - sluten vård

Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k.
kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Idag finns ett
drygt fyrtiotal kvalitetsregister som är, eller utvecklas för att bli, riks-
täckande. Registren kan användas för flera ändamål, bl.a. utgör de ett
viktigt underlag vid värdering av nya metoder, belyser variationer över
tid mellan kliniker med avseende behandlingsmetoder, kvalitet och
vårdutnyttjande etc. Registren möjliggör även s.k. ”tidig varning” på ett
sätt som annars inte är möjligt när nya behandlingsmetoder, nya
mediciner och ny teknik inte fungerar som avsetts.

Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret
Riks-Stroke. Uppgifter från registret visar att det trots stora satsningar på
utbyggnad av strokeenheter fortfarande finns lokala och regionala skill-
nader vad gäller tillgången till strokeenheter och att det råder klara skill-
nader i medicinsk praxis inom strokesjukvården. Riks-Stroke visar dock
att det inte finns stora skillnader mellan sjukhus i att utnyttja viktig diag-
nostik. Dödligheten till följd av stroke varierar mellan deltagande
kliniker. Orsakerna till detta torde vara många, även om olika patient-
sammansättning torde vara en avgörande orsak. Inom registret pågår
analyser av dessa resultat.

Ett annat exempel på ett nationellt kvalitetsregister är registret för höft-
ledsplastik, som möjliggör utnyttjande av information om ”tidig
varning”. Registret, som har 100 procent täckning bland de 87 sjukhus
som deltar i registret, innehåller uppgifter för mer än 180 000 primära
totala höftplastiker och mer än 12 000 revisioner genomförda fram till år
1998. Via registret har allvarliga kliniska problem tidigt kunnat identi-
fieras, liksom riskfaktorer som leder till ökad revisionsfrekvens.

SPRI och Svensk Intemmedicinsk Förening har sedan 1993 redovisat
verksamhetsberättelser där jämförelser görs mellan intemmedicinska
kliniker. Dessa redovisningar, som omfattar drygt 60 procent av landets
samtliga intemmedicinska kliniker, avser bl.a. jämförelser av vissa
kvalitetsindikatorer, däribland hjärtinfarkt, stroke och diabetes.
Resultaten tyder på att kvaliteten på de intemmedicinska klinikerna
utvecklats positivt. Verksamhetsberättelserna visar emellertid också på
svårigheterna att tolka kvalitetsvariabler. För några av de redovisade
variablerna har det i genomsnitt för riket inte skett någon förändring över
tiden, samtidigt som det finns stora variationer mellan kliniker. Sannolikt
är organisatoriska olikheter en viktig förklaring till skillnaderna på
kliniknivå. Det är dock svårt att uttala sig om i vilken utsträckning
klinikernas organisation och struktur påverkar variationerna.

Kvalitet - primärvård

Register av samma typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-
vårdsregistret saknas i dag för primärvården. Detta gör att en uppföljning
av innehåll och kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå.
Socialstyrelsen anser att de system som i dag används för att följa upp
primärvårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och
behöver utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell

Skr. 1999/2000:102

67

uppmärksamhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för Skr. 1999/2000:102
verksamheter utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller
detta äldrevård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundär-
prevention. Vidare behöver uppföljning på lokal och regional nivå sam-
ordnas med uppföljning och utvärdering på nationell nivå.

Tillgänglighet

En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar för
att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika län är
mycket stora. Enligt Socialstyrelsens studie ”Svensk ambulanssjukvård
1997” når ambulanssjukvården i Stockholms län 96 procent av befolk-
ningen inom en 10-minutersgräns, och i Malmöhus län nås 100 procent
av befolkningen inom en 20-minutersgräns. I Jämtlands län tar det
genomgående längst tid för ambulanssjukvården att komma fram. Där nås
35 procent av befolkningen inom 10 minuter, 65 procent inom 20
minuter, medan det för 16 procent av befolkningen i Jämtland tar mer än
30 minuter.

Diagram 3.2 Andel av totalbefolkningen i olika län som nås av
ambulanssjukvård år 1997.

Källa: Socialstyrelsen.

Anm: 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt
andningshinder och svår blödning.

20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma,
blödning och svåra frakturer.

30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar.

Vårdköer

I den vårdgaranti som gällt sedan år 1997, enligt en överenskommelse
mellan staten och Landstingsförbundet, regleras väntetid för besök inom
primärvård och specialistsjukvård. Vårdgarantin anger emellertid inte
några tidsfrister för hur länge en patient skall behöva vänta på en behand-
ling som läkare bedömt att han eller hon har behov av, vilket kan upp-

68

fattas som en brist mot bakgrund av att väntetider och köer på vissa håll Skr. 1999/2000:102
anses omotiverat långa.

I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso- och sjukvården - förut-
sättningar och konsekvenser” framhåller Socialstyrelsen att införandet av
en tre månaders behandlingsgaranti i sjukvården dels skulle medföra
risker för felaktiga prioriteringar, dels vara mycket resurskrävande och
sannolikt orealistisk med hänsyn till bristen på specialutbildad personal.
Mot bakgrund av Socialstyrelsens slutsatser framhåller regeringen i
budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, UO9) att den inte är
beredd att föreslå en behandlingsgaranti. Kravet på att förbättra till-
gängligheten kvarstår dock oförändrat.

Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller
patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjuk-
hus har Landstingsförbundet följt upp väntetiderna vid ca 25 sjukhus i
hela landet (dnr LF 297/98). De senaste resultaten avser förhållandena
under oktober 1998. Resultaten från denna undersökning visar bl.a. att
drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist
inom en månad, att 69 procent av patienterna med en fastställd diagnos
fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader, och att av samt-
liga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader.

Utöver dessa uppföljningar har i enlighet med överenskommelserna
mellan staten och landstingen om ersättningar till hälso- och sjukvården
1999 och 2000 särskilda resurser avsatts till ett projekt - Väntetider i
vården - vars syfte är att utveckla ett kvalificerat och tillförlitligt system
för att följa väntetider. Systemet skall utformas så att det tillgodoser olika
intressenters informationsbehov. En första nationell övergripande mät-
ning av väntetider planeras att redovisas våren år 2000.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1998 till 25,7 miljoner, vilket är
en ökning med 3,8 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett har
Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vård-
struktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd bl.a.
i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps- och
strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för
äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård
och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förändring mot en
ökad andel öppen vård.

Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har
successivt förskjutits i riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Så-
lunda utgjorde läkarbesöken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 52
procent av läkarbesöken år 1990, medan denna andel år 1998 hade
sjunkit till 43 procent. Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på
att primärvården skall utgöra basen i sjukvården.

Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna
inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten

69

för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta Skr. 1999/2000:102
och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1990

1995

1996

1997

1998

Somatisk korttidsvård

1 049

1 022

940

931

947

Psykiatrisk vård

83

75

72

65

69

Långtidsvården (70>år)

125

99

88

93

93

Allmänmedicin

1 042

1 233

1 157

1303

1 369

Övrigt

101

76

110

69

63

Totalt

2 291

2 419

2 290

2379

2 471

Anm.- Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår.

OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på
en annan bas (per 1000 inv. >70 år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under
perioden 1990-1998. En stor del av minskningen beror på Ädel-reformen,
men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har dock
dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för den
slutna vården till 7 dagar jämfört med 18 dagar år 1990, vilket motsvarar
en nedgång med knappt 9 procent per år. Denna mycket snabba nedgång
beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal
platser i pykiatrisk vård och långtidsvård (jfr nedan). Det bör observeras
att i nedanstående redovisning saknas för år 1998 uppgifter om medel-
vårdtid, liksom om antal vårdagar och intagningar, p.g.a. omläggning i
verksamhetsstatistiken rörande hälso- och sjukvården.

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska. Sedan år 1990 har mer än en tredjedel av vård-
platserna inom kortidsvården försvunnit, eller knappt 4,5 procent per år.
Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska
korttidsvården fortsatt att sjunka (jfr tabell 3.2). Minskningen av
medelvårdtiden förklaras bl.a. av bättre behandlingsmetoder och en mer
behandlingsintensiv vård. Den mer behandlingsintensiva vården av-
speglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården
minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kun-
skaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper
mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är
betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare
redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor
andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

70

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1990

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

35 400

26 800

25 000

23 800

22 800

Vårdplatser per 1000 inv.

4,1

3,0

2,8

2,7

2,6

Intagningar per 1000 inv.

163

161

158

153

Medelvårdtid (dagar)

6,6

5,2

5,0

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 080

839

795

759

Anm: Definitionen av antalet intensivvårdplatser samt platser vid akut- och
intagningsavdelningar avser fr.o.m. 1998 endast platser som upptagits av personer utan plats
på annat område. Antalet intagnings- och intensivvårdplatser uppgick till 1 449 år 1997
(enligt den tidigare definitionen), och till 432 år 1998 (enligt den nya definitionen).

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Skr. 1999/2000:102

Utvecklingen inom den psykiatriska vården går mot allt färre platser och
kortare vårdtider inom slutenvården. Detta gäller för såväl frivillig vård
som tvångsvård. Under perioden 1990-1998 minskade antalet
psykiatriska vårdplatser med närmare 60 procent (tabell 3.3). Under det
senaste året har minskningen varit något mindre än tidigare år.

Trots att antalet slutenvårdsplatser har minskat har antalet öppen-
vårdsbesök inte ökat i motsvarande grad, utan fortsatt att minska (se
tabell 3.1). Det bör dock noteras att inom psykiatrin sker en stor del av
kontakterna med öppenvården hos psykiatrisjuksköterskor. De flesta
psykiatriska behandlingsinsatser sker fortfarande på separata mottag-
ningar. Andelen insatser ökar i patientens nätverk utanför mottagningen.
Vart tredje besök under jourtid sker i form av hembesök.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

1990

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

14 500

8 400

7 300

6 300

5 900

Vårdplatser per 1000 inv.

1,7

0,9

0,8

0,7

0,7

Intagningar per 1000 inv.

13

12

12

10

Medelvårdtid (dagar)

40,5

26,4

23,0

27,7

Vårddagar per 1000 inv.

513

319

269

276

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat
kraftigt (tabell 3.4). Mindre än 30 procent av de platser, som återstod
inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns kvar år 1998. Den totala
minskningen av långvårdsplatsema överstiger alltså betydligt de 31 000
sjukhemsplatser, som överfördes till kommunerna genom reformen.
Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat
drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga stöd-
jande och rehabiliterande insatser.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

1990

1992

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

46 000

12 600

5 600

4 700

3 700

3 600

Vårdplatser per 1000 inv (70>år)

42,4

11,3

4,9

4,1

3,2

3,1

Intagningar per 1000 inv (70>år)

105

60

60

63

57

Medelvårdtid (dagar)

137,8

64,9

29,2

22,7

20,0

Vårddagar per 1000 inv (70>år)

14 504

3912

1 749

1 422

1 139

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

71

Kostnader

Skr. 1999/2000:102

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från år 1997
till 1998 med 3,7 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga
hälso- och sjukvårdskonsumtionen1 har varit i stort sett oförändrad under
1990-talet efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata
konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de
statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare har
däremot ökat kraftigt under tidsperioden.

Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor, löpande resp, fasta priser i 1995 års nivå

1990

1995

1996

1997'

1998

Total kostnad/utgift, löpande priser

108,5

102,4

104,4

95,6

100,9

Total kostnad/utgift, fasta priser

128,6

102,4

99,0

93,5

97,0

varav

Läns- och regionsjukvård

78,4

73,5

69,8

67,8

69,7

Primärvård

38,8

18,9

19,2

18,3

20,1

Tandvård

6,0

5,6

5,6

3,1

3,2

Investeringar

5,5

4,3

4,4

4,3

4,0

Kostnad/utgift per inv.

14 973

11 582

11 197

10 571

10955

Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.

1 OBS! Fr o m år 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.
Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 miljarder kronor.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt
Nationalräkenskaperna år 1998 preliminärt till 138,8 miljarder kronor.
Detta motsvarade 7,4 procent av bruttonationalprodukten. Andelen har
sedan år 1990 sjunkit från 8,2 procent. Minskningen beror nästan helt och
hållet på huvudmannaskapsförändringar, eftersom den omfattande
verksamhet inom långtidsvård och psykiatri som överförts från
landstingen till kommunerna, numera inte räknas in i den svenska hälso-
och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner
man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger
sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län motsvarande kostnad i
Malmöhus län med 39 procent. Det är svårt att utan närmare uppgifter
och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnadsskillnader avspeg-
lar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-
lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa
resurser. Kostnadsskillnaderna har varit i stort sett oförändrade under
1990-talet.

1 Med offentlig konsumtion avses i nationalräkenskaperna produktionsvärdet för offentliga
myndigheter minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet
beräknas som summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och
tjänster i verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som
kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen
de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som
drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården
betraktas som offentlig konsumtion.

72

Vid en uppdelning på vårdområden framkommer att huvuddelen av Skr. 1999/2000:102
kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller på läns- och
regionsjukvården. Fördelningen av kostnaderna mellan läns- och region-
sjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.

Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990-
talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen
beroende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Läkemedel

Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt
effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-
skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall be-
drivas rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva
läkemedel tryggas.

Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande
förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för
förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade
resurserna inom hälso- och sjukvården används så effektivt som möjligt i
ett långsiktigt perspektiv.

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år
1997. Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari
1998 till landstingen och medel för läkemedelsförmånen lämnas över-
gångsvis via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall
landstingen den 1 januari 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar
för läkemedel. Inriktningen är att det nuvarande särskilda statsbidraget då
skall inordnas i det generella statsbidraget till landstingen.

I syfte att dämpa kostnadsutvecklingen beslutade riksdagen under
våren 1999 om ändringar i lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid
köp av läkemedel m.m. (prop. 1998/99:106, bet. 1998/99:SoU14, rskr.
1998/99:209). Beloppsgränsen för högkostnadsskyddet höjdes fr.o.m. den
1 juni 1999 med 500 kronor från 1 300 kronor till 1 800 kronor.

Regeringen har tillsatt en utredare för att göra en översyn av den
nuvarande läkemedelsförmånen (Dir. 1999:35). Syftet är främst att
komma till rätta med brister i nuvarande förmånssystemet för läkemedel
och få kontroll över kostnadsutvecklingen. Utredningen skall vara klar
senast den 30 september år 2000.

Läkemedelskostnaderna har ökat mycket kraftigt under 1990-talet. I
fasta priser har kostnaderna för läkemedelsförmånen fördubblats under
decenniet, och uppgick år 1999 till 14,9 miljarder kronor. Orsakerna till
de kraftiga kostnadsökningarna är bl.a. strukturförändringarna som lett
till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård,
tillkomsten av nya och dyrare läkemedel samt den demografiska
utvecklingen. Under det senaste året har introduktionen av läkemedel
som mer syftar till att höja patienters livskvalitet än att direkt lindra eller
bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsökningarna.

Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.
Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,
som är 75 år eller äldre, för ca 20 procent av den totala läkemedels-

73

förbrukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan Skr. 1999/2000:102
könen - kvinnor konsumerar mer läkemedel än män.

Diagram 3.3 Kostnader för läkemedelsförmånen 1999, exkl.
dosdispenserade läkemedel.

Källa Socialstyrelsen, hälso- och sjukvårdens

Tandvård

Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor
för hela befolkningen. Enligt tandvårdslagen är landstingen skyldiga att
erbjuda regelbunden, avgiftsfri tandvård till alla barn och ungdomar i
åldern tre till och med 19 år. Från och med 20 års ålder omfattas alla
vuxna av tandvårdsförsäkringens ersättningsregler.

Tandhälsan blir allt bättre hos både barn, ungdomar och vuxna. Under
de senaste decennierna har förbättringarna varit störst vad gäller barn och
ungdomar. Andelen kariesfria barn i olika åldrar har ökat stadigt under
perioden 1985-1998. Även den vuxna befolkningens tandhälsa har för-
bättrats. Andelen äldre med helprotes minskar och allt fler äldre har sina
egna tänder i behåll. Det finns dock skillnader mellan olika delar av
landet och befolkningsgrupper. Fortfarande finns det en högre andel helt
tandlösa bland människor som bor i glesbygdsregioner i norr, bland för-
tidspensionärer och långvarigt arbetslösa, än det finns i andra grupper i
befolkningen. En patientgrupp med särskilda tandvårdsbehov är in-
vandrare och flyktingar.

Det finns i dag inga aktuella uppgifter över de privata kostnaderna för
tandvården. År 1998 uppgick landstingens kostnader för tandvård till 3,3
miljarder kronor, medan statens kostnader för tandvårdsförsäkringen
uppgick till ca 1,8 miljarder kronor.

74

Skr. 1999/2000:102

Diagram 3.4 Andel barn med kariesfria tänder

Procent

Källa: Socialstyrelsen.

Personal

Antalet anställd sjukvårds- och tandvårdspersonal minskade i landstingen
under perioden 1990-1998 med 143 000 personer. Av denna minskning
hänför sig omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har
i första hand berört personal med kortare utbildning. Antalet yrkes-
verksamma läkare ökade under perioden 1990-1998 från 24 000 till 27
600 personer. Antalet landstingsanställda inom vården ökade mellan åren
1997 och 1998 med 5 300 personer2.

Situationen på arbetsmarknaden för vårdpersonal har under senare år
förändrats i snabb takt. Inom många områden ökar rekryteringsproblemen
och bristsituationer har uppstått. Det beror bl. a. på ökade
pensionsavgångar och hög personalomsättning. Den snabba medicinska
och tekniska utvecklingen ställer dessutom krav på fortsatt fortbildning
av all personal under den yrkesverksamma perioden.

Mot bakgrund av den hotande personalbristen inrättade regeringen i
juni 1998 en kommission med uppgift att kartlägga utbildningsbehoven i
vård- och omsorgssektom samt att föreslå åtgärder för att underlätta
rekryteringen av personal till sektorn. Kommissionen presenterade i juni
1999 sin slutrapport (DS 1999:44) Den ljusnande framtid är vård.
Kommissionen föreslog bl.a. att antalet platser på sjuksköterske-
respektive läkarutbildningen bör utökas senast år 2002 samt att
huvudmannaskapet för landstingskommunala vårdutbildningar inom
högskolan i sin helhet överförs till staten senast år 2001. Andra åtgärder
som föreslogs var att förbättra gymnasieskolans omvårdnadsprogram, att
ta tillvara invandrare i vården, att satsa på ledarskapsfrågor samt att
minska deltidsarbetslösheten inom vård- och omsorgssektom.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och
sjukvården. Andelen läkare av samtliga anställda i landstinget har mer än
fördubblats mellan åren 1990 och 1998 (från 4,4 procent till 9,0 procent).
Andelen landstingsanställda sjuksköterskor har också ökat under denna
period (från 17,7 procent till 29,0 procent), medan andelen landstings-

21 praktiken skedde ingen förändring vad gäller landstinganställda mellan åren 1997 och
1998, eftersom drygt 6 000 landstingsanställda tillkom då Universitetssjukhuset MAS, som
tidigare tillhörde Malmö kommun, fr.o.m. 1998 ingår i Kristianstads och Malmöhus läns
landsting.

75

anställda undersköterskor har minskat kraftigt (från 29,5 till 16,4 Skr. 1999/2000:102
procent). Den främsta förklaringen till denna omvandling är de organisa-
toriska förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av
verksamheter och personal från landstingen till primärkommunema. Ut-

vecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan.

Tabell 3.6 Antalet landstingsanställda årsarbetare, sjukvårds- och
tandvårdspersonal

1990

1995

1996

1997

1998

Läkare

18 731

19 805

19 909

21 509

22 440

Tandläkare

4 401

3 909

3 723

3 625

3 707

Sjuksköterskor

85 391

75 710

73 975

78 854

83 325

Undersköterskor, bitr.

125182

55 404

49 986

48 990

49 483

Övrig sjukvårdspersonal

2 134

136

130

156

152

Totalt

235 839

154 964

147 723

153 134

159 107

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal ändrades åren 1993-
1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

76

4 Socialtjänst

Nationella mål

Enligt Socialtjänstlagen (1980:620) 1 § skall samhällets socialtjänst på
demokratins och solidaritetens grund främja människomas ekonomiska
och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i
samhällslivet. Vidare skall socialtjänsten under hänsynstagande till
människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att
frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten
skall bygga på respekt för människomas självbestämmanderätt och
integritet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till
barnets bästa kräver.

17 a § stadgas att insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet
samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall ut-
vecklas och säkras.

4.1 Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser

Även år 1999 uppvisar kommunernas vård av och omsorg om äldre en
motsägelsefull bild. Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många
kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg
erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter som
visar att äldre inte har tillgång till service, vård och omsorg som de
behöver och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden. I
allmänhet är kommunerna mycket medvetna om bristema i äldre-
omsorgen och många arbetar aktivt med att förbättra situationen.

Statistiken för år 1998 visar att andelen äldre totalt som erhåller
hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna
koncentreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och
omsorg.

Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av
service i större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller
köp på den privata marknaden. Äldre med en bättre ekonomisk
situation köper tjänsterna av privata företag, medan äldre med små
ekonomiska resurser får hjälp av anhöriga. De är de äldre kvinnorna
samt döttrama och svärdöttrarna som i högre utsträckning än de äldre
männen och sönerna kompenserar bortfallet av insatser för make/maka
eller (svär)förälder.

Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla
och säkra kvaliteten inom äldreomsorgen.

Boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter att
förbättras. Variationen mellan kommunerna avseende boende-
standarden i det särskilda boendet är dock stor.

Avgifterna inom vård och omsorg av äldre följer inte lagstiftningens
krav i majoriteten av landets kommuner. Det gäller dels kommunernas
skyldighet att garantera den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kom-
munernas skyldighet att bevaka att make/maka inte får en oskäligt

1999/2000:102

77

försämrad situation när den andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt
boende.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick år 1998 till ca 60 miljarder
kronor.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen
(SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och sjukvård regleras i
hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763).

I 6 § SoL regleras allmänt den enskildes rätt till bistånd och i 6 f §
anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem
tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet
samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1
januari 1998 regleras i 6 h § att äldre, funktionshindrade och långvarigt
sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en annan
kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i
inflyttningskommunen.

Inriktningen på insatser för äldre anges i §§ 19 och 20 i SoL.
Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får
möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och
med respekt för deras självbestämmande och integritet. I 20 § anges att
socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt
ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig
service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för
service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I
denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet
skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre.

Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dag verksamheter
eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo
hemma och att ha kontakt med andra. Socialnämnden skall enligt 5 §
genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna
för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges också att
socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som
vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har
funktionshinder.

I 7a § anges bl.a. att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den
1 januari 1999 ställs krav på att kvaliteten i verksamheten systematiskt
och fortlöpande skall utvecklas och säkras.

Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och
särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att
avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens
självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga
medel för sina personliga behov, det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare
anges att kommunen skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller
sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till
följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen beslutade den 8 juni 1998 om nationella mål för äldre-
politiken. Målen omfattar inte enbart vård och omsorg för äldre utan de

Skr. 1999/2000:102

78

flesta områden i samhället, som är av betydelse för äldres livssituation, Skr. 1999/2000:102
såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer m.m. I
målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin
vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de
med bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning
mot äldre.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många äldre
som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Det
är mycket ovanligt med vanvård, övergrepp och grava underlåtelser. Det
finns däremot rapporter som visar att äldre inte har tillgång till service,
vård och omsorg som de behöver och att det finns brister i kvaliteten i
olika avseenden.

Socialstyrelsens sammanfattande bedömning av utvecklingen inom
äldreområdet ger en delvis motsägelsefull bild. Allt färre får hemhjälp
från kommunens äldreomsorg och insatserna har alltmer koncentrerats till
de allra äldsta och de med störst behov av vård och omsorg. Minskningen
av hemtjänsten tycks ha skett utan att alternativ har byggts upp. I större
utsträckning hänvisas äldre till att köpa sig tjänster på marknaden eller att
anhöriga får ta ett allt större ansvar. Äldre med en bättre ekonomisk
situation köper i ökad utsträckning hjälp på marknaden medan äldre med
begränsade ekonomiska resurser främst erhåller hjälp från anhöriga.
Resultatet av studier som försökt belysa konsekvenserna av minskade
hjälpinsatser, har dock hittills inte visat på några stora grupper av äldre
som far illa. Det finns däremot enskilda äldre vars livskvalitet minskat
som en följd av minskade hjälpinsatser.

Under 1990-talet har kommunerna genomfört lokala undersökningar av
kvaliteten inom äldreomsorgen. Det finns dock inga mått på nationell
nivå som visar hur kvaliteten i vården och omsorgen om de äldre
utvecklats under 1990-talet.

Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått stora förändringar
fr.o.m. år 1998 både vad gäller struktur och innehåll. Jämförelser med
tidigare år bör därför göras med stor försiktighet. Statistiken för år 1998
visar att andelen äldre totalt som erhåller hjälp i ordinärt och i särskilt
boende fortsätter att minska. Den förändrade statistiken medför att
fördelningen mellan de som får hjälp i ordinärt boende respektive särskilt
boende är osäker. Det förefaller dock vara så att det sker en minskning i
både det ordinära och det särskilda boendet. Socialstyrelsen har i
uppföljningar inom äldreomsorgen kunnat visa att täckningsgraden för
vård och hjälpinsatser minskat under 1990-talet, vilket till stor del
förklaras av att kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagama.
Insatserna koncentreras idag alltmer till de allra äldsta och de med störst
behov av hjälp. Ädelreformen och de senaste årens strukturförändringar

79

inom sjukhusvården har lett till ett ökat tryck på kommunernas Skr. 1999/2000:102
äldreomsorg och den öppna hälso- och sjukvården. Kommunernas
ekonomiska situation har inneburit svårigheter att tillgodose de ökade
behov av vård och omsorg som dessa förändringar medfört. Trots att
kommunernas ekonomi förbättrats något under senare år är det
fortfarande många kommuner som har svårigheter att fullt ut tillgodose
de äldre kommuninvånarnas behov av vård- och omsorgsinsatser av god
kvalitet i såväl ordinärt som särskilt boende.

I bilaga 8 till Långtidsutredningen 1999/2000, Kommer det att finnas
en hjälpande hand?, redovisas att minskningen av andelen äldre som
erhåller vård och hjälp inom äldreomsorgen under perioden 1980-1995
har varit större än vad som är motiverat av en förbättrad hälsa hos de
äldre. Knappt hälften av minskningen skulle kunna motiveras med en
minskad andel äldre i behov av hjälp.

Innehållet i hemtjänsten har ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som
länsstyrelserna har i uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna
blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp med serviceinsatser såsom
städning, tvätt, inköp av dagligvaror samt matlagning. Under år 1999 har
det inkommit en skrivelse till regeringen från en länsstyrelse om att det
finns några få kommuner som tillhandahåller serviceinsatser, i såväl
ordinärt boende som i särskilt boende, först efter prövning av den
enskildes ekonomiska situation.

Förändringarna inom äldreomsorgen och i synnerhet inom hemtjänsten
under de två senaste decennierna har påverkat äldre kvinnor i behov av
hjälp i ungefär samma omfattning som äldre män. Däremot har
förändringen fått påtagliga konsekvenser för kvinnors vardag och
välbefinnande. De är de äldre kvinnorna samt döttrarna och svärdöttrarna
som i högre utsträckning än de äldre männen och sönerna kompenserar
bortfallet av insatser för make/maka eller (svär)förälder.

Den redovisade utvecklingen tyder på att det är tveksamt när det gäller
måluppfyllelsen avseende § 6 f SoL. Kommunerna erbjuder idag inte
äldre med behov av bistånd i form av hjälp i hemmet eller i särskilda
boendeformer sådan hjälp och sådant boende med samma täckningsgrad
som för fem år sedan. Denna bild bekräftas också av uppföljningar som
genomförts av länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Därmed torde även
måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ SoL om kommunernas
ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m. samt särskilda
boendeformer för äldre med behov av särskilt stöd ha försämrats. Även
möjligheterna för äldre att bo självständigt under trygga former med
respekt för deras självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL kan ha
påverkats negativt när omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna
minskar.

Rätten att ansöka om bistånd i en annan kommun

Socialstyrelsens uppföljning av äldres rätt att ansöka om bistånd i form
av särskilt boende och hemtjänst i en annan kommun omfattar endast de
första nio månaderna år 1998. Detta medför att det är svårt att dra några
säkra slutsatser av resultatet. Av Socialstyrelsens rapport Äldres och
sjukas rätt att flytta samt rapporter från några länsstyrelser framgår att

80

kommunerna anser att det är svårt att göra en rättssäker bedömning med Skr. 1999/2000:102
utgångspunkt i enbart skriftliga handlingar om den sökande. Både antalet
ansökningar om flyttning till annan kommun och antalet ansökningar som
bifallits har ökat efter ändringen i socialtjänstlagen. Trots detta har inte
andelen personer som erhållit plats förändrats. Orsaken till detta är att
många kommuner har en brist på platser i särskilt boende. Ansökningarna
är inte jämnt fördelade mellan kommunerna, utan ett stort antal har
inkommit till några få kommuner och där medfört stor efterfrågan på
platser i särskilt boende. Enligt 73 § SoL gäller beslut om bl.a. bistånd
omedelbart. Att inte verkställa ett beslut är således inte förenligt med
gällande lagstiftning.

Privata entreprenörer och specialiserad biståndshandläggarfunktion

Enligt Socialstyrelsens undersökningar har det skett två stora
organisatoriska förändringar inom äldreomsorgen under 1990-talet. För
det första har det blivit allt vanligare att kommunerna överlåter drifts-
ansvaret till privata entreprenörer. Ungefär hälften av landets kommuner
anlitade privata entreprenörer i april 1999. Under perioden 1993-1999
har andelen äldre som erhöll vård och omsorg från en privat entreprenör
ökat från 3,5 procent till 9 procent. Det är vanligare med privata
entreprenörer inom det särskilda boendet jämfört med hemtjänsten. För
det andra har kommunernas förvaltningsorganisation förändrats så att det
idag är vanligast med en specialiserad biståndshandläggarfunktion som är
skild från det faktiska utförandet av beviljade insatser. Bidragande till
denna utveckling kan vara den ökade andelen privata entreprenörer,
eftersom myndighetsutövning inte får läggas ut på entreprenad.

Boendestandarden i det särskilda boendet

Under år 1998 har det gjorts vissa förändringar av statistiken avseende
boendestandarden inom det särskilda boendet. Detta innebär att det inte
är möjligt att jämföra resultatet med tidigare år. Regeringen gör dock
bedömningen att boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter
att förbättras. Intresset för det statliga stimulansbidraget till äldrebostäder
har varit mycket stort. Vid årsskiftet 1999/2000 hade beslut fattats
omfattande hela anslaget, dvs. 380 miljoner kronor och ett stort antal
ansökningar kommer att avslås p.g.a. medelsbrist. De flesta beslut avser
ombyggnad av befintliga bostäder i det särskilda boendet och en mindre
del nybyggnation. Att bostäderna uppfyller vissa minimikrav på boende-
standard är en förutsättning för att bidrag skall kunna beviljas. När det
gäller förekomst av flerbäddsrum i det särskilda boendet konstaterar
regeringen att andelen år 1997 var störst i storstäderna och att den var
hög även i glesbygds- och landsbygdskommuner. Sammantaget gör
regeringen bedömningen att måluppfyllelsen ökar när det gäller
kommunens skyldighet att enligt 20 § SoL bl.a. verka för att äldre får
goda bostäder i det särskilda boendet. Variationen mellan kommuner
avseende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor.

81

Stöd till anhöriga

Skr. 1999/2000:102

I en undersökning som Socialstyrelsen genomfört under våren 1999
uppger nära två tredjedelar av landets kommuner att de tagit särskilda
initiativ avseende tillägget i socialtjänstlagen om att kommuner bör ge
stöd till anhöriga som vårdar äldre. De vanligaste formerna av
anhörigstöd är växelvård, dagverksamhet och ekonomiskt stöd. I de fall
kommunerna har angivit att de prioriterat stöd till en viss grupp är det
främst anhöriga till personer med demenssjukdom. Att ge möjlighet till
avlösning samt satsning på utbildning för anhöriga anges som de mest
angelägna åtgärderna i det fortsatta arbetet med att utveckla stödet till
anhöriga. För att få del av det statliga stimulansbidraget för utveckling av
stöd till anhöriga under åren 1999-2001 skall kommunerna redovisa en
handlingsplan för Socialstyrelsen. Den 1 oktober 1999 hade 250 kom-
muner inkommit med en sådan. Av handlingsplanerna framkommer att
det är vanligt att kommunerna erbjuder korttidsboende, växelvård och
dagvård. Inför framtiden vill kommunerna satsa på ett mer individuellt
anpassat stöd.

I rapporten Dagvårdens betydelse för anhöriga redovisas den
undersökning som Socialstyrelsen låtit genomföra avseende anhörigas
upplevelser av dagvård som stöd och avlösning. Resultatet visar att
dagvården verkar passa bättre för anhöriga som sammanbor med vård-
tagaren än för anhöriga som inte bor tillsammans med denne.

Förebyggande och hälsofrämjande arbete

Intresset för förebyggande och hälsofrämjande arbete för äldre har ökat i
kommuner och landsting under senare år. Detta har märkts bl.a. genom
det stora intresset för regeringens försöksverksamhet med uppsökande
verksamhet bland äldre samt i det stora antalet intresseanmälningar för
stimulansbidrag inom äldrepolitiken för projekt inom området hälso-
främjande och förebyggande insatser riktade till äldre. Detta skulle kunna
tyda på att måluppfyllelsen med avseende på 5, 7, och 20 §§ SoL om
kommunernas uppsökande verksamhet har ökat under senare år, dock
från en mycket låg nivå.

Kvalitetsutveckling

Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet och kvaliteten i
verksamheten skall fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras.
Socialstyrelsen har genomfört en nationell kartläggning av kvalitets-
arbetet inom socialtjänsten år 1998 som redovisas i rapporten
Kvalitetsarbete i socialtjänsten. Resultatet visar att i nästan hälften av
landets kommuner fanns det en dokumenterad kvalitetspolicy för hela
och/eller delar av äldreomsorgen. I 60 procent av dessa kommuner var
beslutet om kvalitetspolicyn politiskt förankrat. Ungefär hälften av
landets kommuner hade avsatt särskilda medel för att bedriva kvalitets-
arbete och genomföra utvärderingar inom äldreomsorgen. Av samtliga
kommuner använde nära en tredjedel ett kvalitetssäkringssystem under år
1998.1 en femtedel av kommunerna hade man tidigare provat att använda

82

ett kvalitetssäkringssystem men av dessa hade omkring 60 procent slutat Skr. 1999/2000:102
använda dem. Socialstyrelsen gav i slutet av år 1998 ut allmänna råd för
hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas och följas upp. Rapporter
från länsstyrelserna och Socialstyrelsen visar att många kommuner
påbörjat utvecklingen av ett systematiskt kvalitetssäkringsarbete inom
äldreomsorgen. Att utveckla rutiner för att stärka den enskildes
rättssäkerhet samt förbättrad informationsöverföring mellan olika
personalgrupper är två områden som varit föremål för ett mer
systematiskt kvalitetsarbete.

Äldreuppdraget

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under åren 1997-2000 följa
utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. I Årsrapporten
1998 redovisas några områden som särskilt är i behov av utveckling. Som
exempel ges brukarinflytande vid både handläggning av ärenden samt vid
utförande av insatser, att det vid bedömning av vård- och omsorgsbehov
behövs en allsidig och sammanvägd bild av såväl medicinska som sociala
behov, att kvarboende inte får bli ett påtvingat alternativ samt att
läkarinsatser inom äldreomsorgen måste säkras. Socialstyrelsen framför
också att äldre med psykiska besvär, äldre reumatiker och äldres
tandhälsa inte har uppmärksammats i tillräcklig omfattning. Vidare har
Socialstyrelsen funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Social-
styrelsens bild är att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten i dessa
avseenden nämnvärt under senare år trots att många av dessa
kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att
kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i äldre-
omsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det sker
bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis
finansierade med statliga medel.

Fördelningsanalys

I en bilaga till budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1 bilaga
4) redovisas en fördelningsanalys avseende effekter av subventionerade
offentliga individuella tjänster. Resultatet visar följande för de äldre:

* Subventioner av tjänster omfördelar främst från förvärvsaktiv ålder till
de allra sista åren i livet.

* Äldre med låg ekonomisk standard utnyttjar äldreomsorgen mer än
äldre med högre standard. Subventionerna stödjer äldre med sämre
ekonomi som också har en sämre hälsa.

* Kvinnor får något högre subventioner än män, vilket förklaras till stor
del med att äldre kvinnor ofta lever ensamma.

Avgifter inom äldreomsorgen

Socialstyrelsens genomförde en rikstäckande enkätundersökning år 1999
när det gäller taxor inom vård och omsorg om äldre. Resultatet visar bl.a.
att det fortfarande finns stora brister när det gäller kommunernas

83

skyldighet att, med avseende på bestämmelserna i 35 § SoL, garantera Skr. 1999/2000:102
den enskilde ett förbehållsbelopp. Det tillägg i 35 § socialtjänstlagen som
trädde i kraft den 1 januari 1999, och som innebär att kommunerna är
skyldiga att bevaka att make/maka/sammanboende inte får en oskäligt
försämrad ekonomisk situation när den andre parten flyttar till särskilt
boende eller på annat sätt erhåller omfattande omsorg, har enligt
Socialstyrelsen fått liten genomslagskraft. Var tredje kommun uppger att
de vidtagit eller planerar åtgärder med anledning av lagändringen. Två
tredjedelar av kommunerna svarar att de inte vidtagit några åtgärder eller
att åtgärderna inte behövdes. En granskning av de sistnämnda kommu-
nernas gällande avgiftssystem visar att hälften tillämpar den för makarna
mest ogynnsamma metoden. Socialstyrelsens slutsats är att avgifterna
inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens krav i majoriteten av
landets kommuner. Det gäller dels kommunernas skyldighet att garantera
den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kommunernas skyldighet att
bevaka att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den
andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende.

Kostnader

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av
att den nationella statistiken över den kommunala sektorn t.o.m. år 1997
inte särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive
funktionshindrade. Kostnaderna för vård av och omsorg om äldre och
funktionshindrade i kommunerna (kostnaderna = bruttokostnadema -
interna intäkter - försäljning till kommuner och landsting samt - intäkter
från RFV avseende statlig ersättning för personlig assistans enligt LASS)
uppgick år 1998 till ca 80 miljarder kronor. Av kostnaderna beräknas tre
fjärdedelar avse äldre och en fjärdedel funktionshindrade. Fr.o.m. år 1998
ingår inte färdtjänst i kostnaderna eftersom den inte längre är en insats
enligt socialtjänstlagen. Se vidare avsnitt 6.2.

Sverige redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till
EU:s statistiska organ, Eurostat, enligt det s.k. ESSPROS-systemet.
Utgifterna avser nettokostnader, dvs avgifter från hushåll och eventuella
intäkter från försäljning ingår inte. Utgifterna för år 1997, inklusive
färdtjänst, uppgick till knappt 47 miljarder kronor (i 1995 års priser). Det
innebär en ökning under den aktuella femårsperioden med knappt 3
procent. De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag för
år 1995 utgjort ungefär lika stor andel av BNP under åren 1993-1997. Av
de offentliga utgifterna utgör ca 5 procent ersättning till privata
vårdgivare.

84

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre
Miljoner kronor, 1995 års priser

1993

1994

1995

1996

1997

Förändr.%

1993-1997

Vård och hjälp i
särskilt boende

32 940

32 979

29 926

33 435

34 627

4,9

Vård och hjälp i
ordinärt boende

11 366

10 732

10 291

11 735

11 341

-0,4

Färdtjänst

1 274

1 331

1 168

1 147

989

-22,6

Totala utgifter för
äldre (exkl. pens.)

45 580

45 042

41 385

46 316

46 957

2,8

Andel av BNP

2,9

2,7

2,4

2,7

2,7

Kr per inv. 65+ år

29 673

29 246

26 815

30 011

30 444

2,6

Kr per inv. 80+ år

114 584

110 360

99 786

110 071

109 849

-4,1

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet).

Under åren 1993-1997 har utgifterna för äldreomsorg ökat fördelat per
invånare 65 år och äldre samtidigt som de minskat per invånare 80 år och
äldre. Detta förklaras huvudsakligen av att antalet äldre över 65 år inte
förändrats nämnvärt under perioden, medan antalet äldre över 80 år
fortsatt att öka samtidigt som utgifterna ökat med knappt 3 procent.

Prestationer

Vård och hjälp totalt

Som nämnts tidigare har statistiken avseende vård av och omsorg om
äldre för år 1998 har förändrats jämfört med tidigare år, vilket innebär att
jämförelser mellan åren i vissa avseenden inte är möjliga och i andra fall
får göras med stor försiktighet.

Tabell 4.2. Antal äldre totalt som erhåller hjälp av kommunens äldreomsorg
under åren 1994-1998

Ordinärt
boende

förändring
från fg år

Särskilt boende
inkl, landstingens
långvård/geriatrik

förändring Service, vård och

förändring
från fg år

från fg år

omsorg, totalt

1994

145 100

-4 600

132 700

3 100

277 800

-1 500

1995

137 600

-7 500

134 000

1 300

271 600

-6 200

1996

133 800

-3 800

133 800

-200

267 600

-4 000

1997

130 100

-3 700

133 500

-300

263 600

-4 000

1998

130 000

-100

128 200

-5 300

258 200

-5 400

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och Social-
departementet

Ovanstående redovisning för år 1998 utgår från Socialstyrelsens statistik
för år 1998, kompletterat med skattade uppgifter om antalet personer
inom landstingens långvård/geriatrik (2 700 platser), antalet korttids-
boende inom det särskilda boendet för äldre (6 800 platser) samt antalet
med enbart hemsjukvård i ordinärt boende. Antalet äldre totalt som
erhåller vård och omsorg inom äldreomsorgen har fortsatt att minska
under år 1998. Enligt ovanstående tabell har antalet i ordinärt boende
minskat med 100 personer medan minskningen i särskilt boende uppgår
till 5 300 personer. Socialstyrelsen redovisar en tänkbar förklaring till

85

dessa sif&or. Flera kommuner har rapporterat att man under år 1998 Skr. 1999/2000:102
antingen avvecklat platser i särskilt boende, i första hand service-
lägenheter, eller att man redovisar alla servicelägenheter som ordinärt
boende. Enligt gällande lagstiftning är servicelägenhet en form av särskilt
boende.

År 1998 fick ca 17 procent av samtliga personer över 65 år vård och
omsorg inom äldreomsorgen. Motsvarande andel över 80 år var drygt 40
procent och andelen över 90 år knappt 80 procent. Jämfört med år 1980
har andelen äldre över 65 år med vård och hjälp minskat med ca en
fjärdedel. Det är främst bland de yngre pensionärerna som andelen med
vård och omsorg minskat mest. Även andelen pensionärer över 80 år som
erhåller hjälp har minskat trots en utbyggnad av vård och omsorg.
Däremot har antalet äldre över 80 år som erhåller hjälp ökat kraftigt.

Andelen personer med hjälp i det ordinära boendet har successivt
minskat under 1980- och 1990-talen. Mycket tyder på att det finns ett
visst samband mellan möjligheten att erhålla hjälp i det ordinära boendet
och efterfrågan på platser i det särskilda boendet. Trots olikheter vad
gäller täckningsgrad för hjälp i ordinärt boende och hjälp i särskilt
boende har det för alla kommuner varit en gemensam utvecklingstrend
mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt boende. I ungefär hälften
av landets kommuner är det fler personer som erhåller hjälp i särskilt
boende än i ordinärt boende.

Behoven av hjälpinsatser påverkas av skillnaderna i medellivslängd
mellan män och kvinnor. De flesta män som behöver hjälp får det av
hustrun medan de flesta kvinnor får hjälp från kommunens äldreomsorg
och anhöriga. Det är dubbelt så många kvinnor som män som får hjälp
från kommunens äldreomsorg. Även om man relaterar de som erhåller
vård och omsorg till antalet män och kvinnor i befolkningen visar till-
gängliga uppgifter att kvinnor i högre utsträckning än män får del av den
offentliga äldreomsorgen. Detta kan förklaras av att det dels finns
betydligt fler ensamboende kvinnor än män i högre åldrar, dels att
andelen med hjälp från anhöriga och vänner är mindre bland
ensamboende kvinnor än män. Även bland sammanboende äldre finns
könsskillnader när det gäller vem som ger hjälp. En gift kvinna som
behöver hjälp, får i större utsträckning än en gift man, hjälp av
kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift
kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela om-
sorgsansvaret.

Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med
vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men
minskar sedan år 1995.

Vård och hjälp i ordinärt boende

Statistiken för år 1998 visar en liten minskning av andelen äldre som
erhåller hjälp i ordinärt boende. Mot bakgrund av bl.a. den ovan nämnda
förskjutningen i redovisningen mellan ordinärt och särskilt boende görs
bedömningen att det främst är i ordinärt boende som minskningen fort-
sätter. Variationen mellan kommunerna när det gäller andelen äldre med
hjälp i ordinärt boende är stor. I den kommun där flest äldre har hjälp i

86

ordinärt boende uppgår andelen till 17 personer av 100 över 65 år. Skr. 1999/2000:102
Motsvarande andel i den kommun med lägst andel uppgår inte ens till 2
personer av 100. Spridningen har dock minskat sedan år 1995.

Hemtjänsttimmar

Den förändrade statistiken år 1998 avseende hemtjänst innebär att det
inte är möjligt att göra fullständiga jämförelser med tidigare år. Det går
dock att utläsa att en majoritet av de äldre med vård och hjälp i ordinärt
boende erhåller hjälp mindre än 49 timmar per månad. Ökningen av
andelen äldre med hjälp mer än 50 timmar per månad fortsätter. Det
gäller såväl andelen 65 år och äldre som 80 år och äldre. Bland de
kvinnor respektive män i åldersgruppen 65-79 år som erhåller hjälp är
det lika stora andelar som erhåller hjälp mer än 50 timmar per månad. I
åldersgruppen 80 år och äldre är motsvarande siffror något högre för
kvinnorna än för männen.

Mer än hälften av dem som erhöll vård och hjälp i ordinärt boende i
november 1997 fick hjälp varje lördag och/eller söndag. Knappt 40
procent av de äldre fick hjälp varje kväll och/eller natt år 1997. Resultatet
av en enkätundersökning som Socialstyrelsen genomfört år 1998 visar att
kommunerna inte för någon detaljerad statistik avseende vård och omsorg
på kvällar och nätter, t.ex. över hur många gånger någon får hjälp under
en natt.

Vård och omsorg i särskilt boende

Antalet platser i särskilt boende ökade något under åren 1993-1995
enligt Socialstyrelsens statistik. Därefter minskade antalet platser något
fram till år 1997 för att sedan minska kraftigt under år 1998. Som tidigare
redovisats har flera kommuner under detta år avvecklat platser i särskilt
boende, främst servicelägenheter. Tänkbara orsaker till denna utveckling
under 1998 är ekonomiska motiv, att de boende inte har tillräckligt
omfattande behov av vård och omsorg eller att det särskilda boendet inte
uppfyller krav på tillgänglighet eller tillgång till personal dygnet runt.
Uppgifterna tyder på att andelen äldre som erhåller vård och omsorg i det
särskilda boendet inte förändrats i någon större omfattning under år 1998.
När det gäller andelen äldre i särskilt boende är variationen mellan kom-
munerna fortfarande stor.

Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården - utöver
förändringarna i samband med Ädelreformen - har också lett till att de
som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större vårdbehov än de
som erhöll vård och omsorg i ålderdomshem och sjukhem i slutet av
1980-talet.

Socialdepartementet har gjort särskilda bearbetningar av statistiken
från år 1997 avseende förekomsten av flerbäddsrum i det särskilda
boendet med utgångspunkt i gängse kommungruppsindelning. Resultatet
visar att kommungruppen storstäder har den högsta andelen i flerbädds-
rum och att även glesbygdskommuner och landsbygdskommuner har en
hög andel personer i flerbäddsrum jämfört med medelvärdet. Kommun-

87

grupperna förortskommuner, större städer och medelstora städer har den Skr. 1999/2000:102
lägsta förekomsten av boende i flerbäddsrum.

Den tidigare beskrivna avvecklingen av servicelägenheter får effekter
på statistiken rörande boendestandarden i det särskilda boendet, då det är
de fullvärdiga bostäderna som försvinner ur statistiken.

Dagverksamhet

Socialstyrelsens statistik för år 1998 omfattar för första gången uppgifter
om deltagande i dagverksamhet. Med dagverksamhet avses här behovs-
prövat stöd enligt socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i
form av behandling och rehabilitering under dagtid till personer med t.ex.
åldersdemens, psykiskt funktionshinder samt personer i övrigt med behov
av behandling och rehabilitering. I hela riket deltog knappt 51 500
personer över 65 år i dagverksamhet någon gång under året. Under
november månad gjordes drygt 113 000 besök.

Korttidsboende

Under åren 1995-1997 har Socialstyrelsens statistik avseende personer i
särskilt boende omfattat såväl permanent boende som korttidsboende.
Antalet korttidsboende ökade under den aktuella perioden. Fr.o.m. år
1998 ingår korttidsboende inte i statistiken för särskilt boende, utan
redovisas separat. Med korttidsboende avses här behovsprövat stöd enligt
socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av tillfälligt
boende i särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering
och omvårdnad. Såväl personer i ordinärt boende som i särskilt boende
kan få korttidsboende. Skäl till korttidsboende kan vara avlösning,
växelvård och/eller rehabilitering. Knappt 44 000 personer över 65 år
erhöll korttidsboende någon gång under året och drygt 160 000
boendedygn i korttidsboende genomfördes under november månad. Detta
motsvarar ca 6 800 platser, om man gör en mycket förenklad beräkning.

Övrigt

Inom ramen för den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har
regeringen beslutat om stimulansbidrag om 37,5 miljoner kronor till 21
försöksverksamheter med uppsökande verksamhet bland äldre under åren
1999-2001. Försöksverksamheterna genomförs gemensamt av kommu-
nernas äldreomsorg och hemsjukvården, oavsett huvudman, samt av
landstingens primärvård. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa
upp och utvärdera resultaten av försöksverksamheterna. Intresset för
försöken med uppsökande verksamhet var mycket stort och regeringen
mottog 105 ansökningar från kommuner och landsting.

Avgifter

Socialstyrelsen har låtit SCB genomföra en rikstäckande enkät-
undersökning avseende taxekonstruktioner inom omsorgen om äldre och

funktionshindrade under våren 1999 som redovisas i rapporten Taxor och Skr. 1999/2000:102
avgifter för vård och omsorg (2000:1). Undersökningen är en uppföljning
av tidigare studier som Socialstyrelsen genomfört under åren 1994—1998.

Resultatet visar att det sedan år 1996 har blivit vanligare med taxor som

är både insats- och inkomstrelaterade. I mer än 80 procent av komm-
unerna påverkar inkomsten taxan, både i ordinärt och i särskilt boende.

Tabell 4.3 Andel kommuner med viss taxetyp i ordinärt respektive särskilt
boende år 1996 och år 1999

Procent________________________________________________________________________

Ordinärt boende Särskilt boende

Taxetyp

1996

1999

1996

1999

Enbart enhetstaxa

5

3

10

11

Enbart insatsrelaterad taxa

16

10

4

4

Enbart inkomstrelaterad taxa

10

9

66

40

Både insats- och inkomstrelaterad taxa

69

77

20

38

Annat alternativ

0

1

0

6

Summa

100

100

100

100

Källa: Socialstyrelsen, Taxor och avgifter för vård och omsorg (2000:1)

Enligt Socialstyrelsens undersökningar har skillnaderna i avgift för
samma insats inom en kommun ökat mellan år 1997 och år 1999.
Skillnaderna i avgift mellan kommuner har ökat under 1990-talet och är
mycket stora. Det sistnämnda kan främst förklaras av tre faktorer -
avgiftsnivåer, avgiftstak och sättet att beräkna den avgiftsgrundande
inkomsten. Fler kommuner än tidigare inhämtar uppgifter om aktuell
inkomst och bostadskostnad i samband med fastställande av avgift, men
60 procent av kommunerna tar inte hänsyn till bostadskostnaden vid
fastställande av avgift för hemtjänst i ordinärt boende. Nivåerna på
förbehållsbeloppen i ordinärt boende har ökat endast marginellt mellan år
1997 och år 1999. Ökningen är lägre än prisökningarna för livsmedel och
andra tunga kostnadsposter sammanräknat med höjningen av
högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel. I
många kommuner ligger förbehållsbeloppet fortfarande under 1995 års
nivå. I en övervägande majoritet av landets kommuner är den enskilde
genom de fastställda förbehållsbeloppen inte ens tillförsäkrad samma
nivå som försörjningsstödet skall garantera.

Det är relativt ovanligt både år 1997 och år 1999 med särskilda
servicetaxor för insatser som städning, tvätt m.m.

Endast någon procent av kommunerna uppger att insatser som t.ex.
städning, tvätt, dagligvaruköp och matdistribution inte ingår i utbudet av
biståndsbedömda insatser. Drygt hälften av kommunerna ger inte bistånd
i form av fönsterputs, vilket är en viss ökning jämfört med år 1997.

Personal

Statistik från Svenska Kommunförbundet fr.o.m. år 1998 visar att antalet
anställda inom äldreomsorgen åter börjat öka. Statistiken visar också att
antalet anställda med mer kvalificerad utbildning inom äldreomsorgen
och äldrevården ökar.

89

Skr. 1999/2000:102

4.2 Handikappomsorg

Sammanfattande slutsatser

År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad
kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, varav två
tredjedelar var politiskt förankrade. Vidare redovisar Socialstyrelsen att
ungefär hälften av landets 21 länsstyrelser ser en positiv utveckling när
det gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika
typer av funktionshinder bra levnadsvillkor. En bra överensstämmelse
kan observeras med målsättningen att den enskilde ska ha möjlighet att
bo kvar hemma med stöd.

Länsstyrelsernas rapporter talar dock samtidigt fortfarande om
allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktionshinder,
handläggning samt resursbrist och brister i bamperspektivet i utredningar
som ligger till grund för beslut om olika insatser. Familjerna med
funktionshindrade barn tvingas bära allt tyngre bördor.

Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller
insatser enligt SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i
statistiken men omkring 70 000 personer kan antas erhålla något stöd på
grund av sitt funktionshinder - att jämföras med cirka 95 000 beslut enligt
aktuella lagar och huvudmän.

En viss omfördelning kan observeras från en del mera kostsamma
insatser enligt LSS som t.ex. personlig assistans och boende för barn till
mindre kostsamma insatser som ledsagarservice, avlösarservice, kort-
tidsvistelse samt kontaktperson. De kostsamma insatser som fortfarande
ökar är boende för vuxna och daglig verksamhet. Den senare efterfrågas
speciellt av personer med psykiska funktionshinder.

De samlade offentliga utgifterna för funktionshindrade, har i stort sett
varit oförändrade efter 1995 trots att antalet insatser ökat. Omför-
delningen från kostsamma till mindre kostsamma LSS-insatser samt
personalminskningar i särskilda boenden kan vara förklaringar till detta.

Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i
några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades
särskilda ekonomiska situation. I de flesta kommunerna fanns 1999
fortfarande inte högre förbehållsbelopp för yngre funktionshindrade.

Nationella mål

Socialtjänstlagen (SoL)

Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, ansvar för
insatser till människor med funktionshinder. Enligt 1§ skall kom-
munernas socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala
trygghet samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i
samhällslivet. Insatserna skall bygga på den enskildes delaktighet och
självbestämmande. Detta är också inriktningen i FN:s standardregler för

90

att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- Skr. 1999/2000:102
likhet som Sverige åtagit sig att följa.

Socialnämnden skall enligt 21 § SoL verka för att människor som av
fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin
livsföring skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva
som andra. Kommunen skall bl.a. medverka till att den enskilde får en
meningsfull sysselsättning och ett boende anpassat efter dennes särskilda
behov av stöd.

Genom hemtjänst, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst bör
socialnämnden enligt 10 § underlätta för den enskilde att bo hemma och
ha kontakt med andra.

Enligt 6 f § SoL kan den funktionshindrade som inte själv kan
tillgodose sina behov få dem tillgodosedda på annat sätt få bistånd i form
av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service.

Socialnämnden bör enligt 5 § underlätta för dem som vårdar
närstående med funktionshinder genom stöd och avlösning samt
medverka till goda miljöer och förutsättningar för goda levnadsför-
hållanden i kommunen.

Socialnämnden skall enligt 7 § skapa goda förhållanden för dem som
har behov av stöd, t ex barn och ungdomar samt personer med
funktionshinder. Riksdagen har också fastslagit en strategi för att få FN:s
barnkonvention att genomsyra allt beslutsfattande som rör barn.
Kommunerna skall medverka till att offentliga lokaler och kommu-
nikationer blir lätt tillgängliga för alla, påverka utformningen av såväl
gamla som nya bostäder samt främja rätten till arbete, bostad och
utbildning. De generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för
människor med funktionshinder har stor betydelse för att underlätta ett så
självständigt liv som möjligt. De minskar behovet av individuellt stöd
som dock fortfarande är av stor betydelse så länge tillgängligheten i
samhällsmiljön som helhet fortfarande brister.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Bestämmelserna i lagen 1993:387 om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) ställer högre krav än SoL. Kommunen skall
enligt 5 och 7 §§ främja jämlika och goda levnadsvillkor samt full
delaktighet i samhällslivet för personer med stora och varaktiga funk-
tionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper som LSS
omfattar enligt 1 § är personer:

Grupp 1 med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande
tillstånd,

Grupp 2 med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions-
hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld
eller kroppslig sjukdom, eller          *

Grupp 3 med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder
som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är
stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga
livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller
service.

91

Insatserna skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mot- Skr. 1999/2000:102
tagarens individuella behov samt ges om behovet inte tillgodoses pä
annat sätt. Verksamheten skall enligt 6 § vara grundad på respekt för den
enskildes självbestämmande och integritet och den enskilde skall därför
ges inflytande över de insatser som ges. I LSS betonas det miljörelaterade
handikappbegreppet, d.v.s. att det är de konsekvenser funktionshindret
medför som skall ligga till grund för beslut om insatser. Ett motiv till att
LSS utformades som en rättighetslag var att gällande lagar inte var
tillräckliga för att skapa jämlika levnadsvillkor för samtliga personer med
funktionshinder.

Lagen om assistansersättning (LASS)

Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas
personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov i
genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om
assistansersättning (LASS) kan den som tillhör LSS personkrets och inte
fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. Ersättningen utgår inte under tid
som den sökande bor i en bostad som drivs eller finansieras av staten,
kommunen eller landstinget. Inte heller om den sökande deltar i
barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt LSS. Den enskilde kan
själv välja vem som skall ansvara för assistansen, t.ex. kooperativ, privat
företag eller kommunen. Den enskilde kan också välja att själv vara
arbetsgivare.

Hälso- och sjukvårdslagen (HSL)

Kommunerna är, enligt 18 och 18a §§, hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763) HSL, skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård,
inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i
särskilt boende enligt SoL eller LSS och till dem som vistas i
dagverksamhet enligt samma lagar.

Personal och avgifter

Enligt såväl SoL som HSL och LSS skall det finnas sådan personal i
verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service.

För hemtjänst och särskilt boende enligt SoL får kommunen ta ut
skäliga avgifter (35§). Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara
avgiftsfria (21§). För bostad med särskild service får avgift tas ut för den
enskildes privata bostadsdel. Även avgift för mat som serveras i
anslutning till en insats kan tas ut. Avgifterna får dock inte, vare sig
enligt SoL eller LSS, överstiga kommunens självkostnader eller uppgå
till så stora belopp att den enskilde int^ får tillräckliga medel för sina
personliga behov.

92

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Handikappombudsmannen konstaterar i sin årsrapport till regeringen för
1998, liksom tidigare, att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler
för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och
jämlikhet, framförallt när det gäller tillgängligheten. Sverige har ändå
varit en föregångare på vissa områden, t ex genom LSS och LASS samt
införandet av den nya lagen om diskriminering i arbetslivet. Dessutom
kritiserar Handikappombudsmannen det domstolstrots som fortfarande
förekommer från kommunernas sida. Handikappombudsmannen
konstaterar också att många barn med funktionshinder är utsatta bl.a. som
följd av bristande kunskap om deras funktionshinder som kan leda till
felaktiga beslut om insatser.

Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd för kvalitetssystem inom
omsorgen av äldre och funktionshindrade (SOSFS 1998:8) samt hälso-
och sjukvården (SOSFS 1996:24). De anger vilka grundläggande krav
som bör ställas på ett sådant system och är utgångspunkter för det lokala
arbetet enligt SoL och HSL. LSS saknar motsvarande kvalitets-
bestämmelse. De allmänna råden kan därför inte omfatta verksamhet
enligt denna lag enligt Socialstyrelsen. Enligt Socialstyrelsen hade en
tredjedel av landets kommuner år 1998 en dokumenterad kvalitetspolicy
för hela eller delar av handikappomsorgen, som i de flesta fall funnits
sedan 1996/97. Två tredjedelar av dessa var politiskt förankrade.

Verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS

Enligt SoL och LSS skall insatserna främja jämlika och goda
levnadsvillkor och bygga på delaktighet och självbestämmande. I dag är
det i huvudsak Socialstyrelsens sammanställning av länsstyrelsernas
rapporter från deras verksamhetstillsyn och erfarenheter från enskilda
tillsynsärenden angående verksamhet enligt SoL och LSS för personer
med funktionshinder som utgör underlag för bedömningen av mål-
uppfyllelse och kvalitet. Sammanställningarna omfattar så gott som
samtliga kommuner och endast allvarlig kritik och allvarliga brister har
tagits med.

Nio av totalt 21 länsstyrelser framhåller enligt Socialstyrelsens rapport
angående den sociala tillsynen 1998 att kommunerna har haft en hög
ambition att erbjuda människor med olika typer av funktionshinder bra
levnadsvillkor. Detta är en positiv utveckling sedan 1996 då många
länsstyrelser i sina rapporter beskrev att flertalet av de granskade
kommunerna saknade en övergripande policy för verksamheten. Bl.a. har
informationen och kunskapen om LSS förbättrats. Daglig verksamhet
som är individ- och målgruppsbaserad växer fram. Många kommuner har
byggt upp boendestöd och övriga verksamheter som är anpassade efter
psykiskt funktionshindrades behov och förutsättningar.

Länsstyrelsernas rapporter visar samtidigt att det fortfarande
förekommer allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktions-
hinder. De beror till största delen på bristande rutiner i överföringen av
information mellan olika personalgrupper. Länsstyrelserna konstaterar

Skr. 1999/2000:102

93

också att rättssäkerheten blivit sämre vid handläggning av bistånds- Skr. 1999/2000:102
ärenden eftersom det är svårt att förklara den nya konstruktionen av 6 §
SoL. Det är inte ovanligt att biståndsbeslut fattas utifrån fel paragraf
vilket påverkar den enskildes möjligheter att överklaga beslutet. Vid
verksamhetstillsyn har länsstyrelserna i totalt 17 beslut framfört allvarlig
kritik rörande handläggning, inlåsning och resursbrist. Kritiken, som
framförts varje år sedan 1995, rör i första hand information, utredning,
dokumentation, vårdplanering och uppföljning av insatserna.

Åtta av totalt 21 länsstyrelser anser att handläggningstiden för ärenden
är alltför lång. Några skäl är att det saknas lämpliga boendealternativ
samt att det är svårt att rekrytera kontaktpersoner och gode män.
Dokumentationen är i många fall bristfällig och få personer har indivi-
duella planer. Skäl till att besluten dröjer är bl.a. avsaknad av lämpliga
boendealternativ, svårigheter att rekrytera kontaktpersoner och god man.

Elva länsstyrelser påtalar att det råder brist på fullvärdiga bostäder och
att standarden är låg i de som finns. Motsvarande brister har beskrivits
även i tidigare års rapporter, 1997 av åtta länsstyrelser.

Intresset från enskilda vårdgivare att erbjuda bostad med särskild
service ökar jämfört med tidigare år. Upptagningsområdena för enheterna
är ofta mycket stora vilket medför att personer med funktionshinder
under lång tid kan få bo långt från sin hemkommun. Den 31 december
1995 fanns 200 tillstånd för enskild verksamhet enligt LSS. Den 31
december 1998 fanns det 449 tillstånd för enskild verksamhet enligt såväl
SoL som LSS. Antalet tillstånd enligt LSS går inte att utskilja ur 1998 års
statistik.

Drygt hälften av länsstyrelserna uttalar en oro för barn och unga med
funktionshinder. Bl.a. brister bamperspektivet i de utredningar som ligger
till grund för beslut om olika insatser. Allt tyngre börda läggs också
enligt länsstyrelserna på familjer med funktionshindrade barn.
Kommunerna har i många fall svårt att tillgodose behov för barn och
unga med autism och svåra beteendestörningar.

Såväl i socialtjänst som i verksamhet enligt LSS skall det finnas sådan
personal som behövs för att ge en god service. Sex länsstyrelser
framhåller att antalet vårdtagare per anställd har ökat p.g.a. bristande
ekonomiska resurser i kommunerna. Många arbetsledare har ansvar för
ett stort antal enheter och mycket personal. De har därför svårt att
påverka attityder, etik och bemötande inom verksamheten. Dessutom
tenderar svårigheterna att rekrytera kompetent personal att öka. Brist på
bl.a. arbetsledare har konstaterats även 1996 och 1997.

Det går inte att utläsa några gemensamma faktorer i de län i vilka
länsstyrelser har framfört kritik respektive beskrivit en positiv utveckling.
I båda grupperna förekommer såväl små som stora län och län som till
största delen består av storstäder respektive glesbygd.

Psykiatrireformen

Genom psykiatrireformen 1995 tydliggjordes ansvarsfördelningen mellan
kommuner och landsting. Reformen syftade till att förbättra situationen i
samhället för personer som har funktionsnedsättande psykiska besvär i

94

sådan omfattning att de har svårigheter att klara det dagliga livet och har Skr. 1999/2000:102
behov av vård och/eller omsorg.

Levnadsförhållandena för personer med psykiska funktionshinder
förbättras långsamt. De har dock fortfarande ofta sämre levnadsför-
hållanden och tillgång till resurser än övriga funktionshindrade. En
tredjedel har enligt Socialstyrelsens slutrapport från utvärderingen av
reformen icke tillgodosedda behov av insatser från både socialtjänsten
och psykiatrin. Det finns också brister i vårdplanering, samordning och
resurser för rehabilitering. En del av problemen beror på att många med
psykiska störningar inte själva aktivt söker stöd. Försök med personliga
ombud har gett bra resultat och för många har detta inneburit att
funktionsförmågan ökat och behovet av slutenvård minskat.

I april 1999 fanns det enligt Socialstyrelsen 8 400 hemlösa i Sverige.
Av dem hade 36 procent psykiska problem som krävde behandling. Kart-
läggningen visade också att många insatser ges till de hemlösa men att
mycket görs utan samsyn och samarbete mellan olika hjälpinstanser.

Erfarenheter från arbetet med barn till psykiskt sjuka visar att dessa
barn uppmärksammas dåligt. Personalen inom socialtjänst och psykiatri
brister i kompetens att stödja barnen. Vuxenpsykiatrin uppmärksammar
inte de vuxna patienternas barn. Verksamheterna saknar också rutiner för
ett samarbete kring dessa barn. I ett par kommuner/landsting pågår arbete
för att utveckla och stärka samarbetet mellan socialtjänst, barn- och
ungdomspsykiatri, vuxenpsykiatri och primärvården.

Icke verkställda domar

LSS ger den enskilde möjlighet att överklaga landstingets eller
kommunens beslut om insatser till förvaltningsdomstol. I den tidigare
omsorgslagen som omfattade samma personkrets som grupp ett och två i
LSS fanns samma möjlighet till överprövning. Flera utvärderingar har
visat att huvudmännen inte alltid verkställer för den enskilde gynnande
domar. Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande.
Socialstyrelsen har fortsatt att följa utvecklingen och granskar för när-
varande tio fall av domstolstrots i sju kommuner för att se vilka faktorer
som påverkar att domarna inte verkställs.

Vårdhemsavvecklingen

Enligt specialmotiveringen till 9 § LSS kan vårdhem och specialsjukhus
inte betraktas som lämpliga boendeformer utan de funktionshindrade som
bor vid dessa skall ha rätt till bostad enligt LSS. Samtliga vårdhem skall
vara avvecklade senast den 31 december 1999. Från år 2000 finns ingen
laglig grund för sådant boende. Vid institutioner där det bor personer vars
ålder betydligt överstiger pensionsåldern kan det dock finnas skäl att
fortsätta driften i form av särskilt boende för äldre enligt SoL.

Avvecklingen av vårdhemmen har inneburit förbättrade boendeför-
hållanden för många. Egen lägenhet är idag en vanlig boendeform för
vuxna med utvecklingsstörning. Möjligheterna till inflytande över

95

vardagen verkar enligt Socialstyrelsen ha ökat något men fortfarande kan Skr. 1999/2000:102
den utvecklingsstörde sällan påverka val av medboende eller personal.

Hösten 1999 var ett 30-tal vårdhem med drygt 400 boende fortfarande i
drift men de flesta av dessa kommer att vara avvecklade vid 1999 års
slut. Flertalet hade kommunal huvudman medan fem hade enskild
huvudman och en drevs av landsting. Vid årsskiftet 1999/2000 hade alla
huvudmän utom två upprättat avvecklingsplaner i samråd med
Socialstyrelsen.

Kostnader och produktivitet

Inledning

Det är svårt att med säkerhet urskilja personer med funktionshinder ur
statistiken över socialtjänstinsatsema eftersom orsaken till behovet av
stöd inte redovisas. Man kan dock anta att antalet personer som får stöd
p.g.a. kortvarig sjukdom eller skada som inte leder till funktionshinder är
ytterst få. I detta avsnitt avses därför med stöd till funktionshindrade:
socialtjänstens stöd genom hemtjänsten och boende i särskilda
boendeformer till samtliga personer under 65 år som fått sådant stöd.
Insatser enligt LSS och LASS är däremot beviljade en avgränsad
målgrupp.

Insatserna regleras som framgår av de nationella målen av flera lagar
och samma personer kan få stöd från flera håll samtidigt (se skr.
1998/99:97). Det är dessutom också ofta olika huvudmän (kommuner,
landsting och staten) som svarar för de olika insatserna till samma
person. Idag saknas statistik som visar i vilken utsträckning en person får
flera insatser. Socialstyrelsen skall senast den 31 mars 2000 presentera ett
förslag till system för rikstäckande individbaserad statistik för att
förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvärdering av
stödet till funktionshindrade. Det torde dock dröja ytterligare några år
innan en första beräkning enligt ett sådant förbättrat system kan
genomföras.

Det är som framgår ovan svårt att få en helhetsbild av vilka stöd en
enskild person får. Tabell 4.4 visar hur många av dem som bor i ordinärt
boende respektive särskilda boendeformer som har stöd enligt SoL
respektive LSS och LASS. Det framgår dock inte ur underlaget hur
många av dessa personer som har stöd samtidigt enligt flera av lagarna. I
tabellen redovisas inte heller de personer som har LSS-insatser i form av
avlösarservice, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse, kort-
tidstillsyn eller daglig verksamhet men som inte har personlig assistans
eller särskilt boende, totalt ca 21 000 personer. Även dessa insatser,
kanske framförallt avlösarservice och korttidsvistelse, har till syfte att
underlätta för den enskilde att bo kvar hemma. Utifrån en mycket grov
skattning kan antalet personer med funktionshinder som har någon form
av stöd antas vara cirka 70 000 att jämföras med cirka 95 000 beslut
enligt olika lagar och huvudmän.

96

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.4 Antal personer med stöd enligt SoL, LSS resp. LASS, totalt och
per 10 000 invånare 0-64 år, 1995-19981

1995

1996

1997

1998

Totalt
antal

per

10 000

Totalt
antal

per

10 000

Totalt
antal

per

10 000

Totalt
antal

per

10 000

Ordinärt boende

SoL')

17 100

23,4

15 600

21,4

15 800

21,6

14 700

20,1

LSS2)

3 300

4,5

3 900

5,3

4 000

5,5

3 900

5,3

LASS3)

7 200

9,9

7 600

10,4

7,800

10,7

8 400

11,5

Särskilt boende

SoL")

5 600

7,7

5 800

7,9

5 500

7,5

5 700

7,8

LSS5)

14 800

20,3

15 000

20,5

15 500

21,2

15 800

21,6

") Mätdag för SoL och LSS: 1995 - 1997 avser årskiftena 1995/96, 1996/97 osv, 1998

avser 1 nov. Mätperiod för LASS avser medelvärdet under december för samtliga år.

1) Beviljad hjälp i hemmet. Personer som beviljats hemsjukvård ingår inte 1998.

2) Personlig assistans < 20="">

3) Personlig assistans >20 timmar/vecka.

4) Korttidsboende 1998 ingår inte.

5) Bostad (barn+vuxna) med särskild service
Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket

Funktionshindrade inom Socialtjänsten

Socialstyrelsen har, med en första redovisning år 1998, infört en ny
struktur för verksamhetsstatistiken inom äldre- och handikappomsorgen.
Oberoende av hur verksamheten är organiserad, kan de nu belysa
verksamhetens struktur, prestationer, kvalitet och resultat. Det är därför
svårt att jämföra tidigare års statistik med uppgifterna för november
1998. Tidigare medräknades personer som erhöll hemsjukvård i
statistiken över hemtjänst i ordinärt boende. Fr o m 1998 redovisas dessa
uppgifter separat. Statistiken över antalet personer i särskilda boende-
former enligt SoL inkluderade tidigare både permanent boende och
personer som tillfälligt upptog en växel- eller avlösningsplats
(korttidsvård). I socialtjänststatistiken för 1998 redovisas korttidsvården
särskilt.

Den 1 november 1998 fick totalt 20 400 personer med funktionshinder
stöd enligt SoL inom ramen för kommunernas äldre- och handikapp-
omsorg, varav 14 700 i ordinärt boende och 5 700 i särskilt boende. Ca 1
700 personer fick korttidsvård någon gång under 1998. Dessutom fick
6 500 personer behovsprövad dagverksamhet.

Det har funnits en tendens att antalet personer med hemtjänst enligt
SoL minskat medan antalet personer med beslut om särskild boendeform
eller stöd enligt LSS ökat. Antalet beviljade hemtjänsttimmar har varit
relativt konstant sedan 1994 men antalet personer med fler än 120 timmar
per månad har möjligen minskat något. Detta kan till viss del bero på att
hemtjänst ersatts med personlig assistans enligt LSS/LASS.

De som hade beslut om hemtjänst i ordinärt boende i november 1998
utgör ca tre fjärdedelar av dem som får boendestöd enligt SoL. Detta
överensstämmer med målsättningen att den enskilde skall ha möjlighet att
bo kvar hemma med stöd. Liksom tidigare har ungefär 40 procent
hemhjälp mindre än 50 timmar per månad. Endast drygt 1 procent fick
mer än 200 timmar hemhjälp per månad.

97

4 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Av tabellen nedan framgår att antalet funktionshindrade kvinnor som Skr. 1999/2000:102
får stöd via hemtjänst är större än antalet män till skillnad från särskilt
boende där andelen män är större bland dem som är 20 år och äldre.
Närmare tre fjärdedelar av samtliga med hemtjänst var i åldrarna 45 till

64 år, vilket är samma fördelning som för särskilt boende.

Tabell 4.5 Antal personer per 10 000 invånare med social hemhjälp i
ordinärt boende 1 nov 1998. Fördelning efter antal hjälptimmar, ålder och
kön

Timmar

-19 år

20-44 år

25-64 år

Samtliga

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

1-9

o.l

0,2

4,6

5,1

20,1

20,1

7,9

8,2

10-49

0,3

0,4

4,6

5,7

19,0

20,6

7,6

8,7

50-119

0,2

0,1

1,5

1,7

5,4

6,1

2,3

2,6

120.199

0,1

0,1

0,4

0,6

1,3

1,8

0,6

0,8

200-

0,0

0,0

0,2

0,2

0,4

0,5

0,2

0,2

Totalt

0,8

0,8

11,2

13,2

46,1

49,0

18,5

20,5

Källa: Socialstyrelsen

Ca 80 procent bor i särskilt boende som drevs av den egna kommunen
och 17 procent i boende som drevs i enskild regi. Övriga bodde i särskilt
boende där hemkommunen köpt platser av landsting eller annan
kommun.

Till ovanstående uppgifter kan det tillkomma personer som beviljats
gruppboende eller annat boende med stöd enligt 6§ SoL, t.ex. psykiskt
funktionshindrade. Under 1998 vårdades ca 1 300 personer utan miss-
bruksproblem på institution. Det går dock inte att utläsa ur statistiken hur
många av dessa som hade ett psykiskt eller fysiskt funktionshinder.

Antalet personer med stöd enligt SoL varierar stort mellan
kommunerna. Det gäller både hemtjänst och särskilt boende även om
skillnaderna tenderar att minska rörande hemtjänsten. I en kommun är det
22 personer per 1000 av befolkningen som har hjälp i hemmet medan det
i sju kommuner bara är en per 1000. Skillnaderna följer inte
åldersfördelningen i kommunerna.

Insatser enligt LSS

Under 1998 erhöll 64 500 personer ett eller flera beslut om kommunala
insatser eller råd och stöd av landstingen enligt LSS. Det motsvarar
närmare 0,9 procent av landets befolkning. Det har skett en kontinuerlig
ökning sedan 1994 med totalt cirka 7 procent. Ökningen har varit störst i
grupperna 2 och 3 i LSS personkrets medan ökningen i grupp 1, som är
den största gruppen, har stagnerat det sista året. Enligt Socialstyrelsen
verkar det som en koncentration av resurser har skett till personer med
mer komplicerade handikapp.

Antalet personer med beslut om insats i förhållande till befolkningen
varierar dock stort mellan län och mellan kommuner inom länen.
Specialistkompetens har också till viss del gått förlorad genom
kommunaliseringen av stödet till utvecklingsstörda mellan 1994 och
1996.

98

Det totala antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat sedan 1996. Skr. 1999/2000:102
Eftersom den enskilde kan ha flera insatser samtidigt överstiger antalet
redovisade insatser antalet personer. Insatsen ledsagarservice har nästan
fördubblats, men även avlösarservice och kontaktperson har ökat med 55
respektive 30 procent. Endast en liten del av alla beslut avser personlig
assistans även om man ser till både LSS och LASS. För två av insatserna
- råd och stöd, som är den vanligaste insatsen till grupp 1, samt boende i
familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar
framförallt i åldersgruppen 0-6 år - har en viss minskning av antal beslut
skett mellan åren. En knapp tredjedel av besluten om bostad för barn
gäller familjehem.

Tabell 4.6 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive
insats, 1996 - 1998.

Antal beslut om insatser

Typ av insats

1 jan 1996

1 jan 1997 1

jan 1998

1 nov 1996

Råd och stöd (landstingen samt vissa

kommuner)

24 00

23 100

22 100

21 700

Personhg assistans enligt LSS

3 300

3 900

4 000

3 900

Personlig assistans enligt LASS

6 500

7 600

7 800

8 400

Ledsagarservice

3 300

4 600

5 600

6 400

Kontaktperson

10 500

11 800

13 100

13 700

Avlösarservice

2 200

2 800

3 200

3 400

Korttidsvistelse

7 500

8 000

8 500

8 700

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

2 800

Boende, barn

1 700

1 500

1 500

1 400

Boende, vuxna

14 700

15 100

15 600

16 200

Daglig verksamhet

17 400

18 400

19 100

19 800

Källa: Socialstyrelsen

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats. Dvs. en och samma
person kan redovisas på mer än en insats.

Den vanligaste insatsen var råd och stöd. Enligt Socialstyrelsen hade
mellan 25 och 30 procent enbart denna insats. Socialstyrelsens uppfölj-
ningar visar också på stora variationer mellan huvudmännen, när det
gäller andelen personer som beviljats insatsen. Dessa skillnader kan
enligt Socialstyrelsen i några men inte alla landsting förklaras med att en
väl utbyggd habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet faktiskt till-
godoser enskildas behov. Det konstateras också att landstingen inte har
någon tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex.
när det gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del beror
skillnaderna sannolikt på hur verksamheter vuxit fram och hur olika
förvaltningskulturer utvecklats.

Insatserna fördelar sig ojämnt mellan de tre grupperna inom
personkretsen och mellan olika åldrar. Råd och stöd och daglig verk-
samhet är de vanligaste insatserna till grupp 1 och 2 medan ledsagar-
service och personlig assistans dominerar i grupp 3. Nästan en tredjedel
av samtliga insatser gällde barn och ungdomar under 23 år. Endast ca 6
procent avser personer som var över 65 år.

Fler män än kvinnor hade insatser enligt LSS vilket till en stor del kan
förklaras med att fler män än kvinnor har utvecklingsstörning.

Knappt 2 300 personer med psykiska funktionshinder hade beslut om
insats enligt LSS av kommunen. Av dessa var något fler män än kvinnor.
De vanligaste insatserna var kontaktperson och boende för vuxna. I en

99

fjärdedel av kommunerna hade inte någon person beviljats insatser enligt Skr. 1999/2000:102
LSS på grund av psykiska funktionshinder. Detta gällde enligt Social-

styrelsen huvudsakligen små kommuner.

Stöd till psykiskt funktionshindrade

Ungefär 90 000 personer har sjukbidrag eller förtidspension av psyki-
atriska skäl. Socialstyrelsens uppföljning visar att socialtjänsten och
psykiatrin idag känner till 40 000 - 46 000 personer med psykiska
funktionshinder, vilket motsvarar 0,6 procent av befolkningen som är 18
år eller äldre. Hälften är yngre än 45 år och det är lika många kvinnor
som män. Omkring 16 000 personer med psykiska funktionshinder har
daglig sysselsättning men behovet kan vara större.

Bostadsanpassningsbidrag

Antalet beviljade bostadsanpassningsbidrag har fortsatt att öka. Under
perioden 1988-97 tenderade kostnaderna för bidragen i fast penningvärde
att minska. Ökningen mellan 1997 och 1998 bryter den trenden. Även det
genomsnittliga beloppet per bidrag ökade 1997-98 vilket också är ett
trendbrott. Över 60 procent av bidragen avser belopp under 5 000 kronor.

Antalet beviljade bidrag varierar stort mellan olika kommuner.
Bidragskostnadema per invånare är betydligt högre i de nordligaste
länen.

Antalet kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag som över-
klagas till länsrätt ökar varje år. Ungefär vart femte överklagande leder
till ändring av kommunens beslut.

Kostnader

Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS-
systemet ökade de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer
med funktionshinder totalt sett med 35 procent mellan 1993 och 1995.
Efter 1995 har utgifterna i stort sett varit oförändrade trots att antalet
beslut om insatser enligt LSS och särskilda boendeformer enligt SoL har
ökat under samma period. En förklaring kan vara att fördelningen mellan
olika LSS-insatser har förändrats. T.ex. har antalet beslut om bostad med
särskild service för barn minskat liksom personlig assistans enligt LSS
medan antalet beslut om bl.a. ledsagarservice, avlösarservice och
kontaktperson ökat. Ytterligare ett skäl kan vara de personalminskningar
som ett antal länsstyrelser beskriver (se även skr. 1998/99:97).

Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räken-
skapssammandrag för 1998 grundar sig på den bokslutsstatistik som SCB
samlar in varje år genom det s.k. räkenskapssammandraget. Det
innehåller inte samma uppgifter som tidigare års statistik och det är
därför svårt att beskriva utvecklingen över tiden och göra jämförelser. Då
det inte varit möjligt för all kommuner att göra uppdelningar mellan
kostnader för äldreomsorg respektive insatser för funktionshindrade har
de efterfrågade uppgifterna skattats på riksnivå. Uppgifterna för 1998

100

visar en total kostnad om knappt 20 miljarder kronor för vård och omsorg Skr. 1999/2000:102
om funktionshindrade. Kostnader för personlig assistans enligt LSS och
LASS redovisas inte specifikt men ingår i summan. Kommunernas kost-
nader enligt LASS avser de första 20 timmar per vecka i assistans-
ersättningen som de är ekonomiskt ansvariga för. Den statliga ersättning
enligt LASS som betalas av försäkringskassorna för personlig assistans
över 20 timmar per vecka ingår däremot inte. Det gör inte heller
kostnaderna för kommunernas förebyggande verksamhet som samredo-
visas tillsammans med motsvarande arbete för äldre.

Tabell 4.7 Kommunernas kostnader för vård och omsorg om
funktionshindrade, 1998.

V erksamhetsområde

Miljarder kr

Vård om omsorg, ordinärt boende

1,9

Vård och omsorg, särskilt boende

2,3

Insatser enligt LSS och LASS1, totalt

15,3

därav: boende enligt LSS

8,6

daglig verksamhet enligt LSS

2,9

övriga insatser enligt LASS

2,0

Summa

19,5

1) Kommunens kostnader enligt LASS avser de 20 första timmarna per vecka.
Källa: SCB, Kommunernas finanser 1998

Socialstyrelsens analys av samhällskostnaderna för psykisk sjukdom,
(Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1) visar att kostnaderna
ökat med 18 procent under perioden 1990-1997, från knappt 43 till 50
miljarder kronor. Inkomstbortfall p.g.a. förtidspensioner, sjukbidrag och
sjukskrivningar står för drygt 60 procent av de totala kostnaderna medan
28 procent kan hänföras till sjukvårdande insatser. Kostnaderna för
sociala insatser som hemtjänst, boende, sysselsättning, personlig assistans
samt stöd från individ- och familjeomsorgen steg från 4 till knappt 6
procent under perioden. Socialstyrelsens utvärdering av psykiatri-
reformen visar samtidigt att kommunalt betalningsansvar för medicinskt
färdigbehandlade är en kostnadseffektiv åtgärd.

Avgifter

I SoL och LSS finns bestämmelser om vilka avgifter kommunen får ta för
sina insatser. Enligt 35 § skall den enskilde efter att ha betalat avgiften
förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad
och andra normala levnadskostnader. Hänsyn bör i dessa fall tas till yngre
personers situation så att de har kvar medel för kostnader för verk-
samheter som kan anses naturliga och rimliga för icke funktionshindrade
i motsvarande ålder samt för rehabilitering.

En kartläggning som Socialstyrelsen gjorde 1997 visar att sex procent
av kommunerna hade lägre avgifter för yngre funktionshindrade medan
87 procent inte hade fastställt förbehållsbelopp som tar hänsyn till yngre
funktionshindrades särskilda ekonomiska situation. Vid en uppföljning
1999 var det lika många kommuner som hade lägre avgift medan tre av
fyra kommuner fortfarande efter sju år inte hade ett högre för-
behållsbelopp. Andelen kommuner som fastställt högre förbehållsbelopp
i ordinärt boende har dock fördubblats, från 13 till 25 procent. Var sjätte

101

kommun räknade 1999 dessutom in handikappersättningen, som utgår för Skr. 1999/2000:102
merkostnader p.g.a. funktionshindret, i avgiftsunderlaget. Fem procent av
kommunerna räknade in den del av vårdbidraget som utgår för
merkostnader.

Enligt förarbetena till LSS skall gemensamma ytor i gruppbostad anses
som en del i omvårdnaden och därmed vara kostnadsfri för den enskilde.
Trots detta tar drygt 40 procent av kommunerna ut avgift för dessa ytor.

Socialstyrelsen har granskat ett antal studier om funktionshindrades
situation. Studierna visar att många funktionshindrade tvingats dra ned på
någon utgift av ekonomiska skäl.

4.3 Individ- och familjeomsorg

Inledning

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De främsta målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,
missbrukare samt vuxna med behov av socialbidrag för sin försörjning.
Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det
familjerättsliga området.

Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familje-
omsorgen 1998 uppgick till 26,0 miljarder kronor - i stort sett oförändrat
jämfört med 1997 mätt i löpande priser. Den största enskilda posten är
kostnaderna för socialbidrag. Näst störst är kostnaden för vård av barn
och unga.

I socialtjänstlagen saknar begreppet individ- och familjeomsorg egent-
lig förankring. Innehållet i området är därför inte entydigt. Begreppet
används ofta för att definiera det område inom socialtjänsten som står vid
sidan av äldre- samt handikappomsorg. I följande avsnitt redovisas
socialbidrag, barn- och ungdomsvård, familjerätt, familjerådgivning samt
missbrukarvård.

102

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.8 Kostnader för kommunernas individ-
flyktingmottagande1.

Miljarder kr (löpande priser), procent

och

familjeomsorg

inkl

Typ av insats

1995

1996

1997

1998

Totala kostnader

25,2

26,2

26,3

26,0.

därav:

Socialbidrag

43%

45%

47%

44%

Placering barn och ungdom

10%

10%

9%

7%

Öppen vård o beh. Samt råd och stöd

16%

17%

17%

20%

Kostnader för utredning

15%

13%

14%

18%

Placering av vuxna missbrukare

16%

14%

13%

11%

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerade med interna intäkter och försäljning till andra
kommuner.

Anm:

Socialbidrag = socialbidrag till samtliga personer i Sverige samt introduktions-
ersättning till flyktingar

Öppen vård och = öppenvårdsinsatser till barn och unga, missbrukare och övriga samt
behandl./rådgivn. råd och stöd till enskilda, t.ex. familjerådgivning, familjerätt, alkohol
rådgivning, hushållsekonomisk rådgivning, öppen träfflokal etc.

Kostnader        = samtliga administrativa kostnader och utredningskostnader för utbetal-

för utredning ning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl,
tolkarvoden.

Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1998

4.3.1 Försörjningsstöd

Sammanfattande slutsatser

Kostnaderna för socialbidrag minskade under 1998 och 1999. Föränd-
ringen under de senaste två åren avspeglar främst det minskade
flyktingmottagandet samt ett förbättrat arbetsmarknadsläge. Antalet
långvariga socialbidragstagare sjönk under 1998 men ligger dock kvar på
en mycket hög nivå. Under 1997 levde 120 000 barn i familjer med lång-
varigt socialbidrag.

Nationella mål

Rätten till försörjningsstöd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) SoL och bygger på en individuell behovsbedömning i varje
enskilt fall. Målet för försörjningsstödet (6 a § SoL) är att den som inte
själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt
ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det
stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det innebär
att stödet ska förbättra den enskildes förutsättningar att i framtiden klara
sin försörjning och sin livsföring.

Den 1 januari 1998 infördes en rad ändringar i socialtjänstlagen. Den
enskildes ansvar för att så långt som möjligt försörja sig själv har för-
tydligats (6 § SoL). En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att
ställa vissa krav främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörj-
ningsstöd (6 c, 6 d §§).

Den enskildes rätt till bistånd har vidare preciserats genom nya
bestämmelser om försörjningsstöd (6 b §) dels annat bistånd (6 f §). I

103

lagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen samt vilka övriga Skr. 1999/2000:102
kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Beslut enligt 6 b, 6 f §§
kan överklagas med förvaltningsbesvär. Som ett komplement till för-
sörjningsstödet har kommunen möjlighet, men inte skyldighet, att ge
bistånd i andra fall (6 g §). Beslut om bistånd av detta slag kan inte
överklagas genom förvaltningsbesvär.

En ytterligare förändring i socialtjänstlagen är att ett bamperspektiv
införts (1 §) som skall vägleda alla bedömningar om bistånd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skälig levnadsnivå

Socialstyrelsen följer på uppdrag av regeringen konsekvenserna av lag-
förändringarna och hur kommunerna anpassat normer, riktlinjer och
praxis till de nya förutsättningarna. I en första rapport (Ändringar i
socialtjänstlagen 1999:3) konstateras att många kommuner har skärpt
sina riktlinjer för socialbidrag i samband med ändringarna i lagen.
Riksnormen tillämpas i nästan alla kommuner och har inte blivit någon
miniminorm, utan snarare en enhetsnorm. Barnfamiljerna, särskilt fler-
barnsfamiljerna, har dock fått lägre bidrag i genomsnitt år 1998 jämfört
med år 1997 vilket hänger samman med att riksnormen i sig innebar en
sänkning av bidraget för barnfamiljer. Många kommuner har sänkt taket
för godtagbara hyreskostnader. Många kommuner har också skärpt
riktlinjerna för bidrag till icke-akut tandvård. Lagändringen har dock i
sig, enligt Socialstyrelsens uppföljning, inte lett till någon radikal föränd-
ring av riktlinjer eller bidragsnivåer. Den restriktivare bidragsgivning
som kan noteras inleddes redan före lagändringen och hängde samman
med kommunernas försök att minska de höga socialbidragskostnadema.

Självständigt liv

Antalet socialbidragstagare minskade under 1998. Samtidigt bröts
trenden mot ett ökat långvarigt socialbidragstagande (mer än 10 månader
under ett år). Antalet personer med långvarigt socialbidragstagande som
mer än tredubblats mellan 1990 och 1997; från 77 000 till ca 215 000
minskade till ca 200 000 1998. Den genomsnittliga bidragstiden för samt-
liga bidragstagare låg dock kvar på samma nivå 1998 som under 1997,
dvs. i genomsnitt 5,6 månader. Den genomsnittliga bidragstiden under
1990 var i genomsnitt 4,1 månader. Socialbidraget fortsätter därmed,
trots den nedgång som skett under 1998, att för en stor grupp fungera
som ett långvarigt försörjningsstöd istället för ett vara ett skydd vid akuta
försörjningskriser. Att under en längre tid vara beroende av socialbidrag
underlättar inte den enskildes förutsättningar att i framtiden klara sin
försörjning och sin livsföring.

104

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.9 Antal hushåll respektive individer med socialbidrag samt

genomsnittlig bidragstid, 1990-1998

År

Antal
bidrags
hushåll

Förändring
från före-
gående år

Antal    Fö

bidrags-
mottagare

Förändring
från före-
gående år

Antal
bidrags-
månader

1990

277 146

516 825

4,1

1991

297 498

7,3%

537 653

4,0%

4,2

1992

327 824

10,2%

589 371

9,6%

4,4

1993

373 034

13,8%

671 303

13,9%

4,6

1994

391 800

5,0%

715 212

6,5%

5,0

1995

388 702

-0,8%

720 783

0,8%

5,3

1996

403 204

3,7%

753 109

4,5%

5,5

1997

402 869

-0,1%

749 104

-0,5%

5,6

1998

367 342

-8,9%

691 983

-8,1&

5,6

Källa-, Socialstyrelsen

I en omfattande studie av Socialstyrelsen (Långvarigt socialbidrags-
tagande under 1990-talet 1999:5) konstateras att en huvudorsak till
ökningen av det långvariga socialbidragstagandet under perioden 1990-
1997 var arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning. Stora grupper, främst
invandrare och ungdomar, saknade kvalifikationer för arbetslöshets-
försäkringar och de övriga socialförsäkringssystemen. År 1996 var lång-
varigt socialbidrag vanligast bland unga, ensamstående mammor. Unga
föräldrar är dock en mycket liten grupp. De antalsmässigt flesta med
långvarigt socialbidrag var däremot sammanboende med barn (framför-
allt utrikes födda) och ensamstående utan barn. Många som har haft
socialbidrag under lång tid har också ohälsa.

Barnperspektiv

Under 1997 levde närmare 120 000 barn i familjer med långvarigt
socialbidrag enligt Socialstyrelsen. Tre fjärdedelar av dessa barn hade
utrikes födda föräldrar. De flesta av dem hade invandrat under 1990-talet.
Familjer som har vårdbidrag för barn med funktionshinder eller sjukdom
har ett högre socialbidragstagande än andra. Det långvariga social-
bidragstagandet påverkar hela familjen negativt. Förutom de ekonomiska
konsekvenserna som minskar möjligheterna för barnen att delta i olika
samhällsaktiviteter finns en risk för att barnen även påverkas indirekt av
föräldrarnas oro inför framtiden och känsla av utanförskap. Det finns
därmed en risk att de ges sämre förutsättningar än andra barn.

Kommittén Välfärdsbokslut konstaterar (SOU 2000:3) att andelen
barn som lever i hushåll med inkomster som understiger socialbidrags-
normen ökat kraftigt mellan 1991 och 1997.

Det saknas för närvarande information om i vilken utsträckning barnets
bästa vägs in vid socialtjänstens bedömningar av socialbidragsärenden.
Socialstyrelsen konstaterar bl.a. i Årsredovisningen 1999 att den ekono-
miska situationen för ensamstående med barn behöver uppmärksammas
ytterligare.

105

Kvalitet

Skr. 1999/2000:102

Enligt länsstyrelsernas samlade bedömning av de utvecklingstendenser
och brister som uppmärksammats i tillsynsarbetet beviljas försörjnings-
stöd i huvudsak enligt riksnormen. Socialtjänsten väljer olika lagrum. Det
är inte helt ovanligt att en ansökan om bistånd som skall prövas enligt
6 b § SoL istället prövas enligt 6 g § SoL och vice versa. Totalt 77
procent av besluten i länsstyrelsernas verksamhetstillsyn och ca 60
procent av enskilda tillsynsärenden avslutas med viss eller allvarlig
kritik. Den allvarliga kritiken inom verksamhetstillsynen gäller framför
allt bristande bamperspektiv och den enskildes rättssäkerhet. De enskilda
tillsynsbeslut som kritiserats allvarligt av länsstyrelserna rör brister i
ärendehandläggningen, bemötande och tillgänglighet.

Enligt Svenska kommunförbundet förekommer vissa skillnader i
socialbidragets fördelning mellan kvinnor och män ("Kommunerna och
jämställdheten - Åt var och en efter behov", Evy Gunnarsson, fil dr i
socialt arbete). Av rapporten framgår bl.a. att år 1995 fick ensamstående
kvinnor lägre socialbidrag än ensamstående män. Kvinnorna dominerade
till antalet i de yngre och de äldsta åldersgrupperna medan männen
dominerade i åldersgruppen 30-49 år. De åldersmässiga skillnaderna
förklaras delvis av att det förekommer strukturella skillnader på arbets-
marknaden med mycket låga inkomster i en del kvinnodominerade
sysselsättningar och de äldsta kvinnornas lägre pensionsinkomster. För
männens del förekommer i betydligt större utsträckning sociala och/eller
medicinska problem som kräver rehabilitering.

När det gäller bidragstidens längd, har män upp till 50 år i genomsnitt
längre bidragstider än kvinnorna. Från och med 60 år har kvinnorna de
längsta bidragstidema. Enligt rapporten var de vanligaste försörjnings-
hindren för både män och kvinnor att de var arbetssökande utan
ersättning från a-kassa eller K AS. För männen var detta skäl mer vanligt
än för kvinnorna. Bland kvinnor upp till 29 år var även otillräckliga
inkomster från arbete eller socialförsäkring vanliga skäl till att de inte
kunde försörja sig. Det näst vanligaste skälet till männens för-
sörjningshinder var att de behövde någon form av behandling för att
kunna bli självförsörjande och därmed erhålla rehabiliteringsbidrag.

Kostnader och prestationer

Antalet socialbidragstagare fortsätter att minska. Efter den kraftiga
ökningen under 1990-talets första hälft, vände utvecklingen mellan 1996
och 1997. Därefter har den nedåtgående trenden hållit i sig ända till den
senaste noteringen som avsåg det tredje kvartalet 1999. Andelen personer
med socialbidrag av den totala befolkningen sjönk mellan 1997 och 1998
från 8,5 till 7,7 procent, vilket kan jämföras med motsvarande andel 1990
som uppgick till 6,0 procent.

Det totala socialbidragskostnadema för 1999 uppgick till 10,5
miljarder kr. Därav utgjorde introduktionsersättning drygt
0,4 miljarder kr (se vidare kapitel 8.1). Under hela 1990-talet har kost-
nadsutvecklingen (fasta priser) följt förändringen av antalet bidrags-
mottagare. Således har även kostnaderna för socialbidragen minskat de

106

senaste åren, även om kostnaderna har minskat i mindre grad än antalet Skr. 1999/2000:102
mottagare.

Diagram 4.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning samt antalet
socialbidragstagare 1990- 1998, miljoner kr.

Fasta priser enl. KPI, basår 1995.

i— I Kostnader ■ Bidragstagare

Anm: För 1999 finns f.n. endast uppgifter av antalet bidragstagare för de första tre kvartalen.
Källa: Socialstyrelsen och SCB

Det är främst antalet nytillkomna bidragshushåll som minskar, men även
antalet kvarvarande bidragshushåll sjunker. De främsta förklaringarna till
minskningen är dels att det blivit lättare att få jobb, dels att flykting-
mottagandet minskat. Några av förändringarna i SoL som trädde i kraft
den 1 januari 1998; ökade krav på ungdomar att söka arbete eller utbilda
sig samt reducerade möjligheter att överklaga beslut, kan också i viss
mån ha bidragit till minskningen. I sammanhanget bör också nämnas den
”utvecklingsgaranti” som infördes den 1 januari 1998 i syfte att aktivera
arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år (se vidare kapitel 12).

Regionala variationer

Den största andelen socialbidragstagare återfinns i de större städerna, där
drygt hälften av samtliga socialbidragstagare finns. Mellan 1997 och
1998 minskade antalet socialbidragstagare per invånare i alla utom nitton
kommuner. Några regionala mönster eller andra samband finns inte bland
dessa 19 kommuner. Ökningen sker inte längre i storstäderna, där den
tidigare varit som störst.

Andelen bidragstagare i den vuxna befolkningen var i genomsnitt
5 procent, men variationen var stor i landet. I hälften av kommunerna
hade mellan 4 och 7 procent av invånarna socialbidrag. Minst andel
socialbidragstagare per invånare bland kommunerna var 1 procent,
medan störst var 14 procent. Skillnaderna mellan kommunerna har
successivt ökat under 1990-talet.

Även bidragsbeloppen per hushåll varierar mellan kommunerna.
Liksom under 1997, var bidraget under 1998 lägst i glesbygds-
kommunerna, medan det var högst i storstäderna. En orsak som bidrar till

107

skillnaderna är att den genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder Skr. 1999/2000:102
än i mindre kommuner. Det beror i sin tur på att det i storstäderna bor fler
människor, relativt sett, med stora sociala problem. Andra orsaker kan
vara att hyresnivån är högre i storstäder och att andelen ungdomar och
flyktingar som inte kvalificerat sig för a-kassa och sjukpenning är högre i
storstäderna än i glesbygdskommunerna. Det genomsnittliga bidraget
under 1998 uppgick till 29 300 kronor per bidragshushåll (medelvärdet är
justerat för kommunernas olika storlek).

4.3.2 Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna är enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de
ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i
syfte att stärka barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra
innan ändringarna får fullt genomslag. Under 1990-talet har kommunerna
i allt högre utsträckning utvecklat öppenvårdsinsatser inom barn- och
ungdomsvården. Dessa öppenvårdsinsatser redovisas för första gången i
den offentliga statistiken för år 1998. Kostnaderna för vård av barn och
unga har ökat under 1990-talet. Räknat per invånare är kostnaderna högre
i storstads- och förortskommunema än i glesbygdskommunerna.

Nationella mål

Kommunen har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar
växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar
en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det
skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras
utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa
specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1
§SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets
bästa särskilt beaktas.

FN:s konvention om barns rättigheter, barnkonventionen, är en viktig
utgångspunkt för samhällets ansvar för barn och unga. Barnets rättigheter
och integritet har fått en mer framträdande roll. Det arbete som under
senare år satsats på att göra konventionen mer känd bland alla som
arbetar med eller beslutar i frågor som rör barn har bidragit till att barns
intressen och behov uppmärksammas i allt högre utsträckning.

Måluppfyllelse och kvalitet

SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att de
nationella målen konkretiseras av staten eller kommunerna. I många
kommuner utvecklas i dag metoder för att på ett mer systematiskt sätt
kunna följa arbetet med utsatta barn. Flera faktorer gör det svårt att mäta
resultatet av socialtjänstens insatser för barn och unga. Trots dessa

108

svårigheter skall kommunerna utvärdera effekterna av olika insatser både Skr. 1999/2000:102
när det gäller de enskilda barnen och i ett mer övergripande perspektiv.

Det senare är nödvändigt för att kunna välja de metoder som har störst
sannolikhet att bli framgångsrika.

Möjligheten att redovisa resultat av socialtjänstens insatser begränsas
mer av tillgången på systematiserade och enhetliga data än brister i
dokumentationen över socialtjänstens insatser. Det saknas ännu
fungerande system som är lika över hela landet för dokumentation av
socialtjänstens insatser samt likformiga definitioner och begrepp, vilket
gör att det är problematiskt att på ett någorlunda enkelt sätt analysera data
i ett nationellt perspektiv. Det är i dag därför vanligare att
individinsatsema för barn och unga följs upp än att resultaten av dessa
individuella insatser systematiseras och sammanställs.

Det är av intresse att veta i vilken utsträckning barn och unga åter-
kommer i vård inom socialtjänsten efter det att en vårdinsats upphört. I
en tvåårsuppföljning som Socialstyrelsen gjort framgår att närmare 90
procent av vårdade barn i åldern 0-16 år inte återkommer i vård inom
socialtjänsten. Det är ingen större skillnad mellan dem som vårdats med
stöd av SoL och LVU.

Kvalitetsstudie

Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen
(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbetet i socialtjänsten
genomförts gällande kvalitet och rättssäkerhet i bamavårdsutredningar.
En s.k. vinjettstudie i ett litet urval kommuner har gjorts i syfte att
beskriva, analysera och jämföra olika arbetsmodeller för utredningar.
Studien visar att det finns skillnader mellan specialiserade och inte-
grerade verksamheter i så måtto att socialarbetare som arbetar specia-
liserat börjar utreda tidigare. Studien visar också att en utredning och
eventuella bedömningar utförs olika beroende på var klienten bor och till
vilken socialarbetare hon/han kommer. Detta reser frågor om hur klienter
kan få likvärdig behandling, tillförsäkras rättssäkerhet och möjligheter att
föra sin talan samt att kunna påverka skeendet. CUS kommer att följa
kvalitetsutvecklingen inom socialtjänsten i fortsatta studier.

Barnets bästa i barnavårdsarbetet

I rapporten Socialtjänsten i Sverige 1999 redovisar Socialstyrelsen
resultatet av en urvalsundersökning från 1997 som visar att antalet bama-
vårdsutredningar ökade i större kommuner och förorter men inte i mindre
kommuner. Hur stor del av anmälningarna som inte utreddes varierade.
Mycket talar dock för att en större del av anmälningarna sållades bort
utan vidare utredning år 1997 än i början av 1990-talet. Dokumentationen
förefaller ha blivit bättre och utredningstiderna har blivit kortare.
Beskrivningarna av barnets situation och behov har förbättrats. Det är
vanligare att barnets hörs och att papporna dras in under utredningen och
ses som en möjlig resurs i barnets nätverk.

109

Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt upp- Skr. 1999/2000:102
märksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i
verksamheten. Deras årsrapporter visar att socialtjänsten generellt sett är
väl medveten om de nya lagbestämmelserna om barnets bästa och barnets
rätt att komma till tals, men att det ännu återstår mycket att göra innan
bestämmelsen nått fullt genomslag. I många län redovisas en ökad
satsning på alternativa utredningsmetoder av barn, som t.ex.
nätverksmetodik, varianter av familjerådslag, utredningslägenheter och
utökad samverkan med mödra- och barnavårdscentraler i s.k. familje-
centraler.

Kostnader och prestationer

Enligt SoL har socialnämnden att utreda barns och ungas förhållanden
och vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp
vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem
eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i
öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Från och med
år 1998 redovisas i Socialstyrelsens officiella socialtjänststatistik både
uppgifter om heldygnsinsatser baserade på individdata och individuellt
behovsprövade öppenvårdsinsatser baserade på mängddata. Statistiken
över öppenvårdsinsatser är helt ny, vilket innebär att inga jämförelser
med tidigare år kan göras. Enligt Socialstyrelsen finns det brister i
statistikens kvalitet. Hur stora brister det är frågan om är okänt, vilket gör
det svårt att bedöma resultatens tillförlitlighet. Det är därför vanskligt att
dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens
arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken.

Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra
regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga
åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till
kriminalitet.

Nedanstående redovisning bygger dels på Socialstyrelsens officiella
statistik för verksamhetsåret 1998, dels på rapporter från Socialstyrelsen
och länsstyrelserna.

Kostnader

Kostnaderna för barn- och ungdomsvården uppgick till nästan 7 miljarder
kronor under år 1998. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av
tabellen nedan.

Under de senaste åren har kostnaderna successivt ökat för vård av barn
och unga utom hemmet. Kostnaderna för de öppna insatserna redovisas
för första gången 1998, vilket innebär att de inte kan jämföras bakåt i
tiden. Enligt Socialstyrelsens är dock den allmänna uppfattningen att
omfattningen av öppenvårdsinsatsema har ökat under senare år.

110

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.10 Kommunernas kostnader i miljoner kronor för insatser av barn
och unga1

Fasta priser i 1995 års nivå, BNP-deflator

Verksamhet

1995

1996

1997

1998

HVB-vård

2 470

2 694

2 740

3 020

Familjehem

1 538

1 691

1 701

1 967

Summa institutionsinsatser

4 008

4 385

4 441

4 987

Öppna insatser

-

-

-

1 702

Totalt institutions- och öppenvårdsinsatser

6 689

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerat med interna intäkter och försäljning till andra
kommuner. Statistik över kostnader för insatser i öppen vård finns endast fr.o.m. 1998.
Källa-, Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) respektive år samt Socialdepartementets
beräkning av fasta priser.

Genomsnittskostnaden per vårddygn är betydligt lägre i familjehem, 550
kronor, än på institution, 2 600 kronor. Jämförelser med föregående år är
inte möjlig på grund av att kostnadsbegreppet förändrats.

Medelvärdet av totalkostnaderna för vård av barn och unga per
invånare 0-20 år uppgick till 2 300 kronor. Kostnaderna var betydligt
högre i storstadskommunerna än i glesbygdskommunerna - 4 500 jäm-
fört med 1 200 kronor. Även i förortskommunema var genomsnitts-
kostnaderna höga. En orsak till skillnaderna är att andelen barn med den
dyrare dygnsvården är störst i storstäderna, medan förhållandevis få barn
i glesbygdskommunerna får dessa insatser. Den 1 november var i
storstäderna i genomsnitt 5,7 barn per 1 000 i befolkningen placerade i
familjehem och 2,1 institutionsplacerade jämfört med glesbygds-
kommunerna där 3,0 respektive 0,3 barn per 1 000 var placerade i
familjehem respektive på institution.

Prestationer

Antalet anmälningar vad gäller barns behov av skydd och stöd från
socialtjänsten har ökat de senaste åren. Resurserna inom barn- och
ungdomsvården har dock inte ökat i samma mån som det ökade antalet
nya ärenden. Många socialsekreterare beskriver, enligt Socialstyrelsen,
att utredningsarbetet tar alltmer av deras tid. Genom de lagändringar som
genomförts ställs det i dag högre krav på snabbhet och kvalitet i
utredningsarbetet och på dokumentationen. Det finns risk att barn som
skulle behöva hjälp p g a andra prioriteringar inte utreds, vilket strider
mot intentionerna i 50 § SoL.

En uppföljning av den fyramånadersgräns för utredningar som infördes
den 1 januari 1998 visar att den nya regeln snarare bekräftade genom-
förda förändringar i arbetet med barn än initierade dem. Det vanligaste
skälet som anges när utredningstiden överskrids är att man väntar på en
utredning från barn- och ungdomspsykiatrin.

I kommunerna pågår sedan början av 1990-talet en utveckling av olika
former av öppen vård för barn och unga för att minska kostsamma
placeringar utanför hemmet. När det gäller ungdomar är den mest
förekommande insatsen stöd till den unge och hans familj. Hur detta stöd
utformas, såväl till innehåll som till intensitet, varierar mellan
kommunerna. Det finns i dag forskning som tyder på att familje- och

111

nätverksarbete är framgångsrikt i arbetet med ungdomar. Även när det Skr. 1999/2000:102
gäller kriminalitet har familjearbete visat sig vara effektivt.

Enligt det nya sätt på vilket statistiken gällande barn som varit föremål
för socialtjänstens insatser under år 1998 redovisas blir resultatet mer
uppdelat än det varit under tidigare år. Samma barn kan samtidigt vara
föremål för en, flera eller samtliga insatser och alltså förekomma på mer
än ett ställe i den statistiska redovisningen. Pojkar är något oftare föremål
för insatser än flickor.

• Under år 1998 var 16 200 barn placerade utanför hemmet någon gång
under året med stöd av SoL eller LVU.

• Drygt 3 600 barn deltog någon gång under året i strukturerade
öppenvårdsprogram med stöd av 6 g § SoL.

• Cirka 17 000 barn hade något slag av behovsprövat personligt stöd
enligt 6 g § SoL.

• Drygt 21 000 hade kontaktfamilj eller kontaktperson enligt 6 g §.

Under den senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård
ökat. Den 1 november 1993 var omkring 10 500 barn placerade i dygns-
vård, medan motsvarande antal för 1998 var 12 400.

Tabell 4.11 Barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller
insats enligt LVU per 1 000 invånare 0-20 år

År

Vård utom
hemmet
enligt SoL

Insats enligt LVU

Vård utom
hemmet enl
SoL och vård
enl LVU

Omedelbart
omhänder-
tagande

Vård

Totalt

1993

2,9

o,l

1,4

1,5

4,4

1994

2,9

0,1

1,5

1,5

4,4

1995

3,0

0,1

1,5

1,6

4,6

1996

3,0

0,0

1,5

1,6

4,6

1997

3,2

0,1

1,5

1,6

4,8

1998

3,6

0,1

1,6

1,6

5,2

Anm: SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga. Varje enskilt barn/ung person har
räknats endast en gång, dvs. man kan på mätdagen endast ha en av de redovisade insatserna.
Källa. Socialstyrelsen, Socialtjänst 1999:7

4.3.3 Familjerätt

Sammanfattande slutsatser

Det familj erättsliga arbetet har genomgått stora förändringar under 1990-
talet. Gemensamt rättsligt föräldraansvar för barnet är en viktig
utgångspunkt i den svenska lagstiftningen. Enligt Socialstyrelsen har
flera undersökningar visat att samarbetssamtal är ett utmärkt sätt att
förebygga tvister i domstol. Ungefär 13 600 barn var föremål för
samarbetssamtal någon gång under år 1998.

112

Nationella mål

Skr. 1999/2000:102

Kommunen har ett ansvar för familjerättsliga uppgifter. Målen för dessa
återfinns dels i SoL, dels i föräldrabalken. I 12 § SoL stadgas att
kommunen skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas
när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har
avgjorts.

I syfte att nå enighet i frågor om vårdnad boende och umgänge skall
föräldrar enligt 12 a § SoL erbjudas möjlighet till samarbetssamtal.

Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för
kommunen att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är gifta
med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar
gällande vårdnad, boende och umgänge. Sedan den 1 oktober 1998 gäller
att föräldrar som är ense kan reglera frågor om vårdnad, boende och
umgänge genom ett avtal som skall godkännas av kommunen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det familjerättsliga arbetet har förändrats under 1990-talet. Barnets bästa
och barnets rätt till sina föräldrar och sin familj har lyfts fram liksom
föräldrarnas möjligheter att själva komma överens i frågor om vårdnad,
boende och umgänge. Dessa möjligheter betonas genom att det i både
föräldrabalken och socialtjänstlagen finns bestämmelser som pekar på de
rättigheter barnen har till kontakt med båda föräldrarna efter en
separation. Gemensamt rättsligt föräldraansvar är en naturlig ut-
gångspunkt i den svenska lagstiftningen.

Enligt Socialstyrelsen har flera undersökningar visat att samarbets-
samtal är ett utmärkt sätt att förebygga tvister vid domstol. De flesta
samarbetssamtal äger rum på föräldrarnas eget initiativ och i ett så tidigt
skede att föräldrar kan enas om lösningar kring vårdnad, boende och
umgänge i samband med en separation utan att behöva vända sig till
tingsrätten.

Kostnader och prestationer

År 1998 är det första år som det finns officiell statistik för såväl
kommunernas insatser för fastställandet av faderskap som antalet barn
som varit aktuella för samarbetssamtal, utredning om snabbupplysning,
vårdnads- och/eller umgängesutredning.

Prestationer

Under år 1997 föddes cirka 89 000 barn i landet. Av dessa föddes knappt
hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan
samtliga dessa barn fastställdes faderskapet genom bekräftelse. Endast
0,2 procent av dem fastställdes genom dom under år 1998.

Cirka 13 600 barn i åldern 0 - 17 år (0,7%) var föremål för sam-
arbetssamtal inom familjerätten under år 1998. Cirka 10 000 sam-
arbetssamtal avslutades under året. I dessa samtal enades föräldrarna i

113

nästan hälften av fallen och i ungefär en femtedel enades föräldrarna Skr. 1999/2000:102
delvis.

Om föräldrarna inte kan enas i frågor gällande vårdnad, boende och
umgänge avgör domstol. Under första halvåret 1999 avkunnades totalt
477 domar, vilka berörde 784 barn. Endast i 10 mål (gällande 15 barn)
dömdes till gemensam vårdnad och växelvis boende mot en förälders
vilja.

Sedan 1 oktober 1998 är det möjligt för föräldrar som har gemensam
vårdnad att skriva avtal hos kommunen om hos vem av föräldrarna barnet
skall bo eller om barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna. Det är
svårt att få fram siffror på hur många barn som berörs, eftersom ett barn
endast kan vara folkbokfört på en adress. Statistiska centralbyrån beräk-
nade i en skattning 1992/93 att 4 procent av de separerade barnen bodde
lika mycket hos båda föräldrarna. Enligt Socialstyrelsen har andelen
troligen ökat.

Kostnader

Kostnaderna för familjerätten uppgick totalt till ca 360 miljoner kr under
år 1998.

4.3.4 Familjerådgivning

Sammanfattande slutsatser

I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens
tillgänglighet. De flesta familjerådgivningsbyråema försöker följa
Socialstyrelsens rekommendation gällande en begränsning av väntetiden
till två veckor, men en fjärdedel av byråerna uppgav år 1998 att de hade
problem med långa väntetider. Avgifterna för familjerådgivning
varierade år 1998 mellan 50 och 400 kronor per samtal.

Nationella mål

Från den 1 januari 1995 är kommunerna, enligt en bestämmelse i 12 a §
SoL, skyldiga att anordna familjerådgivning för dem som begär det.
Målet med verksamheten är att genom samtal medverka till bearbetning
av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer.
Familjerådgivningen arbetar ibland med mer komplicerade samarbets-
samtal och har därutöver till uppgift att förmedla kunskap och infor-
mation i samlevnadsfrågor.

Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden för att få komma till
ett första samtal vid familjerådgivningen inte bör överstiga två veckor.

Måluppfyllelse och kvalitet

I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens
tillgänglighet. Också antalet familjerådgivare ökade. År 1995 fanns 1
familjerådgivare per 36 000 invånare mot en per 51 700 invånare år

114

1993. Vid knappt en femtedel av mottagningarna arbetar en familje- Skr. 1999/2000:102
rådgivare ensam.

År 1998 gjorde Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare en
enkät om familjerådgivningen. Redovisningen omfattar 77 av 80 byråer.
Dessa byråer ger service åt 269 av landets 286 kommuner. Sedan år 1996
har de landstingsorganiserade byråerna minskat i antal. De flesta
kommuner har upphandlat egen verksamhet och en del kommuner sam-
verkar om en familjerådgivningsbyrå. Endast ett fåtal privata byråer
finns.

De flesta byråerna försöker följa Socialstyrelsens rekommendation om
väntetider. I enkäten år 1998 påpekar en fjärdedel av byråerna att de har
problem med långa väntetider; fyra till sex veckor, i något fall upp till
sex månader.

Kostnader och prestationer

I samband med Socialstyrelsens uppföljning av familjerådgivningens
kommunalisering framkom att kommunerna i genomsnitt budgeterade
drygt 318 000 kronor för verksamheten. Budgeterad mediankostnad var
160 000 kronor. Uppgifter om kommunernas totala kostnader för familje-
rådgivningen saknas.

Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för familjerådgivning. Dessa
avgifter varierar och uppgick år 1998 till mellan 50 och 400 kronor per
samtal. Många kommuner har ett högkostnadsskydd, andra ger möjlig-
heter till kostnadsbefrielse. Samarbetssamtal hos familjerådgivningen är
kostnadsfria.

4.3.5 Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser

Missbrukarvården har genomgått stora förändringar under 1990-talet.
Tvångsvården har nära nog halverats samtidigt som öppenvården har
kommit att spela en allt större roll. Omkring 80 procent av samtliga
vårdinsatser den 1 november 1998 ägde rum i öppenvården. Mellan år
1997 och 1998 skedde det relativt stora minskningar av kommunernas
kostnader för dygnet-runt-vården. Eftersom varken antalet placerade
personer eller antalet genomsnittliga vårddagar har minskat, kan sänkta
vårdpriser vara en tänkbar förklaring. Vad utvecklingen sammantaget
innebär för den enskilde missbrukaren är inte känd. De relativt få
kvalitetsstudier som gjorts på missbrukarvården innehåller inga uppgifter
om utfall för klienterna. En uppföljning ur klientperspektiv försvåras
dessutom av att möjligheten att överklaga socialtjänstens beslut om
missbrukarvård inskränktes den 1 januari 1998 genom en ändring i
socialtjänstlagen.

115

Nationella mål

Skr. 1999/2000:102

Kommunen skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen ((1980:620)
(SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och
andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom skall
ägnas särskild uppmärksamhet. Kommunen skall genom information och
uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk
och om de hjälpmöjligheter som finns. Kommunen skall vidare aktivt
sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han
behöver för att komma ifrån missbruket.

Under vissa förutsättningar kan vård meddelas den enskilde utan
dennes samtycke. Det regleras i lag (1988:870) om vård av missbrukare i
vissa fall (LVM). Syftet med tvångsvård är att motivera missbrukaren så
att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt
behandling för att komma ifrån sitt missbruk.

Sverige har anslutit sig till WHO Europas deklaration om alkohol år
1995 och har därmed till åtagandet att se till att människor med skadliga
alkoholvanor har tillgång till effektiv rehabilitering. Till de narkotika-
politiska målen hör att den som behöver hjälp att upphöra med sitt
missbruk skall ha tillgång till sådant stöd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det saknas idag uppgifter för bedömning av hur kommunerna uppfyller
sina uppgifter enligt målen i SoL (att förebygga och motverka missbruk,
sprida kunskap om missbrukets skadeverkningar och de hjälpmöjligheter
som finns samt aktivt sörja för att den enskilde får den hjälp han behöver
för att komma ifrån missbruket). Det verkliga behovet av missbrukarvård
är av skilda skäl svårt att uppskatta. Några objektiva kriterier när behov
av vård föreligger finns knappast. Det är istället fråga om bedömningar,
dels av missbrukaren själv, dels av socialtjänsten som skall tillhandahålla
vården. Hjälpsökande klienter uppsöker socialtjänsten av olika skäl. En
missbrukare kan vända sig direkt till socialtjänsten för att ansöka om
bistånd till vård. Det är dock inte ovanligt att socialtjänstens initialt möter
en missbrukare i ett annat ärende, t.ex. för ekonomiskt eller annat
bistånd. Efter hand kan ett vårdbehov visa sig. Därtill kommer att
socialtjänsten och den enskilde inte sällan kan ha skilda uppfattningar om
behovet av och utformning av vårdinsatsen utifrån olika bedömningar av
missbrukets karaktär och omfattning.

Missbrukarvården har omstrukturerats under 1990-talet. Dygnet-runt-
insatser i s.k. hem för vård eller boende (HVB) har reducerats och i
ökande omfattning ersatts av öppenvårdsinsatser samtidigt som
tvångsvården under samma period har halverats. Det är dock inte känt
vad utvecklingen i sin helhet inneburit för den enskilde missbrukaren.
Socialstyrelsen konstaterade år 1998 att det mellan år 1995 och 1998 inte
skedde någon allmän neddragning av resurser och insatser för vuxna
missbrukare, men att mycket tydde på att många kommuner gjorde
besparingar inom missbrukarvården i böljan av 1990-talet.
Användningen av tvångsvård minskade kraftigt under senare år, men
neddragningen förefaller enligt Socialstyrelsen ha kompenserats av

116

andra, frivilliga insatser. Socialstyrelsen konstaterade också att de Skr. 1999/2000:102
problem som funnits sedan länge med att nå vissa grupper, t.ex. unga
narkotikamissbrukare, och motivera dem till vård, kvarstod.

Den 1 januari 1998 trädde vissa förändringar i SoL i kraft. En av
förändringarna innebar att möjligheten att överklaga beslut om
missbrukarvård togs bort. I en landsomfattande studie som
Socialstyrelsen genomförde år 1999 med anledning av lagändringarna
uppgav ett trettiotal kommuner att de skärpt sina riktlinjer för
missbrukarvården år 1998. De flesta kommunerna uppgav ekonomiska
begränsningar och satsningar på öppenvård som viktiga skäl till
restriktivitet med institutionsvård.

Kvalitet

Socialtjänstens insatser skall enligt SoL vara av god kvalitet. Få studier
har emellertid genomförts av kvaliteten i missbrukarvården. Bristen på
lämpliga och lättåtkomliga kvalitetsindikatorer är enligt Socialstyrelsen
en trolig orsak till detta. I en studie av öppenvårdens organisation,
innehåll och personalresurser som genomfördes i två län år 1997 befanns
kvaliteten i dessa avseenden skifta mellan kommunerna. Samman-
fattningsvis konstaterades att det fanns behov av att utveckla
kvalitetsmått och precisera tydliga mål för missbrukarvårdens olika delar.
Studien innehöll inga uppgifter om utfallet för klienten. Socialstyrelsen
konstaterar i sin treårsrapport om socialtjänsten år 1999 att det inom
missbrukarvården saknas kunskap på viktiga områden. Det gäller framför
allt innehåll, kvalitet och resultat i öppen- och institutionsvård samt i
vilken utsträckning socialtjänstens resurser är väl avvägda i förhållande
till missbrukarnas behov. För att komma till rätta med bristerna när det
gäller att värdera och bedöma socialtjänstens resultat fick Socialstyrelsen
hösten 1999 i uppdrag att utforma ett förslag till program för nationellt
stöd till kunskapsutvecklingen inom socialstjänsten.

Vårdens kvalitet och effekter för den enskilde

Kommunerna kan enligt Socialstyrelsen i mycket liten utsträckning
besvara frågor som rör vårdens effekter för den enskilde, vilket främst
beror på brister i dokumentation och uppföljning av missbrukarvården.
Socialstyrelsen har mot den bakgrunden givit ut en vägledning för att
stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.
Internationell forskning visar, vad gäller vårdens effekter, att
institutionsvård inte generellt ger bättre resultat än öppenvård. För
alkoholmissbrukare ger längre vårdtider inte nödvändigtvis bättre resultat
än kortare vårdtider och öppenvård är i regel lika bra som institu-
tionsvård. Narkotikamissbrukare, särskilt opiatmissbrukare och psykiskt
störda missbrukare, tycks däremot ha svårt att tillgodogöra sig
öppenvård. Här ger långa institutionsvistelser bättre resultat, samtidigt
som det finns studier som pekar på att dessa grupper har svårt att fullfölja
planerade institutionsvistelser.

117

Kostnader och prestationer

Prestationer

Skr. 1999/2000:102

Ansvaret för vård av missbrukare delas mellan kommuner och landsting.
Socialtjänsten svarar för den långsiktiga rehabiliteringen medan avgift-
ning, psykiska komplikationer i samband med missbruk samt metadon-
behandling främst är ett ansvar för hälso- och sjukvården. Med undantag
av tvångsvården som bedrivs med statligt huvudmannaskap bedrivs
HVB-vården i ungefär samma omfattning av stiftelser/föreningar,
kommuner/1 andsting eller privata bolag. Införandet av köp-säljsystem
under 1990-talet i de flesta kommuner har inneburit att även den
kommunalt/landstingskommunalt drivna vården är konkurrensutsatt.

Den absoluta merparten av all missbrukarvård sker på frivillig väg som
bistånd enligt SoL. Vården sker antingen i öppna vårdformer (struktu-
rerad öppenvård, bistånd som avser boende eller övrigt individuellt
behovsprövat stöd) eller i former som innebär dygnet-runt-vistelse i
HVB, ibland också benämnt institutionsvård. Familjehemsvård är en
vårdinsats som innebär rehabilitering genom en längre tids boende hos en
familj. Tvångsvård får bara ges i institutioner som drivs av Statens
institutionsstyrelse, på uppdrag av kommunerna. Metadonunderhålls-
behandling kan under vissa förutsättningar ges opiatmissbrukare som
utan framgång prövat annan behandling. Socialstyrelsen beslutar om
kriterier för deltagande i metadonbehandling samt hur många patienter
som samtidigt får genomgå sådan behandling. I oktober 1999 höjdes taket
för deltagande från högst 600 till högst 800 patienter.

Kommunerna har under 1990-talet medvetet styrt över rehabiliterings-
insatser från dygnet-runt-vård i HVB till öppna vårdformer som drivs
lokalt. Utvecklingen speglas dock inte i statistiken, som först år 1998
också innehåller uppgifter om öppenvården.

Den 1 november 1998 fick omkring 20 300 personer med missbruks-
problem någon form av vårdinsats inom socialtjänsten. Drygt 80 procent
återfanns i öppenvården. Nästan 3 200 genomgick frivillig vård i HVB,
medan knappt 400 återfanns i tvångsvården. Familjehemsvården belyses
inte i statistiken. Nästan en tredjedel av insatserna avsåg kvinnor.
Andelen kvinnor av missbrukspopulation brukar skattas till omkring en
femtedel, vilket pekar på att kvinnliga missbrukare är något över-
representerade i vården.

118

Skr. 1999/2000:102

Diagram 4.2 Antalet vuxna missbrukare i missbrukarvård, 1 nov 1998

vård

Definitioner: Övrig öppenvård: Individuellt behovsprövat personligt stöd och behandling som
ges med stöd av socialtjänstlagen (1986:620). Bistånd för boende: Bistånd till olika typer av
skyddat eller tillfälligt boende. Strukturerad öppenvård: Individuellt målinriktad, regelbunden
och tidsbegränsad dagvård för inskrivna klienter. Frivillig institutionsvård: Insats i kombina-
tion med dygnet-runt-vistelse i hem eller motsvarande som bedrivs enligt socialtjänstlagen
(1986:620). Tvångsvård på institution: Insats i kombination med dygnet-runt-vistelse i hem
som bedrivs enligt lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Källa. Socialtjänst 1999:6, Socialstyrelsen

Det totala antalet missbrukare som genomgick vård i HVB, antingen på
frivillig grund eller med tvång en viss mätdag har under 1990-talet
successivt minskat. Mellan år 1997 och 1998 skedde dock en ökning,
både i tvångsvården och den frivilliga vården, men mest markant i
tvångsvården. Uppgången i tvångsvården kan bero på att nedgången de
senaste åren - mer än en halvering mellan år 1990 och 1997 - varit alltför
stor för att motsvara behoven. En sådan tolkning skulle innebära att
ökningen år 1998 är en justering till en nivå som är bättre anpassad till
behoven.

119

Skr. 1999/2000:102

Diagram 4.3 Antalet vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård,
31 december 1990 - 1997 samt den 1 november 19981.

Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM)

') En viss försiktighet bör iakttas i jämförelse mellan 1998 och tidigare år eftersom
mätdagen förändrats och åldersgränsen för vuxen har ändrats från 18 år till 21 år.
Källa: Socialtjänst 1999:6, Socialstyrelsen

I den frivilliga dygnet-runt-vården var den genomsnittliga vårdtiden per
person 100 dagar år 1997 och 1998, vilket är en minskning med omkring
25 procent jämfört med år 1996. Den genomsnittliga vårdtiden i tvångs-
vården är något lägre än i den frivilliga vården. Den minskade från 90
dagar år 1997 till 84 dagar år 1998.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och
familjevård uppgick år 1998 till ca 3,5 mdr kronor (löpande priser). Av
tabellen nedan framgår att det skedde relativt stora minskningar av
kommunernas kostnader för HVB- och familjehems vård mellan år 1997
och 1998. Det kan bero på att färre missbrukare får insatser som innebär
institutionsvård, att behandlingen pågår under kortare tid än tidigare eller
att vårdinsatsen har sjunkit i pris. Då det inte skett någon nedgång i
antalet klienter i institutionsvård och inte heller någon minskning av den
genomsnittliga vårdtiden, kan nedgången beror på att billigare
vårdaltemativ utvecklats. Utvecklingen av kostnaderna inom öppen-
vården åren 1995-1997 är emellertid inte kända, vilket försvårar analyser
över tiden.

120

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.12 Kommunernas kostnader för insatser för vuxna missbrukare1

Miljoner kr, fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

1995

1996

1997

1998

Institutionsvård

2 280

2 196

1 989

1 733

F amilj ehems vård

349

410

279

139

Summa dygnet-runt-insatse

2 629

2 606

2 267

1872

Öppen vård

-

-

-

1 596

Totalt dygnet-runt- och öppenvårdsinsatser

3 469

’) Kostnaderna avser bruttokostnader reducerat med interna intäkter och försäljning till andra
kommuner. Statistik över kostnader för insatser i öppen vård finns endast fr.o.m. 1998.
Källa. Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) samt egna beräkningar.

121

5.1

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorgen

Sammanfattande slutsatser

OECD har i en studie, publicerad under 1999, beskrivit den svenska
barnomsorgen som flexibel, variationsrik och med en stor respekt för
barnet. Tillgängligheten är god för barn till förvärvsarbetande och
studerande föräldrar medan barn till bl.a. arbetssökande står utanför i
många kommuner. Inom förskoleverksamheten minskade antalet
inskrivna barn mellan åren 1997 och 1998. Det beror dels på att sex-
åringarna numera i stor utsträckning återfinns i förskoleklassen och skol-
barnsomsorgen, men även på de senaste årens vikande födelsetal.
Andelen inskrivna barn fortsätter dock öka. Antalet årsarbetare minskade
under år 1998 såväl i förskolan som i fritidshemmen. I förskolan har
gruppstorlekarna minskat något, medan de fortsätter att öka i fritids-
hemmen. Bruttokostnaden sjönk under år 1998 medan resurserna räknat
per inskrivet barn ökade något såväl i förskolan som i fritidshemmen.

Avgiftsfinansieringsgraden steg ytterligare under år 1998 samtidigt
som tids- och inkomstrelaterade taxor blev allt vanligare. Avgiftsnivåerna
skiljer sig markant mellan olika kommuner.

Nationella mål

Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens (barnomsorgens) upp-
gift är enligt skollagen (1985:1100) att stimulera barns utveckling och
lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Verksamheterna skall ut-
formas i samarbete med föräldrarna och vara organiserade så att föräldrar
kan förena föräldraskap med förvärvsarbete.

Förskoleverksamheten omfattar förskola, familjedaghem och öppen
förskola och vänder sig till barn i åldern 1-5 år. Skolbarnsomsorgen
omfattar fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet och
vänder sig till barn i åldern 6-12 år. För sexåringar finns, sedan den 1
januari 1998, förskoleklassen som en frivillig del av skolan.

Kommunerna är skyldiga att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla för-
skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1-12 år i den om-
fattning som behövs, med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller
studier eller barnets eget behov. Det skall finnas personal med sådan ut-
bildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god
pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngruppen skall ha en lämplig
sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga.
Verksamheterna skall utgå från varje barns behov och ha ett särskilt
ansvar för barn i behov av särskilt stöd.

Sedan Utbildningsdepartementet tog över ansvaret för förskoleverksam-
heten och skolbarnsomsorgen år 1996 har förskolans pedagogiska roll
förstärkts och tydliggjorts. Förskolan ses som grundstenen i utbild-
ningssystemet och avsikten är att förskolan och skolan ska integreras som

Skr. 1999/2000:102

122

en del i ett livslångt lärande. Förskolan skall i första hand vara till för Skr. 1999/2000:102
barnets egen omsorg, utveckling och lärande.

I augusti 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). I läroplanen
formuleras förskolans värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för
verksamheten. Förskolans läroplan har samma formella status och samma
struktur som övriga läroplaner och förstärker därigenom sambanden med
de skolformer som barnen fortsätter till efter avslutad förskola. För
övriga verksamheter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen:
fritidshem, familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet,
har Statens skolverk utfärdat Allmänna råd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Utöver att vara en god pedagogisk miljö för barns utveckling och lärande
har barnomsorgen även stor betydelse för barnfamiljernas ekonomi och
för jämställdheten mellan kvinnor och män. Den har också en social
betydelse genom att den bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor
för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn-
familjer med olika etnisk, kulturell och social tillhörighet.

Skolverket har fått regeringens uppdrag att belysa kvaliteten i verk-
samheten, med särskild uppmärksamhet på de yngsta barnen i förskolan,
barn i behov av särskilt stöd och arbetet i mångkulturella grupper.

Under år 1999 har kvaliteten i fritidshemmens verksamhet utvärderats.
Villkoren för fritidshemmen har förändrats kraftigt under senare år. Bl. a.
har gruppstorlekarna ökat från i genomsnitt 18 till 26 barn per grupp. I
Skolverkets studie ingår intervjuer med barn, föräldrar och personal i
såväl integrerade som fristående verksamheter i 20 kommuner. Ut-
värderingen lyfter fram tre faktorer som hinder för måluppfyllelse - stora
barngrupper, otydlighet kring verksamhetsintegrering med förskola och
skola samt dåligt anpassade lokaler. Skolverkets bedömning är att ett
utvecklingsarbete bör fokusera fritidshemsverksamhetens legitimitet,
ledarskap och arbetsformer för samverkan. Verksamheterna behöver
även, enligt Skolverket, tillförsäkras mer resurser, så att barngrupperna
kan minskas.

I en omfattande OECD-studie av tio länder i Europa samt USA och
Australien har den svenska förskoleverksamheten beskrivits som flexibel,
variationsrik och med stor respekt för barnet (Early Childhood Education
and Care Policy in Sweden, OECD Country report 1999). God tillgång,
stabil finansiering och pedagogisk mångfald är andra positiva omdömen.
Det omsorgsfulla förhållningssättet mot barn i behov av särskilt stöd och
barn med invandrarbakgrund uppmärksammas särskilt. Som svagheter
anger OECD att avgifterna skiljer sig för mycket åt mellan kommunerna
och att de, i vissa kommuner, var alltför höga, att kvaliteten efter 1990-
talets nedskärningar inte följts upp samt att vissa grupper av barn inte
fick del av förskolan, t.ex. barn till arbetslösa föräldrar.

123

Behovstäckning

Skr. 1999/2000:102

Under de senaste åren har ökningen av antalet barn som är inskrivna i
förskoleverksamheten avstannat. Mellan åren 1997 och 1998 minskade
för första gången antalet inskrivna barn. Detta är dels en följd av att
sexåringarna numera till största delen återfinns i förskoleklassen och
skolbarnsomsorgen, dels en effekt av de senaste årens vikande födelsetal.
Andelen inskrivna barn av totalt antal barn fortsatte dock att öka under år
1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade antalet inskrivna barn även under
år 1998. Av sexåringarna var ca 74 procent inskrivna i någon form av
barnomsorg. För barn i åldern 7-9 år var andelen 60 procent och för 10-
12-åringama betydligt lägre.

Skolverket anger i sin rapport Kvalitetsutvecklingen i svensk barn-
omsorg och skola 1999 att kommunerna kan anses ha hållit hög kvalitet
vad avser tillgängligheten till barnomsorg för barn till förvärvsarbetande
eller studerande föräldrar. De barn som kommunen, enligt lagstiftningen,
har skyldighet att tillhandahålla plats för i förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg erbjuds sådan utan något oskäligt dröjsmål i så gott som
alla kommuner. Skolverket anser dock att det är en kvalitetsbrist att
verksamheterna inte är tillgängliga för alla barn vars föräldrar så önskar.
De barn som står utanför verksamheten utgörs till största delen av de för
vilka kommunen inte har någon direkt skyldighet att erbjuda plats,
antingen till följd av att en förälder är hemma på föräldraledighet eller att
någon förälder är arbetslös.

Tabell 5.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp

År

1—6 år

Åldersgrupp

1—5 år

7-9 år

6—9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

1998

73

64

7

Källa. Skolverket, rapport nr 167. Barnomsorg & skola i siffror 1999.

Avgifter i verksamheten

Skolverket har presenterat en kartläggning av avgiftsnivåerna vid
kommunala förskolor och fritidshem i samtliga kommuner i mars 1999.
Skolverket finner det berättigat att, mot bakgrund av de stora skillnaderna
i avgiftsnivåer mellan kommunerna, ifrågasätta hur mycket avgifterna
kan tillåtas variera utan att komma i konflikt med kravet på lika tillgång
till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg oavsett bostadsort. Skol-
verket påpekar också att de allt vanligare tidsrelaterade taxorna kan
medföra att barnens närvaro blir splittrad och att den pedagogiska
verksamheten riskerar att drabbas. Verket menar att de tidsrelaterade
taxesystemen speglar en syn på förskoleverksamheten och skolbarnsom-
sorgen som inte överensstämmer med synen på att verksamheterna i
första hand är till för barnen och deras utveckling och lärande. Skolverket
anser att kommunerna bör analysera effekterna av den taxekonstruktion
man valt.

124

Avgiftsfinansieringsgraden, dvs. den andel av den totala kostnaden för en Skr. 1999/2000:102
plats i barnomsorgen som betalas av familjerna, har ökat med en procent
jämfört med föregående år och uppgick år 1998 till 16,6 procent.

Förändringar i avgiftsfinansieringsgraden beror på förändringar i de taxor
som föräldrarna betalar men även på hur kostnaderna för verksamheten
förändras.

Tabell 5.2 Avgiftsfinansieringsgrad barnsomsorg, åren 1994-1998

Procent

1994

13,7%

1995

15%

1996

15%

1997

16,5%

1998

16,6%

Katta: Skolverket

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Barngrupperna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har
blivit större under 90-talet, samtidigt som antalet barn per årsarbetare har
ökat. Vad gäller förskolan verkar denna utveckling ha bromsats upp och i
vissa fall även vänt under år 1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade dock
gruppstorlekarna ytterligare år 1998.

Skolverkets statistik visar att andelen avdelningar i förskolan med 21
barn eller fler har sjunkit något under år 1998, samtidigt som andelen
avdelningar med 17 barn eller färre har stigit. Vad gäller de allra yngsta
barnen, 1-3 år, ligger dock andelen barn i stora grupper (16 barn eller
fler) kvar på samma nivå som år 1997, dvs. drygt 60 procent. Antalet
barn per årsarbetare i förskolan ligger på samma nivå år 1998 som år

1997.1 fritidshemmen har antalet barn per årsarbetare stigit ytterligare.

Tabell 5.3 Antalet årsarbetare inom förskola, fritidshem och familjedaghem
fördelade per verksamhetsform samt antalet inskrivna barn per årsarbetare
(inkl enskild verksamhet)

Ar

Förskola
antal
årsarb.

Barn

per
årsarb.

Fritidshem
antal
årsarb.

Barn
per
årsarb.

Deltids-
gruppp.
antal
årsarb.

Barn
per
årsarb.

Totalt
antal
årsarb.

Barn

per
årsarb

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 871

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 039

5,5

18 268

11,5

4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 982

5,5

20 909

11,5

4 084

18,3

91 978

8,5

1997

63 598

5,7

21 262

12,4

5 396

15,0

90 256

8,7

Förskola

Fritidshem

Familje-
daghem

Totalt

1998

59 795

5,7

18 999

15,6

14 638

5,6

93 432

Katta-, Skolverket, rapport nr 167. Barnomsorg & skola i siffror, 1999.

Antalet anställda omräknat till årsarbetare minskade såväl i förskolan
som i fritidshemmen under år 1998. I förskolan har den senaste tidens
minskning av personaltätheten avstannat medan barngruppernas storlek i
förhållande till antalet årsarbetare i fritidshemmen fortsatt att växa under

125

år 1998. Sedan år 1992 har antalet barn per årsarbetare ökat med nästan Skr. 1999/2000:102
40 procent.

Kvalitetssäkringsarbete

I regeringens skrivelse, Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen-
utbildningkvalitet och likvärdighet (1996/97:112) redovisas regeringens
intentioner för att stärka kvalitetsutvecklingen inom barnomsorg och
skola. I skrivelsen slås fast att statens ansvar för en likvärdig utbildning
kräver att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i
skolan stärks på alla nivåer. I regleringsbrevet för år 1999 gavs Skol-
verket i uppdrag att redovisa indikatorer som utvecklats i syfte att belysa
kvalitetsutvecklingen inom bl. a. barnomsorgen. Arbetet med kvalitets-
indikatorsystemen pågår för närvarande inom Skolverket. I augusti 1999
redovisades en stomme till ett framtida system.

I regleringsbrevet för år 2000 anger regeringen att Skolverkets arbete
med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer för barnomsorgen och det
obligatoriska skolväsendet skall fortsätta. För att ytterligare belysa denna
fråga har regeringen gett Skolverket i uppdrag att genomföra en för-
djupad studie av hur barnomsorgen fördelar sig utifrån barns och barn-
familjers sociala och ekonomiska levnadsvillkor. Tillgänglighet, föräld-
rars attityder samt avgifternas betydelse för utnyttjandet av barnomsorg
tillhör de områden som skall belysas. Projektet skall redovisas i mars år
2001.

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna barn

I oktober 1998 var knappt 338 000 barn inskrivna i förskolan. Det
motsvarar 61 procent av alla barn i åldern 1-5 år. Motsvarande siffra för
år 1997 var 59 procent. Antalet barn inom förskoleverksamheten har
dock minskat. Detta beror till största delen på att verksamhetsformerna
daghem och deltidsgrupp tidigare omfattade även sexåringarna. Även de
sjunkande födelsetalen medverkar till att antalet barn inom förskoleverk-
samheten minskar. Antalet barn i familjedaghem har fortsatt att minska
mellan åren 1997 och 1998.

Tabell 5.4 Antal inskrivna barn

År

Antal inskrivna barn i

l

Fritidshem Fam.dagh.

0—6 år

7-12 år

Totalt

Summa
netto
mdkr

Brutto-
kostnad

Förskola

Deltids-

grupp

1995

360 666

66 934

209 985

99 730

23 565

123 295

725 000

39,7

1996

365 828

74 872

239 439

92 262

17 934

110 196

747 000

42,9

1997

362 920

84 254

263 954

81 129

14 747

95 876

753 000

42,3

0—5 år

6-12år

1998

337 935

301 033

61 291

20 696

81 987

720 955

39,5

Anm.: Bruttokostnaden anges i löpande priser.

Källa-, Skolverket, rapport 171. Barnomsorg och skola i siffror 1999.

126

Kostnader för verksamheten

Skr. 1999/2000:102

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick år 1998 till nästan 40
miljarder kronor, vilket är en minskning räknad i löpande priser med
cirka 3 miljarder kronor från år 1997. Det motsvarar ungefär kostnaderna
för förskoleklassen som numer inte räknas till barnomsorgen utan som en
egen skolform integrerad med grundskolan. Den genomsnittliga
kostnaden per inskrivet barn i förskolan var 74 300 kronor år 1998 vilket
är en liten ökning (4 procent) jämfört med år 1997. Resurserna räknat per
inskrivet barn har alltså stigit något. Enligt Skolverkets rapport 172,
Jämförelsetal för huvudmän, ligger resurserna räknat per inskrivet barn i
förskoleverksamhet dock fortfarande ca 15 procent lägre än år 1991.
Kostnaden räknat per inskrivet barn i förskolan varierar kraftigt mellan
kommunerna även då hänsyn tas till barnens olika vistelsetider. Åtta av
tio kommuner ligger i intervallet 84 000 till 129 900 kronor per
heltidsbam och år. Förortskommuner har de lägsta kostnaderna per barn.

Inom skolbarnsomsorgen beräknas den genomsnittliga kostnaden per
inskrivet barn till 27 800 kronor år 1998 vilket är én ökning med ca fem
procent sen år 1997. I familjedaghemmen uppgick kostnaden per in-
skrivet barn till 57 600 kronor år 1998, vilket är en minskning med ca
fyra procent i förhållande till år 1997.

De ökade resurserna har för förskolans del gett utslag i en något ökad
personaltäthet och minskad storlek på barngrupperna. Lönerna för
personalen har också ökat något mer än den allmänna prisnivån.

Enskilt driven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

År 1998 fanns nio procent av de inskrivna barnen i s.k. enskilt driven
verksamhet, dvs. verksamhet som drevs av annan huvudman än kom-
munen. Det är framför allt inom förskoleverksamheten som de enskilt
drivna alternativen har växt fram. Andelen barn i enskild förskoleverk-
samhet uppgick år 1998 till 13 procent. Förekomsten av förskoleverk-
samhet i enskild regi varierar betydligt mellan kommuner. I många lands-
ortskommuner dominerar den kommunala verksamheten helt medan
andelen enskilt driven förskoleverksamhet i vissa förortskommuner upp-
går till ca 30 procent. De enskilt drivna alternativen utgörs till största
delen av föräldrakooperativ, men även bolagsdriven verksamhet är rela-
tivt vanlig.

Reformen Maxtaxa och allmän förskola

Regeringen har, i den ekonomiska vårpropositionen för 1999, avsatt
medel för att införa en maxtaxa i barnomsorgen samt en allmän förskola.
Syftet är dels att förbättra ekonomin för en stor andel av barnfamiljerna
och ge dem en större frihet att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett
sätt som passar familjen, dels att göra den pedagogiska verksamheten
inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen tillgänglig för en
vidgad krets barn.

127

Storstadssatsningen

Skr. 1999/2000:102

Regeringen har inom ramen för den s.k. storstadssatsningen avsatt 50
miljoner kronor per år under en treårsperiod med början den 1 juli 1999
för särskilda insatser för språkutveckling inom förskola och skola. För år
2000 föreslås ytterligare 45 miljoner kronor. Avtal har slutits med fem
kommuner.

5.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

5.2.1 Förskoleklassen

Sammanfattande slutsatser

Förskoleklassen, som ersätter den tidigare sexårsverksamheten,
infördes 1998 som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet.
Hösten 1998 fanns förskoleklassen i 282 av landets kommuner med
totalt 113 910 elever inskrivna. Det motsvarar 91 procent av landets
alla sexåringar. Fördelar med verksamheten är att sexåringarna får
större möjligheter till skolinriktad stimulans, att de lär sig mer och att
det äldre barnen lär de yngre samt att de utvecklas snabbare. Sex-
åringarna har nu tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och
lokalmässigt men mycket arbete återstår innan den verksamhets-
mässiga integrationen kan sägas vara genomförd. Läsåret 1998/99
fanns 12,9 elever per årsarbete. Cirka 74 procent av personalen hade
förskollärarutbildning. Den genomsnittliga kostnaden per elev i för-
skoleklassen i kommunal regi var 26 600 kronor. Motsvarande siffror
för elever i enskild förskoleklass var 20 700 kronor per elev.

Nationella mål

År 1998 infördes förskoleklassen i det offentliga skolväsendet. Enligt
Skollagen (1985:1100) kap 2b skall utbildningen i förskoleklassen
stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall även ligga till
grund för fortsatt skolgång. Utbildningen i förskoleklass ersätter den s.k.
sexårsverksamheten och omfattas av läroplanen för det obligatoriska
skolväsendet (Lpo 94) som har kompletterats och anpassats till att också
omfatta förskoleklassen och fritidshemmet. Den grundläggande utbild-
ningen omfattas därmed av tre läroplaner - en för förskolan, en för det
obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt en
för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i
varandra, bygger på en likartad syn på barns och ungas utveckling och
lärande samt en gemensam uppfattning om vad som är viktiga kunskaper,
kompetenser och erfarenheter att tillägna sig under barndom och uppväxt.

Läroplanerna utgår från ett helhetsperspektiv i syfte att ta till vara och
utveckla såväl intellektuell förmåga som fysisk, praktisk, skapande och
social förmåga hos eleverna. Genom att samtliga läroplaner innehåller
mål att sträva mot finns en kontinuitet mellan dem. De ger tydliga mål

128

och inriktning för arbetet och samtidigt stort utrymme för pedagogisk Skr. 1999/2000:102
professionalism.

Måluppfyllelse och kvalitet

Förskoleklassen är en egen skolform för sexåringar och eleverna omfattas
inte av skolplikt. Förskoleklassen är obligatorisk för kommunerna att
anordna, avgiftsfri för eleverna och skall pågå minst 525 timmar om året.
Enligt Skolverkets rapport, Integrationen förskoleklass - grundskola,
anser var tredje rektor och vart fjärde personallag att en integrerad verk-
samhet ökar möjligheterna att anpassa verksamheten till varje barn.

Mer än vart tredje personallag menar att helhetssynen på barnen blir
bättre eftersom det är fler personer med olika kompetenser som ser
samma barn. Fördelar är att sexåringarna får större möjligheter till skol-
inriktad stimulans, att de lär sig mer och att de äldre barnen lär de yngre
samt att sexåringarna utvecklas snabbare. Rapporten är den första fall-
studien i ett projekt som verket påböljat under 1998 för att följa inte-
grationen mellan förskoleklass, grundskola och fritidshem.

I praktiskt taget alla kommuner är nämnd- och förvaltningsorganisa-
tionen gemensam för förskoleklassen och grundskolan. Detta förhållande,
konstaterar Skolverket, är ett resultat av en successiv process under det
senaste decenniet. Skolverket konstaterar också i rapporten att nio av tio
förskoleklasser återfinns i grundskolans lokaler eller i omedelbar
anslutning till dessa. Lokalerna är mer eller mindre anpassade för
integrerad verksamhet.

Skolverket anser att det finns goda grunder för att säga att landets sex-
åringar nu har tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och lokal-
mässigt. Mycket arbete återstår dock innan den verksamhetsmässiga inte-
grationen kan sägas vara genomförd. Den integrerade verksamhetens
organisation och innehåll på verksamhetsnivå uppvisar en stor
variationsrikedom. Det finns skolor som just påbörjat planeringen av
integrationen. Andra skolor har sedan flera år en verksamhet som närmast
kan beskrivas som "totalintegrerad", bedriven av heterogent sammansatta
arbetslag med gemensam verksamhet i åldersintegrerade grupper.

Skolverket konstaterar vidare i sin fallstudie att de lokalmässiga för-
hållandena varierar starkt mellan skolorna och en lokalmässig integration
inte är någon garanti för en verksamhetsmässig integration.

Kostnader och prestationer

Personaltäthet

Under läsåret 1998/99 fanns i förskoleklassen 12,9 elever per årsarbetare
vilket innebär en något större lärartäthet än i framför allt fritidshemmen
men också i grundskolan. Den övervägande delen, cirka 74 procent, av
personalen i förskoleklassen hade år 1998 förskollärarutbildning. Knappt
tio procent hade fritidspedagogutbildning och två procent hade lärar-
utbildning.

Enligt Skolverkets rapport nr 173 Beskrivande data om barnomsorg
och skola 99, var den genomsnittliga kostnaden per elev i förskoleklassen

129

5 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

i kommunal regi 26 600 kronor, vilket är drygt hälften av vad en elev Skr. 1999/2000:102
kostar i grundskolan och lite mer än en tredjedel av kostnaden per barn i
förskola. Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick år 1998 till
närmare 3 miljarder kronor.

Kostnaden per elev varierar kraftigt mellan kommuner och kommun-
grupper. Den största delen av kostnaden, 69 procent, utgjordes av
kostnader för personal.

Förskoleklassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner med totalt 113 910
elever inskrivna vilket motsvarar 91 procent av landets alla sexåringar.
Av dessa var 97 procent sexåringar, två procent femåringar och en
procent sjuåringar. I de flesta kommuner är majoriteten av sexåringarna
inskrivna i förskoleklassen, men skolformen saknas dock helt i vissa
kommuner. Knappt sex procent av sexåringarna är inskrivna i grund-
skolan.

Vissa kommuner har en hög andel femåringar i förskoleklassen, med
upp till ca 30 procent. De fallstudier som Skolverket gjort visar att
grupperna ofta är åldershomogena även om det förekommer ålders-
blandade grupper.

Av alla elever i förskoleklassen gick, enligt Skolverket, 2,4 procent i
verksamhet i enskild regi. Det kommunala bidraget till elever i enskild
förskoleklass var i genomsnitt 20 700 kronor per elev, vilket är drygt 20
procent lägre än kostnaden per elev i kommunal förskoleklass. Det totala
kommunala bidraget till verksamhet i enskild regi var 56,3 miljoner
kronor, vilket motsvarar 1,9 procent av den totala kostnaden för
förskoleklassen.

5.2.2 Grundskolan

Sammanfattande slutsatser

Våren 1999 uppnådde 90,3 procent av eleverna i grundskolan behörighet
till gymnasieskolan, vilket internationellt sett är en hög siffra. Andelen
har dock minskat något från föregående år. Det finns inga större
skillnader i elevernas resultat mellan olika delar av landet. Detta kan
uttryckas som ett resultat av den likvärdiga skolan. En något högre andel
elever med svårigheter återfinns i storstäder.

Kostnaden per elev för grundskolan ökade med cirka en procent mellan
åren 1997 till 1998, vilket motsvarar en kostnad på 52 900 per elev. Den
totala kostnaden för grundskolan uppgick till 52,8 miljarder kronor. Tre
ljärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev som ligger
mellan 47 500 kronor och 57 500 kronor. Motsvarande siffra för en elev i
fristående grundskola var 51 600 kronor och den totala kostnaden för
fristående skolor var 1998 cirka 1,4 miljarder. År 1998 fanns 331
fristående grundskolor i 124 kommuner.

Regeringen fördelade år 1998 sammanlagt 8,4 miljarder kronor i stat-
ligt extra resurstillskott till kommunerna. Bidraget har resulterat i en liten
ökning av lärartätheten i grundskolan.

Inom ramen för Delegationen för IT i skolan (ITiS) fanns under år
1999 cirka 9 000 lärare i arbetslag som påbörjade sin kompetens-
utveckling. Totalt förbrukades 321 miljoner år 1999 för genomförandet

av IT-satsningen. Datortätheten i grundskolan har ökat från 38 elever per
dator 1993 till tio elever per dator 1999.

Skr. 1999/2000:102

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper
och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i
samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-
skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning
i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin
skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen (1985:1100),
läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids-
hemmet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan
(SKOLFS 1994:3). Av skollagens 1 kap. 2 § framgår att utbildningen
skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med
hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande
människor och samhällsmedborgare. I utbildningen skall hänsyn tas till
elever i behov av särskilt stöd. I läroplanen finns skolans värdegrund och
uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika områden, som t.ex.
kunskaper och normer och värden. Målen är av två slag, dels de mål som
skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla
elever ges möjlighet att uppnå. I kursplanerna anges för varje ämne mål
att sträva mot och vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte
respektive nionde skolåret. Läroplanen och kursplanerna infördes med
början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995. Ansvaret för att
skolans arbete bedrivs i riktning mot målen åvilar såväl skolhuvud-
mannen och rektorn, som skolans övriga personal. År 1998 började en
reviderad läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och
fritidshemmet att gälla. Statens skolverk har under år 1999 arbetat fram
förslag till revidering av kursplanerna för grundskolan som överlämnades
till regeringen i november 1999.

Timplanedelegationen tillkallades under år 1999 av regeringen med
uppgift att förbereda, leda, stödja och utvärdera en försöksverksamhet där
ett antal kommuner inom ramen för den totala garanterade under-
visningstiden får organisera utbildningen i grundskolan utan timplan.
Försöksverksamheten skall inledas läsåret 2000/2001.

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundskoleelevers kunskaper - Betyg

Från och med avgångsåret 1998 får eleverna år nio slutbetyg enligt det
nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet inne-
fattar tre steg: Godkänd, Väl Godkänd och Mycket Väl Godkänd. För
nivån Väl Godkänd finns centralt fastställda kriterier för år 9. De elever
som inte når upp till målen för Godkänd i ämnet får inget betyg. För att
vara behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs

131

minst betyget Godkänd i ämnena svenska/s venska som andraspråk, Skr. 1999/2000:102
engelska och matematik.

I dag redovisar betygen uppnådda kunskaper vilket medfört att skolans
resultat synliggörs på ett helt annat sätt än tidigare. Genom att nivån
Godkänd har införts fokuseras uppmärksamheten på dem som inte når
denna nivå på ett helt annat sätt än man tidigare uppmärksammade de
elever som fick de lägsta betygen i det gamla relativa betygssystemets
femgradiga skala.

Tabell 5.5 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1999

Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen

Totalt I ett ämne I två eller I alla ämnen
fler ämnen (saknar slutbetyg)

Samtliga kommuner

22,8

7,8

13,9

1,1

Storstäder

26,2

8,4

15,8

2,0

Förortskommuner

22,8

7,7

13,9

1,2

Större städer

22,2

7,3

13,6

1,2

Medelstora städer

22,5

7,8

13,7

1,0

Industrikommuner

23,3

7,9

14,7

0,7

Landsbygdskommuner

22,9

8,5

13,9

0,6

Glesbygdskommuner

17,9

6,6

11,1

0,2

Övr. större kommuner

21,9

7,4

13,9

0,6

Övr. mindre kommuner

21,6

8,9

12,1

0,6

Fristående skolor

19,9

8,9

10,2

0,7

Källa: Skolverket

Eftersom det inte fanns någon godkändnivå i det tidigare (relativa)
betygssystemet saknas reella förutsättningar för att göra en jämförelse
över tid. Görs däremot antagandet att betygen 1 och 2 i det gamla
systemet anses ligga under dagens godkändnivå, blir det samlade resul-
tatet att ca. 20-25 procent av eleverna för tio år sedan inte skulle ha nått
upp till dagens godkändnivå i ett eller flera ämnen. En sådan jämförelse
försvåras dock av att nya kursplaner har införts sedan dess, och att det
tidigare fanns en uppdelning av ämnena matematik och engelska i allmän
respektive särskild kurs.

Att en elev saknar betyg i ett eller två ämnen behöver inte innebära ett
misslyckande för skolan eller eleven. Det kan finnas mycket naturliga
förklaringar till varför en elev saknar betyg i ett visst ämne. Mycket talar
för att andelen elever som når behörighet för att tas emot i
gymnasieskolan är ett mer relevant mått på skolans/elevemas fram-
gångar. Andelen elever som blivit behöriga till gymnasieskolan har
minskat från 91,4 procent våren 1998 till 90,3 procent våren 1999. En
mindre förändring med drygt en procentenhet, som givetvis skall tas på
allvar, kan dock inte tas som intäkt för att hävda att det skett en allvarlig
försämring. Andelen elever som inte nått målen i svenska vårterminen
1999 var 3,7 procent jämfört med 3,3 procent vårterminen 1998. För
svenska som andraspråk var andelen 17,4 procent jämfört med 16,3, i
engelska 5,4 procent jämfört med 4,6 och i matematik 6,0 jämfört med
5,3 procent under samma tidsperiod.

132

Åmnesproven skolår 9

Resultaten på de nationella proven år nio i svenska, engelska och mate-
matik är ett annat mått på elevernas prestationer. Dessa prov är obliga-
toriska och uppgifter om resultat samlas in för ett riksrepresentativt urval
av kommuner och kan därför skattas på nationell nivå. Ämnesproven
skall vara ett stöd för läraren i bedömning och betygssättning och däri-
genom vara ett stöd för en likvärdig betygssättning över landet. Proven
utgör en av flera mätobservationer på elevernas kunskaper och prövar
inte elevernas kunskaper mot samtliga mål som finns i läroplaner och
kursplaner och som läraren har att ta hänsyn till vid sättandet av slut-
betyget i ämnet.

I Skolverkets rapport Åmnesproven skolår 9 - 1999, redovisas prov-
resultaten för år 1999 baserade på insamlat material från 25 kommuner
samt ett urval av en tredjedel av skolorna i Stockholm, Göteborg och
Malmö. Totalt omfattar redovisningen provresultat från 125 skolor, ca.
10 000 elever. Andelen elever som har uppnått målen enligt provbetyget,
dvs. erhållit G, VG eller MVG, är lika stor i svenska som i engelska.
Andelen som fått VG eller MVG är dock högre i engelska. I matematik
har 88 procent av eleverna uppnått målen enligt provbetyget. Motsvar-
ande andel i svenska och engelska är 96 procent.

Satsningen på IT i skolan

Det nationella programmet för IT i skolan (ITiS) innebär en strategisk
satsning på IT i skolan och under åren 1999-2001 satsas cirka 1,5 mil-
jarder för att förstärka skolan inom detta område. Målet för satsningen är
inte att införa ny teknik för teknikens skull utan att lärare och elever ges
möjlighet att använda ett nytt pedagogiskt redskap för lärande. Inom
ramen för Delegationen för IT i skolan fanns under år 1999 cirka 9 000
lärare i arbetslag, inklusive förskollärare och fritidspedagoger samt andra
med pedagogisk uppgift i arbetslaget, som påbörjade sin kompetensut-
veckling. Var och en av dessa disponerar en dator. Drygt 650 handledare
har utbildats i handledning av kolleger och handledningsprocessen. Där-
utöver har cirka 1500 skolledare deltagit i den särskilda utbildning för
skolledare som erbjuds inom ramen för ITiS. Under år 1999 delades 180
miljoner kronor ut i statsbidrag till kommunerna för att ansluta skolor till
Internet eller förbättra uppkopplingarna samt för att ge alla lärare och
elever en egen e-post adress. Totalt förbrukades under år 1999, 321 mil-
joner kronor för genomförandet av IT satsningen.

Datorer i skolan

Skolverket har kartlagt skolans datoranvändning i kvantitativa termer.
Studien, Skolans datorer 1999, som har genomförts åren 1993, 1995,
1997 och 1999 visar att under perioden har datortätheten i grundskolan
ökat från 38 elever per dator år 1993, 19 elever år 1995, 13 elever år
1997 till 10 elever per dator år 1999. Datortätheten för fristående grund-
skolor har ökat från 12 elever per dator år 1995 till tio per dator år 1999.

Skr. 1999/2000:102

133

År 1999 har 86 procent av alla grundskolor uppkoppling på Internet. Skr. 1999/2000:102
Dessutom har 57 procent av undervisningsdatorema i grundskolan till-
gång till Internet. Glesbygdskommuner och större städer har högst andel
undervisningsdatorer uppkopplade på Internet, 77 procent respektive 63
procent. Lägst andel har storstäder, 43 procent.

I kommunala grundskolan har antalet lärare per dator minskat från 27
lärare per dator år 1993 till sex lärare per dator år 1999 vilket är oför-
ändrat i förhållande till 1997 års mätning. I fristående grundskolor delar
tre lärare på en dator jämfört med fyra lärare per dator år 1997. I kom-
munala grundskolor har 39 procent av eleverna och 66 procent av lärarna
tillgång till e-post.

Skolverkets nationella kvalitetsgranskningar

Regeringen beslutade år 1997 att statliga utbildningsinspektörer skall
granska kvaliteten i den svenska skolan. Under år 1998 granskades tre
områden: rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt
stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Granskningen år
1999 genomfördes på 83 skolor av totalt 40 utbildningsinspektörer med
olika bakgrund inom områdena: arbetet mot mobbning och annan kränk-
ande behandling, sex- och samlevnadsundervisningen samt undervis-
ningen om tobak, alkohol och andra droger.

För skolornas undervisning om tobak, alkohol och andra droger kon-
stateras att huvuddelen av de besökta skolorna bedriver en traditionell
undervisning som bygger på undervisning om risker och är koncentrerad
på fakta kring drogerna och deras medicinska och sociala skadeverk-
ningar. Skolorna når i dag de mål som finns uppsatta för undervisningen
inom detta område, men målen är ganska lågt satta jämfört med de för-
väntningar som samhället i övrigt har. Inspektörerna menar att undervis-
ningen måste bli mer helhetsbetonad och mer allmänt hälsobefrämjande
och att detta måste synas tydligare i styrdokumenten.

I de skolor som bedriver en bra sex- och samlevnadsundervisning
ligger betoningen på att stödja eleverna, lärarna arbetar med mindre
grupper och både pojkar och flickor får uppmärksamhet. Här finns också
ett utvecklat elevinflytande. Sex- och samlevnadsundervisningen finns
med i flera ämnen och rektor utövar en självklar styrning. I nästan hälften
av skolorna får också en del av eleverna en bra undervisning. I fyra av tio
skolor finns bara sex- och samlevnadsundervisning inom biologiämnet
trots att läroplanen säger att den ska gripa över flera ämnen.

Inspektörerna föreslår bland annat att det måste göras tydligare för dem
som svarar för undervisningen att den ska handla om att främja god hälsa
snarare än att förebygga sjukdomar. På nationell nivå måste t.ex. läro-
planerna göras tydligare för vilka mål som ska gälla för sex- och samlev-
nadsundervisningen, och på lokal nivå måste personalen lära sig mer om
ämnesområdet.

134

Kostnader och prestationer

Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1998, enligt Skol-
verkets rapport nr 171 Barnomsorg och skola i siffror - del 3, till 52, 8
miljarder kronor, inklusive skolskjutsar. Detta motsvarar en kostnad på
52 900 kronor per elev vilket är en liten ökning (+1 procent i fasta priser)
jämfört med år 1997.

Skr. 1999/2000:102

Diagram 5.1 Kostnad per elev i kommunal grundskola i landets kommuner
år 1998, kronor

Anm. Beloppen anger den övre/nedre gränsen för resp, intervall
Källa-, Skolverket

Tre fjärdedelar av kommunerna har en kostnad per elev som ligger
mellan 47 500 kronor och 57 500 kronor. Den högsta kostnaden var 71
800 kronor och den lägsta 36 800 kronor. Variationen i kostnad för
grundskolan mellan kommuner är ungefär densamma som under år 1997.
Medianvärdet är högre år 1998 jämfört med år 1997, vilket innebär att
något fler kommuner finns med i det högre kostnadsintervallet jämfört
med föregående år.

Kostnaden per elev är högst i storstäder och i glesbygdskommuner,
vilket kan förklaras av att glesbygdskommunerna har en högre lärartäthet
och att skolorna är relativt små med färre antal elever per lärare. I
storstäderna beror kostnaderna bl.a. på att relativt fler elever behöver
undervisning i modersmål och svenska som andra språk. En annan faktor
är höga lokalkostnader. Eleverna i storstäderna har lika stor lokalyta per
elev som genomsnittet, men priset per kvadratmeter är högre än i övriga
kommungrupper. Glesbygdskommunerna har däremot störst lokalyta per
elev och därigenom en högre lokalkostnad per elev än storstäderna.

135

Diagram 5.2 Förändring i kostnad per elev i kommunal grundskola, totalt Skr. 1999/2000:102
och för några olika verksamheter 1991-1998

Fasta priser enligt verksamhetsindex

I de kommunala grundskolorna satsades 720 kronor mer per elev än
under år 1997. Totalt var år 1998 undervisningskostnaden 25 100 kronor
per elev. Enligt Skolverket kan detta förklaras av en ökning av medel-
lönen för grundskollärare, men undervisningskostnaden har dock ökat
något mer än medellönen mellan åren 1997 och 1998. Detta beror på en
liten volymökning av antalet lärare i grundskolan.

Det statliga resurstillskottet till kommunerna

Regeringen fördelade år 1998 sammanlagt 8,4 miljarder kronor i extra
statligt resurstillskott till kommunerna. Statens skolverks uppföljning av
resurstillskottet för år 1998 tyder på att det har bidragit till en liten
ökning av lärartätheten i grundskolan. Dock går det inte genom studiens
avgränsning bedöma i vilken utsträckning resurstillskottet bidragit till att
anställa andra personalkategorier än lärare, dvs såsom förskollärare
fritidspedagoger, skolkuratorer och skolsköterskor. Det extra statliga
resurstillskottet till kommunerna sedan hösten 1997 kan vara en för-
klaring till de ökade kostnaderna för undervisning och elevvård under år
1998. Kostnaderna för elevvården ökade, enligt Skolverket, med ca 16
procent mellan åren 1997 och 1998. Tillskottet skall bland annat
användas till elever i behov av särskilt stöd vilket kan ha givit effekter i
undervisningskostnaderna genom ökade insatser av t.ex. speciallärare och
inom elevvården.

Fristående skolor

De kommunala ersättningarna till fristående skolor ökade år 1998. Enligt
Skolverkets rapport nr 172 Barnomsorg och skola — jämförelsetal för
huvudmän, ökade ersättningen per elev med cirka 14 procent mellan åren
1997 och 1998. De kommunala bidragen täcker 91 procent av de fri-
stående grundskolornas totala kostnader (exklusive riksintemat och inter-

136

nationella skolor). Antalet fristående grundskolor har under hela 1990- Skr. 1999/2000:102
talet ökat i omfattning och spridning och år 1998 fanns det 331 fristående
grundskolor. Av landets 289 kommuner hade år 1998 124 kommuner en
eller flera fristående grundskolor och sammanlagt fanns 80 av skolorna,
dvs. 24 procent, i Stockholms, Göteborgs och Malmö kommun.

Den totala kostnaden för fristående skolor var år 1998 ca 1,4 miljarder
kronor, vilket motsvarar en genomsnittskostnad per elev av 51 600
kronor. Kostnaden per elev i fristående grundskola är något högre än i
kommunal grundskola, cirka 300 kronor. Tidigare under 1990-talet har
kostnaden per elev alltid varit högre i den kommunala grundskolan.

Hemkommunernas ersättning till fristående skolor motsvarar år 1998
ca 93 procent av den totala kostnaden per elev i den kommunala grund-
skolan. Ersättningen uppgick år 1998 i genomsnitt till 47 700 kronor per
elev. Utvecklingen av kommunernas bidrag till fristående grundskolor
har redovisats i betänkandet (SOU 1999:98) Likvärdiga villkor?.

Läromedel och utrustning

Kostnaden för läromedel, utrustning och skolbibliotek var år 1998, enligt
Skolverkets rapport nr 172 Barnomsorg och skola - Jämförelsetal för
huvudmän, i genomsnitt 2 700 kronor per elev i kommunal grundskola
vilket är en ökning jämfört med år 1997 med 370 kronor, motsvarande
drygt 13 procent. En del av förklaringen till ökningen är den satsning
som KK-stiftelsen genomfört i syfte att utveckla skolornas IT-använd-
ning. Bidraget från KK-stiftelsen är ca 110 miljoner kronor per år och en
genomsnittlig kommun erhåller ca fem miljoner kronor per år.
Kommuner som medverkar i projekten förbinder sig att göra en lika stor
finansiell satsning som erhålls från KK-stiftelsen.

Lärartätheten

Antalet tjänstgörande lärare (exkl. korttidsanställda) i grundskolan var,
enligt Skolverkets rapport nr 173 Beskrivande data om barnomsorg och
skola 99, i oktober 1998 drygt 84 900 personer, vilket är en ökning med 2
800 lärare sedan föregående år. Av dessa hade 86,7 procent pedagogisk
utbildning. Andelen av denna kategori lärare, liksom andelen lärare med
fast anställning har dock minskat med drygt fem procentenheter under
nittiotalets andra hälft. Antalet lärare i skolan har, enligt Skolverkets
rapport Läget i grundskolan 1999, ökat under nittiotalets andra hälft men
räknat per elev har dock antalet lärare minskat. I dag finns det 7,6 lärare
per hundra elever i grundskolan. För fyra år sedan var antalet lärare
knappt tusen färre men räknat per hundra elever var siffran 8,1 lärare.
När det gäller fristående skolor var mellan åren 1997 och 1998 andelen
lärare med pedagogisk utbildning är i stort sett oförändrad, men mer än
var tredje lärare i dessa skolor saknar pedagogisk högskoleutbildning.

137

Tabell 5.6 Elever, lärare och kostnader

År

Elever i
kommunal
grundskola

Lärare i
kommunal
grundskola

Lärare per

100 elever

Elever i
fristående
grundskola

Kostnader (miljarder
kronor) samtliga
huvudmän3

1995

908 882

73 3804

8,1'

18 760

47,8

1996

927 004

72 669

7,8

21 778

49,02

1997

946 444

71 894

7,6

25 105

50,9

1998

968 229

73 006

7,5

28 808

52,8

1999

989 463

74 783

7,6

32 929

Anm.,- Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).

1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995 räknats om
för att bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor

3 Inklusive skolskjutsar

4 Genomsnitt av två läsår, dvs 1995 avser genomsnittet av antal elever resp, antal lärare
1994/95 och 1995/96.

Källa: Skolverket

Skr. 1999/2000:102

Läsåret 1998/99 fanns det 4 878 skolledare, dvs. rektorer och biträdande
rektorer, vilket är en ökning den senaste femårsperioden. Andelen
kvinnliga skolledare har ökat med tio procent sedan år 1994. Det innebär
att cirka 60 procent av skolledarna i grundskolan i dag är kvinnor.

5.2.3 Gymnasieskolan

Sammanfattande slutsatser

Andelen ungdomar som får slutbetyg från utbildning i gymnasieskolan
inom fyra år efter inträdet i gymnasieskolan har minskat något.
Studieuppehåll eller byte av studieväg har blivit allt vanligare, trots att
andelen ungdomar som fått sitt förstahandsval tillgodosett är relativt
hög.

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall enligt läroplanen för det frivilliga
skolväsendet (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som
förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och
högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmed-
borgare och ansvariga för sina liv.

Varje kommun är enligt skollagen (1985:1100) skyldig att erbjuda ut-
bildning på nationella, specialutformade eller individuella program i
gymnasieskolan för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen
och som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller
i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.
Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas
med hänsyn till elevernas önskemål.

138

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Skr. 1999/2000:102

Den huvudsakliga rekryteringsbasen för gymnasieskolan utgörs av elever
som avslutat årskurs 9 i grundskolan närmast föregående läsår. Av de
117 000 elever som gick år 1 i gymnasieskolan hösten 1999 kom 81 pro-
cent, dvs. 94 714 elever, direkt från grundskolan.

Av de som hösten 1999 gick år 1 och kom direkt från grundskolan
fanns 82,5 procent på nationella program medan motsvarande andel för
specialutformade program var 8,5 procent och för individuellt program
8,9 procent.

Av de 96 647 elever som avslutade årskurs 9 våren 1999 fanns 82,5
procent i gymnasieutbildning den 15 oktober 1999. Andelen ungdomar
som fått sitt förstahandsval tillgodosett var cirka 83 procent.

Av de elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan våren 1998 upp-
fyllde 83 procent kraven på grundläggande behörighet till högskolan.
Nästan lika stor andel hade dessutom godkänt i kärnämnena svenska,
engelska och i matematik.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Det har blivit allt vanligare med såväl studieuppehåll som byte av studie-
väg. Elever på individuella program hade en betydligt större andel studie-
avbrott (36,5%) än elever på nationella program. Av de elever som
hösten 1996 började år 1 på nationellt program gjorde 1,0 procent studie-
uppehåll under ett år och återkom i år 1 eller 2 hösten 1998. 78 procent
av samtliga elever på nationella program som gjorde studieuppehåll gick
på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen. Av alla elever i
år 1 på ett program och i begränsad omfattning linje i oktober 1994 hade
80 procent fullföljt en gymnasieutbildning på samma eller någon annan
studieväg inom fyra år. Motsvarande andel av elever i år 1 för 1993 var
80 procent. Under perioden har andelen elever som lämnat en treårig
utbildning ökat i och med övergång från 2- till 3-åriga yrkesförberedande
utbildningar i gymnasieskolan. Fullföljandegraden var högre på natur-
vetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen (92 respektive 86 %) än
på övriga nationella program (73 %). Bland eleverna i år 1 på individuellt
program 1994 fullföljde endast 17 procent ett program inom fyra år.

Övergångsfrekvensen till högskolan är ganska låg, internationellt sett,
de närmaste åren efter gymnasiet. Av eleverna som avslutade gymnasie-
skolan vårterminen 1994, dvs. från det gamla ”linjegymnasiet”, påbörjade
knappt 40 procent en högskoleutbildning inom tre år, vilket är en ökning
jämfört med tidigare år.

Övergångsfrekvensen varierade stort mellan olika kommuner. Kvin-
norna utgjorde den största andelen av dem som gått över till högskoleut-
bildning. Nedanstående diagram visar dels antalet elever våren 1998, som
hade grundläggande behörighet (A) på program med yrkesämnen respek-
tive naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och
motsvarande, dels de från tidigare år, som direkt respektive efter två år
efter gymnasieskolan finns i högskolan (B resp. C).

139

Diagram 5.3 Antal elever med behörighet och övergång till högskolan, Skr. 1999/2000:102
vårterminen 1998

□ Yrk.förb.

■ Studieförb.

□ Totalt

Källa: Skolverket

Högst övergång har elever från naturvetenskapsprogrammet och sam-
hällsvetenskapsprogrammet följt av specialutformat program och este-
tiskt program. Program med yrkesämnen som t.ex. bygg-, fordons- och
livsmedelsprogrammen uppvisar låg direktövergång.

Lokala anpassningar av utbildningar

Av det totala antalet elever i gymnasieskolan läsåret 1998/99 gick drygt
22 procent i skola i en annan kommun än hemkommunen. För skol-
kommunema varierade andelen elever från annan kommun mellan inga
elever (28 kommuner) och 82 procent av eleverna. I 50 kommuner kom
mer än hälften av eleverna från andra kommuner. Samtidigt varierade, i
kommuner med egen gymnasieskola, andelen elever som utbildades i
annan kommuns gymnasieskola mellan 1,7 och 98,4 procent.

Inrättande av specialutformade program och lokala grenar

Inom gymnasieskolan har kommunerna möjlighet att anordna lokala
grenar knutna till nationellt program. Dessa lokala grenar kan anordnas
för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de
nationellt fastställda grenarna inte tillgodoser. Lokala grenar har blivit
allt vanligare och anordnades hösten 1998 vid 169 skolor i 123 kom-
muner. Detta kan jämföras med hösten 1995 då antalet lokala grenar var
115. Antalet elever har mer än fördubblats till knappt 12 200 jämfört med
hösten 1995. Mer än hälften av eleverna på lokala grenar hösten 1998 var
kvinnor.

Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning
som inte tillgodoses på de nationella programmen, men som är likvärdig

140

med dessa i och med att alla kämämneskurser ingår. Specialutformade Skr. 1999/2000:102
program anordnades hösten 1998 vid 207 skolor i 125 kommuner, en ök-
ning från hösten 1997 från 168 skolor resp. 11 kommuner. Antalet elever
var 15 700, vilket nästan var en fördubbling jämfört med 1996. Andelen
kvinnor var 40 procent. Regeringen har medgivit riksrekrytering för
drygt 70 lokala grenar/inriktningar som i allt väsentligt avser yrkesför-
beredande utbildningar.

Elever med funktionshinder

Antalet elever med syn- och hörselnedsättningar var ungefär oförändrat i
jämförelse med läsåret 1997/98. I stort sett alla döva elever studerade
1998/99 vid riksgymnasiema för döva och hörselskadade i Örebro medan
drygt 20 procent av de hörselskadade eleverna, dvs. ungefär samma andel
som tidigare år, studerade där. Lika stor andel av de svårt rörelsehindrade
eleverna studerade vid något av de fyra riksgymnasiema för rörelsehind-
rade elever.

Individuellt program

Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett natio-
nellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbild-
ning. Hösten 1998 fanns det ca 17 000 elever på individuellt program,
dvs. 5,7 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. 44 procent
av eleverna var kvinnor och 31 procent hade utländsk bakgrund, vilket
kan jämföras med 15 procent med utländsk bakgrund för samtliga
program.

Av eleverna som gick första året på ett individuellt program kom drygt
hälften (7 800) direkt från grundskolan. Av dessa saknade 80 procent
grundskolebetyg i minst två ämnen. Motsvarande siffra för 1997 var 32
procent. Ett mål för individuellt program är att stimulera till vidare
studier på ett nationellt program. Knappt 36 procent av de 12 100 som
hösten 1997 gick år 1 på individuellt program gick hösten 1998 på ett
nationellt program.

Samverkan med arbetslivet

Den arbetsplatsförlagda utbildningen (APU) är en viktig del i gymnasie-
skolans yrkesutbildningar och skapar förutsättningar för att utbildnings-
målen bättre kan uppnås. APU skall omfatta minst 15 veckor av den tre-
åriga undervisningstiden på program med yrkesämnen. APU får anordnas
även på estetiskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt och tekniskt
program i den omfattning som styrelsen för utbildningen beslutar. Medie-
programmet och elprogrammet är de program som har störst svårigheter
att genomföra APU och erbjuder i stället praktik under ett mindre antal
veckor, medan t.ex. omvårdnadsprogrammet har minst svårigheter att an-
ordna APU under 15 veckor.

141

Kostnader och produktivitet

Skr. 1999/2000:102

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under de senaste
sex läsåren.

Tabell 5.7 Elevutvecklingen under åren 1993-1999

Är

Gymnasieskolan

totalt

Kommunala

Landstingskom.

Fristående

skolor

(%)

skolor

(%)

skolor

(%)

1993

313 662

281 216

(90)

26 876

(9)

5 570

(2)

1994

309 952

279 509

(90)

24 375

(8)

6 068

(2)

1995

312 375

284 484

(91)

20 691

(7)

7 200

(2)

1996

309 661

283 462

(92)

17 886

(6)

8 313

(3)

1997

312 936

286 576

(92)

16 781

(5)

9 579

(3)

1998

309 118

284 964

(92)

13 238

(4)

10 916

(4)

1999

305 547

286 629

(94)

5 017

(2)

11 563

(4)

Källa: Skolverket

Kostnader

De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller
landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom elev-
antalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden något
per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i enbart
kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingskommunal
gymnasieskola, vilket kan förklaras med faktorer som skillnad i program-
utbud, lokalutnyttjande och lärartäthet.

Antalet lärare läsåret 1999/2000 var 28 962 varav 558 lektorer. I för-
hållande till läsåret 1998/99 var förändringen marginell för lärare i
allmänhet men en minskning vad gäller antalet lektorer som var 627.
Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 676 lärare läsåret 1999/2000
vilket ger 12,9 elever per lärare. Motsvarande tal för 1998 var 13,2.

Tabell 5.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan
1995, 1996, 1997 och 1998 (löpande priser)

Huvudman
kommuner/
landsting

Är 1995

Totalt

Är 1996

Totalt

År 1997

Totalt

År 1998
Totalt

Samtliga

Totalt, mkr

19 100

19 108

19 914

20 479

Kostnad

per elev, kr

60 800

63 000

64 100

65 800

Kommun

Totalt, mkr

Kostnad

17 247

17 314

17 617

18 240

per elev, kr

Landsting

60 850

60 900

61 800

63 750

Totalt, mkr

Kostnad

1 876

1 793

1 676

1 522

per elev, kr

89 000

100 400

100 000

100 800

Källa: Skolverket

Av de totala kostnaderna utgör ca 42 procent undervisningskostnader och
ungefär 23 procent kostnader för lokaler och inventarier.

142

5.2.4 Särskolan

Skr. 1999/2000:102

Sammanfattande slutsatser

Under 1990-talet har antalet elever i särskolan ökat. Ökningen antas
bl. a. bero på en ökad acceptans för skolformen.

En rapport från Skolverket visar brister bl. a. i elevernas möjligheter
till egna val samt i skolornas kvalitetssäkringsarbete.

Den pågående försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande har
utvärderats under året.

Nationella mål

Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar
som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gym-
nasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar. Sär-
skolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och tränings-
skola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och individ-
uella program). För särskolan gäller samma läroplan som för grundskolan
och gymnasieskolan, Lpo 94 och Lpf 94 men särskolan har egna mål att
uppnå i läroplanen. Särskolan har även kursplaner som är anpassade till
skolformen och till de olika behov som skolan skall kunna tillgodose för
var och en av särskolans elever. Kursplanen tar sin utgångspunkt i
elevernas individuella förutsättningar. Eleverna i den obligatoriska sär-
skolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde, frivilligt
skolår för att komplettera utbildningen. Gymnasiesärskolans utbildning är
fyraårig.

Betyg ges bara till de elever som vill ha det, och då i årskurserna 8, 9
och 10 i grundsärskolan. Alla elever i den obligatoriska särskolan ska få
ett intyg på genomgången utbildning.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolverket har under år 1999, som svar på det uppdrag som regeringen
lämnade i 1999 års regleringsbrev, presenterat en rapport där man
analyserat kvaliteten i särskolan. Då mätning av måluppfyllelse inom sär-
skolan ställer delvis andra krav på uppföljning och utvärdering än inom
grundskolan och gymnasieskolan har Skolverkets arbete fokuserats på ett
antal faktorer som påverkar kvaliteten i särskolan. Skolverket konsta-
terade bl a att den minsta totala undervisningstiden varierar relativt
kraftigt beroende på om eleverna slutar efter nionde eller tionde året.
Skolverket kunde även konstatera att elevernas reella möjligheter till
egna val i såväl grundskolan som gymnasieskolan är små, att få skolor
kvalitetssäkrat sitt arbete, vilket innebär att skolhuvudmännen inte kan
garantera att eleverna får den tid och det innehåll som avses i styrdoku-
menten samt att ca en tredjedel av lärarna i särskolan inte hade adekvat
utbildning. Skolverket har även kunnat konstatera att den personal som
tjänstgör vid särskolorna är positiv till att vara del av ett arbetslag,
samtidigt som de uppger att det saknas viss kompetens, framför allt tal-
pedagoger och sjukgymnaster.

143

De ovan nämnda bristema avser Skolverket uppmärksamma i sitt fort- Skr. 1999/2000:102
satta arbete. Skolverket har under år 1999 utfört tillsyn av den obliga-
toriska särskolan i två kommuner. Insatser i ytterligare åtta kommuner
planeras. I fokus för tillsynen har Skolverket satt möjligheterna för
eleverna att nå kunskapsmålen, elevers rätt till stöd, elevers inflytande,
tillgång till utbildning samt kommunernas styrning och egenkontroll.
Skolverket har genomfört kvalitetsgranskningar i nio kommuner av-
seende kränkande behandling i såväl grundsärskolan som gymnasiesär-
skolan. Skolverket planerar även en uppföljning av elever i särskolan på
individnivå för att kunna belysa övergångar mellan skolår samt en insam-
ling av uppgifter om slutbetyg för att bl. a. få underlag för att studera
resultaten i särskolan.

Utöver Skolverkets egna prioriteringar har regeringen gett myndig-
heten i uppdrag att fördjupa studier av kvaliteten i särskolan genom att
studera effekterna av undervisningstidens variationer och elevernas val-
möjligheter i såväl den obligatoriska särskolan som i gymnasiesärskolan.
Uppdraget ska redovisas i mars år 2001.

I mars år 1996 gav regeringen Skolverket i uppdrag att kontinuerligt
följa upp och utvärdera den lag (1995:1249) om försöksverksamhet med
ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång som gällt
sedan den 1 januari 1996. Syftet var att ge regeringen underlag för fram-
tida ställningstaganden. Under sommaren år 1999 presenterade Skol-
verket en slutrapport innehållande slutsatser från studierna samt förslag
till fortsatt utveckling. Skolverket har bl. a. kunnat konstatera att ca 40
procent av de elever som följts upp har gått över från grundskolan till sär-
skolan under perioden. Vidare konstateras att mycket få elever lyckas
uppnå grundskolans mål och att många elevassistenter ofta får ta ett allt-
för stort pedagogiskt ansvar, vilket är i strid med skollagen. Regeringen
föreslår i propositionen Vissa skolfrågor (prop. 1999/2000:68) att den på-
gående försköksverksamheten med ökat föräldrainflytande över utveck-
lingsstörda barns skolgång förlängs.

Under 1990-talet har antalet elever i särskolan ökat konstant. Läsåret
1998/99 omfattade särskolan drygt 16 000 elever, en ökning med 35
procent sedan läsåret 1992/93. Det är främst i grundsärskolan som elev-
antalet stiger. I en rapport som presenterades år 1998 redogjorde Skol-
verket för möjliga orsaker till elevökningen. Skolverket nämner bl. a.
möjligheten att särskolan blivit en mer accepterad skolform samt att kom-
munaliseringen och därmed den ökade närheten till särskolan kan ha gjort
särskoleplacering lättare för elever och föräldrar. Skolverket påpekar
också att de nya styrdokumenten inom skolan medfört att lätt utveck-
lingsstörda elever inte har samma möjlighet som tidigare att nå grund-
skolans mål.

I regleringsbrevet för år 2000 har Skolverket fått i uppdrag att ytter-
ligare analysera skälen till att antalet elever i främst grundsärskolan fort-
sätter att öka. Uppdraget ska redovisas i oktober år 2000.

Kostnader och prestationer

Kommunernas totala kostnader för den kommunala särskolan uppgick till
drygt 2,9 miljarder kronor år 1998. Varje elev kostade i genomsnitt

144

219 500 kronor varav nästan hälften utgörs av kostnader för undervis- Skr. 1999/2000:102
ning. Kostnaden per elev är något högre i den obligatoriska särskolan än i
gymnasiesärskolan, och det läggs andelsmässigt något större resurser på
lokaler i gymnasiesärskolan. Kostnaderna skiljer sig dock markant mellan
kommunerna. De stora variationerna är en följd av elevernas olika förut-
sättningar samt skillnader i elevantal mellan kommuner.

Tabell 5.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader

Kalenderår

Antal elever

Lärare

Kostnader

Obligatoriska
särskolan

Gymnasie-
särskolan

Totalt

heltid/100
elever

mkr

1993

8 420

3 713

12 133

32,9

2145

1994

8 850

3 766

12 616

30,9

2 285

1995

9 320

3 814

13 134

29,3

2 362

1996

9 700

3 962

13 662

27,6

2 535

1997

10 290

4 186

14 476

26,6

2 724

1998

10 874

4 084

14 958

26,4

2 915

1999

11 585

4 510

16 095

25,7

Källa: Skolverket

5.3      Vuxenutbildning

5.3.1     Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Sammanfattande slutsatser

Vuxenutbildningen är fortfarande mitt i ett omfattande förnyelsearbete
som skall leda till att utbildning i allt större utsträckning motsvarar både
samhällets och den enskilde individens behov. Att motivera studieovana
och kortutbildade människor till fortsatta studier är en viktig del av
förnyelsearbetet. Samtliga kommuner deltar i kunskapslyftet och de
volymmål som staten uppställt har uppnåtts.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste
åren. Andelen studerande som avbrutit sina studier har minskat inom den
gymnasiala vuxenutbildningen. Inom påbyggnadsutbildningar och grund-
läggande vuxenutbildning finns det dock en tendens till fler studieavbrott.

Under senare år har andelen funktionshindrade ökat inom den
kommunala vuxenutbildningen. Skolverkets utredningar tyder på att
funktionshindrade som grupp har en lägre utbildningsnivå än befolk-
ningen i stort.

För att öka den nationella likvärdigheten och säkra kvaliteten inom
vuxenutbildningen har Skolverket i regleringsbrevet för år 2000 fått i
uppdrag att påbörja utvecklandet av nationella kvalitetsindikatorer.

Nationella mål

Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skol-
lagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf
94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala

145

vuxenutbildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning och Skr. 1999/2000:102
livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kun-
skaper som grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier samt för del-
tagande i samhällslivet.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter motsvarande grundskolenivå som de behöver för att delta i
samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier.
Enligt skollagen är grundläggande vuxenutbildning en rättighet för vuxna
över 20 år som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grund-
skolan.

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att erbjuda vuxna möjlighet att
uppnå kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar upp-
når i gymnasieskolan.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Kunskapslyftet, är ett femårigt projekt inom den kommunala vuxen-
utbildningen och folkhögskolan som inleddes den 1 juli 1997. Syftet är
att erbjuda i första hand vuxna arbetslösa en möjlighet att erhålla gym-
nasiekompetens, men också anställda med kort utbildning omfattas av
satsningen. Målet för satsningen är att ge vuxna möjligheter att få ny kun-
skap och komplettera tidigare utbildning i takt med samhällets utveckling
och arbetslivets krav.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolverket har i regleringsbrevet för år 2000 fått i uppdrag att påbörja
utvecklandet av nationella kvalitetsindikatorer för vuxenutbildningen på
motsvarande sätt som för barnomsorg och skola. Arbetet med att utveckla
kvalitetsindikatorer syftar både till att öka den nationella likvärdigheten
och till att säkra kvaliteten inom vuxenutbildningen.

Grundläggande vuxenutbildning

Varje kommun ansvarar för att de kommuninnevånare som har rätt till
och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får tillgång till det.
Kommunerna är skyldiga att aktivt verka för att nå dem i kommunen som
har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta.

De uppgifter som för närvarande samlas in är inte av karaktären att det
går att utläsa i vilken utsträckning eller på vilket sätt kommunerna aktivt
verkar för att nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxen-
utbildning. Det saknas idag även uppgifter som på ett tillfredsställande
sätt beskriver utbildningsbehovet.

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial
nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt
svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att
delta i den kommunala vuxenutbildningen från och med andra
kalenderhalvåret personen ifråga fyller 20 år.

146

I dagsläget saknas kvalitetsindikatorer som kan mäta i vilken ut- Skr. 1999/2000:102
sträckning kommunerna uppfyllt målen, bl.a. i vilken mån de erbjudit den
utbildning som svarar mot individens efterfrågan och behov. Statistiken
visar däremot att antalet studerande ökade under läsåret 1998/99 jämfört
med föregående läsår. Det har även skett en förändring av kursutbudet.
Andelen yrkesinriktade kurser har ökat främst inom omvårdnads- och
dataområdet. Även andelen externa utbildningsanordnare har ökat. Ök-
ningen av antalet elever, flexibilitet både vad gäller kursutbud och utbild-
ningsanordnare har lett till en ökad måluppfyllelse, vad gäller det kvanti-
tativa målet.

Påbyggnadsutbildning

När de nationella gymnasieprogrammen skapades i början av 1990-talet
överfördes ett antal specialkurser inom gymnasieskolan till en särskild
studieform som fått den samlade benämningen påbyggnadsutbildning.

För att på ett bättre sätt uppfylla målen inom påbyggnadsutbildningen,
beslutade regeringen i januari 1999 om nya regler för fördelning av riks-
rekryterande platser som kan ge rätt till interkommunal ersättning. I kort-
het innebär det att den kommun där den studerande är skriven vid tid-
punkten för beslutet om intagning till utbildningen skall stå för kostnaden
oavsett var personen i fråga är skriven under studietiden. Skolverket skall
vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt
respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om ut-
bildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens
inom ett yrkesområde samt om utbildningen främjar kvinnors och mäns
otraditionella yrkesval.

Skolverket har under hösten genomfört en uppföljning av utbildningar
som erhållit riksrekryterande platser. Av enkätsammanställningen fram-
går att endast 50 procent av de beviljade riskrekryterande platserna ut-
nyttjats. Detta beror främst på att många utbildningar inte startade hösten
1999 utan de planeras till år 2000. Andra kurser startade men med färre
deltagare än väntat.

Inom Utbildningsdepartementet bereds frågan om eftergymnasial
yrkesutbildning. Påbyggnadsutbildningar berörs bl.a. på grundval av
kommittén för kvalificerad yrkesutbildnings slutbetänkande (SOU
1999:122).

Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov

I december 1998 redovisade Skolverket en undersökning i syfte att kart-
lägga om andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenut-
bildning förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resul-
tatet av Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med funk-
tionshinder har ökat inom den kommunala vuxenutbildningen under jäm-
förelseperioden. Av utredningen framgår också att funktionshindrade
som grupp har en lägre utbildningsnivå än befolkningen i stort. Trots att
andelen funktionshindrade har ökat inom den kommunala vuxenutbild-
ningen föreligger många hinder för de funktionshindrade inom vuxenut-

147

bildningen. I Kunskapslyftskommitténs betänkande ”Vuxenutbildning för Skr. 1999/2000:102
alla? Andra året med kunskapslyftet” (SOU1999:39) redovisas under-
sökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har ett funk-
tionshinder som försvårar deltagande i utbildning.

Kunskapslyftskommittén har fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att
utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former
av vuxenutbildning. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast 4 april
2000.

Kunskapslyftet

År 1997 inleddes den femåriga satsningen på vuxenutbildning, kunskaps-
lyftet. Under år 1999 har kunskapslyftet legat på planerad nivå, vilket
innebär att ca 100 000 årsstudieplatser har nyttjats av uppskattningsvis
150 000 personer som därigenom fått möjlighet att stärka sin kompetens
och sin ställning på arbetsmarknaden. Drygt en tredjedel av de stud-
erande var arbetslösa, dvs berättigade till a-kassa, före kursstart. Andelen
arbetslösa i kunskapslyftet har ökat sedan starten år 1997. Från hösten
1997 till våren 1999 kan ytterligare tre trender urskiljas; att andelen kort-
tidsutbildade studerande med högst tvåårig gymnasieutbildning har ökat,
att andelen studerande över 35 år ökar samt en ökning av andelen del-
tagare på yrkesinriktade kurser. Sammantaget talar detta för en allt bättre
måluppfyllelse för Kunskapslyftet.

Studieresultat och studieavbrott

Tabell 5.10 Kursdeltagare1 som slutfört, avbrutit eller fortsätter
utbildningen

Procentuell andel

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Läsåret

1998/99

Antal kursdeltagare totalt

920 152

1 015 242

1 214 347

1 717 655

1 899 929

Kursdeltagare som slutfört kurs

Grundläggande vuxenutbildning

54

55

54

60

58

Gymnasial vuxenutbildning

76

77

77

80

81

Påbyggnadsutbildning

82

82

80

86

83

Kursdeltagare som avbrutit kurs

Grundläggande vuxenutbildning

24

24

25

23

26

Gymnasial vuxenutbildning

16

15

16

13

13

Påbyggnadsutbildning

8

8

8

10

11

Kursdeltagare som fortsätter

Grundläggande vuxenutbildning

22

20

21

17

16

Gymnasial vuxenutbildning

8

7

6

7

7

Påbyggnadsutbildning

10

9

12

4

6

'Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan
således utgöra flera kursdeltagare.

Källa: Skolverket

Under läsåren 1997/98 och 1998/1999 slutförde närmare 80 procent av
kursdeltagarna inom den kommunala vuxenutbildningen sina kurser.
Kursavbrotten inom den gymnasiala vuxenutbildningens har minskat
något under en femårsperiod. Den gymnasiala vuxenutbildningen visar en

148

positiv trend under femårsperioden genom att allt fler studerande slutför Skr. 1999/2000:102
sina studier.

Det finns dock en tendens att studerande inom grundläggande vuxen-
utbildningen och påbyggnadsutbildningen i högre utsträckning avbryter
sina kurser. Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott
räknas även när kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de
påbörjat en kurs på en för hög eller för låg nivå i förhållande till sina
förkunskaper. Ytterligare en anledning till kursavbrott är att den stude-
rande har fått arbete.

Tabell 5.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Procentuell andel

Icke
godkänd

Godkänd

Väl
godkänd

Mycket
väl
godkänd

TOTALT1

%

1994/95

6

46

36

11

381058

100

1995/96

6

42

38

13

553 396

100

1996/97

7

40

38

14

674 891

100

1997/98

7

38

38

16

983 617

100

1998/1999

7

35

39

19

1127 630

100

'fot. antal kursdeltagare med målrelaterade betyg. Uppgift om betyg har inte rapporterats in
på mellan 10-16 procent av eleverna som slutfört kurs.

Källa: Skolverket

Tabell 5.12 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Uppdelat på kön

Icke
godkänd

Godkänd

Väl
godkänd

Mycket
väl
godkänd

TOTALT1

%

1994/95

Män

8

48

33

11

133 769

100

Kvinnor

5

45

38

11

247 289

100

1995/96

Män

9

45

35

12

187 914

100

Kvinnor

5

41

40

13

365 482

100

1996/97

Män

10

43

35

13

227 322

100

Kvinnor

6

39

40

15

447 569

100

1997/98

Män

10

41

34

14

319 268

100

Kvinnor

6

37

40

17

664 349

100

1998/99

Män

10

38

35

17

350 504

100

Kvinnor

6

34

41

20

777 126

100

'Tot. antal kursdeltagare med målrelaterade betyg. Uppgift om betyg har inte rapporterats in
på mellan 10-16 procent av eleverna som slutfört kurs.

Källa. Skolverket

Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det målrela-
terade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstud-
erande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter.

Ett större antal studerande har uppnått betygen väl godkänd och
mycket väl godkänd under åren 1997/98 och 1998/99 i jämförelse med
tidigare år under femårsperioden. Kvinnorna hade liksom i grund- och
gymnasieskolan i genomsnitt högre betyg än männen. Jämförelser mellan
könen visar dessutom att skillnaden i betygsnivå mellan män och kvinnor
har ökat. Året 1994/95 hade 5 procentenheter fler kvinnor än män

149

betygen ”väl godkänd” och ”mycket väl godkänd”. Samma jämförelse för
läsåret 1998/99 visar att kvinnorna då hade 9 procentenheter fler ”väl
godkänt” och ”mycket väl godkänt” än männen.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret hösten 1998 till
14 128 varav 6 180 män och 7 948 kvinnor. Antalet tjänstgörande lärare
har ökat med drygt 1 500 sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor
del på kunskapslyftet. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,5
heltidstjänstgörande lärare per 100 heltidsstuderande inom den
kommunala vuxenutbildningen hösten 1998 vilket är en mindre ökning
jämfört med hösten 1997 då lärartätheten var 4,4 lärare per 100
studerande. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något under-
skattad då det bl.a. är svårt att få in uppgifter från de externa utbild-
ningsanordnama som tillkommit genom kunskapslyftet. Andelen lärare
utan formell lärarutbildning har ökat inom den kommunala vuxen-
utbildningen, från 12 procent 1992 till 24 procent år 1998. Andelen utan
pedagogisk utbildning var relativt oförändrad fram till och med år 1996
men har ökat betydligt under de senaste åren.

Kostnader och prestationer

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive
kunskapslyftet, uppgick år 1998 till 6,64 miljarder, vilket motsvarar en
ökning med 32 procent jämfört med föregående år. Regeringen bidrog
genom det särskilt riktade stadsbidraget inom ramen för kunskapslyftet
med 3 miljarder kronor under samma år. Räknat per heltidsstuderande
var kostnaden 30 280 kronor. Kostnaden per heltidsstuderande har
minskat med 7 procent jämfört med föregående år.

Statsbidraget per heltidsplats inom Kunskapslyftet varierar mellan 28
300 och 43 000 kronor beroende bl. a. på kommunens sammansättning av
kurser. Kostnaderna per heltidsstuderande inom kommunal vuxenut-
bildning varierar ännu mer cirka 80 procent av kommunerna har en
kostnad mellan 19 700 och 40 500 kronor.

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande har ökat från 154 100
heltidsstuderande 1997 till 219 300 1998 dvs. en ökning med 42 procent.
Eleverna (omräknat till heltidsstuderande) har således ökat mer än total-
kostnaden, vilket förklarar varför kostnaden per heltidsstuderande min-
skat.

Inom ramen för kunskapslyftet avsatte regeringen medel motsvarande
5 000 heltidsplatser under åren 1997, 1998 och 1999 för grundläggande
vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 122 kommuner,
samt under vårterminen 1999 till 125 kommuner. För att få del av medlen
skall kommunen först med egna medel finansiera en utökning om 10
procent av tidigare års omfattning av grundläggande vuxenutbildning.

Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning anordnade samtliga kom-
muner gymnasial vuxenutbildning läsåret 1998/99. Under våren 1999 an-

Skr. 1999/2000:102

150

ordnade kommunerna 74 procent av verksamheten. Resterande utbildning Skr. 1999/2000:102
upphandlades varav 24 procent från andra aktörer än landstinget.

Landstingets andel sjönk från 7 procent våren 1998 till 3 procent våren
1999. Minskningen förklaras av att landstingets verksamhet i hög grad
övergått till kommunerna. Sedan kunskapslyftet infördes hösten 1997 har
andelen utbildning som upphandlats av andra utbildningsanordnare än
kommun och landsting ökat med tio procentenheter.

Under läsåret 1998/99 uppgick antalet studerande inom den kom-
munala vuxenutbildningen till 342 111 vilket innebar en ökning med 8
procent jämfört med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av
befolkningen mellan 20-64 år har ökat från knappt 4 procent läsåret
1995/96 till ungefär 7 procent läsåret 1998/99.

På riksnivå har omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen
legat på ungefär samma nivå under de senaste åren, dock kan en nedgång
noteras för läsåret 1998/99. På kommunnivå är däremot variationerna
stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på den
grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat volym-
ökningar på över 10 procent.

Tabell 5.13 Antal studerande1 i komvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Läsåret

1998/99

Grundläggande

48 460

47 643

47 422

47 705

44 241

vuxenutbildning

Gymnasial

140 868

157 599

177 732

260 612

290 408

vuxenutbildning

Påbyggnadsutbildning

6563

5 798

11 974

8 381

7462

Samtliga nivåer

195 891

211 040

237 128

316 698

342 111

'Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser
Källa-, Skolverket

Tabell 5.14 Andel män som studerande1 i komvux på olika nivåer

Män

1994/95

Män

1995/96

Män

1996/97

Män

1997/98

Män

1998/99

Grundläggande

38%

35%

36%

36%

36%

vuxenutbildning

Gymnasial

36%

35%

34%

34%

33%

vuxenutbildning

Påbyggnadsutbildning

43%

49%

44%

48%

47%

Samtliga nivåer

36,5%

35,4%

34,9

34,8%

34,1%

'Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser
Källa-, Skolverket

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste
åren. Antalet studerande under de senaste fem åren har fördubblats.
Denna kraftiga expansion kan i första hand förklaras av kunskapslyftet
och de särskilda arbetslöshetskurser som infördes i komvux läsåret
1993/94 och som föregick kunskapslyftet. Kunskapslyftet har medfört en
ökning av antalet kursdeltagare det senaste läsåret med närmare 50
procent. Den stora ökningen från läsåret 1996/97 till 1997/98 förklaras av
införandet av kunskapslyftet den 1 juli 1997.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat mer än grundläggande
vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning sedan läsåret 1994/95.

151

Generellt har påbyggnadsutbildningama ökat över åren, även om de har Skr. 1999/2000:102
minskat något mellan åren 1997/98 och 1998/99. Den grundläggande
vuxenutbildningen har från att ha legat på en relativt konstant nivå
minskat under en tvåårsperiod med ungefär 7 procent.

Andelen män inom den kommunala vuxenutbildningen har under hela
femårsperioden varit lägre än andelen kvinnor. Under perioden har
andelen män varit ungefär 35 procent både vid den grundläggande och
gymnasiala vuxenutbildningen. Det är en större andel män som studerar
vid påbyggnadsutbildningama. Inom den gymnasiala vuxenutbildningen
har andelen män minskat med 3 procentenheter under hela femårs-
perioden.

5.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Sammanfattande slutsatser

Skolverkets rapport (96:565) "En utvärdering av särvux” visar på att
särvux brister i kvalitet inom många områden. Resultatet av rapporten
visar också att det finns stora brister bland annat vad gäller
undervisningstid och utbildningens genomförande enligt styrdokumenten.

Under de senaste fyra åren har antalet studerande ökat med 14 procent,
fler utvecklingsstörda har fått möjligheten att studera. Regeringen har
avsatt pengar under budgetåret 2000 för att stödja utvecklingen och
stärka kvaliteten inom särvux.

Nationella mål

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) syftar till att erbjuda
utvecklingsstörda vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande dem
som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på de nationella
eller specialutformade programmen i gymnasieskolan.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall
sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan
inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om
möjligheterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar
i sådan utbildning. Det finns inte någon rättighet för den enskilde att delta
i särvux liknande den som finns på den grundläggande vuxen-
utbildningen. Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grund-
särskole- och träningsskolenivå. Under de senaste fyra åren har antalet
deltagare ökat med 14 procent. Denna ökning kan troligen förklaras med
att särvux övergått till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på
många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen. Fler utveck-
lingsstörda har således fått möjlighet att studera. Könsfördelningen bland
de studerande är jämn.

Skolverkets rapport (96:565) ”En utvärdering av särvux" visar på att
särvux brister i kvalitet inom många områden. Få skolor kvalitetssäkrar
sitt arbete och kursplanerna används endast som riktlinjer. Resultatet av

152

rapporten visar också att det finns stora brister bland annat vad gäller Skr. 1999/2000:102
undervisningstid och utbildningens genomförande. Regeringen har för
budgetåret 2000 avsatt medel till pilotprojekt inom särvux för att stödja
utvecklingen och stärka kvaliteten.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1998/99 var 357 varav 297
kvinnor och 60 män. Antalet tjänstgörande lärare har varierat mellan 312
(1994/95) och 414 (1996/97). Andelen lärare med pedagogisk utbildning
var 85,2 procent. Denna andel har varit relativt konstant de senast åren.
Lärartätheten per 100 elever var 5,0 läsåret 1998/99. Lärartätheten har
varierat mellan 5,0 och 6,0 de senaste åren.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1998 räknat per genomsnitts-
studerande till 23 675 kronor. Undervisningskostnaden uppgick 1998 till
16 600 kronor och utgjorde därav 70 procent av den totala kostnaden per
genomsnittsstuderande.

Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000.
De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 500 personer.

Tabell 5.15 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor
läsåret 1998/99

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Läsåret

1998/99

varav
andel
kvinnor

Träningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

1 494

1 480

46 %

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

1 918

2004

49 %

Gymnasiesärskolenivå

208

299

389

585

653

50%

Samtliga nivåer

3371

3 620

3 897

3 997

4 137

48 %

Källa: Skolverket

Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 4 137 deltagarna
gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje studerande
undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per vecka läsåret 1998/99. Av
såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika enskild
undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika varandra
utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet deltagare per
undervisningsgrupp är två personer. För särvux finns ingen rapportering
av betyg och studieavbrott.

153

5.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Skr. 1999/2000:102

Sammanfattande slutsatser

Antalet studerande inom sfi fortsätter att minska efter den stora volymen
läsåret 1994/95 då ett stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien
blev kommunplacerade. De flesta kommuner anordnar sfi i egen regi,
oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen. Andelen
privata utbildningsanordnare inom sfi har minskat med 5 procent sedan
läsåret 1994/95.

Under de senaste åren har andelen studerande som uppnår sfi-nivå
minskat och andelen avbrott bland de studerande har ökat.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utreda om sfi
fortsättningsvis skall vara en egen skolform eller om den skall infogas i
den kommunala vuxenutbildningen. Statskontoret skall redovisa sitt upp-
drag senast den 1 juli 2000.

Nationella mål

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna invandrare grund-
läggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret
det år de fyller sexton. Sfi är en skolform där de studerande kan börja och
sluta utbildningen när som helst under året.

Undervisningen skall kunna påbörjas så snart som möjligt dock senast
inom tre månader från det att den nyanlända invandraren folkbokförts i
en kommun. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525
timmar. Detta värde får under- eller överskridas beroende på hur mycket
undervisning den studerande behöver för att uppnå de kunskapsmål som
anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltagaren börjar studierna på sin
språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen har uppnåtts,
kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste
därför en grupp studerande som böijat under samma tidsperiod följas
under relativt lång tidsperiod.

Tabell 5.16 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98

Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare
som påbörjade studierna

läsåret

95/96

läsåret

96/97

läsåret

97/98

Avslutat med sfi-nivå

37%

30%

16%

Avslutat utan sfi-nivå

9%

6%

2%

Avbrutit utbildningen

44%

43%

22%

Fortsätter utbildningen

10%

21%

60%

Källa: Skolverket

154

Tabell 5.17 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1998/99

Studieresultat läsår 1998/99 för deltagare
som påbörjade studierna

läsåret

96/97

läsåret

97/98

läsåret

98/99

Avslutat med sfi-nivå

35%

31%

15%

Avslutat utan sfi-nivå

7%

4%

2%

Avbrutit utbildningen

47%

41%

23%

Fortsätter utbildningen

11%

24%

60%

Källa: Skolverket

Skr. 1999/2000:102

Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret
1996/97 hade knappt 35 procent uppnått sfi-nivån t. om. läsåret 1998/99,
alltså efter ca 2,5 år, medan 7 procent avslutat utan godkänd sfi-nivå, 47
procent hade avbrutit studierna och 11 procent fortsätter att studera även
under läsåret 1999/2000. Motsvarande siffror för läsåret 1997/98 visade
att efter 2,5 år hade 37 procent avslutat sina studier med godkänt resultat
medan 9 procent avslutat utan sfi-nivå, 44 procent hade avbrutit sina
studier och 10 procent fortsatt sina studier. Av de deltagare som
påbörjade sina studier 1998/99 hade 15 procent uppnått sfi-nivå under
samma år och 60 procent fortsatte sina sfi-studier. Av dem som påbörjade
sfi-studiema läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån redan
under samma läsår och 60 procent fortsatte sina sfi-studier.

Skäl till avbrotten är bl.a. arbete, andra studier, sjukdom eller barn-
ledighet. Av nybörjarna 1996/97 var det ungefär fem procent som
avbrutit på grund av arbete, en procentenhet mer än bland nybörjarna
1995/96. I mer än hälften av avbrotten är orsaken till avbrottet inte känd
eller registrerad.

Variationen mellan kommunerna i andelen studerande som godkänts
efter i genomsnitt två och ett halvt år är stor. Om jämförelsen begränsas
till de kommuner som hade minst 20 nybörjare 1995/96 är variationen i
andel godkända från 11 till 77 procent. I de kommuner som hade minst
50 nybörjare varierade andelen godkända mellan 15 och 58 procent.

Invandrare med den allra kortaste tidigare utbildningen måste i
allmänhet delta i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxen-
utbildning innan eller parallellt med sfi-studiema (17 procent av
nybörjarna 1995/96 hade enbart 6 års tidigare skolutbildning). I den stora
utvärdering som på Skolverkets uppdrag genomfördes 1996-97 av
Centrum för tvåspråkighetsforskning vid Stockholms universitet (Skol-
verkets rapport 131, ”Vem älskar sfi?”) framgår att det fanns stora lokala
skillnader i de lågutbildades undervisningssituation ute i kommunerna.
Utvärderingen visade också på stora skillnader mellan kommuner i
undervisningens kvalitet, men också på stora skillnader i kvaliteten på
bedömningen av uppnådda kunskaper. Numera finns nationella prov i sfi
som stöd för läramas bedömning av elevernas studieprestationer. Det kan
dock fortfarande finnas såväl bedömningsskillnader som kvalitets-
skillnader i undervisning och i det sammanhang som undervisningen
bedrivs i. Det förklarar variationen i resultat mellan kommuner.

Regeringen har gett statskontoret i uppdrag att utreda om sfi
fortsättningsvis ska vara en egen skolform eller om den ska infogas i den
kommunala vuxenutbildningen. Statskontoret ska redovisa sitt uppdrag
senast den 1 juli 2000.

155

Personal

Skr. 1999/2000:102

Antalet lärare omräknat till heltidstjänster var läsåret 1998/99 1145,
vilket är i stort sett oförändrat jämfört med läsåret innan.

Drygt 82 procent av lärarna hade läsåret 1998/99 en pedagogisk utbild-
ning, vilket var oförändrat sedan läsåret 1997/98. Inom sfi som bedrivs i
kommunal regi är andelen lärare med pedagogisk utbildning något högre
än inom övrig vuxenutbildning. I verksamhet som lagts ut på annan an-
ordnare än kommunen är andelen däremot lägre.

Kostnader och prestationer

Kommunens totala kostnader för sfi var år 1998 529 miljoner kronor,
vilket var miljoner kronor, eller 13 procent, lägre än år 1997 i löpande
priser.

Tabell 5.18 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal
elever

Läsår

Studieanordnare

Antal

Kommuner

Antal studie-
anordnare

Antal
elever

1994/95 totalt

277

310

61 017

Kommun

255

262

53 092

Studieförbund

24

29

5 169

Annan

16

19

2 756

1995/96 totalt

276

309

51486

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

1996/97 totalt

268

306

41134

Kommun

255

273

37 550

Studieförbund

12

14

1 521

Annan

13

19

2 063

1997/98 totalt

255

288

35 746

Kommun

245

260

32 421

Studieförbund

9

10

1 007

Annan

16

18

2318

1998/99 totalt

246

267

34701

Kommun

234

243

30866

Studieförbund

10

11

1384

Annan

12

13

2451

Källa: Skolverket

Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till den
kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verk-
samheten på annan anordnare t.ex. folkhögskola, studieförbund eller
privata utbildningsanordnare har minskat från ca 14 procent läsåret
1994/95 till ca 9 procent läsåret 1998/99. Samtidigt har också andelen
elever som studerar hos annan studieanordnare minskat från 13 procent
till 9 procent.

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort
antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från
detta läsår till läsåret 1998/99 har elevantalet minskat med drygt 41

156

procent. Andelen kvinnor läsåret 1998/99 var 60 procent. Drygt 36 Skr. 1999/2000:102
procent av sfi-elevema var flyktingar.

Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i grund-
läggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna
redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av
detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar
i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara
underskattade.

157

6       Kollektivtrafik och färdtjänst                    Skr-1999/2000:102

6.1       Kollektivtrafik

Sammanfattande slutsatser

Den lokala och regionala kollektivtrafiken bidrar till uppfyllandet av de
transportpolitiska delmålen. Det senaste årtiondet har präglats av
besparingar via en allt mer omfattande upphandling i konkurrens.
Kollektivtrafiken inklusive skolskjutsar kostar cirka 6,5 miljarder kronor
för kommuner och landsting. För det utfördes cirka en miljard resor.
Kollektivtrafikens andel av det totala resandet har dock minskat.
Resenärernas kritik gentemot kollektivtrafiken gäller främst trafik-
standarden, utbudet. Betygen på personal, komfort i fordon och på
hållplatser är betydligt bättre. En utveckling av kollektivtrafiken kan
kräva en annan rollfördelning mellan trafikhuvudmän och operatörer.
Positivt är ett ökat intresse för kvalitetsfrågor, kundanpassning och
marknadsföring i branschen. Vägverket och KFB stimulerar utvecklingen
genom samverkan med branschen och genom att ta fram ny kunskap.

Nationella mål

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa att en
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning
för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 1997/98:56,
bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Det övergripande målet preciseras
i delmålen: ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en
säker trafik, en god miljö samt en positiv regional utveckling.

I propositionen anförs att personbilen under överskådlig tid kommer att
vara det dominerande persontransportsystemet, men att det krävs åtgärder
för att motverka en utveckling där allt deltagande i samhällslivet
förutsätter bilinnehav. En ökad andel kollektivt resande är också en viktig
komponent i arbetet med att utforma ett ekologiskt, ekonomiskt och
socialt långsiktigt hållbart transportsystem. Kollektivtrafikens kon-
kurrenskraft gentemot bilen behöver därför öka. Regeringen pekar på
behovet av ökad samverkan mellan transportslagen och ökad kund-
orientering m.m. för att nå detta mål.

Regeringen har flera gånger framfört att kollektivtrafiken bör anpassas
till funktionshindrade. En anpassning bör vara ett självklart inslag i en
ökad kundorientering av kollektivtrafiken. Det är också en viktig
jämlikhetsfråga. Regeringen understryker att åtgärder för att anpassa
trafiksystemen till barns, äldres och funktionshindrades behov av
tillgänglighet, säkerhet och en god miljö är en förutsättning för att uppnå
målet om ett transportsystem för alla.

Kommunernas ansvar begränsar sig till den lokala och regionala
kollektivtrafiken enligt lagen om ansvar för viss kollektivtrafik
(1997/98:734). Med kollektivtrafik avses i det följande just den lokala
och regionala kollektivtrafiken.

158

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 1999/2000:102

De transportpolitiska målens generella karaktär gör det svårt att mäta
graden av måluppfyllelse och kvalitet i kollektivtrafiken. Dessutom är
statistiken på området otillfredsställande, vilket gör det svårt att dra
slutsatser om utvecklingen från ett år till ett annat. I det följande
redovisas istället utvecklingen under en längre tidsperiod. Av det följande
drar regeringen den generella slutsatsen att kollektivtrafiken, trots
osäkerheter i det statistiska underlaget, verksamt bidrar till uppfyllandet
av de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet, miljö, trafiksäkerhet
och regional utveckling.

Omfattningen och andelen av det kollektiva resandet är de viktigaste
indikatorerna på kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen och
hur väl den bidrar till målet om tillgänglighet. Det utförs cirka 1 miljard
resor årligen inom kollektivtrafiken, vilket motsvarar ca 10 procent av
transportarbetet i landet. Resandet har varit relativt konstant under senare
delen av 1990-talet, men jämfört med mitten av 1980-talet har
kollektivtrafikens andel av resandet minskat. SIKA har i sina analyser
kommit fram till att kollektivtrafikens andel av resandet kommer att
minska ytterligare. Det totala antalet bussar i trafik i landet har dock ökat
med ca en procent från år 1998 till år 1999. Enligt branschuppgifter ökar
det kollektiva resandet i storstadsregionerna, minskar i övriga tätorter och
är oförändrat i glesbygd.

För många människor som saknar bil eller ej har körkort, företrädesvis
ungdomar och pensionärer, är kollektivtrafiken en förutsättning för en
god livskvalitet. Tillgänglighet för funktionshindrade och äldre har för-
bättrats den senaste tioårsperioden genom spridning av servicelinjer och
ett massivt införande av låggolvsbussar i tätortstrafiken.

Kollektivtrafiken bidrar till miljömålen, främst genom att den minskar
behovet av att använda bil. Det förutsätter dock att kollektivtrafiken i sig
är miljövänlig, vilket den också har blivit alltmer genom användandet av
bättre motorer och bränslen. Idag körs de flesta bussar på diesel av
miljöklass 1. Dieselbussar för tätortstrafik är i allmänhet försedda med
partikelfilter. Alternativa bränslen som biogas, naturgas och etanol an-
vänds i ca 500-600 bussar i landet.

Det är betydligt säkrare att åka kollektivt än att åka bil. Under senare år
har ett fåtal personer dödats i buss som följd av en trafikolycka. Bussens
tyngd gör dock att det kan bli svåra följder för andra trafikanter vid
kollision med en buss. Farliga moment är häftiga inbromsningar, av- och
påstigning samt då passagerna har bråttom att ta sig till hållplats. På
senare tid har frågor om brandskydd, klämlister och säkerhetsbälten
aktualiserats och delvis åtgärdats. Tillverkare och operatörer har under
året startat en särskild säkerhetskommitté.

Kollektivtrafiken bidrager även till målet om en positiv regional
utveckling. Den underlättar ett liv på landsbygden även om bilberoendet
där är större än i andra delar av landet. Medan invånare i små och stora
tätorter t.ex. har fått längre till livsmedelsbutik och post, så har deras
tillgänglighet till kollektivtrafiken blivit bättre mellan 1980 och 1995.
Kollektivtrafiken har till en del kompenserat för tilltagande försämring av

159

den rumsliga tillgängligheten. Kollektivtrafiken har också en stor
betydelse för att vidga arbetsmarknadsregionema.

Kvalitetsfrågor röner ett allt större intresse i kollektivtrafikbranschen.
Trafikhuvudmännen och SLTF genomför sedan 1996, en studie kallad
Kvalitetsbarometem. Syftet med barometern är att förse trafik-
huvudmännen med underlag för ett målmedvetet kvalitetsarbete. Under
tre år har ca 30 000 personer intervjuats om sina resvanor och inställning
till kollektivtrafiken. Resultaten visar bl.a. att av elva trafikhuvudmän,
som fick fler resenärer 1998 jämfört med 1997, hade åtta, enligt
intervjusvaren, höjt kvaliteten på sina tjänster. Drygt en tredjedel är av
befolkningen är nöjda med kollektivtrafiken som helhet. Höga betyg ges
för information, hållplatser, komfort på fordon, personalens servicevilja
och kollektivtrafikens samhällsnytta. Huvudkritiken gäller trafik-
standarden. Rapportförfattarna efterlyser en trafikplanering, som i högre
grad är baserad på kunskap om och hänsyn tagen till invånarnas
resbehov. Man påpekar också att det kan vara svårt och resurskrävande
att höja trafikstandarden.

Skr. 1999/2000:102

Kostnader och prestationer

Kommuner och landsting finansierar kollektivtrafiken inklusive
skolskjutsar med cirka 6,5 miljarder kronor per år. År 1997 upphandlade
trafikhuvudmännen ca 85 procent av all lokal och regional busstrafik
under konkurrens mellan operatörer. Upphandlingen har givit en
kostnadsbesparing på ca 15-20 procent, dock med stora variationer i
landet. Besparingarna har mest använts för att minska kollektivtrafikens
skattefinansiering. Många bedömare anser att det inte går att ytterligare
öka kostnadseffektiviteten och att anbudsprisema nu kommer att stiga
eftersom operatörernas marginaler är mycket små. Den hårda kon-
kurrensen har även medfört en utveckling mot färre och större operatörer.
De kommunala bussbolagen har blivit allt färre.

En utveckling pågår i riktning mot olika former av incitamentsavtal, i
vilka ges ett större utrymme för operatörerna att påverka trafikens
utformning, så att de får ett intresse för och ökade intäkter av ett ökat
resande och med höjd kvalitet i kollektivtrafiken

Upphandlingen av kollektivtrafiken har också inneburit ett hårdare
utnyttjande av personalen. I böijan av 1999 strejkade landets bussförare.
Konflikten mellan operatörerna och förarna satte också fokus på
förhållandet mellan operatörerna och trafikhuvudmännen. BR och SLTF
har därför startat ett arbete som syftar till att se över aktörernas roller och
vilka upphandlingsformer som bäst gagnar kollektivtrafiken. Branschen
upplever också brist på bussförare och agerar för att påverka utbildningen
och dess kvalitet.

För att kunna öka det kollektiva resandet satsar trafikhuvudmän och
operatörer mer på marknadsföring utifrån ett kundorienterat perspektiv.
Man gör rikstäckande kampanjer, riktade marknadsundersökningar och
marknadsföring mot utvalda målgrupper, årliga kvalitetsmätningar, mer
tillgänglig information via Internet och investeringar i IT-baserade
informationssystem på hållplatser och terminaler.

160

På IT- området kan vidare nämnas att Göteborg blev först i världen Skr. 1999/2000:102
med att ge information i realtid för ett helt trafiksystem på Internet. Idag
informerar nästan alla trafikhuvudmän om sin kollektivtrafik på Internet.
Fortfarande saknas dock en samlad informationskälla för all
kollektivtrafik i landet. En gemensam bas för betalsystem inom kollektiv-
trafiken har utvecklats av branschaktörer i Norden. Systemet kommer att
underlätta resandet över länsgränser samt införande av kontantlös
betalning, vilket ökar tillgängligheten.

Trots en positiv utveckling finns det fortfarande hälsorisker med
bussavgaser, inte minst för att många bussar används just där befolk-
ningskoncentrationen är stor. SLTF har under året utvecklat ett
miljöprogram för trafikhuvudmännen och BR m.fl. har påbörjat ett arbete
med att ta fram en standard för miljödeklarationer av busstjänster. Det
kommunala bolaget Uppsalabuss har under 1999 tilldelats Vägverkets
miljöpris för initiativet med batteridrivna pendelbussar mellan externa
bilparkeringar och Uppsalas stadskärna.

På uppdrag av regeringen och som en följd av det Nationella program
för kollektivtrafik på väg, för år 1998-2007, som Vägverket tog fram
under 1998 har verket under 1999 utarbetat en strategi med prioriterade
åtgärder för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. I samverkan med
trafikhuvudmännen m.fl. tas nu regionala åtgärdsprogram fram.

Sedan 1998 fördelar Vägverket ett statsbidrag på 1,5 miljarder kronor
till investeringar i åtgärder som ökar funktionshindrades tillgänglighet till
kollektivtrafiken. Bidrag ges till inköp av fordon, anpassning av
busshållplatser, information och utbildning m.m. Samverkan mellan
kommuner, landsting och trafikhuvudmän för en mer tillgänglig kollek-
tivtrafik och bättre samordning med färdtjänsten har ökat markant under
år 1999.

Kommunikationsforskningsberedningen, och på senare år Vägverket,
bidrar till kollektivtrafikens utveckling genom en omfattande forsknings-,
utvecklings- och demonstrationsverksamhet (FUD). Under 1980- och
1990-talen har ett stort antal projekt genomförts, ofta i samverkan med
och samfinansierade med trafikhuvudmän och kommuner.

KFB-Rapport 2000:1 Kollektivtrafikforskningens klara resultat
redovisas utvalda delar och kommentarer till ca 200 projekt som utförts
under åren 1996-1999. Man kan konstatera att det inom ramen för denna
FUD-verksamhet har producerats både teoretiskt intressanta och praktiskt
användbara resultat. Spridning av forskningsresultat och goda exempel
utgör dock enligt författarna ett ständigt återkommande problem.

161

6 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Skr. 1999/2000:102

6.2 Färdtjänst

Sammanfattande slutsatser

Målet med färdtjänsten respektive riksfärdtjänsten är att ge människor
med varaktiga funktionshinder möjlighet att resa med särskilt
anordnade transporter respektive resa till rimliga kostnader. Den 1
januari 1998 trädde lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst i kraft.
Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade 1997. Färdtjänsten
kostar drygt 2 miljarder kronor per år och riksfärdtjänsten knappt 100
miljoner kronor per år. Statistikförsörjningen är bristfällig och det är
därför svårt att uttala sig om hur väl färdtjänsten fungerar. Regeringen
har gett Vägverket i uppdrag att inom ramen för sin utvärdering av
handikappolitiken på transportområdet, redovisa tillståndet inom
färdtjänsten under hösten år 2000.

Nationella mål

Enligt lagen om färdtjänst (SFS 1997:736) är syftet med denna service att
bereda dem, som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga
svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna
kommunikationsmedel, möjlighet att resa med särskilt anordnade
transporter, i första hand inom den egna kommunen. Syftet med
riksfärdtjänsten (SFS 1997:735), är att möjliggöra resor mellan
kommuner för personer som till följd av ett stort och varaktigt funk-
tionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Ändamålet med resan
skall vara rekreation, fritidsverksamhet eller annan enskild angelägenhet.
Med de nya lagarna skall färdtjänst och riksfärdtjänst inte längre primärt
behandlas som en form av bistånd för att uppnå skälig levnadsnivå eller
på annat sätt vara en del av socialtjänsten. Även om servicen alltjämt är
ett uttryck för social omsorg skall den i huvudsak behandlas som en
trafikpolitisk fråga i syfte att bidra till en tillfredsställande trafik-
försörjning också för funktionshindrade. Det är i enlighet med principen,
som innebär att alla samhällssektorer skall ta sitt ansvar för och finansiera
respektive sektors anpassning till funktionshindrades behov.

Propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop. 1996/97:115)
syftade till att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig samt sänka kost-
naderna för färdtjänst och riksfärdtjänst. Via de nya lagarna om färdtjänst
och riksfärdtjänst, vilka trädde i kraft den 1 januari 1998, har kommuner
och landsting givits möjligheten att hantera färdtjänst och riksfärdtjänst
genom trafikhuvudmannen. Därmed ges ett ekonomiskt incitament till
ökad anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrade. För att
påskynda utvecklingen beslöt riksdagen för åren 1998 t.o.m. 2002 om ett
statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder, med syfte att göra
kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade. Ett villkor är att
planerna för färdtjänst respektive kollektivtrafik samordnas. Anslaget
kommer att förlängas t.o.m. år 2004.

162

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 1999/2000:102

Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål-
formuleringar och måluppfyllelsen är därför svår att mäta. I samband
med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik
uttalade riksdagen att handikappolitiken inom trafikområdet skall
utvärderas. Regeringen gav hösten 1998 Statskontoret och Vägverket
m.fl. i uppdrag att genomföra en utvärdering av handikappolitiken inom
transportområdet. I uppdragen ingår att även utvärdera färdtjänsten, dess
utveckling och kvalitet samt om det finns behov av en tillsynsmyndighet
på området. Vägverket redovisade en lägesrapport till regeringen i april
1999. Vägverket skall även delredovisa en utvärdering av färdtjänsten
under hösten år 2000. Kommunförbundet genomförde en enkät till
kommunerna med frågor om vad som hänt med färdtjänsten under år
1998. Statskontoret genomför f.n. efter samråd med Svenska kommun-
förbundet en egen enkät till kommunerna med delvis samma frågor om
färdtjänsten för år 1999. Statskontoret avrapporterar sin undersökning i
december år 2000.

Kostnader och prestationer

Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men Statens Institut för
Kommunikationsanalys m.fl. har nyligen avrapporterat ett KFB-
finansierat projekt med syfte att ta fram förslag till system för statistik om
kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Förhoppningsvis kan där finnas
förslag, som kan bidra till att statistikförsörjningen blir acceptabel under
kommande år. Den statistik vi nu har tillgång till är från 1997.1 den kan
utläsas att färdtjänsten kostar drygt 2 miljarder och riksfärdtjänsten
mindre än 100 miljoner per år. Vid utgången av 1997 var knappt 419 000
personer färdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. I gruppen
65 år och äldre har cirka 23 procent färdtjänsttillstånd. Andelen är stabil
över tiden men varierar mycket mellan kommunerna, som mest mellan 9
och 37 procent.

Kommunförbundets enkät, som nämnts ovan, är ej publicerad men viss
information kan ända vara intressant att redovisa. Kommunernas
definition av tillfälligt funktionshinder varierar kraftigt, mellan 3 och 12
månader. Cirka 190 kommuner har ingen begränsning i antalet färd-
tjänstresor. I 50 kommuner gäller tillståndet alltid för resor i valfri
kommun. I endast 50 kommuner tillåter man att färdtjänsten används för
sjukresor. Endast 18 procent av kommunerna hade upprättat någon
trafikförsörjningsplan för färdtjänsten under 1998. Endast ett tjugotal
kommuner hade gjort betydande förändringar i den fysiska miljön för att
öka tillgängligheten för de funktionshindrade.

163

Skr. 1999/2000:102

Folkbibliotek

Sammanfattande slutsatser

Under år 1998 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt
samtidigt som medieutbud, besök och utlåning totalt sett ökar. De
rationaliseringar som genomförts har inneburit att kommunernas
kostnadsutveckling bromsats. Det saknas underlag för att fullt ut bedöma
om målsättningen i enlighet med 2 § bibliotekslagen (1996:1596) uppnås.
Det finns dock en risk för att tillgången till folkbibliotek kan ha
försämrats för många människor där närheten är väsentlig för
tillgängligheten. I första hand gäller det barn, äldre och funktions-
hindrade.

Nationella mål

Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-
lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa
bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och
tillgänglighet för alla. Det skall finnas folkbibliotek i varje kommun och i
varje län bör det också finnas ett länsbibliotek. Inom grundskolan och
gymnasieskolan skall det också finnas lämpligt fördelade skolbibliotek.

Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där
stadgas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur,
information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt
skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken
skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla
medborgare.” I 7 § slås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och
kommuner fast. Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteks-
verksamheten och landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för
biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt huvudmannaskap.
Staten ansvarar för övriga högskolebibliotek och för lånecentralerna.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall erbjuda medborgarna tillgång till ett folkbibliotek. I
propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen
att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar
folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen
för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva
bestämma i vilken form detta skall ske.

Bibliotekslagen har nu varit i kraft under tre år. I prop. 1999/2000:1
bedömde regeringen att en djupare analys av bibliotekssituationen bör
göras i samband med översynen av bibliotekslagen (jmf. bet.
1996/97:KrUl, rskr. 1996/97:129). Översynen planeras under år 2000.

164

Den folkbiblioteksstatistik som årligen produceras av Statistiska Skr. 1999/2000:102
Centralbyrån och Statens kulturråd, senast från år 1998, ligger till grund
för nedanstående uppgifter.

Antalet bibliotek

Under år 1998 fanns totalt 1 490 folkbibliotek inkluderande huvudbibi-
liotek och filialer. I 24 kommuner finns endast ett bibliotek. Av samtliga
huvudbibliotek var 40 integrerade med skolbibliotek. Antalet biblio-
teksfilialer som var integrerade med skolbibliotek uppgick till 479, vilket
är 32 stycken fler än föregående år.

Tabell 7.1 Antal filialbibliotek och bokbussar

År 1990

År 1995

År 1996

År 1997

År 1998

FilialbibEotek

1 447

1 251

1 253

1 219

1 202

Bokbussar

141

136

113

102

104

Källa: Statistiska meddelanden

Utvecklingen med minskat antal biblioteksenheter har fortsatt under år
1998. Mellan åren 1997 och 1998 har enligt statistiskt material 17 filialer
lagts ned. Under 1990-talet har därmed det svenska folkbiblioteksnätet
minskats med sammanlagt 245 biblioteksfilialer och 37 bokbussar.

Medieutbud och utlåning

Folkbiblioteken köpte in fler nya böcker 1998 jämfört med 1997. Det är
framför allt audiovisuella medier (AV-medier) och barnböcker som köpts
in i större utsträckning än tidigare. AV-medier utgörs av talböcker,
kassettböcker, CD-skivor, musikkassetter och videogram. Av betydelse
för den positiva utvecklingen för barnlitteraturen har sannolikt det nya
statsbidraget sedan 1997, som innebär att kommunerna har möjlighet att
ansöka om statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur
till folk- och skolbibliotek. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina
bokanslag, uppfylldes under 1998 av 258 kommuner. Av statsbidraget på
totalt 25 miljoner kronor har 35 procent fördelats till folkbiblioteken.

Tabell 7.2 Folkbibliotekens mediebestånd och nyinköp av böcker

År

Medie-
bestånd
totalt

(tkr)

därav bok-
bestånd
(tkr)

AV-medier
(tkr)

Nyinköp
av böcker
(tkr)

därav
barnboks
inköp

Antal nya böcker
per 1 000 inv

1992

47 702

45 547

2155

2 005

36%

230,7

1995

46 497

44 177

2 321

1 902

33%

215,2

1996

46 051

43 711

2 340

1 852

29%

209,0

1997

46 098

43 659

2 439

1 858

31%

209,0

1998

46 366

43 832

2 534

1 917

33%

216,5

Källa: Statistiska meddelanden

Mediebeståndet på landets folkbibliotek som ökat sedan år 1996 fortsätter
därmed. Antalet nya böcker per 1 000 inv. har under det senaste året ökat
med 7,5 procentenheter.

165

7 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Skr. 1999/2000:102

Tabell 7.3 Folkbibliotekens utlåning totalt och per invånare

År

Antal
medielån
totalt
(tkr)

därav
boklån
(tkr)

AV-medier
(tkr)

Andel
utlån.
Barnlitt

Medie
-lån/inv

Barnboks
lån/barn

1992

71 073

66 535

4 539

42%

8,2

19,7

1995

77 275

70 355

6 919

42%

8,7

20,0

1996

81 168

73 348

7 820

42%

9,2

21,0

1997

80 479

72 345

8 134

41%

9,1

20,5

1998

80 901

72 098

8 803

42%

9,1

21,0

Källa: Statistiska meddelanden

Utlåningsverksamheten visar på en positiv utveckling för barnböcker och
AV-medier. Boklånen totalt sett har däremot minskat för tredje året i rad,
med 0,3 procent mellan år 1997 och 1998. Medielånen per invånare
varierar över landet och de flitigaste låntagarna återfinns i de mellanstora
kommunerna medan antalet lån är betydligt lägre i de befolkningsmässigt
största kommunerna.

Utlåningen av AV-medier har ökat oavbrutet sedan 1976. Bara under
90-talet har antalet AV-medielån mer än fördubblats. Musikfonogram är
den typ av AV-medier som lånas mest.

För att bedöma om målsättningen i bibliotekslagen uppnås krävs dock
en mer omfattande studie än de uppgifter som lämnas ovan, men med ett
krympande biblioteksnät finns en uppenbar risk för att tillgången till
folkbibliotek försämrats för många människor. Det gäller framför allt
barn, gamla och funktionshindrade där just närheten till biblioteket är
väsentlig för tillgängligheten.

Kostnader och produktivitet

De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1998 till
knappt 2,9 miljarder kronor, vilket motsvarar 327 kronor per invånare.
Kostnaderna har därmed ökat med ca 2 procent per invånare jämfört med
år 1997. Bibliotekens investeringsutgifter sjönk samtidigt med 1 procent.

Även med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen har bibliotekens
kostnader ökat mellan 1995 och 1998. Mellan år 1997 och 1998 har dock
kostnadsökningarna varit mindre än tidigare år. Lokalkostnaderna har
t.o.m. minskat något.

Tabell 7.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter

Tusental kronor, löpande priser

1992

1995

1996

1997

19

'98

Driftkostnader tot

2 670 957

2 666 706

2 761 491

2 836 778

2 896

147

därav medier

333 848

341 178

342 310

354 570

370

709

därav personal

1 316 530

1 258 256

1 311 707

1 358 524

1 394

225

därav lokaler

1 021 579

674 553

693 759

703 324

693

407

därav övrigt

(inkl, ovan)

392 719

413 815

420 360

437

806

Investeringar

88 265

57 546

68 535

79 584

78

009

Källa: Statistiska meddelanden

166

Anslagen till folkbibliotek utgör ca 40% av kommunernas kulturbudget Skr. 1999/2000:102
och folkbiblioteken är den mest besökta kulturinstitutionen. Omkring
65% av befolkningen besöker årligen något bibliotek. Antalet besök
fortsätter att öka och sammanfaller med att allt fler studerar i vuxen ålder.

För folkbibliotekens personal har denna utveckling inneburit ökade krav
på kvalificerad service. De IT-investeringar som gjorts på folkbiblioteken
har medfört utökade möjligheter för kommuninnevånarna att söka
information via datorer men har också medfört att efterfrågan på böcker
och artiklar i traditionell form ökat. I syfte att bättre utnyttja den moderna
informationsteknikens möjligheter - att göra mer material lätt tillgänglig
för allt fler - erbjuder regeringen huvudbibliotek i alla kommuner en
kraftfull Intemet-anslutning via det akademiska nätverket SUNET. Ett
nittiotal folkbibliotek har hittills anslutit sig.

De genomsnittliga huvudbiblioteken hade, liksom förra året, öppet 44
timmar per vecka och den genomsnittliga filialen 16 timmar. Under året
beräknas huvudbiblioteken ha tagit emot 49,7 miljoner besök. Det
motsvarar ca en miljon besök per vecka. Antalet besök har därmed ökat
med närmare 4 procent mellan åren 1997 och 1998. I kommuner med
färre än 15 000 invånare var genomsnittet 130 besök per 1 000 invånare
medan man i de största kommunerna noterade endast 49 besök per 1 000
invånare.

I takt med att antalet filialer minskat har också antalet anställda
minskat. Under 1990-talet har det skett en minskning av antalet årsverken
praktiskt taget varje år, omfattningen har dock varierat. År 1998 var totalt
6 638 personer verksamma vid folkbiblioteken i landet och personalen
utförde under 1998 sammanlagt 5 186 årsverken (alla tjänster omräknade
till heltidstjänster) vilket innebär en minskning med en procent jämfört
med år 1997.

Generellt sett fortsätter således rationaliseringen av folkbibliotekens
verksamhet. Allt färre bibliotek och bibliotekarier ger service till ett ökat
antal låntagare och besökare. Kommunerna har bl.a. därigenom kunnat
bromsa kostnadsutvecklingen.

167

Skr. 1999/2000:102

8      Nyanlända invandrare, integration och

storstadspolitik

8.1      Nyanlända invandrare och integration

Sammanfattande slutsatser

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter och möjligheter för alla
oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målet för nyanlända invandrare är
att de skall kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta livet i Sverige.

Under år 1999 bosatte sig totalt ca 8 400 flyktingar i landets
kommuner, vilket är en minskning med mer än 3 000 personer jämfört
med år 1998.

Många flyktingar kom till Sverige under en period med djup
lågkonjunktur. Mellan 1990 och 1997 fick ca 350 000 personer
uppehållstillstånd i Sverige. Drygt hälften var flyktingar, anhöriga till
flyktingar och personer som beviljats uppehållstillstånd av humanitära
skäl. De flesta fick inte arbete och hade därigenom inte heller möjligheter
att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Socialbidragssystemet har
då fungerat som ett skyddsnät när de generella försäkringssystemen inte
trätt in.

Även om arbetslösheten minskat under de senaste två åren, var
arbetslösheten bland utomnordiska medborgare år 1999 ca 20 procent
och för utomeuropeiska medborgare ca 24 procent enligt SCB.
Arbetslösheten för befolkningen som helhet uppgick under samma period
till 5,6 procent. Värst är situationen för de utomnordiska medborgarna
från Afrika och Asien där arbetslösheten låg på ca 30 procent under år
1999.

I dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och
vänner under utredningstiden, vilket i vissa fall bidragit till en ökad
koncentration av invandrare till vissa kommuner. Under år 1999 har
Integrationsverket tagit fram en plan för hur information om bosättning
till nyanlända kan utvecklas.

Endast 20 av 78 statliga verk framställer information avsedd för nyan-
lända invandrare. Framför allt verk med sektorsansvar för skola, hälso-
och socialvård, konsument- och livsmedelsfrågor, väg- och trafikfrågor
framställer information för nyanlända samt de statliga verk vars
verksamhet speciellt riktar sig till invandrare.

Efter en period med ökande kostnader under 1990-talet har
kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning generellt sett
minskat under år 1998 och år 1999, till följd av sjunkande arbetslösheten
och minskat flyktingmottagandet. Efter 1997 har även antalet flyktingar
med långvarigt socialbidrag minskat. Endast 4 procent (1 400) av de
vuxna flyktingarna med långvarigt bidrag år 1997 blev dock helt
bidragsfria under år 1998.

168

Nationella mål

Skr. 1999/2000:102

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter och möjligheter för alla
oavsett etnisk och kulturell bakgrund. För att nå de integrationspolitiska
målen bör den kulturella och etniska mångfalden i samhället tas som
utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande
på alla samhällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till
invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan
behövas under den första tiden i Sverige. Samhällets stöd till nyanlända
invandrare skall ge en god grund för det fortsatta livet i Sverige.

För skyddsbehövande finns särskilda introduktionsinsatser. Staten
lämnar ersättningen till kommunerna för denna verksamhet. För att få
statlig ersättning måste kommunen tillsammans med flyktingen upprätta
en individuella introduktionsplan som syftar till att personen i fråga ska
bli självförsörjande och delaktig i samhället. Säråtgärder för denna grupp
har kommit till dels för att det är en internationell förpliktelse att ta emot
skyddsbehövande och dels därför att de ofta har särskilda behov. I
motsats till andra invandrare har de inga möjligheter att fritt återvända till
sina hemländer. Det är inte heller ovanligt att de har traumatiska upplever
bakom sig som kräver särskilda insatser. Introduktionen bör
sammanfattningsvis leda till att vuxna invandrare får sådan
svenskundervisning att språket fungerar som ett kommunikationsmedel
både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv. Barn skall få sådant stöd
att de på bästa sätt kan delta i förskole- och skolverksamhet.
Hälsoproblem skall uppmärksammas och initiativ tas till rehabiliterande
insatser.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den 1 juni år 1998 inrättades en ny statlig myndighet, Integrationsverket.
Myndigheten ansvarar för att integrationspolitiska mål och synsätt får
genomslag på olika samhällsområden och stimulerar integrations-
processerna i samhället. Verket följer upp kommunernas
introduktionsverksamhet för skyddsbehövande och övriga nyanlända
invandrares behov av samhällets stöd. Under år 1999 fick verket bland
annat i uppdrag att utveckla och fördjupa informationen om bosättning
till nyanlända i syfte att minska koncentrationen av invandrare till vissa
bostadsområden. Ett annat uppdrag är att stimulera
integrationsprocesserna för somalisktalande invandrare.

Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare

Många flyktingar kom till Sverige under en period med djup
lågkonjunktur. Mellan år 1990 och år 1997 beviljades ca 350 000
personer uppehållstillstånd i Sverige. De flesta kom under åren 1993 och
1994. Drygt hälften var flyktingar, anhöriga till flyktingar eller personer
som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Många av dem har
haft svårigheter att komma in på arbetsmarknaden efter att ha genomgått
ett introduktion sprogram.

169

Även om arbetslösheten minskat under de senaste två åren, var Skr. 1999/2000:102
arbetslösheten bland utomnordiska medborgare år 1999 ca 20 procent
och för utomeuropeiska medborgare ca 24 procent, enligt SCB. Mot-
svarande siffra för befolkningen som helhet under samma period var 5,6
procent. Invandrares svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har
flera orsaker. Faktorer som bidragit till den negativa utvecklingen är bl.a.
lågkonjunkturen under 1990-talet och en vidgad klyfta mellan
invandrarnas kompetens och arbetslivets krav. Andra omständigheter är
ökade krav på kulturell anpassning, högre krav på språkkunskaper i
svenska samt i vissa fall arbetsgivarnas bristande förmåga att kunna dra
nytta av den kompetens människor med utländsk bakgrund har. Värst är
situationen för de utomnordiska medborgarna från Afrika och Asien där
arbetslösheten låg på ca 30 procent under år 1999. Bland utländska
medborgare från Afrika och Asien i åldrama 16-64 står mer än hälften
utanför arbetskraften. Det språkliga och kulturella avståndet spelar
således en avgörande roll för möjligheterna att etablera sig på den
svenska arbetsmarknaden.

Information till nyanlända invandrare i samband med bosättning i Sverige

Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand. I dag
väljer merparten av dem att bo hos släktingar och vänner under utred-
ningstiden. Efter beviljat uppehållstillstånd föredrar de flesta att bo kvar i
samma kommun. Eftersom de anhöriga inte sällan bor i bostadsområden
där det redan finns en stark koncentration av invandrare har de
asylsökandes val av bosättningsort i vissa fall bidragit till en ökad
boendesegregation.

Integrationsverket har tagit fram en plan för hur informationen om
bosättning i Sverige kan utvecklas i syfte att stärka den enskildes
möjligheter att välja en bostadsort som underlättar möjligheterna till
framtida försörjning och delaktighet i samhällsutvecklingen. Grand-
läggande information om skolgång för barn, sjukvård, utbildning, arbete,
nätverk och boende samt hur individen själv kan påverka sin framtid
genom val av bostadsort skall ges i ett tidigt skede i samverkan med
Statens Invandrarverk. Integrationsverket har även utarbetat
rekommendationer till kommunerna angående deras information om
introduktion, möjligheter till försörjning och delaktighet, utbildning och
bostadstillgång. Den kommunspecifika informationen skall presenteras
på kommunernas hemsidor och beräknas vara tillgänglig för både
Invandrarverkets personal och den enskilde vid halvårsskiftet år 2000.

Integrationsprocessen för somalisktalande i Sverige

I Integrationsverkets rapport ”Delaktighet för integration” framgår bland
annat att somaliers deltagande på arbetsmarknaden är lågt i förhållande
till befolkningen i övrigt. År 1997 befann sig ca 70 procent av dem i
arbetsför ålder som var födda i Somalia utanför arbetskraften. Det kan till
viss del förklaras av att den somaliska gruppen är ung, både vad gäller tid
i Sverige och medelålder inom gruppen. För tio år sedan bodde ca 550
somalier i Sverige jämfört med ca 18 500 i dag.

170

Drygt hälften av somalierna är under 20 år, nästan en fjärdedel är under Skr. 1999/2000:102
fem år. Familjerna är ofta bamrika vilket försvårar för mammorna att ta
del av utbildning och arbete.

Arbetslösheten är extremt hög för personer födda i Somalia (arbetslös
avser här personer som varit arbetslösa med arbetslöshetsersättning eller
varit sysselsatta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd någon gång under året).
År 1997 hade gruppen en arbetslöshet på 72 procent. Detta kan till viss
del förklaras av att de flesta kom till Sverige under 1990-talets
lågkonjunktur. Andra bidragande orsaker är bristande kunskaper i
svenska och ej gångbara tidigare utbildningar. Ytterligare en orsak
uppges vara diskriminering. Det finns inga belägg för faktisk
diskriminering i form av domstolsutslag, men många av de somalier som
Integrationsverket kommit i kontakt med påtalar en stark känsla av
upplevd diskriminering.

I rapporten föreslås bland annat att kommunerna under
introduktionsperioden i ökad utsträckning bör erbjuda alla somaliska
barn över tre år en förskoleplats och att svenskundervisningen för de
vuxna i högre grad måste anpassas till föräldrarollen. Det ställer bland
annat högre krav på en fungerande barntillsyn.

Samhällsinformation till nyanlända invandrare

Integrationsverket har inventerat den samhällsinformation som nyanlända
invandrare får från statliga verk, kommuner, invandrares
riksorganisationer, trossamfund och lokala invandrarföreningar.
Resultatet visar att endast 20 av 78 statliga verk framställer information
till nyanlända invandrare. Det är framför allt de verk som har
sektorsansvar för skola, hälso- och socialvård, konsument- och livs-
medelsfrågor, väg- och trafikfrågor samt de verk vars verksamhet
speciellt riktar sig mot invandrare som framställer information till
nyanlända (t.ex. Diskrimineringsombudsmannen, Statens invandrarverk
och Centrala studiestödsnämnden).

Vidare framgår att bland annat Bilprovningen, Nutek,
Räddningsverket, tre länsstyrelser och ett landsting ännu inte framställer
information riktad till nyanlända invandrare, men att de planerar att
utveckla sådan information.

Sammantaget visar inventeringen att mycket återstår att göra, enligt
Integrationsverket. Myndigheter och kommuner anpassar t.ex. endast i
liten utsträckning sina webbplatser till nyanlända invandrare. Den typen
av samhällsinformation via Internet bör utvecklas. Ofta saknas även
uppföljning om hur informationen tas emot. Många myndigheter
efterlyser samordning och Integrationsverket har inlett ett samarbete med
Samhällsguiden/Sverige Direkt, den offentliga sektorns gemensamma
webbplats.

171

Kostnader och prestationer

Kostnader för socialbidrag och introduktionsersättning

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna möjlighet att bevilja
introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra
utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Ett
femtiotal kommuner har använt sig av denna möjlighet. Nivån på
introduktionsersättningen skiljer sig som regel inte nämnvärt från
kommunens socialbidragsnorm.

Efter en period med ökande kostnader under 1990-talet har
kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning generellt sett
minskat under år 1998 till följd av den sjunkande arbetslösheten och det
minskade flyktingmottagandet. Flyktinghushållens andel av utbetalda
socialbidrag och introduktionsersättning har mer än halverats från år
1990 till år 1998 (från 32 procent till 15 procent).

Diagram 8.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat efter
svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1994-1998

Miljoner kronor, fasta priser

Skr. 1999/2000:102

Källa: Socialstyrelsen

Antal långvariga socialbidragstagare

I en kartläggning som Socialstyrelsen har gjort av personer som varit
långvarigt socialbidragsberoende under 1990-talet, konstateras att antalet
flyktingar med långvarigt behov av socialbidrag mer än fördubblats
under 1990-talet. Antalet utländska medborgare med långvarigt
socialbidrag har blivit drygt fem gånger fler under perioden 1990 till
1998.1 denna grupp återfinns även flyktingar som har varit i Sverige mer
än fyra år. Antalet svenska medborgare med långvarigt socialbidrag
ökade under samma period 2,7 gånger. Sedan 1997 har antalet flyktingar
med långvarigt socialbidrag minskat. År 1997 var ca 65 000 flyktingar
långvarigt beroende av socialbidrag och år 1998 hade antalet minskat till
ca 35000 personer. Endast 4 procent (1 400) av de vuxna flyktingarna
med långvarigt bidrag år 1997 blev dock bidragsfria under år 1998.
Huvudorsaken till det långvariga socialbidragsberoendet under 1990-talet
är arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning. Många nyanlända invandrare
lyckades inte få arbete i Sverige under lågkonjunkturen och fick därför
inte heller möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning.

172

Socialbidragssystemet har då fungerat som ett skyddsnät när de generella Skr. 1999/2000:102
försäkringssystemen inte trätt in.

Socialbidragsutvecklingen för flyktingar mottagna år 1995

Integrationsverket har i en rapport från november år 1999 undersökt
socialbidragsutvecklingen för flyktingar mottagna i kommunerna under
år 1995. Ca 18 procent av 1995 års mottagna flyktingar antas vara helt
oberoende av socialbidrag under sista introduktionsåret, vilket är en
något högre andel jämfört med tidigare år. Ökningen förklaras av det
förbättrade arbetsmarknadsläget. Motsvarande andel för flyktingar
mottagna år 1993 och år 1994 var ca 12 procent.

Andelen personer som var helt beroende av socialbidrag för sin
försörjning under introduktionsperioden var däremot något högre bland
1995 års mottagna än bland dem som hade tagits emot två år tidigare. Det
uppges bero på att andelen äldre är väsentligt högre i denna
årskontingent. Ökningen av andelen äldre återspeglar den
familjeåterförening som skett efter den förhållandevis stora
flyktingmottagningen från framförallt Bosnien-Hercegovina under år
1994.

Integrationsverkets preliminära bedömning är att socialbidrags-
beroendet bland 1995 års mottagna flyktingar totalt sett inte har ökat jäm-
fört med de två tidigare årens mottagna.

Statlig ersättning till kommunerna

Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig
ersättning för flyktingmottagande m.m. för kostnader i samband med
mottagande av personer som omfattas av det kommunala
flyktingmottagandet. Statsbidraget utbetalas i form av ett schablonbelopp
och skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och
försörjning samt vissa andra merkostnader som följer av
flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste kommunen
tillsammans med flyktingen upprätta en individuell introduktionsplan
som syftar till att ge flyktingen förutsättningar att snabbt få arbete och bli
delaktig i det svenska samhället. Andra ersättningsformer kompletterar
schablonersättningen och utbetalas i speciella situationer. Statens utgifter
för kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt under de
senaste fem åren till följd av minskad flyktinginvandring.

Tabell 8.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande, åren 1995-
1999

Miljarder kronor

År

1995

1996

1997

1998

1999

Statsbidrag

6,0

2,7

1,6

2,3

2,2

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

173

8 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Antal kommunplacerade

Under år 1999 bosatte sig totalt ca 8 400 flyktingar i landets kommuner,
vilket innebär en minskning med mer än 3 000 personer jämfört med år
1998. Integrationsverket medverkade vid bosättning av ca 1 500 personer
av vilka ca 600 utgjordes s.k. kvotflyktingar. I övriga fall valde
flyktingarna själva bostadsort. Ca 3 400 personer valde redan under
utredningstiden att bo hos vänner och släktingar, och stannade i regel
kvar i kommunen efter beviljat uppehållstillstånd. Övriga utgörs av
anhöriga till flyktingar som på egen hand rest in i en kommun. De
dominerande grupperna kom ifrån Irak, Jugoslavien, Bosnien-
Hercegovina och Iran under år 1999.

Tabell 8.2 Antal mottagna flyktingar i landets kommuner åren 1995-1999

År

1995

1996

1997

1998

1999

Antal

15 900

6 700

13 200

11 800

8 400

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

8.2 Storstadspolitik

Riksdagen beslutade under år 1998 om mål och inriktning för den
nationella storstadspolitiken (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr.
1998/99:34). Målet för det nya politikområdet är dels att ge
storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt
och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom
storstadsregionerna som i övriga delar av landet, dels att bryta den
sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna
och därmed verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor.

Regeringen aviserade i propositionen att 1,9 miljarder kronor skall
reserveras för storstadspolitiska insatser under åren 1999-2002.
Inledningsvis kommer politiken till uttryck genom att lokala utvecklings-
avtal tecknas mellan staten och berörda kommuner. Tidigare insatser,
nationella exempel och s.k Blommaninsatser integreras nu i detta arbete.

I storstadspropositionen angavs vilka kommuner som kunde vara
aktuella för utvecklingsavtal. Dessa är Botkyrka, Göteborg, Haninge,
Huddinge, Malmö, Stockholm och Södertälje. Samtliga har anmält
intresse och avtal har hittills slutits med Stockholm, Malmö, Huddinge,
Södertälje och Botkyrka. Statens insats i de ingångna avtalen uppgår till
ca 330 miljoner kronor.

Den dominerande delen av avtalen består av åtgärdsplaner för olika
bostadsområden i de aktuella kommunerna. Inriktningen på planerna är
främst att höja sysselsättningsgraden och förbättra kunskaperna i det
svenska språket.

Under våren har Integrationsverket lämnat en delrapport om
utvärderingen av de s.k. Blommanpengama. En slutsats som dras i
rapporten är att det är svårt att göra en rättvis jämförelse mellan de lokala
insatserna och att ge en övergripande bild av insatserna i sin helhet. Stor
försiktighet måste därför iakttas när bedömningar görs om resultaten av
det hittillsvarande arbetet. Regeringen delar verkets slutsats om möjlig-
heterna att idag ge en sammanfattande bild av resultaten av resultaten och

Skr. 1999/2000:102

174

har därför särskilt lyft fram vikten av utvärdering i de lokala Skr. 1999/2000:102
utvärderingsavtalen.

Den nationella utvärderingen av avtalen samordnas av
Integrationsverket och en första redovisning kommer att lämnas den 1
juli år 2000. Regeringen avser därför att återkomma med en första
resultatbedömning i budgetpropositionen för år 2001.

175

Skr. 1999/2000:102

Räddningstjänst i fred

Sammanfattande slutsatser

Den kommunala räddningstjänsten löser generellt sett ålagda uppgifter
väl. Samtliga kommuner har antagit räddningstjänstplaner som även
innehåller de kompletterande åtgärder som behövs för räddnings-
tjänsten under höjd beredskap. Vidare har samverkan i syfte att
utveckla och effektivisera räddningstjänsten förbättrats inom den
kommunala räddningstjänsten.

Bedömningen från föregående år vad gäller den olycks- och
skadeförebyggande verksamheten kvarstår, dvs. att det finns en
förändrings vilja inom de kommunala räddningstjänsterna. Metoder
och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivi-
sera den förebyggande verksamheten. Vidare behöver tillsynsinstru-
menten i den förebyggande verksamheten utvecklas ytterligare.

Ett allt tydligare problem är rekrytering av deltidsanställd personal,
vilket redan har resulterat i att vissa räddningstjänster tvingats
reducera beredskapen i räddningsstyrkoma eller att ha olika beredskap
dag- och nattetid.

Räddningstjänsten är av tradition en mansdominerad sektor men
Statens räddningsverk (SRV) bedriver olika projekt för att underlätta
rekryteringen av kvinnor till brandmannayrket. Hösten år 1999 fanns
det totalt sex kvinnliga heltidsbrandmän och 104 kvinnliga deltids-
brandmän. Dessa utgör ca 0,1 respektive en procent av det totala
antalet hel- och deltidsbrandmän.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Med begreppet räddningstjänst avses i räddningstjänstlagen (1986:1102)
de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall svara för vid
olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra
och begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Lagen
föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas.
Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men som
sektorsansvarig myndighet har SRV formulerat ett antal övergripande
mål som redovisas nedan. Med utgångspunkt i dessa formulerar sedan de
enskilda kommunerna egna mål för räddningstjänstens arbete.

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder
för att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas.
Annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas.

Möjligheter att förhindra att olyckor sker samt att vidta konsekvens-
begränsande åtgärder blir allt viktigare av såväl mänskliga som ekono-
miska skäl. Den kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det
totala olycksutfallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas till det före-
byggande arbetet. Kostnaderna för det förebyggande arbetet motsvarar
fortfarande endast några procent av kommunernas totala kostnader för
räddningstjänst.

176

Måluppfyllelse och kvalitet i enlighet med de av SRV uppsatta målen Skr. 1999/2000:102

Antalet olyckor skall minska

Antalet olyckor - oavsett storlek - mätt som det totala antalet räddnings-
tjänstinsatser, har legat relativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 9.2),
med en markant nedgång för år 1998. Minskningen gäller både statistik-
områdena Brand och Räddning. Det går att relatera minskningen av
bränder men det är för tidigt att dra några större slutsatser av ett års
förändring. En faktor som bör nämnas och som påverkat är det regniga
vädret under år 1998.

Skador skall begränsas så långt som möjligt

Det omkommer årligen ca 100 personer i bränder i Sverige. Denna siffra
har varit relativt konstant över åren om man räknar bort enstaka mycket
stora olyckor som t.ex. branden på färjan Scandinavian Star och
diskoteksbranden i Göteborg. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i
försäkringsbolagens skadebelopp, har legat mellan 3 000 och 3 500
miljoner kronor under perioden 1993-97. För år 1998 blev utfallet ca 3
800 miljoner kronor. Till detta kommer skador på oförsäkrad egendom
samt skador som inte överstiger självriskbeloppet. Statistiken avseende
skadeutfall är dock inte heltäckande och kommer så aldrig att bli. För att
öka insatsförmågan har de kommunala räddningstjänsterna i allt högre
utsträckning samordnat sin verksamhet i räddningstjänstkommuner
(kommunalförbund) samt genom olika typer av samverkansavtal. En
femtedel av kommunerna ingår i kommunalförbund. Så gott som samtliga
räddningstjänstkommuner har slutit avtal om s.k. gränslös samverkan,
dvs. att det är den närmaste räddningsstyrkan som larmas vid en olycka
oavsett kommungräns.

Antalet olyckor medfarliga ämnen skall minimeras och skadorna skall
begränsas så långt som möjligt

Säkerheten inom området bedöms likt tidigare år som hög. Olycks-
tillbuden har varit få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan
dock bli mycket stora. Beredskapen och räddningstjänstens förmåga
förbättras successivt genom utbildning och materielutveckling. Vidare
har SRV påbörjat utrustningen av de sju regionala resursbaser för
kemikalieolyckor som regeringen uppdragit åt myndigheten att inrätta.
Syftet är att förstärka samhällets grundberedskap mot olyckor med farligt
gods och olyckor med kemikaliehantering vid stationära anläggningar.
Förråden är placerade så att insatstiden skall vara mindre än 2,5 timmar
för större delen av landet.

Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som
möjligt

Behovet av stabilitietskartering av ras och skred bedöms föreligga i
ungefär två tredjedelar av alla kommuner. Karteringsarbetet sker löpande.

177

Statsbidraget för förebyggande åtgärder mot jordskred och andra Skr. 1999/2000:102
naturolyckor spelar här en viktig roll och ansökningarna uppgår årligen
till belopp som är ungefär tre gånger högre än tillgängliga medel.

Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras.

Enligt räddningstjänstlagstiftningen skall kommunen se till att allmän-
heten upplyses om vad räddningstjänstplanen innehåller gällande varning
och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. År 1998
hade en knapp femtedel av landets kommuner ännu inte lämnat denna
upplysning till kommuninnevånarna. Detta är inte tillfredsställande.
Räddningsverket avser att kontinuerligt aktualisera denna skyldighet för
kommunerna vid varje utbildningstillfälle eller i övriga kontakter med
företrädare för den kommunala räddningstjänsten.

Kostnader och prestationer

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-
vägande del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap. År
1998 uppgick denna kostnad till ca 4 miljarder kronor vilket motsvarar
kostnaden året innan.

Enligt 36 och 37 §§ räddningstjänstlagen och 65 § räddningstjänst-
förordningen kan kommunerna söka ersättning för kostnader för
räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk, t.ex. vid damm-
brott, skred och skogsbränder. Utfallet ger för åren en indikation på
mängden mycket stora olyckor eller omfattningen därav. Det bör noteras
att det finns flera händelser som kommuner ansökt om bidrag för men
som SRV inte ansett som ersättningsbara räddningstjänsthändelser. Som
exempel kan nämnas snöovädret i Gävle år 1998 vilket kostade
kommunen ca 50 miljoner kronor Dessa ärenden är f.n. föremål för
juridisk prövning.

Tabell 9.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren
1994/95-1999

Miljoner kronor, löpande priser

1994/95

1995/96

1997

1998

1999

Enligt 36, 37 §§

16,5

7,0

11,7

10,2

5,4

Enligt 65 §

3,4

3,9

4,8

7,5

2,1

SUMMA

19,9

10,9

16,5

17,7

7,5

Anm.: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen.
Källa: SRV

Som framgår av tabellen nedan har antalet skarpa larm gått ned under den
gångna 5-års perioden. Knappt hälften av insatserna härrör från
”onödiga” automatlarm och falsklarm. Framförallt är det stora antalet
automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner
kronor per år. SRV har i samarbete med ett antal kommuner vidtagit
åtgärder för att minska antalet onödiga automatlarm.

178

Tabell 9.2 Kommunala räddningsinsatser, 1994-1998

Skr. 1999/2000:102

1994

1995

1996

1997

1998

Brand

i byggnad
ej i byggnad
Delsumma, brand

21417

17 787

39 204

21 193

14 052

35 245

13 266

17 417

30 683

12 290

18 677

30 967

11 166

10 844

22 010

Räddning

Trafikolycka

7 646

8 052

7 530

7 835

8 098

Utsläpp av farligt ämne

3 836

3 932

2 451

2 008

2 061

Stormskada

937

1 006

477

1 256

551

Vattenskada

2 948

2 785

2 000

2 394

1528

Övrig räddning

6 258

7 125

5 758

5 384

4 587

Delsumma, räddn.

21 625

22 900

18 216

18 877

16 825

Summa, skarolarm

60 829

58 145

48 899

49 844

38 835

Ej skarpa larm

29 605

31061

30 926

32 036

38 244

SUMMA

92 412

91 074

88 651

91 403

77 079

Källa: SRV

Anm.: För åren 1996-98 har inte olyckstypen Falsklarm (inkl, förmodad brand) specificerats
eftersom den ej fanns med i insatsredovisningen för åren 1994-95.

179

10

Civilt försvar

Skr. 1999/2000:102

Sammanfattande slutsatser

Beredskapsläget i kommunerna har generellt förbättrats i förhållande
till föregående år. Detta beror framför allt på att förberedelserna inför
skiftet till år 2000 även påverkat förmågan inom det civila försvaret,
resultatet av Överstyrelsen för Civil Beredskaps (ÖCB) kommunala
beredskapsprojekt samt olika projekt som de funktionsansvariga
myndigheterna initierat.

Mot bakgrund av den gynnsamma säkerhetspolitiska utveckling
som regeringen redovisar i prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld -
omdanat försvar kan vissa nedprioriteringar ske inom det civila
försvaret. Med utgångspunkt i en grundförmåga skall det civila
försvaret kunna öka förmågan på ett till tio års sikt. Prioritering av
åtgärder inom infrastruktur, ledning och samband m.m. - vilka
integrerar fred och krig - bidrar tillsammans med kommunernas
fredsförmåga till att kommunerna även får en godtagbar förmåga att
snabbt hantera uppkomna händelser i hela hotskalan.

Förmågan att utföra räddningstjänst vid sådana händelser som kan
uppstå vid snabbt uppkomna väpnade angrepp av mindre omfattning
är ännu ej godtagbar. Det finns brister i tillgång av både personal och
utbildning samt för ändamålet specifik utrustning.

Utbildningsvolymen av totalförsvarspliktiga med civilplikt inom
den kommunala sektorn har halverats år 2000 jämfört med år 1999.
ÖCB har i en rapport till regeringen förespråkat en väsentlig minsk-
ning av antalet av totalförsvarspliktiga med civilplikt från och med år
2002. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Nationella mål

Kommunernas verksamhet regleras i Kommunallagen (1991:900), som är
en ramlag, samt den speciallagstiftning som gäller för respektive verk-
samhetsområde. Lagen (1994:1720) om civilt försvar anger hur
kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för att
bedriva verksamhet även under höjd beredskap. Målet för kommunernas
verksamhet inom det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och
tillförsäkra kommuninnevånarna en godtagbar kommunal service vid
höjd beredskap i enlighet med den lagstiftning som är i kraft vid det till-
fället. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda stat-
liga myndigheter, landsting och trossamfunden.

Måluppfyllelse och kvalitet

Graden av måluppfyllelse baseras på bedömningar som ÖCB och Statens
räddningsverk (SRV) gjort. Förberedelserna inför skiftet till år 2000 har
på ett betydande sätt bidragit till en höjning av det civila försvarets bered-
skapsförmåga i landets kommuner. I några län har dock kommunernas
revideringsarbete kommit i gång sent.

180

Kommunernas planering för sin samordningsroll (områdesansvaret) Skr. 1999/2000:102
kan emellertid ytterligare förbättras. Framstegen inom detta område är
begränsade jämfört med föregående år.

Räddningstjänsten i krig planeras i enlighet 1996 års försvarsbeslut att
vara fullt genomförd först år 2007. Förra årets bedömning avseende
räddningstjänsten i krig kvarstår därför. Förmågan bedöms som icke god-
tagbar. Bristerna finns främst i kapacitet och för insatser i svåra miljöer.

Kostnader och prestationer

Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser
regleras i lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordning (1995:128)
om civilt försvar. Statens räddningsverk och ÖCB ger även ekonomiskt
stöd vid vissa typer av investeringar. Regeringen har i skrivelsen Ut-
vecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97) översiktligt
redogjort för utformningen av dessa ersättningssystem.

Tabell 10.1 Ersättning till kommunerna för beredskapsförberedelser,
budgetåren 1995/96-1999

Miljoner kronor i löpande priser

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

SUMMA

243,3

162,8

163,1

165,0

Källa-, ÖCB

Ersättningsbeloppet fördelas per kommun enligt riskklassificering och
befolkningsmängd. Beloppet betalas ut av ÖCB.

Tabell 10.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar
budgetåren 1995/96-1999

Miljoner kronor i löpande priser

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

Räddningscentraler

155,1

85,8

81,3

108,7

Kommunala ledningsplatser

-

7,3

6,0

15,1

Reservkraft

27,0

20,3

28,1

17,8

Anm.: Avtal om ytterligare ca 58 miljoner kronor har tecknats mellan ÖCB och landets
kommuner.

Källa: SRV och ÖCB

Av ÖCB:s och SRV:s redovisning av beredskapsläget i kommunerna
framgår bl.a. följande:

- Samtliga kommuner har av länsstyrelserna fått del av förändringarna av
totalförsvaret enligt 1996 års försvarsbeslut.

- Kommunernas områdesledning har inte förbättrats nämnvärt under året
samverkan har ägt rum i samband med förberedelserna inför skiftet till år
2000 samt i planeringen inför kommunala ledningsövningar.

- Kommunernas förmåga att lednings- och informationsmässigt hantera
en allvarlig händelse i fredstid har förbättrats. Översyn av rutiner,
övningar samt förberedelser att hantera ev. konsekvenser i samband med
årsskiftet har märkbart förbättrat beredskapen även inom det civila
försvaret. Den interna ansvarsfördelningen har klarats ut, teknisk utrust-

181

ning och system har säkrats, organisation och former för att hantera Skr. 1999/2000:102
följder av händelser har setts över och övats m.m.

Huvuddelen av kommunerna har etablerat kontakt på försvarsom-
rådesnivå och etablerat en fungerande samverkan. Denna är mest uttalad
inför övningar och i frågor som har med materiel att göra, främst inom
räddningstjänstens område.

- Som ett resultat av förberedelserna inför skiftet till år 2000, genomförda
ledningsanalyser och projektet kommunens beredskap (KUB) har så gott
som alla kommuner sett över och reviderat sin planläggning, främst vad
avser lednings- och informationsplaner.

- Informationen till allmänheten och övriga, har uppmärksammats inför
årsskiftet vilket medfört en betydande förbättring av informations-
beredskapen och insikten om behovet av informationsansvarig i
kommunledningen.

- Endast ett fåtal kommuner saknar en särskilt utsedd ledningsgrupp på
politisk nivå. Övningsverksamheten har under året varit omfattande.

Tabell 10.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering
i kommunerna

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

Räddningsmän

946

715

946

1 207

Sanerare

51

96

44

78

Ammunitions-

röj are

32

46

47

56

Beredskapsmän

-

408

777

1 506

Källa: SRV

Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak
av statliga medel via SRV:s och Luftfartsverkets anslag. Antalet kvinnor
med civilplikt uppgick år 1998 till fyra stycken, vilket motsvarar drygt
0,2 procent av det totala antalet totalförsvarspliktiga med civilplikt.

182

Skr. 1999/2000:102

11 Miljöarbete

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna har flera viktiga uppgifter i miljöpolitiken och i arbetet
för en hållbar utveckling. Även om det är svårt att följa upp den
kommunala verksamhetens specifika betydelse för att uppnå uppställda
miljömål bidrar kommunernas insatser verksamt till att förbättra miljö-
tillståndet i landet.

Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har 47 kommuner
under år 1999 beviljats statsbidrag om sammanlagt 1,43 miljarder
kronor till investeringar för perioden 1999-2001.

Bruttokostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i
kommunerna uppgick år 1998 till cirka 1,4 miljarder kronor.

Nationella miljömål

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna
lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen
har i april 1999 fastställt femton nya miljökvalitetsmål (prop.
1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, skr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålen
preciserar de framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Förhållanden
som relaterar till människors hälsa, den biologiska mångfalden,
kulturmiljön och naturen står i centrum. Det övergripande
generationsmålet och den nya strukturen för miljömålen innebär ett helt
nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. En förutsättning för att målen
skall få genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga och
uppföljningsbara. Under året har arbetet med att vidareutveckla målen,
t.ex. att utarbeta delmål och handlingsstrategier, pågått vid olika
myndigheter. Myndigheternas bedömningar och förslag redovisades till
regeringen den 1 oktober 1999. En parlamentarisk kommitté,
Miljömålskommittén (M 1998:07), har i uppdrag att göra en samlad
översyn av vilka delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall
kunna nås. Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete till
regeringen senast den 1 juni 2000. De nationella målen skall kunna
utgöra en grund för regionala och lokala miljömål. Det är regeringens
avsikt att under hösten 2000 återkomma till riksdagen med en närmare
redovisning av det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna har en viktig roll i miljöpolitiken och i arbetet för en
hållbar utveckling. Ett av kommunens starkaste instrument för att med-
verka till att miljömålen nås sker i samband med tillsynen enligt
miljöbalken (1998:808) som trädde i kraft den 1 januari 1999. Genom
miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler
och nya verktyg - t.ex. miljökvalitetsnormer - har förutsättningar skapats
att styra miljöarbetet mot de av riksdagen beslutade miljömålen.

183

Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är Skr. 1999/2000:102
av försumbar betydelse för människors hälsa och för miljön.

I och med miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att
utöva tillsyn och att ta ut avgifter för bl.a. tillsynsverksamhet.
Kommunen beslutar själv om den taxa som skall täcka kostnaderna för
den prövning och tillsyn som kommunen utför enligt balken.
Kommunerna har enligt miljöbalken numera samma möjligheter som
länsstyrelserna att skydda värdefulla natur- och kulturområden.

Inom renhållningen har kommunerna utöver ansvaret för tillsynen
också det operativa ansvaret. Varje kommun skall således svara för att
hushållsavfall transporteras till behandlingsanläggningar och att det
återvinns eller bortskaffas. Skyldigheten gäller dock inte avfall som
omfattas av producentansvar. I varje kommun skall det vidare finnas en
renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av
avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. Avfallsplanen skall
innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och kommunens åtgärder
för att minska avfallets mängd och farlighet.

Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och
utveckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fått både ett större
ansvar och förutsättningar för att driva på arbetet med att nå en hållbar
utveckling. Vid FN:s konferens i Istanbul år 1996 om boende, bebyggelse
och stadsutveckling (Habitat II) antogs den s.k. Habitatagendan. Den
innehåller ett program för hållbar utveckling av städer och
bebyggelsemiljöer. Habitatagendan har en direkt koppling till den lokala
samhällsplaneringen och är en viktig del i det lokala Agenda 21-arbetet.
För att öka takten i omställningen av Sverige till en ekologiskt hållbar
utveckling har riksdagen beslutat om stöd till lokala investeringsprogram
(prop. 1997/98:1, utg. omr. 18, bet. 1997/98:BoUl, rskr. 1997/98:81).
Kommunerna har möjlighet att i samverkan med lokala företag och
organisationer ansöka om stöd till investeringar för att öka den
ekologiska hållbarheten. Investeringarna skall bidra till att minska miljö-
belastningen, öka effektiviteten i resursanvändningen och samtidigt bidra
till ökad sysselsättning.

Tillsynen enligt miljöbalken kommer även i fortsättningen att utgöra
kärnan i kommunernas miljöarbete. Omställningen till ett ekologiskt
hållbart samhälle kräver emellertid ett handlande över ett vidare fält än
det som tidigare omfattats av den traditionella miljöpolitiken.
Riokonferensens initiativ till Agenda 21, som just betonar
demokratiaspekter, har fått ett stort genomslag i kommunerna. Många
kommuner strävar efter att integrera Agenda 21-arbetet med den övriga
kommunala verksamheten - inte minst med den fysiska planeringen - och
att utveckla nya former för delaktighet från medborgarnas sida.

I sammanhanget bör också uppmärksammas att kommunerna fungerar
dels som producenter, dels som konsumenter av en rad varor och tjänster.
Även här har kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i
positiv riktning. Genom de lokala investeringsprogrammen ökar takten i
arbetet med att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle.
Erfarenheterna hittills är mycket positiva. Samtidigt kan konstateras att
det behövs ytterligare ansträngningar för att utveckla helhetstänkandet i

184

programmen och göra kopplingen till det lokala Agenda 21-arbetet Skr. 1999/2000:102
tydligare.

Med hänsyn till de tidigare miljömålens karaktär har det hittills varit
svårt att fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Den nya
av riksdagen beslutade målstrukturen bör om några år - när delmål och
åtgärds strategier har fastställts avsevärt kunna underlätta uppföljningen
och värderingen av olika aktörers inklusive kommunernas betydelse för
möjligheterna att nå miljömålen.

Med stöd av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har
regeringen inrättat ett särskilt Tillsyns- och föreskriftsråd med uppgiften
att vara ett samrådsorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör
tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet, som påbörjade sitt
arbete våren 1999, avser bl.a. att utveckla ett system för uppföljning och
utvärdering av det operativa tillsynsarbetet samt att bygga upp ett register
med samtliga föreskrifter som utfärdas med stöd av balken.

Medvetenheten om miljöfrågornas betydelse har enligt de bedömningar
som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket och utredningen om samordning av
det lokala Agenda 21-arbetet (M 1998:04), ökat i kommunerna.
Kommunerna ställer i ökande utsträckning miljökrav i samband med
upphandling. I många kommuner arbetar man aktivt med att integrera
frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i planer och program.
Samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner, företag och
organisationer med ekologisk hållbarhet som förtecken utvecklas. Den
viktigaste förändringen som brukar framhållas är de minskade avfalls-
mängderna. Här har kommunerna en central roll, men exakt hur stor del
av denna positiva utveckling som beror på kommunala insatser är
givetvis svårt att bedöma.

Kostnader och prestationer

Det lokala Agenda 21-arbetet är ofta utgångspunkten för ett
vidareutvecklat samarbete mellan kommunen och företag, organisationer
och andra aktörer i arbetet för en hållbar utveckling. Som framgår av
föregående års skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn
(skr. 1998/99:97) är aktiviteten fortfarande hög i flertalet kommuner.

Lokala investeringsprogram

De lokala investeringsprogrammen inrättades år 1998 för att stödja det
lokala arbetet för omställningen till en hållbar utveckling. Programmen
tas fram i samverkan med lokala företag, organisationer och enskilda. Det
är kommunens ansvar att bedöma förslagen samt att prioritera och ställa
samman ett investeringsprogram som kommunen kan ställa sig bakom.
De kommuner vars investeringsprogram bedöms ge de bästa miljö-
mässiga resultaten får statligt stöd till sina investeringar. De kriterier som
anges är att minska belastningen på miljön, öka effektiviteten i
användningen av energi och andra naturresurser, gynna användningen av
fömybara råvaror, öka inslaget av återbruk, återanvändning och åter-
vinning, bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden

185

samt att tillvarata kulturvärden och bidra till att förbättra cirkulationen av Skr. 1999/2000:102
växtnäringsämnen i ett kretslopp. Programmen skall också bidra till ökad
sysselsättning. Därutöver kan kommunen få stöd till bl.a. folk-
bildningsinsatser som knyts till åtgärder i programmet.

Den första programomgången omfattade perioden 1998-2000 och den
andra perioden 1999-2001. Totalt har 81 kommuner beviljats sammanlagt
3,7 miljarder kronor i bidrag till de lokala investeringsprogrammen under
åren 1998 och 1999. Detta ger tillsammans med de medel som
bidragsmottagama själva satsar en total investeringsvolym om cirka 17
miljarder kronor, varav de direkt miljörelaterade investeringarna uppgår
till 12,7 miljarder kronor. Programmen beräknas enligt kommunernas
bedömningar skapa cirka 11 500 årsarbeten under tiden fram till och med
år 2001. Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika varor
och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som tillhandahåller
dessa.

Om de resultat uppnås som kommunerna angivit i sina investerings-
program kommer åtgärderna att ge märkbara effekter på miljön.
Satsningarna på effektivare energianvändning medverkar till mindre
koldioxidutsläpp. Olika naturvårdande åtgärder leder till minskade
utsläpp av näringsämnen i vattendragen och till ökat skydd för den
biologiska mångfalden. Det hittills beviljade stödet beräknas bl.a. med-
föra energieffektiviseringar på cirka 1,64 Twh per år och en minskning
av koldioxidutsläpp till luften med ungefär 1,2 miljoner ton per år.

Inför programperioden 2000-2002 har 191 kommuner ansökt om stöd
till sina inversteringsprogram. Beslut om dessa program fattas under
våren 2000.

De program som beviljats stöd följs upp årligen. Kommunerna lämnar
därvid årliga verksamhetsrapporter som ger en beskrivning av hur
genomförandet av investeringsprogrammen fortskrider. Det gäller främst
miljö- och sysselsättningseffekter samt utvecklingen av ny miljöteknik.
Riksrevisionsverket har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera
de lokala investeringsprogrammen. Den första utvärderingen genom-
fördes under år 1999 och en andra och slutlig utvärdering planeras våren
2002.

Personal och kostnader

Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100
personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet även
under år 1998. Inga större neddragningar av verksamheten har skett
under de senaste åren. Samarbetet mellan kommuner i fråga om
tillsynsuppgifter har ökat. År 1998 var bruttokostnaden för miljö- och
hälsoskydds verksamheten cirka 1,4 miljarder kronor medan netto-
kostnaden uppgick till cirka 0,4 miljarder kronor.

186

Skr. 1999/2000:102

12

Kommunerna och de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

Sammanfattande slutsatser

Vid mitten av 1990-talet befann sig Sverige i ett dramatiskt
arbetsmarknadsläge som ställde stora och delvis nya krav på
arbetsmarknadspolitiken. Erfarenheten hade visat att det var svårt att
bevara kvaliteten och effektiviteten när åtgärdsvolymen blev för stor.
Det fanns mot denna bakgrund ett behov att pröva om nya åtgärder
kunde ge en förbättrad effektivitet i användningen av de
arbetsmarknadspolitiska resurserna. Samtliga av dessa åtgärder har
utvärderats och nedan sammanfattas de viktigaste resultaten:

- Försöksverksamhet med lokal samverkan leder i större utsträckning
till arbete jämfört med ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Försöksverksamheten kan samtidigt leda till större inlåsningseffekter
än vad som normalt är brukligt inom den ordinarie arbets-
marknadspolitiken.

- Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder sällan till
reguljära arbeten.

- Den ringa omfattningen av resursarbete har berott på otillräcklig
information, komplex administration och det förbättrade
arbetsmarknadsläget. Därtill fick endast hälften av deltagarna
kompetensutveckling och då främst genom att utföra ordinarie arbets-
uppgifter.

-58 procent av de ungdomar som genomgått det kommunala
programmet för ungdomar under 20 år har kunnat gå vidare till arbete
eller studier.

- Ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin ser ut att hitta ett
arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa
ungdomar.

Idag befinner sig Sverige i en högkonjunktur och det ställer nya
krav på arbetsmarknadspolitiken. Under rådande situation är arbets-
marknadspolitikens främsta uppgift att snabbt och effektivt tillsätta de
lediga platserna och att stimulera arbetskraftens geografiska och
yrkesmässiga rörlighet i syfte attmotverka inflationsdrivande
flaskhalsar och bristsituationer. Genom det förändrade arbets-
marknadsläget har försöksverksamheten med lokal samverkan, OTA
och resursarbete fasats ut.

Nationella mål

Regeringens övergripande mål på kort sikt är att minska den öppna
arbetslösheten till 4 procent under 2000 och öka andelen reguljärt syssel-
satta i befolkningen i åldern 20-64 år till 80 procent år 2004. Därefter är
målet full sysselsättning. I januari 2000 uppgick den totala
sysselsättningen till 76,4 procent.

187

Kommunernas ansvar för ungdomar

Regeringens mål är att ingen ungdom i åldern 18-24 år skall vara
arbetslös i mer än 100 dagar utan att få ett erbjudande om arbete,
utbildning eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 1995 infördes en
möjlighet för kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp
till 20 år och den 1 januari 1998 tillkom den s.k. utvecklingsgarantin,
vilket innebar att kommunen, efter överenskommelse med staten övertog
ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år (som lång-
tidsarbetslös räknas arbetssökande med en arbetslöshetstid över sex
månader, eller - för ungdomar under 25 år - över 100 dagar). Syftet med
åtgärderna är att genom olika individanpassade insatser underlätta ungas
inträde på arbetsmarknaden eller övergång till reguljär utbildning. Till-
sammans omfattar ungdomsprogrammen 40 procent av ungdomarna i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20
år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar
att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå
vidare till arbete eller studier. Statskontoret och Ungdomsstyrelsen har
utvärderat utvecklingsgarantin och lämnade under våren 1999 var sin
rapport till regeringen. Enligt både Statskontorets och Ungdomsstyrelsen
utvärdering har ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin hittat arbete
eller påbörjat utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.
Ungdomsstyrelsen menar att utvecklingsgarantin är en arbetsmarknads-
åtgärd som passar ungdomar för vilka de traditionella åtgärderna inte
fungerar och att åtgärden kan öppna upp för ett nytt sätt att arbeta
gränsöverskridande mellan utbildning, personlig utveckling och arbete.

Under år 1998 skedde det en kraftig minskning av antalet lång-
tidsarbetslösa ungdomar från i genomsnitt 17 000 under 1997 till 6 400 i
genomsnitt 1998. Under 1999 har den kraftiga minskningen av antalet
långtidsarbetslösa ungdomar fortsatt t.o.m. tredje kvartalet och uppgick i
genomsnitt till 4 100 per månad. Den kraftiga minskningen av antalet
långtidsarbetslösa ungdomar förklaras av det allt ljusare arbets-
marknadsläget för ungdomar och införandet av utvecklingsgarantin under
1998. Under 1999 hade 97 procent av de arbetslösa ungdomarna erbjudits
reguljärt arbete, lämplig utbildning, praktik eller arbetsmarknadspolitiskt
program inom 100 dagars arbetslöshet. Detta är en förbättring jämfört
med år 1998 då motsvarande resultat var 87 procent. Regeringens mål att
ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått jobb,
utbildning eller erbjudande om en aktivitet är alltså nästan uppfylld.

Prestationer

Kommunernas ansvar för ungdomar upp till 20 år har i genomsnitt
omfattat 7 300 under 1999 vilket är knappt 4 900 färre än 1998 och 6 900
färre än 1997. Detta är en avspegling av det minskade antalet 18-19-
åringar som är registrerade vid Arbetsförmedlingen. Den genomsnittliga

Skr. 1999/2000:102

188

tiden för ungdomar i det kommunala programmet uppgick till 21 veckor
vilket är drygt en vecka mindre än 1998 och drygt tre veckor mindre
sedan 1997. Den genomsnittliga kostnaden per månad och deltagare
uppgick till 2 700 kronor vilket motsvarar en kostnadsökning med 200
kronor sedan 1998. Enligt AMS uppgick andelen i arbete 90 dagar efter
avslutad period i programmet till 38 procent.

Utvecklingsgarantin för 20-24-åringama har under året omfattat i
genomsnitt 5 555 ungdomar vilket motsvarar en höjning med 2 700
deltagare jämfört med 1998. Den genomsnittliga tiden för ungdomar i
utvecklingsgarantin uppgick till 19 veckor vilket är en ökning med åtta
veckor sedan 1998. Den genomsnittliga kostnaden per månad och
deltagare uppgick till 9 100 kronor vilket motsvarar en kostnads-
minskning med 200 kronor sedan 1998. Enligt AMS uppgick andelen i
arbete 90 dagar efter avslutad period med utvecklingsgaranti till 35
procent.

Försöksverksamhet med lokal samverkan

Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och
pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om
försöksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att
medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingick i projekt
som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt. Kommunerna
bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga medel som ingick i
projektet fick användas otraditionellt. För samtliga kommuner som deltog
i försöksverksamheten gällde att denna skulle uppfylla såväl över-
gripande mål som verksamhetsmål för arbetsmarknadspolitiken.

Måluppfyllelse och kvalitet

Riksrevisionsverket (RRV 1997:26 och RRV 1997:58) samt Växjö
universitet (Utvärdering av Lokal samverkan mot arbetslöshet) har
utvärderat försöksverksamheten med lokal samverkan.

Riksrevisionsverket har funnit att det otraditionella inslaget i
försöksverksamheten varit ytterst litet även om variationen mellan olika
kommuner har varit påtaglig. De flesta projekt hade kunnat genomföras
inom ramen för ordinarie verksamhet. De resultat av försöks-
verksamheten som hittills kunnat studeras tyder, enligt RRV, på en högre
effektivitet i försöket än i de ordinarie arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna. Vidare menar RRV att insatserna i försöksverksamheten i
större utsträckning leder till arbete jämfört med ordinarie arbets-
marknadspolitiska åtgärder. I sin rapport befarar dock RRV att vissa
inlåsningseffekter kan ha uppstått då tiden i åtgärderna varit längre än
vad som normalt är brukligt inom ramen för den mer traditionella
arbetsmarknadspolitiken.

Växjö universitet skriver i sin slutrapport, Utvärdering av lokal
samverkan mot arbetslöshet, som lämnades till regeringen 1999 att de
inte kan se något entydigt resultat vad gäller effekter på
arbetsmarknadspolitiska mål. Detta kan, enligt författarna, delvis

Skr. 1999/2000:102

189

förklaras med att det vuxit fram ett starkare samarbete även i kommuner Skr. 1999/2000:102
som inte deltagit i försöket. Detta gäller till exempel de jäm-
förelsekommuner man använt i utvärderingen.

Resursarbete

Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och
avslutades i och med utgången av 1999. Den bygger på
försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett
slags beredskapsarbete, vilket innebär att den som deltar utför reguljära
arbetsuppgifter i stat, kommun, landsting, kyrkliga kommuner och de
allmänna försäkringskassorna. Deltagarna betraktas som anställd men
lagen om anställningsskydd gäller inte.

Resursarbete regleras i kollektivavtal. Arbetsgivare och berörd arbets-
tagarorganisation ansökte gemensamt hos arbetsförmedlingen om att få ta
emot arbetstagare i resursarbete. Resursarbete innebar att en person, som
varit inskriven vid arbetsförmedling under en sammanhängande tid av
sex månader och som uppburit arbetslöshetsersättning, deltog i
kvalitetshöj ande arbete hos en arbetsgivare under 90 procent av
arbetstiden. Under resterande tid deltog personen i kompetensutveckling
enligt en individuell handlingsplan som upprättades tillsammans med
arbetsförmedlingen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Åtgärden har haft en så pass knapp omfattning att den endast på
marginalen kan bedömas sänka långtidsarbetslösheten och få ut fler i
arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock
utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och
eventuell undanträngning av befintliga arbeten. En jämförelse av
deltagarna med en s.k. tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning
och arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten
ett halvår efteråt hade högre lön och arbetade fler timmar än
tvillinggruppen. Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i
jämförelse med andra åtgärder får beaktas som måttlig.

IFAU har i rapporten "Resursarbete - en uppföljning" (1999:4) kommit
fram till att den ringa omfattningen av åtgärden har berott på otillräcklig
information om åtgärden, krånglig administration och det förbättrade
arbetsmarknadsläget.

Kostnader och prestationer

Det genomsnittliga antalet deltagare i resursarbete uppgick till 2 950
under 1999 vilket är en minskning med 1 150 sedan 1998. Av samtliga
resursarbeten var 90 procent inrättade i kommunerna. Den genomsnittliga
kostnaden per månad för en deltagare uppgick till 11 500 kronor vilket är
en ökning med 2 500 kronor jämfört med 1998. Enligt AMS uppgick
andelen deltagare i arbete 90 dagar efter avslutat resursarbete till 35
procent.                                                                                               , q.

Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Skr. 1999/2000:102

Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
offentligt tillfälligt arbete (OTA) för personer över 55 år som varit
arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning från arbets-
löshetsförsäkringen. Offentliga arbetsgivare kan vara anordnare, men
verksamheten kan även bedrivas inom kommunalt eller
landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ till
kommunal verksamhet. Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre
arbetslösas kompetens samt att höja kvaliteten i verksamheten. OTA som
är en tillfällig åtgärd skulle gälla två år, men förlängdes till och med år
2000. Förlängningen gäller endast för de personer som deltog i åtgärden
innan den 1 januari 1999. För personer som fyllt 62 år innan den 1
januari 1999 kan åtgärden förlängas till dess att de fyller 65 år.
Deltagaren får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45
kronor per dag.

Måluppfyllelse och kvalitet

I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas
att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller
föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till
reguljära arbeten. Regeringen föreslog därför i budgetpropositionen för
1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999 men förlängdes ytterligare
ett år i avvaktan på en mer långsiktig lösning för denna kategori av
personer.

Kostnader och prestationer

Det genomsnittliga antalet deltagare i OTA per månad uppgick till 7 750
under åren 1998 och 1999. Under år 1997 deltog i genomsnitt 5 350
personer i OTA. De enskilda programdeltagamas tid i detta program
harfördubblats från 23 veckor 1997 till 46 veckor 1999. Den genom-
snittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick till 11.500 kronor
1999 vilket motsvarar en ökning med 700 kronor jämfört med 1998.
Enligt AMS uppgick andelen i arbete 90 dagar efter avslutad OTA till 15
procent.

Lönebidrag och OSA

Lönebidrag och OSA (offentligt skyddat arbete) är särskilda arbets-
marknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Åtgärderna utgör en
ekonomisk kompensation, som motsvarar den nedsatta arbetsförmågan,
till arbetsgivare som anställer en person med arbetshandikapp.

191

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 1999/2000:102

Lönebidraget är en mycket viktig åtgärd för att minska arbetslösheten
bland personer med arbetshandikapp. En tredjedel av personer med
arbetshandikapp som får arbete får ett sådant med hjälp av lönebidrag.
OSA är en särskilt åtgärd som drivs av kommunerna för personer med
socialmedicinskt arbetshandikapp samt för psykiskt sjuka. Anställda i
OSA omfattas inte av lagen om anställningsskydd.

RRV har utvärderat lönebidraget i rapporten "Det flexibla löne-
bidraget" (RRV 1998:37). Enligt rapporten lämnas ungefär 15 procent av
lönebidragen till arbetsgivare som anställt personer som saknar ett
egentligt arbetshandikapp. Därtill får arbetsgivarna relativt ofta en
ekonomisk överkompensation i förhållande till arbetshandikappet.

Kostnader och prestationer

Under 1998 hade i genomsnitt 65 800 personer per månad en anställning
med lönebidrag eller OSA. Kostnaderna för lönebidrag i kommunal regi
samt OSA uppgick till 1,4 miljarder kronor vilket motsvarar knappt 10
000 kronor per deltagare och månad.

192

Skr. 1999/2000:102

13 Ledning, uppgifter och organisation

Sammanfattande slutsatser

Fr.o.m den 1 januari 1999 finns det 20 landsting mot tidigare 23 samt 289
kommuner. Tre landsting och Göteborgs kommuns sjukvårdsverksamhet
slogs samman till Västra Götalands läns landsting. Nykvarns kommun
bildades den 1 januari 1999.

En kartläggning av kommunernas och landstingens organisations-,
styr- och verksamhetsformer har genomförts. I denna kartläggning finns
jämförelser mellan år 1995 och år 1999 på en rad olika områden, t ex när
det gäller antalet nämnder i kommunen och förekomsten av särskilda
beredningar eller utskott. Dessutom har ett antal nya nyckeltal tagits fram
bl.a. rörande antalet fullmäktigeledamöter, antalet fullmäktigemöten och
förekomsten av brukarrepresentation.

Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva
har under de senaste tio åren ökat. Den politiska ojämlikheten har
emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikes födda och infödda svenskar.

Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. År 1999 fanns
44 500 kommunalpolitiker. Det har skett en minskning med ungefärlO
000 personer på tio år. I många kommuner pågår emellertid ett arbete för
att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser.

Kommunal indelning

Fr.o.m den 1 januari 1999 finns det 20 landsting samt 289 kommuner.
Tre landsting och Göteborgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs den 1
januari 1999 samman till Västra Götalands läns landsting. Samtidigt
överfördes också Habo och Mullsjö kommuner till Jönköpings läns
landsting. Den 1 januari bildades även Nykvarns kommun vilket innebär
att det totalt finns 289 kommuner.

Kommunala uppgifter

I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet med
ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997. Den 1
januari år 1999 inleddes även en motsvarande försöksverksamhet i Västra
Götalands län. Försöksverksamheten innebär att ansvaret för vissa
statliga uppgifter flyttats från länsstyrelserna till kommunal nivå.
Försöksverksamheten pågår t.o.m. utgången av år 2002 och utvärderas av
den parlamentariska regionkommittén (PARK). PARK skall lämna sitt
slutbetänkande hösten år 2000.

193

Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer

På uppdrag av Justitiedepartementet har Statskontoret kartlagt
kommunernas och landstingens organisations-, styr- och verksamhets-
former. (Organisations- styr- och verksamhetsformer i kommuner och
landsting, 1999:38).

Förändringar i kommunernas organisation

Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner har minskat
mellan åren 1995 och 1999 med 9 procent. Huvuddelen av denna
minskning har skett efter det allmänna valet år 1998. Cirka 60 procent av
kommunerna bedöms ha genomfört större förändringar mellan dessa år.
Störst är minskningen av nämnder inom områdena infrastruktur, skydd,
fritid och kultur samt vård.

Totalt 46 kommuner bedöms ha genomfört en stor förändring av sin
nämndorganisation. Som exempel kan nämnas Stenungssunds kommun
där man har gått från en i huvudsak traditionell nämndorganisation till en
organisation med endast två frivilliga nämnder. I Trollhättans kommun
har flera distriktsnämnder avskaffats och ersatts med kommunövergrip-
ande nämnder. I de övriga kommunerna är det företrädesvis förändringar
rörande kommundelsnämnder.

Antalet kommuner med kommundelsnämnder har ökat från 19 år 1995
till 22 år 1999. Det är dock bara 13 kommuner som har en heltäckande
kommundelsorganisation.Det kan också konstateras att det totala antalet
kommundelsnämnder minskat mellan år 1998 (163 st) och år 1999
(142 st).

Under senare år har kommuner valt att samla verksamhetsansvaret till
kommunstyrelsen (genom att inrätta utskott i stället för nämnder) och
inrättat fullmäktigeberedningar. Endast ett tiotal kommuner har
kommunstyrelseutskott som kan bedömas svara för mer betydande delar
av kommunernas externa verksamhet. Knappt tjugo kommuner har mer
sakpolitiskt inriktade beredningar/utskott knutna till fullmäktige.

Enligt Statskontorets rapport är det den traditionella organisationen,
där varje nämnd har sin egen förvaltning, som är i vanligast.

I Statskontorets rapport redovisas också en rad olika nyckeltal
avseende kommunernas verksamhet bl.a. följande:

- Två tredjedelar av kommunerna valt att ha ett större antal full-
mäktigeledamöter än vad kommunallagen kräver. Vanligast är det att
man har 4, 8 eller 10 extra ledamöter.

-Två tredjedelar av kommunerna hade under år 1998 9-12
fullmäktigemöten.

- Hälften av kommunerna hade TV eller radiosändning från fullmäktige.

- Ungefär en fjärdedel av kommunerna har öppna nämndsammanträden.

- Knappt hälften av kommunerna genomförde medborgar- eller
brukarundersökning under år 1998.

- Drygt 40 procent av kommunerna hade ett system med brukar-
representation. Främst är det inom skolområdet.

- Hälften av kommunerna har brukarkooperativ främst inom
barnomsorgen.

Skr. 1999/2000:102

194

Förändringar i landstingens organisation

Skr. 1999/2000:102

Det totala antalet nämnder i landstingen var 212 år 1999. Sedan år 1995
har antalet minskat främst på grund av de förändrade länsindelningarna i
Skåne och Västra Götalands län.

Antalet verksamhetsanknutna fullmäktigeberedningar har minskat
mellan åren 1995 och 1999. Främst är det beredningar inom hälso- och
sjukvården som avskaffats. Trots detta är det vanligast med beredningar
inom detta område.

Antalet verksamhetsanknutna utskott eller beredningar under
landstingsstyrelsen har minskat. Av dessa är det vanligast med organ
inom hälso- och sjukvårdsområdet, utbildnings- och kulturområdet samt
region och utvecklingsområdet. Utskott och beredningar inom det sociala
området och handikappområdet har nästan försvunnit, förmodligen på
grund av ändringar i huvudmannaskapet inom dessa område. Antalet
utskott och beredningar under nämnder har dock ökat något.

När det gäller landstingens styrsystem kan konstateras att två styr-
modeller blivit allt vanligare. Antingen använder landstingen en
traditionell form av styrning som är samlad på länsnivå eller en
decentraliserad beställar-utförarstyming. Under år 1999 är den
sistnämnda vanligast; åtta landsting, inklusive storstadslandstingen,
använder sig av denna form.

I Statskontorets rapport redovisas även en del nyckeltal avseende
landstingens verksamhet. Exempel på sådana är följande:

- 14 landsting har fler ledamöter än vad lagen anger som minimum.

- Fullmäktige i de enskilda landstingen genomförde mellan tre och elva
sammanträden under år 1998. Vanligast var att man hade fem
sammanträden.

- 14 av landstingen hade inga TV- eller radiosändningar av något möte.

- 16 landsting har inga nämnder som genomförde öppna
nämndsammanträden.

- Sex landsting hade någon offentlig utfrågning under året.

- Tre landsting angav att de någon gång använt sig av medborgar- eller
brukarundersökningar.

- 17 landsting uppgav att de under år 1998 utkommit med skriftlig
information till samtliga hushåll medan två landsting uppgav att något
sådant utskick inte förekommit.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska
systemet

Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva
har under de senaste tio åren ökat. Medborgarna har höga anspråk och
förväntningar på det politiska systemet. Det finns ett grundläggande
förtroende för de politiska institutionerna och därtill en god tilltro till den
egna förmågan att påverka. {Politikerförakt eller mogen misstro? Tommy
Möller, 1998).

195

Samtidigt visar den av Demokratirådet genomförda medborgarunder- Skr. 1999/2000:102
sökningen 1997 att medborgarna upplever brister i det politiska systemets
mottaglighet för utifrån ställda krav. Medborgarnas förtroende för de
politiska institutionerna och medborgarnas deltagande i de etablerade
politiska partierna minskar. Många medborgare anser också att de själva
har mindre möjligheter att påverka än andra. Bilden av demokratin är
sammanfattningsvis motsägelsefull.

Den demokratiska processen i våra kommuner ger dock medborgaren
en möjlighet att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och
samtidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Medborgaren
kan i dag delta aktivt och utöva meningsfull påverkan i roller som
medborgare, väljare, partipolitiskt aktiva, brukare, föreningsaktiva,
förtroendevalda osv.

Kommunala förtroendeuppdrag

Medborgerligt deltagande i samhällslivet som kräver större arbetsinsatser
och permanent engagemang minskar.

Många förtroendevalda upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar
rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från
uppdragen. Omsättningen bland de förtroendevalda har tidvis varit
mycket stor. Medborgarnas rättmätiga krav på de förtroendevaldas
tillgänglighet har ökat samtidigt som många förtroendevalda upplever att
kontakten med medborgarna försvåras av att en allt för stor del av tiden
används till politiska möten i traditionella former.

Regeringen har, bl.a. med anledning av vad som ovan nämnts, i
november 1999 beslutat om att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir.
1999:98) med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka med-
borgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala
demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokratins
funktionssätt. Kommittén skall bl.a. analysera och föreslå förbättringar i
dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det
politiska arbetet och då särskilt åtgärder för att öka antalet för-
troendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och
motverka förtida avhopp.

Svenska Kommunförbundet redovisar i en rapport - Kommunala
förtroendeuppdrag 1999 (1999) - hur situationen i kommunerna ser ut i
dag.

Antalet kommunala förtroendeuppdrag var 68 474 år 1999. Av dessa
var 37 724 ordinarie ledamöter och 30 750 ersättare. På tio år har antalet
förtroendeuppdrag minskat med ungefär 15 000.

År 1999 fanns 44 500 kommunalpolitiker. Det har skett en minskning
med ungefär 10 000 personer på tio år. Av samtliga kommunpolitiker har
60 procent endast ett uppdrag, 30 procent har två uppdrag och tio procent
har tre eller fler uppdrag.

Av rapporten framgår vidare att vart tredje kommunalt för-
troendeuppdrag innehades av en person som var mellan 60 och 66 år
gammal. Ytterligare en tredjedel av förtroendeuppdragen innehades av
personer som var mellan 45 och 59 år gamla. Ungefär en fjärdedel av
uppdragsinnehavama var mellan 30 och 44 år. Endast sex procent av

196

uppdragen innehades av personer under 30 år. Dessutom innehades Skr. 1999/2000:102
endast sju procent av uppdragen av personer som var 67 år eller äldre.

Av de kommunala förtroendeuppdragen innehades 40 procent av
kvinnor. Bland uppdragsinnehavare under 60 år var andelen kvinnor
något större än bland dem som var 60 år eller äldre. Inom
verksamhetsområdena pedagogik samt vård och omsorg innehades något
mer än hälften av uppdragen av kvinnor. Inom verksamhetsområdet
infrastruktur och skydd var andelen kvinnor lägre, 27 procent. Inom
övriga verksamhetsområden pendlade andelen kvinnor runt det 40 -
procentiga genomsnittet.

Av ordförandeposterna innehades 44 procent av personer mellan 60
och 66 år och endast 1 procent av personer som var under 30 år. Bland
ordförandena var 28 procent kvinnor. I kommunstyrelserna satt 36
procent kvinnor och i kommunfullmäktige var 41 procent kvinnor.

Personer med utländsk bakgrund är kraftigt underrepresenterade bland
de förtroendevalda. En undersökning av de 20 mest s.k. invandrartäta
kommunerna efter valet 1998 visar dock att antalet fullmäktigeledamöter
med utländsk bakgrund ökade med 25 procent. Andelen fördubblades
eller ökade ännu mer i Umeå, Surahammar, Göteborg, Sundsvall,
Norrköping, Södertälje och Malmö {Invandrares representation ökar
markant Jabar Amin, 1998).

Av Svenska Kommunförbundets rapport framgår att det i 279 av
landets 289 kommuner fanns minst en heltidsavlönad politiker.

Medborgarnas kontakter med förtroendevalda

Statsvetaren Ylva Norén har genomfört en studie i Västra Götaland och
undersökt medborgarnas kontakter med kommunpolitiker. Studien som
ingår i SOM-institutets rapport nr. 23 Region i omvandling visar att av de
3 241 svarande så menar 32,7 procent att de är personligen bekant med
någon politiker som är verksam i kommunen.

Av studien framgår bl.a. att det är vanligare att personer på
landsbygden eller i mindre tätorter är personligt bekanta med en
kommunalpolitiker.

Norén menar dock att det inte finns något direkt samband mellan att
medborgarna är personligt bekanta med kommunalpolitiker och deras
nöjdhet med hur kommunstyrelsen sköter sin uppgift. Det finns inte
heller något direkt samband mellan att vara personligt bekant med
kommunalpolitiker och nöjdhet med hur servicen har fungerat i
kommunen under de senaste 12 månaderna.

Skillnaden mellan mäns och kvinnors personliga kontakter med
kommunpolitiker är så liten att den inte är statistisk säkerställd. Däremot
kan man konstatera att det är vanligare med personliga kontakter med
politiker ju äldre man är. Politikerkontakter är också vanligare bland
högutbildade. Bland de öppet arbetslösa är det bara en av fem som
personligen känner någon kommunpolitiker. Av de som saknar svenskt
medborgarskap är det endast en av sex som är personligen bekant med en
politiker, medan siffran är en av tre för de med svenskt medborgarskap.

I Noréns studie framgår att det är 18 procent fler av de med
politikerkontakter som har försökt att påverka en lokal verksamhet, i

197

jämförelse med de som saknar politikerkontakter. Enligt studien är det Skr. 1999/2000:102
även så att det är 15 procent fler i gruppen av de med personlig
politikerkontakt som menar att de haft en delvis framgång med sin
påverkan, jämfört med gruppen som saknar personliga kontakter med
politiker. Inga skillnader tycks dock märkas mellan dessa kategorier vad
gäller full framgång med påverkansförsöken.

Politisk jämlikhet

Att medborgarna har lika möjligheter att påverka den demokratiska
processen är ett centralt fundament i en demokrati. I en rapport till
Demokratiutredningen beskriver statsvetarna Jan Teorell och Anders
Westholm hur den politiska jämlikheten har utvecklats under de senaste
30 åren {Medborgarnas erfarenheter SOU 1999:113).

Vad gäller den politiska jämlikheten mellan könen finner de att där det
i många fall skett en ökning både för män och kvinnor, till exempel
förmåga att överklaga och kontakt med beslutsfattare, så har ökningen
varit störst för kvinnorna. Vidare drar de slutsatsen att utjämningen
mellan kvinnor och män i huvudsak beror på att befolkningen har fått ett
tillskott på yngre, mer jämlika generationer, och inte på att det skulle ha
skett en beteendeförändring hos de män och kvinnor som tidigare var
mindre jämställda.

Unga och gamla anses av många som politiskt svagare än medelålders.
1997 års medborgarundersökning visar mycket riktigt att unga (18-35 år)
och gamla (56-76 år) är mindre politiskt aktiva än medelålders (36-55
år). Både vad gäller kontakter med beslutsfattare, deras förmåga att
överklaga politiska beslut och demonstrationsdeltagande är det fler
medelålders än unga och gamla som deltar. Mönstret bryts bara en gång,
och det gäller partiaktivitet, som främst attraherar de äldre medborgarna.

Till skillnad från vad som var fallet mellan kvinnor och män, där
skillnaderna under 1990-talet har fortsatt att minska, går det inte att utläsa
någon liknande tendens beträffande de olika åldersgrupperna.
Skillnaderna är i stort sett desamma förutom demonstrationsdeltagande,
som vid den förra medborgarundersökningen 1987 uppvisade en högre
andel unga än medelålders. Sålunda har skillnaderna i den bemärkelsen i
själva verket ökat.

För 30 år sedan var skillnaderna mellan utrikes födda och infödda
svenskars politiska deltagande obetydliga. Både vad gäller förmågan att
överklaga beslut, ta kontakter med beslutsfattare och deltaga i offentliga
demonstrationer uppvisade utrikes födda ett i det närmast lika stort
deltagande. Vändningen har framför allt kommit under 1990-talet. Vid
1994 års val hade valdeltagandet bland de utländska medborgarna sjunkit
till rekordlåg nivå, endast 40 procent deltog i valet. Vid 1998 års val
sjönk valdeltagandet ytterligare, endast 35 procent av de röstberättigade
utländska medborgarna deltog i kommunalvalet.

Vad gäller förvärvsarbetande eller inte menar forskarna att klyftan
avseende politisk jämlikhet mellan förvärvsarbetande och arbetslösa är
förhållandevis liten, men den har å andra sidan vuxit i takt med
arbetslösheten.

198

Lokala demokratiexperiment

Skr. 1999/2000:102

Runt om i landet finns en stor aktivitet med lokala demokratiförsök där
medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och
beslutsprocesser.

Ett flertal kommuner har t.ex. öppna nämndsammanträden,
medborgarpaneler och hearings för att få medborgarnas syn i olika frågor.

För att involvera ungdomar i den politiska processen har det i ett stort
antal kommuner bildats s.k. ungdomsråd. År 1997 fanns 85 ungdomsråd
eller liknande forum i landet. Året därpå hade antalet stigit till 102
(Ungdomsstyrelsen rapport nr 16 Demokratiska procedurer eller låtsas-
krumelurer, 1999). I några län har man genomfört s.k. ungdomsparlament
eller ungdomsting, där bl.a. landsting har varit initiativtagare.

I ett antal kommuner och landsting/regioner pågår i dag utveck-
lingsarbete som syftar till att komplettera befintliga mötesformer med
stöd av IT. Forskaren Agneta Ranerup presenterar i Demokrati-
utredningens forskarvolym IT i demokratins tjänst (SOU 1999:117) en
studie av användningen av elektroniska debattfora i Göteborg och
Sölvesborg. Ranerup menar bl.a. att det i ingen av kommunerna har
funnits någon tydlig medveten strategi vad gäller vilka åtgärder som bör
vidtas för att de demokratiserande målen skall uppnås.

I direktiven till den kommunaldemokratiska kommittén (dir. 1999:98)
framgår att kommittén skall titta närmare på ett flertal lokala demokrati-
experiment. Den skall bl.a. studera erfarenheterna i de kommuner som i
sin verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller utnyttjat möjligheten
att inrätta s.k. medborgarpaneler.

199

Skr. 1999/2000:102

14

Den internationella kommunen

Sammanfattande slutsatser

I Regionkommittén finns representanter för lokala och regionala
myndigheter i de femton medlemsstaterna. Under år 1999 har den
svenska delegationen ändrats till följd av resultatet i 1998 års allmänna
kommunalval i Sverige. En viktig del av kommitténs arbete under året
har rört dess allt mer aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen.

Under år 1999 fick drygt 100 projekt stöd till vänortssamarbete.
Företrädesvis är det demokratiprojekt som dominerar följt av projekt om
miljö, skola och infrastruktur. En nyhet för år 1999 är att Sida tillskjutit
medel för en försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa
länder i Afrika, Asien samt Syd- och Centralamerika.

Regionkommittén

I Regionkommittén finns representanter för lokala och regionala
myndigheter i de femton medlemsstaterna. Kommitténs uppgift är att se
till att EU:s politik tar mer hänsyn till de lokala och regionala
myndigheternas intressen. De svenska ledamöterna i Regionkommittén
nomineras av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och
är 12 till antalet. Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till
följd av resultatet i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige och därpå
följande nomineringsförfaranden i respektive parti. Den nya delegationen
är nominerad för återstoden av mandatperioden, dvs. t.o.m. den 25
januari år 2002.

Regionkommittén har haft fem plenarmöten. Den svenska delegationen
har svarat för tio yttranden som antagits av plenarsessionen. Yttrandena
har bl.a. gällt resolutioner om den pågående utvidgningsprocessen,
alternativ användning av strukturfondsmedel, regionernas genomförande
av lagstiftning, brottslighet och säkerhet i städer, transeuropeiska
transportnätverk, sammanhållning och konkurrens genom forskning,
teknisk utveckling och innovation.

En viktig del av kommitténs arbete under året har rört dess allt mer
aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen. Arbetet har främst
bestått i ett antal kontaktskapande konferenser i några av
ansökarländema. I samband med regionkommitténs novembersession
arrangerades en uppsamlingskonferens med sex ansökarländer och
företrädare för alla EU:s institutioner, medlemsstater m.fl. Konferensen
enades bl.a. om en resolution med ett antal uppmaningar till
Kommissionen, medlemsstaternas såväl som ansökarländemas
regeringar, där bl.a. vikten av att engagera de lokala och regionala
myndigheterna i utvidgningsprocessen poängterades.

200

Europarådet                                                       Skr. 1999/2000:102

Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för
Europa. Syftet med rådet är att skydda och förverkliga de ideal och
principer, som utgör medlemmarnas gemensamma arv, och att underlätta
deras ekonomiska och sociala framsteg.

Regeringen har i skrivelsen 1999/2000:70 om verksamheten inom
Europarådets ministerkommitté under år 1999 redogjort för verksam-
heten under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl.a. arbetet inom
styrkommittén för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) och
ministerkommitténs arbete med övervakning av efterlevnaden av med-
lemsstaternas åtaganden.

Under år 1999 firade Europarådet sitt femtioårsjubileum. Till jubiléet
anordnades i maj en konferens i Stockholm. Vid denna konferens disku-
terades bl.a. frågor som rörde främjandet av lokal och regional demo-
krati.

Vänortssamarbete

Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av
den svenska regeringen. En viktig roll spelar det samarbete där kom-
muner, landsting, län och regionala organisationer direkt samverkar med
motparter i grannländerna.

Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun-
förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas för-
djupade vänortssamarbete med Östeuropa. Under år 1999 fick 129
projekt stöd till en sammanlagd summa av drygt 23 miljoner kronor.
Företrädesvis är det demokratiprojekt som dominerar följt av projekt om
miljö, skola och infrastruktur. Stödet till Bosnien uppgick till nästan 2
miljoner kronor i sammanlagt åtta olika projekt.

En nyhet för år 1999 är att Sida tillskjutit 3 miljoner kronor för en
försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa länder i Afrika,
Asien samt Syd- och Centralamerika. Totalt sex projekt beviljades sådana
medel för sammanlagt närmare 1,5 miljoner kronor.

201

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 2000

Skr. 1999/2000:102

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren,
Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm

Föredragande: Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.

202

Eländers Gotab 59975, Stockholm 2000