sou 2019 46 d3

En ny riksbankslag

Volym 3

Slutbetänkande av Riksbankskommittén

Stockholm 2019

SOU 2019:46

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24978-9

ISSN 0375-250X

Innehåll

Volym 1

 

Sammanfattning ................................................................

41

Summary ..........................................................................

59

1

Författningsförslag.....................................................

79

1.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen .......................

79

1.2

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen....................

82

1.3

Förslag till lag om Sveriges riksbank .....................................

85

1.4Förslag till lag om Riksgäldskontorets upplåning för

Riksbankens behov ...............................................................

134

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81)

om skuldebrev .......................................................................

135

1.6Förslag till lag om upphävande av lagen (1940:79) om

utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest

 

m.m. vid krig eller krigsfara..................................................

137

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1940:300) angående

förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m.

 

(moratorielag) .......................................................................

138

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om

betalningsväsendet under krigsförhållanden .......................

140

Innehåll

SOU 2019:46

1.9Förslag till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684)

 

om betalningsväsendet under krigsförhållanden ................

143

1.10

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med

 

 

instruktion för Riksdagens ombudsmän.............................

144

1.11

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1404) om

 

 

valutapolitik ..........................................................................

147

1.12

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om

 

 

revision av statlig verksamhet m.m......................................

148

1.13

Förslag till lag om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400) .............................................

149

1.14

Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203).........

154

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över

finansmarknaderna ...............................................................

156

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga

 

myndigheters åtgärder vid höjd beredskap .........................

158

Unofficial translation of the main legislative proposals...............

160

2

Kommitténs uppdrag och arbete................................

223

2.1

Kommitténs uppdrag ...........................................................

223

2.2

Förutsättningar och avgränsningar......................................

224

2.3

Kommitténs arbete ...............................................................

225

3

Disposition..............................................................

231

Del 1: Bakgrundsbeskrivningar ..........................................

241

4

Centralbankers grundläggande uppgifter ....................

243

4.1

Inledning ...............................................................................

243

SOU 2019:46

Innehåll

4.2Nödvändiga egenskaper hos allmänt

accepterade betalningsmedel ................................................

245

4.3 Tillhandahålla slutliga betalningsmedel ...............................

248

4.3.1

Statens ansvar.........................................................

250

4.3.2Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

251

4.3.3Nuvarande lagstiftning och direktivens

frågeställningar.......................................................

252

4.4Upprätthålla ett centralt system

för betalningsavveckling .......................................................

254

4.4.1Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

255

4.4.2Nuvarande lagstiftning och direktivens

frågeställningar.......................................................

255

4.5 Stabilisera betalningsmedlets värde......................................

256

4.5.1Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

257

4.5.2Nuvarande lagstiftning och direktivens

 

frågeställningar.......................................................

258

4.6 Agera sista låneinstans ..........................................................

259

4.6.1

Likviditetsrisker i bankverksamhet ......................

259

4.6.2Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

261

4.6.3Nuvarande lagstiftning och direktivens

 

 

frågeställningar.......................................................

262

4.7

Kommitténs överväganden...................................................

264

4.8

Referenser..............................................................................

265

5

Centralbanker 1668–1979:

 

 

En ekonomisk-historisk bakgrund ..............................

267

5.1

Inledning................................................................................

267

 

5.1.1

Avgränsningar och disposition .............................

268

5.2

Internationell utveckling ......................................................

269

 

5.2.1

Bakgrund ................................................................

269

Innehåll

SOU 2019:46

5.2.2Tillkomst och framväxt av grundläggande

 

uppgifter ................................................................

270

5.2.3

Huvudsakliga mål..................................................

278

5.2.4

Penningpolitiska regimer......................................

281

5.2.5

Relation till den politiska makten ........................

288

5.3 Riksbankens utveckling........................................................

290

5.3.1Tillkomst och framväxt av grundläggande

 

 

uppgifter ................................................................

290

 

5.3.2

Penningpolitiska regimer......................................

292

 

5.3.3

Huvudsakliga mål..................................................

293

 

5.3.4

Roll inom finansiell stabilitet ...............................

295

 

5.3.5

Huvudsakliga instrument .....................................

296

 

5.3.6

Relation till den politiska makten ........................

296

5.4

Referenser .............................................................................

300

6

Centralbanker 1980–2019: Nationalekonomisk

 

 

bakgrund till kommitténs uppdrag .............................

305

6.1

Inledning ...............................................................................

305

6.2

Ekonomiska idéer bakom utvecklingen 1980–2007 ...........

306

 

6.2.1

Bakgrund................................................................

306

6.2.2Oberoende centralbanker viktigt enligt nya

 

rön ..........................................................................

309

6.2.3

En ny syntes växer fram........................................

310

6.2.4Riksbanksutredningen 1993 och ny

 

lagstiftning 1999....................................................

314

6.2.5

Den flexibla inflationsmålspolitiken tar form .....

316

6.3 Erfarenheter decenniet efter finanskrisen 2008–2019........

320

6.3.1

Bakgrund................................................................

321

6.3.2

Tillgångsköp kompletterar räntestyrningen........

322

6.3.3

Omprövning av regelverk .....................................

324

6.3.4

Penningpolitiska frågeställningar .........................

326

6.3.5

Sämre måluppfyllelse efter finanskrisen ..............

330

6.3.6

Oberoende och befogenheter...............................

334

6.3.7

Svenska och internationella utvärderingar...........

336

6.3.8

Snabbt minskande kontantanvändning................

337

6.4 Referenser .............................................................................

339

SOU 2019:46Innehåll

7

Det finansiella systemets roll, funktioner och risker.....

345

7.1

Inledning................................................................................

345

7.2

Det finansiella systemets betydelse .....................................

345

 

7.2.1

Det finansiella systemet och dess

 

 

 

grundläggande funktioner.....................................

345

 

7.2.2

En beskrivning av det finansiella systemet...........

348

7.2.3Det finansiella systemet ska vara stabilt och

 

effektivt ..................................................................

351

7.2.4

Systemviktiga företag ............................................

355

7.2.5

Soliditet och likviditet – två centrala begrepp......

357

7.3Soliditets- och likviditetsrisker i bankverksamhet och

andra finansiella företag........................................................

359

7.3.1

Soliditetsrisker .......................................................

360

7.3.2

Likviditetsrisker.....................................................

360

7.4Likvida tillgångar och risken för systemomfattande

likviditetskriser......................................................................

363

7.4.1

Efterfrågan på och utbud av likvida tillgångar .....

364

7.4.2

Säkra likvida tillgångar...........................................

365

7.4.3

Likviditet i normala tider ......................................

366

7.4.4Orsaker till systemomfattande

 

 

likviditetskriser ......................................................

367

7.5

Regelverk för det finansiella systemet .................................

374

7.6

Referenser..............................................................................

376

8

Det svenska krishanteringsramverket .........................

379

8.1

Inledning................................................................................

379

 

8.1.1

Bakgrund ................................................................

379

8.2

Statliga åtgärder om ett individuellt företag får problem ...

381

 

8.2.1

Den krisförebyggande fasen .................................

381

8.2.2Begreppet fallera eller sannolikt komma att

 

fallera ......................................................................

386

8.2.3

Resolution ..............................................................

387

8.2.4

Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.......

404

8.2.5

Nödkrediter och garantier ....................................

406

Innehåll

SOU 2019:46

8.3 Statliga åtgärder vid marknadsstörningar............................

409

8.3.1

Repor av statspapper .............................................

409

8.3.2

Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut ......

410

8.3.3Likviditetsstöd från Riksbanken för att

motverka en systemomfattande likviditetskris ... 411

8.4Behovet av internationellt samarbete

mellan myndigheter ..............................................................

412

8.5Överenskommelser med andra myndigheter nationellt

och internationellt ................................................................

413

8.5.1Samverkan nationellt inom Finansiella

 

 

stabilitetsrådet .......................................................

414

 

8.5.2

Överenskommelser med utländska

 

 

 

myndigheter...........................................................

415

8.6

Referenser .............................................................................

417

9

Unionsrättsliga regler om centralbanker......................

419

9.1

Unionsrättens förhållande till nationell rätt .......................

419

9.2

EMU och penningpolitik .....................................................

421

9.3

Europeiska centralbankssystemet........................................

425

9.4

Oberoende för centralbanker ..............................................

428

9.5

Innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna.................

433

9.6

Medlemsstater med undantag ..............................................

435

9.7Konvergenskraven och rättslig konvergens för Sveriges

 

del ..........................................................................................

441

9.8

Referenser .............................................................................

446

10

En översikt över gällande svensk rätt ..........................

447

10.1

Inledning ...............................................................................

447

10.2

Regeringsformen ..................................................................

448

10.3

Riksdagsordningen ...............................................................

451

SOU 2019:46

 

Innehåll

10.4 Riksbankslagen......................................................................

451

10.4.1

Uppgifter och mål .................................................

451

10.4.2

Penningpolitik .......................................................

452

10.4.3Att främja ett säkert och effektivt

betalningsväsende ..................................................

452

10.4.4Riksbankens befogenheter att begära

uppgifter från företag ............................................

457

10.4.5Samråd och informationsutbyte med andra

 

 

myndigheter ...........................................................

457

 

10.4.6

Riksbankens organisation .....................................

457

10.5

Bestämmelser om valutapolitik ............................................

458

10.6

Beredskapslagstiftningen......................................................

460

11

Riksbanken och den svenska förvaltningsmodellen......

463

11.1

Inledning................................................................................

463

11.2

Från folkvilja till förvaltningsbeslut ....................................

464

 

11.2.1 Riksdagen är folkets främsta företrädare .............

465

 

11.2.2

Regeringen styr riket.............................................

467

11.3

Den svenska statliga förvaltningen – styrning,

 

 

verksamhet och organisation................................................

469

 

11.3.1

Begreppet förvaltningsmyndighet ........................

469

 

11.3.2 Historiskt perspektiv på svenska

 

 

 

förvaltningsmyndigheter.......................................

471

 

11.3.3 Nuvarande former för ledning av myndigheter...

472

 

11.3.4 Förvaltningsmyndigheterna – en heterogen

 

 

 

grupp ......................................................................

474

 

11.3.5

Grundläggande principer för

 

 

 

förvaltningsmyndigheternas verksamhet .............

478

 

11.3.6 Den svenska förvaltningsmodellen i ett

 

 

 

internationellt perspektiv ......................................

480

11.4

Riksbanken i den svenska förvaltningsmodellen ................

481

 

11.4.1 Vad innebär det att Riksbanken lyder under

 

 

 

riksdagen? ..............................................................

481

11.4.2Riksbanken – en både unik och vanlig

förvaltningsmyndighet ..........................................

483

Innehåll

SOU 2019:46

11.4.3Riksbankens självständighet i jämförelse med

andra förvaltningsmyndigheter ............................

487

11.5 Ingående av internationella överenskommelser för

 

Sveriges räkning ....................................................................

488

11.5.1 Regeringen ingår internationella

 

överenskommelser ................................................

488

11.5.2 Riksdagens godkännande i vissa fall.....................

489

11.5.3Förvaltningsmyndigheters ingående av

internationella överenskommelser .......................

490

11.5.4Riksbankens möjlighet att ingå internationella

 

 

överenskommelser ................................................

491

11.6

Samverkan mellan myndigheter...........................................

492

11.7

Referenser .............................................................................

495

12

Innebörden av Riksbankens oberoende.......................

497

12.1

Inledning ...............................................................................

497

 

12.1.1

Kommitténs uppdrag ............................................

497

 

12.1.2

Oberoende institutioner och

 

 

 

konstitutionalism ..................................................

497

 

12.1.3 Bakgrunden till centralbankers oberoende..........

498

 

12.1.4

Demokratisk legitimitet........................................

500

 

12.1.5 Utvecklingen efter den globala finanskrisen .......

501

12.2

Utvecklingen mot en mer självständig Riksbank ...............

504

 

12.2.1 Tiden fram till mitten av 1980-talet .....................

504

 

12.2.2 Införandet av riksbankslagen i slutet av 1980-

 

 

 

talet.........................................................................

505

 

12.2.3 Arbetet med ett stärkt oberoende för

 

 

 

Riksbanken ............................................................

508

12.3

Riksbankens särställning som myndighet ...........................

512

12.4

Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även

 

 

frågor om finansiell stabilitet? .............................................

517

12.5

Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även

 

 

Riksbankens roll i internationella sammanhang? ...............

525

SOU 2019:46Innehåll

12.6

Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende frågor

 

 

om kontantförsörjning och kontanthantering? ..................

526

12.7

Referenser..............................................................................

529

Volym 2

 

 

13

Övergripande ställningstaganden...............................

531

13.1

En ny riksbankslag ................................................................

531

13.2

Anpassningar till unionsrätten .............................................

533

13.3

Förhållandet mellan regeringsformen respektive övriga

 

 

lagar........................................................................................

536

13.4

Uppgifter, mål och befogenheter.........................................

539

13.5

En proportionalitetsprincip för Riksbankens

 

 

beslutsfattande ......................................................................

550

13.6

En skyldighet att motivera beslut ........................................

554

13.7

Förtydligande av förbudet mot monetär finansiering ........

556

13.8

Huvudmannaskapet för Riksbanken ...................................

558

13.9

Omvärldsbevakning och forskning......................................

559

13.10

Referenser..............................................................................

562

Del 2: Penningpolitikens mål och medel ............................

563

14

Utgångspunkter och principer för förslag inom

 

 

penningpolitiken .....................................................

565

14.1

Inledning och disposition.....................................................

565

14.2

Ansvaret för penningpolitiken enligt gällande rätt .............

566

14.3

Vad är penningpolitik? .........................................................

568

 

14.3.1

Bakgrund ................................................................

568

 

14.3.2 Räntestyrning i relation till grundläggande

 

 

 

uppgifter.................................................................

570

 

14.3.3

Diskussion efter finanskrisen ...............................

572

Innehåll

SOU 2019:46

14.3.4

Internationell utblick ............................................

576

14.3.5

Utgångspunkter och principer .............................

583

14.3.6

Sammanfattande kommentarer ............................

588

14.4 Rekommendationer i finansutskottets externa

 

utvärderingar.........................................................................

589

14.4.1 Tre utvärderingar – tre tidsperioder.....................

590

14.4.2

Penningpolitikens nominella mål.........................

591

14.4.3 Real hänsyn inom penningpolitiken ....................

593

14.4.4Annan samhällsekonomisk hänsyn

 

 

inom penningpolitiken..........................................

595

14.5

Penningpolitikens transmissionsmekanism ........................

596

 

14.5.1 Monetär bas och penningmängd ..........................

597

 

14.5.2

Transmissionsmekanism vid räntestyrning .........

598

 

14.5.3

Implementering av räntestyrning.........................

602

14.6

Referenser .............................................................................

611

15

Precisering av prisstabilitetsmålet..............................

615

15.1

Inledning ...............................................................................

615

 

15.1.1

Frågeställningar och disposition ..........................

616

15.2

Målformulering i lag samt beslutsformerna

 

 

för preciseringen av prisstabilitetsmål .................................

617

 

15.2.1

Internationell utblick ............................................

617

 

15.2.2

Gällande svensk rätt..............................................

620

 

15.2.3

Unionsrättens regler .............................................

621

 

15.2.4

Kommitténs överväganden...................................

625

15.3

Olika preciseringar av prisstabilitetsmålet ..........................

630

 

15.3.1

Internationell utblick ............................................

631

 

15.3.2 Alternativa målvariabler för penningpolitiken ....

634

 

15.3.3 Inflationsmål med eller utan intervall? ................

645

 

15.3.4

Tidshorisont ..........................................................

648

 

15.3.5 Målnivå för nominell utvecklingstakt ..................

650

 

15.3.6

Val av prisindex .....................................................

658

 

15.3.7

Rättsliga förutsättningar .......................................

665

 

15.3.8

Kommitténs överväganden...................................

668

15.4

Referenser .............................................................................

675

SOU 2019:46Innehåll

16

Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken ............

683

16.1

Inledning................................................................................

683

 

16.1.1

Frågeställningar och disposition...........................

684

16.2

Realekonomiska effekter av penningpolitik........................

684

 

16.2.1

Stabilisering över konjunkturcykeln ....................

685

 

16.2.2 Realekonomiska effekter även på längre sikt? .....

687

16.3

Internationell utblick ............................................................

689

16.4

Alternativa variabler och formuleringar ..............................

691

16.4.1Riksbankens nuvarande realekonomiska

 

 

hänsyn ....................................................................

691

 

16.4.2

Alternativa realekonomiska variabler ...................

691

 

16.4.3 Avvägningar beträffande formuleringar i lag .......

692

16.5

De rättsliga förutsättningarna för realekonomisk

 

 

hänsyn

....................................................................................

694

16.6

Kommitténs överväganden...................................................

698

 

16.6.1 Bör realekonomisk hänsyn lagstadgas? ................

698

 

16.6.2 Vilken typ av realekonomisk hänsyn bör tas? .....

700

16.7

Referenser..............................................................................

704

17

Penningpolitik och hänsyn till finansiella obalanser.....

707

17.1

Inledning................................................................................

707

 

17.1.1

Frågeställningar och disposition...........................

708

17.2

Bakgrund och terminologi....................................................

709

17.3

Relation till makrotillsynen..................................................

712

 

17.3.1 Första respektive andra försvarslinjen..................

713

17.4

Nationalekonomiska perspektiv ..........................................

714

 

17.4.1 Räntor och finansiella variabler ............................

714

 

17.4.2 Bred samsyn före finanskrisen..............................

719

 

17.4.3

Analyser efter finanskrisen ...................................

720

17.5

Internationell utblick ............................................................

729

 

17.5.1 Länder som i större utsträckning beaktar

 

 

 

finansiella obalanser inom penningpolitiken .......

729

Innehåll

SOU 2019:46

17.5.2Länder som i mindre utsträckning beaktar

 

 

finansiella obalanser inom penningpolitiken

....... 732

17.6

Kommitténs överväganden ..................................................

736

 

17.6.1

Två principiella förhållningssätt ...........................

736

 

17.6.2 Behov av flera perspektiv ......................................

738

 

17.6.3

Kommitténs bedömningar....................................

740

17.7

Referenser .............................................................................

743

18

Befogenheter inom penningpolitiken..........................

749

18.1

Inledning ...............................................................................

749

 

18.1.1

Frågeställningar .....................................................

751

 

18.1.2

Disposition ............................................................

751

18.2

Nuvarande ordning...............................................................

752

 

18.2.1

Gällande svensk rätt..............................................

752

18.2.2Unionsrättens regler och verksamheten

inom Eurosystemet ...............................................

761

18.2.3 Medlemsstater med undantag...............................

765

18.2.4Lagstödet för räntestyrning och andra

 

 

penningpolitiska åtgärder .....................................

767

18.3

Internationell utblick ...........................................................

768

18.4

Negativ styrränta ..................................................................

769

 

18.4.1

Mekanismer ...........................................................

769

 

18.4.2

Risker .....................................................................

770

 

18.4.3

Rättsliga förutsättningar .......................................

778

18.5

Köp av statsobligationer.......................................................

778

 

18.5.1 Effekter genom flera kanaler ................................

779

18.5.2Effekter på finansiella variabler och

 

makroekonomisk utveckling ................................

782

18.5.3

Risker .....................................................................

784

18.5.4

Rättsliga förutsättningar .......................................

793

18.6 Krediter till okonventionella villkor....................................

794

18.6.1 Krediter till fast ränta med långa löptider............

795

18.6.2

Villkorade krediter ................................................

796

SOU 2019:46Innehåll

18.7

Valutainterventioner .............................................................

797

 

18.7.1

Effekter på reala och finansiella variabler.............

798

 

18.7.2

Risker .....................................................................

800

 

18.7.3

Rättsliga förutsättningar .......................................

803

18.8

Köp av privata värdepapper ..................................................

804

 

18.8.1

Effekter på finansiella variabler ............................

805

 

18.8.2

Risker och effekter på resursallokering................

806

 

18.8.3

Rättsliga förutsättningar .......................................

809

18.9

Monetär finansiering av finanspolitik ..................................

809

 

18.9.1

MFFP och centralbankens balansräkning ............

810

 

18.9.2

Rättsliga förutsättningar .......................................

813

18.10

Ytterligare samhällsekonomiska hänsyn

 

 

inom penningpolitiken?........................................................

814

 

18.10.1

De finansiella marknaderna

 

 

 

och statsskuldsförvaltningen ................................

815

 

18.10.2

Riksbankens balansräkning och offentliga

 

 

 

finanser ...................................................................

816

 

18.10.3

Inkomstfördelningen ............................................

817

18.11

Kommitténs överväganden...................................................

818

 

18.11.1

Räntestyrnings- och likviditetsinstrument ..........

818

 

18.11.2

Köp av statspapper ................................................

824

 

18.11.3

Direkta köp av privata värdepapper......................

827

 

18.11.4

Föreskrifter och kassakrav ....................................

829

 

18.11.5

Valutainterventioner..............................................

830

 

18.11.6

Monetär finansiering av finanspolitik ..................

832

 

18.11.7

Uppgiftsskyldighet................................................

833

18.12

Referenser..............................................................................

836

19

Växelkursstyrning ....................................................

843

19.1

Uttrycket valutapolitik .........................................................

843

19.2

Ansvarsfördelningen mellan regeringen

 

 

och Riksbanken i växelkursfrågor ........................................

850

19.3

Växelkursstyrning enligt den nya riksbankslagen...............

852

19.4

Referenser..............................................................................

855

Innehåll

SOU 2019:46

Del 3: Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet................

857

20

Utgångspunkter och principer för förslag om

 

 

Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet ..........

859

20.1

Inledning ...............................................................................

859

 

20.1.1

Disposition ............................................................

861

20.2

Centralbankers grundläggande uppgifter och frågor

 

 

relaterade till EU-rätten .......................................................

861

 

20.2.1

Centralbankers grundläggande uppgifter ............

861

 

20.2.2

Unionsrättsliga förutsättningar............................

863

20.3

Ansvarsfördelning och målformulering avseende

 

 

finansiell stabilitet i Sverige..................................................

864

20.4

Vad innebär Riksbankens uppgift att främja ett säkert

 

 

och effektivt betalningsväsende? .........................................

868

20.5

Synpunkter på nuvarande riksbankslag ...............................

872

 

20.5.1

Finanskriskommittén............................................

873

 

20.5.2

Internationella valutafonden ................................

875

20.5.3Behandlingen av finansiell stabilitet i

 

 

Finansutskottets tre externa utvärderingar .........

875

 

20.5.4

Riksbanken ............................................................

879

 

20.5.5

Sammanfattning av synpunkterna........................

880

20.6

Riksbankens utformning av sitt arbete ...............................

881

20.7

Internationell utblick ...........................................................

884

20.8

Kommitténs överväganden ..................................................

901

 

20.8.1 Delat ansvar innebär ett behov av samverkan .....

901

20.8.2Avvägning mellan finansiell stabilitet och

effektivitet .............................................................

903

20.8.3Förutsättningar för delegering av uppgifter

 

och befogenheter...................................................

905

20.8.4 Riksbankens ställning behöver beaktas ...............

906

20.8.5

Samordning och befogenheter i kristider ............

908

20.8.6

Formuleringen av Riksbankens mål.....................

909

20.9 Referenser .............................................................................

912

SOU 2019:46Innehåll

21

Finansiell infrastruktur.............................................

915

21.1

Inledning................................................................................

915

21.2

Riksbankens ansvar för betalningsavveckling .....................

916

21.3

Övervakning av den finansiella infrastrukturen..................

929

21.4

Referenser..............................................................................

938

22

Generellt likviditetsstöd ...........................................

939

22.1

Inledning................................................................................

939

 

22.1.1

Bakgrund ................................................................

939

 

22.1.2 Kommitténs uppdrag och utgångspunkter ..........

941

 

22.1.3

Disposition.............................................................

942

22.2

Internationell utblick och unionsrätten ..............................

942

 

22.2.1

Internationell utblick ............................................

942

 

22.2.2

Unionsrätten..........................................................

943

22.3

Riksbankens mandat .............................................................

945

22.4

Ansvarsfördelningen mellan Riksbanken

 

 

och Riksgäldskontoret ..........................................................

950

22.5

Utgångspunkter för utformningen av Riksbankens

 

 

generella likviditetsstöd ........................................................

952

22.6

Hur ska syftet med Riksbankens generella

 

 

likviditetsstödjande åtgärder formuleras? ...........................

956

22.7

Vilka befogenheter att ge generellt likviditetsstöd bör

 

 

Riksbanken ha? .....................................................................

958

22.7.1Kredit i svenska kronor mot betryggande

säkerhet ..................................................................

960

22.7.2Kredit i utländsk valuta mot betryggande

säkerhet ..................................................................

967

22.7.3Återköpsavtal i svenska kronor eller utländsk

valuta ......................................................................

968

22.7.4Återköpsavtal avseende värdepapper och

liknande ..................................................................

970

22.7.5 Andra värdepapperstransaktioner ........................

972

InnehållSOU 2019:46

22.8

Särskilda likviditetsfaciliteter som får räknas

 

 

in i likviditetsbufferten .........................................................

978

Appendix: Internationell utblick ...................................................

985

22.9

Referenser ............................................................................

1001

23

Nödkrediter...........................................................

1005

23.1

Inledning ..............................................................................

1005

 

23.1.1

Utgångspunkter ...................................................

1005

 

23.1.2

Kommitténs uppdrag ...........................................

1006

 

23.1.3

Disposition ...........................................................

1006

23.2

Riksbankens och Riksgäldskontorets åtgärder för stöd

 

 

till individuella företag ........................................................

1007

23.3

När kan det bli aktuellt att ge en nödkredit?.....................

1008

23.4

En jämförelse mellan nödkrediter och generellt

 

 

likviditetsstöd från Riksbanken ..........................................

1009

23.5

Internationell utblick och unionsrätten .............................

1011

 

23.5.1

Internationell utblick ...........................................

1011

 

23.5.2

Unionsrätten ........................................................

1011

23.6

Bagehots regel......................................................................

1015

23.7

Vilka kriterier ska vara uppfyllda för att Riksbanken ska

 

få ge en nödkredit? ..............................................................

1016

 

23.7.1 Riksbanken får besluta om nödkredit.................

1016

 

23.7.2 En nödkredit bör bygga på frivillighet................

1017

 

23.7.3 Syftet med Riksbankens nödkrediter..................

1018

23.7.4Nödkredit i svenska kronor eller utländsk

 

valuta mot säkerhet ..............................................

1021

23.7.5

Motpartskretsen ...................................................

1026

23.7.6

Stödmottagarens finansiella ställning .................

1031

23.7.7Ska det finnas en övre beloppsgräns för

Riksbankens nödkrediter? ...................................

1039

23.7.8Ska regeringen godkänna ett beslut om

nödkredit innan det fattas?..................................

1042

23.8 Nödkredit till ett företag i resolution ................................

1043

23.8.1 En problembeskrivning........................................

1044

SOU 2019:46

Innehåll

23.8.2 Unionsrätten........................................................

1047

23.8.3 Riksgäldskontorets och Riksbankens roller

 

enligt förarbetena till lagen om resolution.........

1048

23.8.4 IMF:s synpunkter på det svenska regelverket ...

1051

23.8.5Arbetsfördelningen mellan Riksgäldskontoret

och Riksbanken....................................................

1052

23.8.6Kriterierna för att ge nödkredit när ett företag

 

 

är försatt i resolution ...........................................

1055

Appendix: Internationell utblick..................................................

1059

23.9

Referenser............................................................................

1075

24

Övriga frågor inom finansiell stabilitet .....................

1077

24.1

Inledning..............................................................................

1077

 

24.1.1

Innehåll.................................................................

1077

 

24.1.2

Disposition...........................................................

1077

24.2

Riksbankens övervakning av det finansiella systemets

 

 

funktionssätt .......................................................................

1078

24.3

Riksbanken ska förbereda sig för att hantera kriser .............

1081

24.4

Samverkan, samråd och information .................................

1084

 

24.4.1

Samverkan och samråd ........................................

1084

 

24.4.2

Riksbankens informationsskyldighet .................

1091

24.5

En särskild garanti för nödkrediter? ..................................

1093

24.6

Ändringar av skuldebrevslagen ..........................................

1095

24.7

Centrala motparter och ändringar i Emir-förordningen ..

1102

 

24.7.1

Bakgrund ..............................................................

1102

24.7.2Nya uppgifter för centralbanker mot

bakgrund av ändringarna Emir-förordningen.... 1105

24.7.3Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet

rörande centrala motparter inom EU.................

1105

24.7.4Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet

rörande centrala motparter i tredjeland .............

1107

24.7.5 Behovet av lagstiftningsåtgärder.........................

1109

24.8 Referenser............................................................................

1114

InnehållSOU 2019:46

25

Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och

 

 

målet för det finansiella systemet ............................

1117

25.1

Inledning ..............................................................................

1117

 

25.1.1

Bakgrund...............................................................

1118

 

25.1.2

Disposition ...........................................................

1119

25.2

Krediter

................................................................................

1119

 

25.2.1

Föreslagna befogenheter......................................

1119

 

25.2.2 Syften med olika centralbankskrediter ...............

1122

 

25.2.3

Diskussion ............................................................

1123

25.3

Köp och försäljning av värdepapper ...................................

1126

 

25.3.1

Föreslagna befogenheter......................................

1126

 

25.3.2 Syften med köp och försäljning av

 

 

 

värdepapper ..........................................................

1127

 

25.3.3

Diskussion ............................................................

1129

25.4

Sammanfattande kommentarer...........................................

1129

25.5

Referenser ............................................................................

1132

Del 4: Riksbankens internationella arbete.........................

1133

26

Internationellt arbete .............................................

1135

26.1

Inledning ..............................................................................

1135

26.2

Kommitténs uppdrag ..........................................................

1137

26.3

Några utgångspunkter för Riksbankens internationella

 

 

arbete

....................................................................................

1139

26.4

Banken för internationell betalningsutjämning (BIS).......

1141

 

26.4.1 BIS ägare och organisation ..................................

1142

 

26.4.2 Riksbankens finansiella avtal med BIS................

1143

26.5

Baselkommittén för banktillsyn .........................................

1143

 

26.5.1

Organisation och beslutsprocess ........................

1144

 

26.5.2

Medlemmar...........................................................

1145

 

26.5.3 Standarder, riktlinjer och god praxis...................

1146

 

26.5.4

Politisk vägledning ...............................................

1147

 

26.5.5

Inflytande över lagstiftningen .............................

1148

 

26.5.6

EU och Baselkommittén .....................................

1149

SOU 2019:46

Innehåll

26.5.7Svensk samordning inför Baselkommitténs

 

 

möten ...................................................................

1150

26.6

Andra kommittéer och internationella grupper som BIS

 

 

stödjer

..................................................................................

1151

 

26.6.1 CGFS, CPMI och MC ........................................

1151

 

26.6.2 Rådet för finansiell stabilitet (FSB)....................

1151

26.7

Europeiska systemrisknämnden (ESRB)...........................

1152

26.8

Övrigt EU-samarbete: EBA och EFK ...............................

1153

 

26.8.1

Europeiska bankmyndigheten (EBA) ................

1153

 

26.8.2

Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) 1154

26.9 Kommitténs överväganden.................................................

1155

26.9.1Riksbankens deltagande i internationella

sammanhang.........................................................

1155

26.9.2Fördjupade bedömningar rörande

Baselkommittén ...................................................

1156

26.9.3Information till riksdagen och regeringen

 

 

om internationellt arbete.....................................

1158

 

26.9.4

Samarbetsformer för myndigheterna

 

 

 

i det internationella arbetet .................................

1160

 

26.9.5 Vägledning från regeringen och riksdagen.........

1162

 

26.9.6 Övriga bestämmelser för Riksbankens

 

 

 

internationella verksamhet..................................

1164

26.10

Referenser............................................................................

1167

27

Internationella valutafonden ...................................

1169

27.1

Inledning..............................................................................

1169

27.2

Bakgrundsfakta om Internationella valutafonden (IMF). 1171

 

27.2.1 Grundande länder och medlemsländer...............

1171

 

27.2.2

IMF:s verksamhet................................................

1171

27.3

Tidigare utredningar och Sveriges syn på IMF .................

1173

 

27.3.1 Regeringens och finansutskottets syn på IMF ..

1173

 

27.3.2 Tidigare utredningar och ställningstaganden

 

 

 

relaterade till IMF-åtagandena............................

1174

Innehåll

SOU 2019:46

27.4 IMF:s organisation

..............................................................1174

27.4.1Guvernörstyrelsen är IMF:s högsta beslutande

 

 

organ .....................................................................

1174

 

27.4.2 IMFC är IMF:s viktigaste policyskapande

 

 

 

organ .....................................................................

1175

 

27.4.3 Exekutivstyrelsen sköter det dagliga arbetet......

1176

 

27.4.4 IMF-frågor koordineras även inom EU .............

1177

 

27.4.5 IMF:s stadgar om hur medlemsländerna ska

 

 

 

arbeta.....................................................................

1178

27.5

Gällande rätt ........................................................................

1179

 

27.5.1 Riksbanken är finansiell motpart mot IMF........

1179

 

27.5.2 Riksbanken är förbindelseorgan gentemot

 

 

 

IMF .......................................................................

1180

 

27.5.3 Riksbanken får förvärva och handla med

 

 

 

IMF:s särskilda dragningsrätter ..........................

1180

27.6 En internationell utblick: andra länders val

 

 

av kontaktmyndighet och finansiell motpart.....................

1180

27.7 Medlemsländernas finansiella åtaganden mot IMF ...........

1181

 

27.7.1

Ett medlemslands insatskapital ...........................

1181

 

27.7.2 Frivilliga bilaterala eller multilaterala

 

 

 

lånearrangemang med IMF..................................

1182

 

27.7.3 Åtaganden relaterade till innehav av IMF:s

 

 

 

reservtillgång SDR ...............................................

1183

 

27.7.4 Åtaganden relaterade till IMF:s utlåning

 

 

 

till låginkomstländer ............................................

1185

 

27.7.5 IMF:s finansiella transaktionsplan (FTP)

 

 

 

och förhandsavisering till medlemsländerna

 

 

 

rörande transaktioner...........................................

1186

 

27.7.6 Kreditrisk vid utlåning till IMF...........................

1187

27.8 Riksbankens finansiella åtaganden mot IMF .....................

1187

 

27.8.1 En samlad bild av de finansiella åtagandena

 

 

 

mot IMF ...............................................................

1187

 

27.8.2 Kommentarer om de svenska åtagandena...........

1188

27.9

Kommitténs överväganden .................................................

1190

 

27.9.1

Kommitténs övergripande bedömningar............

1190

 

27.9.2 Riksbankens roll som förbindelseorgan .............

1191

SOU 2019:46Innehåll

 

27.9.3 Riksbankens roll som finansiell motpart ...........

1192

27.10

Referenser............................................................................

1199

Volym 3

 

 

Del 5: Riksbankens institutionella och finansiella

 

 

oberoende ...........................................................

1201

28

Institutionellt oberoende ........................................

1203

28.1

Kommitténs uppdrag ..........................................................

1203

28.2

Instruktionsförbudet i svensk rätt.....................................

1203

28.3

Information till regeringen om penningpolitiska beslut

 

 

m.m. .....................................................................................

1215

29

Eget kapital, vinstdisposition

 

 

och tillgångsförvaltning ..........................................

1221

29.1

Inledning..............................................................................

1221

29.2

Bakgrund och behovet av översyn .....................................

1222

29.3

Riksbankens ställning och finansiella oberoende..............

1224

29.4

Storlek på Riksbankens eget kapital ..................................

1226

 

29.4.1 Finansiellt oberoende och kostnadsfritt

 

 

 

kapital ...................................................................

1226

 

29.4.2 Orealiserade vinster och Riksbankens eget

 

 

 

kapital ...................................................................

1229

 

29.4.3

Finansiering av driftskostnader ..........................

1232

 

29.4.4 En buffert för förlustrisker .................................

1235

 

29.4.5 Regeringens förslag om storlek på

 

 

 

Riksbankens eget kapital .....................................

1245

 

29.4.6

Kommitténs överväganden .................................

1246

29.5

Strukturen på Riksbankens eget kapital ............................

1247

 

29.5.1

Regeringens förslag .............................................

1249

 

29.5.2

Flamutredningens förslag ...................................

1249

 

29.5.3

Kommitténs överväganden .................................

1250

InnehållSOU 2019:46

29.6

Vinstdisposition...................................................................

1251

 

29.6.1

Nuvarande ordning ..............................................

1251

 

29.6.2

Regeringens förslag..............................................

1253

 

29.6.3

Finansiella avsättningar........................................

1254

 

29.6.4

Flamutredningens förslag ....................................

1255

 

29.6.5

Kommitténs överväganden..................................

1255

29.7

Beslutsformerna angående Riksbankens balans- och

 

 

resultaträkning samt årets resultat......................................

1258

29.8

Riksbankens tillgångsförvaltning .......................................

1263

29.9

Möjlighet till återställning av det egna kapitalet................

1268

 

29.9.1

Regeringens förslag..............................................

1268

 

29.9.2

Flamutredningens förslag ....................................

1268

 

29.9.3 För- och nackdelar med automatisk

 

 

 

återkapitalisering ..................................................

1269

 

29.9.4 Hänsyn till orealiserade vinster vid

 

 

 

återkapitalisering ..................................................

1271

 

29.9.5 Nivå för återställning av det egna kapitalet ........

1272

 

29.9.6

Kommitténs överväganden..................................

1273

29.10

Referenser ............................................................................

1275

30

Valutaupplåning till valutareserven...........................

1277

30.1

Inledning ..............................................................................

1277

30.2

Bakgrund ..............................................................................

1278

 

30.2.1 Motiven för Riksbanken att hålla en

 

 

 

valutareserv ...........................................................

1278

 

30.2.2 Valutareservens storlek och sammansättning ....

1280

 

30.2.3 Användning av valutareserven under

 

 

 

finanskrisen ..........................................................

1282

 

30.2.4 Förstärkningen av valutareserven 2009 och

 

 

 

2012.......................................................................

1284

30.2.5Flamutredningens förslag om valutaupplåning ..1290

30.2.6 Utkastet till lagrådsremiss 2017 ..........................

1296

30.2.7 Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss .1297

30.3Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och

valutareserver .......................................................................

1301

SOU 2019:46Innehåll

30.4

Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning

 

 

i eget namn enligt gällande rätt ..........................................

1303

30.5

Bankernas behov av likviditetsstöd....................................

1308

 

30.5.1 Likviditetsrisk i utländsk valuta..........................

1309

 

30.5.2 Ökade likviditetskrav på bankerna sedan

 

 

 

finanskrisen ..........................................................

1311

 

30.5.3 Tidigare bedömningar av behovet av

 

 

 

likviditetsstöd ......................................................

1312

30.6

Riksbankens behov av valutareserv....................................

1317

 

30.6.1 Möjligheten att få valutareserven återställd .......

1318

 

30.6.2 Andra möjligheter till finansiering av

 

 

 

likviditetsstöd i utländsk valuta ..........................

1320

 

30.6.3 IMF-åtaganden, valutainterventioner och

 

 

 

andra uppgifter som skapar behov av

 

 

 

valutareserv ..........................................................

1324

 

30.6.4

Valutareserv som förtroendeskapare

 

 

 

på den internationella finansmarknaden.............

1327

30.7

Kommitténs överväganden.................................................

1329

30.8

Referenser............................................................................

1337

31

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra

 

 

centralbanker........................................................

1341

31.1

Inledning..............................................................................

1341

31.2

Vad är ett valutaåterköpsavtal? ..........................................

1342

31.3

I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal? ....

1344

31.4

För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal.....................

1345

 

31.4.1

Fördelar med valutaåterköpsavtal.......................

1345

 

31.4.2

Nackdelar med valutaåterköpsavtal....................

1346

31.5

Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen

 

 

och framåt............................................................................

1347

 

31.5.1

Riksbankens valutaåterköpsavtal ........................

1347

31.5.2ECB:s och Federal Reserves

valutaåterköpsavtal ..............................................

1352

InnehållSOU 2019:46

31.6

Gällande rätt ........................................................................

1352

 

31.6.1

Unionsrätten ........................................................

1352

 

31.6.2

Regeringsformen ..................................................

1354

 

31.6.3

Riksbankslagen.....................................................

1354

31.7

Andra centralbankers möjlighet att ingå

 

 

valutaåterköpsavtal ..............................................................

1355

31.8

Kommitténs överväganden .................................................

1355

31.8.1Att tillgodose Riksbankens behov av utländsk

valuta .....................................................................

1356

31.8.2Att tillgodose andra centralbankers behov av

 

 

valuta .....................................................................

1358

31.9

Referenser ............................................................................

1361

Del 6: Organisation och demokratisk granskning................

1363

32

Organisation och ledning ........................................

1365

32.1

Inledning ..............................................................................

1365

 

32.1.1

Kommitténs uppdrag ...........................................

1365

 

32.1.2

En kort historik....................................................

1366

 

32.1.3

Utgångspunkter och disposition.........................

1367

32.2

Gällande rätt ........................................................................

1368

 

32.2.1

Fullmäktige...........................................................

1369

 

32.2.2

Direktionen ..........................................................

1371

 

32.2.3

Finansutskottet ....................................................

1374

 

32.2.4

Unionsrätten ........................................................

1374

32.3

Svenska myndigheter...........................................................

1375

 

32.3.1 Olika sätt att organisera en svensk myndighet ..

1376

 

32.3.2

Hur myndighetschefer utses ...............................

1378

 

32.3.3

Myndighetschefens roll .......................................

1380

 

32.3.4 Riksbankens särställning som myndighet ..........

1381

32.4

Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade

 

 

erfarenheter..........................................................................

1382

 

32.4.1

Externa utvärderingar ..........................................

1382

 

32.4.2

Enkätundersökning 2010 om

 

 

 

direktionsledamöternas erfarenheter ..................

1385

SOU 2019:46

 

Innehåll

32.4.3

Direktionsledamöters offentligt framförda

 

 

synpunkter ...........................................................

1386

32.5 Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer

 

under 2018 och 2019...........................................................

1387

32.5.1 Fullmäktiges uppdrag och sammansättning ......

1388

32.5.2

Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet

 

 

och sammansättning ............................................

1389

32.5.3 Om Riksbankens effektivitet i verksamheten

 

 

och om den är ändamålsenligt dimensionerad ...

1393

32.6 Litteratur om centralbankers ledning ................................

1394

32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast

av en kommitté?...................................................

1394

32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté

vara?......................................................................

1395

32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp

minskas? ...............................................................

1397

32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut

 

inom centralbanken? ...........................................

1398

32.6.5

Om kommitténs sammansättning......................

1399

32.6.6

Om externa experter ...........................................

1399

32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd

 

 

och omvalsmöjlighet för centralbankschefer .....

1400

32.7

En internationell utblick.....................................................

1401

 

32.7.1

BIS kartläggning 2009 .........................................

1402

 

32.7.2

Kommitténs internationella utblick ...................

1403

32.8

Kommitténs överväganden.................................................

1406

 

32.8.1 Fullmäktige ska finnas kvar ................................

1406

 

32.8.2 Fullmäktiges relation till direktionen.................

1407

 

32.8.3 Övriga bestämmelser om fullmäktige ................

1411

32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen

och de vice riksbankscheferna.............................

1413

32.8.5 Riksbanken leds av en direktion .........................

1416

32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras

 

mandattid .............................................................

1417

32.8.7 Inga externa experter i direktionen ....................

1420

32.8.8

Direktionens ansvar.............................................

1421

32.8.9

Riksbankschefens ansvar.....................................

1423

InnehållSOU 2019:46

 

32.8.10

Sammanträden och beslutsfattande.....................

1425

 

32.8.11

Övriga bestämmelser för direktionen .................

1427

 

32.8.12

Övriga bestämmelser Riksbankens

 

 

 

organisation ..........................................................

1428

 

32.8.13

Andra ledningsmodeller som kommittén

 

 

 

övervägt.................................................................

1429

 

32.8.14

Riksbankens effektivitet i verksamheten............

1431

Appendix 1: Förteckning över intervjuade ..................................

1433

Appendix 2: Fördjupad internationell utblick .............................

1434

32.9

Referenser ............................................................................

1443

33

Den demokratiska granskningen av Riksbanken ........

1445

33.1

Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska

 

 

granskningen av Riksbanken...............................................

1445

33.2

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig

 

 

maktutövning.......................................................................

1447

 

33.2.1

Den offentliga maktutövningens legitimitet ......

1447

 

33.2.2

Begränsningar av folkstyret –

 

 

 

konstitutionalism .................................................

1450

 

33.2.3

Principal-agent-problemet avseende

 

 

 

centralbanker ........................................................

1452

 

33.2.4

Riksbankens legitimitet .......................................

1454

 

33.2.5

Förutsättningarna för en demokratisk

 

 

 

granskning av Riksbankens verksamhet .............

1458

 

33.2.6

Slutsatser avseende legitimitet och

 

 

 

demokratisk granskning ......................................

1463

33.3

Nuvarande ordning..............................................................

1464

 

33.3.1

Unionsrätten ........................................................

1464

 

33.3.2

Direktionens ansvar .............................................

1465

 

33.3.3

Fullmäktiges kontrollerande funktion................

1466

 

33.3.4

Årlig revision av Riksbankens årsredovisning

 

 

 

och beslut om ansvarsfrihet.................................

1467

 

33.3.5

Finansutskottet och granskningen av

 

 

 

penningpolitiken ..................................................

1470

 

33.3.6

Granskning av övrig måluppfyllelse och

 

 

 

effektivitet ............................................................

1473

SOU 2019:46

Innehåll

33.3.7 Att skilja en direktionsledamot från uppdraget. 1474

33.4Riksdagens roll som huvudman

för förvaltningsmyndigheter ..............................................

1477

33.4.1

Utskottsorganisationen inom riksdagen............

1477

33.4.2

Förhållandet mellan riksdagen och

 

 

Riksrevisionen......................................................

1478

33.4.3Förhållandet mellan riksdagen och Riksdagens

ombudsmän (JO) ................................................

1479

33.5 Alternativa former för granskning – utländska

 

centralbanker.......................................................................

1480

33.5.1 Inledning ..............................................................

1480

33.5.2 Demokratiska granskning av centralbanker

 

som är medlemmar i BIS .....................................

1481

33.5.3 Den demokratiska granskningen av ECB ..........

1483

33.6 Kommitténs överväganden.................................................

1487

33.6.1 Behovet av en stärkt granskning av

 

Riksbanken...........................................................

1487

33.6.2 Den nya riksbankslagens struktur och

 

utformning förbättrar förutsättningarna för

 

den demokratiska granskningen .........................

1490

33.6.3 Riksbankens ansvar för information till

 

allmänheten och redogörelser till riksdagen ......

1491

33.6.4 Granskningen av måluppfyllelse och

 

effektivitet............................................................

1501

33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell

revision) ...............................................................

1512

33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s

 

tillsyn....................................................................

1513

33.6.7

Utredning inför ett eventuellt beslut om att

 

 

skilja en direktionsledamot från anställningen ..

1520

33.6.8

Fullmäktiges kontrollerande funktion ...............

1522

33.7 Referenser............................................................................

1527

InnehållSOU 2019:46

Del 7: Kontanter och beredskap.......................................

1531

34

Kontanter..............................................................

1533

34.1

Inledning ..............................................................................

1533

 

34.1.1

Kommitténs delbetänkande.................................

1534

 

34.1.2 Återstående frågor efter delbetänkandet ............

1536

 

34.1.3

Disposition ...........................................................

1538

34.2

Riksbankens ansvar för kontanter ......................................

1538

 

34.2.1

Gällande rätt .........................................................

1538

 

34.2.2

Inget instruktionsförbud inom

 

 

 

kontantverksamheten ..........................................

1541

34.3

Målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter ...

1541

34.4

Riksbankens uppgifter avseende kontanter .......................

1544

 

34.4.1 Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen...

1546

 

34.4.2 Uppgiften att ansvara för depåverksamheten.....

1548

 

34.4.3 Kontantutgivning och depåverksamhet får

 

 

 

bedrivas i samarbete med annan ..........................

1560

 

34.4.4 Uppgiften att ha ett övergripande ansvar

 

 

 

för kontanthanteringen........................................

1561

 

34.4.5 Riksbankens ansvar vid problem i

 

 

 

kontanthanteringen..............................................

1565

34.5

Riksbankens befogenheter avseende kontantutgivning

 

 

och kontanthantering ..........................................................

1567

 

34.5.1

Uppgiftsskyldighet ..............................................

1567

 

34.5.2

Räntekostnadsersättning .....................................

1568

 

34.5.3

Normgivningsbemyndigande ..............................

1569

34.6

Övriga bestämmelser om betalningsmedel ........................

1571

34.7

Kontanter som lagligt betalningsmedel..............................

1573

 

34.7.1 Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel...........

1574

 

34.7.2

Gällande rätt .........................................................

1576

 

34.7.3

En internationell utblick......................................

1578

 

34.7.4

Kommitténs överväganden..................................

1579

34.8

Utredning om statens roll i betalningssystemet och på

 

 

betalningsmarknaden...........................................................

1585

SOU 2019:46Innehåll

34.9

Referenser............................................................................

1586

35

Krisberedskap och höjd beredskap ..........................

1589

35.1

Inledning..............................................................................

1589

 

35.1.1

Kommitténs uppdrag ..........................................

1589

 

35.1.2

Elektroniska betalningar .....................................

1591

 

35.1.3

Kontantbetalningar..............................................

1593

35.2

Risker och sårbarhet ...........................................................

1593

 

35.2.1

Operativa risker ...................................................

1593

 

35.2.2 Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen......

1594

 

35.2.3 Finansiella och konventionella kriser .................

1595

 

35.2.4

Sårbarheter i kontantkedjan................................

1596

35.3

Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning.....................

1597

35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom

det finansiella systemet .......................................

1597

35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd

 

beredskap i allmänhet ..........................................

1600

35.3.3

Riksbankslagen ....................................................

1602

35.3.4 Lagen om valuta- och kreditreglering ................

1603

35.3.5

Säkerhetsskyddslagstiftningen............................

1603

35.3.6

Skyddslagen..........................................................

1605

35.3.7 NIS-direktivet och genomförandet i Sverige.....

1606

35.4 Tidigare behandling ............................................................

1607

35.4.1

Riksrevisionens rapport 2007..............................

1608

35.4.2

SKRIB-rapporten.................................................

1609

35.4.3Utredningen om stärkt krisberedskap i det

centrala betalningssystemet ................................

1610

35.4.4Regeringens ställningstagande i fråga

 

om totalförsvarsplaneringen ...............................

1612

35.4.5

Försvarsberedningens rapport ............................

1613

35.5 Pågående utredningsarbete.................................................

1615

35.5.1 Struktur på och ledning av det civila försvaret ..

1615

35.5.2

Näringslivets roll inom totalförsvaret ................

1615

35.5.3Samordning av utbetalningar från

välfärdssystem......................................................

1616

InnehållSOU 2019:46

35.6

Beredskapslagstiftning i Finland avseende

 

 

den finansiella sektorn.........................................................

1616

35.7

Kommitténs överväganden .................................................

1618

 

35.7.1

Uppgift och mål ...................................................

1618

 

35.7.2

Planeringshorisont ...............................................

1628

 

35.7.3

Vilka aktörer ska omfattas av Riksbankens

 

 

 

planerings- och kontrollansvar? ..........................

1629

 

35.7.4

Information och samarbete .................................

1637

 

35.7.5

Beslut om krigsplacering .....................................

1638

 

35.7.6

Förhållandet till andra författningar ...................

1642

 

35.7.7

Säkerhetskrav på den finansiella

 

 

 

infrastrukturen .....................................................

1644

 

35.7.8

Offentlighet och sekretess ..................................

1646

 

35.7.9

Statliga konton för allmänheten och statliga

 

 

 

krediter som alternativ till elektroniska

 

 

 

betalningar ............................................................

1650

 

35.7.10

Beredskapspengar.................................................

1651

 

35.7.11

Statliga utbetalningskort......................................

1653

 

35.7.12

Fullmaktslagstiftningen i övrigt ..........................

1655

 

35.7.13

Valuta- och kreditreglering..................................

1656

 

35.7.14

Växelprotestlagen och moratorielagen ...............

1657

35.8

Referenser ............................................................................

1658

Del 8: Övriga kapitel.......................................................

1661

36

Övriga författningsfrågor .........................................

1663

36.1

Uppgiftsskyldighet och behandling

 

 

av insamlade uppgifter .........................................................

1663

 

36.1.1

Gällande rätt .........................................................

1663

 

36.1.2

Uppgiftsskyldighet ..............................................

1668

 

36.1.3

Statistik .................................................................

1680

 

36.1.4

Databaslagen.........................................................

1685

36.2

Följdändringar om offentlighet och sekretess...................

1686

36.3

Riksbanken som administratör för en ny referensränta....

1691

36.4

Konsekvensutredning vid regelgivning ..............................

1697

SOU 2019:46Innehåll

36.5

Sanktioner, förelägganden och överklagande....................

1698

36.6

En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen .............

1703

37

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .............

1705

37.1

Ikraftträdandebestämmelser...............................................

1705

37.2

Upphävande av den nuvarande riksbankslagen .................

1706

37.3

Övergångsbestämmelser.....................................................

1707

 

37.3.1

Ledamöterna i direktionen..................................

1707

 

37.3.2 Riksbankens eget kapital och årsredovisning ....

1709

 

37.3.3 Befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret........

1711

 

37.3.4 Formerna för finansiering av Internationella

 

 

 

valutafondens verksamhet...................................

1711

 

37.3.5

Åtal för brott .......................................................

1712

 

37.3.6

Moratorielagen.....................................................

1712

 

37.3.7 Behovet av övergångsbestämmelser i övrigt ......

1713

38

Konsekvenser av kommitténs förslag........................

1715

38.1

Kraven på kommitténs konsekvensanalys.........................

1715

38.2

Förändringar i förhållande till gällande rätt ......................

1715

 

38.2.1

Övergripande lagstiftningsstruktur....................

1715

38.2.2Uppgiften att bedriva penningpolitik och

upprätthålla prisstabilitet ....................................

1717

38.2.3Uppgiften att bidra till stabilitet och

effektivitet i det finansiella systemet ..................

1719

38.2.4Uppgiften att delta i internationellt arbete

inom IMF och andra internationella fora...........

1721

38.2.5Riksbankens institutionella och finansiella

 

oberoende samt valutareserven...........................

1722

38.2.6

Den demokratiska granskningen av

 

 

Riksbanken...........................................................

1724

38.2.7

Riksbankens organisation och ledning...............

1725

38.2.8Uppgifter inom kontantutgivning och

kontanthantering .................................................

1725

38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd

beredskap .............................................................

1727

Innehåll

SOU 2019:46

38.2.10

Övriga viktiga förändringar i förhållande

 

 

till gällande rätt.....................................................

1728

38.3 Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ...............................

1729

38.4 Övergripande konsekvenser för Riksbankens

 

verksamhet ...........................................................................

1731

38.4.1

Konsekvenser för organisation och ledning .......

1732

38.4.2

Konsekvenser för kontantverksamheten............

1733

38.4.3

Konsekvenser för Riksbankens verksamhet

 

 

inom samhällets krisberedskap och höjd

 

 

beredskap ..............................................................

1735

38.4.4

Övriga konsekvenser för Riksbankens

 

 

verksamhet............................................................

1736

38.4.5

Möjligheter till omprioriteringar och

 

 

effektivisering.......................................................

1736

38.4.6

Samlade konsekvenser för Riksbankens

 

 

resursbehov och resultat ......................................

1737

38.5 Konsekvenser för andra berörda myndigheter ..................

1739

38.5.1

Riksdagen och dess finansutskott .......................

1739

38.5.2

Riksrevisionen ......................................................

1739

38.5.3

Regeringskansliet och finansdepartementet.......

1739

38.5.4

Finansinspektionen ..............................................

1740

38.5.5

Riksgäldskontoret ................................................

1740

38.5.6

Sveriges Domstolar ..............................................

1741

38.5.7

Övriga förvaltningsmyndigheter.........................

1741

38.6 Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................

1742

38.6.1

Konsekvenser för offentliga finanser..................

1742

38.6.2

Förslagens effekter på statens finansiella

 

 

sparande och budgetsaldo....................................

1746

38.6.3

Effekter för statsskuldsförvaltningen .................

1750

38.6.4

Samhällsekonomiska konsekvenser ....................

1752

38.6.5

Fördelningspolitiska konsekvenser.....................

1753

38.6.6

Konsekvenser för kommuner och landsting ......

1754

38.6.7

Konsekvenser för vissa företag............................

1754

38.7 Förslagens konsekvenser i förhållande till Sveriges

 

medlemskap i Europeiska unionen .....................................

1757

38.8 Övriga konsekvenser ...........................................................

1758

SOU 2019:46

Innehåll

38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika

 

 

delar av landet ......................................................

1758

 

38.8.2

Konsekvenser för miljön.....................................

1758

 

38.8.3

Konsekvenser för brottsligheten

 

 

 

och det brottsförebyggande arbetet ...................

1759

 

38.8.4 Konsekvenser för den kommunala

 

 

 

självstyrelsen ........................................................

1759

 

38.8.5 Övriga områden som anges i

 

 

 

kommittéförordningen .......................................

1760

39

Författningskommentar ..........................................

1761

39.1

Förslaget till lag om ändring i regeringsformen................

1761

39.2

Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen.............

1765

39.3

Förslaget till lag om Sveriges riksbank ..............................

1767

39.4

Förslaget till lag om Riksgäldskontorets upplåning för

 

 

Riksbankens behov .............................................................

1862

39.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om

 

 

skuldebrev............................................................................

1863

39.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest

m.m. vid krig eller krigsfara................................................

1865

39.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av

 

gäld m.m. (moratorielag)....................................................

1865

39.8

Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om

 

 

betalningsväsendet under krigsförhållanden .....................

1866

39.9

Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen

 

 

(1964:18) med vissa föreskrifter angående

 

 

tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684)

 

 

om betalningsväsendet under krigsförhållanden...............

1868

39.10

Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med

 

 

instruktion för Riksdagens ombudsmän ...........................

1868

Innehåll

SOU 2019:46

39.11

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om

 

 

valutapolitik .........................................................................

1869

39.12

Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om

 

 

revision av statlig verksamhet m.m.....................................

1870

39.13

Förslaget till lag om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400) ............................................

1871

39.14

Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ....

1874

39.15

Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en

 

 

databas för övervakning av och tillsyn över

 

 

finansmarknaderna ..............................................................

1875

39.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga

myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ........................

1876

Reservation ...................................................................

1877

Särskilda yttranden ........................................................

1879

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:114........................................

1913

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:57..........................................

1923

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2017:100........................................

1925

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2019:13..........................................

1927

Bilaga 5 En jämförelse mellan 1988 års riksbankslag och

 

 

den föreslagna nya riksbankslagen .............................

1929

Del 5:

Riksbankens institutionella och

finansiella oberoende

28 Institutionellt oberoende

28.1Kommitténs uppdrag

I kapitel 12 behandlas bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen om Riksbankens oberoende och innebörden av denna. Där finns också bedömningar av hur långt de unionsrättsliga kraven på obero- ende sträcker sig. I detta kapitel finns överväganden och förslag av- seende två särskilda frågor kopplade till Riksbankens oberoende som tas upp i kommittédirektiven. Dessa avser att kommittén

ska bedöma om kommissionens kritik som berör Riksbankens oberoende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten (se avsnitt 28.2), och

överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker Riksbankens obe- roende (se avsnitt 28.3).

En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende.

28.2Instruktionsförbudet i svensk rätt

Kommitténs förslag: Instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen ska uttryckligen omfatta alla de fyra ECBS- relaterade uppgifterna och en uppgift avseende insamling av sta- tistik. Ingen annan myndighet ska få bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör dess ansvar för att

1.utforma och genomföra penningpolitiken,

2.genomföra valutainterventioner,

1203

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

3.inneha och förvalta valutareserven,

4.inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbanks- systemet främja väl fungerande betalningssystem, och att

5.samla in den statistik som behövs för samarbetet inom Euro- peiska centralbankssystemet.

Inom dessa ansvarsområden får inte heller Riksbanken begära eller ta emot instruktioner från någon.

Det förtydligas i den nya riksbankslagen att en direktionsleda- mot inte heller får begära eller ta emot instruktioner när hen full- gör sådana uppgifter.

Gällande rätt

Som berörs i avsnitt 10.2 innehåller regeringsformen en bestäm- melse om instruktionsförbud i förhållande till Riksbanken (9 kap. 13 § första stycket tredje meningen). Enligt bestämmelsens ordaly- delse får ingen annan myndighet bestämma hur Riksbanken ska be- sluta i frågor som rör penningpolitik. Förbudet tar sikte på att hindra att Riksbankens beslut i enskilda fall påverkas (bet. 1997/98:KU15 s. 13). Bestämmelsen avser således maktfördelningen mellan myn- digheter och har därför tagits in i regeringsformen (prop. 1997/98:40 s. 49–51 och 77). Det instruktionsförbud som finns i riksbankslagen avser däremot direktionsledamöterna och innebär att dessa inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 §).

Uttrycket penningpolitik har inte definierats i lag. Det är dock inte synonymt med all verksamhet som drivs av Riksbanken. Ex- empelvis har finansutskottet framhållit att Riksbanken har getts en självständig ställning när det gäller utformningen av penningpoliti- ken men att något motsvarande oberoende inte gäller kontanthan- teringen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 40, jfr avsnitten 12.4–12.6). Det framgår också av riksbankslagens struktur att Riksbanken har upp- gifter vid sidan av penningpolitiken, t.ex. vad gäller kontanter och betalningar.

1204

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Instruktionsförbudet infördes som ett led i strävandena att stärka Riksbankens oberoende. Det relaterar till andra bestämmelser som har införts i samma syfte, t.ex. de som avser fullmäktiges rätt att skilja en direktionsledamot från anställningen, de krav som gäller för att kunna utses till direktionsledamot och mandattiden för direk- tionsledamöterna. Instruktionsförbudet har också ett nära samband med det lagstadgade prisstabilitetsmålet, som infördes vid samma tidpunkt (nuvarande 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Detta samband beror i huvudsak på två omständigheter (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första syftar delegeringen av penningpolitiken till att stärka trovärdigheten i tillämpningen av prisstabilitetsmålet. För det andra förutsätter en delegering av penningpolitiken enligt unions- rätten en självständig centralbank.

De övergripande skäl som regeringen angav för ett stärkt obero- ende för Riksbanken i samband med reformen av riksbankslagstift- ningen i slutet av 1990-talet, dvs. trovärdighet för penningpolitiken och en anpassning till EU-rätten, berörs i avsnitt 12.2.3. I det senare avseendet var den regel som numera finns i artikel 130 i EUF-för- draget av särskilt intresse beträffande instruktionsförbudet. Före re- formen fanns det inte något motsvarande instruktionsförbud avse- ende Riksbanken i svensk rätt. Regeringen noterade att det enligt tidigare förarbeten till regeringsformen ansågs möjligt att påverka Riksbankens penningpolitik m.m. eftersom man alltid kunde räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grun- dar sin ställning också hade det bestämmande inflytandet i Riksban- kens fullmäktige (prop. 1997/98:40 s. 75, jfr prop. 1973:90 s. 354 och avsnitt 12.2.1). Vid denna tidpunkt hade riksbanksfullmäktige ansvaret för operativa beslut om bl.a. penningpolitiska frågor.

I förarbetena anförde också regeringen att instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut och uppgifter utanför penning- politikens område som enligt fördraget tillkommer ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Begreppet penningpolitik infördes sam- tidigt genom bestämmelser i såväl regeringsformen som riksbanks- lagen. Instruktionsförbudet omfattar enligt regeringen beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strategi som ska ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser t.ex. valet mellan ett direkt inflationsmål eller ett intermediärt mål, såsom penningmängdsstyrning, för penningpoliti-

1205

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

ken. Enligt förarbetena omfattas således också bl.a. dessa beslut av instruktionsförbudet.

Vid sidan av de i förarbetena berörda frågorna kan också frågor om t.ex. statsobligationsköp och val av penningpolitiska motparter omfattas av instruktionsförbudet. Vid riksdagsbehandlingen gjorde såväl finansutskottet som konstitutionsutskottet, liksom regeringen enligt ovan, bedömningen att instruktionsförbudet gäller alla typer av ECBS-relaterade uppgifter (bet. 1997/98:KU15 s. 16 och 17).

Vad gäller de penningpolitiska uppgifterna finns det anledning att beröra det förhållandet att penningpolitiken även kan utövas genom andra beslut och åtgärder från Riksbankens sida än beslut om styr- ränteförändringar. Som berörs i avsnitt 18.5 har Riksbanken t.ex. köpt svenska statsobligationer som en del av s.k. kvantitativa lättna- der inom ramen för den expansiva penningpolitiken sedan början av 2015. Vidare kommuniceras Riksbankens avsikter vad gäller fram- tida styrräntebeslut och andra penningpolitiska åtgärder genom s.k. forward guidance i form av bl.a. tillkännagivande av ränteprognoser. Dessa åtgärder ryms inom de uppgifter och befogenheter som Riks- banken har enligt bestämmelserna om penningpolitik i 6 kap. 2–6 §§ riksbankslagen (se vidare avsnitt 18.2). Enligt dessa bestämmelser ska Riksbanken bl.a. vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap.

2§ samma lag). Vidare har Riksbanken befogenhet att ta emot inlåning och köpa eller sälja värdepapper samt ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § samma lag). Köpen av statspapper sker med stöd av denna bestäm- melse. Köp och försäljning av värdepapper sker också inom ramen för penningpolitiska repor (se vidare avsnitt 18.2). Vidare sker utgivning av egna skuldebrev genom att Riksbanken emitterar riksbankscertifi- kat. Samtliga dessa åtgärder omfattas av instruktionsförbudet genom att det rör sig om befogenheter som används inom uppgiften att driva penningpolitik. Bestämmelsen i regeringsformen måste således förstås i ljuset av bestämmelserna i riksbankslagen.

Förhållandet till unionsrättens krav

Ordalydelsen av instruktionsförbudet i svensk rätt överensstämmer inte med artikel 130 i EUF-fördraget, som är mer vidsträckt. I för- arbetena anförde dock regeringen, som nämns ovan, att även upp- gifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget till-

1206

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

kommer ECBS omfattas av förbudet, eftersom Riksbanken kommer att vara en del av ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Dessa ECBS-rela- terade uppgifter är följande (samma prop. s. 62, se artikel 127.2 i EUF-fördraget och artikel 3.1 i ECBS-stadgan):

1.Att utforma och genomföra unionens monetära politik (dvs. pen- ningpolitik, se vidare avsnitt 9.2, kommitténs anmärkning).

2.Att genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219.

3.Att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver.

4.Att främja väl fungerande betalningssystem.

Artikel 127.2 gäller inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (artikel 139.2 c samma fördrag). Utgångspunkten i tidigare lagstiftningsärenden har dock varit att artikel 130, som gäller även för svensk del, bör läsas i ljuset av bl.a. artikel 127.2.

De övriga ECBS-relaterade uppgifterna utöver penningpolitiken innebär dock att tillämpningsområdet för instruktionsförbudet enligt förarbetena är vidare än vad som framgår av lagtexten. Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen framfört att lagtexten bör förtydligas för att uppnå erforderlig tydlighet. Ett ytterligare skäl för en sådan lagändring är att det, trots förarbetsuttalandena, finns gränser för vad som kan tolkas in i begreppet penningpolitik i lagtexten. Det gäller inte minst hänsyn till den konstitutionella lega- litetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Denna princip talar så- ledes för att de uppgifter som instruktionsförbudet ska omfatta ska tas in i 9 kap. 13 § regeringsformen.

Det kan nämnas att ECBS även har andra uppgifter än de fyra ECBS-relaterade uppgifterna enligt artikel 127.2 i EUF-fördraget. Dessa ytterligare uppgifter avser rådgivande funktioner, insamling av statistiska uppgifter och internationellt samarbete (artikel 127.4 i EUF- fördraget och artiklarna 3–5 i ECBS-stadgan). De rådgivande funk- tionerna avser endast ECB och inte de nationella centralbankerna. Regeln om insamling av statistiska uppgifter (artikel 5 i stadgan) gäller däremot även för Riksbanken.

Därutöver finns särskild samarbetsskyldighet, dvs. en skyldighet för ECBS att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan utföra sina uppgifter när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det

1207

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

finansiella systemets stabilitet (127.5). Frågan om vilken grad av obe- roende som krävs enligt unionsrätten vad gäller centralbankers arbete med frågor avseende finansiell stabilitet behandlas i avsnitt 12.4.

Förhållandet till bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet

Vid reformen i slutet av 1990-talet var det regeringens utgångspunkt, baserat på den fempartiuppgörelse som kom till uttryck i promemo- rian Riksbankens ställning (Ds 1997:50), att svensk rätt skulle återge de bestämmelser som är gällande i Sverige samt att regeringsformen ska återge huvuddragen av hur Sverige styrs (prop. 1997/98:40 s. 49). Emellertid uppkom frågan om det var nödvändigt att införa de aktu- ella bestämmelserna om instruktionsförbud i svensk rätt. Detta mot bakgrund av dels att unionsrätten har företräde framför nationell rätt och att de aktuella bestämmelserna i EUF-fördraget är direkt till- lämpliga, dels att det sedan lång tid finns en generell bestämmelse i regeringsformen om de statliga förvaltningsmyndigheternas själv- ständiga beslutsfattande (nuvarande 12 kap. 2 §). Bestämmelsen in- nebär i korthet att ingen myndighet får bestämma hur en förvalt- ningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag.

Riksbankens penningpolitiska beslut utgör inte myndighetsutöv- ning mot enskild, annat än i vissa mycket sällsynta undantagsfall såsom beslut om kassakrav mot ett visst företag.

Frågan är snarare om penningpolitiken utgör tillämpning av lag med tanke på att bl.a. mål och medel för penningpolitiken i huvudsak är reglerade i lag. För de flesta myndigheter framgår uppgifter och mål av författningar av olika slag, ofta uttryckt på ett relativt gene- rellt sätt, utan att det nödvändigtvis blir frågan om tillämpning av lag. Om det däremot är frågan om att myndigheten ska ta ställning till om vissa rekvisit i en bestämmelse i lag är uppfyllda eller inte finns det starkare skäl för att anse att det är frågan om tillämpning av lag.

Enligt kommitténs mening är det inte givet att de penningpoli- tiska besluten är sådan tillämpning av lag som avses i 12 kap. 2 § re- geringsformen enbart på den grund att uppgiften att driva penning- politik, målet för penningpolitiken och de penningpolitiska befo- genheterna i huvudsak är lagreglerade. Under sådana förhållanden

1208

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

fyllde det en praktisk funktion att i slutet av 1990-talet ta in en be- stämmelse som specifikt gällde oberoende i penningpolitiska frågor. I lagstiftningsärendet anförde också regeringen att Riksbanken skulle tillförsäkras ett liknande oberoende som domstolarna och förvalt- ningsmyndigheterna har beträffande rättstillämpning och myndig- hetsutövning mot enskild och att en uttrycklig bestämmelse som syftar till att garantera Riksbankens oberoende därför på samma sätt borde föras in i regeringsformen (samma prop. s. 76 och 77). Detta talar för att regeringen bedömde att lagändringen skulle medföra en förändring av gällande rätt.

Oavsett denna fråga bör det understrykas att det för svensk del inte är någon nyhet att t.ex. regeringen i stor utsträckning är för- hindrad att påverka hur en myndighet beslutar i ett enskilt fall. De flesta andra länder har däremot en ordning inom statsförvaltningen som åtminstone i viss utsträckning tillåter detta. För många andra länder kan det således innebära en mer grundläggande nyordning om ett instruktionsförbud till skydd för centralbanken införs.

Under lagstiftningsarbetet anförde Lagrådet att instruktionsför- budet avsåg att förhindra påverkan av penningpolitiken i enskilda fall medan det borde klargöras att riksdagen ändå kan ingripa genom lag- stiftning (samma prop. s. 77). Regeringen påtalade dock att lagstift- ningsmakten ändå låg i riksdagens hand och ansåg att det inte var nödvändigt att ta in några ytterligare bestämmelser i regeringsfor- men. I det sammanhanget finns det enligt kommittén skäl att under- stryka att instruktionsförbudet i svensk rätt, liksom de motsvarande bestämmelserna för övriga statliga förvaltningsmyndigheter och domstolarna, gäller i förhållande till beslut i enskilda fall och inte det regelverk som styr detta beslutsfattande. Det unionsrättsliga kravet på oberoende innebär dock att inte heller riksdagen har rätt att ge instruktioner till Riksbanken i enskilda fall.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Frågorna om Riksbankens institutionella oberoende är av sådan vikt att de aktuella bestämmelserna uttryckligen bör återge det område som omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende. Instruk- tionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör såle- des ändras. Liksom tidigare bör gälla att regeringsformen ska återge

1209

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

grunderna för hur Sverige styrs. Det är inte tillräckligt att sådana förhållanden framgår av EUF-fördraget. Mot den bakgrunden bör den del av instruktionsförbudet som avser Riksbanken som myndig- het även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Instruktions- förbudet i förhållande till direktionsledamöterna personligen bör däremot, liksom tidigare, regleras i riksbankslagen.

Den lagtekniska lösningen

Bestämmelserna om instruktionsförbudet i regeringsformen respek- tive riksbankslagen bör omfatta de fyra ECBS-relaterade uppgift- erna. Därutöver bör den omfatta insamlandet av sådan statistik som avses i artikel 5 i ECBS-stadgan. Även om denna slags statistik är av mindre betydelse för Riksbankens samlade statistikverksamhet, an- ser kommittén således att även denna uppgift bör omfattas av in- struktionsförbudet. Det saknas dock tillräckliga skäl att låta det långtgående unionsrättsliga kravet på oberoende omfatta hela Riks- bankens verksamhet. En annan sak är att det av andra skäl än de uni- onsrättsliga kan finnas anledning att tillförsäkra Riksbanken en långt- gående självständighet i svensk rätt.

Det finns inte heller enligt kommittén skäl att tolka det unions- rättsliga kravet så att de i sammanhanget mindre centrala uppgifterna för ECBS, såsom att samarbeta med andra myndigheter och samla in statistik, ska omfattas av detta oberoende (se bedömningen i prop. 1997/98:40 s. 62 och 76). Frågan är då hur de ECBS-relaterade uppgifterna bör definieras.

Det framstår inte som lämpligt att införa en hänvisning till den berörda regeln i EUF-fördraget. Det är inte heller lämpligt att hän- visa till ECBS uppgifter generellt. Detta eftersom det bör framgå di- rekt av ordalydelsen av regeringsformens bestämmelser vad som gäller i Sverige. En annan lösning skulle vara att komplettera den nu- varande bestämmelsen om penningpolitik genom att ange ”penning- politik och de övriga uppgifter som följer av att Riksbanken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS)”. Även en sådan lösning innebär att det inte framgår av svensk lag vad som gäller i Sverige. En sådan lösning kan också beskrivas som en dynamisk hänvisning i den meningen att förändringar av unionsrätten får ett omedelbart ge- nomslag i svensk rätt. Det framstår inte som lämpligt att innebörden

1210

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

av svensk grundlag styrs av unionsrätten. I stället bör bestämmelsen i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen återge innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna.

I fråga om den närmare lagtekniska utformningen av bestämmel- serna konstaterar kommittén också att regeringsformens utform- ning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (prop. 2009/10:80 s. 84).

För att uppnå överensstämmelse med artikel 130 i EUF-fördraget finns det också anledning att ta in en bestämmelse i regeringsformen av innebörden att Riksbanken inte heller får begära eller ta emot in- struktioner från någon inom de aktuella ansvarsområdena.

Den bestämmelse i den nuvarande riksbankslagen som avser att ledamöterna i direktionen inte heller får söka eller ta emot instruk- tioner bör också motsvaras av en bestämmelse i den nya riksbanksla- gen om att dessa ledamöter inte får begära eller ta emot instruktioner från någon vad gäller de ovannämnda ansvarsområdena.

Penningpolitiken

Liksom tidigare ska instruktionsförbudet gälla i förhållande till pen- ningpolitiken. Med kommitténs förslag till ny riksbankslag kommer dock frågor om växelkursstyrning ingå som en delmängd av penning- politiken (se kapitlen 14 och 19). Innebörden av uttrycket penning- politik kommer således att framgå av den nya riksbankslagen (se för- slaget till definition av detta uttryck i avsnitt 13.4). I fråga om uttrycket penningpolitik i regeringsformen finns det enligt kommitténs mening anledning att i likhet med det uttryckssätt som finns i artikel 127.2 i EUF-fördraget förtydliga att instruktionsförbudet gäller i förhållande till Riksbankens ansvar att utforma och genomföra penningpolitiken

Genomförandet av valutainterventioner

Såväl ECB som Riksbanken ansvarar för att i förekommande fall ge- nom t.ex. valutainterventioner upprätthålla den eventuella fasta växel- kurs som rådet respektive regeringen kan besluta om (se även av- snitt 9.5). Detta fångas av formuleringen att genomföra valutatrans- aktioner i artikel 127.2 i EUF-fördraget (den andra ECBS-relaterade

1211

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

uppgiften) och behöver därför inte anges särskilt. Den andra ECBS- relaterade uppgiften bör i regeringsformen och riksbankslagen pre- ciseras som att Riksbanken ska genomföra valutainterventioner. En sådan formulering avviker visserligen från ordalydelsen i EUF-för- draget, som gäller att genomföra valutatransaktioner. Den torde dock vara förenlig med innebörden av regeln, med beaktande av hänvisningen till artikel 219 (se avsnitt 9.5). Det står klart att det är valutainterventioner från en centralbanks sida som avses i EUF-för- draget. Begreppet valutatransaktioner, utan någon närmare begräns- ning, skulle också bli alltför vittomfattande i svensk rätt.

Att inneha och förvalta valutareserven

Den tredje ECBS-relaterade uppgiften gäller att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. Den knyter an till de ovan beskrivna valutainterventionerna, eftersom dessa ofta finansie- ras med medel ur valutareserven. Denna uppgift bör i regeringsfor- men och riksbankslagen benämnas att inneha och förvalta valutare- serven. Att det är Riksbanken som ska inneha valutareserven får uppfattas som att valutareserven ska vara en del av Riksbankens till- gångsmassa och således redovisas på bankens balansräkning (se vidare kapitlen 29 och 30). Som framgår av formuleringen ”medlemsstater- nas officiella valutareserver” är dock det i Sveriges fall indirekt staten som äger valutareserven genom att staten äger Riksbanken.

Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen pla- ceras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor, dvs. Riks- bankens tillgångsförvaltning eller kapitalförvaltning. Hur medlen i valutareserven får användas, t.ex. vad gäller likviditetsstöd i utländsk valuta, preciseras dock genom bestämmelser i riksbankslagen (se bl.a. förslagen i avsnitt 29.8). Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begräns- ningar i lag. Oberoendet hindrar inte heller att bestämmelser om Riksbankens tillgångsförvaltning tas in i den nya riksbankslagen (se förslagen i avsnitt 29.8). Likaså kan riksdagen om den så önskar lag- stifta om t.ex. valutareservens storlek.

1212

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Att främja väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften angående betalningssystem har, som berörs i avsnitt 12.4, språkliga likheter med Riksbankens nu gällande uppgift enligt riksbankslagen vad gäller att främja ett sä- kert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har i praktiken getts en långtgående innebörd enligt Riksbankens tolk- ning. Den ECBS-relaterade uppgiften avser däremot betalnings- system och inte betalningsväsendet i stort. Den har i rättspraxis getts en mer avgränsad innebörd.1 Det som avses är dock inte endast det betalningssystem eller avvecklingssystem som den aktuella central- banken själv driver. Detta framgår även av valet av ordet främja, som indikerar att det är frågan om verksamheter som även andra ansvarar för. Det är inte heller frågan om betalningssystemet i bestämd form, som ett samlingsbegrepp för den sammantagna finansiella infra- strukturen. I stället är det fråga om betalningssystem i allmänhet, i obestämd form.

Det är vanligt förekommande att centralbanker tillhandahåller system för avveckling av betalningar i centralbankspengar (se även kapitel 21). Det svenska RIX-systemet är ett betalningssystem en- ligt lagen (2010:751) om betaltjänster och ett avvecklingssystem en- ligt lagen om avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. RIX- systemet och motsvarande utländska system som tillhandahålls av centralbanker hänger samman med andra delar av den s.k. finansiella infrastrukturen, som ofta är i privat ägo (se vidare kapitel 21). Cen- tralbankerna har ofta ett ansvar för att övervaka och i viss mån även reglera även sådana system. Även en centralbanks eget betalnings- system kan vara föremål för reglering från centralbankens sida. Några sådana uppgifter, att tillhandahålla ett eget betalningssystem eller att övervaka den finansiella infrastrukturen framgår dock inte av artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget eller artikel 3.1 fjärde strecksatsen i ECBS-stadgan.

Artikel 22 i ECBS-stadgan innehåller däremot närmare regler om bl.a. betalningssystem. Enligt artikeln får ECB och de nationella centralbankerna bl.a. ställa anordningar till förfogande för att säker- ställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem. Denna ar-

1Se tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T496/11.

1213

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

tikel ger således ett stöd för att centralbankerna får ta en operativ roll i fråga om bl.a. betalningsavveckling.

Artikel 22 gäller dock inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (se artikel 42.1 i ECBS-stadgan). Det saknas därför anledning att för svensk del läsa artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget ljuset av artikel 22 i ECBS-stadgan. Med andra ord har inte det unionsrättsliga kravet på oberoende någon koppling till artikel 22 i stadgan för Sveriges del.

De uppgifter som kommittén föreslår att Riksbanken ska ha vad gäller att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och över- vaka den finansiella infrastrukturen (se kapitel 21) är således, med tanke på att artikel 22 inte är tillämplig för svensk del, nationella uppgifter enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan och inte några uppgifter som följer av unionsrätten. Det innebär i sin tur att förslagen i kapi- tel 21 inte omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende enligt artikel 130. En annan sak är att det kan finnas andra skäl än unions- rättsliga sådana för att Riksbanken ska ha en hög grad av självstän- dighet enligt svensk rätt även på detta område (se nedan).

De unionsrättsliga uppgifter beträffande betalningssystem som gäller för svensk del begränsar sig till vad som följer av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (Emir-förordningen). Emir-förordningen är lika tillämplig i alla med- lemsstater. I den anges bl.a. att centralbankerna inom EU har vissa befogenheter vad gäller bl.a. avveckling i centralbankspengar och att ta emot inlåning i fråga om system för värdepappersavveckling som finns i tredjeland, bl.a. sådan verksamhet som drivs av centrala mot- parter.

Mot ovanstående bakgrund bör den fjärde ECBS-relaterade upp- giften i regeringsformen och riksbankslagen avse att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem. Med detta uttryckssätt görs en avgränsning till dels sådana uppgifter och befogenheter för Riksbankens del som följer av direkt tillämp- liga rättsakter från EU, dels övrigt samarbete inom ECBS.

Sammanfattningsvis ska instruktionsförbudet omfatta frågor som rör att utforma och genomföra penningpolitiken, att genomföra av valutainterventioner, att inneha och förvalta valutareserven och att inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

1214

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

främja väl fungerande betalningssystem samt samla in vissa statis- tiska uppgifter.

Det förhållandet att den nu aktuella bestämmelsen i regeringsfor- men enligt kommitténs förslag begränsas till ECBS-relaterade upp- gifter och viss statistikinsamling utesluter inte att Riksbanken kan agera självständigt även på andra områden. I sådana fall sker detta dock enbart med stöd av svensk rätt och inte till följd av unionsrät- ten. Som framgår av avsnitt 12.3 finns det en rad faktorer utöver den unionsrättsliga regeln om instruktionsförbud (artikel 130 i EUF- fördraget) som gör att Riksbanken har en hög grad av oberoende. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är, som nämns i av- snitt 28.1, att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén lägger sammantaget fram en rad för- slag som stärker Riksbankens oberoende (se bl.a. nästföljande av- snitt och kapitel 29).

28.3Information till regeringen om penningpolitiska beslut m.m.

Kommitténs förslag: Riksbanken ska informera det statsråd som regeringen utser om de penningpolitiska beslut som banken har fattat. Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten.

Riksbanken får därutöver, med beaktande av instruktionsför- budet, föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av pen- ningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpoli- tiska målen.

Bakgrund

Enligt riksbankslagens ursprungliga lydelse gällde att Riksbanken skulle samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt (42 §). Om sam- råd inte kunde ske och det fanns synnerliga skäl fick Riksbanken fatta beslut utan samråd. I de ursprungliga förarbetena till riksbanks- lagen beskrevs bestämmelsen som en kodifiering av den ordningen

1215

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

som rådde då, före det att Riksbankens oberoende stärktes i slutet av 1990-talet (prop. 1986/87:143 s. 41). Finansutskottet motiverade för sin del samrådsskyldigheten med att Riksbankens penningpoli- tiska beslut måste stå i direkt samklang med de ekonomisk-politiska åtgärder som regeringen vidtar (bet. 1988/89:FiU4 s. 7). I ett senare lagstiftningsärende anförde regeringen att bestämmelsen hade bety- delse för att undvika en konflikt mellan penning- och statsskulds- politiska mål (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 104).

Gällande rätt

Den aktuella bestämmelsen finns numera i 6 kap. 3 § riksbankslagen. Den fick sin nuvarande utformning i samband med den reform som gjordes i slutet av 1990-talet i syfte att stärka Riksbankens obero- ende (se avsnitt 12.2.3). Ändringarna avsåg framför allt att kravet på samråd ersattes med ett krav på att informera det aktuella statsrådet. Bestämmelsens nuvarande lydelse är att Riksbanken inför alla viktiga penningpolitiska beslut ska informera det statsråd som regeringen utser. Det skulle således röra sig om ensidig information, dvs. Riks- banken är inte skyldig att beakta statsrådets eventuella synpunkter.

Bakgrunden till ändringarna var de unionsrättsliga kraven avse- ende centralbankers oberoende. Regeringen gjorde bedömningen att en uttrycklig lagstadgad skyldighet för en centralbank att samråda med ett politiskt organ torde utgöra en sådan mekanism som gör det möjligt att det politiska organets uppfattning påverkar det slutliga beslutet. Genom ändringarna skulle kontakterna mellan Riksbanken och regeringen anpassas så att de inte stod i strid mot instruktions- förbudet, som infördes samtidigt. Som exempel på en situation som omfattas av informationskravet nämndes beslut om tillämpningen av valutapolitiken, såsom beslut om centralkurs och bandbredd. Någon ändring avseende formerna för samrådet var inte avsedd. Informa- tionen skulle således, liksom tidigare, kunna ges under flexibla for- mer (prop. 1997/98:40 s. 79).

1216

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen kritiserat Sverige med anledning av utformningen av informationsbestämmel- sen. Enligt dem ger bestämmelsen en möjlighet för regeringen att påverka betydelsefulla beslut som Riksbanken fattar. Av den anled- ningen anser de att bestämmelsen begränsar möjligheten för Riks- banken att fatta självständiga beslut. Enligt ECB bör bestämmelsen ändras på så sätt att information eventuellt lämnas till det aktuella statsrådet först efter att det har fattats av Riksbanken och i sådant fall endast för kännedom.

Till bemötande av denna kritik kan det dock anföras att politiska företrädare utanför ECB, nämligen ordföranden i rådet och en leda- mot av kommissionen, har rätt att delta utan rösträtt i ECB-rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget). Vid dessa samman- träden utformas Eurosystemets penningpolitik. En sådan närvaro- rätt torde ge mer långtgående möjligheter att påverka de penningpo- litiska besluten, om en sådan vilja skulle finnas, jämfört med den svenska bestämmelsen om ensidig information från Riksbankens sida. Några bärande skäl för varför kravet på oberoende enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget skulle tolkas mer långtgående för de natio- nella centralbankernas del jämfört med för ECB:s del har inte fram- kommit.

Ur ett svenskt perspektiv förefaller det också långsökt att reger- ingen skulle försöka påverka Riksbankens beslutsfattande i strid mot instruktionsförbudet i regeringsformen. Det är numera allmänt ve- dertaget att Riksbanken ska fatta penningpolitiska beslut utan på- verkan från regeringens sida. En överträdelse av detta förbud skulle t.ex. kunna föranleda en misstroendeförklaring från riksdagen enligt 6 kap. 7 § första stycket regeringsformen.

Det praktiska behovet av att information lämnas inför ett pen- ningpolitiskt beslut får dock anses vara begränsat. I syfte att undan- röja all risk för att svensk rätt kan komma i konflikt med unionsrät- ten i detta avseende och för att skapa en mer tydlig reglering bör bestämmelsen därför ändras i linje med ECB:s och kommissionens synpunkter.

Det kan dock inte uteslutas att penningpolitiska beslut av större vikt som Riksbanken fattar kräver en omedelbar reaktion från reger- ingens sida, t.ex. av finanspolitiskt slag. Under sådana förhållanden

1217

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

framstår det som lämpligt att Riksbanken informerar det aktuella statsrådet så fort ett beslut har fattats av direktionen, dvs. innan be- slutet tillkännages för allmänheten. På så sätt kommer regeringen normalt att ha i vart fall en viss tid på sig att förbereda ett ställnings- tagande. Mot denna bakgrund bör informationsbestämmelsen ändras på så sätt att Riksbanken ska vara skyldig att informera ett statsråd om viktiga penningpolitiska beslut först efter att beslutet har fattats, men om möjligt innan det offentliggörs för allmänheten. Genom denna ändring tillgodoses de synpunkter som ECB och kommissio- nen har framfört. Det finns inte skäl att utvidga eller avgränsa kret- sen av beslut som berörs av bestämmelsen, dvs. att ändra uttrycket viktiga penningpolitiska beslut.

Frågor om samverkan avseende finansiell stabilitet behandlas i av- snitt 24.4.

Allmänna förvaltningsrättsliga principer m.m.

Det finns anledning att beröra hur förslaget förhåller sig till allmänna förvaltningsrättsliga principer och regleringen av frågor om offent- lighet och sekretess. Allmänt sett gäller att en myndighet inte är skyldig att underrätta någon om innehållet i ett fattat beslut förrän beslutet har expedierats, alternativt slutbehandlats eller färdigställts genom t.ex. justering. Detta har att göra med att beslutet före dess inte anses upprättat och således inte är en allmän handling i tryckfri- hetsförordningens bemärkelse (2 kap. 4 och 10 §§ tryckfrihetsför- ordningen). För Riksbankens del gäller att penningpolitiska beslut offentliggörs i s.k. penningpolitiska protokoll, som justeras av samt- liga direktionsledamöter. När justeringen har gjorts, utgör protokol- len allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) medför dock inte något hinder mot ett krav på att Riksbanken ska informera om innebörden av ett beslut före justeringen av proto- kollet.

När informationen lämnas till regeringen blir en bestämmelse i

16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen tillämplig. Av bestäm- melsen följer att sekretess gäller hos bl.a. regeringen för uppgift som rör bl.a. penningpolitik om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs.

1218

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Den föreslagna ordningen torde inte heller komma i konflikt med ECBS sekretessregler. Detta eftersom Riksbanken inte till fullo har integrerats i ECBS. En förutsättning för att den föreslagna ordningen fyller en funktion är att Sverige inte har infört euron som valuta, dvs. att Sverige driver en egen penningpolitik. Under sådana förutsätt- ningar kommer inte reglerna för ECBS gälla fullt ut för svensk del.

Fullmäktiges närvarorätt

Vid sidan av den ovan behandlade bestämmelsen i riksbankslagen bör det också nämnas att ordföranden och vice ordföranden i riks- banksfullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträ- den, även då penningpolitiska beslut fattas (3 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). De har då yttranderätt men ingen förslags- eller rösträtt. Riksbanksfullmäktige är ett organ inom Riksbanken. Be- stämmelsen innebär således inte att någon utomstående har möjlig- het att påverka bankens beslut. Även om riksbanksfullmäktige utses av riksdagen möjliggör inte bestämmelsen i någon högre grad att Riksbankens beslut påverkas jämfört med vad som gäller för ECB enligt artikel 284.1 i EUF-fördraget (se ovan). Det torde således inte råda någon tvekan om att den aktuella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten.

En möjlighet för Riksbanken att föra en dialog med andra

De unionsrättsliga reglerna hindrar inte att en nationell centralbank på eget initiativ och med beaktande av instruktionsförbudet för en dialog om t.ex. den ekonomiska utvecklingen med regeringen eller andra. Finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpoli- tiken och vice versa. För svensk del kan det även framstå som natur- ligt att Riksbanken också har en möjlighet att föra en dialog med t.ex. arbetsmarknadens parter om lönebildningen. En dialog av nu aktuellt slag kan visserligen ske även utan uttryckligt lagstöd. Med tanke på förslagen i fråga om instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2) finns det dock enligt kommitténs mening skäl att reglera de nu ak- tuella frågorna på ett transparent sätt. Det bör således tydliggöras i den nya riksbankslagen att Riksbanken, med beaktande av instruk- tionsförbudet, får föra en dialog med regeringen och andra myndig-

1219

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

heter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpoli- tiska målen.

De huvudsakliga skillnaderna mellan detta förslag och förslagen om Riksbankens samverkansskyldighet i fråga om finansiell stabili- tet (se avsnitt 24.4) är att dialogen i penningpolitiska frågor är frivil- lig och sker på Riksbankens initiativ.

1220

29Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga en ordning där riksbanksfullmäktige ska fastställa balans- och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen. Vidare ska kommittén, givet att fastställandet av balans- och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, överväga om riksdagen fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvars- frihet för direktionen och fullmäktige. Riksbankskommittén fick också, i tilläggsdirektiv i oktober 2017, uppdraget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning i övrigt.

I lagrådsremissutkastet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B) lämnade regeringen 2017 förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Ut- kastet till lagrådsremiss vilar i sin tur på betänkandet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, den s.k. Flamutredningen (SOU 2013:9). Enligt tilläggsdirektiven ska Riksbankskommitténs förslag lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagråds- remiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

Detta kapital behandlar Riksbankens eget kapital och de förslag som framförs i utkastet till lagrådsremiss i detta avseende. Förslagen gäller storleken och strukturen på Riksbankens eget kapital, hur Riksbankens vinstmedel ska disponeras samt formerna för en even- tuell återställning av Riksbankens eget kapital. I kapitlet lämnas också vissa förslag om Riksbankens tillgångsförvaltning.

I uppdraget enligt tilläggsdirektiven till kommittén ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareser- ven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas

1221

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Detta ämne be- handlas separat i kapitel 30.

Kapitlet inleds med en kortfattad bakgrund till frågorna om Riksbankens finansiella och institutionella oberoende och hur dessa har utretts tidigare. I avsnitt 29.3 föreslås att det i den nya riksbanks- lagen ska förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Av- snitten 29.4–29.6 innehåller kommitténs överväganden och förslag avseende Riksbankens eget kapital och frågor som nära relaterar till detta. Avsnitt 29.4 rör frågan om vad som utgör en lämplig storlek på det egna kapitalet. Avsnitt 29.5 diskuterar därefter strukturen på det egna kapitalet, följt av en diskussion om regler för Riksbankens vinstdisposition i avsnitt 29.6. I avsnitt 29.7 berörs vilket beslutsorgan som ska besluta om Riksbankens resultat, balansräkning och vinst- disposition. Avsnitt 29.8 rör Riksbankens tillgångsförvaltning och i avsnitt 29.9 behandlas till sist frågan om återställning av Riksbankens eget kapital i form av kapitaltillskott från staten.

29.2Bakgrund och behovet av översyn1

Riksbankens oberoende ställning kommer bl.a. till uttryck i hur den är finansierad. Som en myndighet under riksdagen är Riksbanken en statlig institution men den har ansetts utgöra ett självständigt rätts- subjekt.2 Detta förhållande understryks av att Riksbanken enligt riks- bankslagen (10 kap. 1 §) ska ha egna fonder som hålls skilda från sta- tens tillgångar. Vidare finns det i statens budget inte någon särskild anslagspost för Riksbanken. Kostnaderna för Riksbankens verksam- het täcks i stället av dess egna intäkter, i första hand från den avkast- ning den erhåller från tillgångar motsvarande utestående sedlar och mynt samt det kapital som den har tilldelats.

Den senaste omfattande översynen av riksbankslagen gjordes i slutet av 1990-talet (se prop. 1997/98:40). Den aktualiserades bl.a. av behovet av att anpassa lagstiftningen till unionsrätten. Vid över- synen konstaterade regeringen att unionsrätten ställer vissa krav på att medlemsstaternas centralbanker är finansiellt oberoende från staten. Regeringen ansåg att kravet skulle ges innebörden att Riksbanken

1Avsnittet baseras i stora delar på utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella obero- ende och balansräkning” (dnr Fi2017/01329/B), avsnitten 3, 4.1 och 4.5.

2Se NJA 1959 s. 385. Se även SOU 1986:22, s. 95 och avsnitt 12.3.

1222

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. Något förslag om att ändra reglerna som påverkar Riksbankens finan- siella oberoende lades dock inte fram i samband med översynen, eftersom regeringen ansåg att Riksbanken redan hade en hög grad av finansiellt oberoende. Den 1 januari 1999 trädde ändringar av reger- ingsformen och riksbankslagen i kraft vilka ligger till grund för den ställning Riksbanken har i dag.

I juni 2007 lämnade Utredningen om Riksbankens kapitalstruk- tur och finansiella oberoende, den s.k. Bondeutredningen, betänkan- det ”Riksbankens finansiella oberoende” (SOU 2007:51). I betänk- andet lämnade utredningen förslag på hur Riksbankens balansräk- ning, kapitalstruktur och vinstdisposition skulle regleras. Syftet med utredningen var att bedöma om en lagändring var nödvändig för att säkerställa att lagstiftningen om Riksbankens finansiella oberoende stämde överens med unionsrätten. Utredningens förslag remiss- behandlades men bereddes inte vidare.

Erfarenheterna från finanskrisen 2008 visade på ett behov av att återigen analysera Riksbankens balansräkning, t.ex. när det gäller storlek på och finansiering av valutareserven men även storleken på det egna kapitalet. Regeringen beslutade därför under 2011 att utse en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen påverkat synen på Riks- bankens balansräkning. Översynen omfattade bl.a. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på det egna kapitalet. Utredaren skulle bedöma i vilken omfattning betänkandet om Riks- bankens finansiella oberoende från 2007 fortfarande kunde ligga till grund för lagstiftning och vilka kompletteringar av betänkandet som var nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finans- krisen medfört.

Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balans- räkning, den s.k. Flamutredningen, lämnade sitt betänkande ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (SOU 2013:9) i januari 2013. Utredningens förslag byggde på Bondeutredningen men var något modifierade och avsåg även vissa nya frågor. En följd av förslagen i Flamutredningen var att Riksbankens eget kapital skulle minskas genom en särskild utdelning av det belopp som översteg den nya nivån på 30 miljarder kronor. Efter avdrag med 12 miljarder kro-

1223

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

nor för IMF-åtagandena skulle då 73 miljarder kronor kunna till- föras statskassan.

I juni 2014 beslutade riksdagens finansutskott om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden 2010–2014, som senare utökades till att omfatta även 2015. I samband med utvär- deringen uppkom på nytt frågan om Riksbankens finansiella obero- ende. Riksdagen riktade därför under 2016 två tillkännagivanden till regeringen, dels att regeringen så fort som möjligt skulle tillsätta en parlamentarisk utredning för en översyn av det svenska penning- politiska ramverket och riksbankslagen, dels att regeringen snarast skulle lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende utifrån resultatet av Flamutredningen och tillhörande remissynpunkter (bet. 2015/16:FiU41).

Regeringens förslag framfördes i utkastet till lagrådsremiss ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning”, våren 2017, och remissbehandlades. Utkastet till lagrådsremiss behandlar storleken på Riksbankens egna kapital, vinstdisposition, ordningen för kapitaltill- skott till Riksbanken om behov skulle uppstå, samt möjligheten till förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven. Regeringens förslag i utkastet till lagrådsremiss skiljer sig i flera avseenden åt från förslagen i Flamutredningen, vilket diskuteras senare i detta kapitel.

29.3Riksbankens ställning och finansiella oberoende

Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkter från verk- samheten samt att staten garanterar Riksbankens förpliktelser.

Att Riksbanken har en tillgångsmassa som är skild från statens till- gångar är ett väl etablerat sätt att säkerställa att den kan upprätthålla en tillräckligt hög grad av finansiellt oberoende från staten. Det gör bl.a. att verksamheten inte behöver anslagsfinansieras. Som närmare berörs i avsnitt 29.4.3 ska tillgångarna bl.a. generera en tillräcklig av- kastning för att finansiera Riksbankens driftskostnader. Att det görs en åtskillnad mellan statens respektive Riksbankens tillgångar är också nödvändigt för att unionsrättens regler om bl.a. förbud mot monetär finansiering och förvaltningen av valutareserver ska kunna

1224

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

efterlevas. De egna tillgångarna gör att Riksbanken skiljer sig från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter som i stället finansieras med årliga anslag.

Som berörs i avsnitt 12.3 utgör inte statliga förvaltningsmyndig- heter i allmänhet några självständiga rättssubjekt, utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. En följd av detta är att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna in- går (prop. 1999/2000:46 s. 107 och 135). Det har dock funnits ett behov av att förtydliga detta förhållande vad gäller AP-fonderna. För att underlätta AP-fondernas affärstransaktioner med bl.a. utländska motparter – och därigenom bidra till en effektivare förvaltning av fondmedlen – har det därför ansetts lämpligt att i 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder uttryckligen ange att staten ansvarar för fondernas förbindelser (prop. 1999/2000:46 s. 135 och 159).

Statsskuldspolitiska kommitténs förslag att lagfästa Riksbankens ställning som en självständig juridisk person genomfördes inte.3 Riks- bankens egna tillgångar har dock medfört att Riksbanken bl.a. i rätts- praxis har betraktats som ett särskilt rättssubjekt (se avsnitt 29.2 och där angivna hänvisningar). Även det förhållandet att Riksbanken kan ingå olika slags avtalsförhållanden med staten, t.ex. genom att ta upp lån i utländsk valuta från Riksgäldskontoret, talar i den riktningen. Detsamma gäller de ovannämnda unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering.

Enligt kommitténs mening är Riksbankens ställning av sådan be- tydelse att det bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riksbankslagen att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt och att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verk- samheten. Tillgångar i detta avseende är inte begränsat till valuta- reserven, som berörs av ett förslag till ändring i regeringsformen i avsnitt 28.2. Det förslaget innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en generell bestämmelse om Riksbankens tillgångar och intäkter, utan begränsning till valutareserven.

Det bör understrykas att Riksbanken ägs av staten. Även detta för- hållande bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riks- bankslagen. De nu aktuella förslagen kan jämföras med förslaget till

3SOU 1986:22.

1225

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

ny centralbankslag i Norge, där det anges att Norges Bank är ett eget rättssubjekt, med rättskapacitet, som ägs av staten (NOU 2017:13 s. 523, 1 kap. 1 § andra stycket).

Staten har alltsedan Riksbanken grundades garanterat dess för- pliktelser i förhållande till tredje man (se avsnitt 12.3). Statsskulds- politiska kommitténs förslag om en uttrycklig bestämmelse om detta genomfördes visserligen inte.4 Det råder dock ingen tvekan om att staten ansvarar för Riksbankens åtaganden även utan en uttryck- lig bestämmelse. I förarbetena till nuvarande riksbankslag angavs näm- ligen att staten svarar för Riksbankens förpliktelser (prop. 1986/87:143 s. 63). Likväl är detta förhållande av sådan betydelse för självständig- heten och förtroendet för Riksbanken att kommittén anser att garantin uttryckligen bör framgå av den nya riksbankslagen.5

29.4Storlek på Riksbankens eget kapital

Riksbanken kan ses som finansiellt oberoende om den självständigt och långsiktigt kan finansiera sina driftskostnader. Utgångspunkten i en bedömning av lämplig storlek av Riksbankens eget kapital är att det ska vara stort nog för att säkerställa ett finansiellt oberoende i denna bemärkelse.

Nuvarande regelverk anger inget tak för Riksbankens eget kapi- tal. Ett golv anges, åtminstone indirekt, i form av nivåerna för grund- och reservfonderna på 1 respektive 0,5 miljarder kronor. Den nuvar- ande regleringen av Riksbankens eget kapital återfinns i 10 kap. 1 § riksbankslagen. Där anges att Riksbanken ska ha en grundfond som uppgår till ettusen miljoner kronor, en reservfond som uppgår till femhundra miljoner kronor samt en dispositionsfond.

29.4.1Finansiellt oberoende och kostnadsfritt kapital

Riksbankens intäkter utgörs i första hand av avkastningen från de finansiella tillgångarna i form av räntebärande papper, medan kost- naderna förenklat uttryckt kan delas in i driftskostnader och ränte-

4Ibid., s. 96.

5En annan fråga är om staten i vissa fall ska garantera förpliktelser som tredje man har mot Riksbanken, dvs. ta på sig den motpartsrisk som Riksbanken annars skulle ha gentemot tredje man. Den frågan behandlas i avsnitt 24.5.

1226

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

kostnader. Självfinansiering råder när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker drifts- kostnaderna.

Grunden för ett positivt räntenetto läggs genom att centralban- ker normalt sett har tillgång till ett kostnadsfritt kapital. Kostnads- fritt kapital utgörs av finansieringskällor som centralbanken inte be- talar någon ränta på. Hit hör det egna kapitalet, utestående sedlar och mynt och eventuella räntefria kassakrav.6 Genom att central- banken investerar det kostnadsfria kapitalet i avkastande tillgångar uppstår normalt ett positivt räntenetto. Om detta räntenetto är stort nog för att täcka bankens löpande driftskostnader kan banken finan- siera sig själv utan stöd av statliga anslag eller annan extern finansie- ring. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en centralbanks finansiella oberoende.

Figur 29.1 illustrerar på ett förenklat vis principen för självfinan- siering. Utestående sedelmängd och eget kapital utgör det kostnads- fria kapitalet (K). Om detta investeras i en tillgångsportfölj som i genomsnitt ger avkastningen r, erhålls ett räntenetto på K × r. Givet att räntenettot överstiger driftskostnaderna uppstår en vinst. Vinsten bidrar till att öka det egna kapitalet nästa period. För att denna själv- finansiering ska vara tryggad på lång sikt, behöver vinsten vara stor nog att det kostnadsfria kapitalet ökar i åtminstone samma takt som kostnaderna ökar.7

6Orealiserade värdeökningar i Riksbankens tillgångsförvaltning påverkar inte det redovisade egna kapitalet utan bokförs i stället på s.k. värderegleringskonton. Medel på värdereglerings- konton kan, vilket diskuteras närmare i avsnitt 29.4.2, också ses som kostnadsfritt kapital.

7I ett läge med negativa styrräntor kan centralbanken ha skulder som löper med negativ ränta. Om centralbanken dessutom gör tillgångsköp kan det bli fråga om stora belopp. Vid utgången av 2018 hade Riksbanken drygt 350 miljarder kronor i utestående riksbankscertifikat som löpte till en ränta på -0,25 procent. Givet att avkastningen på tillgångarna är högre än räntan på skulderna bidrar dessa skulder i ännu högre grad än kostnadsfritt kapital till ett positivt räntenetto. Negativa styrräntor framstår dock som ett udda läge och därmed en olämplig grund för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. Resonemangen i detta avsnitt utgår där- för från att det kostnadsfria kapitalet ska utgöra basen för centralbankens intjäning.

1227

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

 

SOU 2019:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm. r anger genomsnittlig ränta på den tillgångsportfölj som finansieras med det kostnadsfria kapitalet (K).

Förluster i en centralbanks verksamhet kan inte uteslutas. Det kan också tänkas att centralbankers räntenetto under kortare eller längre perioder blir negativt, i synnerhet om centralbanken även har skulder som inte är kostnadsfria. Förluster och underskott gör att det egna kapitalet, och därmed det kostnadsfria kapitalet, minskar i motsvar- ande grad. Detta minskar finansieringsutrymmet för en avkastande tillgångsportfölj och därmed möjligheten till självfinansiering. För att förmågan till självfinansiering inte ska gå förlorad i och med negativa resultat behövs en viss fallhöjd – en buffert – i tillgången till kostnadsfritt kapital, så att centralbankens tillgång på kostnadsfritt kapital förblir tillräcklig även i händelse av kännbara förluster. Finan- siellt oberoende innebär dessutom att en centralbank ges utrymme att på egen hand återställa en sådan buffert om den har tagits i an- språk. Så sker exempelvis genom att vinster hålls kvar och inte delas ut till staten till dess att det egna kapitalet återgått till en viss nivå.

Riksbankens eget kapital uppgick i slutet av 2018 till 58 miljar- der kronor, vilket är ungefär samma nivå som för tio år sedan. Mäng- den utestående sedlar och mynt motsvarade samtidigt ett värde på 62 miljarder kronor. Det kostnadsfria kapitalet uppgick därmed till 120 miljarder kronor (se Figur 29.2). Huruvida detta på lång sikt är ett tillräckligt stort kostnadsfritt kapital beror på hur driftskostna- derna och avkastningen på tillgångarna kommer att utvecklas fram- över, men också på i vilken utsträckning förluster kan komma att uppstå, samt de regler för vinstutdelning som tillämpas. Dessa fak- torer diskuteras i de följande delavsnitten.

1228

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

200

175

150

125

100

75

50

25

0

Eget kapital

 

Utestående sedlar och mynt

 

 

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

29.4.2Orealiserade vinster och Riksbankens eget kapital

Riksbankens kostnadsfria kapital definieras ovan som summan av eget kapital och utestående sedelmängd. Till denna summa kan även läggas medel i form av orealiserade värdeökningar i Riksbankens finan- siella tillgångar.

Riksbankens tillgångar värderas till marknadsvärde i balansräk- ningen. Om en tillgång stiger i värde, jämfört med anskaffningskost- nad, motbokas detta på skuldsidan på s.k. värderegleringskonton. Orealiserade värdeökningar påverkar på så sätt inte Riksbankens redo- visade resultat och därmed inte heller det redovisade egna kapitalet. Om däremot en orealiserad förlust uppstår i en tillgång, belastar detta resultaträkningen i motsvarande grad, givet att denna oreali- serade förlust överstiger tidigare orealiserade värdeökningar i samma tillgångsslag.

Medlen på värderegleringskontona uppgick vid utgången av 2018 till 67 miljarder kronor (se Figur 29.3). I Riksbankens årsredovis- ning delas dessa upp i guldvärdeeffekt, priseffekt och valutakurseffekt. Drygt hälften av medlen, 34 miljarder kronor, utgjordes av guld-

1229

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

värdeeffekten, vilket innebär att guldreserven har ökat i värde med detta belopp sedan 2004, då värderegleringskonton började användas. Priseffekten består av orealiserade prisökningar i värdepappersinne- havet och uppgick till 14 miljarder kronor. Valutakurseffekten, till sist, uppgick till 19 miljarder kronor och uppstår som följd av att en stor del av Riksbankens tillgångar är utgivna i euro, amerikanska dollar och andra utländska valutor och att den svenska kronan har fallit i värde i relation till dessa valutor.

70

60

50

40

30

20

10

0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guldvärdeeffekt

 

Valutakurseffekt

 

Priseffekt

 

 

 

 

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Både Flamutredningen och Bondeutredningen betraktade orealiserade vinster som en del av det kostnadsfria kapitalet. Kapitalet på värde- regleringskontona utgör, enligt Flamutredningen, ett riskbärande kapital i och med att det kan användas för att täcka vissa kursför- luster. Man konstaterade vidare att kapitalet på kontona inte heller är något främmande kapital, utan kan ses som ett kapital som tillhör ägaren av Riksbanken, dvs. staten. Flamutredningen föreslog därför att värderegleringskontona skulle utgöra en del av Riksbankens eget kapital.8 Även Riksbanken betraktar i sin årsredovisning medel på

8Se SOU 2013:9, s. 20 och 162.

1230

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

värderegleringskonton som någonting som åtminstone delvis kan lik- ställas med eget kapital.9

Regeringen ansåg däremot, i sitt utkast till lagrådsremiss, att värderegleringskontona inte bör ingå i Riksbankens eget kapital med hänvisning till ECB:s redovisningsriktlinjer. Enligt dessa ska värde- regleringskonton inte ingå i det egna kapitalet, eftersom de inne- håller orealiserade vinster som inte ska vara föremål för utdelning till staten.10 Regeringen ansåg att ECB:s riktlinjer bör tillämpas i detta avseende. Kommittén delar ståndpunkten att Riksbankens värde- regleringskonton inte bör utgöra en del av det redovisade egna kapi- talet. Kommittén delar samtidigt Bondeutredningens och Flamut- redningens syn att dessa medel i praktiken kan betraktas som ett riskbärande kapital, dvs. en buffert som kan bära förluster som upp- står i tillgångsförvaltningen.

Den hälft av medlen på värderegleringskontona som avser värde- ökningen av guldreserven är per definition låsta till guldreserven, såvida inte guldet avyttras. Om man bortser från guldvärdeeffekten, kan man se det som att Riksbanken vid utgången av 2018, utöver eget kapital och utestående sedlar, hade ytterligare drygt 30 miljar- der kronor i kostnadsfritt kapital, i form av orealiserade vinster i till- gångsförvaltningen. I vilken grad dessa medel ska påverka bedöm- ningen av lämplig nivå av det (redovisade) egna kapitalet beror delvis på hur dessa medel förväntas utvecklas i framtiden. Valutakurs- och priseffekterna har i genomsnitt uppgått till knappt 20 miljarder kro- nor de senaste tio åren. Beloppen har dock varierat kraftigt, inte minst i förhållande till hur det redovisade egna kapitalet har varierat genom åren. År 2008 uppgick summan av valutakurs- och priseffekter till över 32 miljarder kronor, men 2010 och 2013 uppgick summan endast till 8,3 respektive 6 miljarder kronor (se Figur 29.3). Att utgå från att dessa belopp kommer att vara lika stora framöver som i dag förefaller därför vanskligt.

9Riksbanken (2018a) skriver att ”Det bredaste resultatmåttet kan benämnas totalt resultat och beskriver hur Riksbankens eget kapital (inklusive årets resultat och värderegleringskonton) förändrats under året. Under 2017 minskade det egna kapitalet med 2 464 miljoner kronor.” (s. 59) I denna beräkning ingår att de totala medlen på värderegleringskontona minskade med

3890 miljoner kronor under räkenskapsåret. Vidare anförde af Jochnick (2015) att ”Riksbankens eget kapital överstiger 100 miljarder kronor. Det innebär att Riksbanken har god förmåga att bära eventuella förluster” och åsyftade då det redovisade egna kapitalet på cirka 50 miljar- der kronor och de totala medlen på värderegleringskontona som vid tidpunkten uppgick till drygt 50 miljarder kronor.

10ECB (2016).

1231

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.4.3Finansiering av driftskostnader

Flamutredningen noterade att Riksbankens driftskostnader uppgick till i genomsnitt cirka 750 miljoner kronor under perioden 2007– 2012. I utredningen antogs att dessa kommer att vara konstanta i reala termer framöver. Om Riksbankens tillgångar ger en real avkast- ning på i genomsnitt 1 procent per år, behövs, enligt Flamutred- ningen, ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor för att täcka driftskostnaderna. Av denna anledning föreslog Flamutredningen att Riksbanken skulle säkerställas ett kostnadsfritt kapital på minst 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och ute- stående sedelmängd. Detta är alltså den storlek på det kostnadsfria kapitalet som enligt Flamutredningen behövs för att säkerställa den självfinansiering som illustreras i Figur 29.1.

Figur 29.4 visar utvecklingen av Riksbankens driftskostnader i löpande priser sedan början av 2000-talet. Kostnaderna har, även justerat för inflationen, förvisso ökat sedan 2012, vilket är det sista året som studeras i Flamutredningen. Sett över den senaste tioårs- perioden är de reala kostnaderna emellertid i det närmaste oföränd- rade. År 2018 uppgick driftskostnaderna till 856 miljoner kronor, medan genomsnittet för 2008–2017 var cirka 850 miljoner kronor uttryckt i 2017 års prisnivå. Antagandet om realt konstanta drifts- kostnader förefaller rimligt som utgångspunkt i bedömningen av kapitalbehovet, givet att Riksbankens åtagande förblir oförändrat.11

Flamutredningens antagande om en långsiktig realränta på 1 pro- cent kan ses som ett försiktigt antagande mot bakgrund av att den historiskt sett har uppgått till i genomsnitt cirka 2 procent. Givet de senaste årens låga nominella räntor kan det finnas särskild anledning att hålla fast vid ett sådant försiktigt antagande.12

Givet att de reala driftskostnaderna antas vara konstanta på nu- varande nivå (cirka 850 miljoner kronor) ger detta, enligt ovanstå- ende beräkningsprincip, ett behov av 85 miljarder kronor i kostnads-

11Kommittén föreslår i kapitel 34 respektive 35 ett utökat ansvar för Riksbanken vad gäller kontanthantering samt beredskap för betalningar i kris och krig. Ökningen av Riksbankens driftskostnader med anledning av förslagen bedöms dock inte vara av sådan omfattning att de påverkar principdiskussionen som förs här om Riksbankens kapitalbehov för självfinansiering.

12En del av det kostnadsfria kapitalet är bundet i guldreserven. Eftersom guld inte kan antas ge någon real avkastning på lång sikt, behöver övriga tillgångar ge något mer än 1 procent i real avkastning för att det kostnadsfria kapitalet som helhet ska ge i genomsnitt 1 procent i real av- kastning. Vidare påverkas Riksbankens totala räntenetto negativt av lånefinansierad förstärkning av valutareserven, eftersom sådan upplåning normalt är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis 0,25 procent av lånebeloppet (se kapitel 30).

1232

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

fritt kapital. Ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor innebär, med antagandena om konstanta reala driftskostnader och en real avkastning på 1 procent på tillgångsportföljen, teoretiskt sett att Riksbanken kan finansiera sig själv för evigt. Vid denna nivå bidrar avkastningen till att täcka driftskostnaderna och att hålla det kost- nadsfria kapitalet konstant i reala termer, givet att den utestående sedelmängden är nominellt oförändrad. Om sedelmängden antas växa i takt med inflationen, räcker däremot en realt konstant sedel- mängd på cirka 30 miljarder kronor för att täcka driftskostnaderna på lång sikt. Om sedelmängden i stället antas minska, behövs ett eget kapital som är stort nog att kompensera för denna minskning. I ett extremscenario där sedlar och mynt på kort tid upphör helt, redu- ceras det kostnadsfria kapitalet till det egna kapitalet. Detta skulle då behöva uppgå till 85 miljarder kronor för att säkra den långsiktiga förmågan till självfinansiering enligt principen ovan.

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Den utestående sedelmängden är alltså avgörande för behovet av eget kapital. Vid utgången av 2018 uppgick denna till drygt 60 mil- jarder kronor, vilket är nästintill en halvering jämfört med nivån

1233

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

tio år tidigare (se Figur 29.2). Minskningen har förvisso stannat upp det senaste året, men det är inte osannolikt att sedelmängden kom- mer att minska ytterligare. Det skulle innebära att Riksbankens för- måga att finansiera sina kostnader med överskottet från utgivningen av sedlar och mynt (det s.k. seignoraget) skulle komma att försäm- ras. Om sedelmängden skulle halveras igen under kommande tioårs- period, skulle det egna kapitalet om tio år behöva uppgå till omkring 60 miljarder kronor, i reala termer, för att skapa ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor. Ett scenario med en sådan minsk- ningstakt av sedelmängden bör inte uteslutas vid en bedömning av Riksbankens behov av eget kapital.

I Flamutredningen föreslogs ett tak för det egna kapitalet som löpande justeras upp för att ta hänsyn till både inflation och minskad sedelmängd. Givet den påtagliga minskningen av sedelmängden, är det rimligt att ett tak för det egna kapitalet på något sätt kan justeras för att ta hänsyn till fortsatt fallande sedelmängd. I stället för en regel som explicit tar hänsyn till minskande sedelmängd, förordar kommittén en ordning där Riksbanken förväntas göra en framställ- ning till riksdagen om en höjning av taket, om man bedömer att det kostnadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering.13 Ett höjt tak för det egna kapitalet ger Riksbanken utökad möjlighet att ackumulera vinst- medel och därigenom att öka sitt eget kapital.

Minskad sedelmängd är i detta avseende bara en av flera faktorer som kan göra att det kostnadsfria kapitalet med tiden blir otillräck- ligt. Långsiktigt lägre avkastning på tillgångsportföljen, varaktigt högre räntor på icke kostnadsfria kortfristiga skulder (t.ex. riksbankscerti- fikat som ges ut för att finansiera långfristiga tillgångar), långvarig valutaupplåning för förstärkning av valutareserven och stigande driftskostnader på grund av ett utökat åtagande skulle också kunna göra en viss nivå på det kostnadsfria kapitalet otillräcklig.

13Riksbanken föreslås göra en framställning till riksdagen även om det egna kapitalet skulle behöva återställas efter större förluster (se avsnitt 29.9).

1234

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.4.4En buffert för förlustrisker

Om Riksbanken går med förlust minskar det egna kapitalet och till- gångsportföljen i motsvarande grad. Om förlusterna är stora kan de få som följd att tillgångsportföljen krymper till en nivå som inte längre ger tillräcklig avkastning för att täcka driftskostnaderna. Detta riskerar leda till ytterligare förluster och urholkning av det egna kapitalet. En centralbank kan i princip alltid fullgöra sina betal- ningar, men om en sådan negativ spiral tillåts fortgå, har banken förlorat sin förmåga till långsiktig självfinansiering och därmed sitt finansiella oberoende. Detta motiverar att det finns en viss buffert i det kostnadsfria kapitalet, så att självfinansieringen kan säkras med viss marginal.

Hur stor denna buffert behöver vara beror på hur stora riskerna för att förluster uppstår i Riksbankens verksamhet bedöms vara. På ett mer övergripande plan är behovet av en sådan buffert också en politisk avvägning kring hur väl garderad man vill vara mot händel- sen att Riksbanken skulle behöva återkapitaliseras i form av tillskott av statliga medel (se avsnitt 29.9). Buffertbehovet skulle vara stort om Riksbanken inte under några omständigheter kan tillåtas hamna i behov av kapitaltillskott. Om återkommande kapitaltillskott där- emot inte ses som något bekymmer, finns i stort sett inget behov av någon buffert, givet att återkapitaliseringen alltid sker när behov uppstår. Återkommande behov av kapitaltillskott kan dock anses strida mot principen om en centralbanks finansiella oberoende. Buf- ferten behöver därför vara av sådan storlek att sannolikheten för att behov av kapitaltillskott uppstår bedöms vara låg.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig kapitalbuffert för Riksbanken behöver tryggandet av förmågan till självfinansiering också vägas mot kostnaden av att staten binder kapital i Riksbanken. Ju större Riksbankens eget kapital är, desto mer kapital binder staten i Riksbanken. Att staten binder kapital i Riksbanken riskerar att tränga undan lånemöjligheter. Givet att statens upplåningsmöjlighe- ter är begränsade, innebär varje statlig krona som binds i Riksbanken i någon mening en krona mindre i finansiellt rörelseutrymme. I ett läge där de offentliga finanserna är svaga kan detta innebära en mer påtaglig begränsning. Följaktligen måste bedömningen av Riksban- kens behov av kapitalbuffert vägledas av en avvägning mellan intresset att säkra Riksbankens finansiella oberoende och vikten av en sam-

1235

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

mantaget väl avvägd hantering av statens tillgångar och skulder och god beredskap inför statsfinansiella påfrestningar på områden som inte berör Riksbanken.

Riksbanken identifierar tre finansiella risker i sin verksamhet. Dessa är likviditetsrisk, kreditrisk och marknadsrisk. Med likviditets- risk avses risken att tillgångar inte kan avyttras och omvandlas till likvida medel tillräckligt snabbt för att Riksbanken ska kunna full- göra sina uppgifter och åtaganden (eller att tillgångarna endast kan avyttras till ett väsentligt lägre pris än förväntat). Kreditrisk avser risken att förluster uppstår till följd av att utgivarna av värdepapper som Riksbanken har investerat i, eller Riksbankens motparter, inte fullgör sina finansiella förpliktelser. Marknadsrisken avser risken att värdet på Riksbankens tillgångar faller. Denna kan delas upp i valuta- risk, ränterisk och guldprisrisk.

Likviditets- och marknadsriskerna kan i första hand kopplas till Riksbankens tillgångsförvaltning, medan kreditrisken i första hand uppstår i samband med likviditetsstöd. Nedan diskuteras först riskerna i tillgångsförvaltningen och riskerna förknippade med Riksbankens innehav av svenska statsobligationer. Därefter diskuteras i korthet riskerna förknippade med likviditetsstöd.

Risker i tillgångsförvaltningen

Enligt Riksbankens Finansiella risk- och investeringspolicy för guld- och valutareserven ska valutareserven i huvudsak placeras i ameri- kanska och tyska statsobligationer. En mindre del av valutareserven kan placeras i statsobligationer utgivna av andra OECD-länder, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstat- liga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regi- onala myndigheter eller av s.k. US agencies.14

Flamutredningen drog slutsatsen att kreditvärdigheten i Riks- bankens värdepappersportfölj (i utländsk valuta) kan betraktas som mycket god och att de värdepapper som innehas omsätts på mycket likvida och djupa marknader. Flamutredningen bedömde därför att likviditets- eller kreditriskerna i Riksbankens tillgångsförvaltning inte motiverar någon särskild avsättning av eget kapital i Riksbank- ens balansräkning. Kommittén delar denna bedömning. Det har sedan

14Riksbanken (2018b).

1236

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Flamutredningen publicerade sitt betänkande inte tillkommit några uppenbara faktorer som motiverar en annan slutsats.

Marknadsrisken i Riksbankens tillgångsförvaltning motiverade enligt Flamutredning en buffert i form av eget kapital på 20 miljar- der kronor, varav 10 miljarder kronor för ränterisken och 10 miljar- der kronor för guldprisrisken. Utredningen underströk att valuta- risken var den enskilt största komponenten av marknadsrisken och föreslog av denna anledning att valutarisken i valutareserven skulle neutraliseras. Sådan valutasäkring skulle innebära att någon särskild buffert inte skulle behöva avsättas för valutakursförluster. Valuta- säkringen föreslogs ske i samverkan med Riksgäldskontoret och be- skrevs utförligt i två bilagor i utredningen, skrivna av Riksbanken respektive Riksgäldskontoret. Utan en sådan neutralisering av valuta- risken skulle enligt Flamutredningen behovet av buffertkapital öka med 27 miljarder kronor.

Riksbankens tillgångar har ökat kraftigt sedan Flamutredningen skrevs. Vid utgången av 2011 uppgick det samlade värdet på tillgång- arna 348 miljarder kronor; i slutet av 2018 var värdet på tillgångarna 934 miljarder kronor (se Figur 29.5). En stor del av ökningen för- klaras av de omfattande köpen av svenska statsobligationer som har genomförts sedan 2015 som ett led i den expansiva penningpoli- tiken. Värdet på detta innehav uppgick till 392 miljarder kronor i slutet av 2018. Samtidigt har guld- och valutareservens värde ökat med cirka 190 miljarder kronor mellan 2011 och 2018. Ökningen av valutareserven sedan 2011 är i huvudsak ett resultat av det andra valutalånet på 100 miljarder kronor från Riksgäldskontoret som togs 2013 för att stärka reserven och att kronan har försvagats sedan dess (se vidare kapitel 30).

Förändringarna i Riksbankens balansräkning, sedan Flamutred- ningen publicerades, kan i sig motivera en uppdaterad bedömning av buffertbehovet. Dessutom baseras bedömningen i Flamutredningen på de förslag som framförs i den utredningen, som bl.a. innebär en väsentlig minskning av Riksbankens balansräkning, samt en regel om automatisk återkapitalisering. Guldpris-, valuta- och ränteriskerna diskuteras i tur och ordning nedan.

1237

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

 

SOU 2019:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

Guldprisrisken består dels i risken för att priset på guld faller ut- tryckt i amerikanska dollar, dels i risken att dollarn faller relativt den svenska kronan. Riksbankens guldreserv värderades vid utgången av 2018 till 46 miljarder kronor. Ett prisfall på guldet på 10 procent i kombination med en försvagning av dollarn med 10 procent skulle innebära att guldreserven tappar nästan 20 procent (cirka 9 miljar- der kronor) i värde. Mot bakgrund av att guldpriset har stigit med nästan 50 procent de senaste tio åren samtidigt som dollarn har stärkts med nästan 20 procent mot kronan under samma period, är en värdeminskning på guldreserven på 10–20 miljarder kronor inte något orimligt scenario. En sådan värdeminskning av guldreserven skulle dock inte påverka Riksbankens redovisade resultat och där- med heller inte det redovisade egna kapitalet. Anledningen är att hela värdeökningen i guldreserven som har skett sedan 2004 i balans- räkningen är motbokad på Riksbankens värderegleringskonton. Som beskrevs tidigare i avsnittet består värderegleringskontona av oreali- serade vinstmedel som uppkommit till följd av ökat guldpris, ökade priser på värdepapper och försvagad krona relativt de valutor som Riksbanken innehar tillgångar i. De medel på värderegleringskontona

1238

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som motsvarar guldprisökningen uppgick vid utgången av 2018 till 34 miljarder kronor. Det betyder att guldreserven skulle kunna falla i värde med hela detta belopp, eller 70 procent, utan att det skulle påverka Riksbankens redovisade resultat eller det egna kapitalet. Någon buffert för guldprisrisken, utöver den omfattande oreali- serade värdeökningen på guldreserven är därför inte motiverad.

Valutarisken är enligt kommitténs bedömning fortfarande den största marknadsrisken som Riksbanken exponeras för, även om rän- terisken har tilltagit i och med det omfattande innehavet av svenska statspapper. Valutaexponeringen i valutareserven motsvarar i stort sett den del av valutareserven som inte är lånefinansierad hos Riks- gäldskontoret och uppgick vid utgången av 2018 till 197 miljar- der kronor exklusive guldreserven. Även om valutareserven som hel- het har växt betydligt i storlek de senaste åren, är valutaexponeringen ungefär densamma som 2011. Ungefär hälften av exponeringen är mot euro och resterade del mot amerikanska, kanadensiska och austra- lienska dollar, brittiska pund och norska kronor (se Figur 29.6).

250

200

150

100

50

0

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

EUR Guld NOK AUD GBP USD CAD

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

1239

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Valutarisken består av risken att kronan stärks gentemot de valutor som ingår i valutareserven. Om så sker, minskar värdet på valutare- serven uttryckt i kronor. I avsaknad av orealiserade valutakursvins- ter på värderegleringskontona, påverkar detta Riksbankens resultat negativt och minskar därmed Riksbankens eget kapital.15 En för- stärkning av kronan med 10 procent mot de valutor som ingår i valu- tareserven skulle alltså, allt annat lika, innebära en resultatpåverkande värdeminskning av valutareserven med ungefär 20 miljarder kronor. Kronan har försvagats under senare år, vilket också har gett upphov till orealiserade värdeökningar av valutareserven motsvarande 19 mil- jarder kronor vid utgången av 2018. Liksom orealiserade värdeök- ningar i guldreserven, bokförs orealiserade värdeökningar av valuta- reserven till följd av valutakursförändringar på värderegleringskonton. En förstärkning av kronan minskar därför i första hand eventuella medel på värderegleringskontona och påverkar först därefter det redovisade resultatet. Medel på värderegleringskontona som avser orealiserade valutakursvinster utgör därmed en buffert mot valuta- risken.

Ett mer långsiktigt skydd mot valutakursförluster vore att Riks- banken helt eller delvis eliminerar valutarisken i valutareserven, en- ligt det förslag som framfördes i Flamutredningen. Även regeringen föreslog, i utkastet till lagrådsremiss, att Riksbanken borde säkra valu- tarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret. Regeringen bedömde också, liksom Flamutred- ningen, att det bör vara upp till myndigheterna att fastställa de närmare formerna för sådan valutasäkring.

Kommittén delar bedömningen att valutasäkring av valutareser- ven kan vara en viktig åtgärd för att minska Riksbankens riskexpo- nering i tillgångsförvaltningen och därmed risken att förluster upp- står. Minskad risk för förluster stärker i sin tur, allt annat lika, det finansiella oberoendet. Kommittén anser därför att det finns skäl för Riksbanken att utreda förutsättningarna för ett valutasäkringsarran- gemang med Riksgäldskontoret, men att det ytterst bör vara direk- tionen som fattar beslut om huruvida sådan valutasäkring bör ske.

15Valutarisken kan även anses omfatta de policyåtgärder som skulle kunna medföra valuta- kursförluster, men som inte är en valutaexponering i dag. Ett exempel på detta är valutainter- ventioner där Riksbanken tillfälligt köper utländsk valuta genom att utöka den penningpoli- tiska skulden.

1240

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Ränterisken uppstår av att stigande marknadsräntor påverkar priset negativt på de värdepapper som Riksbanken innehar. Om värdet på Riksbankens tillgångar faller till följd av stigande marknadsräntor påverkas det redovisade resultatet, och därmed det egna kapitalet, negativt på samma sätt som fallande värde på valutareserven på grund av förstärkt krona. Ränterisken i valutareserven mäts med måttet modifierad duration och uppgår sedan några år tillbaka till cirka 3, vilket innebär att värdet på tillgångarna förväntas minska med 3 procent vid en ökning av marknadsräntorna med en procentenhet. Riksbanken har flaggat för att stigande marknadsräntor och stärkt krona kan leda till väsentligt lägre redovisat resultat den kommande femårsperioden, jämfört med föregående femårsperiod. Riksbanken noterar dock att de buffertar som har byggts upp under senare år i form av orealiserade vinster kan användas om marknadsräntorna stiger.16

I och med Riksbankens köp av svenska statsobligationer har en ränterisk tillkommit på balansräkningen. Givet att Riksbanken avser att behålla dessa obligationer till förfall, ligger inte risken för förlus- ter på tillgångssidan utan på finansieringssidan av balansräkningen. Riksbanken lånar till reporäntan, dvs. rörlig ränta, för att finansiera innehavet av långfristiga statspapper med fast ränta. Det har hittills gett ett positivt räntenetto, men om reporäntan av penningpolitiska skäl höjs markant kommer nettot att bli negativt och försämra Riksbankens resultat.

Vice riksbankschef Martin Flodén har illustrerat storleksord- ningen på ränterisken kopplad till innehavet av de svenska statsobli- gationerna med hjälp av en enkel överslagsberäkning.17 Obligations- innehavet uppgick 2016 till knappt 300 miljarder kronor och hade då en genomsnittlig löptid på fem år. Om marknadsräntorna plötsligt stiger med en procentenhet, minskar marknadsvärdet på obligations- innehavet med ungefär 15 miljarder kronor (1 procent av 300 miljar- der kronor i fem år). Riksbanken kommer sannolikt inte sälja stats- papper, vilket skulle realisera förlusten. Men detta kan också ses som ökningen av finansieringskostnaden för obligationsinnehavet. Med andra ord, om räntan på ett lån på 300 miljarder kronor som löper fem år ökar med en procentenhet, ökar finansieringskostnaden med

15miljarder kronor under perioden. Om reporäntan utvecklas enligt

16Riksbanken (2019), s. 63 och 64.

17Flodén (2016).

1241

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Riksbankens prognos 2016, skulle förlusten för en obligation med fem års löptid uppgå till 3–4 procent av köpeskillingen enligt Flodéns beräkningar.

Vid utgången av 2018 uppgick marknadsvärdet av Riksbankens inne- hav av svenska statspapper till 392 miljarder kronor och hade en sam- manlagd räntekänslighet på 4,3 mätt som modifierad duration. En direkt ökning av reporäntan med en procentenhet skulle öka finansierings- kostnaden med cirka 17 miljarder kronor (392 × 1 % × 4,3 = 16,86). Konjunkturinstitutets prognos för reporäntan (mars 2019) ger en genomsnittlig räntenivå på cirka 0,7 procent för perioden 2019–2025, vilket kan jämföras med nivån vid utgången av 2018 på -0,25 procent. Beräkningar som Riksbanken har genomfört på utredningens upp- drag visar att innehavet av svenska statsobligationer kan komma att få en negativ påverkan på Riksbankens resultat med omkring 8 mil- jarder kronor under hela perioden 2015–2025 om obligationerna behålls till förfall, reporäntan utvecklas enligt Konjunkturinstitutets prognos (juni 2018) och en rad övriga förenklade antaganden tillämpas.

På kortare sikt finns alltså risk för kännbara förluster till följd av stigande finansieringskostnader för obligationsinnehavet. Om dessa förluster uppstår påverkas det egna kapitalet negativt eftersom så- dana kostnadsökningar inte kan kvittas mot orealiserade vinster på värderegleringskontona (värderegleringskontona fungerar endast som buffert vid värdefall på tillgångar, givet att orealiserade vinster finns i respektive tillgång). Förlusterna som kan förväntas är dock inte av den omfattning att de påverkar bedömningen av vad som är en lämp- lig målsatt nivå för det egna kapitalet.

Risker förknippade med likviditetsstöd

Flamutredningen bedömde att risken för att Riksbanken drabbas av förluster till följd av likviditetsstöd är liten, men att sådana förluster inte kan uteslutas. Man föreslog därför att 10 miljarder kronor borde avsättas i eget kapital för att täcka denna förlustrisk och tillade:

Om det osannolika skulle inträffa att det generella likviditetsstödet skulle orsaka förluster för Riksbanken, får detta hanteras genom rekapi- talisering.18

18SOU 2013:9, s. 137.

1242

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Flamutredningen gav ingen exakt förklaring av hur man landade i bedömningen om att just 10 miljarder kronor behövs som buffert i detta avseende. Samma bedömning gjordes även i Bondeutredning- en, om än möjligen på något andra grunder. Bondeutredningen be- dömde att särskilda likviditetsstöd skulle kunna nå omfattningen av 100 miljarder kronor och att förlustrisker förknippade med dessa är 10 procent. Denna förlustrisk baserades på observationer från amerikanska bankkonkurser 1984–2002.

Flamutredningen konstaterade att svenska bankers totala balans- omslutning har växt väsentligt under tiden mellan de två utred- ningarna. Om samma beräkningsmetod som i Bondeutredningen skulle tillämpas, skulle därför behovet av särskilda likviditetsstöd kunna bli 400 miljarder kronor, med en tillhörande förlustrisk på 40 miljarder kronor. Mot bakgrund av erfarenheterna under finans- krisen, då Riksbanken gav både nödkrediter och generellt likviditets- stöd utan att ådra sig förluster, och de skärpta krav på likviditets- reserver som ställdes på bankerna efter krisen, bedömde Flamutred- ningen att behoven av förlustabsorberande kapital inte hade ökat sedan Bondeutredningen.

Kommittén delar Flamutredningens bedömning att riskerna för kreditförluster är små men inte kan uteslutas. Till skillnad från Flam- utredningen föreslår kommittén dock inte att någon särskild buffert öronmärks åt risken för kreditförluster.19 Ovan har konstaterats att Riksbanken exponeras för olika former av risker och att förluster kan uppstå av flera skäl. Det är därför viktigt att det finns en buffert som kan absorbera en betydande förlust, oavsett hur den uppstår. Som utvecklas nedan bedömer kommittén att Riksbanken har ett kostnadsfritt kapital som med betryggande marginal säkerställer det finansiella oberoendet. Att öronmärka buffertmedel för varje en- skild förlustrisk skulle binda oskäligt stora medel i Riksbanken.

Samlad bedömning av Riksbankens behov av kapitalbuffert

I föregående avsnitt gjordes bedömningen att Riksbanken behöver ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa en långsiktig förmåga till självfinansiering om den reala avkastningen på

19I avsnitt 24.5 gör kommittén bedömningen att det heller inte behöver finnas någon särskild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd.

1243

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

de finansiella tillgångarna antas vara 1 procent och om driftskost- naderna ökar i takt med prisutvecklingen. Detta gäller om sedel- mängden är oförändrad. Definierat som summan av eget kapital och utestående sedelmängd uppgick det kostnadsfria kapitalet till 120 mil- jarder kronor i slutet av 2018, vilket betyder att det finns en buffert på 35 miljarder kronor över denna nivå. Om medel på värdereglerings- konton (exklusive guldvärdeeffekten) läggs till, blir denna buffert cirka 65 miljarder kronor.

Denna buffert är stor nog för att täcka en halvering av sedelmäng- den och en värdeminskning i valutareserven på 30 miljarder kronor. Den orealiserade värdeökning i guldreserven som finns bokförd på värderegleringskontona innebär dessutom att guldreserven kan tappa 70 procent av sitt värde utan att detta påverkar det redovisade egna kapitalet.

Den största risken i Riksbankens verksamhet bedöms vara valuta- exponeringen i valutareserven. Med valutasäkring skulle denna risk helt eller delvis kunna elimineras. Den buffert som har byggts upp i form av orealiserade valutakursvinster (19 miljarder kronor vid ut- gången av 2018) kan täcka upp för effekter av en kronförstärkning om valutasäkring inte genomförs.

Om reporäntan stiger de kommande åren kommer finansierings- kostnaden för Riksbankens innehav av svenska statspapper att öka. Den förväntade resultatpåverkan bedöms emellertid inte bli av den omfattning att den målsatta nivån för det egna kapitalet i den nya riksbankslagen behöver dimensioneras särskilt för detta.

Kommittén bedömer mot bakgrund av ovanstående att 60 miljar- der kronor, justerat för inflation, är en välavvägd nivå för Riksbank- ens eget kapital och därför bör vara den målsatta nivån för det egna kapitalet. Detta ger Riksbanken tillgång till ett kostnadsfritt kapital som med goda marginaler bör kunna säkerställa förmågan till själv- finansiering under lång tid och göra sannolikheten låg för att behov av kapitaltillskott ska uppstå. Om Riksbanken bedömer att det kost- nadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den lång- siktiga förmågan till självfinansiering, bör Riksbanken göra en fram- ställning till riksdagen om en höjning av den målsatta nivån för det egna kapitalet (se kommitténs förslag i avsnitt 29.4.6).

1244

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.4.5Regeringens förslag om storlek på Riksbankens eget kapital

I utkastet till lagrådsremiss föreslog regeringen att Riksbanken ska ha ett eget kapital som uppgår till högst 60 miljarder kronor justerat för inflation. Förslaget om en högsta nivå på det egna kapitalet följs av förslag på regler dels för vinstdisposition, dels principer för åter- ställning av det egna kapitalet i händelse av större förluster. Den föreslagna regeln om en högsta nivå på det egna kapitalet är således egentligen bara en nivåangivelse, medan de kompletterande reglerna om vinstdisposition och återställning av det egna kapitalet anger hur denna nivå ska uppnås och upprätthållas (se vidare avsnitt 29.6 och 29.7).

Att regeringen gjorde en annan bedömning av Riksbankens be- hov av eget kapital än Flamutredningen beror i huvudsak på två faktorer. För det första ansåg regeringen att den utestående sedel- mängden inte bör beaktas i bedömningen av lämplig nivå på Riks- bankens eget kapital. För det andra ansåg regeringen att risker för- knippade med IMF-åtaganden, liksom andra risker som tillkommit sedan finanskrisen, betingar ett större behov av förlustabsorberande kapital än vad som föreslogs i Flamutredningen:

Regeringen anser i likhet med utredningen att Riksbanken behöver 30 mil- jarder kronor för att täcka risker i verksamheten. Regeringen instämmer också med utredningen att Riksbanken bör säkra valutarisken i valuta- reserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret samt att myndigheterna närmare bör fastställa formerna för samarbetet. Regeringen anser att Riksbankens IMF-åtaganden ska vara kvar på Riks- bankens balansräkning och gör därför bedömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker, liksom de nya risker som tillkommit sedan finanskrisen. Regeringen anser att sedlar och mynt inte är ett fullgott alternativ till Riksbankens egna kapital. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna nivån för det egna kapitalet om 60 miljarder kronor, i kombination med Riks- bankens övriga befintliga finansieringskällor, kommer att vara fullt till- räcklig för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet med avkastningen på sina finansiella tillgångar.20

20Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 21.

1245

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.4.6Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska uppgå till högst sin målsatta nivå. Den målsatta nivån ska uppgå till 60 mil- jarder kronor och värdesäkras genom att varje år räknas om i enlighet med den förändring av konsumentprisindex som Statis- tiska centralbyrån publicerar.

Riksdagen kan dock besluta om en högre nivå för det målsatta egna kapitalet.

Kommittén föreslår, i likhet med utkastet till lagrådsremiss, att Riks- bankens eget kapital bör uppgå till högst 60 miljarder kronor och realvärdesäkras genom uppskrivning med konsumentprisindex.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig nivå för Riksbankens eget kapital måste konsekvenserna av en eventuell överfinansiering (dvs. ett omotiverat stort eget kapital) ställas mot konsekvenserna av underfinansiering. Ett eget kapital som med omotiverat stor mar- ginal säkerställer Riksbankens förmåga till självfinansiering innebär i princip att staten binder onödigt mycket medel i Riksbanken. Detta kan i sin tur tränga ut andra finansieringsbehov i offentlig sektor. Ett för litet eget kapital skulle i stället riskera att försätta Riksbanken i en situation där den inte varaktigt kan täcka sina driftskostnader med sitt räntenetto. Detta skulle förr eller senare leda till behov av åter- kapitalisering och i den aktuella situationen minska det finansiella oberoendet.

Enligt resonemanget tidigare i kapitlet behöver Riksbanken under givna antaganden tillgång till ett realvärdesäkrat kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa ett räntenetto som lång- siktigt täcker bankens driftskostnader. Det kostnadsfria kapitalet, i form av eget kapital och utestående sedelmängd, uppgick i slutet av 2018 till 120 miljarder kronor.21 En fortsatt minskning av kontant- användningen kan dock inte uteslutas, vilket skulle minska Riks- banken tillgång till kostnadsfritt kapital. Med ett realvärdesäkrat eget kapital på 60 miljarder kronor bedöms sedelmängden åtminstone kunna halveras utan att Riksbankens förmåga till självfinansiering hotas.

21Till denna summa kan läggas 30 miljarder kronor i form av medel på värderegleringskontona (exklusive guldvärdeffekten), vilka också fungerar som kostnadsfritt kapital.

1246

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Risken att Riksbanken ådrar sig förluster av stor omfattning är omöjlig att närmare kvantifiera. Det handlar i stället om överslags- mässiga och i grunden kvalitativa bedömningar. Med en målsatt real- värdesäkrad nivå för det egna kapitalet på 60 miljarder kronor be- dömer kommittén att Riksbanken kan stå emot betydande förluster utan att det kostnadsfria kapitalet riskerar att bli för lågt för att säkra det finansiella oberoendet. Bedömningen stärks av det faktum att Riksbanken vid utgången av 2018 hade drygt 60 miljarder kronor i orealiserade vinstmedel på sina värderegleringskonton, vilka bokför- ingsmässigt inte hör till det egna kapitalet.

ECB anser, i sitt yttrande på lagrådsremissutkastet, att förslaget om ett tak för Riksbankens eget kapital riskerar att inskränka Riks- bankens finansiella oberoende, eftersom det begränsar bankens möj- lighet att öka sitt egna kapital om riskexponeringen ökar.22

Kommittén bedömer emellertid att taket för det egna kapitalet inte ska betraktas som helt absolut. Om det visar sig att nivån för det målsatta egna kapitalet är otillräcklig för att säkerställa själv- finansiering, förväntas Riksbanken göra en framställning till riks- dagen om att nivån höjs. Ett särskilt skäl för en sådan framställning skulle kunna vara en fortsatt snabbt fallande sedelmängd, men även andra faktorer kan försämra Riksbankens strukturella förmåga till självfinansiering och därmed vara skäl till en framställning. Riks- dagen kan besluta om en högre nivå för det målsatta kapitalet om Riksbankens kostnadsfria kapital bedöms vara otillräckligt för att säkerställa Riksbankens långsiktiga förmåga till självfinansiering.

I avsnitt 37.3.2 behandlas frågan om övergångsbestämmelser för det fall att Riksbankens eget kapital vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen överstiger den målsatta nivån.

29.5Strukturen på Riksbankens eget kapital

Vid utgången av 2018 uppgick Riksbankens eget kapital till 58 mil- jarder kronor. Av denna summa bestod 1 miljard kronor av en grund- fond och resterande del av reserver. Grundfonden brukar betecknas som statens andel i Riksbanken och redovisas som en tillgång i statens årsredovisning. Reserverna fördelades 2018 på en reservfond (0,5 miljarder kronor), en dispositionsfond (36,2 miljarder kronor)

22ECB (2017).

1247

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

och en resultatutjämningsfond (19,8 miljarder kronor); se Tabell 29.1. Att Riksbanken ska ha en grundfond och en reservfond som uppgår till 1 miljard kronor respektive 0,5 miljarder kronor framgår av riks- bankslagen. Där anges även att en dispositionsfond ska finnas. An- vändningen av dispositions- och resultatutjämningsfonderna styrs av riktlinjerna för Riksbankens vinstdisposition, som fastställdes av full- mäktige 1988 (se avsnitt 29.6).23

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Dispositionsfonden fördelas på vinstdisposition och uppskrivning av tillgångar. Vinstdispositionen delas i sin tur upp på valutakurseffekt (1,6 miljarder kronor), guldvärdeeffekt (7,4 miljarder kronor) och övrig vinstdisposition (18,5 miljarder kronor). Uppskrivningarna av tillgångar relaterar i huvudsak till guldreserven. Denna skrevs upp till mark- nadsvärde 1998, vilket svarar för 8,6 miljarder kronor av medlen i dispositionsfonden. Resultatutjämningsfonden innehåller, liksom delar av dispositionsfonden, balanserade vinstmedel som har fördelats enligt den sedan 1988 fastställda principen för Riksbankens vinst- disposition.

23Fullmäktiges protokoll nr 33 av den 24 november 1988, § 4, och protokollsbilaga A.

1248

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.5.1Regeringens förslag

Regeringen föreslog i sitt utkast till lagrådsremiss att Riksbankens eget kapital skulle bestå av en grundfond, en reservfond samt balan- serade vinstmedel. Grundfonden, som utgör statens andel i Riks- banken, skulle tillsammans med reservfonden utgöra Riksbankens bundna egna kapital. Bundet eget kapital kan, till skillnad från fritt eget kapital, inte delas ut till Riksbankens ägare, dvs. staten. I ut- gångsläget skulle det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Det bundna egna kapitalet skulle real- värdesäkras genom att vinstmedel avsätts till reservfonden för att kompensera för inflationen. Vidare skulle en garanterad nivå för det bundna egna kapitalet införas, motsvarande två tredjedelar av mål- satt eget kapital. Givet att grundfonden uppgår till 40 miljarder kro- nor och att vinstmedel har avsatts till reservfonden enligt förslaget, uppgår det bundna egna kapitalet till den garanterade nivån.

Regeringen föreslog vidare, som noterades i avsnitt 29.4.2, att medel på värderegleringskonton inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Skälen för detta är att ECB:s redovisningsriktlinjer anger att det ska finnas särskilda värderegleringskonton för orealiserade vinster och förluster som inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Dessutom bör, enligt regeringen, Riksbankens guldreserv inte på- verka vinstdisposition eller förutsättningarna för återställning av det egna kapitalet.

29.5.2Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog att Riksbankens egna kapital skulle bestå av en grundfond (med 30 miljarder kronor i utgångsläget), en kapi- talsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Grundfonden skulle fylla liknande funktion som i regeringens för- slag. Den skulle realvärdesäkras genom avsättningar varje år mot- svarande inflationen. Avsättningar till kapitalsäkringsfonden skulle göras i syfte att realvärdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet samt för att kompensera för förändringar i sedelmängden. Givet att grund- fonden realvärdesäkras med separata avsättningar, kan man se det som att kapitalsäkringsfonden skulle syfta till att konstanthålla och realvärdesäkra sedelmängdens bidrag till det kostnadsfria kapitalet.

1249

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Resultatutjämningskontot skulle användas för att täcka tidigare års eventuella underskott eller förluster.

Flamutredningen föreslog vidare att Riksbanken skulle vara garan- terad ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och utestående sedlar. Någon motsvarande mekanism – som tillåter att det egna kapitalet utökas i takt med att sedelmängden minskar – föreslogs inte av regeringen i utkastet till lagrådsremiss.

29.5.3Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska bestå av en grundfond, en reservfond samt balanserade vinstmedel. Grund- fonden tillsammans med reservfonden utgör Riksbankens bundna egna kapital. Vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya riks- bankslagen ska det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. En grundnivå för det egna kapitalet ska införas som uppgår till två tredjedelar av den målsatta nivån.

Medel på värderegleringskonton ska inte ingå i Riksbankens eget kapital.

Kommittén föreslår en struktur på Riksbankens eget kapital som i allt väsentligt motsvarar förslaget i utkastet till lagrådsremiss (se Figur 29.7).

ECB, liksom Riksbankens direktion och fullmäktige, ifrågasatte i sina remissyttranden lämpligheten av benämningen garanterad nivå för det egna kapitalet. I regeringens förslag utgör denna nivå två tredjedelar av målsatt nivå och motsvarar beloppet på den realvärde- säkrade grundfonden (dvs. grundfonden plus medel på reservfon- den) och är tillika den nivå till vilken det egna kapitalet högst kan återställas i händelse av en återkapitalisering av Riksbanken (se av- snitt 29.9). Kritiken mot benämningen bestod i att denna nivå på det egna kapitalet inte är rättsligt garanterad enligt lagförslagen i ut- kastet till lagrådsremiss. Förslaget om återställning av det egna kapi- talet utgör endast en i lag angiven avsiktsförklaring i detta avseende. Kommittén föreslår mot denna bakgrund i stället att grundnivå an- vänds för att benämna två tredjedelar av målsatt nivå och tillika den

1250

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

nivå till vilken Riksbanken kan förvänta sig att det egna kapitalet återställs vid ett kapitaltillskott.

Anm. Riksbankens eget kapital föreslås bestå av grundfond, reservfond och balanserade vinstmedel. Grundfonden föreslås vid lagens ikraftträdande uppgå till 40 miljarder kronor och därefter realvärdesäkras genom att medel tillförs reservfonden. Reservfonden består i utgångsläget av noll kronor. Balanserade vinstmedel utgör tidigare års ackumulerade vinstmedel. Den målsatta nivån för det egna kapitalet föreslås vara 60 miljarder kronor vid lagens ikraftträdande och räknas därefter upp i takt med inflationen. Grundnivån för det egna kapitalet definieras som 2/3 av målsatt nivå och är nivån till vilken återkapitalisering i första hand föreslås ske om det egna kapitalet han minskat till 1/3 av målsatt nivå eller mindre. Grundfonden och reservfonden bildar Riksbankens bundna egna kapital, vilket i normala fall föreslås ska uppgå till grundnivån.

Kommittén anser, i likhet med vad som föreslås i utkastet till lag- rådsremiss, att medel i grundfonden och reservfonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital. Detta kapital föreslås vara bundet i bemärkelsen att det inte kan delas ut. Kommittén anser också, lik- som regeringen i sitt utkast till lagrådsremiss, att 40 miljarder kronor är en lämplig nivå för grundfonden, och noll kronor för reservfon- den vid ikraftträdande av den nya RBL. Utdelning av det senaste årets vinst och tidigare års balanserade vinstmedel diskuteras i nästa avsnitt.

29.6Vinstdisposition

29.6.1Nuvarande ordning

Nuvarande vinstdelningsregler återfinns i 10 kap. 3 § riksbanks- lagen. Enligt denna bestämmelse ska fullmäktige lämna förslag till riksdagen om dispositionen av Riksbankens vinst. Förslaget skickas

1251

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

också till Riksrevisionen. Har reservfonden gått ned under 500 mil- joner kronor ska minst 10 procent av årets vinst avsättas till reserv- fonden tills denna åter uppnått 500 miljoner kronor (10 kap. 4 § riksbankslagen). Utöver detta finns det inte någon bestämmelse i riksbankslagen om hur Riksbankens vinst ska disponeras.

Riksdagen fattar beslut om såväl vinstdisposition som fastställ- ande av balans- och resultaträkningen för Riksbanken. Beslutet fattas efter att Riksbankens direktion har inkommit med en redogörelse om årsredovisningen, vilket ska ske före den 22 februari varje år (se t.ex. 2017/18:RB1). I redogörelsen föreslår direktionen att riksdagen ska fastställa balans- och resultaträkningen i enlighet med förslaget i årsredovisningen. Riksrevisionen ska lämna revisionsberättelse till riksdagen avseende årsredovisningen (3 och 5 §§ lagen[2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m., jfr tilläggsbestämmel- se 9.17.6 till riksdagsordningen). Revisionsberättelsen för Riksban- ken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträk- ningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riks- banken bör beviljas ansvarsfrihet. Riksrevisionen har haft tillfälle att granska förslaget till vinstdisposition innan revisionsberättelsen läm- nas.24

För att skapa förutsebarhet i vinstutdelningsprocessen har riks- banksfullmäktige tagit fram riktlinjer för hur Riksbankens resultat ska disponeras. Riktlinjerna lades fast av riksbanksfullmäktige år 1988 och godkändes sedan av riksdagen påföljande år (bet. 1988/89:FiU27). Förenklat uttryckt innebär riktlinjerna att Riksbanken varje år ska leverera in 80 procent av sitt överskott till staten och resterande

20procent ska användas för att bygga upp det egna kapitalet. Under- laget för inleveranserna är de fem senaste årens genomsnittliga resultat inklusive orealiserade priseffekter men exklusive realiserade valutakursvinster. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med 1999 års bokslut (bet. 2001/02:FiU23).

Realiserade vinster eller förluster på grund av ändrade priser på valuta och guld – samt i vissa fall orealiserade förluster – förs, via vinstdispositionsbeslutet, till eller från den dispositionsfond som är en del av det egna kapitalet (se Tabell 29.1). De ingår alltså i årets

24Motsvarande reglering inom associationsrätten innebär att det är ordinarie bolagsstämma som fattar beslut om fastställande av balans- och resultaträkning, vinstdisposition och ansvars- frihet i ett aktiebolag (7 kap. 11 § 1–3 aktiebolagslagen [2005:551]).

1252

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

redovisade resultat, men inte i det för vinstutdelningen justerade resultatet.25 De 20 procent som inte delas ut till staten förs till dis- positionsfonden och resultatutjämningsfonden.

De nuvarande reglerna syftar till att vinstutdelningen till staten ska vara stabil över tiden, att huvuddelen ska delas ut – men en del kvarhållas och bidra till uppbyggnaden av Riksbankens eget kapital, samt att vinstdispositionen inte ska vara beroende av kortsiktiga överväganden med avseende på de offentliga finanserna.

29.6.2Regeringens förslag

Regeringen föreslog i utkastet till lagrådsremiss att Riksbankens vinstdispositionsregel skulle vara lagfäst. Efter förslag från fullmäk- tige föreslogs att riksdagen ska besluta om hur Riksbankens resultat ska disponeras. Förslaget på vinstdispositionsregel var utformat en- ligt följande:

Om Riksbankens bokslut uppvisar vinst ska avsättning göras till reserv- fonden. Avsättningen ska högst få uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel.

Om Riksbankens egna kapital efter genomförda avsättningar och överföringar överstiger målsatt eget kapital, ska överskjutande vinst- medel delas ut till staten.

Riksbankens fullmäktige ska, när det är lämpligt men minst vart femte år, föreslå att riksdagen beslutar om att medel förs över från reservfon- den till grundfonden.

Om Riksbankens bokslut uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinstmedel efter det att förlust- täckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kom- mande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlust uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det bundna egna kapi- talet uppgår till den omräknade garanterade nivån.26

25SOU 2013:9, s. 161.

26Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 23.

1253

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Regeringens förslag innebär att vinstmedel läggs till det egna kapi- talet så länge det understiger den målsatta nivån. Reservfonden till- förs medel för att realvärdesäkra grundfonden på det sätt som be- skrivs i föregående avsnitt om strukturen på Riksbankens eget kapi- tal. Grundfonden hålls nominellt oförändrad så länge inte riksdagen beslutar om att medel ska överföras från reservfonden till grund- fonden. Syftet med sådana överföringar skulle i första hand vara att statens andel i Riksbanken redovisningsmässigt ska stå i proportion till storleken på det egna kapitalet. Med nuvarande redovisningsprin- ciper för statens balansräkning utgörs statens andel i Riksbanken av medlen i grundfonden (1 miljard kronor), trots att Riksbankens eget kapital uppgår till 58 miljarder kronor.27 Om taket för det egna kapi- talet har nåtts, innebär förslaget att all vinst delas ut, förutom de medel som behövs för att realvärdesäkra grundfonden.

29.6.3Finansiella avsättningar

En del av de synpunkter som framfördes på regeringens förslag från Riksbanken och ECB rörde möjligheten att göra finansiella avsätt- ningar. Finansiella avsättningar utgör belopp som inte medtas vid beräkningen av resultatet utan i stället sätts av för att täcka en känd eller väntad skuld eller risk vars kostnad inte exakt kan beräknas. Utkastet på lagrådsremiss ger, enligt Riksbanken och ECB, intrycket att de enda avsättningar som kan göras från det redovisade resultatet är de avsättningar som görs till reservfonden i syfte att realvärde- säkra grundfonden. Riksbanken och ECB ansåg det vara oförenligt med principerna om en finansiellt oberoende centralbank att Riks- banken inte skulle tillåtas göra avsättningar utöver detta, för att ta höjd för befarande förluster eller ökade risker i balansräkningen. Att en centralbank ska ha möjligheter till finansiella avsättningar framgår av artikel 8 i ECB:s redovisningsriktlinje:

Mot bakgrund av den typ av verksamhet som de nationella centralban- kerna bedriver får en nationell centralbank i sin balansräkning göra av- sättningar för valutakursrisker, ränterisker, kreditrisker och guldpris- risker. Med utgångspunkt i en motiverad skattning av den nationella

27I nationalräkenskaperna betraktas i stället hela Riksbankens eget kapital plus medel på värde- regleringskonton som statens andel i banken.

1254

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

centralbankens riskexponering ska den nationella centralbanken besluta om hur stora avsättningar som ska göras och hur dessa ska användas.28

Av riksbankslagen (10 kap. 3 §) framgår att Riksbankens bokför- ingsskyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. Därvid ska i tillämpliga delar Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom europeiska centralbankssystemet tillämpas, enligt bestämmelsen.

29.6.4Flamutredningens förslag

Flamutredningens förslag på vinstdisposition går i korthet ut på att avsättning först sker till en grundfond för att värdesäkra denna (motsvarande förändringen i KPI), och att avsättning sedan sker till ett resultatutjämningskonto för att täcka eventuella underskott eller förluster och att återstående vinst sedan inlevereras till staten. Om det kostnadsfria kapitalet understiger målnivån sker samma disposi- tion som ovan, men föregås av en avsättning till en kapitalsäkrings- fond för att värdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet och för att kompensera för förändringar i sedelmängden (se även avsnitt 29.5.2).

Den främsta skillnaden mellan förslaget i utkastet till lagråds- remiss och Flamutredningens förslag är hänsynen till storleken på det kostnadsfria kapitalet; någon sådan hänsyn tas inte i regeringens förslag på vinstdispositionsregel. Detta beror i sin tur på att reger- ingens förslag inte explicit målsätter det kostnadsfria kapitalet utan endast eget kapital.

29.6.5Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om Riksbankens resultaträkning uppvisar vinst ska avsättning göras till reservfonden. Avsättningen ska högst uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel.

28ECB (2016), L 347/40.

1255

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Om Riksbankens eget kapital efter genomförd avsättning till reservfonden och överföring till balanserade vinstmedel över- stiger den målsatta nivån, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten.

Om Riksbankens resultaträkning uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reserv- fonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinst- medel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlusterna uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det egna kapitalet uppgår till den omräknade grundnivån.

När reservfonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor ska Riksbanken föra över samtliga medel i reservfonden till grund- fonden genom en fondemission.

Riksbanken behåller sin rätt att, i skälig utsträckning med beaktande av skyldigheten att motivera sina beslut (se förslaget i avsnitt 13.6), göra finansiella avsättningar i enlighet med ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering inom Euro- peiska centralbankssystemet. Riksbanken ska motivera beslut om avsteg från riktlinjen.

Fullmäktige får efter godkännande från direktionen besluta om utdelning från tidigare års (balanserade) vinstmedel.

Kommitténs förslag på vinstdispositionsregel för Riksbanken sam- manfaller i stort sett med förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Kom- mitténs förslag på beslutsordning avseende årsbokslut och vinstdis- position skiljer sig emellertid åt från förslaget i utkastet och redogörs för separat i avsnitt 29.7. Kommittén anser vidare, och till skillnad från regeringens ställningstagande i utkastet till lagrådsremiss, att medel i reservfonden ska överföras till grundfonden så snart reserv- fonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor och att detta inte be-

1256

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

höver föregås av något riksdagsbeslut. Enligt kommitténs mening ska detta ske genom en fondemission.29

ECB och Riksbanken ifrågasatte om förslaget i utkastet till lag- rådsremiss innebar att Riksbanken inte längre skulle ges möjlighet att göra finansiella avsättningar enligt de principer som anges i ECB:s redovisningsriktlinje. Förslaget skulle i sådant fall enligt ECB och Riksbanken vara oförenligt med ECB:s principer om en central- banks finansiella oberoende. Kommittén finner mot denna bakgrund anledning att förtydliga att Riksbanken med kommitténs förslag be- håller sin rätt att göra finansiella avsättningar och att dessa inte på- verkar tillämpningen av vinstdispositionsregeln. Enligt kommitténs förslag förtydligas att sådana avsättningar får ske i skälig utsträck- ning. I detta avseende behöver Riksbanken också beakta förslaget i avsnitt 13.6 om en skyldighet att motivera beslut. Det finns också skäl att förtydliga att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rapportering ska ske (se vidare avsnitt 33.3.4).

För att inte riskera att syftet med en lagfäst vinstdispositionsregel urholkas, skulle man kunna tänka sig en ordning där samtliga eller vissa finansiella avsättningar summeras med det egna kapitalet och årets resultat och definieras som det utdelningsgrundande kapitalet. På så sätt skulle ett scenario kunna undvikas i vilket Riksbanken av- sätter medel så att det egna kapitalet hålls under målsatt nivå och på så vis förhindrar att utdelning av vinstmedel sker. Att räkna in finan- siella avsättningar i det utdelningsgrundande kapitalet skulle dock riskera att förta syftet med själva avsättningarna och göra vinstdis- positionsregeln mer svårbegriplig. Så länge som de riktlinjer som Riks- banken tillämpar för finansiella avsättningar är tydliga och transparenta torde risken för en urholkning av den föreslagna vinstdispositions- regeln vara liten.

I föregående avsnitt föreslås att medel i grundfonden och reserv- fonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital som inte kan delas ut. Resterande del av det egna kapitalet föreslås bestå av balan- serade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel som inte placerats i reservfonden). Kommittén föreslår att utdelning av balanserade vinstmedel får ske endast efter direktionens godkännande.

29Som en jämförelse kan nämnas att en fondemission i fråga om ett aktiebolag innebär att aktie- kapitalet ökas och att detta bl.a. kan ske genom att belopp överförs från reservfonden (12 kap.

1§ första stycket 1 aktiebolagslagen).

1257

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

På så sätt förhindras att utdelning av medel görs på det sätt som skedde 2000 och 2001, vilket kritiserades av såväl kommissionen som Riksbankens direktion för att vara oförenligt med principen om Riks- bankens finansiella oberoende (se nästa avsnitt).

29.7Beslutsformerna angående Riksbankens balans- och resultaträkning samt årets resultat

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska besluta om Riksbankens balans- och resultaträkning och om årets resultat. Som en konse- kvens av detta ska det vara fullmäktige som överlämnar årsredo- visningen till riksdagen. Direktionen ska dock även fortsättnings- vis upprätta förvaltningsberättelsen.

Beslutet om balans- och resultaträkning och om årets resultat blir definitivt under förutsättning att riksdagen godkänner full- mäktiges beslut. Riksdagens beslut, som innebär att fullmäktiges beslut antingen godkänns eller upphävs, ska fattas i samband med att frågan om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige prövas.

Beslutet kan upphävas om de aktuella beloppen inte är beräk- nade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt. Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut. I avsnitt 33.6.5 föreslår kommittén att Riksrevisionen ska uttala sig i revisions- berättelsen vad gäller om vinstdispositionen är korrekt.

Tillämpningen av riktlinjerna om vinstdisposition

Riksbanksfullmäktige har, med två undantag, följt de riktlinjer som berörs i avsnitt 29.6.1 i de förslag till disposition av Riksbankens resultat som har framlagts till riksdagen. För vart och ett av räken- skapsåren 2000 och 2001 föreslog fullmäktige utdelningar på 20 mil- jarder kronor utöver vad som skulle inbetalas enligt riktlinjerna. I samband med att vinstdispositionen för räkenskapsåret 2001 be- slutades av riksdagen uttalade finansutskottet att man efter denna utdelning hade uppnått en långsiktigt väl avvägd konsolideringsnivå och att de gällande riktlinjerna för vinstdispositionen skulle fortsätta att tillämpas (bet. 2001/02:FiU23 s. 26 och 27).

1258

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

De särskilda utdelningarna ledde till att frågan om Riksbankens finansiella oberoende kom att uppmärksammas. Såväl kommissio- nen som ECB kritiserade Sverige för åtgärderna, dels för att utdel- ningarna ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. Även Riksbankens direktion kritiserade utdelningsbesluten och menade att det finansiella oberoendet kunde ifrågasättas om det var möjligt för riksdagen att genom ett enskilt riksdagsbeslut kräva in medel från Riksbanken. De framförde också att det borde framgå av lag hur Riksbankens vinst skulle disponeras och hur stort eget kapital Riksbanken skulle ha.

Bland annat med anledning av den framförda kritiken beslutade regeringen 2006 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor som rör Riksbankens balansräknings- och kapital- struktur och vinstdisposition (dir. 2006:50). Utredningen, den s.k. Bondeutredningen, berörs ovan. Därefter sågs dessa frågor över inom ramen för Flamutredningen, som även den berörs ovan.

Motsvarande reglering för några andra centralbanker

Mot bakgrund av kritiken från ECB och kommissionen finns det anledning att beröra hur det finansiella oberoendet är reglerat i unions- rätten och i nationell rättsordning i vissa andra medlemsstater inom EU.

För ECB finns regler om godkännande av bokslut och om för- delning av ECB:s nettovinst i ECBS-stadgan (artiklarna 26.2 och 33.1). Någon motsvarighet till beslut om ansvarsfrihet finns dock inte för ECB:s del. Det är ECB-rådet som fattar beslut om att godkänna bokslutet och om vinstdisposition. Nettovinsten ska, upp till en viss gräns, avsättas till den allmänna reservfonden. Den återstående delen ska fördelas mellan ECB:s andelsägare, dvs. de nationella central- bankerna, i förhållande till deras inbetalda andelar. Regeln om vinst- disposition anknyter till den allmänna regel som finns i EUF-fördraget om att ECB ska vara oavhängig när den bl.a. förvaltar sin ekonomi (artikel 282).

1259

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

I Danmarks Nationalbank beslutar representantskapet (motsvar- ande riksbanksfullmäktige) om fördelning av vinsten mellan reserv- fonden och staten.30 Mot bakgrund av att den aktuella lagstiftningen härstammar från 1936 är dock de belopp som ska avsättas till reserv- fonden mycket begränsade i dagens perspektiv. Det innebär att hela vinsten till uteslutande del ska delas ut till staten. Representantska- pet kan emellertid besluta om en annan vinstdisposition om den ansvarige ministern godkänner det.

Avseende Finlands bank är det bankfullmäktige (motsvarande riksbanksfullmäktige) som efter förslag från direktionen beslutar om vinstdisposition. Av vinsten ska, efter fördelning av de monetära inkomster som hänför sig till ECBS, hälften överföras till reserv- fonden.31 Återstoden av vinsten ska ”reserveras för statens behov”, dvs. delas ut till staten. Bankfullmäktige kan besluta att vinsten ska användas på något annat sätt, om detta är motiverat med hänsyn till bankens ekonomiska ställning eller reservfondens storlek. Riksdagen beslutar om användningen av den del av vinsten som reserverats för statens behov.

I fråga om den franska centralbanken, Banque de France, lägger det styrelseliknande organet Conseil général fram förslag till ekono- midepartementet om bl.a. fördelning av vinsten. Vinstdispositionen godkänns av den ansvarige ministern.32

För tyska Bundesbank gäller en vinstdispositionsregel om att

20 procent av överskottet, men minst 250 miljoner euro, varje år ska överföras till reservfonden fram tills fonden når en storlek om 2,5 miljarder euro.33 Resterande vinst tillfaller staten. Beslut om års- redovisningen fattas av Bundesbanks direktion. Därefter presenteras årsredovisningen för parlamentet (Bundestag).34

3019 § lov nr 116 av den 7. april 1936 om Danmarks nationalbank.

3121 § andra stycket lagen om Finlands bank (27.3.1998/214).

32Artikel R144-4 Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2.

33Artikel 27 Gesetz über die Deutsche Bundesbank, senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-UmsetzungsgesetzAIFM-UmsG).

34Artiklarna 26.3 och 26.5 Gesetz über die Deutsche Bundesbank.

1260

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Vid den reform i slutet av 1990-talet som avsåg att stärka Riks- bankens oberoende var utgångpunkten att beslut om disposition av Riksbankens vinst ska fattas av riksdagen och att vinstdispositionen ska fastställas på objektiva grunder (prop. 1997/98:40 s. 64). Reger- ingen förutsatte då att detta ska gälla också i framtiden. Mot den bakgrunden ansåg inte regeringen att det fanns skäl för att införa en bestämmelse som säkerställer att riksdagen, när den fastställer Riks- bankens vinst, ska ta hänsyn till Riksbankens möjligheter att fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter.

Vid vinstutdelningarna avseende räkenskapsåren 2000 och 2001 gjordes dock avsteg från de tidigare fastställda principerna för vinst- utdelning. Såväl kommissionen som ECB har kritiserat Sverige för åtgärderna, dels för att de ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. I fråga om kommissionen har denna kritik även tagits upp i det brev som skickades till regeringen i april 2013. Som berörs i avsnitt 9.7 kan ett sådant brev vara ett första steg i en överträdelsetalan vid EU-domstolen. I ett brev daterat den 20 sep- tember 2013 har kommissionen vidhållit sin kritik och återigen uppehållit sig vid att det från kommissionens perspektiv inte är godtagbart att riksdagen beslutar om vinstutdelning. I avsnitt 29.6 föreslås dock en lagreglering av förutsättningarna för vinstutdelning, vilket enligt kommitténs mening i hög grad stärker Riksbankens finansiella oberoende jämfört med nuvarande ordning.

Oavsett om någon överträdelsetalan skulle kunna aktualiseras kan det övervägas om det finns skäl att stärka Riksbankens finan- siella oberoende och att ändra regleringen av beslutsformerna avse- ende vinstutdelning. Visserligen kan det anföras att det väsentliga ur ett oberoendeperspektiv är att Riksbanken de facto har tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdagen eller regeringen (prop. 1997/98:40 s. 49). Hänsyn bör i detta sammanhang tas till såväl de ECBS-rela- terade uppgifterna som övriga uppgifter enligt svensk rätt.

Om vinstutdelning beslutas på ett sätt som frångår vedertagna principer för vinstdispositionen, kan dock Riksbanken i praktiken försättas i en situation som liknar att styras av anslag från statsmak- terna. För att undvika en sådan situation bör beslutet om vinstdis-

1261

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

position fattas av ett organ inom Riksbanken. Det finns därför an- ledning att ta fasta på ECB:s och kommissionens kritik. En fördel med att anförtro ett organ inom Riksbanken att fatta beslut om vinstdisposition är att sådana organ är bundna av den lagstadgade beräkningsgrunden.

Mot bakgrund av den lagreglerade beräkningsgrund för vinst- disposition som föreslås i avsnitt 29.6 är det inte frågan om någon politisk eller skönsmässig bedömning av utdelningen till staten, även om det är en bedömningsfråga om några finansiella avsättningar ska göras eller inte. Till följd av detta framstår det ur perspektivet finan- siellt oberoende som lämpligt att fullmäktige ska fatta beslut om Riksbankens vinstdisposition i stället för riksdagen. Vid ett sådant beslut är fullmäktige bundet av bestämmelserna i riksbankslagen. Som en följd av förslaget anser kommittén att fullmäktige även ska fatta beslut om resultat- och balansräkning för Riksbanken, efter- som det är först i samband med detta som det står klart om det finns någon vinst att disponera.

Beslut om resultat- och balansräkning kan knappast skiljas från det ställningstagande till den ekonomiska förvaltningen som följer av beslutet om ansvarsfrihet. Enligt kommitténs mening kan det inte komma på fråga att förändra riksdagens befogenhet att besluta om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige, bl.a. eftersom det allvarligt skulle undergräva möjligheterna till ansvars- utkrävande och demokratisk granskning. Mot den bakgrunden anser kommittén att riksdagen ska ha möjlighet att ta ställning till om fullmäktiges beslut i fråga om resultat- och balansräkning och vinst- utdelning är korrekt eller inte, dvs. om de är förenliga med gällande rätt och god redovisningssed. Riksdagen ska således som andra instans besluta att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges be- slut. Att upphäva fullmäktiges beslut kommer i första hand på fråga om ansvarsfrihet inte beviljas för någon ledande befattningshavare inom Riksbanken eller om beräkningen av t.ex. vinstdispositionen inte är förenlig med den lagstadgade beräkningsgrunden enligt förslagen i avsnitt 29.6. Fullmäktiges beslut blir med detta förslag definitivt när riksdagen har godkänt det.

Den föreslagna ordningen bedöms vara förenlig med kommis- sionens synpunkt i den senaste konvergensrapporten om att riks- dagens roll bör begränsas till att godkänna Riksbankens beslut om

1262

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

vinstdisposition.35 Den bedöms också vara förenlig med ECB:s syn- punkt i sin senaste konvergensrapport vad gäller att lagstadgade be- stämmelser bör antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för riksdagens beslut avseende Riksbankens vinstdisposition, i syfte att säkra Riksbankens finansiella oberoende.36 ECB har i ett yttrande anfört att rätten att godkänna Riksbankens årsredovisning och fastställa hur dess vinst ska disponeras bör överföras till Riks- banken.37 Denna synpunkt tillgodoses i huvudsak med kommitténs förslag. Som framgår ovan förekommer det dock även för nationella centralbanker inom euroområdet att politiska företrädare, t.ex. minist- rar, godkänner vinstdispositionen, utan att kommissionen kritiserat medlemsstaterna i fråga.38 Kommitténs förslag får mot den bakgrun- den anses vara förenlig med unionsrätten.

29.8Riksbankens tillgångsförvaltning

Kommitténs förslag: Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar förtydligas i den nya riksbankslagen. Riksbanken förvaltar valuta- reserven och övriga tillgångar dels för att kunna fullgöra sina upp- gifter, dels för att generera en avkastning som kan finansiera verk- samheten och därmed säkerställa ett finansiellt oberoende.

Förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning.

Tillgångarna ska, med hänsyn tagen till de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas. Direktionen ska fastställa närmare riktlinjer för tillgångsförvalt- ningen.

35Europeiska kommissionen (2018), s. 119.

36ECB (2018), s. 79.

37ECB (2017), s. 8. Det kan också nämnas att ECB i ett yttrande avseende lagförslag om den belgiska centralbanken har lagt särskild vikt vid bl.a. att vinstutdelningen följer bestämmelser i lag och att det är det verkställande beslutsorganet som lämnar förslag om vinstdisposition till ett annat beslutsorgan; se ECB (2019).

38Se ovan angivet exempel avseende Banque de France, enligt artikel R144-4 i Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2.

1263

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Nuvarande bestämmelser om ägande av företag, fastigheter och inventarier och förvärv av säkerheter (8 kap. 2, 2 a och 5 §§ nu- varande riksbankslag) förs över till den nya riksbankslagen.

Några bestämmelser om tillgångsförvaltning i allmänhet finns inte i riksbankslagen. Däremot finns bestämmelser om förvärv och för- säljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rät- tigheter (8 kap. 2 och 2 a §§). Dessa bestämmelser innebär att Riks- banken har rätt att bl.a. förvärva ägarandelar i företag som driver verksamhet av främst servicekaraktär med anknytning till bankens verksamhet (prop. 1986/87:143 s. 71). Vidare finns bestämmelser om att Riksbanken har rätt att förvärva och sälja fastigheter och inven- tarier och vissa säkerheter (8 kap. 5 §). Dessa bestämmelser bör föras över till den nya riksbankslagen, eftersom Riksbanken även fortsätt- ningsvis bör ha möjlighet att t.ex. köpa fastigheter och inventarier. Bestämmelserna har dock en begränsad betydelse sett till det totala värdet av Riksbankens olika tillgångar.

Till skillnad från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter innehar och förvaltar Riksbanken finansiella tillgångar till ett mycket stort värde. I slutet av 2018 uppgick värdet på de sammanlagda tillgångarna på Riksbankens balansräkning till 934 miljarder kronor (se avsnitt 29.4). Att Riksbanken förvaltar tillgångar är en konse- kvens av dess uppgifter och finansiella oberoende. Det förslag till ändring i regeringsformen som berörs i avsnitt 28.2 innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Vidare föreslås i avsnitt 29.3 ett förtydligande av mer generellt slag om att Riksbanken själv för- valtar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Enligt kom- mitténs förslag ska Riksbanken således vara självständig i fråga om tillgångsförvaltningen. Detta utesluter dock inte att generella prin- ciper för denna förvaltning tas in i lag, vilket kan jämföras med att även det penningpolitiska oberoendet utövas inom de gränser som fastställs i lag. Varken penningpolitiken eller någon annan verk- samhet inom Riksbanken kan utövas helt utan rättsliga ramar.

Riksbanken har upprättat ett internt regelverk för tillgångsför- valtningen i form av en finansiell risk- och investeringspolicy.39 Genom detta regelverk sätter direktionen ramarna för vilka risker

39Riksbanken (2018b).

1264

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som får tas i förvaltningen av valutareserven. Där framgår också hur verksamheten ska identifiera, mäta, hantera, följa upp och rapportera dessa risker. De olika typer av risk som behandlas i policyn är kredit- risk, marknadsrisk och likviditetsrisk.

Bondeutredningen lade fram förslag till bestämmelser om Riks- bankens tillgångsförvaltning. Enligt utredningens förslag skulle det anges i lag att Riksbanken innehar tillgångar för att den ska kunna sköta sina uppgifter och för att den självständigt ska kunna finan- siera sin verksamhet. Vidare skulle Riksbankens tillgångar, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas så att god avkastning uppnås samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Vid förvaltningen skulle även hänsyn tas till Riksbankens ställning som centralbank. Slutligen skulle direktionen fastställa riktlinjer för förvaltningen av de finansiella tillgångarna. Utredningen anförde bl.a. följande överväganden:

Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att Riksbanken bör ha ett begränsat risktagande i sin tillgångsförvaltning. Skälet till det är att Riksbanken har fått sitt oberoende och sin specifika möjlighet att finansiera sin löpande verksamhet med ett särskilt kapital, i syfte att självständigt och utan andra hänsyn använda penningpolitiken för att styra inflationen. Denna unika delegering av politisk makt medför att Riksbanken begränsas till att bara utföra sådana uppgifter som anses förenliga med det långtgående oberoendet. I det perspektivet framstår det som främmande att se Riksbanken som en allmän förmögenhets- förvaltare, som ska eftersträva en hög avkastning till ägaren staten, med ett icke oväsentligt mått av risktagande i förvaltningen. Riksbanken bör, för att värna sitt finansiella oberoende, ha andra riskpreferenser än de flesta andra tillgångsförvaltare. Detta gör att Riksbanken bör se till att sannolikheten för förluster begränsas, så att inte det finansiella oberoen- det hotas. Detta är en skillnad jämfört med många andra tillgångsför- valtare, som ofta har möjlighet att ha en lägre riskaversion, för att kunna uppnå en högre förväntad avkastning. Att Riksbanken bör ha en hög riskaversion i sin tillgångsförvaltning har inte bara att göra med behovet av oberoende, utan också att riskerna för förluster är svåra att storleks- bestämma. […]

En ytterligare aspekt som måste beaktas är Riksbankens särskilda ställ- ning. Placeringar får inte ske på ett sådant sätt att därav kan utläsas Riksbankens uppfattning om det ekonomiska läget. Riksbanken får inte heller otillbörligt utnyttja sin ställning eller kunskap i förvaltningen. Det får inte ens kunna misstänkas att Riksbanken använder sin ställning eller särskilda kunskap för att bereda sig ekonomiska fördelar. Inte heller får placeringar ske på ett sådant sätt att utomstående bedömare därav kan, eller anser sig kunna, förutse Riksbankens kommande poli-

1265

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

tik. Självklart får inte heller tillgångsförvaltningen riskera att försvåra policyuppdragens genomförande. Oftast är det självklart vad detta krav innebär, men på marginalen kan det rymma svåra avvägningar. Kravet på att Riksbankens ställning ska beaktas vid förvaltningen bör komma till uttryck i lagtexten, men det är inte meningsfullt att i lagtexten för- söka närmare precisera vad kravet innebär.40

I ett särskilt yttrande till Bondeutredningens betänkande anfördes i korthet att utredningens grundsyn att Riksbankens tillgångar ska förvaltas med låg risk inte på ett tydligt sätt kommer till uttryck i utredningens lagförslag, att förslaget knappast gav någon vägledning alls i fråga om avvägningen mellan god avkastning och risk samt att det bör tydliggöras att Riksbankens penningpolitiska uppgift ska ha företräde framför dess tillgångsförvaltning.41 Mot den bakgrunden föreslogs i det särskilda yttrandet en annan lydelse av den aktuella bestämmelsen, nämligen att förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank och att tillgångarna, med beaktande av de olika syftena med tillgångs- innehavet, ska förvaltas med låg risk. Av de relativt få remissinstanser som tog ställning i sak till principerna för tillgångsförvaltningen före- språkade vissa förslaget i det särskilda yttrandet.

Kommittén anser att Riksbankens tillgångsförvaltning är av sådan vikt att det i den nya riksbankslagen bör tas in några övergripande bestämmelser om målen med, och principer för, tillgångsförvalt- ningen och riskhanteringen. Bestämmelserna bör i huvudsak utfor- mas efter förebild av förslagen från Bondeutredningen.

Kommittén instämmer i att behovet av låg risk i förvaltningen och de särskilda syften med tillgångsinnehavet som gäller för Riks- banken i egenskap av centralbank bör komma till uttryck på ett tydligare sätt jämfört med Bondeutredningens förslag. Mot den bak- grunden bör kommitténs förslag utformas i enlighet med det sär- skilda yttrandet i betänkandet. Förvaltningen av Riksbankens till- gångar ska således ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpoli- tik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångs- förvaltning. Detta förhållande beror på att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att Riksbanken ska kunna utföra sina övriga uppgifter. Tillgångarna ska också, med beaktande av de olika syftena

40SOU 2007:51, s. 88 och 100.

41Ibid., s. 122 och 123 (”Särskilt yttrande av experterna Åke Hjalmarsson och Marie Norman”).

1266

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Inom ramen för denna risknivå bör Riksbanken eftersträva en rimlig avkastning på placering- arna.

Förslagen kan jämföras med regelverket för AP-fonderna. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder ska den totala risknivån i fondernas placeringar vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Iregelverket för AP-fonder finns numera också en bestämmelse om att vissa AP-fonder ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet om att fondmedlen ska förvaltas så att de är blir till största möjliga nytta (4 kap. 1 a § samma lag). Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24–26). Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att de aktuella AP-fonderna ska integrera s.k. ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Förkortningen ESG (eng. ”Environment, Social and Governance”) används för att beskriva faktorer som bör integreras i förvaltningen (se samma prop. s. 21). Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat (miljöaspekter). Med

”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala aspek- ter). Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bo- lag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledan- de befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter).

Enligt kommitténs mening bör även Riksbanken åläggas att fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, dock utan att göra avkall på målen för tillgångsförvaltningen eller principerna om hänsyn till Riksbankens uppgifter och förvaltning till en låg risk. Detta förslag har mindre praktisk betydelse vid köp av t.ex. svenska statspapper inom ramen för kvantitativa lättnader, men kan få bety- delse för placeringar i andra tillgångar.

1267

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.9Möjlighet till återställning av det egna kapitalet

Någon regel om återställning av Riksbankens eget kapital (återkapi- talisering) finns inte i nuvarande riksbankslag. Riksbankens full- mäktige och direktion har dock en i riksdagsordningen fastslagen rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive an- svarsområden. Detta innefattar även framställningar om att det egna kapitalet bör höjas.

29.9.1Regeringens förslag

Regeringen föreslog följande i sitt utkast till lagrådsremiss:

Om förluster, efter avräkning av medel på värderegleringskonton, har medfört att nivån på Riksbankens bundna egna kapital understiger hälf- ten av den garanterade nivån kan riksdagen, efter framställning från Riksbanken, besluta om att nivån på det bundna egna kapitalet ska åter- ställas. Riksbankens begäran om återställning får högst uppgå till det belopp som behövs för att det bundna egna kapitalet ska uppgå till den garanterade nivån.42

Regeringens förslag innebär, till skillnad från Flamutredningen (se nedan), ingen automatisk återställning av det egna kapitalet. Riks- banken har förvisso redan en rätt enligt riksdagsordningen att göra framställningar till riksdagen i olika frågor (inklusive det egna kapi- talet). Syftet med förslaget kan därför ses som att Riksbanken i och med detta får ett tydligt direktiv om när återställning av det egna kapitalet bör ske, liksom ett implicit löfte från riksdagen att åter- ställning av det egna kapitalet då också kommer att ske till en viss förutbestämd nivå. Detta kan skapa bättre förutsättningar för ett ordnat och förutsägbart förfarande för hur kapitalet ska återställas jämfört med vad som gäller med nuvarande regler.

29.9.2Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog en återkapitaliseringsregel som innebar att om nivån på det egna kapitalet understiger 20 miljarder kronor, skulle tillskott ges upp till 30 miljarder kronor omräknat med KPI. Mindre förluster skulle täckas med följande års vinster. Förslaget,

42Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 26.

1268

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som innebar en automatisk återställning av det egna kapitalet, skiljer sig från både regeringens utkast och Bondeutredningens ställnings- tagande. Flamutredningen ger följande motivering:

I SOU 2007:51 diskuterades möjligheten att införa en rekapitaliserings- regel som ett alternativ till att hålla en kapitalbuffert dimensionerad även för osannolika förluster. Den utredningen bedömde dock att det fanns principiella nackdelar med en sådan ordning. En rekapitaliserings- regel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Detta skulle kunna ses som stridande mot principen att riksdagen bestämmer över statens utgifter, vilket normalt slås fast inom ramen för den årliga stats- budgeten. Denna omständighet, tillsammans med det faktum att för- lustrisken för Riksbanken inte bedömdes vara av sådan storlek att ett mycket stort kapitalbehov för täckning av förluster fanns, samt att kost- naden för staten att hålla kapital i Riksbanken inte var stor, var avgör- ande för att en rekapitaliseringsregel inte föreslogs.

Här görs dock bedömningen att de principiella invändningarna inte är av en sådan tyngd att en rekapitaliseringsregel inte bör föreslås. Det kan i sammanhanget noteras att det redan i dag finns statliga garanti- åtaganden och utfästelser uppgående till betydande belopp. (s. 159)

Riksbanken ställde sig dock tveksam till förslaget i sitt remissvar på Flamutredningen. Man befarade att staten inte med säkerhet skulle komma att återställa Riksbankens eget kapital den dag det behövs, eftersom det då troligen råder en krissituation i den övriga samhälls- ekonomin, inklusive de offentliga finanserna.43

29.9.3För- och nackdelar med automatisk återkapitalisering

En regel om automatisk återställning av Riksbankens eget kapital, i linje med Flamutredningens förslag, innebär en explicit garanti att staten tillskjuter medel så att Riksbanken hålls tillräckligt kapitali- serad. En sådan regel skulle minska behovet av säkerhetsbuffert för att absorbera förluster. Om en stor förlust uppstår skulle detta utan vidare fördröjning kompenseras genom påfyllnad av det egna kapi- talet genom tillskott från staten. På så sätt skulle behovet av att binda kapital i Riksbanken kunna minska.

Bondeutredningen diskuterade lämpligheten med en regel för automatisk återkapitalisering och drog slutsatsen att principiella skäl talar emot detta. Bland annat skulle en sådan regel inte ta hänsyn till riksdagens suveränitet över statens budget. Den skulle också inne-

43Riksbanken (2013), s. 7.

1269

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

bära att man binder framtida riksdagar att tillskjuta medel. I utkastet till lagrådsremiss ansågs också att en sådan regel skulle vara svår att förena med den statliga budgetprocessen.

På ett något mer allmänt plan kan man också fråga sig om en regel för automatisk återkapitalisering är ändamålsenlig för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. En utgångspunkt i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på det egna kapitalet är att Riksbanken ska vara tillräckligt kapitaliserad för att långsiktigt och självständigt kunna finansiera sina egna driftskostnader. På så sätt kan Riks- banken utföra sina uppgifter utan att vara beroende av statliga anslag. Om Riksbankens tillgång till kapital är otillräcklig, så att återkapi- talisering (automatisk eller efter diskretionära politiska beslut) måste ske mer eller mindre regelbundet, uppfylls inte villkoret om finan- siellt oberoende – åtminstone inte i bemärkelsen att Riksbanken kan finansiera sina egna kostnader med sina egna intäkter.

För att Riksbanken ska kunna anses finansiellt oberoende ska återkapitalisering endast ske som resultatet av en exceptionell situa- tion med omfattande förluster. Att utforma en regel för automatisk återkapitalisering som lämpar sig i en sådan exceptionell, och i tiden kanske mycket avlägsen, situation kan vara svårt. För det första skulle nivån till vilken den automatiska återställningen ska ske kunna visa sig vara olämplig. Den skulle kunna visa vara otillräcklig, vilket skulle kräva att återställningen kompletterades med ett diskretionärt beslut om ytterligare kapitaltillskott. Nivån skulle också kunna visa sig vara onödigt hög och därmed leda till överkapitalisering. Det skulle också kunna visa sig att en automatisk återkapitalisering ut- löses trots att Riksbanken i själva verket inte befinner sig i någon svår situation. Så skulle kunna ske om det vid sidan av det redovisade egna kapitalet finns betydande medel i form av antingen orealiserade vinster eller tidigare gjorda finansiella avsättningar.

Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en situation i vilken Riksbanken står i behov av återkapitalisering hanteras lämpligare med ett diskretionärt riksdagsbeslut efter framställning från Riksbanken än med en regel för automatisk återställning av det egna kapitalet.

1270

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.9.4Hänsyn till orealiserade vinster vid återkapitalisering

Som diskuterades tidigare i kapitlet kan Riksbankens orealiserade vinster, i form av medel på värderegleringskonton, ses som en form av eget kapital. Av försiktighetsskäl tillhör dessa medel dock inte det redovisade egna kapitalet. Orealiserade medel kan därmed inte delas ut. En regel för återkapitalisering kan vara mer eller mindre strikt i förhållandet till dessa orealiserade vinster.

Regeringens förslag innebär att medel på värderegleringskonton ska räknas av innan en framställning görs till riksdagen om åter- ställning av det egna kapitalet och kommenteras enligt följande i utkastet till lagrådsremiss:

Det är regeringens bedömning att Riksbanken bör realisera vinster som finns bokförda på värderegleringskonto, undantaget värdeförändringar på guldreserven, innan återställning av det bundna egna kapitalet kan ske. Det rör sig således om exceptionella fall när nivån på det bundna egna kapitalet har passerat en kritisk gräns, vilket kan innebära att Riks- bankens förmåga att utföra sina uppgifter ifrågasätts.44

Med beloppen i Riksbankens årsbokslut för 2018 som utgångspunkt skulle det röra sig om orealiserade vinster på drygt 30 miljarder kro- nor (se avsnitt 29.4.2).

I sitt remissyttrande ställde sig Riksbanken kritisk till förslaget att medel på värderegleringskontona skulle tas i anspråk innan en framställning om återkapitalisering kan ske. Om de tillgångar som måste säljas hålls i penningpolitiskt syfte kan försäljningarna vara oförenliga med den förda penningpolitiken. Förslaget i denna del strider enligt Riksbanken därmed mot kravet på en oberoende central- bank.45 ECB framförde liknande invändningar mot förslaget i sitt yttrande.46 Detta skulle, enligt ECB, innebära att Riksbanken kan tvingas ådra sig ett negativt eget kapital innan den har rätt att begära återkapitalisering. En avyttring av underliggande tillgångar för värde- regleringskontona skulle enligt ECB också störa Riksbankens obe- roende beslutsfattande avseende vilka tillgångar som ska innehas, samt inskränka på Riksbankens mandat om dessa tillgångar innehas inom ramen för Riksbankens penning- och valutapolitik.

44Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 27.

45Riksbanken (2017).

46ECB (2017).

1271

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Det är svårt att förutse vilken situation Riksbanken befinner sig om den skulle göra en framställning om återkapitalisering. Att i lag precisera vilka medel som ska eller bör avyttras innan en sådan fram- ställning gör kan därför vara olämpligt. Likväl bör villkoren för en återkapitalisering vara så pass preciserade att de förhindrar att staten tillför Riksbanken kapital trots att bankens självfinansieringsförmåga i själva verket inte är hotad. Därför vore det olämpligt att vid åter- kapitalisering helt bortse från eventuella medel på Riksbankens värde- regleringskonton. Om stora medel finns på värderegleringskontona, bör därför Riksbanken ta hänsyn till dessa i sin framställning genom att begära ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att åter- ställa det egna kapitalet till sin grundnivå.47

29.9.5Nivå för återställning av det egna kapitalet

Återställning av det egna kapitalet föreslås ske högst till grundnivån för det egna kapitalet, dvs. till två tredjedelar av målsatt nivå för det egna kapitalet. Förslaget vilar på antagandet att detta är en tillräcklig nivå för att nya vinstmedel på lite sikt ska bidra till att det egna kapitalet återigen når sin målsatta nivå. Om samma antaganden som tidigare i kapitlet tillämpas, förutsätter detta att Riksbanken har åtminstone 45 miljarder kronor i övrigt realvärdesäkrat kostnads- fritt kapital, antingen i form av utestående sedlar och mynt eller i form av orealiserade pris- eller valutakurseffekter på värdereglerings- kontona. Detta villkor uppfylls så länge sedelmängden överstiger 45 miljarder kronor eller om sedelmängden minskar men kompenseras av att de orealiserade vinsterna trendmässigt ökar.

Även om grundnivån för det egna kapitalet inte är någon garanti för evig självfinansiering av Riksbanken ger den – under försiktiga antaganden för realavkastning, reala driftskostnader, medel på värde- regleringskonton och utveckling av sedelmängden – en långsiktig förmåga till självfinansiering och goda möjligheter att genom acku- mulering av vinstmedel åter uppnå den målsatta nivån för det egna kapitalet.

47Man skulle till och med kunna tänka sig en situation då medlen på värderegleringskontona är av sådan omfattning att Riksbanken inte ser något behov av kapitaltillskott, trots att det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå. En framställning från Riks- banken skulle i en sådan situation i första hand syfta till att redogöra för riksdagen hur själv- finansieringen kan säkerställas trots den låga nivån på det redovisade egna kapitalet.

1272

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

En av de invändningar som har framförts mot en regel om auto- matisk återkapitalisering av det egna kapitalet till en given nivå kan göras även mot den regel som föreslås här. De omständigheter som råder i en så exceptionell situation att Riksbanken behöver åter- kapitaliseras är omöjliga att förutsäga. Därför kan det vara olämpligt att i lag precisera en absolut nivå till vilken återställning av det egna kapitalet får ske. Även om grundnivån ska vara riktmärket för nivån för återställning av det egna kapitalet, föreslås därför Riksbanken i en framställning kunna begära ett större kapitaltillskott, om detta krävs för att den långsiktiga förmågan till självfinansiering ska säkras. Det åligger då Riksbanken att i sin framställning om kapitaltillskott utförligt redogöra varför grundnivån för det egna kapitalet inte kan säkerställa förmågan till självfinansiering. Det begärda kapitaltill- skottet föreslås dock inte kunna vara så stort att det egna kapitalet efter återkapitaliseringen överstiger den målsatta nivån för det egna kapitalet. Den målsatta nivån borde under alla omständigheter vara tillräcklig för att förmågan till självfinansiering ska vara säkerställd. Detta följer av att Riksbanken förväntas göra en framställning till riksdagen om höjning av den målsatta nivån om den är för låg för att säkerställa bankens förmåga till självfinansiering (se avsnitt 29.4).

29.9.6Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om det redovisade egna kapitalet under- stiger en tredjedel av den målsatta nivån ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet.

Riksbankens framställning om återställning ska avse det be- lopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin grundnivå, såvida inte orealiserade vinster på balansräk- ningen motiverar att återställning inte sker eller sker till en lägre nivå. Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får begäran omfatta ett högre belopp, dock högst det belopp som gör att det egna kapitalet efter åter- ställningen uppgår till sin målsatta nivå.

Riksbankens fullmäktige och direktion behåller sin i riksdags- ordningen fastslagna rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive ansvarsområden, oavsett nivå på Riksbankens eget kapital.

1273

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Kommitténs förslag avseende återställning av Riksbankens eget kapital liknar förslaget i utkastet till lagrådsremiss.

I sitt remissyttrande tillstyrkte Riksbanken förslaget, ”givet att det inte kringskär Riksbankens rätt att göra en framställning till riks- dagen om en återkapitalisering oberoende av kapitalnivå”.48 ECB ställde sig kritisk till att Riksbankens befintliga generella rättighet att framställa en begäran till riksdag eller regering skulle begränsas till situationer då det bundna egna kapitalet har fallit under en viss nivå. Förslaget i lagrådsremissen innebär visserligen inte att Riks- bankens rätt att göra en framställning till riksdagen skulle komma att inskränkas. Med anledning av remissynpunkterna har dock Riks- bankens bibehållna rättighet i detta avseende förtydligats i kommit- téns förslag.

I likhet med regeringen och Bondeutredningen förespråkar kom- mittén inte någon regel för automatisk återställning av Riksbankens eget kapital. Om Riksbanken står i behov av kapitaltillskott råder en exceptionell och i hög grad oförutsägbar situation. Att utforma en ändamålsenlig regel för automatisk återkapitalisering för sådana situ- ationer kan visa sig svårt.

ECB och Riksbanken framförde båda invändningar mot villkoret i utkastet till lagrådsremiss att medel på värderegleringskonton skulle behöva realiseras innan en framställning om återkapitalisering skulle kunna ske. Kommittén föreslår att Riksbanken ska göra en framställning om återkapitalisering om det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå, oavsett vilka medel som finns på värderegleringskontona. Riksbankens framställning ska avse ett sådant kapitaltillskott att det egna kapitalet kan återgå till sin grundnivå. Om det finns omfattande medel på värderegleringskon- tona ska dock Riksbanken ta hänsyn till detta i sin framställning och bedöma om ett mindre kapitaltillskott är tillräckligt än vad som krävs för att det egna kapitalet ska återgå till sin grundnivå. Kom- mittén föreslår vidare att riksdagen kan besluta att återställning av Riksbankens egna kapital sker till en högre nivå än grundnivån, om detta krävs för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinan- siering. Ett kapitaltillskott ska dock inte vara så stort att det egna kapitalet överstiger sin målsatta nivå.

48Riksbanken (2017), s. 5.

1274

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.10 Referenser

af Jochnick, K. (2015), ”Måste Riksbanken gå med vinst? Utman- ingar för Riksbankens finansiering”, tal, 23 januari, Sveriges Riks- bank.

ECB (2016), Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 av den 3 november 2016 om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34), Europeiska unionens officiella tidning, L 347/37– 347/86.

ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17.

ECB (2018), Konvergensrapport 2018.

ECB (2019), ”Opinion of the European Central Bank of 26 March 2019 on changes to the governance structure of the Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique”, CON/2019/12.

Europeiska kommissionen (2018), Convergence report 2018.

Flodén, M. (2016), ”Riksbankens obligationsköp påverkar statens finanser”, tal, 9 november, Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2013), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, riksbanksfullmäktige, 18 juni.

Riksbanken (2017) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april.

Riksbanken (2018a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2017.

Riksbanken (2018b), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Prome- moria, 5 november.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

SOU 1986:22, Riksbanken och riksgäldskontoret: förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende.

SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

1275

30Valutaupplåning till valutareserven

30.1Inledning

I tilläggsdirektiv från oktober 2017 gavs Riksbankskommittén upp- draget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I kapitel 29 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende Riksbankens finansiella oberoende i relation till bl.a. det egna kapitalet, disposition av vinstmedel, möjlighet till kapi- taltillskott samt beslutsordningen för Riksbankens resultat, balans- räkning och vinstdisposition.

I uppdraget som anges i tilläggsdirektiven ingår även att förtyd- liga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Kommitténs förslag ska enligt direktiven lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräk- ning” (Fi2017/01329/B) och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet. Remissynpunkter på utkastet inkom från Riks- bankens direktion, riksbanksfullmäktige, Riksgäldskontoret, Finans- inspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Ett yttrande inkom också från Europeiska centralbanken (ECB).

Frågan om Riksbankens möjlighet att utöka valutareserven ge- nom valutalån från Riksgäldskontoret utreddes av Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9, kallad Flamutredningen). Frågan aktualiserades särskilt 2012, i sam- band med att Riksbanken begärde ett valutalån hos Riksgäldskon- toret på 100 miljarder kronor. Tre år tidigare hade Riksbanken be- viljats ett valutalån hos Riksgäldskontoret, även det på motsvarande 100 miljarder kronor. Riksgäldskontoret efterfrågade i samband med

1277

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbankens andra begäran ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens storlek ska fattas och på vilka grunder.

Finansutskottet konstaterade i betänkandet ”Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik 2010–2015” (bet. 2015/16:FiU41) att nuva- rande regelverk inte ger Riksbanken obetingad dragningsrätt på till- skott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, ansåg man, eftersom statens möjlig- het att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. I stället måste en avvägning kunna göras mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, såsom räntebetalningar och återbetalning av förfallande valutalån.

Kapitlet är disponerat enligt följande. Avsnitt 30.2 ger en bak- grund till frågan om Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret. Avsnittet beskriver delar av de diskussioner som föregick förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012. Förslagen i Flamutredningen och i utkastet till lagrådsremiss från 2017, liksom inkomna remissynpunkter, redogörs också för i korthet. I avsnitt 30.3 berörs därefter unionsrättens krav på finansiellt oberoende central- banker och hur detta relaterar till frågan om Riksbankens möjlig- heter till upplåning i utländsk valuta för att stärka valutareserven. I avsnitt 30.4 diskuteras sedan Riksbankens möjlighet till upplåning av utländsk valuta i eget namn. I avsnitt 30.5 diskuteras hur banker- nas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta uppstår. Där redovisas också bedömningar av hur stort behovet skulle kunna bli i en fram- tida krissituation. Därefter diskuteras i avsnitt 30.6 Riksbankens behov av valutareserv. Kapitlet avslutas med kommitténs övervägan- den och förslag i avsnitt 30.7.

30.2Bakgrund

30.2.1Motiven för Riksbanken att hålla en valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv av åtminstone tre skäl. Det främsta skälet, enligt kommitténs bedömning, är att Riksbanken ska ha en god beredskap att kunna bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta. Att ge likviditetsstöd i svenska kronor är okomplicerat, efter- som Riksbanken har förmågan att skapa inhemsk valuta i obegränsad omfattning. Däremot har Riksbanken inte möjlighet att skapa ut- ländsk valuta utan befinner sig i princip i samma läge som övriga

1278

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

delar av staten; kapaciteten begränsas av hur mycket valuta central- banken har tillgänglig respektive kan låna upp.

Ett annat skäl för en valutareserv är att Riksbanken ska kunna genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. Valutain- terventioner kan i detta sammanhang användas som komplement eller substitut till reporäntan, som är det främsta penningpolitiska verktyget för att motverka en hög prisökningstakt i ekonomin. De senaste åren har visat att okonventionella penningpolitiska medel kan behövas för att undvika för låg inflation, i en situation då repo- räntan kan anses ha nått sin nedre gräns för att vara verkningsfull. Valutainterventioner, i form av köp av utländsk valuta, kan i sådana lägen genomföras för att försvaga den svenska kronan och därmed påverka priset på importerade varor och i förlängningen den all- männa prisnivån. Sådana valutainterventioner kräver dock inte någon valutareserv utan resulterar tvärtom i ökade valutatillgångar.

Ett tredje skäl att hålla en valutareserv är att uppfylla internatio- nella åtaganden gentemot framför allt Internationella valutafonden (IMF). Som medlem i IMF har Sverige åtagit sig att, på IMF:s begä- ran, ställa upp med lån och valutaväxling med andra IMF-medlems- länder. Enligt nuvarande riksbankslag görs Sveriges utbetalningar till IMF av Riksbanken.

Synen på motiven att hålla en valutareserv har förändrats sedan finanskrisen. Flamutredningen noterar att den tidigare utredningen på området, Utredningen om Riksbankens kapitalstruktur och vinst- disposition (SOU 2007:51, kallad Bondeutredningen), inte förutsåg att valutareserven skulle kunna komma att behövas för utlåning till banker och inte enbart för att bedriva penningpolitik. Efter att Riks- banken under finanskrisen lånade ut stora belopp (som mest cirka 250 miljarder kronor) i utländsk valuta, har finansieringen av likvi- ditetsstöd varit det dominerande argumentet för Riksbanken att hålla en valutareserv.1 Bedömningarna har dock gått isär kring hur stor valutareserven bör vara, vilket diskuteras senare i kapitlet.

1Riksbanken (2017a) skriver att ”Det är även viktigt att svenska myndigheter kan hantera en situation med finansiell stress där bankernas egna likviditetsbuffertar inte är tillräckliga. Riks- banken håller en valutareserv för att snabbt kunna agera i en sådan situation.” (s. 29).

1279

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.2.2Valutareservens storlek och sammansättning

Riksbankens guld- och valutareserv hade vid utgången av 2018 ett värde av 534 miljarder kronor. Den största delen av reserven (408 mil- jarder kronor) bestod av statsobligationer i euro, dollar och några andra valutor. Resterande del utgjordes av guldreserven (46 miljar- der kronor), banktillgodohavanden (46 miljarder kronor) och for- dringar på IMF (35 miljarder kronor) i form av kreditgivning och s.k. särskilda dragningsrätter.

Storleken på guld- och valutareserven, mätt i kronor, har mer än fördubblats sedan 2007, då den uppgick till knappt 200 miljarder kronor (se Figur 30.1). Detta förklaras i huvudsak av de lånefinan- sierade förstärkningarna av reserven som gjordes 2009 och 2012 och vardera omfattade cirka 100 miljarder kronor (se vidare nedan). Dess- utom har guldreserven ökat i värde med cirka 20 miljarder kronor samtidigt som försvagningen av kronan de senaste åren har resulterat i att tillgångarna i utländsk valuta har ökat i värde, uttryckt i kronor.

Valutareserven hålls i mycket likvida tillgångar så att den snabbt ska kunna tas i anspråk för i första hand likviditetsstöd. Placering sker i huvudsak i statsobligationer emitterade i amerikanska dollar och euro. En mindre del av valutareserven kan, enligt Riksbankens finansiella risk- och investeringspolicy, även placeras i statsobliga- tioner i andra OECD-valutor, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstatliga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regionala myndigheter eller av s.k. US agencies.2 I slutet av 2018 utgjordes knappt hälften av valutareserven av värdepapper i amerikanska dollar och ungefär en tredjedel av värde- papper i euro (se Figur 30.2). Den största delen av de värdepapper som valutareserven är placerad i har en löptid på mellan tre månader och fem år. Räntekänsligheten i valutareserven var 2018 omkring 3, mätt som modifierad duration, vilket innebär att tillgångarna för- väntas minska i värde med 3 procent vid en generell ränteökning på en procentenhet.

2Riksbanken (2018).

1280

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

600

500

400

300

200

100

0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guld

 

IMF

 

Valuta, icke-upplånad

 

Valuta, upplånad

 

 

 

 

 

 

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

GBP 19,3

CAD 14,4

AUD 22,2

Guld 46

USD 244

EUR 156,2

USD EUR Guld AUD GBP CAD

Anm. USD = amerikanska dollar, EUR = euro, AUD = australienska dollar, GBP = brittiska pund, CAD = kanadensiska dollar.

Källa: Riksbanken (2019a), s. 57, diagram 12.

1281

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Innehavet av tillgångar i utländsk valuta innebär att Riksbanken exponeras för en valutarisk. En förstärkning av kronan, mot de valu- tor i vilka tillgångarna hålls, innebär att tillgångarna faller i värde och påverkar Riksbankens resultat negativt (se avsnitt 29.4.4). Valutaex- poneringen motsvarar den icke-upplånade delen av valutareserven inklusive guldreserven. Valutaexponeringen i den lånefinansierade delen av valutareserven neutraliseras, eftersom den finansieras med valutalån och inte av lån i svenska kronor. Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret uppgick vid utgången av 2018 till 255 miljarder kronor, varav 199 miljarder kronor bestod av lån i dollar och reste- rande 56 miljarder kronor av lån i euro. I mars 2019 aviserade Riks- banken att man inte kommer att förnya lån på cirka 8 miljarder amerikanska dollar som förfaller under året hos Riksgäldskontoret, vilket innebär att valutaupplåningen minskar med cirka 75 miljar- der kronor. Trots att nästan hälften av valutareserven bestod av värdepapper i dollar uppgick valutaexponeringen i dollar endast till 15 miljarder kronor. Detta förklaras dels av att cirka 200 miljarder kronor av upplåningen av Riksgäldskontoret bestod av lån i dollar, dels av att motsvarande 26 miljarder kronor i dollartillgångar väx- lades till norska kronor.

30.2.3Användning av valutareserven under finanskrisen

Riksbankens åtgärder under finanskrisen beskrivs utförligt i Finans- kriskommitténs betänkande (SOU 2013:6) liksom i Flamutredning- en (SOU 2013:9). Åtgärderna återges här därför endast i korthet, med fokus på hur valutareserven användes för att ge bankerna likvi- ditetsstöd i utländsk valuta.

Efter Lehman Brothers fall i september 2008 fick de svenska ban- kerna en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som amerikanska dollar. Marknaderna för kortfristig upplåning i dollar blev ansträngda i takt med att amerikanska penningmarknadsfonder, som normalt köpte svenska bankers certifikat, började misstro euro- peiska banker. De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa företagscertifikat från europeiska banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, samtidigt som efterfrågan på dollar generellt var hög. Med sämre tillgång till dollar började många europeiska banker i stället efterfråga euro för att byta (swappa) till dollar och det upp-

1282

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

kom ett skifte där bankerna gick från att emittera värdepapper för sin dollarfinansiering till att använda sig av valutaswapmarknaden. Svenska och europeiska banker använde både euro och kronor för att erhålla dollar, vilket resulterade i kraftigt stigande kostnader för att få tag i dollarbaserad finansiering via swappar.3

Från oktober 2008 och två år framåt erbjöd Riksbanken de svens- ka bankerna likviditetsstöd i svenska kronor, i form av lån till rådan- de reporänta plus ett påslag. Som mest uppgick utlåningen i detta syfte till nästan 270 miljarder kronor i slutet av 2008. Utöver detta lånade Riksbanken ut mellan 100 och 300 miljarder kronor under 2009 och 2010 till fast ränta med 12 månaders löptid som en pen- ningpolitisk åtgärd, jämte den redan låga reporäntan, i syfte att hålla nere marknadsräntorna.

Till följd av den ansträngda situationen på marknaderna för kort- fristig upplåning av amerikanska dollar började Riksbanken fr.o.m. oktober 2008 även låna ut dollar. Lånen finansierades i huvudsak genom ett valutaåterköpsavtal (swapavtal) med Federal Reserve som gav Riksbanken rätt att låna 30 miljarder dollar i utbyte mot säkerhet i form av kronor. Federal Reserve behövde knappast de svenska kronorna som avtalet gav dem rätt till. I stället syftade operationerna till att globalt lindra bristen på dollar på kortfristiga finansierings- marknader för att på så sätt upprätthålla finansiell stabilitet på global nivå.4 Det låg alltså under denna kris i Federal Reserves egenintresse att tillhandahålla dollar eftersom den finansiella krisen slog hårt mot USA.

Dollarlånen hade relativt kort löptid och gavs på en till tre måna- der. Utlåningsräntan till de svenska bankerna styrdes av principen att Riksbankens utlåning inte skulle tränga undan en normal mark- nadsmässig finansiering, av räntan i valutaåterköpsavtalen med Fede- ral Reserve och av att de nordiska centralbankerna samordnade sig vad gäller prissättningen.

Riksbanken ingick redan 2007 ett valutaåterköpsavtal med ECB som gav Riksbanken rätten att låna upp till 10 miljarder euro i utbyte mot svenska kronor. Syftet med avtalet var att Riksbanken skulle ha beredskap att kunna ge lån i euro om det skulle visa sig nödvändigt. I juni 2009 utnyttjade Riksbanken avtalet och lånade 3 miljarder euro.

3SOU 2013:6, s. 127 och 128.

4SOU 2013:9, s. 67 och 68.

1283

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbankens utlåning i utländsk valuta till bankerna uppgick som mest till 250 miljarder kronor under våren 2009. Därefter avtog be- hovet av likviditetsstöd snabbt och på de auktioner som Riksbanken höll under september och oktober 2009 kom det inga bud, eftersom bankerna kunde finansiera sig billigare på marknaden. I novem- ber 2009 avslutades stödprogrammet i utländsk valuta.5 Under den drygt ett år långa perioden 2008–2009 som Riksbanken gav banker likviditetsstöd i utländsk valuta togs valutareserven i anspråk endast i begränsad omfattning – cirka 50 miljarder kronor, eller ungefär en fjärdedel av valutareservens dåvarande storlek. Resterande del av lik- viditetsstödet finansierades med valutaåterköpsavtal enligt beskriv- ningen ovan.

30.2.4Förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012

Av budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen eller, efter reger- ingens bestämmande, Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten bl.a. i syfte att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksbanken ansökte om, och fick beviljat, lån från Riksgäldskontoret 2009 och 2012 i syfte att förstärka valutareserven. Lånen omfattade vardera 100 miljarder kronor. Lånen har behållits sedan dess och först under 2019 har Riksbanken aviserat att den har för avsikt att minska upp- låningen med ungefär en fjärdedel genom att inte förnya lån som förfaller under året.

Förstärkningen 2009

I maj 2009 beslutade Riksbankens direktion att utöka valutareserven genom att låna utländsk valuta motsvarande 100 miljarder svenska kronor av Riksgäldskontoret. Direktionen ansåg att detta var behöv- ligt, dels mot bakgrund av att Riksbanken lånat ut en del av valuta- reserven till svenska banker, dels för att man ökat sina åtaganden mot andra centralbanker och internationella organisationer.6 I Riks-

5Flamutredningen noterar att det är oklart i vilken mån Riksbankens likviditetsstöd i dollar var nödvändiga i bemärkelsen att bankerna saknade möjligheter till finansiering på annat sätt. Det kan ha varit så att bankerna, åtminstone delvis, utnyttjade Riksbankens erbjudande om likviditetsstöd för att det var fördelaktigt och som en försiktighetsåtgärd om läget skulle för- värras ytterligare, inte för att de var tvungna. (SOU 2013:9, s. 73 och 74).

6Molin (2010).

1284

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

bankens årsredovisning för 2009 beskrivs förstärkningen av valuta- reserven som tillfällig och motiveras av de utökade åtagandena gente- mot andra centralbanker och IMF.

Direktionens beslut att utöka valutareserven föregicks av en för- frågan till Riksgäldskontoret att uppskatta hur kostnaderna för att förvalta statsskulden skulle påverkas om de för Riksbankens räkning skulle låna 50–200 miljarder kronor. I en promemoria daterad 5 maj 2009 resonerar Riksgäldskontoret om hur effekterna på lånekostna- derna bl.a. skulle bero på hur marknaden uppfattar det stora låne- behovet:

En upplåning på 200 miljarder kronor för Riksbankens räkning innebär att budgetunderskottet för 2009 blir 335 miljarder kronor eller ca 11 pro- cent av BNP (…) Detta skulle placera Sverige bland de länder som rela- tivt BNP får störst lånebehov. (…)

Marknadsreaktionen på ett lånebehov av denna storleksordning beror naturligen av en mängd faktorer som exempelvis riskaptiten, hur säkra statsfinanserna ter sig, Sveriges styrka relativt omvärlden och kanske framför allt hur vi och Riksbanken sköter marknadskommunikationen då vi går ut med nyheten. I värsta fall tar marknaden beskedet att valutareserven behöver förstärkas som intäkt för att katastrofen är ett faktum. I ett sådant scenario kan vi vänta oss att räntorna rusar i höjden. I bästa fall motverkas den press upp på räntorna som ett större utbud av statsrisk medför av att marknaden lugnas av att valutareserven stärks. Tolkningen skulle då vara att vi därmed står bättre rustade att möta en framtida kris. I ett sådant scenario påverkas räntorna inte märkbart. Med tanke på det osäkra läge som Sverige, och världen, befinner sig i för närvarande anser vi dock att risken för att räntorna skulle höjas markant av att vi lånar 200 miljarder kronor är betydande. Det torde vara svårt att undgå intrycket att svenska myndigheter vet att läget i Baltikum är mycket värre än vad andra aktörer, t.ex. i aktie- och valutamarknaden, räknar med.7

Riksgäldskontorets budskap var m.a.o. inte att en omfattande upp- låning av detta slag nödvändigtvis skulle bli svår eller kostsam, men att det fanns en risk – särskilt med hänsyn till det oroliga läget med den pågående finanskrisen – att motivet bakom upplåningen skulle kunna missuppfattas av marknaden och därigenom leda till stigande räntekostnader. I frånvaro av sådana missuppfattningar skulle låne- räntorna tvärtemot kunna förbli opåverkade.

Resultatet av diskussionen mellan myndigheterna blev att valuta- reserven före sommaren 2009 förstärktes med 65 miljarder kronor.

7Riksgäldskontoret (2009).

1285

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Detta motsvarade de medel ur valutareserven som Riksbanken vid den tidpunkten hade tagit i anspråk. Riksgäldskontoret lånade ut återstoden i september. Den uppskattade nettoräntekostnaden för förstärkningen var 201 miljoner kronor under 2009 för Riksbanken, vilket motsvarande en nettolåneränta på 0,22 procent. Nettoräntekost- naderna ökade till 323 miljoner kronor (0,38 procent) året därefter för att sedan minska till 236 miljoner kronor (0,27 procent) 2011.8

Förstärkningen 2012

I december 2012 fattade Riksbankens direktion beslutet att utöka valutareserven med ytterligare 100 miljarder kronor genom lån av Riksgäldskontoret. Enligt Riksbankens pressmeddelande fattades beslutet ”mot bakgrund av att den osäkra situationen i omvärlden medför förhöjda risker för det svenska finansiella systemet och att åtagandena mot Internationella valutafonden (IMF) har ökat.”9 I en promemoria som Riksbanken publicerade strax innan beslutet för- klarade Riksbanken att ”förstärkningen av valutareserven är tempo- rär och bör avvecklas när det bedöms lämpligt med hänsyn till om- världsutvecklingen och storleken på åtagandena gentemot IMF”.10

I promemorian motiveras behovet av utökad valutareserv i huvud- sak av en kvantitativ analys som i ett basscenario över en framtida krissituation ger ett likviditetsbehov hos bankerna på 336 miljar- der kronor i utländsk valuta. Riksbanken poängterade också osäker- heten i beräkningarna:

Det är svårt att beräkna en lämplig storlek på valutareserven. Ett skäl är att det endast finns ett fåtal exempel då bankväsenden i utvecklade eko- nomier drabbats av så stora valutautflöden att den offentliga sektorn i stor skala tvingats överta den privata sektorns åtaganden. Därför bygger de flesta beräkningarna på antaganden som är svåra att styrka empiriskt. Men även om en beslutsfattare hade haft fullständig information om med vilken sannolikhet vissa utflöden inträffar hade det ändå inte fun- nits ett objektivt rätt svar på vad som är en lämplig storlek på valutare- serven. Det beror på att valutareserven fungerar som en försäkring mot de samhällsekonomiska konsekvenser som följer om bankväsendet får likviditetsproblem i utländsk valuta.

8SOU 2013:9, s. 40, tabell 3.3.

9Riksbanken (2012a).

10Riksbanken (2012b).

1286

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Synen på vad som är en lämplig storlek på valutareserven beror alltså på hur negativt scenario som valutareserven syftar till att försäkra mot (dvs. beslutsfattarens riskaversion), bedömningar av sannolikheten för att scenariot inträffar och hur stora de samhällsekonomiska konsekven- serna bedöms bli i scenariot.11

I direktionen reserverade sig de dåvarande ledamöterna Karolina Ekholm och Lars E. O. Svensson mot beslutet att ytterligare utöka valutareserven på detta sätt. I sin reservation menar de bl.a. att en ordning där Riksbanken lånar valuta av Riksgäldskontoret först när valutareserven har tagits i anspråk är en bättre och mer kostnads- effektiv lösning än förtida upplåning:

[I samband med upplåningen 2009] väcktes inom direktionen förslaget att i den mån ytterligare valuta skulle komma att behövas för likviditets- stöd så skulle det tillföras Riksbanken via ett avtal med Riksgäldskon- toret om återställande av valutareserven i den mån den tas i anspråk. Under våren 2010 utarbetades ett utkast till ett sådant avtal med Riks- gäldskontoret där Riksgäldskontoret åtog sig att leverera valuta inom 10 bankdagar efter att Riksbanken fattat beslut eller fullgjort avtal som medfört att valuta från valutareserven tagits i anspråk.

Skillnaden mellan ett sådant avtal och att låna upp pengar i förväg är att det senare gör valutan tillgänglig ett antal dagar tidigare samtidigt som det innebär en kostnad för skattebetalarna. Den snabbare tillgäng- ligheten vid en kris ska alltså vägas mot kostnaden för skattebetalarna. Vi ansåg 2009–2010 att en lämplig avvägning var att ta en kostnad på ca 200 miljoner kronor om året för en förstärkning av valutareserven med 100 miljarder kronor och samtidigt ingå ett avtal med Riksgäldskonto- ret om ett återställande av valutareserven som säkerställde möjligheten att vid behov få tillgång till ytterligare valuta.

(…)

Vi ser ingen anledning till att göra en annan bedömning nu än vad som gjordes 2009–2010 om behovet av att förstärka valutareserven. Situationen för de svenska bankerna och den svenska staten är klart bättre nu än då. De svenska bankerna är bättre kapitaliserade och de har skaffat sig större likviditetsbuffertar. I dagsläget uppfyller till exempel samtliga av de fyra största bankerna ett likviditetskrav i såväl dollar som euro där de kan täcka minst 30 dagars behov av dollar och/eller euro under stressade förhållanden. Dessutom har deras exponeringar i de bal- tiska staterna, vilka utgjorde en riskfaktor 2009, minskat. Den svenska statens kreditvärdighet är också klart bättre än den var då, delvis just som en följd av att oron försvunnit för att problem i Baltikum ska göra att svenska banker behöver statligt stöd.12

11Ibid., s. 4, bilaga A.

12Ekholm och Svensson (2012).

1287

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Liksom direktionens beslut 2009 att utöka valutareserven, föregicks beslutet 2012 av en förfrågan till Riksgäldskontoret om Riksgälds- kontoret på kort tid kunde låna upp 100 miljarder kronor i utländsk valuta. På liknande sätt som i sin respons inför upplåningen 2009, poängterade Riksgäldskontoret att avgörande för hur lånekostnader- na påverkas kan vara vilken signal som sänds avseende motivet för upplåningen:

En upplåning som sker för att återställa valutareserven sedan delar av den tagits i anspråk skulle inte uppfattas som i sig oroande. De omstän- digheter som får staten att agera är i det fallet redan kända. I synnerhet gäller att valutaupplåning som aktualiseras av ett behov att refinansiera utlåning till IMF för att finansiera stödprogram i andra länder bör kunna ske smidigt och med liten effekt på Sveriges lånekostnader. Det är i så fall tydligt att det är (ett eller flera) andra länder som har problem, inte vi själva.

Det kan kontrasteras mot upplåning som inte kopplas till ett konkret behov utan sägs vara ”för säkerhets skull”. Att svenska staten då lånar stora belopp på kort tid kan tolkas som att myndigheterna ser mer all- varligt på läget i ekonomin och i finanssektorn än vad som dittills har framgått.

Extra allvarligt blir det om den ökade upplåningen i omvärlden upp- fattas som att de svenska myndigheterna är oroliga för att staten inom snar framtid ska bli utestängd från de internationella lånemarknaderna. Detta kanske kan tyckas långsökt, men det är endast i ett sådant läge som det kan uppstå ett verkligt behov av att ha en på förhand säkerställd valutabuffert. I annat fall kommer valutareserven fortlöpande att kunna fyllas på genom upplåning i den takt som medlen tas i anspråk (...).

En sådan signaleffekt skulle kunna få återverkningar inte bara på våra upplåningskostnader i utländsk valuta, dvs. kostnaden för att låna de volymer som här diskuteras, utan också på vår kronupplåning. Med andra ord kan det uppstå betydande indirekta kostnader för upplåning- en. I sin yttersta konsekvens kan ett sådant agerande bidra till att utlösa den kris som man försöker förbereda sig för. Det är således inte givet att upplåning ”för säkerhets skull” verkligen ger ökad säkerhet.13

Riksgäldskontoret pekade alltså på risken för stigande räntekostna- der om en stor och plötslig upplåning skedde utan tydliga skäl, där- emot inte om upplåningen skedde för att återställa en valutareserv som tagits i anspråk.

Riksgäldskontoret redogjorde även för sina synpunkter på Riks- bankens begäran om ytterligare upplåning i en promemoria från janu- ari 2013. Dels ifrågasattes behovet av den utökade valutareserven,

13Riksgäldskontoret (2012).

1288

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

baserat på Riksbankens scenarier, dels underströks behovet av ett tydligare regelverk kring Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret:

För det första antar Riksbanken att bankerna inte har möjlighet att emit- tera statsgaranterade värdepapper. Någon grund för antagandet att ett statligt garantiprogram inte skulle fungera redovisas dock inte. Riks- gäldskontoret ser ingen anledning att på detta sätt utgå ifrån att ett ga- rantiprogram inte kan vara ett viktigt och effektivt medel även i en fram- tida kris.

För det andra bygger Riksbankens beräkningar på att banken inte kommer ha tillgång till upplåning via Riksgäldskontoret. Detta avspeg- las i scenarierna av att Riksbanken inte tillförs några medel genom upp- låning från Riksgäldskontoret ens i beräkningar som omfattar två till tre månader. Riksgäldskontoret hyser ingen oro för att våra möjligheter att fullgöra vårt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat inter- nationellt läge skulle försämras på ett sådant sätt att vi inte vid behov skulle kunna låna för att förstärka valutareserven. Vi anser att det är rimligt att räkna med att behovet av valutareserv kan tillgodoses genom upplåning via Riksgäldskontoret även i ett sådant läge.14

Riksgäldskontoret menade m.a.o. att Riksbanken i sina scenarier bort- såg från att valutareserven kan fyllas på i takt med att den tas i an- språk och med kort varsel. Riksgäldskontoret påpekade också att det behövs ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens stor- lek ska fattas och på vilka grunder:

Att överlåta till myndigheter att utan tydliga ramar och anvisningar fatta beslut som kan öka statsskulden med tresiffriga miljardbelopp gör att beslut kan fattas utanför demokratisk kontroll och urholkar riksdagens inflytande över statens finanser. Detta måste uppfattas som principiellt fel. Precis som för annan statlig upplåning borde ramarna för upplåning till valutareserven sättas genom beslut av riksdagen.

Riksgäldskontoret beslutade i januari 2013 att tillmötesgå Riksban- kens begäran om att förstärka valutareserven. Man lånade upp utländsk valuta motsvarande cirka 73 miljarder kronor under januari 2013 och huvuddelen av resterande belopp under följande månad. Trots den stora volymen kunde upplåningen, enligt Riksgäldskontoret, göras till mycket förmånliga villkor.15

14Riksgäldskontoret (2013a).

15Riksgäldskontoret (2014).

1289

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.2.5Flamutredningens förslag om valutaupplåning

Flamutredningen fick sina direktiv 2011 och hade bl.a. till uppgift att ta ställning till storleken på och finansieringen av Riksbankens valuta- reserv.

Utredningen framförde två förslag i detta avseende. Det första förslaget innebar att valutareserven, om den tas i anspråk för att ge likviditetsstöd, ska fyllas på med hjälp av valutalån av Riksgäldskon- toret. Det andra förslaget innebar en begränsning i omfattningen av förtida upplåning hos Riksgäldskontoret för att förstärka valuta- reserven. Ett ytterligare förslag var också att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle läggas i en separat balansräkning (se separat redogörelse om detta i avsnitt 30.6.3).

Upplåning vid ianspråktagen valutareserv

Förslaget om en påfyllnadsfunktion för valutareserven baserades på ett utkast till avtal mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret som togs fram redan under våren 2010. Det föreslagna avtalet innebar att Riksgäldskontoret åtog sig att låna ut valuta till Riksbanken så att valutareserven skyndsamt (inom tio dagar) skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Syftet var att ge tydligare ramar för utlåning för att återställa valutareserven.16 Förslaget gick så långt att Riksgäldskontorets styrelse i februari 2010 beslutade att ge riksgälds- direktören i mandat att ingå överenskommelse med Riksbanken om återställande av valutareserven. Riksgäldskontoret bedömde att av- talet formaliserade det uppdrag att låna för att förstärka valutareserven som Riksgäldskontoret har enligt 5 kap. 1 § budgetlagen. Riksbanken valde dock att inte föra upp frågan till beslut.

Flamutredningens förslag innebar att Riksbankens rätt att få valuta- reserven återställd skulle träda i kraft så snart den hade tagits i an- språk för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Från det att Riksbanken använt valutareserven för likviditetsstöd, oavsett omfatt- ning på stödet, skulle denna skyldighet för Riksgäldskontoret inträda. Riksgäldskontoret skulle skyndsamt låna upp ett belopp motsvar- ande det lämnade stödet för Riksbankens behov. I takt med att likvi- ditetsstödet återbetalas från bankerna till Riksbanken skulle Riksbanken

16Förslaget till avtal omnämns av Ekholm och Svensson (2012), s. 1, och Riksgäldskontoret (2013a), s. 3.

1290

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

reglera motsvarande skuld till Riksgäldskontoret. I annat fall, menade man, skulle en situation kunna uppstå där Riksbanken skapar en i förväg upplånad valutareserv, vilket enligt utredningen endast skulle kunna göras inom givna ramar. Förslaget motiverades enligt följande:

Med denna ordning garanteras att Riksbankens möjlighet att över tid lämna likviditetsstöd i utländsk valuta är i princip obegränsad, samtidigt som en begränsning av hur mycket valuta som behöver bindas i Riks- banken i normala tider införs.

Med en sådan ordning, där Riksgäldskontoret ska tillhandahålla den erforderliga valutan på begäran av Riksbanken, upprättas en klar och tyd- lig ansvarsfördelning mellan myndigheterna för den upplåning som sker med anledning av att Riksbankens valutareserv har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd.

Riksgäldskontorets förmåga att låna upp utländsk valuta bedöms som mycket robust, även under perioder av finansiell oro. Så länge statsfinan- serna är under kontroll finns inget skäl att anta att Riksgäldskontoret inte ska kunna fullgöra den nu beskrivna uppgiften inom erforderlig tid.17

Flamutredningen inhämtade information hos Riksgäldskontoret om hur myndigheten skulle gå till väga för att fullgöra skyldigheten en- ligt förslaget. Enligt Flamutredningen redogjorde Riksgäldskonto- ret för hur man skulle gå tillväga för att inom erforderlig tid låna upp valuta för att tillmötesgå det behov som uppstår i Riksbankens ”min- scenario”, i vilket bankernas behov av likviditetsstöd uppgår till 123 miljarder kronor. Utredningen poängterade att om denna upp- låningsfunktion, mot förmodan, inte skulle fungera, så skulle Sverige befinna sig i en så exceptionell situation att likviditetsstöd till ban- kerna inte längre skulle vara det högst prioriterade:

Om det, mot all förmodan med tanke på Sveriges strikta budgetregel- verk och praxis för hantering av statsfinanserna, skulle uppstå ett läge där Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna för att fylla på valuta- reserven, skulle det heller inte gå att finansiera statens reguljära åtagan- den. Sverige skulle då stå inför en slags statsbankrutt. I en så allvarlig kris skulle de svenska bankernas valutaförsörjning sannolikt framstå som ett sekundärt problem.18

17SOU 2013:9, s. 96 och 97.

18Ibid., s. 97.

1291

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Förtida upplåning för förstärkning av valutareserven

Flamutredningens utgångspunkt var att Riksbankens valutareserv skulle vara stor nog för att banken ska kunna lämna likviditetsstöd i erforderlig omfattning till dess att valutareserven återställts genom upplåning av Riksgäldskontoret och till dess övriga statliga åtgärder, såsom garantiprogram för bankernas upplåning, finns på plats.

Utredningen bedömde att 200 miljarder kronor i total valutareserv, inflationsskyddat, skulle möta detta behov med god marginal. Där- för föreslogs detta som tak för valutareservens storlek, vilket också gav ett implicit tak för förtida upplåning hos Riksgäldskontoret. Finan- sieringen av valutareserven skulle bestå av Riksbankens kostnadsfria kapital (dvs. eget kapital och utestående sedlar och mynt) och den förtida upplåningen. Eftersom det kostnadsfria kapitalet vid tidpunk- ten för Flamutredningen enligt utredningens övriga förslag skulle vara 125 miljarder kronor, skulle lånetaket vara 75 miljarder kronor. Eftersom Flamutredningen också föreslog att det kostnadsfria kapi- talet skulle vara minst 75 miljarder kronor, skulle den största förtida upplåningen hos Riksgäldskontoret kunna bli 125 miljarder kronor. Utöver denna låneram, föreslog man möjlighet till ytterligare förtida upplåning under exceptionella omständigheter. Sådan ytterligare upp- låning skulle då godkännas av riksdagen.

Utredningen föreslog inga explicita villkor för att den förtida upp- låningen inom låneramen skulle få genomföras. I stället noterade ut- redningen att det i normala tider, då det inte finns någon större oro på finansmarknaden, inte borde finnas något behov av en upplånad valutareserv. Då, menade utredningen, är risken för att likviditets- stöd ska behöva lämnas försumbar. ”Däremot kan det finnas skäl att i tider av oro och förhöjda risker för likviditetsstress förstärka valuta- reserven.”19

Flamutredningens bedömningar utgick från antagandet att för- stärkningen av valutareserven som gjordes 2009 endast skulle vara tillfällig. Riksbankens beslut i december 2012 att förstärka valutareser- ven med ytterligare 100 miljarder kronor fattades just innan över- lämnandet av Flamutredningens betänkande och omnämns därför endast kortfattat.20 Beräkningarna för Riksbankens självfinansiering inkluderade inte den årliga räntenettokostnad på 400–500 miljo-

19Ibid., s. 125 och 126.

20Ibid., s. 72 och 73.

1292

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

ner kronor som upplåningen innebär. Inte heller i konsekvensanaly- sen i Flamutredningen förekommer effekterna av dessa lån (eller effekterna av återbetalning av lånen). Utredningen utgick från att lånen skulle vara återbetalda innan ett eventuellt ikraftträdande av utredningens förslag.21

Remissynpunkter på Flamutredningen

Riksbanken och Europeiska centralbanken (ECB) var kritiska till flera av Flamutredningens förslag och menade överlag att lagstift- ning som begränsar Riksbankens handlingsutrymme inskränker Riksbankens finansiella oberoende. Övriga remissinstanser tillstyrkte överlag utredningens förslag eller hade inget att invända.

Riksbankens direktion ansåg att banken ska ha rätt att begära att Riksgäldskontoret lånar upp det belopp som Riksbanken anser nöd- vändigt under förutsättning att beslutet har tagits efter samråd med främst riksbanksfullmäktige, Finansdepartementet och Riksgälds- kontoret. Direktionen ansåg vidare att frågan om valutalånens stor- lek ska prövas återkommande av direktionen och att förstärkningen av valutareserven är temporär och bör avvecklas när direktionen be- dömer det lämpligt. Direktionen betonade även att en förfinansierad valutareserv kan förebygga en finansiell kris genom att skapa förtro- ende för Riksbankens möjligheter att agera vid en kris som hotar det svenska kredit- och betalningssystemet. Att finansiera valutareserven först när en kris har inträffat är problematiskt, menade direktionen, eftersom det då kan bli mer kostsamt, ta längre tid att genomföra och påverka penningpolitikens genomslag.22 Två av de dåvarande direk- tionsledamöterna, Karolina Ekholm och Martin Flodén, reserverade sig mot direktionens remissyttrande och ställde sig i stället bakom de grundläggande principer som utredningens förslag bygger på. Ekholm och Flodén ansåg bl.a. att det inte finns några tydliga fördelar med att Riksbanken genom upplåning på förhand ökar storleken på valutareserven för att kunna ge affärsbanker likviditetsstöd under en kris.23

21Utredningens samtal med Harry Flam, 2019-01-31.

22Riksbanken (2013a).

23Ekholm och Flodén (2013).

1293

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanksfullmäktige framförde, i ett separat remissvar, att man ansåg att ett beslut om en höjning eller sänkning av valutareserven ska fattas i samråd mellan Riksbankens direktion och fullmäktige. Fullmäktige ansåg sig inte kunna acceptera att det finns en risk att endast tre personer i direktionen (med tillämpning av riksbanks- chefens utslagsröst) fattar beslut i dessa frågor.24

ECB menade i sitt yttrande att förslaget att begränsa Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgäldskontoret begränsar Riksban- kens rätt att oberoende fatta beslut om att förstärka valutareserven.25 Riksbankens direktion måste, enligt ECB, ha rätten att instruera Riks- gäldskontoret att låna upp varje belopp som direktionen anser är nödvändigt. ECB ansåg vidare att om en nationell centralbanks för- valtning av valutareserven underställs kontroll genom en nationell myndighet för skuldförvaltning, skulle detta stå i strid med både ECBS-stadgan och EU-rätten.

I Riksgäldskontorets remissvar på Flamutredningen återkommer flera av de resonemang som förs i promemorian som skrevs några månader tidigare med anledning av Riksbankens begäran om ytter- ligare valutaupplåning. Bl.a. betonas att valutareservens storlek inte behöver dimensioneras utefter det totala behovet av likviditetsstöd i en krissituation:

Det är (…) viktigt att göra skillnad mellan hur stor reserven behöver vara i utgångsläget, å ena sidan, och hur mycket valuta Riksbanken behöver kunna få tillgång till, å den andra. För att banken ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ge likviditetsstöd i utländsk valuta är det näm- ligen den senare faktorn som är avgörande. Valutareserven i utgångs- läget får avgörande betydelse endast om Riksbanken inte kan få tillgång till valuta på annat sätt än genom att minska valutareserven. Likaså är det av avgörande betydelse om andra metoder för att stötta bankernas finansiering står till buds eller inte.26

Riksgäldskontoret menade vidare att det finns goda skäl att tro att myndigheten kan fullgöra sitt åtagande att fylla på Riksbankens valu- tareserv om den har tagits i anspråk:

Riksgäldskontoret menar att det finns starka skäl att utgå från att Riks- gäldskontoret fortlöpande har möjlighet att låna i utländsk valuta, lik- som att statliga garantier utgör ett effektivt medel för att stötta bankers

24Riksbanken (2013b).

25ECB (2013).

26Riksgäldskontoret (2013b).

1294

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

finansiering i kris. Denna bedömning underbyggs av de praktiska erfa- renheterna.

(…)

Något motiv för att anta att Riksgäldskontoret skulle vara förhindrad att låna i utländsk valuta eller för att statliga garantier inte skulle fungera har heller inte redovisats. Även om sådana motiv förelåg, vore detta inte skäl att låsa statens (i vissa lägen knappa) tillgång till valuta i Riksban- kens valutareserv, där de är öronmärkta för att stötta bankernas finan- siering.

Finansinspektionen tog, liksom Riksgäldskontoret, inte ställning specifikt till de nivåer på maximal valutareserv och upplåning som föreslås i utredningen, utan noterade att ”Vad som är en lämplig stor- lek på valutareserven är en sannolikhetsbaserad avvägning mellan hur extrema scenarier som ska kunna hanteras och en bedömning av den samhällsekonomiska kostnaden för denna beredskap.”27 Finansinspek- tionen ansåg att bestämningen av valutareservens storlek ytterst bör avgöras av riksdagen eftersom det är en fråga om hur statens medel används.

Finansinspektionen tillstyrkte i allt väsentligt förslagen i utred- ningen och ansåg att förslaget om ett formaliserat ramverk för valuta- reservens storlek och metoderna för dess upplåning har fördelar såväl ur ett oberoendeperspektiv som ur ett svenskt maktdelningsper- spektiv. Finansinspektionen ansåg vidare att utredningens förslag skulle bidra till att göra ansvarsfördelningen mellan Riksgäldskon- toret och Riksbanken tydligare.

Finansinspektionen poängterade vidare att Riksbankens valutare- serv möjliggör Riksbankens roll att agera sista låneinstans i utländsk valuta. Innan den resursen tas i anspråk har affärsbankerna flera andra ”försvarslinjer”. Hit hör bankernas likviditetshantering enligt föreskrifter, bankernas likviditetsreserver enligt föreskrifter, ban- kernas ytterligare likviditetsreserver, bankers tillgång till likviditets- stöd i lokal valuta och bankernas möjlighet till marknadsupplåning med statliga garantier. Till dessa möjligheter kommer Riksbankens möjlighet att låna valuta av andra centralbanker, på så sätt som skedde under finanskrisen.

Konjunkturinstitutet (KI), till sist, ställde sig i huvudsak också bakom förslagen i utredningen avseende valutareserven. KI noterade att förslaget om återställning av valutareserven så snart den tagits i anspråk i praktiken kan ses som ”ett sätt att ge Riksbanken möjlighet

27Finansinspektionen (2013).

1295

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

att tillhandahålla ett obegränsat likviditetsstöd och därmed agera lender-of-last-resort i utländsk valuta”. En implikation av detta är, enligt KI, att ”riksdag och regering under vissa omständigheter för- lorar inflytande till opolitiska tjänstemän över de offentliga finan- sernas utveckling”.28

30.2.6Utkastet till lagrådsremiss 2017

I mars 2017 remitterade regeringen sitt utkast till lagrådsremiss, ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B), som baserades på Flamutredningens förslag. Regeringens beredning av förslagen i Flamutredningen föregicks av ett krav från Finansut- skottet i juni 2016 att regeringen ”snarast skulle återkomma till riks- dagen med förslag om Riksbankens finansiella oberoende med ut- gångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet” (bet. 2015/16:FiU41). Ut- kastet till lagrådsremiss innehåller förslag både kring Riksbankens eget kapital och Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgälds- kontoret.

Förslaget om att valutareserven ska återställas så snart den har tagits i anspråk var i stort sett detsamma som i Flamutredningen. I ut- kastet föreslogs att om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk för likviditetsstöd ska valutareserven återställas till ursprung- lig nivå genom upplåning till valutareserven enligt budgetlagen. Vidare föreslogs att Riksbankens rätt att förstärka valutareserven genom förtida upplåning enligt budgetlagen begränsas till sådana situationer där det finns synnerliga skäl för att förstärka valutareserven. Upp- låning föreslogs få ske endast upp till ett belopp om 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella förändringen av kon- sumentprisindex. Om det finns synnerliga skäl och Riksbanken gör bedömningen att valutareserven behöver förstärkas ytterligare, utöver 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella föränd- ringen av KPI, skulle det enligt förslaget godkännas av riksdagen.

Lånetaket som föreslogs i utkastet är lägre än i Flamutredningen (50 miljarder kronor jämfört med 75–125 miljarder), samtidigt som det explicita villkoret ställs att synnerliga skäl för upplåningen ska föreligga. Enligt utkastet bör en sådan förstärkning av valutareserven

28Konjunkturinstitutet (2013).

1296

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

vara förbehållen en finansiell kris eller liknande allvarliga situationer när det finns behov av att möta hastigt uppkomna likviditetsbehov. Enligt förslaget ankommer det därmed på Riksbanken att tydligt redovisa vad som enligt Riksbanken utgör synnerliga skäl. Att låne- taket i förslaget är lägre än det som föreslogs i Flamutredningen ska dock ses i ljuset av att Flamutredningen föreslog en lägre nivå för Riksbankens kostnadsfria kapital (se kapitel 29). Förslaget i utkastet till lagrådsremiss skulle, med 2018 års omfattning på den icke-upp- lånade valutareserven, ge Riksbanken möjlighet att hålla en valuta- reserv på ungefär 300 miljarder kronor, vilket kan jämföras med taket på 200 miljarder kronor enligt Flamutredningens förslag.

Till skillnad från Flamutredningen lämnades i utkastet också ett förslag på hanteringen av Riksbankens befintliga valutalån hos Riks- gäldskontoret. Enligt förslaget skulle dessa lån betalas tillbaka direkt vid reglernas ikraftträdande. Om Riksbanken avser behålla befintliga lån upp till ett belopp på högst 50 miljarder kronor måste det, enligt förslaget, föreligga synnerliga skäl för den upplåningen.

30.2.7Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss

Utkastet till lagrådsremiss remitterades till Riksbanken, Riksgälds- kontoret, Finansinspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomi- styrningsverket. Ett yttrande inkom även från ECB. Här återges huvuddragen av synpunkterna från Riksbanken, ECB, Riksgälds- kontoret och Finansinspektionen. Tongångarna i remissvaren liknar i stor utsträckning dem i svaren på Flamutredningen. Riksbanken och ECB ställde sig kritiska till förslagen att begränsa Riksbankens möjlighet att utöka sin valutareserv, medan övriga remissinstanser i allt väsentligt tillstyrkte förslagen. Beträffande återbetalningen av befintliga valutalån ansåg flera av remissinstanserna dock att åter- betalning i takt med lånens förfall av praktiska skäl är lämpligare än omedelbar återbetalning vid reglernas ikraftträdande.

1297

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanken

Riksbanken avstyrkte förslaget i lagrådsremissen på liknande grun- der som avstyrkandet av förslagen i Flamutredningen:

Riksbanken avstyrker utkastets förslag till kvantitativa begränsningar för Riksbankens möjligheter att låna upp utländsk valuta via Riksgälds- kontoret. Även om Riksbanken har möjlighet att finansiera valutare- serven i eget namn anser Riksbanken att det mest kostnadseffektiva är att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför upplåning för Riksban- kens räkning. Riksbanken anser inte att den bör ha rätt att obegränsat och ensidigt besluta om upplåning från Riksgäldskontoret. Riksbanken föreslår att nuvarande ordning, som innebär att en statsskuldspolitisk avvägning görs inför beslut om upplåning till Riksbanken ska beviljas, förtydligas i lagtexten.29

Riksbankens främsta argument för att bibehålla storleken på valuta- reserven var storbankernas omfattande finansiering i utländsk valuta och att upplåning i kris – för att finansiera likviditetsstöd till ban- kerna – riskerar bli både svår och dyr:

Ett problem är att man kan behöva skaffa mycket stora belopp på kort tid. När Riksbanken erbjöd likviditetsstöd i amerikanska dollar under hösten 2008 var behovet mycket stort. På fyra veckor lånade Riksban- ken ut dollar motsvarande cirka 200 miljarder kronor. God krisbered- skap förutsätter att man kan hantera ännu större belopp under ännu kortare tid.

Även med välfungerande finansiella marknader kan omfattande upp- låning ta tid om inte ränteläget ska påverkas alltför mycket. Under 1990- talskrisen gick det relativt snabbt att låna upp de första 100 miljarder kronorna men därefter tog det över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor. Under den senaste finansiella krisen bedömdes 100 miljarder kunna lånas upp på ett par veckor utan att försämra och fördyra Sveriges upplåningsmöjligheter. Ytterligare 100 miljarder bedöm- des på samma sätt kunna lånas upp först tre månader senare.

En kraftig och snabb upplåning när en kris väl är ett faktum riskerar alltså att driva upp statens upplåningskostnad, och i värsta fall kan det bli svårt att låna upp det belopp som behövs i tid.30

Riksbanken motiverade även behovet av den förupplånade valuta- reserven med att andra sätt att få tag på valuta i kris kan vara kraftigt begränsade. Detta gäller, enligt Riksbanken, även valuta via sådana valutaåterköpsavtal som upprättades under finanskrisen och som omfattade 30 miljarder dollar. Riksbanken menade vidare att statliga

29Riksbanken (2017b), s. 6.

30Ibid., s. 7.

1298

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

garantiprogram, av det slag som upprättades under finanskrisen en- ligt den dåvarande stödlagen (2008:814) inte nödvändigtvis går att lita på vid en finansiell kris.

I Riksbankens remissvar ingår även en bilaga som redogör för bankens bedömning av lämplig storlek på valutareserven. Bedömning- en, som diskuteras närmare i avsnitt 30.4, baseras på olika scenarier av likviditetsstress för de svenska storbankerna under tre månaders tid. I ett basscenario uppgår behovet av likviditetsstöd till 535 miljarder kronor, vilket var Riksbankens då aktuella bedömning av lämplig storlek av valutareserven.

Europeiska centralbanken (ECB)

ECB ansåg, i sitt yttrande, att Riksbanken är den som ”har bäst för- utsättningar att göra oberoende bedömningar om vilken nivå av valuta- reserver som erfordras för att den ska kunna uppfylla sina uppgif- ter”.31 ECB ansåg inte att valutareserven bör minskas, med hänsyn till den tid det kan ta att fylla upp valutareserven genom lån eller valutaåterköpsavtal och med hänsyn till de beräkningar som gjorts av Riksbanken och IMF om lämplig storlek.

ECB menade vidare att ”Riksbanken måste ha möjlighet att er- hålla valutareserver snabbt, utan att vänta tills en kris uppstår, då längre förfaranden kan bli nödvändiga för att mobilisera de nödvändiga valutareserverna”. ECB hänvisade i detta sammanhang till Riksban- kens remissvar och dess redogörelse om att upplåning kan ta tid. ECB påpekade också att eurolikviditet enligt swap-transaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret tillstyrkte förslaget om att begränsa Riksbankens upplåningsmöjligheter hos Riksgäldskontoret:

Förslaget att Riksbanken ska återbetala valutalånen till Riksgäldskon- toret innebär att Riksbanken kommer att ha en valutareserv till ett värde av 281 miljarder kronor (inklusive fordringar på IMF). Om delar av dessa medel används för att ge likviditetsstöd har Riksbanken rätt att via Riks- gäldskontoret återställa valutareserven. Sedan valutareserven senast togs

31ECB (2017).

1299

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

i anspråk har det finansiella ramverket stärkts avsevärt, bland annat genom att bankerna har fått högre kapitalkrav och krav på att hålla egna likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Sedan 2016 finns även ett regelverk för hantering av banker i kris som lägger större ansvar för förluster på bankernas långivare. Mot denna bakgrund tillstyrker Riksgäldskontoret regeringens förslag.32

Finansinspektionen

Även Finansinspektionen tillstyrkte förslagen i lagrådsremissen:

[Förslagen] tar bort oklarheten om Riksbankens dragningsrätt på medel från staten för att i förtid förstärka valutareserven. De ger även en rimlig balans mellan behovet av att Riksbanken har medel tillgängliga för att med kort varsel kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta och principer om att staten inte bör binda mer medel i öronmärkta fonder än nödvän- digt.33

Det finns enligt Finansinspektionen flera skäl att tro att en mindre valutareserv kan möta framtida behov av likviditetsstöd:

Som Finansinspektionen framhöll i remissvaret på SOU 2013:9 bör vid bedömning av behovet av valutareserv även beaktas att kraven på ban- kernas kapital- och likviditetsbuffertar har skärpts avsevärt sedan Riks- banken senast hade anledning att ta valutareserven i anspråk för utlåning till banker. Den processen har fortsatt efter 2013. Dessutom har kris- hanteringsdirektivet genomförts. Det ger bland annat staten nya möjlig- heter att förebygga bankkriser och att effektivt hantera sådana som ändå uppstår. Detta bör ytterligare minska risken för likviditetskriser och be- hovet av likviditetsstöd, både i kronor och i utländsk valuta.

Finansinspektionen vill även notera att bankerna har större likviditets- buffertar genom nya krav på likviditetstäckningsgrad. Kravet utgår från ett stresstest där kassautflöden och kassainflöden under de kommande 30 dagarna simuleras i ett scenario med hårdare påfrestningar än vad svenska banker mötte hösten 2008. Banker måste hålla likvida tillgångar som åtminstone uppgår till summan av de simulerade nettokassautflö- dena – totalt med samtliga valutor inräknade, samt för de större bankerna även separat i euro respektive dollar.

Bankerna har på så sätt en betydande grad av självförsäkring mot lik- viditetspåfrestningar i utländsk valuta. Detta bekräftas av stresstester som IMF publicerade i samband med en särskild granskning av den svenska finansiella sektorn under 2016. Testerna indikerade att även under mycket

32Riksgäldskontoret (2017), s. 5.

33Finansinspektionen (2017), s. 2.

1300

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

allvarlig likviditetsstress skulle bankernas egna likviditetsbuffertar vara tillräckliga.34

Remissynpunkterna sammanställdes av Finansdepartementet och senare under 2017 gjordes bedömningen att frågorna om Riksban- kens finansiella oberoende och balansräkning borde utredas av Riks- bankskommittén (Fi 2016:15). Kommittén fick därför ett tilläggs- direktiv i detta syfte i oktober 2017.

30.3Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och valutareserver

Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga i finansiellt avseende finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Som närmare berörs i kapitlen 9 och 12, anses dock regeln om instruktionsförbud artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 14.2 i ECBS-stadgan sam- mantaget innebära ett krav på att de nationella centralbankerna ska vara oberoende i ett institutionellt, personligt, funktionellt och finan- siellt avseende. Detta gäller även för medlemsstater med undantag, såsom Sverige.35 I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdagsstyrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebörden att Riksbanken bör ha tillräckliga medel till sitt för- fogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). Även ECB har gjort uttalanden av samma innebörd.36

Att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver är en av de grundläggande uppgifter för centralbankerna inom ECBS enligt artikel 127.2, för vilket det ovan beskrivna instruktionsförbudet gäller. Närmare regler om överföring av valutareserver till ECB finns i artikel 30 i ECBS-stadgan, som dock inte gäller för medlemsstater med undantag. Som Flamutredningen har redogjort för anges där att de nationella centralbankerna tillsammans ska förse ECB med s.k. reservtillgångar till ett belopp motsvarande 50 miljarder euro.37 ECB har rätt att kräva ytterligare inbetalningar från de nationella central-

34Ibid., s. 2 och 3.

35Innebörden av att vara en medlemsstat med undantag utvecklas närmare i avsnitten 9.6, 9.7, 13.2, 13.4 och 28.2.

36ECB (2017).

37SOU 2013:9, s. 84.

1301

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

bankerna endast inom de ramar som rådet har beslutat om (arti- kel 30.4 i ECBS-stadgan).

Rådet har i en förordning angivit att ECB vid behov får kräva inbetalning av ytterligare valutareserver från de nationella central- bankerna till ett belopp som motsvarar 50 miljarder euro utöver de ursprungliga reservtillgångarna. Av förordningens skäl följer dock att ECB:s rätt att kräva in de ytterligare reservtillgångarna är begrän- sad till att fylla på redan förbrukade reservtillgångar och att ECB:s innehav inte får överskrida maximibeloppet 50 miljarder euro.38 Re- geln i artikel 30.4 i stadgan kan alltså, mot bakgrund av innebörden av rådets förordning, beskrivas som en påfyllnadsprincip.

ECB har ingen möjlighet att besluta om ytterligare valutareserver utöver den ovan beskrivna gränsen. Med andra ord har ECB inte någon rätt att efter egen bedömning få tillskott av utländsk valuta eller andra tillgångar till valutareserven från medlemsstaterna, utan stöd i ett beslut från rådet. Uppgiften att inneha och förvalta med- lemsstaternas valutareserver avser således de valutatillgångar som ECB tidigare har fått sig tilldelad eller själv har förvärvat, med en eventuell påfyllnad enligt ovan. Eftersom det inte heller finns någon statsskuldförvaltande institution inom EU, har inte ECB heller rätt att låna upp utländsk valuta på ett liknande sätt som Riksbanken kan göra via Riksgäldskontoret. I nästa avsnitt berörs andra möjligheter för ECB att låna upp utländsk valuta.

Unionsrättens regler om ECB innebär enligt kommitténs bedöm- ning att principen om finansiellt oberoende inte heller kan ges inne- börden att Riksbanken har en oinskränkt dragningsrätt på staten genom en rätt till en förtida upplåning till valutareserven efter egen bedömning. Detta eftersom denna princip inte rimligen kan ges en väsentligt mer långtgående innebörd för en medlemsstat med undan- tag jämfört med ECB. Unionsrätten kan inte heller tolkas på så sätt att Riksbanken måste ges rätten att låna upp utländsk valuta på penningmarknaden i eget namn, vilket närmare berörs i nästa avsnitt.

Unionsrättens princip om ett funktionellt oberoende innebär en självständighet att besluta om tillämpningen av de befogenheter som bl.a. en nationell centralbank har enligt lag (se vidare kapitel 12). Principen ger dock inget svar på vilka närmare befogenheter som

38Rådets förordning (EG) nr 1010/2000 av den 8 maj 2000 om Europeiska centralbankens krav på inbetalning av ytterligare valutareserver, skäl 4.

1302

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

centralbanken i fråga ska ha enligt lag.39 Således medför inte heller principen om funktionellt oberoende att Riksbanken ska ha rätt till förtida upplåning till valutareserven i syfte att kunna ge likviditets- stöd i utländsk valuta.

30.4Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning i eget namn enligt gällande rätt

Kommitténs bedömning: Den nuvarande riksbankslagen ger inte Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skulde- brev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten ge- nom Riksgäldskontoret.

Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är inte avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Riksbanken har enligt nuvarande riksbankslag rätt att köpa, sälja och förmedla bl.a. utländsk valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till utländsk valuta (6 kap. 5 § första stycket 2 och 7 kap. 3 § 1). Dessa bestämmelser ger dock inte Riksbanken rätt att ta upp lån.

Det finns däremot tre bestämmelser i nuvarande riksbankslag som gäller Riksbankens möjligheter att sätta sig själv och därigenom staten (som garant för Riksbankens åtaganden) i skuld.40 Enligt Riks- bankens tolkning41 innebär dessa bestämmelser en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven. Det finns därför skäl att behandla dessa bestämmelser närmare. Följande be- stämmelser avses:

a)6 kap. 5 § första stycket 3 angående rätten att i penningpolitiskt syfte ge ut skuldebrev,

39Smits (1997), s. 157.

40Här bortses från sådana skuldförhållanden som uppkommer då Riksbanken tar emot inlåning från t.ex. en bank.

41E-post från Riksbanken till kommitténs kansli av den 11 januari 2019 (dnr Komm2019/00074-2/ Fi 2016:15).

1303

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

b)7 kap. 3 § 2 angående rätten att i valutapolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen, och

c)7 kap. 4 § första stycket angående rätten att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för verksam- heten i BIS samt bevilja kredit för Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. Det kan nämnas att det i övriga stycken i samma paragraf finns andra bestämmelser om krediter och insatskapital i olika internationella finansorgan, som får läm- nas efter riksdagens medgivande.

Bestämmelsen i punkt (a) ovan behandlas i kapitel 18. En slutsats som dras i det kapitlet är att bestämmelsen avser skuldebrev i svenska kronor. I samma kapitel föreslår kommittén ett förtydligande på så sätt att det uttryckligen anges i motsvarande bestämmelse i den nya riksbankslagen att befogenheten avser att ge ut skuldebrev i svenska kronor. Eftersom Riksbanken har en obegränsad tillgång till svenska kronor är det otänkbart att den inte skulle kunna fullgöra sina för- pliktelser avseende sådana lån. En sådan befogenhet medför inte heller några valutarisker. Vidare bestämmer Riksbanken själv vilken eventuell ränta som löper på de aktuella skuldebreven (riksbankscer- tifikaten).

Bestämmelsen i punkt (b) ovan, om vissa ändamål enligt budget- lagen, har tillkommit som ett led i att skapa ett system för att hantera vidareutlåning från Riksgäldskontoret till Riksbanken för att för- stärka valutareserven. Detta system berörs relativt utförligt i för- arbetena till de ändringar som gjordes i bestämmelsen i mitten av 1990-talet, då bestämmelsen om Riksbankens rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta fördes in i riksbankslagen (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Det var däremot ingen nyhet vid denna tidpunkt att det var Riksgäldskontoret som skulle ansvara för att låna upp belopp till Riksbankens valutareserv, eftersom 1 § 5 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och dessförinnan 4 § 5 lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret möjliggjorde detta.

Det system för vidareutlåning som infördes i mitten av 1990-talet syftar till att Riksbanken ska bära hela kostnadsansvaret för upp- låningen, vilket framgår av hänvisningen till en bestämmelse i budget- lagen. Enligt bestämmelsen i budgetlagen ska Riksbanken som huvud-

1304

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

regel betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Mot den bakgrunden har Riksbanken givits befogenheten att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Det rör sig dock inte om någon emission till en vid krets av motparter. Skuldebreven ska nämligen överlämnas till Riksgäldskon- toret i utbyte mot utländsk valuta. Skuldebreven bör därför enligt förarbetena ha samma ränta, löptid och valutafördelning som de valuta- lån Riksgäldskontoret tar upp för att finansiera valutareserven. Detta kan beskrivas som att Riksbanken ger ut en för ändamålet skräddar- sydd obligation till Riksgäldskontoret som speglar det lån som Riks- gäldskontoret har tagit upp. Som huvudregel ska Riksgäldskontoret heller inte avyttra skuldebreven under den återstående löptiden.

Om hänsyn tas till förarbetena står det således klart att den nu aktuella bestämmelsen inte ger Riksbanken en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta och omsätta dem till någon annan än staten genom Riksgäldskontoret. Vidare ska de skuldebrev som ges ut en- dast gälla Riksgäldskontorets fordran på Riksbanken.

En sådan begränsning kan inte anses strida mot unionsrätten, eftersom det inte finns någon regel som innebär att centralbanker i medlemsstater med undantag fritt ska kunna låna upp utländsk valuta på de finansiella marknaderna och således öka medlemsstatens ut- landsskuld. I artikel 18.1 i ECBS-stadgan berörs visserligen de nati- onella centralbankernas rätt att bl.a. ta upp lån, men denna regel ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 42 i stadgan). I den juridiska litteraturen har det diskuterats om denna regel inne- bär att ECB har rätt att ge ut egna skuldebrev, vilket traditionellt är ett sätt att styra bankväsendets likviditetsposition i förhållande till centralbanken.42 Detta avser skuldebrev i den aktuella centralban- kens egen valuta och påminner därför om inlåning.

Regeln om rätten att ta upp lån i artikel 18.1 avser dock inte bara transaktioner i euro utan även andra valutor. I praktiken använder Eurosystemet denna befogenhet bl.a. genom att ingå valutaåterköps- avtal med andra centralbanker. Såvitt kommittén känner till före- kommer det inte någon utgivning av skuldebrev (upplåning på pen- ningmarknaden) i någon annan valuta än euro från ECB eller från någon nationell centralbank inom euroområdet, vilket i viss mån kan tala för att regeln om upplåning i olika valutor inte medför en sådan rätt. I samma riktning talar den relativt utförliga regleringen av ECB:s

42Smits (1997), s. 265 och 266.

1305

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

möjligheter att få ytterligare belopp överförda från de nationella centralbankerna till sin valutareserv (se avsnitt 30.3). Möjligheten att ta upp lån i andra valutor än euro får således antas ha tillkommit i syfte att möjliggöra valutaåterköpsavtal.43

Det kan tilläggas att möjligheten att hålla en valutareserv i syfte att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta till finansiella företag, som är Riksbankens främsta motiv för att hålla en valutareserv, över huvud taget inte berörs i primärrätten. Det är således inte någon ECBS-relaterad uppgift att ge likviditetsstöd. Syftet bakom reglerna om EMU är knappast att möjliggöra detta. I fråga om valutareserven finns det också skäl att påpeka att den enligt nuvarande riksbankslag endast har ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 §). Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 19.1. Som Flamutredningen påpekade överensstämmer alltså inte denna restriktion med hur valutareserven används i dag.44

Bestämmelsen i punkt (c) ovan framstår som relativt svårtillgäng- lig. En generell begränsning i bestämmelsen är att alla transaktioner ska ske i ett valutapolitiskt syfte. Ordalydelsen kan ge intryck av att Riksbanken enligt första ledet av bestämmelsen får ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta utan någon motpartsbegränsning, så länge som detta har ett valutapolitiskt syfte. I förarbetena sägs dock att lagrummet behandlar Riksbankens roll i det internationella finansiella eller monetära samarbetet. Enligt förarbetena behövs de aktuella befogenheterna för att Riksbanken skulle kunna delta i detta samarbete. Det mest utvecklade arbetet i sådana sammanhang vid lagens tillkomst var BIS och IMF. Därför gavs Riksbanken i riks- bankslagens ursprungliga lydelse en generell rätt att, utan riksdagens medgivande, bevilja lån inom ramen för dessa organisationers verk- samheter (prop. 1986/87:143 s. 43 och 67). Numera regleras förut- sättningarna för kreditgivning till IMF i stället i paragrafens fjärde stycke. Bestämmelsen i första stycket har också sedan ikraftträdan- det av lagen kompletterats med en rätt för Riksbanken att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd.

43Jfr Smits (1997), s. 267.

44SOU 2013:9, s. 93.

1306

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Av de ursprungliga förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. avser möjligheten att sluta låneöverenskommelser direkt mellan centralbanker i olika länder genom bl.a. swap-transaktioner, som av kommittén benämns valutaåterköpsavtal.45 Riksbankens möjlighet att ta upp kredit motiverades med att Riksbanken skulle kunna sluta låneöverenskommelser med andra centralbanker och på så sätt sam- arbeta med dem (a. bet. s. 124). Det finns således inte skäl att tolka bestämmelsen på så sätt att Riksbanken får ta upp kredit i utländsk valuta från vilken motpart som helst. Avsikten är således att Riks- banken vid behov ska kunna låna utländsk valuta från andra central- banker, BIS och IMF (IMF förekommer dock inte längre i första stycket, se ovan).

Andra–fjärde ledet i första stycket i bestämmelsen i punkt (c) gäller att bevilja kredit till en annan centralbank, att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsut- jämning (BIS) samt att bevilja kredit för EU:s system för medelfris- tigt finansiellt stöd. Krediter till och från andra centralbanker berörs i kapitel 31. Som närmare utvecklas i det kapitlet ger första stycket i den nu aktuella paragrafen Riksbanken rätt att ingå valutaåterköps- avtal, dvs. att både ge och ta upp kredit i förhållande till en annan centralbank.

Således anser kommittén att bestämmelsen i punkt (c) ovan (7 kap. 4 § första stycket) ska läsas som att Riksbanken i valutapolitiskt syfte får

ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta från andra centralbanker och BIS,

bevilja kredit till en annan centralbank, och

bevilja kredit inom ramen för BIS verksamhet i övrigt.

Därutöver innebär bestämmelsen i första stycket också att Riksban- ken i valutapolitiskt syfte får bevilja kredit i fråga om verksamheten inom EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. För denna tolk- ning talar också det förhållandet att kreditgivning till andra inter- nationella finansorgan berörs i andra stycket i samma paragraf. Ut- tryckssättet andra internationella finansorgan understryker alltså att

45SOU 1986:22, s. 122 och 124.

1307

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

första stycket är begränsat till verksamheten inom vissa sådana organ och deras medlemmar i form av andra centralbanker.

Det kan även tilläggas att uttryckssättet ”ta upp kredit” i viss ut- sträckning talar emot att avsikten skulle vara att ge Riksbanken be- fogenhet att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst. I andra bestämmelser i riksbankslagen används nämligen uttryckssättet ge ut skuldebrev när avsikten är att möjliggöra att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst (se 6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2 som berörs ovan).

Sammanfattningsvis gör kommittén bedömningen att den nuva- rande riksbankslagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta eller på annat sätt ta upp kredit i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skuldebrev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten genom Riksgäldskontoret på det sätt som avses i 7 kap. 3 § 2. Vidare bedömer kommittén att Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är avsedd att gälla i för- hållande till andra centralbanker och BIS, vilket utesluter utgivning av löpande skuldebrev.

Kommittén bedömer att det heller inte enligt den nya riksbanks- lagen bör vara möjligt för Riksbanken att ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven, vilket diskuteras i avsnitt 30.6.2.

30.5Bankernas behov av likviditetsstöd

En central del av bankers affärsmodell består i att ge krediter på lång sikt mot en viss ränta och finansiera denna kreditgivning med upp- låning på kortare sikt och till lägre ränta än utlåningsräntan. Det innebär att löptiden på bankernas finansiering som regel är kortare än löptiden på deras utlåning. I löptidsomvandlingen ingår att ban- kerna löpande behöver förnya sin finansiering för att upprätthålla sin utlåning. Förknippat med detta är en refinansieringsrisk, dvs. en risk att bankerna inte kan förnya den finansiering som behövs för att upprätthålla utlåningen. Likviditetsrisk kan mer allmänt ses som ris- ken att inte kunna fullgöra en betalning i tid (se även kapitel 7).

1308

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.5.1Likviditetsrisk i utländsk valuta

Så länge det finns förtroende för bankens betalningsförmåga är skill- naden i likviditet mellan dess illikvida tillgångar och likvida skulder oproblematisk. Det är tillräckligt att banken har en viss buffert av lik- vida medel för att klara av normala fluktuationer i uttagen och andra åtaganden. Men om bankens förmåga att betala sina skulder av någon anledning blir ifrågasatt kan denna obalans i likviditet innebära en risk för bankerna.

Finanskrisen 2008–2009 visade att brist även på utländsk valuta kan uppstå. Bankerna behöver utländsk valuta för att de har åtagan- den, t.ex. i form av utlåning, i utländsk valuta. Denna typ av åtagan- den ger upphov till en likviditetsrisk i den utländska valutan om finansiering i utländsk valuta inte förfaller till betalning samtidigt som en tillgång i utländsk valuta genererar motsvarande intäkt, t.ex. en utställd kredit i valutan som återbetalas.

Under hösten 2008 fick de svenska bankerna akut brist på ut- ländsk valuta när upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade samtidigt som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små i kombination med att löptiden för finansieringen inte matchade tillgångarna. Detta fick Riksbanken att inleda de likviditetsstödåtgärder i utländsk valuta som beskrivs tidigare i kapitlet.

För närvarande bedöms de tre svenska storbankerna vara de främsta motparterna för likviditetsstöd i utländsk valuta, även om ytterligare motparter inte kan uteslutas. I kapitel 22 föreslår kommittén att motpartskretsen för likviditetsstöd i såväl svenska kronor som ut- ländsk valuta ska utgöras av finansiella företag som står under Finans- inspektionens tillsyn. Omständigheten att likviditetsstöd ska vara ägnat att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige innebär dock en naturlig begränsning av vilka företag som kan bli motparter till Riksbanken. Kommittén bedömer att Nordeas flytt av sitt huvudkontor 1 oktober 2018 innebär att den finska cen- tralbanken har övertagit det primära ansvaret att i en framtida kris- situation vid behov förse Nordea med likviditetsstöd i utländsk valuta (dvs. valuta annan än euro). Givet Nordeas omfattande verksamhet i Sverige bör det dock inte uteslutas att Riksbanken förväntas möta

1309

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

en del av det likviditetsbehov, även i andra valutor än svenska kro- nor, som Nordea skulle kunna få i ett framtida krisscenario.46

De tre svenska storbankernas finansiering i utländsk valuta upp- gick vid utgången av 2018 till omkring 3 500 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 75 procent av Sveriges BNP. Nordeas svenskba- serade verksamhet hade vid samma tidpunkt finansiering i valuta annan än svenska kronor motsvarande drygt 650 miljarder kronor.47 Unge- fär hälften av storbankernas finansiering i utländsk valuta består av inlåning från hushåll och företag och resterande del av marknads- finansiering, i form av utställda obligationer, certifikat och andra låne- instrument.

Bankerna använder en del av sin upplåning i utländsk valuta för att finansiera svenska tillgångar. Genom att emittera ett värdepapper i utländsk valuta och samtidigt utföra en valutatransaktion, en s.k. valutaswap, kan bankerna få svenska kronor för att finansiera svenska tillgångar. Den del av finansieringen i utländsk valuta som finansierar utlåning i svenska kronor på detta sätt ger normalt inte upphov till likviditetsrisk i utländsk valuta eftersom den utlåningen vid behov kan finansieras med skulder i svenska kronor. Enligt Riksbankens bedömningar används omkring en fjärdedel av bankernas utländska marknadsfinansiering för att finansiera svenska tillgångar.48

Jämfört med övriga EU har svenska banker relativt korta löptider på sina skulder. Nästan 50 procent av svenska bankers marknads- finansiering förfaller inom ett år; motsvarande andel i övriga EU är knappt 20 procent.49 Under våren 2019 hade de tre svenska storban- kerna omkring 186 miljarder kronor i marknadsfinansiering i utländsk valuta med en förfallotid på mindre än en månad och 336 miljar- der kronor med förfallotid på mellan en och tre månader.50

Förfallostrukturen på den kortsiktiga marknadsfinansieringen i utländsk valuta är en indikator på storleksordningen på behovet av likviditetsstöd som kan uppstå i en stressad situation. Om företag

46Flytten innebär att Finansinspektionens mandat och befogenheter att bedriva tillsyn över Nordea minskar. ECB har tagit över tillsynsansvaret för moderbolaget, och därmed banken på gruppnivå. Finansinspektionen kommer fortsättningsvis endast att ansvara för tillsynen över de svenska dotterbolagen (t.ex. Nordea Hypotek). Finansinspektionen har dock bedömt att man kommer att ha tillräcklig insyn i Nordeas verksamhet för att kunna verka för att den svenska finansiella stabiliteten bibehålls. Se Finansinspektionen (2018).

47Uppgifter från Finansinspektionen baserade på SCB:s finansmarknadsstatistik.

48Hilander (2014).

49Finansinspektionen (2018), diagram 30.

50Riksbankens statistikunderlag till utredningen, 2019-05-16.

1310

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

och hushåll vill dra tillbaka en del av sin inlåning i utländsk valuta kan emellertid även detta ge upphov till likviditetsbrist.

För en given förfallostruktur på bankernas kortsiktiga finansie- ring i utländsk valuta, påverkar också bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta det behov av likviditetsstöd som skulle kunna upp- stå hos bankerna i en stressad situation, vilket diskuteras i följande avsnitt.

30.5.2Ökade likviditetskrav på bankerna sedan finanskrisen51

Redan 2010 träffade Baselkommittén en överenskommelse om ett nytt globalt ramverk för att stärka bankernas kapitaltäckning och lik- viditetsposition.52 En av åtgärderna var att fastställa ett kvantitativt minimikrav på kortfristig likviditetstäckning, s.k. likviditetstäck- ningskvot (eng. liquidity coverage ratio, LCR). Syftet var att stärka bankernas motståndskraft mot kortfristiga likviditetsstörningar genom att säkerställa att de håller tillräckliga likviditetsbuffertar av god kva- litet. Kravet på likviditetstäckningskvot innebär att en bank måste hålla en tillräckligt stor buffert med likvida tillgångar för att klara framtida kassautflöden under en period på 30 dagar med kraftig lik- viditetsstress.

För svenskt vidkommande införde Finansinspektionen 2013 före- skrifter (FFFS 2012:6) om krav på likviditetstäckningsgrad och rap- portering av likvida tillgångar och kassaflöden. Det svenska likvi- ditetstäckningskravet baserades på Baselkommitténs förslag till stan- dard från 2010 eftersom likviditetskravet inte var specificerat vid tiden för införandet av Finansinspektionens likviditetsföreskrifter.

Under 2014 publicerade sedan EU-kommissionen ett harmoni- serat likviditetstäckningskrav som började gälla den 1 oktober 2015 och innebar ett likviditetstäckningskrav för bankerna på en nivå på 60 procent som sedan dess successivt har höjts. Sedan den 1 januari 2018 gäller den slutliga kravnivån på 100 procent och den är därmed ett bindande minimikrav inom hela EU.

51Se även kapitel 7, fördjupningsruta ”Den nya likviditetsregleringen”.

52BIS (2011).

1311

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Ett andra krav i Basel III gällde bankernas strukturella likviditets- risker och deras tillgång till stabil finansiering. Kravet om stabil netto- finansieringskvot (eng. net stable funding ratio, NSFR) innebär att bankernas stabila finansiering ska överstiga de illikvida tillgångarna under ett stressat scenario som pågår i ett år. 53 Till stabil finansiering räknas bl.a. emitterade obligationer med kvarvarande löptid på minst ett år och delar av inlåningen från hushåll och företag. NSFR ingår i EU-kommissionens förslag till förändringar i kapitaltäckningsregler- na och kommer att införas som ett bindande minimikrav i EU.54 De svenska storbankerna har under senare år med god marginal uppfyllt LCR-kravet i dollar, euro och totalt sett i utländska valutor. Sedan 2015 har de också legat över riktmärket för NSFR.

30.5.3Tidigare bedömningar av behovet av likviditetsstöd

Riksbanken

Riksbanken har redovisat sin bedömning av bankernas potentiella behov av likviditetsstöd vid åtminstone tre tillfällen sedan finanskri- sen. Detta gjordes 2012 inför begäran att få låna ytterligare 100 mil- jarder kronor av Riksgäldskontoret, 2017 i samband med remiss- yttrandet på regeringens utkast till lagrådsremiss och i mars 2019 i samband med aviseringen om att inte förnya en del av valutalånen hos Riksgäldskontoret.

Bedömningen 2012 baserades på scenarier över bankernas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta i en kommande krissituation. I ett ”osannolikt, men inte uteslutet, basscenario” uppgick enligt Riks- bankens beräkningar behovet av likviditetsstöd till 336 miljarder kro- nor.55 I scenariot antogs bl.a. att bankerna redan använt, eller inte kan omsätta, hälften av sina mest likvida tillgångar. Dessutom antogs att bankerna inte hade möjlighet att emittera statsgaranterade värde- papper. Basscenariot kontrasterades med ett ”minscenario”, i vilket bankerna hade ett lägre likviditetsbehov eftersom de antogs kunna använda alla sina mest likvida tillgångar för att möta en stress som varar i 30 dagar. Behovet av likviditetsstöd i minscenariot uppgick till 123 miljarder kronor. I ett tredje scenario, ”maxscenariot”, hade

53BIS (2014).

54Finansinspektionen (2018).

55Riksbanken (2012b).

1312

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

bankerna ett desto högre likviditetsbehov eftersom de antogs ha använt sina mest likvida tillgångar på marknaden, alternativt inte kunde omsätta dessa på marknaden. Scenariot grundade sig, enligt Riksbankens redogörelse, på att den extrema likviditetsstressen blir utdragen. Behovet av likviditetsstöd uppgick i maxscenariot till 746 miljarder kronor. Det var i huvudsak behovet av likviditetsstöd i basscenariot (336 miljarder kronor) som användes för att motivera begäran om den ytterligare upplåningen.

I samband med sitt remissvar 2017 på regeringens utkast till lag- rådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” redovisade Riksbanken nya scenarier för bankernas behov av likvidi- tetsstöd i kris.56 Scenarierna baseras på antagandet att likviditets- stressen pågår under tre månader. I scenarierna tas bl.a. hänsyn till förfallostrukturen i bankernas utlåning och finansiering och graden i vilken bankernas likviditetsreserver tas i anspråk.

Basscenariot innebär ett behov av likviditetsstöd i utländsk valuta på totalt 535 miljarder kronor under tre månader (se Tabell 30.1). I basscenariot antas bl.a. att bankernas inlåning i utländsk valuta från hushåll minskar med 5 procent och från företag med 25 procent, att bankernas utlåning förblir oförändrad, att marknaderna för värde- pappersfinansiering inte är tillgängliga för svenska banker, att endast centralbanksplaceringar och statspapper kan användas för att gene- rera likviditet på kapitalmarknaderna och att bankerna väljer att inte låta sina likviditetstäckningsgrader (LCR) falla under 75 procent. Om bankerna antas använda hälften (i stället för 25 procent) av den buf- fert som de enligt LCR-kraven är skyldiga att hålla, minskar behovet av likviditetsstöd till ungefär hälften, 263 miljarder kronor enligt Riksbankens beräkningar.

56Riksbanken (2017b). Scenarierna beskrivs även av Riksbanken (2017a), i fördjupningen ”En gränsöverskridande banksektor med betydande tillgångar och skulder i utländsk valuta innebär risker för den finansiella stabiliteten”.

1313

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Riksbanken (2017a), s. 33, tabell A1.

Utöver basscenariot redovisade Riksbanken fyra alternativa scena- rier. Dessa baseras också på antagandet att likviditetsstressen pågår i tre månader. I scenariot ”mer likvida tillgångar” uppgår stödbehovet till 362 (189) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. I basscenariot antas att bara centralbanksplace- ringar och statspapper kan användas för att generera likviditet, s.k. nivå 1 av högkvalitativa likvida tillgångar. När bankernas övriga lik- vida tillgångar (exempelvis säkerställda obligationer) också räknas in, dvs. s.k. nivå 2 av högkvalitativa likvida tillgångar, minskar ban- kernas likviditetsbehov till 362 miljarder kronor.

I ett annat alternativscenario väljer bankerna att inte förnya 10 pro- cent av sin kortfristiga utlåning, vilket ger ett likviditetsbehov på 478 (219) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. De två andra alternativscenarierna baseras på större utflöden av hushålls- respektive företagsinlåning jämfört med bas- scenariot. Med 15 procent utflöde av hushållsinlåning uppgår likvi- ditetsbehovet till 691 (354) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. Om i stället företagsinlåningen minskar med 40 procent uppgår behovet till 845 (489) miljarder kro- nor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten.

Riksbankens bedömning från mars 2019 av bankernas likviditets- behov baseras på liknande antaganden som de som ligger till grund för bedömningarna 2017.57 Man har dock tagit hänsyn bl.a. till att Nordea har flyttat sitt huvudkontor till Finland. I basscenariot upp- går bankernas behov av likviditetsstöd i basscenariot till 36 miljar- der dollar (342 miljarder kronor vid växelkursen 9,50 kr/USD). Riks-

57Riksbanken (2019b).

1314

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

banken redovisar även resultaten av en känslighetsanalys, med alter- nativa antaganden liknande dem som redovisas i Tabell 30.1. Om de alternativa antagandena om mer likvida tillgångar och 10 procent kreditåtstramning kombineras minskar behovet till 30 miljarder dollar. Om det sker en större grad av uttagsanstormning, så att 15 procent av hushållsinlåningen och 40 procent av företagsinlåningen försvinner, ökar likviditetsbehovet till 52 miljarder dollar. Om bankerna utnyttjar mer av sina reserver, så att likviditetstäckningskvoten tillåts falla till 50 procent, minskar behovet av likviditetsstöd till 21 miljarder dollar.

Flamutredningen

Flamutredningen gjorde ingen egen kvantitativ bedömning av ban- kernas behov av likviditetsstöd i en framtida kris. Utredningen note- rade dock att finanskrisen ger ett begränsat underlag, eftersom för- hållandena hade ändrats på väsentliga punkter redan från krisen fram till 2012. Bl.a. hade Basel III-reglerna börjat implementeras och krav börjat ställas på att bankerna har likviditetsbuffertar som kan klara minst en månads likviditetsstress i euro och dollar. Dessutom hade makroövervakningen skärpts.

Flamutredningen gick igenom Riksbankens scenarier från pro- memorian från 2012 och drog, baserat på Riksbankens antaganden, slutsatsen att ”allt annat än minscenariot förefaller (…) vara synner- ligen osannolikt”. En av slutsatserna som utredningen drog är att ”be- hovet av likviditetsstöd i dollar vid en månads likviditetsstress före- faller vara relativt litet i ett osannolikt, men inte uteslutet scenario”.58

Internationella valutafonden (IMF)

IMF genomförde 2016 en scenarioanalys för de svenska bankernas behov av likviditetsstöd. I scenarierna studeras behovet som kan uppstå på en veckas sikt och upp till ett år eller mer. Bedömningarna för behovet upp till tre månader redovisar i Tabell 30.2 nedan. IMF använde två alternativa antaganden om bankernas möjlighet att av- yttra sina mest likvida tillgångar (eng. high quality liquid assets). An- tagande (A) innebär att bankerna kan sälja sina likvida tillgångar på marknaden, medan antagande (B) består av det ”extrema antagandet

58SOU 2013:9, s. 78.

1315

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

att inga av de mest likvida tillgångarna förutom statspapper kan säljas på marknaden”.59

Givet att bankerna kan avyttra sina mest likvida tillgångar (A), uppstår inget behov av likviditetsstöd i IMF:s scenarier de tre första månaderna, såvida inte bankerna förväntas hålla 100 procent av sin LCR-buffert. Under tre månaders likviditetsstress vid dessa antagan- den uppgår behovet till 4 procent av BNP, eller cirka 175 miljarder kronor (med 2016 års BNP i löpande pris).

Om situationen på de finansiella marknaderna däremot är så stres- sad att endast statspapper kan avyttras uppstår ett stödbehov motsva- rande 7 procent av BNP (307 miljarder kronor) under tre månader, givet att bankerna behåller 50 procent av sin LCR-buffert. Skulle ban- kerna, av någon anledning, behöva hålla 100 procent av sin LCR-buf- fert uppgår stödbehovet till 13 procent av BNP (570 miljarder kronor).

Liksom Riksbankens scenarier, illustrerar IMF:s scenarier att det beräknade behovet varierar mycket beroende på vilka antaganden som görs. Detta gäller särskilt antagandet om hur lågt LCR-buf- ferten tillåts sjunka. Man kan emellertid notera att det är först då det stressade scenariot pågår i minst tre månader och man samtidigt en- ligt IMF gör extrema antaganden om möjligheten för bankerna att avyttra tillgångar som behovet uppgår till 7 procent av BNP eller mer.

Källa: Internationella valutafonden (2016), s. 38.

59IMF (2016a), s. 38.

1316

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.6Riksbankens behov av valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv för att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta, göra penningpolitiskt motiverade valutainterventio- ner och uppfylla de åtaganden som följer av Sveriges medlemskap i Internationella valutafonden (IMF).

Slutsatsen i avsnitt 30.5 är att behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta hos svenska storbanker i en framtida krissituation är svårt att förutse. I Riksbankens egen senaste analys uppgår behovet av likvi- ditetsstöd i utländsk valuta till 36 miljarder amerikanska dollar i bas- scenariot under en tremånadersperiod. Riksbanken understryker dock att beloppet kan variera avsevärt både uppåt och nedåt om man ändrar de underliggande antagandena.

Oavsett vilket behov av likviditetsstöd i utländsk valuta som bedöms kunna uppstå i en framtida kris, innebär detta behov inte nödvän- digtvis ett behov av en valutareserv av motsvarande storlek. Avgö- rande för Riksbankens behov av valutareserv, givet en viss bedöm- ning av vad som är lämplig beredskapsförmåga att lämna likviditets- stöd, är dels möjligheten för Riksbanken att få valutareserven åter- ställd så snart den har tagits i anspråk, dels vilka andra möjligheter Riksbanken har att skaffa sig finansiering i utländsk valuta i stället för att ta valutareserven i anspråk.

Även om Riksbanken skulle kunna uppfylla beredskapsåtagandet för likviditetsstöd i utländsk valuta med en relativt liten valutareserv (liten i relation till den totala förmågan att ge stöd), kan andra fak- torer tala för en större valutareserv. Dels kan man argumentera för att storleken på valutareserven fyller en viktig signalfunktion på den internationella finansiella marknaden om hur väl den svenska bank- sektorn är skyddad mot likviditetsrisker i utländsk valuta. Dels skulle man kunna tänka sig en situation då likviditetsstöd ges sam- tidigt som valutareserven används för valutainterventioner eller IMF- åtaganden, vilket skulle kunna tala för att valutareserven bör vara större än vad som följer av beredskapsbehovet för likviditetsstöd. Dessa faktorer diskuteras i följande delavsnitt.

1317

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.6.1Möjligheten att få valutareserven återställd

Som beskrevs tidigare i kapitlet fanns tankar hos Riksbanken och Riksgäldskontoret redan 2010 att ingå ett avtal om att Riksgäldskon- toret åtar sig att låna upp valuta åt Riksbanken så att valutareserven skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Avtalet ingicks dock inte. I Flamutredningen framfördes ett förslag på ordning för återställande av valutareserven som motsvarar tankegångarna bakom det föreslagna avtalet. Regeringens utkast till lagrådsremiss från 2017 innehåller ett liknande förslag om återställning av valutareserven som Flamutredningen (se avsnitt 30.2.6).

Avgörande för vilken roll ett förfarande med påfyllning av valuta- reserven kan fylla är hur snabbt påfyllningen kan ske och om det finns skäl att tro att sådan påfyllning i vissa situationer kan bli svår. Om Riksgäldskontorets förmåga till snabb valutaupplåning är god, även om det råder oro på de finansiella marknaderna, behöver Riks- bankens valutareserv endast täcka det omedelbara behovet av likvidi- tetsstöd som uppstår innan valutareserven kan återställas. Om Riks- gäldskontorets förmåga att ta upp valutalån däremot kan antas vara kraftigt begränsad i situationer av oro på de finansiella marknaderna, behöver Riksbanken ha en valutareserv som i någon utsträckning tar höjd för denna nedsatta förmåga. Samtidigt måste beaktas vilka övriga omständigheter som råder i svensk ekonomi om Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna i utländsk valuta.

Riksbankens främsta motivering till behovet av förtida upplåning till valutareserven är att upplåning i tider av kris riskerar att bli både svår och dyr (se citat i avsnitt 30.2.7). Riksbankens resonemang i detta avseende, som citeras i avsnitt 30.2.7 och ger en annan orosbild än Riksgäldskontoret, har budskapet att upplåningsmöjligheterna i tidigare kriser har varit påtagligt begränsade och att det finns en osäker- het om vad som är möjligt i en framtida krissituation. Riksbanken menar att det under 1990-talskrisen tog ”över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor” och att det under den senaste finanskrisen skulle ta tre månader för Riksgäldskontoret att låna upp 100 miljarder kronor, utöver det lån på 100 miljarder kronor som då togs.

I sin promemoria från 2013 uttryckte Riksgäldskontoret emeller- tid ingen oro för att möjligheterna att fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat internationellt läge skulle för-

1318

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

sämras på ett sådant sätt att man inte har förmåga att vid behov för- stärka valutareserven.60 Riksgäldskontoret resonerade därutöver kring tidigare erfarenheter av upplåning i tider av finansiell oro i sitt remissvar på Flamutredningen:

[Flam-]Utredningen noterar att under 1990-talskrisen ökade statsskulden i utländsk valuta från motsvarande 60 miljarder kronor i juni 1992 till 340 miljarder kronor i juni 1993. Kronfallet påverkar siffrorna, men i botten ligger en massiv upplåningsökning. Under samma period såg staten till att upprätthålla förtroendet för banksystemet genom en gene- rell garanti. Trots det allvarliga ekonomiska och statsfinansiella läget som då rådde var således de internationella lånemarknaderna tillgängliga för den svenska staten och statliga garantier var fullt trovärdiga.

Finanskrisen 2008 inleddes för svensk del av en flykt till svenska statspapper, vilket fick Riksgäldskontoret att göra extra emissioner av statsskuldväxlar. Under en i övrigt orolig period 2009 lånade Riksgälds- kontoret också snabbt upp 100 miljarder kronor extra i utländsk valuta för Riksbankens räkning. Attraktionskraften hos svenska statspapper – i både kronor och utländsk valuta – har sedan dess bara förstärkts. Att under 2013 på kort tid låna ytterligare 100 miljarder kronor var därmed problemfritt.61

Flamutredningen begärde även in information från Riksgäldskon- toret om dess förmåga att låna upp valuta på kort tid. Utredningen konstaterade att ” Den information som Riksgäldskontoret har läm- nat till utredningen ger vid handen att mycket stora belopp kan upp- lånas inom en relativt kort tidsrymd, 1 till 2 veckor.”62

Kommittén har begärt in en uppdaterad bedömning för att ta ställning till om det finns anledning att ompröva den slutsats som Flamutredningen landade i beträffande Riksgäldskontorets förmåga till upplåning under kort tid. Riksgäldskontoret har i ett underlag till utredningen redogjort hur myndigheten kan låna upp omkring 90 mil- jarder kronor på en femdagarsperiod, 280 miljarder kronor under tio dagar och upp till 400 miljarder kronor på mindre än 20 dagar (se Figur 30.3).63

Under finanskrisen 2008–2009 uppgick Riksbankens stöd i ut- ländsk valuta till som mest cirka 250 miljarder kronor. Kommittén har inte funnit någon anledning att ifrågasätta Riksgäldskontorets bedömning av sin förmåga till snabb valutaupplåning. Kommittén

60Riksgäldskontoret (2013a).

61Riksgäldskontoret (2013b), s. 8 och 9.

62SOU 2013:9, s. 125.

63Riksgäldskontoret (2019).

1319

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

bedömer därför att en princip för påfyllnad av valutareserven, då den har tagits i anspråk för likviditetsstöd, bidrar till att minska Riks- bankens behov av förtida valutaupplåning.

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Antal dagar

Källa: Riksgäldskontoret (2019).

30.6.2Andra möjligheter till finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta

Förutom att ta valutareserven i anspråk har Riksbanken vissa andra möjligheter att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta. Som har beskrivits tidigare i kapitlet finansierades den största delen av det lik- viditetsstöd som gavs under finanskrisen 2008–2009 med hjälp av ett valutaåterköpsavtal med amerikanska centralbanken. Denna och andra finansieringsmöjligheter diskuteras nedan.

Valutaåterköpsavtal (swapavtal)

Under finanskrisen ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Federal Reserve för att få tillgång till amerikanska dollar som kunde användas för likviditetsstöd till svenska banker (se avsnitt 30.2.3).

1320

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Riksbanken har ingått, valutaåterköpsavtal även med andra central- banker. Möjligheten för Riksbanken att ingå valutaåterköpsavtal regleras indirekt i 7 kap. 4 § första stycket av nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer i kapitel 31 att Riksbanken enligt den nya riks- bankslagen bör ha befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal men be- dömer också att det finns ett behov att förtydliga i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken ska få ingå sådana avtal.

Inom ett valutaåterköpsavtal kan Riksbanken byta kronor mot utländsk valuta under en bestämd tidsperiod och enligt vissa villkor. Valutaåterköpsavtal med andra centralbanker kan dock inte i förväg säkerställa att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Dels kan Riksbanken inte ensidigt besluta om att avtalen ska förnyas eller utökas, dels är varje enskild dragning inom avtalet förbehållet mot- partens godkännande.

Avtalet med Federal Reserve under finanskrisen omfattade 30 mil- jarder amerikanska dollar. Riksbanken hade även ett befintligt avtal med ECB som omfattade 10 miljarder euro, varav 3 miljarder nytt- jades. Riksbanken har dock uttryckt farhågor om att valutaåterköps- avtal av det slag som upprättades med Federal Reserve under finans- krisen kan komma att bli svårare att få till stånd i framtiden.64 Vidare påpekade ECB, i sitt yttrande på utkastet till lagrådsremiss, att ”euro- likviditet enligt swaptransaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis”.65

Köp av utländsk valuta på valutamarknaden

I nuvarande riksbankslag finns en bestämmelse som ger Riksbanken rätt att köpa utländsk valuta i valutapolitiskt syfte (7 kap. 3 § 1 riks- bankslagen). Det är ytterst en tolkningsfråga i vilken mån detta ger Riksbanken rättsligt stöd att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutareserven. Det gäller särskilt mot bakgrund av att tillgångarna i valutareserven också är avsedda att användas i ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 § riksbankslagen) och med tanke på att t.ex. likviditetsstöd inte berörs i förarbetena till lagen vad gäller innebörden av detta ut- tryck (se avsnitt 19.1 och 30.4). Enligt kommitténs uppfattning bör dock Riksbanken, i den nya riksbankslagen, tillåtas att göra sådana

64Se avsnitt 30.2.7 som redogör för Riksbankens remissvar på utkastet till lagrådsremiss. Se även Svenska Dagbladet (2018).

65ECB (2017), s. 12.

1321

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valutareserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta.

Riksbanken har framfört att finansiering av valutareserven med denna metod har fördelen att den skapar en ännu tydligare separe- ring mellan Riksbankens valutareserv och de offentliga finanserna (jämfört med förfinansiering av valutareserven med lån hos Riks- gäldskontoret).66 Givet de belopp som skulle vara aktuella vid behov av en snabb förstärkning av valutareserven, skulle dock köp av ut- ländsk valuta kunna innebära en påtaglig försvagning av kronan. Detta skulle i sin tur kunna få konsekvenser för Riksbankens över- gripande mål om prisstabilitet.

Valutaupplåning i eget namn

Nuvarande riksbankslag ger Riksbanken möjlighet att själv ta lån i svensk och utländsk valuta för vissa ändamål. Som framgår av av- snitt 30.4 bedömer dock kommittén att den nuvarande riksbanks- lagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta till någon annan än Riksgäldskontoret, eller på annat sätt ta upp kre- dit i utländsk valuta från någon annan än andra centralbanker och BIS, i syfte att finansiera valutareserven. Flamutredningen drog lik- nande slutsatser.67

I sitt remissvar på utkastet till lagrådsremiss menar däremot Riks- banken att ”Riksbanken har alltid möjlighet att finansiera valuta- reserven i eget namn” och hänvisar till riksbankslagen 6 kap. 5 § och 7 kap. 4 §. Riksbanken gör därmed en annan tolkning av befintlig lagstiftning. Riksbanken anser ändå att ”även om Riksbanken har möj- lighet att finansiera valutareserven i eget namn framstår det som mest kostnadseffektivt att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför sådan upplåning för Riksbankens räkning”.68

Oavsett Riksbankens eventuella möjligheter enligt nuvarande riksbankslag att finansiera valutareserven genom egna valutalån, är frågan om Riksbanken bör ha denna möjlighet enligt den nya riks- bankslagen. Om Riksbanken skulle kunna låna obegränsade belopp

66Riksbanken (2017b).

67Flamutredningen ansåg vidare att det saknas skäl för att Riksbanken ska ha rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i eget namn för att fylla på valutareserven, oavsett syfte. Man ansåg dock inte att det låg inom utredningens mandat att föreslå ändringar i riksbankslagen i detta av- seende (SOU 2013:9, s. 95).

68Riksbanken (2017b), s. 13.

1322

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

av Riksgäldskontoret, och Riksgäldskontoret med säkerhet alltid skulle kunna låna valuta för Riksbankens behov, förefaller inte möj- ligheten för Riksbanken att låna valuta på egen hand fylla någon funktion. Denna möjlighet har m.a.o. praktisk betydelse endast om Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret är begränsade i lag eller om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att låna upp för Riksbankens behov samtidigt som Riksbankens förmåga att göra detta är bibehållen.

Som redogörs för i avsnitt 30.2 framfördes förslag både i Flam- utredningens betänkande och i regeringens utkast till lagrådsremiss om att Riksbankens möjlighet till förtida upplåning hos Riksgälds- kontoret skulle begränsas. Syftet med en sådan begränsning är i första hand att riksdagen ska ha en övergripande kontroll över sta- tens skuldsättning i utländsk valuta. Om Riksbanken skulle ges fri befogenhet att låna utländsk valuta i eget namn, förlorar riksdagen denna kontroll. Begränsningen av upplåningen hos Riksgäldskon- toret har då i stor utsträckning tappat sitt syfte.

Om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att ta upp kredit i utländsk valuta, vore det vidare osannolikt att Riksbanken skulle ha denna förmåga. Sverige skulle i en sådan situation befinna sig i en synnerligen svår statsfinansiell kris. Den nya riksbankslagen bör för- visso inte utformas utifrån premissen att Sverige i framtiden inte kan hamna i en statsfinansiell kris. Men eftersom Riksbanken ytterst ägs och garanteras av staten, är det svårt att se hur Riksbanken skulle kunna ha ett bibehållet förtroende att ta lån på den internationella kreditmarknaden samtidigt som den svenska staten via Riksgälds- kontoret inte har det. Det enda syftet med möjligheten till valuta- upplåning i eget namn förefaller därför vara att inte låta lånebegräns- ningen hos Riksgäldskontoret vara en absolut begränsning i Riks- bankens förmåga att lånefinansiera valutareserven. Snarare än att ge Riksbanken möjlighet att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn bör då i stället upplåningsbegränsningen anpassas så att behov av denna alternativa finansieringsmetod inte uppstår.

1323

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.6.3IMF-åtaganden, valutainterventioner och andra uppgifter som skapar behov av valutareserv

Det främsta skälet för Riksbanken att hålla en valutareserv är, enligt kommitténs bedömning, att ha en god beredskap att bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta vid en likviditetskris. Att en sådan beredskap finns kan i sig vara förtroendeskapande och därmed förebygga att kriser uppstår. Med nuvarande ordning skulle valuta- reserven även kunna behöva användas för att tillmötesgå kredit- och växlingsåtaganden gentemot IMF. Likaså kan valutareserven behöva tas i anspråk för att genomföra valutainterventioner. Behovet av valutareserv med anledning av dessa uppgifter diskuteras nedan. I sin analys från mars 2019 bedömer Riksbanken att IMF-åtagandena moti- verar valutareserver på 5,5 miljarder amerikanska dollar och bered- skapen för valutainterventioner ytterligare 6,5 miljarder dollar.69 I tidi- gare publicerade redogörelser kring behovet av valutareserv har Riksbanken inte siffersatt behovet av valutareserv för andra behov än uppgiften att ge likviditetsstöd.

IMF-åtaganden

Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018 uppgick Sveriges – och därmed Riksbankens – finansiella åtaganden gentemot IMF till sam- manlagt 228 miljarder kronor. Dessa består i huvudsak av kredit- åtaganden, dvs. att ge lån till IMF som finansiering av IMF:s utlåning till andra medlemsländer. I åtagandet ingår även valutaväxling, som innebär att Riksbanken kan behöva tillhandahålla utländsk valuta i utbyte mot s.k. särskilda dragningsrätter (SDR).

I kapitel 27 beskrivs de finansiella åtagandena gentemot IMF i när- mare detalj, inklusive de särskilda dragningsrätterna. I samma kapitel föreslår kommittén att finansiering av krediter till IMF ska finansieras med valutalån från Riksgäldskontoret. Eftersom Riksgäldskontoret föreslås låna ut löpande till Riksbanken i samband med Riksbankens IMF-transaktioner behöver valutareserven inte dimensioneras för kreditåtaganden som följer av Sveriges medlemskap i IMF.

696,5 miljarder dollar motsvarar med växelkursen per den 1 november 2019 cirka 60 miljar- der kronor. Detta motsvarar enligt Riksbanken i sin tur ungefär omfattningen på de valuta- interventioner som genomfördes 2001, omräknat till dagens penningvärde och justerat för om- sättningen på valutamarknaden.

1324

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Vad gäller handeln med SDR kan Riksbanken bli ålagd av IMF att köpa en viss mängd SDR för utländsk valuta (se avsnitt 27.7.3). Det outnyttjade åtagandet uppgår för närvarande till 56 miljarder kro- nor. Att tillmötesgå växlingsåtagandet innebär att Riksbanken mins- kar sitt innehav av utländsk valuta och ökar sitt innehav av SDR i motsvarande omfattning. Valutareservens storlek påverkas inte av växlingen från utländsk valuta till SDR. Som redogörs för i av- snitt 27.7.3 ändras däremot dess sammansättning till att innehålla mer av en mindre likvid tillgång. SDR kan ses som mindre likvid eftersom den inte utgör någon valuta som handlas på den ordinaries valutamarknaden. SDR kan heller inte nyttjas för likviditetsstöd till banker. För en given storlek på valutareserven, minskar på så sätt Riksbankens förmåga att ge omedelbart likviditetsstöd ju större andel av reserven som utgörs av SDR. Om Riksbanken skulle behöva använda stora delar av sin valutareserv för likviditetsstöd, är det dock troligt att man skulle tillåtas växla in sitt innehav av SDR mot ut- ländsk valuta. Det främsta syftet med SDR-systemet är att under- lätta tillgången till utländsk valuta bland medlemsländerna. I en situ- ation då Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk och har knapp tillgång till utländsk valuta är det dessutom osannolikt att IMF skulle ålägga Riksbanken att köpa SDR.70

Riksbankens insatskapital i IMF är förknippat med en förplik- telse som kan ses som både ett växlings- och kreditåtagande. Insats- kapitalet uppgår till cirka 55 miljarder kronor. IMF håller nästan 50 miljarder kronor av denna insats i form av ett kronkonto hos Riksbanken. Differensen mellan insatskapitalet och saldot på IMF:s kronkonto kallas reservposition och redovisas som en nettofordran gentemot IMF på Riksbankens balansräkning. Åtagandet förknippat med reservpositionen innebär att Riksbanken är skyldig att växla saldot på IMF:s kronkonto till utländsk valuta om IMF behöver dessa medel för vidareutlåning till andra länder. För att tillmötesgå detta åtagande skulle Riksbanken med nuvarande ordning behöva använda valutareserven. I kapitel 27 föreslår kommittén att detta åta- gande, liksom övriga kreditåtaganden gentemot IMF, ska finansieras med lån från Riksgäldskontoret. Riksbanken kan med detta förslag betraktas som en betalningsförmedlare för statens åtaganden gentemot

70Av IMF:s stadgar framgår att de medlemmar som särskilt utses att tillhandahålla valuta i utbyte mot SDR ska ha god tillgång till reservvaluta (Se IMF, 2016b, artikel XIV, avsnitt 5a (i)).

1325

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

IMF. Valutareserven skulle därmed inte behöva dimensioneras för detta ändamål.

Flamutredningen föreslog att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning. Utlåning till IMF före- slogs finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret och even- tuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle Riksbanken behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kreditförluster.

Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan visa sig vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I reger- ingens utkast till lagrådsremiss föreslås därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. Därmed görs även be- dömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsor- berande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan upp- komma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF.

Kommittén föreslår, till skillnad från Flamutredningen och i lik- het med utkastet till lagrådsremiss, att IMF-poster även fortsätt- ningsvis ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. I likhet med Flamutredningen föreslår kommittén att finansieringen av IMF-åta- gandena ska ske genom upplåning via Riksgäldskontoret. Valutare- serven behöver därmed inte dimensioneras med hänsyn till åtagan- den gentemot IMF.

Valutainterventioner

Riksbankens möjligheter att genomföra valutainterventioner i pen- ningpolitiskt syfte diskuteras i kapitel 18. Valutainterventioner kan användas som ett penningpolitiskt redskap för att nå inflationsmålet och har genomförts vid ett fåtal tillfällen efter övergången till rörlig växelkurs 1992. Det senaste var 2001, när kronan försvagades relativt kraftigt, och valutainterventioner gjordes i syfte att motverka denna försvagning. Interventionen sågs då som ett komplement till den reguljära penningpolitiska inriktningen vars grund är att bestämma den korta räntan.

1326

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Riksbanken kan använda sin valutareserv till att köpa svenska kro- nor i syfte att stärka den svenska kronan. Detta kan påverka import- priserna negativt och ha en dämpande effekt på inflationen. Denna åtgärd förutsätter att det finns en valutareserv av tillräcklig storlek för att interventionen ska få önskad effekt.71 Det är emellertid oklart i vilken situation en sådan åtgärd skulle vara motiverad, eftersom reporäntan, som det primära penningpolitiska verktyget, inte har någon övre gräns. Omvänt kan Riksbanken också sälja svenska kro- nor (och därmed köpa utländsk valuta) i syfte att försvaga den svenska kronan och bidra till ökade importpriser, vilket i sin tur kan öka den inhemska inflationen tillfälligt. En sådan åtgärd skulle kunna vara motiverad i en situation där reporäntan har nått en lägre gräns för att vara verkningsfull. Åtgärden ökar Riksbankens tillgångar i utländsk valuta och är inte beroende av en befintlig valutareserv av en viss storlek.

Det kan sammanfattningsvis finnas situationer då valutareserven skulle kunna behöva tas i anspråk i penningpolitiskt syfte. I vilken omfattning så skulle kunna ske i framtiden är svårt att bedöma. Riks- banken uppskattade i sin analys i mars 2019 att behovet av valuta- reserv specifikt för beredskapen för valutainterventioner till 6,5 mil- jarder dollar, dvs. cirka 60 miljarder kronor. Om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk i detta syfte och det samtidigt skulle uppstå ett behov av förstärkt beredskap för likviditetsstöd i utländsk valuta, skulle det kunna vara skäl för Riksbanken att nyttja möjlig- heten till förtida upplåning för förstärkning av valutareserven.

30.6.4Valutareserv som förtroendeskapare

på den internationella finansmarknaden

Ovan beskrivs hur Riksbanken, med en process för påfyllnad av valutareserven då den tas i anspråk, skulle kunna ge bankerna stöd i utländsk valuta i stor omfattning på kort tid. Om denna process är känd och betrodd på den internationella kreditmarknaden skulle den fungera som signal till de svenska bankernas långivare att svenska banker kommer att kunna få likviditetsstöd snabbt och i stor om- fattning om behov skulle uppstå. En sådan signal kan fungera före-

71Sådan intervention skulle möjligen även kunna göras med hjälp av valutaterminer. Valuta- reserven skulle då bara behöva tas i anspråk ifall terminskontrakten skulle gå till leverans.

1327

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

byggande genom att förhindra att misstanke om allvarliga likviditets- problem hos svenska banker över huvud taget uppkommer.72 Genom att uppvisa en god beredskap i förmågan att ge den inhemska bank- sektorn likviditetsstöd kan en centralbank på detta sätt bidra till att förhindra att en likviditetskris uppstår.

I vilken grad en viss process eller finansieringsmodell för likvidi- tetsstöd i utländsk valuta hos en centralbank uppfattas som pålitlig av omvärlden i en situation av förhöjd marknadsoro är förstås svårt att bedöma på förhand. Krissituationer kännetecknas i allmänhet av snabba beslut under stress och med knapphändig eller felaktig infor- mation om allvaret i en viss situation. Det som betraktas som tryggt och säkert i normala tider kan plötsligt uppfattas som osäkert i tider av oro på finansmarknaden.

I en krissituation skulle en relativt stor valutareserv, vars storlek enkelt kan verifieras i Riksbankens balansräkning, kunna visa sig vara en tydligare styrkedemonstration av förmågan att ge likviditetsstöd än en lösning med en mindre valutareserv som fylls på då den tas i anspråk. Även om påfyllnadsprocessen fungerar som avsett, skulle misstanke kunna uppstå att Riksbankens valutareserv inte skulle kunna fyllas på med lån från Riksgäldskontoret när väl behovet uppstår. Omvärlden skulle därför, i en situation av likviditetsstress, i viss utsträckning kunna tvivla på Riksbankens förmåga att ge tillräckligt likviditetsstöd. Det i sig skulle kunna göra en likviditetskris något mer sannolik och eventuellt djupare för svenskt vidkommande än vad den skulle ha blivit med en tydligare styrkedemonstration i förmågan att ge likviditetsstöd.73 Med andra ord kan man anta att en mindre valutareserv som återställs när den tas i anspråk kan innebära en viss ökad risk för att likviditetsproblem uppkommer i tider av marknads- oro jämfört med en större valutareserv. Det är en faktor som bör vägas in i analysen av lämplig nivå på valutareservens storlek.

72I kapitel 7 beskrivs de grundläggande orsakerna till varför misstro på de finansiella markna- derna – såväl grundad som ogrundad – snabbt kan leda till likviditetsproblem.

73Riksbanken (2017b) pekar på valutareservens roll som förtroendeskapande och skriver: ”Att denna typ av robusta försäkringar finns på plats är nödvändigt för att upprätthålla omvärldens förtroende för det svenska finansiella systemet, ett förtroende som är absolut centralt, givet det finansiella systemets höga grad av utlandsberoende.” (s. 7).

1328

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.7Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbanken får låna utländsk valuta som vid utlåningstillfället, inklusive tidigare upplåning, motsvarar högst

5procent av bruttonationalprodukten för föregående år i syfte att förstärka valutareserven.

Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Riks- banken ska till riksdagens finansutskott så snart som möjligt redo- göra för skälen för en sådan upplåning.

Om valutareserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får Riksbanken besluta att den del som inte har finansierats med lån från Riksgäldskontoret ska återställs till den nivå som den hade innan åtgärderna vidtogs genom upplåning hos Riksgäldskonto- ret.

Upplåningen för Riksbankens behov ska regleras i en ny lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Till följd av detta görs följdändringar i budgetlagen.

Vid sidan av upplåning hos Riksgäldskontoret ska Riksbanken också ha rätt att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutare- serven. Utländsk valuta som har köpts i detta syfte får säljas om det är lämpligt.

Kommitténs bedömning: Det bör inte heller enligt den nya riksbankslagen vara tillåtet för Riksbanken att i eget namn låna upp utländsk valuta till valutareserven på penningmarknaden.

Iseptember 2019 uppgick värdet på Riksbankens guld- och valuta- reserv till omkring 540 miljarder kronor. Den icke-upplånade delen av valutareserven, exklusive fordringar på IMF, uppgick till omkring 280 miljarder kronor. Under finanskrisen 2008–2009 bistod Riks- banken de svenska storbankerna med likviditetsstöd i utländsk valuta på som mest cirka 250 miljarder kronor. Riksbanken har nyligen bedömt att behovet av likviditetsstöd i en framtida krissituation kan komma att uppgå till omkring 340 miljarder kronor (36 miljarder dollar) och att detta behov uppstår inom de första 90 dagarna av krisen.

Kommittén har inte gjort några egna beräkningar eller bedöm- ningar av hur stort behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta kan komma att bli i framtida kriser. Det kan dock noteras att de svenska bankerna står betydligt bättre rustade mot likviditetsstress i dag

1329

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

jämfört med under finanskrisen, bl.a. till följd av strängare krav på likviditetsbuffertar. Även om bankernas finansiering i utländsk va- luta har ökat sedan finanskrisen, torde de strängare likviditetskraven innebära att behovet av likviditetsstöd har minskat. Nordeas flytt av huvudkontoret till Finland innebär vidare att den finländska central- banken övertar det primära ansvaret för likviditetsstöd till Nordea om den får behov av detta. Kommittén bedömer vidare att statliga lånegarantiprogram, liknande det program som upprättades under förra finanskrisen, också vid en eventuell framtida kris kan användas för att ge likviditetsstöd och därmed bidra till att reducera behovet av stöd från valutareserven.

Lämplig storlek på valutareserven bör bedömas av direktionen

I vilken grad Riksbanken ska ha möjlighet att på förhand ta upp lån hos Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven är en bedöm- ningsfråga. En relativt stor valutareserv kan ha en förebyggande effekt genom att fylla en signalfunktion till den internationella finans- marknaden att den svenska banksektorn står väl skyddad mot likvi- ditetsrisker. Detta kan i sin tur minska risken för att likviditetsstress för svenska banker uppstår. Denna signaleffekt och beredskapen att på kort tid kunna ge omfattande likviditetsstöd måste vägas mot be- hovet av att hushålla med offentliga medel. Nettoräntekostnaden för förtida förstärkning av valutareserven har beräknats till 0,2–0,3 pro- cent, vilket innebär 200–300 miljoner kronor per år per 100 miljar- der kronor i upplåning, eller omkring en halv miljard kronor per år med den förväntade upplåningen vid utgången av 2019 (cirka 200 mil- jarder kronor). Omfattande valutaupplåning av Riksbanken via Riks- gäldskontoret skulle dessutom, i en situation med särskilt ansträngda statsfinanser, konkurrera med andra statliga finansieringsbehov.

Kommittén anser att bedömningen av vad som utgör en lämplig storlek på valutareserven i första hand bör göras av Riksbankens direktion. Förutsatt att vissa förutsättningar är uppfyllda, bör Riks- banken därför ges möjlighet till förtida upplåning i sådan omfattning att lämplig storlek på valutareserven kan uppnås.

1330

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Enligt Riksbankens bedömning i mars 2019 bör valutareserven uppgå till motsvarande 48 miljarder amerikanska dollar, dvs. cirka 460 miljarder kronor med aktuell växelkurs.74 För att uppnå denna nivå behöver Riksbanken låna motsvarande 150–200 miljarder kro- nor av Riksgäldskontoret, beroende på växelkursantaganden och hän- syn till IMF-fordringar och SDR-innehav. Riksbanken understryker att bedömningen av lämplig storlek på valutareserven ändras över tiden beroende på flera olika omvärldsfaktorer. Den aktuella bedöm- ningen ska därför inte nödvändigtvis ses som Riksbankens långsiktiga behov av valutareserv. Trots detta kan det nuvarande behovet av för- tida upplåning användas som referenspunkt i utformningen av vill- koren för Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret i den nya riksbankslagen.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken tillåts låna valuta av Riksgäldskontoret upp till ett belopp som med god marginal mot- svarar de lån som Riksbanken kommer att ha vid utgången av 2019. Dessa lån förväntas uppgå till 14,5 miljarder dollar och 5,5 miljarder euro, vilket totalt motsvarar omkring 200 miljarder kronor med de växelkurser som råder i september 2019.

För att realvärdesäkra låneramen bör den knytas till en veder- tagen storhet som över tiden kan antas samvariera med de faktorer som avgör behovet av valutareserv. Av denna anledning föreslår kommittén att Riksbanken tillåts låna utländsk valuta upp till ett be- lopp som motsvarar 5 procent av Sveriges BNP föregående år i löp- ande pris enligt nationalräkenskaperna. Sveriges BNP kommer 2019 att uppgå till uppskattningsvis cirka 5 000 miljarder kronor, vilket innebär att låneutrymmet skulle bli cirka 250 miljarder kronor om reglerna skulle ha tillämpats redan 2020. Om Riksbanken skulle be- döma att låneutrymmet på 5 procent av BNP är otillräckligt, kan riksdagen efter Riksbankens framställning utöka detta låneutrymme.

74Behovet av 48 miljarder amerikanska dollar i valutareserver motiveras av 36 miljarder för likviditetsstöd, 5,5 miljarder relaterat till IMF-åtaganden och 6,5 miljarder för valutainterven- tioner.

1331

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Förtida valutaupplåning ska ske enligt proportionalitetsprincipen och motiveras utifrån rimliga förutsättningar

Det föreslagna låneutrymmet om 5 procent av BNP innebär inte att det står Riksbanken helt fritt att, oberoende av vilka förutsättningar som råder, låna valuta motsvarande hela detta belopp. Givet den kost- nad som en förtida förstärkning av valutareserven innebär, måste Riksbanken kunna påvisa att upplåningen är förenlig med princi- perna om proportionalitet och hushållning av statens medel (1 kap. 5 §, respektive 1 kap. 4 § i kommitténs förslag till ny riksbankslag, se även avsnitt 13.5). Proportionalitetsprincipen innebär i detta sam- manhang att värdet av den extra beredskapsförmågan och andra för- delar av en utökad valutareserv ska stå i proportion till den tillkom- mande nettoräntekostnaden och de tänkbara negativa effekterna av att statsskulden (och den s.k. Maastrichtskulden) ökar.

I samband med valutaupplåning hos Riksgäldskontoret behöver Riksbanken därför kunna redovisa en grundlig analys och motive- ring av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen bör motiveras dels av den svenska banksektorns behov av likviditetsstöd i utländsk valuta, dels av Riksbankens alternativa möjligheter att finansiera lik- viditetsstöd i utländsk valuta, vid sidan av den förfinansierade valuta- reserven. Bedömningen av bankernas likviditetsbehov i en framtida likviditetskris bör baseras på förfallostrukturen på bankernas mark- nadsfinansiering i utländsk valuta men också ta hänsyn till bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Eventuella beräkningsantagan- den som ligger till grund för bedömningen bör redovisas och moti- veras utförligt. I analysen av behovet av likviditetsstöd bör också effekten av upprättandet av statliga garantiprogram vägas in.

I analysen av behovet av förstärkningen av valutareserven bör vidare framgå vilken hänsyn som tas till den föreslagna mekanismen för påfyllning av valutareserven i form av lån från Riksgäldskontoret (se nedan). Likaså bör framgå vilka finansieringsmöjligheter Riks- banken bedöms ha via valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. I analysen ska Riksbanken också, efter samråd med Riksgäldskon- toret, kunna påvisa att förstärkningen av valutareserven står i pro- portion till de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna.75

75Eventuella befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret vid tidpunkten för den nya riksbanks- lagens ikraftträdande ska prövas mot den nya lagen. Se avsnitt 37.3.3 för övergångsbestämmelser i detta avseende.

1332

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Ytterligare förtida förstärkning av valutareserven endast vid synnerliga skäl

Om det finns synnerliga skäl ska Riksbanken, enligt kommitténs bedömning, ha möjlighet att låna valuta av Riksgäldskontoret utöver låneutrymmet på 5 procent av BNP. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig lik- viditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Valutaupplåning vid synnerliga skäl är därför av sin natur begränsad i tid – till den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Även denna upplåning ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering. Likaså krävs sam- råd med Riksgäldskontoret kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Vidare ska Riksbanken i ett sådant sammanhang redogöra för sitt beslut till finansutskottet, så att utskottet ges en allsidig belysning av läget.

Påfyllnadslån när den icke-upplånade valutareserven tagits i anspråk

Kommittén föreslår vidare att om delar av valutareserven, exklusive eventuell förtida lånefinansierad förstärkning, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, kan Riksbanken besluta om att valutareserven ska återställas genom upplåning hos Riksgäldskontoret. Denna påfyll- nadsprincip föreslås vara obegränsad och gälla för den icke-upplå- nade delen av valutareserven. Att principen föreslås gälla för den icke-upplånade delen av valutareserven betyder att den inte träder i kraft så länge likviditetsstödet i utländsk valuta understiger den förtida förstärkningen av valutareserven. Om Riksgäldskontoret har bistått Riksbanken med valutalån i syfte att återställa valutareserven ska lånen återbetalas så snart Riksbankens stödåtgärder i utländsk valuta avvecklas.

Kommitténs förslag innebär därmed att Riksbankens valutaupp- låning från Riksgäldskontoret kan ta tre olika former. För det första kan Riksbanken på förhand förstärka valutareserven med ett belopp

1333

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

motsvarande 5 procent av BNP. För det andra kan Riksbanken till- fälligt förstärka valutareserven ytterligare på förhand, utöver 5 pro- cent av BNP, om det föreligger synnerliga skäl. För det tredje kan Riksbanken genom påfyllnadslån återställa den icke-upplånade delen av valutareserven när den har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Upp- låningsmöjligheterna vid synnerliga skäl och för att återställa valuta- reserven innebär att Riksbankens totala valutaupplåning hos Riks- gäldskontoret kan överstiga 5 procent av BNP.

Den nuvarande storleken på den icke-upplånade guld- och valuta- reserven ger Riksbanken förmåga att ge omedelbart likviditetstöd i paritet med utlåningen i utländsk valuta när den var som störst under finanskrisen 2008–2009, cirka 250 miljarder kronor. Enligt Riksgälds- kontorets bedömning kan valutareserven, om den tas i anspråk, fyllas på med upp till 90 miljarder kronor på en vecka, 280 miljarder kronor på två veckor och 400 miljarder kronor på fyra veckor. Detta innebär att Riksbanken – utan stöd av valutaåterköpsavtal, valutaköp eller egen valutaupplåning – redan inom en vecka skulle kunna tillgodose det behov som enligt Riksbankens eget basscenario uppstår under 90 dagar. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att Riksbanken, även utan någon förtida förstärkning av valutareserven, har en god beredskap att förse svenska banker med likviditetsstöd i utländsk valuta om behov skulle uppstå. Samtidigt finns en osäkerhet kring vilket förtroende omvärlden skulle ha för denna påfyllnadsprincip i en krisartad situation. Blotta misstanken om att påfyllningen inte skulle fungera som avsett, dvs. att Riksgäldskontoret inte skulle kunna låna upp valuta till Riksbanken i den takt som situationen kräver, skulle kunna göra en likviditetskris djupare än i en situation då Riks- banken håller en relativt stor valutareserv och som är känd för om- världen.

Nuvarande och framtida ledamöter i direktionen kan komma att göra olika bedömningar av hur väl denna påfyllnadsprincip fungerar i en krissituation och vilket förtroende den skulle få bland kredit- givare på den internationella finansmarknaden. En direktion som bedömer att principen kommer att fungera väl kommer förmodligen att se ett mindre behov av att förfinansiera valutareserven än den direktion som ser risker i att förlita sig på påfyllnadsprincipen. Den nya riksbankslagen ger direktionen flexibiliteten att förlita sig på antingen en relativt stor förfinansierad valutareserv eller en mindre valutareserv som förstärks (fylls på) först då den tas i anspråk.

1334

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Valutaköp för att förstärka valutareserven

Utöver förtida upplåning skulle valutareserven i viss utsträckning kunna ökas genom att Riksbanken köper utländsk valuta med kro- nor. Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbanken tillåtas att göra sådana köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valuta- reserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta. Kommittén anser därför att det ska tas in en bestämmelse i den nya riksbankslagen som uttryckligen ger Riksbanken mandat att genomföra köp av utländsk valuta för att stärka valutareserven.

Valutaupplåning endast via Riksgäldskontoret

Riksbankens frihet enligt riksbankslagen och unionsrätten vad gäller att förvalta valutareserven innebär att befintliga tillgångar kan er- sättas med andra, inom vissa gränser. Som framgår av avsnitt 30.3 medför den dock inte att Riksbanken på egen hand kan öka Sveriges skuldsättning genom att låna upp utländsk valuta i eget namn. Reger- ingsformens bestämmelser om finansmakten bygger i stället på att riksdagens medgivande krävs för att staten ska kunna ta upp lån (9 kap. 8 § andra stycket). För detta finns en statsskuldsförvaltande myndighet, Riksgäldskontoret, som pekas ut särskilt i budgetlagen. Att Riksbanken får rätt att låna utländsk valuta via Riksgäldskon- toret, på det sätt som förslås ovan, är ett avsteg från principen i regeringsformen om att finansmakten utgår från riksdagen. Denna befogenhet motiveras i första hand av att Sverige ska stå väl rustat inför framtida situationer med finansiell oro.

Givet den långtgående befogenheten att utan särskilt godkännan- de av riksdagen förstärka och återställa valutareserven genom lån hos Riksgäldskontoret, bedömer kommittén att det inte finns några skäl till att ge Riksbanken befogenhet att även låna upp utländsk valuta i eget namn. En sådan befogenhet skulle innebära att den föreslagna begränsningen av förtida valutaupplåning hos Riksgäldskontoret del- vis förlorar sitt syfte och att riksdagen och regeringen får minskad kontroll över statens upplåning i utländsk valuta. Statsskuldsförvalt- ningen skulle också bli mindre effektiv om den i praktiken skulle skötas av två myndigheter i stället för en.

1335

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Om Riksgäldskontoret, i en situation då statsfinanserna är ex- tremt ansträngda, skulle vara oförmögen att ta upp lån i utländsk valuta, vore det enligt kommitténs bedömning osannolikt att Riksbanken skulle ha denna förmåga. Riksbanken och Riksgäldskontoret skulle då i någon mening konkurrera om samma finansiering i utländsk valuta. Såvitt kommittén känner till förekommer det inte heller någon utgivning av skuldebrev i en annan valuta än euro bland central- bankerna inom Eurosystemet.

Mot denna bakgrund bör inte heller den nya riksbankslagen möj- liggöra att Riksbanken i eget namn tar upp lån i utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Eftersom möjligheterna att få valuta- reserven återställd är mer generösa för Riksbanken jämfört med vad som gäller för ECB och med tanke på att någon förtida återbetalning av befintliga lån inte föreslås, står det klart för kommittén att för- slagen är förenliga med unionsrätten.76

76Det kan dock nämnas att likviditetsstöd är en uppgift för de nationella centralbankerna snarare än för ECB och att EUF-fördraget inte berör frågor om sådant likviditetsstöd. I EUF- fördraget finns däremot regler om valutareserver.

1336

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.8Referenser

BIS (2011), “Basel III: A global regulatory framework for more re- silient banks and banking systems”, Basel Committee on Banking Supervision, juni.

BIS (2014), ”Basel III: the net stable funding ratio”, Basel Commit- tee on Banking Supervision, oktober.

Ekholm, K och M. Flodén (2013), ”Reservation mot remissyttrande om betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balans- räkning (SOU 2103:9)”, 17 juni.

Ekholm, K. och L. E. O. Svensson (2012), ”Reservation vid direktions- sammanträde 121206”, protokollsbilaga B, direktionens särskilda protokoll 121206, §1.

ECB (2013), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 24 juli 2013 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2013/53.

ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17.

Finansinspektionen (2013), ”Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 31 maj.

Finansinspektionen (2017), ”Utkast till lagrådsremiss Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning”, Remissvar, 28 april.

Finansinspektionen (2018), Stabiliteten i det finansiella systemet 2018:2.

Hilander, I. (2014), ”Storbankernas kortfristiga upplåning i utländsk valuta och deras användning av den kortfristiga valutaswapmark- naden”, Penning- och valutapolitik 2014:1, s. 27–49. Riksbanken.

IMF (2016a), ”Sweden. Selected issues”, IMF Country Report nr 16/354, november, Internationella valutafonden.

IMF (2016b), Articles of agreements. Internationella valutafondens stadgar.

Konjunkturinstitutet (2013), ”Yttrande om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:19) dnr Fi2013/484”, 31 maj.

Molin, J. (2010), ”Hur har Riksbanken hanterat den finansiella krisen?”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 121–150. Riksbanken.

Riksbanken (2012a), ”Förstärkning av valutareserven”, Promemoria, 30 november.

1337

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanken (2012b), ”Valutareserven förstärks”, Pressmeddelande, 12 december.

Riksbanken (2013a), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, riksbanks- fullmäktige, 18 juni.

Riksbanken (2013b), ”Remissyttrande om betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, 17 juni.

Riksbanken (2017a), Finansiell Stabilitet 2017:1.

Riksbanken (2017b) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april.

Riksbanken (2018), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Promemoria, 5 november.

Riksbanken (2019a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

Riksbanken (2019b), ”Guld- och valutareserven minskas något”, Promemoria, 6 mars.

Riksgäldskontoret (2009), ”Upplåning till Riksbankens valutareserv”, Promemoria, 5 maj.

Riksgäldskontoret (2012), ”Extra upplåning i utländsk valuta”, Promemoria, 6 juli.

Riksgäldskontoret (2013a), ”Upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv”, Styrelsepromemoria, 22 januari.

Riksgäldskontoret (2013b), ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 30 maj.

Riksgäldskontoret (2014), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2013.

Riksgäldskontoret (2017), ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Utkast till Lagrådsremiss)”, Remissvar, 28 april.

Riksgäldskontoret (2019), ”Valutaupplåning”, Promemoria, Avdel- ningen för skuldförvaltning, 17 januari, dnr Komm2019/00074- 34 /Fi2016:15.

Smits, R. (1997), The European Central Bank: Institutional Aspects, London: Kluwer Law International.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

1338

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

Svenska Dagbladet (2018), ”USA hjälper inte Sverige i nästa kris”, 10 oktober.

1339

31Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.1Inledning

Ett valutaåterköpsavtal (eng. currency swap) är en överenskommelse mellan två parter om två samtida lån, där båda lånar valuta av var- andra. Anledningen till att centralbanker ingår valutaåterköpsavtal med varandra är att någon av dem, eller båda, behöver tillgång till utländsk valuta. Ur Riksbankens perspektiv kan ett valutaåterköps- avtal alltså ingås för att tillgodose antingen Riksbankens behov av utländsk valuta eller någon annan centralbanks behov av utländsk valuta eller i förekommande fall svenska kronor. Genom att ingå valutaåterköpsavtal kan Riksbanken temporärt få en större tillgång till utländsk valuta, och på så sätt komplettera de tillgångar i utländsk valuta som Riksbanken har i valutareserven. Det finns därmed en koppling till frågan om valutareservens storlek.

Enligt den nuvarande riksbankslagen får valutaåterköpsavtal bara ingås om de har ett valutapolitiskt syfte. Vidare finns det inga bestäm- melser om att Riksbanken ska förankra ingående av valutaåterköps- avtal vare sig med riksdag eller regering. Huruvida nuvarande ord- ning är lämplig diskuterades i anslutning till att Riksbanken 2015 ingick ett kontroversiellt valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina. Kommittén finner det lämpligt att analysera i vilka situati- oner Riksbanken ska ha rätt att ingå valutaåterköpsavtal, samt att analysera former för godkännande av valutaåterköpsavtal.

I följande avsnitt beskrivs först vad ett valutaåterköpsavtal är. Där- efter redogörs för i vilka syften centralbanker ingår valutaåterköps- avtal. Det åtföljs av en beskrivning av hur valutaåterköpsavtal an- vändes under krisen av dels Riksbanken, dels ECB och Federal

1341

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

Reserve. Sedan behandlas gällande rätt. Avslutningsvis redovisas kom- mitténs överväganden.

31.2Vad är ett valutaåterköpsavtal?

Ett valutaåterköpsavtal är en överenskommelse mellan två parter om att tillhandahålla varandra olika valutor, normalt sett under en i förväg bestämd tidsperiod, ett överenskommet belopp samt ett pris (ränta).1 Ett valutaåterköpsavtal ger centralbanken tillgång till en utländsk valuta, vanligen från den centralbank som ger ut valutan. Men cen- tralbanker kan även ingå valutaåterköpsavtal där de lånar ut annan

valuta än sin egen.2

Innehållet i ett valutaåterköpsavtal varierar beroende på vad de båda centralbankerna kommer överens om vad gäller valuta, belopp, löptid och övriga villkor. De kan ingås i förebyggande syfte eller i samband med att ett konkret behov uppkommer. Avtalen kan vara ömsesidiga, i den meningen att båda centralbankerna har behov av att få tillgång till utländsk valuta. I många fall är de dock ensidiga, när enbart den ena centralbanken har behov av utländsk valuta. Det senare gäller särskilt om den ena centralbanken kan erbjuda en global reservvaluta.

Vanligtvis tar sig ett valutaåterköpsavtal mellan centralbanker ut- tryck genom ett första avtal, som kan liknas vid ett ramavtal, och ett andra avtal när själva transaktionen genomförs. Som huvudregel innebär inte det första avtalet någon rätt att faktiskt genomföra ett valutaåterköp. Det är alltså i princip en icke bindande viljeyttring som görs för att säkerställa att alla administrativa rutiner finns på plats för att faktiskt kunna genomföra en transaktion om den be- slutas senare. Det krävs alltså att båda parter genom det andra avtalet samtycker till att valutaåterköpet genomförs. I Riksbankens fall fattas således först ett beslut om att ingå ramavtalet och därefter ett beslut om att begära att få aktivera avtalet alternativt att tillåta att motparten aktiverar det. I förekommande fall fattas därefter ytter- ligare ett beslut för varje gång som valutaåterköp genomförs.

1Jfr SOU 1986:22, s. 122.

2Exempelvis ingick Riksbanken 2009 ett valutaåterköpsavtal med Estland om att byta euro mot estniska kroon.

1342

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

Om t.ex. Riksbanken i syfte att få tillgång till dollar aktiverar ett återköpsavtal med den amerikanska centralbanken Federal Reserve (Fed) sker två transaktioner. Den första transaktionen innebär att Riksbanken tillhandahåller svenska kronor till Fed i utbyte mot dollar (se Figur 31.1). De medel i svenska kronor som Fed får bok- förs på Feds konto hos Riksbanken. De dollar som Riksbanken får bokförs på motsvarande sätt på Riksbankens konto hos Fed i New York. Den andra transaktionen äger rum vid en i avtalet förbestämd tidpunkt, t.ex. tre månader senare. Riksbanken överför då dollar till Fed i utbyte mot det aktuella beloppet i svenska kronor. Den andra transaktionen neutraliserar således den första transaktionen. I sam- band med den neutraliserande transaktionen betalar Riksbanken en överenskommen ränta till Fed som ersättning för dollarlånet. Om Riksbanken under valutaåterköpsavtalet lånar vidare dessa dollar till banker i sin jurisdiktion, överförs dollar från Riksbankens konto hos Fed till ett konto hos den aktuella svenska banken. Riksbanken är då fortsatt förbunden att återlämna dessa dollar till Fed enligt valuta- återköpsavtalet. Fed är alltså inte motpart till den bank som Riks- banken har lånat vidare till utan det är Riksbanken som bär kredit- risken som följer på det lån den ger till en svensk bank.3

Anm. I exemplet antas att 1 dollar = 10 kronor. Här antas att valutaåterköpsavtalet ingås för att til l- godose Riksbankens behov av utländsk valuta. Därför är det Riksbanken som betalar ränta.

3Federal Reserve (2018).

1343

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.3I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal?

Att centralbanker i tider av oro tillför likviditet i sin egen valuta till inhemska banker är en grundläggande uppgift (se avsnitt 4.6). I av- snitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till uppgift att lämna likviditetsstöd även i utländsk valuta. Att kunna ge likviditets- stöd inte bara i sin egen utan även i utländsk valuta är ett skäl till varför centralbanker har en valutareserv. Valutainterventioner är ett annat skäl. Det är dock förenat med kostnader att hålla en valuta- reserv (se kapitel 30). Som ett komplement till att permanent utöka valutareserven kan centralbanker tillfälligt öka tillgången till utländ- ska valutor genom att ingå valutaåterköpsavtal med andra länders centralbanker.

Centralbanker använde ursprungligen valutaåterköpsavtal som ett sätt att finansiera valutainterventioner, dvs. handel med valuta i syfte att påverka den egna växelkursen.4 Detta speglas också i hur nuvar- ande riksbankslag är formulerad, nämligen att valutaåterköpsavtal endast får ingås i valutapolitiskt syfte (se avsnitt 31.6.3).

På senare år har dock valutor från valutaåterköpsavtal globalt mest använts för att säkerställa finansiell stabilitet och därigenom förebygga att problem på de finansiella marknaderna sprider sig till den reala ekonomin. Ett sådant syfte, att säkerställa finansiell stabi- litet, torde kunna bli aktuellt både under fast och under rörlig växel- kurs. Ibland syftar ett valutaåterköpsavtal till att finansiera hante- ringen av ett likviditetsproblem som inhemska finansiella företag har i utländsk valuta. I andra fall handlar det huvudsakligen om att hjälpa en annan centralbank med att få tillgång till den valuta den behöver för att hantera marknadsstörningar eller individuella företags likvi- ditetsproblem.

När centralbanker ingår ett valutaåterköpsavtal för att hjälpa en annan centralbank görs det ofta med motiveringen att det behövs för att bidra till finansiell stabilitet i omvärlden, så att oroligheter på de finansiella marknaderna inte riskerar att sprida sig till den inhemska marknaden. Ett exempel på det senare fallet är att Fed hösten 2008 valde att ingå ett valutaåterköpsavtal med bland andra Riksbanken. Fed hade knappast ett behov av svenska kronor, men däremot en vilja att försäkra sig om andra länders – och deras bankers – tillgång

4ECB (2016).

1344

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

till dollar. Det kan också vara ett sätt att förhindra att finansiella kriser sprider sig, vilket i förlängningen även skulle kunna skada det egna landets ekonomi. Ett exempel på det fallet är att Riksbanken 2008–2009 ingick valutaåterköpsavtal med centralbankerna i Estland och Lettland med det huvudsakliga syftet att finansiell oro i dessa länder inte skulle sprida sig till Sverige (se avsnitt 31.5.1).

31.4För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal

31.4.1Fördelar med valutaåterköpsavtal

Den viktigaste fördelen med valutaåterköpsavtal mellan centralban- ker är att de kan säkerställa tillgången till den utlånande centralban- kens valuta utan att den lånande centralbanken behöver vara beroende av tillgången på valutan på marknaderna (eftersom centralbanker kan skapa obegränsat med likviditet i den egna valutan). En centralbank som ansvarar för en globalt viktig valuta kan således erbjuda en inter- nationell likviditetsförsäkring, motsvarande den som en centralbank kan erbjuda nationellt. Valutaåterköpsavtal kan på så sätt bidra till att förbättra den kollektiva förmågan att hantera en gränsöverskri- dande finansiell kris, vilket återspeglas i hur sådana avtal användes och fungerade under finanskrisen 2008–2009 (se avsnitt 31.5).

En annan fördel är att de utgör ett flexibelt sätt att öka tillgången till utländska valutor då det endast är upp till centralbankerna att överenskomma om avtalsformerna. Anskaffningen av utländsk valuta kan därmed genomföras relativt snabbt givet att det ligger i båda centralbankernas intresse att ingå avtal med varandra. En annan för- del är att medlen i den egna valutareserven inte behöver tas i anspråk utan fortsatt finns tillgängliga för respektive centralbank.

Möjligheten att ingå valutaåterköpsavtal är väl upparbetad mellan centralbanker. Det är också ett billigare sätt att skaffa utländsk valuta jämfört med andra metoder för att öka tillgången till utländsk valuta (såsom en ökning av valutareserven).5

5Dock är avtalsformerna normalt inte offentliga vilket omöjliggör en komplett jämförelse.

1345

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.4.2Nackdelar med valutaåterköpsavtal

En nackdel med valutaåterköpsavtal är att de inte innehåller några löften om framtida avtal om genomförande av transaktioner och inte heller ger någon garanterad rätt att aktivera ett avtal. De är därmed inte ett arrangemang som går att räkna med som fullgod försäkring i samband med framtida kriser.

Vidare kan det finnas en asymmetri i centralbankers intresse av att ingå valutaåterköpsavtal med varandra, beroende på hur betydelse- full den aktuella centralbankens valuta är internationellt sett. Efter- som Sverige är en liten öppen ekonomi med en stor banksektor som lånar upp på de internationella kapitalmarknaderna har Sverige mycket att vinna på att Riksbanken kan få ingå valutaåterköpsavtal med centralbanker i länder eller valutaunioner som har större valutor. Att ingå sådana avtal torde ligga väsentligt mer i Sveriges intresse än i USA:s och euroområdets. Fed och ECB har inte något större behov av svenska kronor. Dessa centralbanker kan dock vilja ingå valuta- återköpsavtal med Riksbanken i egenskap av utgivare av reservvaluta för att säkerställa att centralbankerna i andra länder, däribland Riks- banken, får enkel och billig tillgång till deras valutor. Fed och ECB kan också söka förhindra omfattande bankfallisemang med allvarliga konsekvenser för världsekonomin och den egna ekonomin. Den senare aspekten torde väga tyngre för ECB med tanke på att Sverige är ett EU-land, vars ekonomi och banker är nära integrerade med euro- området.

Vad gäller valutaåterköpsavtal där Riksbanken är den utlånande parten finns det även skäl att beakta att valutaåterköpsavtal rimligen inte alltid är riskfria. En analys av hur riskfyllda valutaåterköpsavtal är försvåras av att avtalsvillkoren inte är offentliga. Det går dock att resonera mer allmänt kring möjliga risker. Det finns en risk för att den lånande centralbanken inte uppfyller sina skyldigheter enligt av- talet i form av den neutraliserande transaktionen, dvs. en kreditrisk. Den utlånande centralbanken har i ett sådant läge motpartens valuta som säkerhet, men om valutans värde är lägre än vad som anges i avtalet kan en kreditförlust ändå uppstå för den utlånande central- banken.

Däremot uppstår inte någon valutarisk vid valutaåterköpavtal mellan centralbanker eftersom växelkursen mellan de två central- bankernas valutor vid såväl det initiala valutabytet som vid återköp

1346

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

bestäms av avtalsvillkoren och inte påverkas av förändringar i mark- nadens värdering av de båda valutorna.

Hur stor kreditrisken i ett valutaåterköpsavtal är skiljer sig åt beroende av hur stabil motparten är. Eftersom centralbanker kan skapa den egna valutan och sedan växla till sig utländsk valuta är cen- tralbanker dock allmänt sett att betrakta som i det närmaste riskfria motparter. Av ovan förda resonemang kan kommittén dra slutsatsen att valutaåterköpsavtal inte kan betraktas som riskfria, men risken kan generellt sett bedömas vara låg.

31.5Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen och framåt

31.5.1Riksbankens valutaåterköpsavtal

Riksbanken ingick under krisåren och tiden därefter valutaåterköps- avtal som avsåg byte av dollar, euro, lettiska kronor och isländska kronor. I utbyte mot dessa valutor lånade Riksbanken ut inte bara svenska kronor (som i avtalen med Fed, ECB och centralbanken i Estland), utan även euro (som i avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland) samt dollar (som i avtalet med centralbanken i Ukraina). Nedan ges en närmare beskrivning av de valutaåterköps- avtal som Riksbanken ingick under de aktuella åren.

Valutaåterköpsavtal med ECB 2007

I slutet av 2007 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med ECB på ett rambelopp av 10 miljarder euro.6 Valutaåterköpsavtalet löpte ursprungligen på tre månader men förlängdes flera gånger. I juni 2009 önskade Riksbanken använda avtalet och fick låna 3 miljarder euro av ECB, i utbyte mot svenska kronor. Syftet som Riksbanken upp- gav var att förstärka valutareserven för att kunna möta bankernas eventuella behov av likviditet i utländsk valuta.7

6ECB (2009).

7Riksbanken (2009c).

1347

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

Riksbanken har 2019 fortfarande ett valutaåterköpsavtal med ECB. I Riksbankens årsredovisning omnämns: ”swapavtal med ECB som innebär att Riksbanken efter särskild överenskommelse kan låna euro i utbyte mot svenska kronor”.8

Valutaåterköpsavtal med Federal Reserve 2008

Under hösten 2008 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Fed. Syftet som Riksbanken uppgav var att ”hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar”.9 Detta var en åtgärd som hade koordinerats med flera andra centralbanker och som låg även i dessa centralbankers intresse. Av- talet var ursprungligen på beloppet tio miljarder dollar men Fed och Riksbanken enades några dagar senare om att höja beloppet till 30 mil- jarder, vilket vid den tidpunkten motsvarade omkring 215 miljarder svenska kronor. I anslutning till det höjda beloppet beslutade Riks- banken att låna ut dollar till svenska banker för att hantera den ansträngda situationen på marknaden när det gällde upplåningen i dollar. Valutaåterköpsavtalet med Fed förlängdes flera gånger, för att slutligen löpa ut i februari 2010.10

Valutaåterköpsavtal med centralbankerna på Island och i Lettland 2008

Under 2008 ingick Riksbanken valutaåterköpsavtal med centralban- kerna på Island (maj) och i Lettland (december) kopplade till finans- kriser i respektive land. I båda fallen erbjöd Riksbanken lån i euro mot säkerhet i ländernas inhemska valutor.

I pressmeddelandet rörande avtalet med Island angav Riksbanken:

I tider av osäkerhet och turbulens ligger det på centralbankers ansvar att samarbeta för att uppnå sina övergripande mål. Swapavtalet syftar till att stötta Sedlabanki Íslands i dess uppgift att värna den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten.11

8Riksbanken (2019), s. 97.

9Riksbanken (2009d), s. 29.

10Riksbanken (2011), s. 74. Se även SOU 2013:6 för en beskrivning av Riksbankens åtgärder under den globala finanskrisen.

11Riksbanken (2008a).

1348

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

I pressmeddelandet rörande valutaåterköpsavtalet med Lettland an- gav Riksbanken:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell kris. En finansiell kris i Lettland riskerar också att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grann- länder. I förlängningen kan problemen påverka betalningssystemet och den svenska ekonomin. Det ligger därför i Sveriges intresse att bidra till att undvika en sådan situation genom ett swapavtal med Lettlands cen- tralbank.12

I årsredovisningen året efter motiverade Riksbanken de båda valuta- återköpsavtalen så här:

Den finansiella krisen på Island riskerade att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Motsva- rande situation uppstod även i Lettland till följd av landets ekonomiska problem. För att minska risken för att de lokala finansiella kriserna skulle få en negativ påverkan på omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i Sverige och dess närområde erbjöd Riksbanken Islands och Lettlands centralbanker kortfristiga lån i euro i utbyte mot deras inhemska valutor. Även andra långivare ingick liknande avtal med de två länderna. Tillsammans med IMF:s program för finansiell hjälp till Island respektive Lettland bidrog låneavtalen till att skapa goda förutsättningar för långsiktig makroekonomisk och finansiell stabilitet i dessa länder.13

Avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland förnyades flera gånger och löpte för Islands del ut den 31 december 2009 och för Lettlands del den 22 mars 2010.

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Estland 2009

I februari 2009 ingick Riksbanken ett avtal med Estlands central- bank, Eesti Pank. Avtalet innebar att Estlands centralbank kunde få låna upp till 10 miljarder svenska kronor mot estniska kroon. Moti- veringen som angavs från Riksbankens sida var:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell turbulens. De finansiella systemen i Estland och Sverige är tätt sammanflätade. Därför bidrar Riksbanken till att öka Eesti Panks för- måga att värna den finansiella stabiliteten i Estland.14

12Riksbanken (2008b).

13Riksbanken (2009d), s. 27.

14Riksbanken (2009a).

1349

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

I beslutsunderlaget angavs vidare:

En finansiell kris i Estland riskerar att sprida sig och skapa finansiell oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Fram- för allt riskerar en kris att negativt påverka omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i vårt närområde och de nordiska bankerna med hög närvaro i Estland. Detta kan i förlängningen negativt påverka betalningssystemet och den penningpolitiska transmissionsmekanismen med allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomin. Det ligger där- för i Riksbankens intresse att bidra till att undvika en sådan utveckling genom att ingå ett swapavtal med Eesti Pank.15

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina 2015

Hösten 2015 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank. Riksbanken beskrev i sin årsredovisning för 2016 att Ukrainas centralbank ställde frågan om ifall Riksbanken var villig att tillhandahålla ett valutaåterköpsavtal i dollar som kortfristigt finansiellt stöd. Syftet var att stärka förtroendet för det ekonomiska reform- programmet i Ukraina.16 Avtalet innebar att Ukrainas centralbank kunde få låna upp till 500 miljoner dollar mot ukrainska hryvnia.

Riksbanken beskrev i pressmeddelandet att valutaåterköpsavtalet var nära sammankopplat med de krav som IMF ställde på Ukraina i IMF-programmet som överenskommits i mars 2015.17 Riksbanks- chefen kommenterade avtalet på följande sätt:

Med det här avtalet bidrar vi, liksom IMF och andra långivare, till att stärka förtroendet för Ukrainas ekonomiska reformprogram. Vi med- verkar därmed till att minska risken för finansiell instabilitet i vårt när- område som skulle kunna påverka svensk ekonomi negativt.

I beslutsunderlaget redogjorde Riksbanken vidare för sina övervägan- den:

En fullskalig kris i Ukraina riskerar att sprida sig till Sveriges närområde och påverka förutsättningarna för svensk ekonomi negativt. Sveriges direkta ekonomiska och finansiella förbindelser med Ukraina är visser- ligen av begränsad omfattning, men de indirekta effekterna skulle allt- jämt kunna bli påtagliga. Det ligger därför i Riksbankens intresse att, som en del i ett stort internationellt finansieringspaket, bidra till att öka förtroende för det ekonomiska reformprogrammet i Ukraina genom att anordna en swapfacilitet i USD.

15Riksbanken (2009b).

16Riksbanken (2017), s. 42.

17Riksbanken (2015a).

1350

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

Ett swapavtal som är nära sammankopplat till de konditionalitetskrav som IMF har ställt upp är i linje med den svenska traditionen att till- handahålla likviditetsstöd till utländska centralbanker som är ansatta av finansiella störningar.

En swapfacilitet för dock alltid med sig risker. I det aktuella fallet är den ekonomiska situationen i Ukraina osäker. Situationen försvåras dess- utom av geopolitiska faktorer. Det går därför inte att bortse från att det kan uppstå en betalningsinställelse, även om förluster på lån mellan centralbanker historiskt sett varit sällsynta.

En samlad bedömning ger vid handen att en swapfacilitet från Riks- banken skulle bidra till att undanröja det hot mot den internationella monetära stabiliteten som orsakats av Ukrainas finansiella strukturpro- blem och av rubbningarna i landets betalningsbalans.

Därför bedöms det vara angeläget att Riksbanken ingår avtal med NBU (anm. centralbanken i Ukraina).18

En direktionsledamot, Martin Flodén, reserverade sig mot direktio- nens beslut att ingå avtal med Ukrainas centralbank. I reservationen framförde han bl.a.:

Sveriges direkta ekonomiska och finansiella kopplingar till Ukraina är dock begränsade. Därför ser jag det inte som motiverat att Riksbanken på egen hand ska ta ett särskilt stort ansvar för att hantera krisen i Ukraina. Ett eventuellt beslut om ett större svenskt stöd till Ukraina bör enligt mig fattas av regering och riksdag, och inte av en självständig myndighet som Riksbanken.19

Finansutskottet kallade direktionen för att inför utskottet motivera varför Riksbanken avsåg ingå ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank.20

Fullmäktige har använt avtalet med Ukrainas centralbank som ett exempel på att uttrycket valutapolitik kan behöva förtydligas i riks- bankslagen. Det följer nämligen av gällande rätt att valutaåterköps- avtal endast får ingås om det görs i valutapolitiskt syfte. Vid samma tillfälle framförde fullmäktige också att såväl fullmäktiges som riks- dagens roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över (bet. 2015/16:FiU41).

I februari 2016 löpte valutaåterköpsavtalet med centralbanken i Ukraina ut, efter totalt sex månader.21

18Riksbanken (2015b).

19Riksbanken (2015c).

20Finansutskottet (2015), punkt 2.

21Riksbanken (2017), s. 58.

1351

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.5.2ECB:s och Federal Reserves valutaåterköpsavtal

Under finanskrisen 2007 och framåt ingick både Fed och ECB ett flertal valutaåterköpsavtal för att förse andra länders centralbanker med dollar respektive euro. På mindre än ett år (december 2007– oktober 2008) ingick Fed valutaåterköpsavtal med 14 andra central- banker; däribland Danmarks Nationalbank, ECB, Norges Bank och Riksbanken.22 Även ECB ingick under krisåren ett flertal valutaåter- köpsavtal, däribland med Riksbanken.

I oktober 2013 beslutade Fed och fem centralbanker att göra sina valutaåterköpsavtal stående tills vidare. Centralbankerna som har in- gått stående avtal med Fed är ECB samt centralbankerna i Japan, Kanada, Schweiz samt Storbritannien.23 De stående valutaåterköps- avtalen har inget maximalt belopp men kan enligt ECB ses som ett ramavtal och en avsiktsförklaring.24 Fed beskriver på sin hemsida att valutaåterköpsavtalen bidrar till finansiell stabilitet och fungerar som en likviditetsförsäkring.25

31.6Gällande rätt

31.6.1Unionsrätten

ECB och de nationella centralbankerna inom Eurosystemet har rätt att ingå bl.a. valutaåterköpsavtal med andra centralbanker (artikel 23

iECBS-stadgan, se även artikel 18 i ECBS-stadgan). ECB anser att vissa åtgärder som syftar till att stärka den finansiella stabiliteten ryms inom dess penningpolitiska mandat, i vart fall när det gäller att förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismen. En sådan åtgärd som innefattas är enligt ECB möjligheten att ingå valutaåter- köpsavtal mellan centralbanker i syfte att finansiera åtgärder som minskar spänningar.26 Dessa frågor anses omfattas av ECB-rådets be- fogenhet att utforma unionens monetära politik (artikel 12.1 i ECBS-

22Destais (2014), s. 4.

23Federal Reserve (2018).

24ECB (2014), s. 82.

25Federal Reserve (2018).

26ECB (2014), s. 67.

1352

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

stadgan).27 De nämnda artiklarna i ECBS-stadgan är dock inte tillämp- liga på Sverige eller andra medlemsstater med undantag.

En annan ECBS-relaterad uppgift avser att de nationella central- bankerna ska inneha och förvalta respektive medlemsstats valuta- reserv (artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget). För denna uppgift gäller ett krav på oberoende (instruktionsförbud) enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget. Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen placeras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor. Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begränsningar i lag (se avsnitt 28.2). Enligt kommitténs bedömning innebär uppgiften inte heller att de nationella centralbankerna fritt ska kunna låna ut pengar från valuta- reserven till någon annan. I de flesta centralbankslagar inom EU anges t.ex. under vilka förutsättningar respektive centralbank får låna ut pengar.

Kommittén bedömer vidare att det av uppgiften att inneha och förvalta valutareserven inte följer någon befogenhet att ingå valuta- återköpsavtal som innebär att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Anledningen är att någon sådan befogenhet inte anges i artikel 127 i EUF-fördraget, medan det t.ex. anges uttryckligen att Eurosystemet ska kunna genomföra vissa valutainterventioner vid bl.a. fast växelkurs. Snarare bör valutaåterköpsavtal ses som ett kom- plement till att hålla tillgångar i valutareserven, som kan användas t.ex. för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Dessutom finns det uttryckliga bestämmelser om Eurosystemets rätt att ge och ta upp lån i olika valutor i artikel 18.1 i ECBS-stadgan (som dock inte gäller för Sveriges del).

Sammanfattningsvis finns det inte någon bestämmelse i fördraget som förutsätter att Riksbanken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Ett sådant mandat måste därför grundas på specifika bestämmelser i riksbankslagen. Se vidare kommitténs förslag i avsnitt 31.8.

27När de nationella centralbankerna inom Eurosystemet ingår valutaåterköpsavtal måste dessa godkännas av ECB, i syfte att säkerställa att de överensstämmer med unionens penning- och valutapolitik (artikel 31.2 i ECBS-stadgan).

1353

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.6.2Regeringsformen

Valutaåterköpsavtal och andra liknande finansiella avtal som Riks- banken för egen räkning ingår med stöd av riksbankslagen är inte en sådan internationell överenskommelse som avses i 10 kap. regerings- formen. Staten ansvarar visserligen för Riksbankens åtaganden, men Riksbanken är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses ha befogenhet att utan särskilt medgivande från riksdagen åta sig sådana förpliktelser som har ett direkt samband med dess verk- samhet.

Dessa omständigheter utesluter dock inte att det i riksbankslagen tas in begränsningar av Riksbankens befogenheter att ingå vissa typer av avtal i de situationer när så bedöms lämpligt.

31.6.3Riksbankslagen

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i valutapolitiskt syfte dels ta upp utländsk kredit, dels bevilja kredit till annan cen- tralbank och inom ramen för verksamheten i Banken för interna- tionell betalningsutjämning, BIS (7 kap. 4 §). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Begreppet valutaåterköpsavtal används dock inte i riksbankslagen. Det följer vidare av gällande rätt att valutaåter- köpsavtal endast får ingås av valutapolitiska skäl. Som beskrivs i av- snitt 19.1 är den innebörd som detta uttryck har getts i förarbetena till riksbankslagen inte självklar. Det är exempelvis inte uppenbart att valutaåterköpsavtal som ingås i syfte att säkerställa banksystemets finansiering i en krissituation är förenliga med gällande rätt. Det gäller oavsett om kopplingen mellan det andra landet och det svens- ka finansiella systemet är stark eller svag. Kommittén föreslår i kapi- tel 19 att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i fråga om Riksbankens verksamhet. Villkoren för valutaåterköpsavtal ska där- för i den nya riksbankslagen bygga på annan grund, se avsnitt 31.8.

1354

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.7Andra centralbankers möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal

ECB och Fed behöver inget godkännande från respektive parlament eller annat politiskt organ för att ingå valutaåterköpsavtal.28 Såvitt kommittén känner till krävs inte heller något sådant godkännande för någon nationell centralbank inom EU.

Norges Bank fattade under finanskrisen beslutet om valutaåter- köpsavtal med Fed efter godkännande från sitt finansdepartement.29 Enligt ordalydelsen av den nu gällande norska centralbankslagen (26 § LOV-1985-05-24-28) krävs ett godkännande för alla sådana av- tal från konungen. I praktiken är det regeringen som avses i bestäm- melsen. Kravet på godkännande har dock tagits bort i den nya cen- tralbankslag (sentralbanksloven) som träder i kraft den 1 januari 2020. Motiveringen till att ta bort kravet på godkännande är att kraven på säkerhet förtydligas i den nya lagen samt att det slås fast att avtalen ska främja Norges Banks ändamål.30

31.8Kommitténs överväganden

Riksbanken bör även i den nya riksbankslagen ges befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal. Ett sådant samarbete mellan centralbanker är väl utvecklat och till stor ömsesidig nytta, vilket visades senast under den globala finanskrisen.31 Att valutaåterköpsavtal används centralbanker emellan gynnar inte minst länder med små valutor, såsom Sverige. Det behöver emellertid förtydligas i lagstiftningen i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal. I det följande behandlas tre olika situationer; i den första situationen handlar det om att tillgodose Riksbankens eget behov av utländsk valuta för sin verksamhet. I de andra två situ- ationerna handlar det om att tillgodose andra centralbankers behov.

28Destais (2014), s. 6.

29NOU 2017:13, s. 207.

30Ibid., s. 506 och 528.

31Se även SOU 1986:22, s. 124.

1355

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.8.1Att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta

Kommitténs förslag: I syfte att finansiera sin verksamhet enligt denna lag får Riksbanken ta upp kredit från eller ingå valutaåter- köpsavtal, eller andra liknande avtal med en annan centralbank. Sådana avtal får också ingås med Banken för internationell betal- ningsutjämning.

Ett valutaåterköpsavtal är ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalningsut- jämning som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas.

Kommittén bedömer att det är lämpligt att Riksbanken ges befogen- het att utan särskilt godkännande ingå valutaåterköpsavtal för att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta. Vidare föreslår kom- mittén att det i den nya riksbankslagen tas in en definition med inne- börden att ett valutaåterköpsavtal avser ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalnings- utjämning (BIS) som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tag- its i anspråk ska återbetalas.

Riksbankens möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal föreslås kom- ma till uttryck genom en bestämmelse som anger att Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal i syfte att finansiera sin verksamhet. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.32 Riks- banken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal i flera syften. Ett syfte är att skaffa finansiering för att utföra penningpolitiska åtgärder i ut- ländsk valuta. Riksbanken föreslås i avsnitt 18.11.5 få genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. I ett läge där kronan på spekulativa grunder försvagas kraftigt kan det inte uteslutas att valuta- återköpsavtal kan öka förmågan att motverka kronförsvagningen ge- nom att finansiera valutainterventioner.

I avsnitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till upp- gift att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta för att bidra till det finansiella systemets effektivitet och stabilitet. För att fullgöra den uppgiften måste Riksbanken ha tillgång till utländsk valuta. Riksban-

32Som beskrivs i avsnitt 19.1 ska begreppet valutapolitik inte användas i den nya riksbankslagen.

1356

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

kens tillgång till utländsk valuta kommer främst från valutareserven, men ett andra syfte med valutaåterköpsavtal är att ett sådant kan an- vändas som kompletterande finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta.

I ett eventuellt läge där Sverige har fast växelkurs ges Riksbanken befogenhet att försvara växelkursen. Valutainterventioner bör i ett sådant läge kunna finansieras även genom valutaåterköpsavtal (växel- kursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet behandlas i kapi- tel 19).

Enligt gällande rätt får Riksbanken ta upp kredit från annan cen- tralbank i valutapolitiskt syfte (7 kap. 4 § riksbankslagen). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valuta- återköpsavtal. Kommittén har inte identifierat några skäl att utesluta rätten att ta upp kredit. Samma förutsättningar för Riksbanken att ta upp kredit som finns i nuvarande lag föreslås gälla som för de avtal som faller inom definitionen av ett valutaåterköpsavtal i den före- slagna riksbankslagen. För att undvika att Riksbanken känner sig begränsad av ett avtals juridiska beteckning föreslås alltså bestäm- melsen också omfatta krediter och andra liknande avtal.

Motpartskretsen föreslås vara densamma som enligt gällande rätt. I avsnitt 30.4 gör kommittén bedömningen att den nuvarande be- stämmelsen att Riksbanken får ta upp kredit inte är avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Enligt kommitténs bedömning framstår det som okontroversiellt att Riksbanken på egen hand tillfälligt lånar från en annan central- bank när Sverige behöver utländsk valuta för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet. Däremot bör Riksbanken inte kunna an- vända dessa medel utan någon begränsning i lag. Begränsningar i Riks- bankens handlingsfrihet regleras i stället i de bestämmelser som avser Riksbankens befogenheter avseende penningpolitik (se avsnitt 18.11) och dess befogenheter att i vissa situationer ge likviditetsstöd i utländsk valuta (se avsnitt 22.7.2) samt proportionalitetsprincipen (se avsnitt 13.5). Valutaåterköpsavtal får också användas för att för- stärka valutareserven.

1357

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.8.2Att tillgodose andra centralbankers behov av valuta

Kommitténs förslag: För att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta får Riksbanken ge kredit till eller ingå valutaåter- köpsavtal eller andra liknande avtal med den centralbanken om Riksbanken bedömer att det tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Om Riksbanken bedömer att det finns skäl att ingå ett avtal i andra fall får avtalet ingås bara om det god- känns av riksdagen.

Inom ramen för verksamheten i Banken för internationell be- talningsutjämning får Riksbanken lämna kredit till eller ingå valuta- återköpsavtal eller andra liknande avtal med Banken för interna- tionell betalningsutjämning.

Avtal som tydligt bidrar till Riksbankens måluppfyllelse

I situationer då en annan centralbank vill få tillgång till medel från Riksbanken kan det föreligga en utrikespolitisk eller säkerhetspoli- tisk dimension. Valutaåterköpsavtalets koppling till Riksbankens verk- samhet kan i olika situationer vara mer eller mindre stark. Ett valuta- återköpsavtal med en annan centralbank kan i vissa fall också mot- verka allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige. En sådan situation kan t.ex. föreligga då en bankkris riskerar att inträffa i ett land där svenska banker har betydande verksamhet eller exponeringar.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken ges befogenhet att, utan krav på godkännande, ingå valutaåterköpsavtal i syfte att till- godose andra centralbankers behov av valuta när det samtidigt på ett tydligt sätt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska upp- nå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.

Andra avtal

Valutaåterköpsavtal som Riksbanken ingår med syfte att bistå andra centralbanker kan påverka utrikespolitiska relationer. Detta kan vara särskilt känsligt när avtalet inte medför några tydliga effekter på finansiell stabilitet i Sverige. Om den finansiella stabiliteten i Sverige

1358

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

inte bedöms på ett tydligt sätt kunna påverkas av att Riksbanken till- godoser en annan centralbanks behov av valuta anser kommittén att utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska aspekter måste vägas in. Det behöver därför i en sådan situation noga övervägas om det är moti- verat att Sverige, genom Riksbanken, ingår ett valutaåterköpsavtal. I det övervägandet bör beaktas att det kan gynna Sveriges långsiktiga intressen att medverka till valutaåterköpsavtal även om kortsiktiga skäl saknas. Det kan öka möjligheterna att i framtiden ingå valuta- återköpsavtal när Sverige behöver sådana. Denna aspekt kan beaktas oavsett vilket organ i Sverige som godkänner ingående av ett speci- fikt valutaåterköpsavtal.

Kommittén föreslår därför att riksdagen ska lämna sitt godkänn- ande för att Riksbanken ska få ingå valutaåterköpsavtal i de fall där det inte tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Däremot ställs inte längre krav på valutapolitiskt syfte som enligt gällande rätt.

Kommittén bedömer att det är lämpligast att riksdagen och inte regeringen ska godkänna avtalen. Skälen för detta är att det är riks- dagen som är Riksbankens huvudman. I samma riktning talar det för- hållandet att riksdagen måste lämna sitt godkännande innan regeringen får ge ett lån till ett annat land (t.ex. Sveriges lån till Island 2009).

Om Riksbanken ombeds att ingå ett valutaåterköpsavtal och Riks- banken bedömer att det finns skäl att säga ja får Riksbanken be om riksdagens godkännande för att få ingå avtalet. De skäl som Riks- banken lägger till grund för en framställning till riksdagen behöver inte vara att det har samband med Riksbankens uppgifter. Det kan vara ett tillräckligt skäl att stödja den andra centralbankens utföran- de av sina centralbanksuppgifter. Med kravet på ett godkännande följer inte någon möjlighet för riksdagen att instruera Riksbanken att ingå ett valutaåterköpsavtal (eller annat liknande avtal) med en annan centralbank. För regeringens och riksdagens del står andra verktyg till förfogande för det fall att det finns skäl att bistå ett annat land som befinner sig i en ekonomisk eller finansiell kris.

Godkännandet är heller inte avsett att lämnas vid varje enskild transaktion utan det är det första avtalet (ramavtalet) som kräver godkännande. En förnyelse av ett valutaåterköpsavtal skulle dock kräva ett godkännande om inte annat framgår av riksdagens initiala

1359

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

godkännande. Det kan exempelvis noteras att avtalen med central- bankerna på Island och i Lettland 2008 förnyades flera gånger.

För att ge ett konkret exempel på den föreslagna bestämmelsens tillämplighet noteras att de motiveringar som framgår av Riksban- kens beslut om att ingå valutaåterköpsavtal med Ukrainas central- bank 2015 (se avsnitt 31.5.1) inte ger intrycket av att Riksbanken be- dömde att avtalet skulle tydligt förbättra Riksbankens förutsättningar för att uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det är därför kommitténs bedömning att Riksbankens avtal med centralbanken i Ukraina 2015 var av sådan art att om en likadan situation skulle uppstå efter att den nya riksbankslagen har trätt i kraft så skulle det avtalet kräva ett godkännande från riksdagen.

Avtal med banken för internationell betalningsutjämning

Enligt gällande rätt får Riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kre- dit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betal- ningsutjämning. En motsvarande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen, den nya bestämmelsen bör dock avse inte bara kre- diter utan även valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal.33 Efter- som begreppet valutapolitiskt syfte föreslås utmönstras uppställs inte ett sådant krav i den nya riksbankslagen. En begränsning följer dock av att avtalen ska ingås inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning.

33Som redovisas i avsnitt 26.4.2 har Riksbanken ingått ett s.k. inlåningsavtal med Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) med innebörden att Riksbanken får låna utländsk valuta av BIS (dels som oförbindande kreditförklaring, dels som valutaåterköpsavtal när den utländ- ska valutan som erhålls från BIS byts mot värdepapper). Vid varje tillfälle krävs ett godkänn- ande av BIS.

1360

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.9Referenser

Destais, C. (2014), ”Central bank currency Swaps and the international monetary system”, CEPII Policy Brief nr 2014-05, september.

ECB (2009), “ECB activates the swap line with Sveriges Riksbank”,

10 juni. Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2009/html/pr090610.en.html Europeiska centralbanken.

ECB (2014), Monthly bulletin, augusti. Europeiska centralbanken.

ECB (2016), ”What are currency swap lines?”, 27 september.

Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/ explainers/tell-me-more/html/currency_swap_lines.en.html Europeiska centralbanken.

Federal Reserve (2018), ”Central bank liquidity swaps”,

17 oktober, Tillgänglig på följande webbplats: www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_liquidityswaps.htm

Finansutskottet (2015), protokoll 21 april.

NOU 2017:13, Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland. Norges offentliga utredningar.

Riksbanken (2008a), ”Riksbanken ingår swapavtal med Sedlabanki Islands”, Pressmeddelande, 16 maj.

Riksbanken (2008b), ”Riksbanken beviljar lån till Lettlands centralbank”, Pressmeddelande, 16 december.

Riksbanken (2009a), ”Riksbanken ingår avtal med Estlands centralbank”, Pressmeddelande, 27 februari.

Riksbanken (2009b), ”Swapavtal med Eesti Pank”, Beslutsunderlag, 18 februari.

Riksbanken (2009c), ”Riksbanken lånar euro av ECB”, Pressmeddelande, 10 juni.

Riksbanken (2009d), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2008. Riksbanken (2011), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2010.

Riksbanken (2015a), ”Riksbanken ingår avtal med Ukrainas central- bank”, Pressmeddelande, 19 september.

Riksbanken (2015b), ”Dollarfacilitet till National Bank of Ukraine”, Beslutsunderlag, 11 september.

1361

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

Riksbanken (2015c), Reservation vid direktionssammanträde, 14 september.

Riksbanken (2017), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2016. Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

1362

Del 6:

Organisation och demokratisk

granskning

32 Organisation och ledning

32.1Inledning

32.1.1Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga

riksbanksfullmäktiges uppdrag och sammansättning,

riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta

om antalet direktionsmedlemmar bör förändras,

om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska be- sluten,

hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska ut- formas för att värna den demokratiska legitimiteten för en obe- roende riksbank, och

Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamåls- enligt dimensionerad.

Det bör inledningsvis noteras att vissa av dessa frågor är nära kopp- lade till nästföljande kapitel som handlar om den demokratiska gransk- ningen av Riksbanken. Framför allt behandlas fullmäktiges roll i båda kapitlen. I det här kapitlet behandlas fullmäktiges sammansätt- ning och uppdrag i stort. I nästföljande kapitel behandlas specifikt fullmäktiges kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riks- dagen.

1365

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.1.2En kort historik

Fullmäktige var tidigare det beslutande organet i penningpolitiska frågor. Den nuvarande direktionsmodellen skapades 1999 i samband med de lagändringar som trädde i kraft samma år där Riksbanken gavs en högre grad av självständighet än tidigare. Direktionen över- tog då ifrån fullmäktige uppdraget att bedriva penningpolitik och att sköta verksamheten. Genom ändringarna fick fullmäktige en kon- trollerande funktion i förhållande till direktionen, och även uppgif- ten att utse direktionsledamöterna. Samtidigt utökades fullmäktige från åtta till elva ledamöter.

Enligt nuvarande riksbankslag har direktionen uppgiften att leda Riksbanken. Det framgår vidare av riksbankslagen att ordföranden för direktionen är chef över Riksbanken. Vad chefsansvaret innebär i relation till direktionens kollektiva beslutsfattande är dock inte tydligt i lagen. Modellen med sex chefer som beslutar kollektivt är unik i den svenska myndighetsvärlden.1

Riksbankslagen har inte ändrats sedan 1999. Det innebär dock inte att organisationen inom Riksbanken har varit oförändrad sedan dess. De interna styrdokumenten (arbetsordningen och instruktio- nen2) har ändrats löpande när organisationsförändringar har genom- förts. I vilken grad hela direktionen är involverad i den löpande verk- samhetsstyrningen har varierat över tid, vilket framgår av de revide- ringar som löpande har gjorts i de interna styrdokumenten. Under de första åren med en direktion hade de vice riksbankscheferna s.k. beredningsansvar för olika sakområden eller avdelningar inom ban- ken. Exempelvis var en vice riksbankschef – vid sidan av riksbanks- chefen – ansvarig för penningpolitiken, och en vice riksbankschef var ansvarig för arbetet med finansiell stabilitet. I mitten av 2000- talet tog direktionen beslut som innebar att beredningsansvaret grad- vis avskaffades. När beredningsansvaret avskaffades skedde en större delegering till avdelningscheferna.3 Genom åren har också mer av styrningen delegerats från direktionen till riksbankschefen. År 2008 infördes i den av direktionen beslutade instruktionen att riksbanks- chefen skulle leda den dagliga verksamheten och ha ansvaret för att följa upp verksamheten mot fastställda planer och mot beslutad bud- get.

1Det finns likheter med Riksrevisionens ledningsform med dess tre riksrevisorer.

2Se Riksbanken (2018).

3Öberg (2011), s. 12.

1366

SOU 2019:46

Organisation och ledning

En annan sak som har påverkat Riksbankens inre liv sedan riks- bankslagen senast ändrades 1999 är att antalet anställda har sjunkit rejält. Riksbanken hade i slutet av 1990-talet omkring 750 anställda. 2018 hade antalet anställda halverats till 362 (317 årsarbetskrafter), bl.a. till följd av en mindre omfattande roll i kontantförsörjning och kontanthantering.4

32.1.3Utgångspunkter och disposition

Utgångspunkter för hur Riksbankens organisation och ledning ska utformas är att den ska vara effektiv och ändamålsenlig i förhållande till de olika uppgifter som Riksbanken tilldelas i den nya riksbanks- lag som kommittén föreslår. Det är också viktigt att säkerställa en allsidig analys av de viktiga samhällspåverkande beslut som Riksban- ken fattar samt att maktkoncentration i sådana beslut undviks. Valet av lämplig organisation handlar därför i grunden om en avvägning mellan effektivitet och att skapa förutsättningar för en allsidig belys- ning av viktiga samhällsekonomiska frågor. Ökad effektivitet med färre involverade i styrningen av Riksbanken behöver också vägas mot det faktum att centralbankschefer ska vara svåra att avsätta, vilket även det kan motivera att beslut fattas av flera personer. Samtidigt ska organisation och ledning utformas på ett sätt som möjliggör att huvudmannen, dvs. riksdagen, får goda möjligheter till ansvarsut- krävande. En god möjlighet till ansvarsutkrävande kan även bidra till att förbättra måluppfyllelsen. Beslutsfattare som vet att de ansvarar för sina beslut och behöver kunna motivera sitt agerande kommer rimligen i än större grad att vinnlägga sig om att agera så att uppställda mål uppnås.

I avsnitt 32.2 redogörs för gällande rätt, inklusive de unionsrätts- liga kraven för en centralbanksledning. I avsnitt 32.3 följer en genom- gång av andra svenska myndigheters organisation och ledningsfor- mer.

Som underlag för kommitténs ställningstaganden är det också av intresse att sammanställa uppfattningar av hur Riksbankens organi- sation har fungerat sedan riksbankslagen trädde i kraft 1999. Finans- utskottet genomför vart fjärde eller vart femte år en extern och obe- roende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. Utvärderingarna

4Riksbanken (1999), s. 32 och Riksbanken (2019), s. 15.

1367

Organisation och ledning

SOU 2019:46

och dess rekommendationer har i olika grad berört organisations- frågor. De rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i avsnitt 32.4. I samma avsnitt redogörs även för resultaten från den enkätundersökning om hur det är att tjänstgöra i direktionen som 12 direktionsledamöter besvarade 2009. Ett par tidigare direktionsledamöter har även offentligt framfört synpunk- ter om Riksbankens organisation, även dessa redogörs för i avsnittet. Det finns sammantaget ganska begränsat med dokumentation av hur organisationen och ledningen av Riksbanken påverkar verksam- heten. Därför har kommittén under 2018 och 2019 genomfört inter- vjuer med ett tjugotal personer som har eller har haft inblick i Riks- bankens organisation och ledning. Huvuddragen av vad som har framkommit i dessa intervjuer redovisas i avsnitt 32.5.

I avsnitt 32.6 beskrivs ett urval från litteraturen om centralbankers organisation och ledning. I avsnitt 32.7 görs en internationell utblick. Avsnitt 32.8 avslutar kapitlet och där redogör kommittén för sina överväganden.

32.2Gällande rätt

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Riksbanken leds av en direktion. Riksdagen utövar sitt demokratiska inflytande över Riks- banken dels genom fullmäktige som utses av riksdagen, dels genom finansutskottet som är ansvarigt riksdagsutskott för Riksbanken. Riksbankens verksamhet regleras i lag, främst regeringsformen och riksbankslagen. Riksbanken är en förvaltningsmyndighet och om- fattas därför även av förvaltningslagen (2017:900).

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken ha en arbetsordning som beslutas av fullmäktige (9 kap. 4 § riksbankslagen). Den nuvarande arbetsordningen anger Riksbankens övergripande organisation. Av arbetsordningen framgår exempelvis vilka avdelningar som ska finnas. Vid sidan om arbetsordningen har direktionen beslutat om en s.k. instruktion. I instruktionen regleras vissa organisationsförhållanden och verksamhetens inriktning på ett mer detaljerat sätt.5 Det är av

5I relationen mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter beslutar regeringen genom en förordning om en instruktion där regeringen anger en förvaltningsmyndighets uppgifter och hur verksamheten ska organiseras på ett övergripande plan. För Riksbankens del beslutar fullmäktige om en arbetsordning och direktionen beslutar i sin tur om en instruktion. Denna

1368

SOU 2019:46

Organisation och ledning

instruktionen det framgår vilka beslut som direktionen har delegerat till riksbankschefen eller någon annan tjänsteman att fatta.6 Av in- struktionen framgår också bl.a. vilka uppgifter som utförs av vilken avdelning inom Riksbanken och att det är riksbankschefen som ut- övar chefsansvar för avdelningscheferna (instruktionen, i dess lydelse maj 2018).7 Sammanfattningsvis är således instruktionen ett sätt för direktionen att bl.a. fördela arbetet mellan sig, medan fullmäktige har ett inflytande över arbetsordningen som reglerar ledningsfor- merna mer övergripande.

I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser som rör Riksban- kens organisation och ledning vilka dels uttrycks i lag, dels i de in- terna styrdokumenten arbetsordning och instruktion.

32.2.1Fullmäktige

Enligt regeringsformen består fullmäktige av elva ledamöter som utses av riksdagen (9 kap. 13 §). Fullmäktige väljer inom sig en ord- förande och en vice ordförande (1 kap. 3 § riksbankslagen). Full- mäktige är beslutsföra när minst åtta av ledamöterna är närvarande. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet men ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ett beslut om att skilja en ledamot i direktionen från hens anställning förutsätter att minst åtta av fullmäktiges ledamöter är ense om beslutet (2 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen). Bestäm- melser om skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument

m.m.till riksdagen finns i 4 kap. 4 § och 9 kap. 5 § riksbankslagen. Bestämmelser om ersättning till ledamöter och suppleanter i full- mäktige finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (4 kap. 5 § riksbankslagen).

I riksdagsordningen anges (tilläggsbestämmelse 13.21.1) vilka hinder som finns mot att vara ledamot i fullmäktige. En ledamot får exempelvis inte vara statsråd, ledamot i Riksbankens direktion eller i konkurs (se även 2 kap. 1 § riksbankslagen).

instruktion ska dock inte sammanblandas med de förordningar med instruktioner som reger- ingen beslutar om för sina förvaltningsmyndigheter.

6Det följer av riksbankslagen att direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 §).

7Instruktionen finns tillgänglig på Riksbankens hemsida.

1369

Organisation och ledning

SOU 2019:46

I riksbankslagen regleras vilka ärenden som ska beslutas av full- mäktige. Dessa är:

val av direktionsledamöter, riksbankschef och vice riksbanks- chefer (1 kap. 4 §)

lön och övriga anställningsförmåner för direktionsledamöterna (4 kap. 5 §)

medgivande om kortare karensperiod än ett år för att påbörja en befattning efter avslutad tjänstgöring i banken (3 kap. 1 §)

avskiljande av direktionsledamot (2 kap. 2 § riksbankslagen och 9 kap. 13 § regeringsformen)

beslut om arbetsordning för Riksbanken (9 kap. 4 §)

förslag till riksdagen och Riksrevisionen om disposition av Riks- bankens vinst (10 kap. 3 §)

utformning av sedlar och mynt som banken ger ut (5 kap. 1 §)

ledning av verksamheten vid fullmäktiges revisionsfunktion (9 kap. 2 §)

framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde (4 kap. 1 §)

remissyttranden inom sitt verksamhetsområde (2 kap. 4 §).

De ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktio- nen (1 kap. 5 § riksbankslagen).

Vid fullmäktiges sammanträden ska protokoll föras (2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen). Fullmäktige får inte sammanträda på ett område som är ockuperat av främmande makt (4 kap. 6 § riks- bankslagen).

Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen.

Fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta i direktio- nens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och röst- rätt (3 kap. 3 § riksbankslagen). Beträffande arbetsordningen argu- menteras i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 67) att fullmäktige i sin roll som kontrollorgan skulle ha kvar ett över- gripande ansvar för Riksbankens organisation, vilket tillgodoses ge-

1370

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nom att fullmäktige beslutar om arbetsordningen. Regeringen ansåg dock att det fanns starka skäl för att direktionen skulle bestämma om organisationen mer i detalj och om vilka personer som bör an- ställas i ledande funktioner. I praktiken har Riksbanken löst denna ansvarsfördelning mellan fullmäktige och direktionen genom att full- mäktige beslutar om en arbetsordning som innehåller övergripande bestämmelser om Riksbankens organisation medan direktionen be- slutar om en instruktion som innehåller mer detaljerade bestämmel- ser om organisationen.

Den kontrollerande funktionen berörs också uttryckligen i Riks- bankens arbetsordning, som fullmäktige har beslutat om (3 § i arbets- ordningen, i dess lydelse i mars 2018). Inom ramen för den kon- trollerande funktionen kan fullmäktige begära att en direktionsleda- mot är föredragande vid fullmäktiges sammanträden. Enligt samma paragraf i arbetsordningen ska direktionen tillhandahålla kanslistöd för fullmäktiges sammanträden m.m.8

32.2.2Direktionen

Enligt regeringsformen leds Riksbanken av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen). Direktionen består av sex ledamöter som utses för fem eller sex år (1 kap. 4 § riksbanks- lagen). Det finns inga begränsningar på hur många gånger en direk- tionsledamot kan bli omvald. Fullmäktige har mandat att besluta om att skilja en direktionsledamot från sitt uppdrag. En ledamot i Riks- bankens direktion får dock endast skiljas från sitt uppdrag om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försum- melse (9 kap. 13 § regeringsformen). Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt ska vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt ska vara vice riksbankschef (1 kap. 4 § riksbankslagen). För närvarande är samtliga direktionsledamöter utöver riksbankschefen vice riksbankschefer, vilket innebär att de vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe.

Lön och andra anställningsförmåner för ledamöter i direktionen fastställs av fullmäktige (4 kap. 5 § riksbankslagen).

8Se Riksbanken (2018).

1371

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Vilka hinder som finns för någon att vara ledamot i direktionen framgår av 3 kap. 1 § riksbankslagen. En ledamot i direktionen får exempelvis inte vara ledamot i riksdagen, vara statsråd, anställd i Regeringskansliet eller i konkurs. Bestämmelser om att direktions- ledamöterna är skyldiga att till riksdagen anmäla innehav av finansi- ella instrument m.m. finns i 4 kap. 4 § riksbankslagen.

Direktionen beslutar om de ärenden som inte ska avgöras av full- mäktige (1 kap. 5 § riksbankslagen). Direktionen beslutar kollektivt. Penningpolitiska beslut fattas vid de penningpolitiska mötena genom omröstning (jfr 28 § förvaltningslagen). Riksbankschefen är ordfö- rande i direktionen och har utslagsröst vid lika röstetal, vilket följer av förvaltningslagen (29 § andra stycket andra meningen). Varje en- skild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett direktionsbeslut, t.ex. ett räntebeslut eller de prognoser som majo- riteten ställer sig bakom. Även reservationsrätten följer av förvalt- ningslagen (30 § första stycket). Direktionen är beslutför när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Ärenden som kräver ett skynd- samt beslut får dock avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyl- dig att rösta för mer än ett förslag (3 kap. 3 § andra stycket riks- bankslagen). Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslags- och rösträtt (3 kap. 3 § tredje stycket riksbanks- lagen).

Vid direktionens sammanträden ska protokoll föras (3 kap. 3 § riksbankslagen). Riksbanken har valt att vara transparent kring de olika ledamöternas ståndpunkter med detaljerade protokoll vid de penningpolitiska mötena där de enskilda ledamöternas ståndpunkter framgår. Detta är ovanligt i styrelsesammanhang. Det kan även jäm- föras med exempelvis ECB som talar med en röst utåt och inte redo- visar minoritetens ståndpunkter. Riksbankens direktion är i denna mening vad som brukar kallas en individualistisk kommitté. Leda- möterna av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § riksbankslagen).

Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att Riksbanken hushållar väl med statens medel (9 kap. 1 a § riksbankslagen). Direktionen ska

1372

SOU 2019:46

Organisation och ledning

också säkerställa att det vid Riksbanken finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (9 kap. 1 a § riksbanks- lagen).

Förste vice riksbankschefen är riksbankschefens ställföreträdare, om även denne är förhindrad inträder annan vice riksbankschef som ställföreträdare. Inträdesordningen bestäms i första hand av fullmäk- tiges beslut. Om inträdesordningen inte framgår av något fullmäktige- beslut ska den vice riksbankschef inträda som har längst tjänstgör- ingstid som vice riksbankschef i Riksbanken (11 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Vidare ska direktionen hålla fullmäktige informerade om förhåll- anden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten. Detta sker i praktiken genom att fullmäktige sammanträder på Riksbanken cirka tio gånger om året.9 Direktionen ska också enligt arbetsord- ningen se till att riksdagen får det underlag som den behöver för att ta ställning till förvaltningen av Riksbanken (9 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Om riksbankschefens roll och befogenheter

Det framgår alltså av lag, både av regeringsformen och av riksbanks- lagen, att Riksbanken leds av en direktion. I riksbankslagen framgår vidare att fullmäktige utser ordföranden i direktionen som samtidigt ska vara chef för Riksbanken (1 kap. 4 §). Med undantag av rollen som ordförande i Riksbankens direktion, och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § riksbankslagen), har riksbankschefen inte några särskilt i lag angivna uppgifter eller befogenheter. Arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och de vice riksbankscheferna framgår därmed ut- över detta inte i lagen utan i arbetsordningen och instruktionen.

Lagen föreskriver ett kollektivt beslutsfattande i direktionen. Direktionen kan dock besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 § riks- bankslagen). I arbetsordningen (10 §, i dess lydelse i mars 2018), slår fullmäktige fast att riksbankschefen ”leder och övervakar den dagliga såväl som den långsiktiga verksamheten i Riksbanken”. Vidare fram- går riksbankschefens ansvar för verksamhetsstyrningen tydligare i den instruktion som direktionen själv har beslutat om. I instruktio-

9Barvèll m.fl. (2019), s. 90.

1373

Organisation och ledning

SOU 2019:46

nen framgår bl.a. att riksbankschefen har chefsansvar för avdelnings- cheferna och att riksbankschefen har ansvar för att löpande följa upp Riksbankens verksamhet inom ramen för fastställd budget och verk- samhetsplan (7 och 8 §§ i instruktionen, i dess lydelse i maj 2018).

32.2.3Finansutskottet

Finansutskottet är det av riksdagens utskott som ansvarar för att bereda ärenden som rör Riksbanken. Hur riksdagen, via finansut- skottet, utövar sitt huvudmannaskap över Riksbanken beskrivs i av- snitt 33.4.1.

Ordförande och vice ordförande i fullmäktige träffar finansut- skottet cirka två gånger per år. I övrigt finns endast informella infor- mationskanaler mellan finansutskottet och fullmäktige. Det kan också noteras att samtliga riksdagspartier är representerade i finans- utskottet, men att så inte är fallet i fullmäktige. Detta beror på att fullmäktige har färre platser än finansutskottet, och att partierna sinsemellan överenskommer om hur de olika utskottsplatserna ska fördelas.

32.2.4Unionsrätten

Unionsrätten medför vissa restriktioner för hur centralbankers led- ning kan organiseras. En sådan är att mandatperioden för en central- bankschef eller vice centralbankschef måste vara minst fem år. Detta gäller även i de fall en centralbankschef blir omvald. Vidare kan enligt EUF-fördraget en centralbankschef avsättas endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter, eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

I ECBS-stadgan finns det inte några uttryckliga jävsregler eller kvalifikationskrav för de nationella centralbankscheferna. I fråga om ECB:s direktion finns det dock en regel om att dessa ledamöter ska vara personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finan- siella sektorn är allmänt erkända (artikel 11.2).

Vidare anges i ECBS-stadgan att dessa ledamöter som huvud- regel inte får utöva någon annan avlönad eller oavlönad yrkesverk- samhet, vilket i princip utesluter bisysslor eller s.k. externa experter (artikel 11).

1374

SOU 2019:46

Organisation och ledning

I fråga om de nationella centralbankerna utanför eurosamarbetet kan det EU-rättsliga instruktionsförbudet innebära begränsningar för vilka personer som kan komma på fråga för ett sådant uppdrag (se bl.a. artikel 7 i ECBS-stadgan). Vidare ska mandattiden för så- dana chefer vara minst fem år och de får inte avsättas annat än under vissa särskilda omständigheter (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Enligt ECB:s tolkning lägger dock unionsrätten även vissa begränsningar vad gäller vice centralbankschefer och eventuella externa experter inom ramen för en centralbanks penningpolitiska beslut. I ett ytt- rande rörande en centralbanksreform på Cypern 2018 framförde ECB att det personliga oberoendet skulle vara i fara om inte samma skydd vad gäller anställningslängd och anställningsskydd omfattar samtliga ledamöter i de beslutskommittéer som hanterar ECBS- relaterade uppgifter.10 Det innebär enligt ECB:s synsätt att samtliga ledamöter i en kommitté som utför ECBS-relaterade uppgifter (pen- ningpolitik m.m.) ska ha samma anställningsskydd som övriga leda- möter, inklusive en mandatperiod på minst fem år.

32.3Svenska myndigheter

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Även Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän (JO) är riksdagens myndigheter, lik- som Riksdagsförvaltningen och ett antal mindre nämnder med Riks- dagsförvaltningen som värdmyndighet. Alla andra myndigheter i Sverige är myndigheter under regeringen. Detta avsnitt fokuserar på de delar av den svenska statsförvaltningen som är av relevans för att analysera Riksbankens organisation och ledning. Den svenska för- valtningsmodellen, i betydelsen relationen mellan folkvalda och för- valtningen, har en lång historia och bred acceptans. I den mån prin- ciper för övriga förvaltningsmyndigheter kan användas för Riksban- ken är det därför bra, men Riksbanken har också vissa särdrag vilket påverkar hur organisationen kan och bör utformas. Se kapitel 11 för en djupare beskrivning av svensk myndighetsstyrning och den svenska förvaltningsmodellen.

10ECB (2018).

1375

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.3.1Olika sätt att organisera en svensk myndighet

Statskontoret publicerade 2014 en kartläggning av hur svenska myn- digheter styrs. Statskontorets kartläggning visar att antalet lednings- former är betydligt fler än de tre ledningsformerna som regleras i myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte omfattar Riksbanken.

Myndighetsförordningens tre ledningsformer är

enrådighetsmyndighet (leds av en myndighetschef eller general- direktör, exempelvis Statistiska centralbyrån)

styrelsemyndighet (leds av en styrelse, exempelvis Finansinspek- tionen)

nämndmyndighet (leds av en nämnd, exempelvis Statens överkla- gandenämnd).

I Statskontorets kartläggning omfattas 218 myndigheter som har någon av myndighetsförordningens tre ledningsformer. Av dessa är enrådighet den klart dominerande myndighetsformen, 131 av de 218 kartlagda myndigheterna leds av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa har regeringen valt att inrätta ett insynsråd för att tillgodose behovet av demokratisk insyn. Av de resterande kartlagda myndig- heterna är 55 nämndmyndigheter och 32 styrelsemyndigheter.11 I av- snitt 11.3.3 görs en genomgång av vilka hänsyn som tas när det gäller regeringens beslut om en myndighets ledningsform med utgångs- punkt i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75).

I samband med Statskontorets kartläggning av myndigheternas ledningsformer genomfördes intervjuer med tjänstemän på departe- menten. Ett argument för styrelseformen som framfördes var att det på grund av verksamhetens art i vissa fall anses mindre lämpligt att en enda person är ansvarig för myndighetens beslut. Det rör myn- digheter som har mandat att fatta beslut som får stora konsekvenser för medborgare eller företag. Detta stämmer även väl överens med de skäl som regeringen anför för när en styrelse är en lämplig led- ningsform. Som exempel nämns Finansinspektionen, vars tillsyns- verksamhet kan få stora konsekvenser för de olika företag som om-

11Statskontoret (2014), s. 7.

1376

SOU 2019:46

Organisation och ledning

fattas av tillsynen. En styrelse bedömdes tillföra både en breddad kompetens, vilket borgar för bättre beslut, och en ökad legitimitet.12 Ytterligare en lärdom från Statskontorets kartläggning är att det visserligen är en stor formell skillnad mellan en enrådighetsmyndig- het med en myndighetschef som ensam är ansvarig för verksamheten och en styrelse- eller nämndmyndighet med delat ansvar inför huvud- mannen. Men i praktiken ligger ett stort ansvar på myndighetschefen även i en styrelsemyndighet. Särskilt som myndighetschefen, till skillnad från övriga styrelseledamöter, är verksam på heltid i myn- digheten och styr över den löpande verksamheten. Det är också vik- tigt att betona att i statliga förvaltningsmyndigheter sitter myndig- hetschefen och styrelseledamöter på egna mandat från regeringen. Detta skiljer sig från exempelvis aktiebolag där den verkställande direktören utses av styrelsen och kan avsättas av denna. Oavsett om det finns en styrelse eller inte är det i regel också myndighetschefen som får ta ansvar om något går snett för myndigheten, trots att det formellt är styrelsen som utgör myndighetens ledning. I Statskon- torets rapport beskrivs att det inte har framkommit något exempel

på att regeringen har utkrävt ansvar av styrelsen.13

Parlamentarisk utredning avseende Riksrevisionens ledningsformer

Riksrevisionen och Riksbanken har likheter. Båda är myndigheter under riksdagen och båda har ett kollektivt ledarskap. I Riksrevisio- nens fall utgörs ledningen av tre riksrevisorer och i Riksbankens fall av sex direktionsledamöter. I slutet av 2018 beslutade riksdagen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över Riksrevisionens ledningsformer (bet. 2018/19:KU6).

Den parlamentariska kommittén lämnade i juni 2019 förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen.14 Det ska enligt förslaget en- dast finnas en av riksdagen vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer. Riksrevisorn ska vara chef för myndigheten Riksrevisionen och ansvarig inför riksdagen för granskningen av den statliga verksamheten.

12Ibid., s. 64.

13Ibid., s. 124.

142018/19:URF1.

1377

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommittén föreslår vidare att riksdagen även ska välja en riks- revisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. Riks- revisionsdirektören ska i första hand ta hand om den dagliga admini- strativa ledningen av myndigheten, men ska även kunna anförtros och avgöra revisionsärenden när riksrevisorn inte är i tjänst eller då det föreligger en jävssituation mellan riksrevisorn och det som ska granskas. Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören föreslås var för sig väljas av riksdagen, normalt för en gemensam mandattid om sju år (riksrevisorn kan inte väljas om, däremot vad gäller riksrevi- sionsdirektören finns inga hinder mot omval).

Motiveringen som utredningen framför för sitt förslag om en ny ledningsstruktur på Riksrevisionen är att den tredelade ledningsstruk- turen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. Det underlag som tagits fram i ut- redningen visar att myndigheten fungerar väl för närvarande men att organisationsformen rymmer risker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på längre sikt. Utredningen drar därför slutsatsen att det har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet.15

Efter remissbehandling och beredning förväntas förslagen röran- de Riksrevisionen träda i kraft våren 2020.

32.3.2Hur myndighetschefer utses

Hur regeringen utser sina myndighetschefer

När regeringen utser sina generaldirektörer och andra myndighets- chefer tas normalt en krav- eller kompetensprofil fram, och tjänsten brukar som huvudregel utannonseras.16 Uppgift om vilka som har ansökt omfattas som utgångspunkt av sekretess i tio år (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Anställningen som generaldirektör är ett förordnande som gäller i sex år. Regeringen kan förlänga en anställning med tre år ytterligare på en och samma myndighet. Efter nio år som chef vid samma myn- dighet bör dock förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet övervägas. Det bör dock inte finnas några formella hinder

15Ibid., s. 7

16Statskontoret (2014), s. 94.

1378

SOU 2019:46

Organisation och ledning

mot att ytterligare förlänga en anställning. Man kan t.o.m. tänka sig att någon i undantagsfall blir kvar som chef för en myndighet i mer än tolv år.17

En sökande som inte får en statligt utannonserad tjänst kan över- klaga beslutet till Statens överklagandenämnd, det omfattar även tjänstetillsättning som generaldirektör. Statens överklagandenämnd bedömer då tjänstetillsättningen utifrån dels jobbannonsen, dels lag- kravet på att avseende bara ska fästas vid sakliga grunder såsom för- tjänst och skicklighet vid offentlig anställning (4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning).

Ordinarie domare utses av regeringen, på förslag av Domarnämn- den. Det är mycket svårt att avsätta ordinarie domare, vilket syftar till att garantera deras självständighet. Statskontoret konstaterar att det gör att ledningsformen för domstolarna inte blir jämförbar med andra ledningsformer.18 Det finns dock likheter med Riksbankens ledningsformer.

Hur riksdagen utser sina myndighetschefer

När riksrevisorer ska väljas publiceras information så att intresserade kan anmäla sitt intresse, men det finns ingen formell ansökningspro- cess. Tillsättningen kan heller inte överklagas till Statens överklagan- denämnd. Riksrevisorer väljs för en mandatperiod om sju år och de kan inte väljas om.

Under lagstiftningsarbetet i samband med Riksrevisionens till- komst framförde vissa remissinstanser att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. I den proposition som låg till grund för inrättandet av Riksrevisionen ansågs dock några sådana krav inte nödvändiga eftersom riksdagen i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formu- lerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109–112).

Det ska noteras att det inte heller finns några fastlagda krav för direktionsledamöter. Det framgår av förarbeten till lagändringarna

1999 (prop. 1997/98:40 s. 71) att:

17SOU 2011:81, s. 127.

18Statskontoret (2014), s. 38.

1379

Organisation och ledning

SOU 2019:46

det måste anses olämpligt att genom snäva kriterier begränsa fullmäk- tiges fria val av direktionen. Regeringen lämnar därför inga förslag om särskilda kriterier för ledamöterna i direktionen, inte heller för riks- bankschefen, men utgår ifrån att fullmäktige vid sina val beaktar att lämplig kompetens finns företrädd i direktionen.

När det gäller rekrytering av riksdagens ombudsmän finns en bered- ningsdelegation (bestående av en företrädare från varje parti i ut- skottet) som bereder frågor om val, och som lägger förslag på vilka personer konstitutionsutskottet bör föreslå att riksdagen ska välja.19 För Riksbankens del är det som tidigare beskrivet fullmäktige

som utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna.

32.3.3Myndighetschefens roll

Det är av intresse att studera vilka befogenheter andra myndighets- chefer har getts för att leda myndigheten. Riksbanken har mest lik- het med ledningsformen styrelsemyndighet (se även avsnitt 11.4.2) eftersom det i viss mån går att likna Riksbankens direktion vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef. En tydlig skill- nad från vad som gäller i styrelsemyndigheter är dock att direktionen är närvarande dagligen. Ytterligare en skillnad är att även riksbanks- fullmäktige har vissa styrelsefunktioner, t.ex. att det är fullmäktige som beslutar om arbetsordningen.

I myndigheter under regeringen utses generaldirektören (eller annan myndighetschef) av regeringen. Generaldirektören ges ett brett mandat att styra myndigheten, men kan till skillnad från en riksbanks- chef fråntas sin tjänst om regeringen inte är nöjd med utförandet. Ett exempel på en myndighet som leds av en styrelse är Finansin- spektionen. Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och plane- ring av Finansinspektionens verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschefen (generaldirektören) och styrelsen följer av myn- dighetsförordningens bestämmelser. I myndighetsförordningen fram- går att myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska även hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa

192017/18:URF2, s. 53. Att det är konstitutionsutskottet som föreslår kandidater som om- budsmän följer av riksdagsordningen.

1380

SOU 2019:46

Organisation och ledning

styrelsens beslut (13 § myndighetsförordningen). Den formuleringen har även tydliga likheter med den ansvarsfördelning som framgår av aktiebolagslagen (2005:551). Av aktiebolagslagen (8 kap. 29 §) fram- går nämligen att den verkställande direktören ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vidare får den verkställande direktören utan styrelsens bemyndigande vidta åt- gärder som med hänsyn till omfattning och arten av bolagets verk- samhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse och om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verk- samhet. I sådana fall ska styrelsen så snart som möjligt underrättas om åtgärden. Vidare åläggs den verkställande direktören att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring ska fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen ska skötas på ett betryggande sätt.

Riksrevisionens ledning består 2019 av tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna har enligt 2 § i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, tilldelats ett administrativt ansvar. I det ansvaret ligger bl.a. att säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Vidare be- slutar Riksrevisorerna gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden be- slutar riksrevisorerna, efter samråd med varandra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. En parlamentarisk utredning före- slog 2019 att dra ner antalet riksrevisorer till en (se avsnitt 32.3.1).

32.3.4Riksbankens särställning som myndighet

Riksbanken har i ett antal ytterligare avseenden särdrag jämfört med andra förvaltningsmyndigheter (se kapitlen 11 och 12). Vid analysen av Riksbankens organisation och ledning behöver särskilt dessa särdrag beaktas:

Att en viktig del av den ekonomiska politiken, nämligen penning- politiken, har delegerats till Riksbanken att utföra under obero- ende.

Att Riksbanken åtnjuter ett finansiellt oberoende genom att den fastställer sin egen budget för verksamheten. Det finns därmed inget anslag för Riksbankens verksamhet i statens budget.

1381

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Detta innebär att förändringar av verksamheten endast kan beslutas via lag, vilket utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag via instruktion och regleringsbrev som används för myndigheter under reger- ingen.

Att utrymmet för att skilja en direktionsledamot från anställ- ningen är synnerligen begränsat, i likhet med vad som gäller för riksrevisorer och domare, i syfte att garantera deras självständig- het. Den ordningen innebär att direktionen inte är direkt bero- ende av att ha riksdagens förtroende. Indirekt skulle dock direk- tionens möjligheter att uppnå sina mål försvåras om de inte hade riksdagens förtroende.

Dessa särdrag har följder för hur Riksbankens organisation och led- ning bör utformas, vilket analyseras i kommande avsnitt.

32.4Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade erfarenheter

I detta avsnitt redogörs för synpunkter på Riksbankens organisation som har lämnats i finansutskottets externa utvärderingar av Riksban- kens penningpolitik. Därefter redogörs för resultaten av den enkät- undersökning med riksbankscheferna som publicerades 2010. Även tal och intervjuer som direktionsledamöter har hållit och som av- handlar Riksbankens organisation redogörs för i detta avsnitt.

32.4.1Externa utvärderingar

Finansutskottet låter vart fjärde eller vart femte år genomföra en extern och oberoende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. De tre hittillsvarande utvärderingarna har i olika hög grad berört organisationsfrågor. Den analys och de rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i detta avsnitt.

1382

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Den första externa utvärderingen

Den första utvärderingen omfattade perioden 1995–2005 och utför- des av professorerna Francesco Giavazzi och Fredric Mishkin. De argumenterade att det faktum att alla direktionsledamöter gemen- samt ansvarade för ledningen av verksamheten försvårade ledamö- ternas individuella ansvar.

Om ledningsansvaret ålades riksbankschefen och vice riksbankschefen skulle ledningen av Riksbankens verksamhet bli effektivare. Det skulle också förbättra den penningpolitiska processen genom att framhäva att de övriga direktionsledamöternas huvuduppgift är att fatta penning- politiska beslut, att utforma Riksbankens övergripande strategi genom att främja både ekonomisk och finansiell stabilitet, att förvalta valuta- reserven på bästa sätt och att kommunicera med allmänheten. Detta är ett heltidsarbete och måste befrias från ledningsuppgifter som kan minska ledamöternas fokusering på sina huvudsakliga arbetsuppgifter.20

Vidare resonerade de kring den då upplevda svårigheten i att hitta lämpliga och intresserade kandidater, och framförde i det samman- hanget att direktionen skulle kunna fungera med fem eller t.o.m. fyra ledamöter. Slutligen berörde utvärderarna utnämningsprocessen för direktionsledamöter. De menade att det är en god idé att delegera utnämningarna till ett från riksdagen fristående organ som riksbanks- fullmäktige, med motiveringen att det minskar risken för politisk inblandning. De rekommenderade dock att det, kompletterande till denna ordning, skulle införas en formell utfrågning av kandidaterna inför riksdagens finansutskott, följt av en förtroendeomröstning.

Motiveringen som gavs för rekommendationen var att eftersom:

centralbanker är en av de statliga myndigheter som har störst självstän- dighet måste deras tjänstemän genomgå en noggrann offentlig gransk- ning innan de utses. Eftersom Riksbanken, till skillnad från andra svens- ka myndigheter är en myndighet som lyder under riksdagen, och inte regeringen, är riksdagens finansutskott en lämplig plats för en sådan offent- lig granskning.21

I betänkandet som behandlar utvärderingen avvisade finansutskottet förslaget om att minska antalet ledamöter i direktionen, och fram- höll att det är viktigt att direktionen är tillräckligt stor för att garan- tera en så allsidig sammansättning av direktionen som möjligt (bet. 2006/07:FiU27 s. 23). Utskottet delade heller inte utvärderar-

20Giavazzi och Mishkin (2006), s. 78.

21Ibid., s. 83, rekommendation 9.

1383

Organisation och ledning

SOU 2019:46

nas uppfattning att offentliga utfrågningar i utskottet av nominerade kandidater till direktionen skulle stärka utnämningsprocessen. Ut- skottet framförde tvärtom att offentliga utfrågningar riskerade att undergräva fullmäktiges roll och ansvar, och att förslaget saknar mot- svarighet i svensk offentlig förvaltning (bet. 2006/07:FiU27 s. 35).

Den andra externa utvärderingen

Den andra utvärderingen omfattade perioden 2005–2010. Utvärde- rarna professorerna Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet berörde organisationsfrågor endast kortfattat.22 De noterade dock att i de flesta andra centralbanker har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. Så var inte längre fallet i Riksbanken efter att beredningsansvaret hade tagits bort (se avsnitt 32.1.2). Rekommendationerna som lämnades rörande organisationen var kopplade till nationellt ansvar för makrotillsyn, och är därmed inte av intresse för kommitténs arbete.

Den tredje externa utvärderingen

Den senaste utvärderingen omfattade perioden 2010–2015 och leddes av den brittiska tidigare centralbankschefen Mervyn King och den amerikanske professorn Marvin Goodfriend.23 De ifrågasatte om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta de sex direk- tionsledamöterna på heltid. De menade också att det är orimligt att direktionen består av sex personer som har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken. Goodfriend och King rekommenderade därför att direktionen skulle stöpas om till ett penningpolitiskt råd (eng. monetary policy board) bestående av:

tre verkställande ledamöter (riksbankschefen och två vice riks- bankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet)

tre icke verkställande ledamöter.

22Goodhart och Rochet (2011).

23Goodfriend och King (2016), s. 24 och 25.

1384

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Vidare bedömde Goodfriend och King att riksbanksfullmäktige fun- gerar väl.

Vad gäller remissinstanserna kan nämnas att fullmäktige välkom- nade en översyn av Riksbankens styrningsmodell, men framförde att fullmäktiges uppfattning var att den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter har skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning. Det kan också nämnas att Finansinspektionen erinrade om att det tidigare hade funnits be- redningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direk- tionen, på ett sätt som likande Goodfriend och Kings förslag, och att det vid en översyn finns skäl att jämföra erfarenheterna från de båda styrmodellerna (bet. 2015/16:FiU41 s. 29).

32.4.2Enkätundersökning 2010 om direktionsledamöternas erfarenheter

När direktionen varit på plats i tio år genomförde tjänstemän vid Riksbanken en enkätundersökning. Enkätundersökningen riktade sig till de 13 ledamöter som tjänstgjort i Riksbankens direktion sedan starten 1999, och frågorna rörde deras erfarenheter av att tjänstgöra i direktionen. 12 av de 13 tillfrågade svarade på enkäten och Riks- banken publicerade resultaten 2010.24

På frågan vilken som är den lämpligaste storleken på direktionen utifrån ett penningpolitiskt perspektiv gavs följande svar:

Sex personer svarade att direktionen borde vara mindre (av dessa svarade fyra att fem vore ett lagom antal, en svarade att fyra vore lagom och slutligen svarade en person att tre vore lagom).

Fem personer svarade att direktionens nuvarande storlek om sex ledamöter är den mest lämpliga.

En person svarade att direktionen borde vara större (hen uppgav att elva personer vore lagom).

Synen på direktionens storlek var därmed att den är i ungefär rätt storleks för penningpolitiska beslut, men hälften av de svarande tyckte att en något mindre kommitté vore lämpligare.

24Se Apel m.fl. (2010).

1385

Organisation och ledning

SOU 2019:46

En annan fråga i enkäten som är av intresse för detta kapitel är frågan om det samlade beslutsunderlaget för penningpolitiken skulle bli bättre om någon eller några av ledamöterna i direktionen var externa och därmed kunde bidra med information, kunskap och ett ”utifrånperspektiv” som annars inte skulle beaktas.

Sex personer svarade att det inte stämmer alls.

En person svarade att det bara stämmer till en liten del.

Två personer svarade att det stämmer till viss del.

Tre personer svarade att det stämmer helt.

Synen på externa experter var därmed ganska blandad, men med viss tyngdpunkt åt det skeptiska hållet. I sammanhanget kan det vara vik- tigt att betona att det som frågorna rörde var det penningpolitiska beslutsfattandet. Inga frågor ställdes om direktionens beslutsfattan- de inom övriga verksamhetsområden såsom finansiell stabilitet, be- talningssystem, kontantförsörjning eller om övrig verksamhetsstyr- ning.

32.4.3Direktionsledamöters offentligt framförda synpunkter

Svante Öberg, som var vice riksbankschef 2006–2011, sa i ett anfö- rande 2011, att sex personer som fattar beslut fungerar väl när det gäller just penningpolitik, men att den ordningen inte fungerar bra på andra områden.25 Öberg rekommenderade att riksbankschefens roll som chef för Riksbanken borde stärkas så att den motsvarar den roll som en vanlig myndighetschef har.

Lars Heikensten, som var vice riksbankschef från 1995 och där- efter riksbankschef 2003–2005, framförde sin syn på Riksbankens organisation i en intervju som publicerades 2005 i tidskriften Central banking.26 Heikensten berättade i intervjun att efter några år med beredningsansvar blev det uppenbart att det fanns substantiella nega- tiva effekter, och han beskriver i intervjun de tre negativa effekter som han menade var viktigast. För det första var det i realiteten en oklar ansvarsfördelning mellan den beredningsansvariga direktions- ledamoten och avdelningschefen. För det andra skapade det en otyd-

25Öberg (2011).

26Heikensten (2005).

1386

SOU 2019:46

Organisation och ledning

lig ledning av organisationen, det kom olika signaler från ledningen till de anställda vilket skapade förvirring och ibland gjorde interna processer långsamma; ”man kan inte leda en effektiv organisation med sex personer som från tid till annan beter sig som om de var VD”. Den tredje negativa aspekten hade att göra med direktionens arbete. Direktionen hade trots allt huvudsakligen valts för att bidra i strategiska policyfrågor. De la för mycket tid på att diskutera interna frågor. Det handlade enligt Heikensten om frågor som borde ha hanterats av avdelningscheferna, eller längre ner i organisationen, men de tenderade att hamna hos direktionen.

I en intervju som publicerades 2017 utvecklade Heikensten ytter- ligare sin syn och framhöll att en mindre ledningsgrupp är mer effek- tiv.27 Han förespråkade då en Goodfriend och King-modell för led- ningsstrukturen; där riksbankschefen och två vice riksbankschefer skulle ansvara för verksamhetsstyrningen och även delta i en penning- politisk kommitté tillsammans med tre eller fyra externa experter.

32.5Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer under 2018 och 2019

Under hösten 2018 och våren 2019 genomförde kommitténs kansli ett 20-tal intervjuer med personer som har eller har haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige och därmed inblick i Riksbankens organisation och ledning. De intervjuade finns för- tecknade i appendix 1. I detta avsnitt sammanfattas deras viktigaste synpunkter kring de frågor som kommittén ska analysera.

Frågorna som ställts har avgränsats av direktivens inriktning, dvs.

fullmäktiges uppdrag och sammansättning (avsnitt 32.5.1)

direktionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta: om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska be- sluten och hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank (avsnitt 32.5.2)

27Dagens Nyheter (2017).

1387

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamåls- enligt dimensionerad (avsnitt 32.5.3).

32.5.1Fullmäktiges uppdrag och sammansättning

Flertalet uppfattar fullmäktiges kontrollerande funktion som i grun- den viktig, men att uppdraget är otydligt. Det beskrivs att fullmäk- tige under vissa perioder valt att gå in på alltför detaljerad nivå vad gäller Riksbankens verksamhetsstyrning. Bland annat genom att full- mäktige har motsatt sig vissa ändringar i arbetsordningen som direk- tionen har föreslagit i syfte att öka effektiviteten i verksamhetsstyr- ningen. Under andra perioder har Riksbankens ledning lämnats stor frihet att efter eget tycke utveckla arbetsformerna. En del har upp- fattat att fullmäktige ibland har ägnat orimligt mycket tid åt mindre betydelsefulla frågor.

Vidare påtalas att det faktum att det finns svag formell koppling mellan finansutskottet och fullmäktige kan innebära att riksdagen inte löpande hålls uppdaterad i centrala frågor. Andra vittnar dock om välfungerande informella informationsvägar. Några kommente- rar att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter. Det kom- menteras å andra sidan också att det faktum att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter är bra eftersom det innebär att även mindre partier kan komma till tals.

Några framhåller att det är värdefullt att fullmäktige kan ägna mer tid åt att sätta sig in i Riksbankens frågor än vad som är möjligt för ledamöterna i finansutskottet. Flera tror också att det har en positiv effekt att Riksbanken vet att de måste kunna svara inför fullmäktige och motivera vad de gör. Fullmäktige anses ha ett inflytande i det perspektivet. Det sägs att det är ”betydelsefullt i det lilla tysta” att fullmäktiges ordförande och vice ordförande närvarar vid direktio- nens möten. Det nämns också att det faktum att fullmäktige finns, och har insyn, ger Riksbanken ökad demokratisk legitimitet.

Fullmäktiges egna revision upplevs dock inte som meningsfull. Synen är blandad vad gäller om fullmäktige bör ges egna resurser men flertalet ser inte ett behov av detta givet nuvarande arbetsupp- gifter (se avsnitt 33.6.8).

Flera upplever det slutligen som ett problem att det är otydligt vem som ska svara på remisser för remissinstansen Riksbanken.

1388

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.5.2Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning

Att beslutsformen med en sexhövdad direktion infördes i Riksban- ken anses främst ha grundats i att det sågs som en lämplig besluts- form för penningpolitiska beslut. Beslutsformen motiveras av att säkerställa att olika perspektiv och kompetenser vägleder de pen- ningpolitiska besluten, samt att man inte vill koncentrera makten till en eller ett fåtal personer med de risker en sådan maktkoncentration innebär. Eventuella oenigheter leder inte fram till att penningpoli- tiska beslut inte kan tas. Oenighet i andra frågor, som inte likt pen- ningpolitik har en skarp tidsgräns, riskerar dock att med ett kollek- tivt ledarskap leda till utdragna beredningar och i värsta fall till att gruppen inte klarar att ta beslut. Flera av de intervjuade beskriver också hur dylika problem har uppkommit. Särskilt personer som har erfarenhet av att leda större organisationer pekar tydligt på pro- blemen med den nuvarande ledningsmodellen. Det beskrivs att det kostar mycket för en direktionsledamot att driva en fråga, men att det inte kostar något att sätta sig på tvären. Det betonas därför också att ett kollektivt ledarskap ställer höga krav på att alla ledamöter arbetar framåt. Det fungerar väl om de inom direktionen har förtro- ende för varandra men är således väldigt personberoende. En nuva- rande direktionsledamot berättar att hen betraktar direktionen som i praktiken en policykommitté, och att hen därför väljer att kliva åt sidan vad gäller frågor om verksamhetsstyrning.

I intervjuerna beskrivs hur Riksbanken under det sexhövdade ledarskapet genom åren har prövat en rad olika ledningsmodeller. Inledningsvis delades som tidigare beskrivet ansvaret för olika avdel- ningar upp mellan de fem vice riksbankscheferna. Flera uppfattade att de beredningsansvariga vice riksbankscheferna närmast blev att likna vid öronmärkta ”överrockar” till respektive avdelningschef, med följden att det blev dubbelkommandon till organisationen. Vid den tiden fanns också ett väsentligt större antal avdelningar, vilket gjorde att direktionsmöten i stor utsträckning gick åt till att lösa samordnings- och resursfördelningsfrågor mellan de olika intressen- terna. En bred majoritet av intervjuade (både avdelningschefer och direktionsledamöter) är negativt inställda till att direktionsledamö- terna skulle ha beredningsansvar igen. Ett argument som framförs för att inte ha beredningsansvar är att det är bättre om alla i direk-

1389

Organisation och ledning

SOU 2019:46

tionen har samma möjlighet att begära in underlag. Vissa menar också att den som hade beredningsansvar för penningpolitiken i högre grad kunde styra vad beslutet skulle bli.

Alla delar dock inte detta synsätt, en del är mer positiva till bered- ningsansvar och argumenterar att utan beredningsansvar ges riks- bankschefen för stort inflytande jämfört med de andra. Berednings- ansvaret övergavs i mitten av 2000-talet för en modell som många anser skapar bättre förutsättningar för direktionen att arbeta mer som en styrelse och penningpolitisk kommitté, med stark delegation till avdelningscheferna. Samtidigt har riksbankschefens roll i prak- tiken stärkts, vilket en del uppfattar som bra och andra dåligt. En person säger om beredningsansvaret att det inte var bra med bered- ningsansvar, och det blev inte bra efter att det avskaffades heller – eftersom hen upplevde det som negativt att mer makt då centrerades till riksbankschefen.

Några förespråkar att formalisera i lag det som har utkristallise- rats internt med riksbankschefen (och förste vice riksbankschefen) som mer ansvarig för verksamhetsstyrningen än de övriga vice riks- bankscheferna. Vidare framstår det inte som att någon i den nuvaran- de direktionen ser riksbankschefens och förste vice riksbankschefens i praktiken större ansvar för verksamhetsstyrningen som problema- tiskt. Det argumenteras att man på så sätt vinner mycket i effektivi- tet medan direktionsledamöternas möjlighet till inflytande formellt blir lite mindre men i reella termer fortsatt är stort. Andra befarar att personproblem riskerar att bli värre för organisationen om an- svarsfördelning inom direktionen slås fast i lag, och särskilt då om både riksbankschefens och den förste vice riksbankschefens roller framgår av lag.

Om antalet direktionsmedlemmar bör förändras och om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten

Antalet direktionsledamöter har sedan starten varit fem utöver riks- bankschefen, varav en förste vice riksbankschef. Flertalet intervjuade anser att den nuvarande modellen väl fyller kraven på en allsidighet i perspektiven rörande policyfrågorna. De olika ledamöterna tillför värdefull kompetens på olika områden.

1390

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Samtidigt uppger flera att sex personer egentligen inte behövs på heltid. Några diskuterar att dra ner antalet till fem ledamöter i direk- tionen. En del argumenterar att det vore bra att på så sätt få bort utslagsrösten och därmed ge alla lika tyngd i penningpolitiska beslut. En person tycker att frågan om utslagsrösten inte är särskilt viktigt då den ändå sällan används, en annan tycker tvärtom att det är värt att notera att utslagsrösten har använts ett par gånger de senaste åren. En annan person argumenterar att det vore olyckligt om ut- slagsrösten försvann eftersom det riskerar att försvaga riksbanks- chefens ställning och förtroendet för hen. Det betonas också av flera att det inte vore någon större skillnad med sex eller fem personer i direktionen, skillnaden vore främst att utslagsrösten försvinner.

Andra för fram att det optimala ur ett ledningsperspektiv vore att inrätta en ledningsform bestående av tre verkställande och tre icke- verkställande ledamöter, vilket föreslogs av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. De tre verkställande skulle med Goodfriend och Kings förslag vara riksbankschefen och en vice med ansvar för de penningpolitiska frågorna, och en vice med ansvar för frågor som rör finansiell stabilitet. Flera är positiva till att gå i en sådan riktning och menar att det kan bli en mer effektiv styrning med fortsatt bra bredd i de penningpolitiska besluten. Vid en even- tuell gränsdragningsproblematik mellan vad som är en fråga om verk- samhetsstyrning respektive en policyfråga argumenteras att det inte bör bli ett problem i praktiken eftersom det kan hanteras generöst; vill den stora gruppen hantera en fråga som policy så bör man göra det. En person framför dock att det inte är så enkelt som det kan se ut på pappret att skilja på vilka beslut som ska tas av vilken samman- sättning, utan att det i realiteten ofta blir en svår gränsdragning.

Andra menar att en sådan ledningsform innebär att de som inte är inblandade i den verkställande ledningen får ett informationsun- derläge, och att den penningpolitiska beslutsprocessen därmed blir sämre eftersom alla inte har samma informationsförutsättningar.

Vad gäller den brittiska styrmodellen med olika kommittéer för dels penningpolitik, dels finansiell stabilitet är det en samsyn om att denna uppdelning inte vore lämplig i Sverige. Det nämns att saken hade varit annorlunda om Riksbanken hade haft makrotillsynsansvar liksom centralbanken i Storbritannien.

1391

Organisation och ledning

SOU 2019:46

På frågan om huruvida externa experter skulle kunna tas in i de penningpolitiska besluten är meningarna delade men med tyngd- punkt åt det skeptiska hållet. Några framför att det skulle vara svårt att i ett så litet land som Sverige kunna rekrytera experter med en oberoende ställning annat än från akademin. Det förs även fram att det är ett problem att man inte kan vara riktigt säker på att deltids- anställa inte har sin lojalitet någon annanstans. Mycket få med erfar- enheter från finansmarknaden tros vara oberoende nog för att kunna komma i fråga. En annan oro som förs fram av många är att man genom att blanda heltidsanställda direktionsledamöter med obero- ende externa skulle riskera att skapa ett A- och ett B-lag, och att det skulle vara svårt att överbrygga det informationsövertag som de heltidsanställda har.

Hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank

Samtliga intervjuade tidigare direktionsledamöter beskriver sin egen tillsättningsprocess på likartat sätt. Man har blivit kontaktad utan att ha anmält sitt intresse för tjänsten. Det har i allmänhet varit den då- varande ordföranden i fullmäktige som tagit kontakten, och därefter har man i flertalet fall blivit inbjuden till samtal med såväl ordförande som vice ordförande i fullmäktige. För vissa följde därefter ett samtal med riksbankschefen, uppfattat som någon slags introduktion till uppdraget. Flera av de intervjuade fick också, i ett sent skede av re- kryteringsprocessen, genomföra en utfrågning i fullmäktige.

Det framhålls att det vore bra med en ordnad rekryteringsprocess kring urval och intervjuer, och även när det gäller omprövning av kandidater. Någon säger att det inte är bra när omval tillämpas i en sådan omfattning att det går lång tid utan att det tillkommer några nya ledamöter. Att öppna upp för ett ansökningsförfarande ses som okontroversiellt, men en förutsättning är att sekretess gäller, lägger flera till. En person framhåller också att det är viktigt att tillsätt- ningarna inte går att överklaga.

Många framhåller behovet av att fullmäktige inte enbart ser till de yrkesmässiga kvalifikationerna i rekryteringen, utan också till för- måga att arbeta i grupp och bidra positivt till att bygga och förvalta organisationen. Framför allt för tjänsten som riksbankschef bör

1392

SOU 2019:46

Organisation och ledning

ledarskapsförmåga och samarbetsförmåga ingå bland kvalifikations- kraven.

De flesta tillfrågade är positiva till att det är fullmäktige som utser riksbankscheferna, och man menar att fullmäktige genom presidiets närvarorätt vid direktionens möten har en god möjlighet att bedöma vilken kompetens som direktionen behöver tillföras och om någon bör erbjudas ett omval.

32.5.3Om Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad

Flertalet intervjuade lyfter fram att Riksbanken med alla jämförbara mått mätt är en av de minsta och mest effektiva av jämförbara cen- tralbanker. Samtidigt framhålls att jämförelser är vanskliga att göra eftersom många faktorer spelar in, framför allt vad gäller vilka ansvars- områden som centralbanken har. Riksbanken upplevs sedan direk- tionens tillkomst vid millennieskiftet tydligare ha fokuserat sin verk- samhetsplanering för att hålla kostnader under kontroll och att ständigt ompröva verksamheter. Det nämns att man har genomfört nerdragningar och att man har outsourcat flera funktioner (bl.a. vad gäller IT).

Andra som har inblick i svenska myndigheters knappa anslag och besparingskrav för fram att Riksbanken i en jämförelse har haft gott om resurser. Vad gäller antalet anställda tjänstemän menar några att det måste finnas luft i en centralbank inför en kris, och att tjänste- männen var för få när finanskrisen utbröt 2008–2009. Andra menar dock att även antal tjänstemän och resursläget i stort har varit gene- röst tilltaget (inte nödvändigtvis för stort, lägger någon till) jämfört med andra svenska myndigheter, om än inte jämfört med andra cen- tralbanker. Någon menar att Riksbanken, liksom andra svenska myn- digheter, har fokuserat för mycket på effektivitet, och att det har varit mer fokus på effektivitet än på säkerhet vad gäller betalnings- medel.

1393

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.6Litteratur om centralbankers ledning

I detta avsnitt beskrivs ett urval från litteraturen rörande central- bankers organisation och ledning. Bland annat beskrivs de principer som David Archer, chef för centralbanksstudier på Banken för inter- nationell betalningsutjämning (framöver BIS), och Andrew Levin, professor i ekonomi vid Dartmouth College, rekommenderar för hur penningpolitiska kommittéer bör utformas.28 I avsnittet beskrivs även de principer för delegering av policyuppgifter till oberoende myndigheter, här vad gäller organisationsfrågor, som föreslagits av Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef i Bank of England.

32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté?

Ett argument för beslutsfattande om penningpolitik i grupp, i stället för beslutsfattande av en individ, är att det är lättare för en grupp av människor att stå emot tryck utifrån. En annan fördel är att grup- pens medlemmar kan bidra med fler perspektiv, vilket kan öka både kvaliteten i analysen och legitimiteten i besluten. Vidare vore det ur ett demokratiskt perspektiv tveksamt att ge ansvaret för ett betydan- de samhällspåverkande policybeslut till en enskild individ, speciellt om denne inte är direkt folkvald. Forskning visar dessutom att reak- tionsförmågan inte behöver bli sämre i beslutskommittéer än när en individ är ansvarig för att fatta ett specifikt beslut. Det finns vidare stöd i litteraturen för att kommittéer fattar bättre beslut eftersom de begår färre misstag, utan att ta längre tid på sig.29

28Archer och Levin (2018).

29Blinder och Morgan (2005). Se även replikerande studier av Blinder och Morgan (2007). Det ska dock noteras att dessa studier ger gruppen i uppdrag att fatta ett beslut. Möjligheten att, som i verkliga världen, bordlägga och beställa in mer beslutsunderlag innan beslut fattas finns därmed inte i experimentet. Experimentets utformning kan därför underskatta de problem som beslutsfattande i grupp kan ha i verkligheten.

1394

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté vara?

Hur stor en grupp bör vara för att fatta bra beslut på ett effektivt sätt är en fråga som har utvärderats i många olika studier och sam- manhang inom psykologi och socialpsykologi. Nedan redogörs för studier som fokuserar på gruppdynamik speciellt i centralbanker.

Sibert konstaterar att om informationsdelning vore kostnadsfritt borde större kommittéer vara bättre.30 Argumentet, som baseras på Condorcets s.k. juryteorem, är att större kommittéer är bättre än små eftersom de har tillgång till mer information. Men en förutsättning är att det är kostnadsfritt för kommitténs medlemmar att tillgodo- göra sig information. Annars kan det uppkomma problem med vad ekonomer kallar för att åka snålskjuts (eng. free riding). Detta feno- men får även empiriskt stöd i socialpsykologisk forskning där problematiken kallas social maskning (eng. social loafing). Innebör- den är att individer i en grupp, eftersom de vet att deras enskilda insats i gruppen inte syns så väl, kan känna sig frestade att inte skaffa lika mycket information och i övrigt anstränga sig, utan i stället för- lita sig på de andra gruppmedlemmarnas insatser. Om flera agerar likadant blir resultatet sämre övervägda beslut. En angränsande poten- tiell problematik kallas shirking som innebär ett minskat ansvarskän- nande till följd av beslutsfattande i grupp.31 Blinder påpekar vidare att en nackdel med en stor kommitté, utöver att det ökar risken för ovan nämnda problem, är att det är svårare att koordinera arbetet. Det finns alltså potentiella gruppdynamikproblem som tenderar att öka med storleken på kommittén.

Eftersom det ofta är svårt att mäta hur en grupp presterar är ett sätt att utvärdera gruppers storlek att låta gruppdeltagare lösa upp- gifter och sedan uppge om de upplevde att deras grupp var lagom stor för att lösa den aktuella uppgiften. En tidig och inflytelserik sådan studie gjordes 1958 av Slater då han studerade 24 grupper be- stående av två till sju studenter som skulle lösa analytiska problem ihop. Han frågade därefter deltagarna om deras grupp hade varit lagom stor för att uppnå bästa resultat, och fann då att grupper om fem löste uppgiften bäst.32 Enkätundersökningen vars resultat Riks- banken publicerade 2010 är också ett exempel på metoden att utvär- dera gruppens storlek genom att fråga gruppmedlemmarna om de

30Sibert (2006), s. 3.

31Blinder (2008), s. 13 och 14.

32Slater (1958), s. 421 och 422.

1395

Organisation och ledning

SOU 2019:46

uppfattade gruppens storlek som lagom stor för att lösa uppgiften (se avsnitt 32.4.2).

Sibert framför ytterligare en viktig aspekt. I väldigt små grupper tenderar medlemmarna att undvika att tycka olika; det är helt enkelt obekvämt att inta olika ståndpunkter i en grupp om två eller tre per- soner. Vid fyra personer tenderar gruppen att delas i par. Grupper om fem personer brukar vara uppskattade eftersom de kan diskutera och ha vidd i åsikterna, samtidigt som gruppen, i och med att den består av ett udda antal, kan fatta majoritetsbeslut. I grupper om- kring sju till nio medlemmar börjar medlemmar generellt bli mindre nöjda med gruppen. (Anm. Sibert nämner inte gruppstorleken sex medlemmar.) I grupper över tolv brukar deltagarna tycka att det blir besvärligt att fatta beslut. Sibert konstaterar att det inte finns någon konsensus om den perfekta storleken på en grupp för att lösa pro- blem, men hon betonar att fem verkar vara särskilt populärt i många studier. Av detta drar Sibert slutsatsen att en lämplig storlek för en penningpolitisk kommitté förmodligen är minst fem, och att de inte bör vara många fler.33

Blinder räknar upp ett antal faktorer att väga in vid valet av storlek på en penningpolitisk kommitté:34

Kommitténs sammansättning; eftersträvas olika sorters kompe- tens i kommittén så behövs – allt annat lika – en större kommitté.

Omfattningen på kommitténs mandat; om kommittén har ett brett ansvarsområde (t.ex. banktillsyn, kontanthantering etc.) så behöver kommittén troligen vara större än om den endast fattar penningpolitiska beslut.

Hur hög nivå av konsensus som önskas; eftersträvas att de pen- ningpolitiska besluten ska fattas med konsensus så är det troligen enklare med en mindre kommitté.

Storleken på landet; små länder med stora kommittéer kan ha svårt att hitta lämpliga kandidater efter ett tag.

Landets heterogenitet; t.ex. leder den multinationella karaktären i ECB till att en större kommitté behövs för att den ska vara representativ.

33Sibert (2006), s. 17.

34Blinder (2008).

1396

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Archer och Levin rekommenderar att storleken och röstningsreg- lerna bör vara utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar till en- gagemang hos ledamöterna och minskar inflytandet från en enskild ledamot.35 De framför också att tidigare analyser pekar mot att en relativt liten grupp, omkring fem, är optimalt för ledamöternas enga- gemang, men att något fler kan behövas för att få tillräckligt med olika perspektiv i kommittén.36

32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp minskas?

Som beskrivs ovan finns det starka argument för beslutfattande i grupp vad gäller penningpolitiska beslut. Dock uppkommer även problem vid beslutsfattande i grupp och det är angeläget att så långt som möjligt minimera sådana problem.

Sibert betonar att litteraturen om social maskning (se föregående avsnitt) ger relevanta policyimplikationer för penningpolitiska kom- mittéer eftersom social maskning minskar om de individuella med- lemmarnas bidrag både kan identifieras och utvärderas.37 Ett sätt att identifiera medlemmarnas bidrag är att publicera hur de olika med- lemmarna har röstat. Ett annat argument som har framförts är att vidden av synpunkter bidrar till att skapa trovärdighet i att central- bankscheferna gör sitt jobb tillräckligt grundligt.38 Att publicera framförda synpunkter räcker dock inte, utan det behövs också ett sätt att faktiskt utvärdera de olika rösterna. Ett sätt att hantera detta är att ge kommittén ett tydligt mål. Sibert konstaterar också att eftersom social maskning troligtvis är ett större problem med en större kommitté så är det av särskilt stor vikt i just en stor kommitté att dels offentliggöra medlemmarnas individuella bidrag, dels att vara så specifik som möjligt om vad målet är.39 En nackdel med de indi- viduella bidragen är dock bl.a. att centralbankens budskap kan bli otydligt, vilket framfördes i den norska centralbanksutredningen 2017.40

35Archer och Levin (2018), s. 234.

36Ibid., s. 247.

37Sibert (2006), s. 10.

38NOU 2017:13, s. 254.

39Sibert (2006), s. 10.

40NOU 2017:13, s. 254. Se även Goodfriend och Kings (2016) kritik om att minoritetens syn fick för stor tyngd i protokollen och att majoritetens syn därmed inte framgick tydligt nog.

1397

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Ett annat problem som kan uppstå vid beslutsfattande i grupp är grupptänkande. Grupptänkande uppstår när medlemmarnas strävan efter konsensus gör att de inte tillräckligt beaktar andra alternativ.41 Sibert betonar därför att det är viktigt att få gruppens medlemmar att sluta tänka och agera som en grupp, och att uppmuntra en utom- stående utvärdering av beslutsprocessen. Hon framför att Bank of Englands ledning är föredömligt utformad eftersom de har en indivi- dualistisk penningpolitisk kommitté där ledamöterna på flera sätt uppmuntras att agera som individer. Det finns ingen uppenbar strä- van mot konsensusbeslut, ledamöternas röster publiceras och pro- tokollen visar upp de idéer och argument som har använts. Denna ordning är densamma som gäller i Riksbanken.

Även Archer och Levin rekommenderar att varje ledamot ska vara individuellt ansvarig inför folkvalda och allmänheten, bl.a. för att minska risken för grupptänkande. Det kan uppnås genom att alla leda- möterna håller tal, ställer upp i intervjuer och deltar i utfrågningar inför folkvalda.42

32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut inom centralbanken?

En del centralbanker har olika beslutskommittéer för olika sorters beslut. Dels kan olika sammansättningar besluta om policybeslut (såsom penningpolitik) respektive mer verksamhetsstyrande beslut. Dels kan centralbanken, som i Storbritannien, ha olika kommittéer för olika policyområden. Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef på Bank of England, rekommenderar ett antal principer för hur dele- gering av policyuppgifter ska ske till oberoende myndigheter som exempelvis en centralbank. En av Tuckers kriterier rör frågan om flera olika uppgifter ska kunna delegeras till en och samma obero- ende myndighet och är särskilt relevant för analysen i detta kapitel. Kriteriet innebär att beslut i så fall bör fattas av separata besluts- kommittéer med överlappande deltagande. Detta är något som Tucker själv har varit med och infört i Bank of England. Majoriteten i respektive beslutskommitté bör enligt Tucker bestå av personer som bara sitter i den ena kommittén.43

41Sibert (2006), s. 23.

42Archer och Levin (2018), s. 247.

43Tucker (2018), s. 123.

1398

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.6.5Om kommitténs sammansättning

Det är viktigt att den penningpolitiska beslutsgruppen inte har för homogen sammansättning. Blinder betonar att om avsikten med be- slutsfattande i grupp är att få in olika sätt att tänka, så är inte det bästa receptet att endast ha disputerade makroekonomer i kommit- tén.44 Dessutom är det snarast regel än undantag att centralbankerna har flera roller och det är då användbart med olika erfarenheter inom en kommitté som fattar annat än enbart penningpolitiska beslut.45 Blinder noterar vidare att specialister i penningpolitik inte har några särskilda komparativa fördelar i banktillsynsfrågor eller lednings- frågor.46

Även Archer och Levin betonar att valet av ledamöter bör säker- ställa att ledamöterna har olika perspektiv och olika expertis, de näm- ner också att det kan motverka grupptänkande.

32.6.6Om externa experter

Externa experter är deltidsanställda som har annan anställning parallellt, alternativt heltidsanställda som har en kort mandattid. Det senare är dock uteslutet inom EU eftersom unionsrätten ställer krav på en mandattid om minst fem år. Ett argument för externa experter är breddad kompetens inom beslutsorganet. Externa medlemmar i beslutsorganet kan också minska oron för att centralbanken är mindre förändringsbenägen.47 En annan fördel är att risken för grupptänkande minskar. Det finns dock även potentiella nackdelar med externa experter. BIS betonar att externa experter med till- räcklig expertis på det penningpolitiska området ofta är en bristvara i små länder.48 Blinder framför att deltidsanställningar parallellt med annat jobb är svårt att få till utan att intressekonflikter uppstår. Han argumenterar därför att det kan vara en fördel att i stället heltids- anställa specialister som inte har del i verksamhetsstyrningen. En nackdel med det, som framförs i den norska centralbanksutredningen, är dock att det kan vara svårt att sysselsätta dem fullt ut. Vidare är det en utmaning med heltidsanställda specialister att de kan bli en

44Blinder (2008), s. 16.

45Ibid., s. 17.

46Ibid., s. 28.

47Morris och Lybek (2004), s. 21.

48BIS (2009), s. 13.

1399

Organisation och ledning

SOU 2019:46

del av den interna kulturen och då försvinner det eftersökta ”utifrån- perspektivet”. Det finns å andra sidan också en fara att externa med- lemmar i kommittén inte blir lyssnade på i lika hög grad. De interna befaras få tillgång till ett bredare informationsunderlag med analys från staben. Styrkeförhållandena mellan interna och externa med- lemmar kan därför bli skeva, och det kan vara svårt för de externa medlemmarna att nå fram med sina argument.49

32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd

och omvalsmöjlighet för centralbankschefer

Ett skydd mot att påtryckningar utifrån ska ha inverkan på de pen- ningpolitiska besluten är att centralbankscheferna ges långa mandat- perioder. Det vanligaste i centralbanksvärlden är en mandatperiod på fem år.50 Ett ytterligare skydd mot påtryckningar är att det ska vara svårt att avskeda dem. I de flesta länder får centralbankschefer därför endast avskedas om de grovt har misskött sitt jobb eller begått kri- minella handlingar. Mycket få centralbankslagstiftningar tillåter att centralbankschefer avskedas på policyrelaterade grunder, dvs. på grund av bristfällig måluppfyllelse eller resultat. Ett dylikt skydd stärker centralbankens oberoende i penningpolitiska frågor. Samtid- igt försvårar det dock de folkvaldas ansvarsutkrävande genom att avsked eller omplacering inte finns tillgängligt som möjlig sanktion inom ramen för ansvarsutkrävandet.

Vad gäller rekrytering av centralbankschefer rekommenderar Archer och Levin samt även Tucker att det bör vara fler än en insti- tution/person involverad i rekryteringsprocessen. Archer och Levin betonar vidare att rekryteringsprocessen bör vara systematisk, trans- parent och konsistent för att främja demokratisk legitimitet. Trans- parens minskar risken för otillbörligt inflytande från specifika in- tressen.

En ytterligare aspekt är möjligheten till omval. Ett argument för att inte godkänna omval är att det minskar incitamenten för central- bankschefen att fatta politiskt populära penningpolitiska beslut. Å andra sidan kan omvalsmöjligheten, om omvalet baseras på effekti- vitet och uppvisad skicklighet, vara ett sätt att utvärdera centralbanks- chefens prestation och därmed komplettera andra mekanismer för

49NOU 2017:13, s. 254.

50BIS (2009), s. 13.

1400

SOU 2019:46

Organisation och ledning

demokratiskt ansvarsutkrävande. Archer och Levin rekommenderar att stänga möjligheten till omval eftersom det minskar risken för politisk inblandning och undviker att maktpositioner cementeras.51

32.7En internationell utblick

Kommittén redogör i detta avsnitt för organisations- och lednings- former i centralbanker i några andra länder. Centralbanker världen över har tilldelats olika uppgifter och befogenheter vilket ledningen måste anpassas efter. Vidare agerar centralbankerna i skilda politiska sammanhang, med olika relation till de folkvalda och till den övriga statsförvaltningen. Jämfört med myndigheter i andra länder har svenska myndigheter generellt en hög grad av självständighet när det gäller myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. I många andra länder har ministrar eller regeringen makt att direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete och i handläggningen av enskilda ärenden. Denna skarpa uppdelning av den verkställande makten mellan

åena sidan politiken och å andra sidan förvaltningsmyndigheter är ett särdrag för Sverige (se vidare avsnitt 11.3.6). Detta generella drag i den svenska förvaltningen får effekter även på relationen mellan å ena sidan Riksbanken och å andra sidan riksdag och regering. Det finns sammanfattningsvis flera skäl till att en ordning som fungerar väl i ett land inte nödvändigtvis fungerar väl i ett annat land, därför finns det heller ingen unik bästa praxis för hur en centralbank ska organiseras.

Först redogörs för en kartläggning som BIS gjorde 2009 rörande centralbankers organisation och ledning. Därefter redogör kommit- tén för några utvalda länders centralbankslagstiftning.

51Archer och Levin (2018), s. 247.

1401

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.7.1BIS kartläggning 2009

BIS publicerade 2009 en rapport som innehöll en kartläggning av hur centralbanker i 47 olika länder vid den tidpunkten var organiserade.

Rekrytering centralbankschefer

Vid tillfället för BIS kartläggning utsågs i 60 procent av länderna centralbankschefen av stats- eller regeringschefen, i 17 procent av regeringen, i nio procent av parlamentet, i sex procent av finansde- partementet och i resterande sex procent utsågs centralbankschefen av kategorin övriga. Vidare är det typiskt sett mer än en individ eller ett organ involverade i en flerstegsprocess. Antalet aktörer som in- volverades i rekryteringsprocessen för att utse en centralbankschef var i 36 procent av fallen en enda, i 53 procent av länderna var det i stället två aktörer och slutligen i nio procent av länderna var tre aktörer involverade i beslutet.52 Det var vid tillfället således betydligt vanligare med fler aktörer involverade i beslutsprocessen, även om det inte heller är en ovanlig lösning att som Sverige endast ha en aktör med fullmäktige som både sköter rekryteringsprocessen och fattar beslutet.

Mandatperiod och omvalsbegränsningar

Enligt BIS sammanställning 2009 var fem år den vanligaste mandat- tiden. Detta sammanfaller även med det minimikrav på mandattid som unionsrätten föreskriver.

Vad gäller omvalsbegränsningar har de flesta centralbankslagar i BIS kartläggning inga begränsningar på hur många gånger en cen- tralbankschef kan bli omvald.53 BIS nämner i rapporten att ECB och Spanien54 förbjuder omval av centralbankschefer. I vissa fall kan ålders- gränser bli begränsande för antalet möjliga omval, så gäller exempel- vis i Frankrike.

52BIS (2009), s. 70. Anm. kategorierna summerar inte till 100 procent i BIS sammanställning.

53Ibid., s. 71.

54Spaniens centralbankslag, artikel 25:1.

1402

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Storleken på det organ som ansvarar för penningpolitik

Även när det gäller storleken på det penningpolitiska beslutsorganet är spridningen stor. I BIS kartläggning varierade storleken mellan tre till omkring 20 medlemmar, med ett genomsnitt omkring sju.55

32.7.2Kommitténs internationella utblick

Kommittén har valt att närmare studera ett tiotal centralbankslagar vad gäller specifikt organisations- och ledningsfrågor. I utblicken har kommittén valt att fokusera på centralbanker inom EU eftersom medlemsstater inom EU har haft att beakta unionsrätten när de beslutat om centralbankers organisation. Även länder utanför EU kan dock vara intressanta, trots att de kan ha en organisation och ledning som inte är fullt förenlig med unionsrätten, och därmed inte vore möjlig för svensk del. Det är vidare av särskilt intresse att när- mare studera sådana centralbanker där det har införts flera olika beslutskommittéer. En kortare sammanfattning ges i det följande, en mer grundlig beskrivning återfinns i appendix 2.

Flera beslutskommittéer inom centralbanker

Kommittén har studerat tre länder som har valt att dela upp central- bankens beslutsfattande i policyfrågor i mer än en beslutskommitté. Dessa länder är Australien, som har en styrelse för penningpolitiska beslut och en styrelse för beslut rörande betalningssystem, samt Storbritannien med dess tre separata policykommittéer för pen- ningpolitik, finansiell stabilitet respektive tillsynsfrågor. Även den polska centralbanken har två styrelser, där en fattar penningpolitiska beslut och en ansvarar för ledningsfrågor.

Centralbankschefen som myndighetschef

Vidare har kommittén studerat hur centralbankschefens roll har ut- tryckts i de olika ländernas lagstiftning, ett urval av dessa bestäm- melser redogörs för nedan.

55BIS (2009), s. 14.

1403

Organisation och ledning

SOU 2019:46

I Australien är det centralbankschefen som beslutar om ansvars- fördelningen mellan sig själv och den vice centralbankschefen.

I den polska centralbankens lagstiftning ges omfattande befogen- heter till centralbankschefen. Bland annat är centralbankschefen den som föreslår tillsättning, och ett eventuellt avsked, av de vice central- bankscheferna till landets president. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna. Centralbanksche- fen är också chef över alla centralbankens anställda, samt är den som ansvarar för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

I Storbritannien ingår centralbankschefen i alla bankens tre be- slutskommittéer.

I Tjeckien fattas penningpolitiska beslut av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar (samt- liga utses av landets president). Vid lika röstetal har centralbanks- chefen utslagsrösten. Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbankschefen. Vidare är det centralbankschefen som beslu- tar om de vice centralbankschefernas löner.56

I Tyskland tillfrågas centralbankschefen och de fem vice central- bankscheferna gällande nya nomineringar till direktionen. Vidare framgår i den tyska lagen att dess direktion kan välja att delegera uppgifter till en av dem, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.57 Vidare har centralbankschefen i Tyskland viss utnämningsmakt och representerar centralbanken utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera befogen- heten att representera banken till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare.

Rekrytering av och anställningsvillkor för centralbankschefer

En sammanfattande tabell för de genomgångna länderna finns nedan, och kommenteras i det följande avsnittet.

56Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g.

57Tysklands centralbankslag, artikel 7:5.

1404

SOU 2019:46

Organisation och ledning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm. Det bör noteras att det penningpolitiska organet i euroländerna inte fattar penningpolitiska beslut utan utför ECB:s beslutade penningpolitik.

Källa: Egen sammanställning av centralbankslagstiftningar.

Som framgår i tabellen är det vanligt att beslut om centralbanks- chefen fattas på hög politisk nivå, av presidenten eller finansminis- tern. Sverige har i stället delegerat utnämningsmakten till ett från riks- dagen fristående organ, nämligen fullmäktige. Sveriges ordning sticker alltså i detta avseende ut i en internationell utblick.

När det gäller rekryteringsprocess kan den finska noteras då den är mycket transparent. Ansökningarna till dess direktion är inte kon- fidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även om- fattar Finlands bank.58

Om mandattiden kan nämnas att flera av länderna i Tabell 32.1 är med i EU, och följer därmed EU-rättens krav på en mandatperiod om minst fem år.

Rörande omvalsbegränsningar var det i BIS kartläggning 2009 vanligast att det inte fanns några omvalsbegränsningar. I kommit- téns utblick noteras att ECB och Storbritannien inte tillåter några omval för centralbankschefen. Danmark har ingen begränsning vad gäller omval, men däremot åldersbegränsningar som i stället kan bli

58Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

1405

Organisation och ledning

SOU 2019:46

en bindande restriktion för omval. Även Frankrike har en åldersbe- gränsning. Frankrike, Polen och Tjeckien tillåter endast ett omval. I Finland är två omval tillåtna.

När det gäller storlek på det beslutsfattande penningpolitiska be- slutsorganet har både eurosystemet och Federal Reserve kommittéer som är väsentligt större än genomsnittet (med sina 25 respektive tolv ledamöter), vilket i dessa fall motiveras av att styrelsen ska kunna representera alla länder respektive regioner. Större länder med fler invånare tenderar, som BIS noterar, att ha fler medlemmar i den pen- ningpolitiska kommittén. Finland och Danmark sticker ut som en motpol till eurosystemet och Federal Reserve med endast tre cen- tralbankschefer (varav två vice). Den finländska lagstiftningen lämnar utrymme för dess bankfullmäktige välja upp till fem vice central- bankschefer. Även Sveriges direktion med sex medlemmar är en av de mindre i utblicken. Enligt BIS kartläggning var dock den genom- snittliga storleken omkring sju varför Sverige framstår som ganska genomsnittlig, särskilt med beaktande av att Sverige är ett litet land.

32.8Kommitténs överväganden

I detta avsnitt lämnar kommittén sina bedömningar och förslag för Riksbankens organisation och ledning. Det bör inledningsvis beto- nas att det i varje organisations- och ledningsfråga som rör Riks- banken behöver göras en avvägning mellan hur mycket som ska slås fast i lag och vad som i stället beslutas av Riksbankens direktion.

32.8.1Fullmäktige ska finnas kvar

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska finnas kvar.

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nuvarande riksbankslagen beskrivs i avsnitt 32.2.1. Kommittén anser att fullmäktige ska finnas kvar och ha i huvudsak samma funktion enligt den nya lagen.

Kommittén föreslår därmed att fullmäktiges insyn i det löpande arbetet, bl.a. genom presidiets deltagande vid direktionens samman- träden, ska bevaras. Det är en viktig funktion för fullmäktige då den möjliggör insyn för huvudmannens, dvs. riksdagens, del. I detta av-

1406

SOU 2019:46

Organisation och ledning

seende kan fullmäktige jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Fullmäktige har dock i dag, och föreslås även i den nya riksbankslagen, ha fler uppgifter än ett insynsråd, exempelvis utnämningsmakten för Riksbankens ledning och en kontrollerande funktion. Den insyn som fullmäktige har i Riksbankens löpande arbete är viktig för att den demokratiska gransk- ningen av Riksbanken ska fungera väl och stärker Riksbankens legitimitet. Genom sin insyn får fullmäktige insikt om vilken kom- petens som behöver tillföras direktionen, vilket ger goda förutsätt- ningar för att rekrytera till direktionen (se avsnitt 32.8.4).

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nya lagen behandlas i avsnitten 32.8.2–32.8.4. Fullmäktiges kontrollerande funktion redo- görs för i avsnitt 33.6.8.

32.8.2Fullmäktiges relation till direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

Fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbanksche- ferna (Kommitténs förslag rörande fullmäktiges rekrytering av riksbankschefer redovisas i avsnitt 32.8.4).

Fullmäktige kan medge kortare karensperiod än ett år för riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna för att påbörja be- fattning efter avslutad tjänstgöring i Riksbanken.

Avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef (följer av regeringsformen 9 kap. 13 §).

Fullmäktige får göra framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde (följer avseende framställning till riks- dagen enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen).

Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de samråda med varandra.

1407

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

Fullmäktige får för Riksbankens räkning lämna remissyttran- den inom sitt ansvarsområde.

Fullmäktige beslutar om lön och andra anställningsvillkor för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna.

Fullmäktige ska, om det behövs, bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe om hen 1. har avgått på egen begäran, 2. har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, eller 3. är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande.

Kommitténs bedömning: Fullmäktige bör inte skriva gemensam- ma remissvar tillsammans med direktionen.

Kommitténs bedömning är att fullmäktiges relation till direktionen i huvudsak ska vara densamma som i dag. Fullmäktige ska därför utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna, besluta om lön och andra anställningsvillkor, medge kortare karensperiod än ett år, be- sluta om avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef, lämna remissyttranden, göra framställningar och besluta om tjänst- göringsordning för de vice riksbankscheferna. Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de även samråda med varandra.

Fullmäktige föreslås inte fatta beslut om arbetsordningen

Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen föreslås alltså inte att fullmäktige ska besluta om Riksbankens arbets- ordning. Det kan noteras att merparten av det som står i arbetsord- ningen är en upprepande sammanställning av det som står i olika lagar. Kommittén föreslår i stället att ta in en del av de övriga bestäm- melserna som finns i den nuvarande arbetsordningen i den nya riks-

1408

SOU 2019:46

Organisation och ledning

bankslagen.59 Direktionen ska fatta beslut om arbetsordningen (se avsnitt 32.8.8).

Kommittén anser att det inte är motiverat att fullmäktige fram- gent ges inflytande över organisatoriska frågor. Riksbanken leds en- ligt regeringsformen av en direktion. I uppdraget att leda Riksban- ken bör enligt kommittén ingå att utforma den inre organisation som Riksbankens direktion bedömer lämplig för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå Riksbankens mål. Det lagstadgade kollek- tiva ledarskapet är i sig en komplicerad grund att styra en verksamhet på, vilket även tydligt har framgått i kommitténs intervjuer under 2018 och 2019. Inom ramen för den lagbestämmelsen bör därför Riks- bankens direktion ges möjlighet att anpassa sin inre organisation så effektivt som möjligt.

I den mån arbetsformerna ska regleras bör det ske genom lag. Att fullmäktige beslutar om arbetsordningen avviker från principen att Riksbanken ska styras med lag. En ordning där fullmäktige beslutar arbetsordningen skapar också en otydlighet om huruvida det är direk- tionen eller fullmäktige som har ansvar för verksamhetens resultat. Riksdagens ansvarsutkrävande från direktionen blir därför tydligare om det är direktionen som beslutar om arbetsformerna. Vidare kan interna organisationsbehov variera över tid och vara personbero- ende. Det riskerar att bli ineffektivt att organisationsförändringar inte kan beslutas av Riksbankens direktion.

Fullmäktiges remissyttranden

Fullmäktige föreslås få lämna remissyttranden för Riksbankens räk- ning inom sitt ansvarsområde. I gällande rätt får fullmäktige lämna remissyttranden för Riksbankens räkning inom sitt verksamhetsom- råde. Uttrycket verksamhetsområde föreslås alltså ersättas med an- svarsområde. Fullmäktige får (både i den gällande riksbankslagen och i den nya) göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Motive- ringen till ändringen är således att fullmäktige med kommitténs för- slag får lämna både remissyttranden och göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Syftet med det ändrade ordvalet är inte att ändra innebörden av bestämmelsen. Fullmäktige får således lämna remiss-

59Det gäller bl.a. 9 § i arbetsordningen att direktionen ska hålla fullmäktige informerade om förhållanden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten (Riksbanken, 2018). Se förslag i avsnitt 33.6.8.

1409

Organisation och ledning

SOU 2019:46

yttranden i samma omfattning som enligt gällande rätt. Det är dock enligt kommitténs bedömning inte lämpligt att fullmäktige skriver gemensamma remissvar tillsammans med direktionen eftersom det skapar en otydlighet i fullmäktiges kontrollerande roll.

Fullmäktige beslutar om direktionsledamöternas anställningsvillkor

Kommittén föreslår att fullmäktige beslutar om direktionsledamöter- nas anställningsvillkor. Enligt gällande rätt beslutar fullmäktige om lön och andra anställningsförmåner för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. I praktiken innefattar fullmäktiges beslut inte bara vad som kan anses vara förmåner utan även villkor, som exem- pelvis längd på mandatperioden och datum för tillträdande. I Riks- bankens arbetsordning (i dess lydelse i maj 2018) beslutar fullmäk- tige om lön och andra anställningsvillkor. Förslaget innebär ett för- tydligande och en kodifiering av praxis.

Ett förtydligande införs rörande innebörden av riksbankschefens förhinder

I 1 kap. 4 § andra stycket i nuvarande riksbankslag anges att full- mäktige, när det behövs, ska bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riks- bankschefen har förhinder. Kommissionen har anfört att det finns ett behov av att förtydliga innebörden av uttrycket förhinder, bl.a. vad gäller om det omfattar att riksbankschefens mandattid har löpt ut och om denne är arbetsoförmögen. Kommittén föreslår att ordet förhinder utgår ur lagtexten och ersätts av en uppräkning av inne- börden. Enligt kommitténs mening råder det ingen tvekan om att den förste vice riksbankschefen tillfälligt ska fullgöra rollen som riksbankschef om riksbankschefens mandattid har löpt ut utan att något beslut i frågan har fattats av fullmäktige. Det följer av att den tidigare riksbankschefen i en sådan situation inte längre har någon anställning inom Riksbanken. Det finns däremot anledning att före- skriva att bestämmelsen om tjänstgöringsordning omfattar den situationen att riksbankschefen har avgått på egen begäran. Detta ska anses utgöra förhinder. Vidare bör ett beslut om att skilja riks- bankchefen från anställningen innebära att förhinder föreligger, även

1410

SOU 2019:46

Organisation och ledning

om beslutet fortfarande får överklagas. Om EU-domstolen därefter skulle komma fram till att beslutet var felaktigt, får förhindret anses ha upphört. Därutöver får riksbankschefen anses ha förhinder om hen är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjuk- dom eller något jämförligt förhållande på det sätt som avses i 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Kommittén föreslår att den ovan beskrivna innebörden av uttrycket förhinder tas in i en bestämmelse som gäller inte bara för riksbankschefen utan även för en vice riksbankschef i det fall att hen har trätt in i riksbankschefens ställe på grund av dennes förhinder. Genom den nya bestämmelsen får kommissionens synpunkter anses tillgodosedda.

32.8.3Övriga bestämmelser om fullmäktige

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

Om att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträde och om beslutsförhet.

Om hinder mot att ingå i fullmäktige.

Om ersättning till fullmäktigeledamöter och suppleanter.

Rätten för ordförande och vice ordförande i fullmäktige att när- vara vid direktionens möten.

Fullmäktige får inte sammanträda på ockuperad mark.

Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ord- förande.

Fullmäktige har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument.

Fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riks- banken ger ut.

Fullmäktige beslutar om resultaträkning, balansräkning, finan- siella avsättningar och om årets resultat (kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 29.7).

1411

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Fullmäktiges externa revisionsfunktion ska granska direktio- nens arbete (kommitténs förslag i denna del redovisas i av- snitt 33.6.8).

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträden, om hinder mot att ingå i fullmäktige, ersättning till fullmäktiges ledamöter och suppleanter, att fullmäktiges presidium har rätt att närvara vid direktionens möten, fullmäktiges anmälan av finansiella instrument, att fullmäktige inte får sammanträda på ocku- perad mark, att fullmäktige inom sig väljer en ordförande och att fullmäktige har sitt säte i Stockholm. Ändringar föreslås vad gäller de uppgifter som beskrivs i det följande.

Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument

Enligt gällande rätt ska fullmäktiges ordförande och vice ordförande, liksom Riksbankens direktion, rapportera innehav av finansiella instru- ment m.m. till riksdagen. Övriga fullmäktigeledamöter ska enligt gällande rätt rapportera innehav av finansiella instrument till Riks- banken. Kommittén föreslår att samtliga ledamöter i fullmäktige ska rapportera sitt innehav till riksdagen. Vad gäller omfattningen av an- mälningsskyldigheten föreslås däremot ingen ändring för vare sig full- mäktiges ordförande och vice ordförande eller de övriga fullmäk- tigeledamöterna. Det blir även i linje med att fullmäktigeledamöter (både i den nuvarande riksbankslagen och i den nya) anmäler bisyss- lor till riksdagen. Vidare anser kommittén att det är lämpligt att riks- dagen i egenskap av fullmäktiges uppdragsgivare också tar emot och granskar anmälan av finansiella instrument från samtliga fullmäk- tigeledamöter.

Beslut om sedlar och mynt

Fullmäktige ska enligt gällande rätt besluta om utformning av sedlar och mynt som Riksbanken ger ut. Det föreslås en justering att full- mäktiges beslut rör motiv på sedlar och mynt. Motiveringen till den föreslagna ändringen är att den nuvarande formuleringen om ut- formning har uppfattats som otydlig vad gäller vad som är direktio-

1412

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nens respektive fullmäktiges ansvar. Vidare kan säkerhetsdetaljer som Riksbanken beslutar om, t.ex. säkerhetsremsor, påverka sedelns utformning.

Beslut om resultaträkning och balansräkning m.m., och om revisionsplan

Vad gäller kommitténs förslag på fullmäktigeuppgifter avseende Riksbankens egna kapital och internrevision redovisas de i separata kapitel; i avsnitt 29.7 (beslut om resultaträkning m.m.), och i av- snitt 33.6.8 (vad gäller internrevision).

32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna

Kommitténs förslag: Fullmäktige utser ordföranden i direktio- nen, som samtidigt ska vara riksbankschef, och övriga ledamöter, som samtidigt ska vara vice riksbankschefer. Ett ansökningsför- farande ska införas för fullmäktiges rekrytering. Fullmäktige ska formulera en kravprofil till den aktuella tjänsteutlysningen. Full- mäktige ska utforma kravprofilen efter samråd med riksbanks- chefen.

Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbanks- chefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verk- samhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

En bestämmelse om sekretess för ärende om anställning som direktionsledamot införs i offentlighets- och sekretesslagen. Sekre- tess gäller i ärende om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef för uppgift som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått an- ställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

1413

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Fullmäktige har i och med sin närvarorätt vid direktionens samman- träden god inblick i vilken kompetens som behövs inom direktionen. Det finns därför goda skäl att fullmäktige fortsätter att sköta rekryte- ringen. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vilket även syftar till att stärka Riksbankens legitimitet. Fullmäktige ska utforma en kravprofil, och vid rekryteringarna säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans besitter lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. För riksbankschefen ska god ledarskapsförmåga vara ett krav eftersom hen ska vara myndighetschef och leda direktionens arbete (se kommande avsnitt).

Det sätt på vilket fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna är en ovanligt icke-transparent process i Sverige, både i jämförelse med rekrytering av andra myndighetschefer i Sverige och centralbankschefer i andra länder. Vidare finns i dags- läget inga regler för hur fullmäktige ska utföra rekryteringar. Ett argument som ibland framförs mot ett ansökningsförfarande är att endast den som är säker på att få jobbet söker det, eftersom infor- mation om kandidater kan vara besvärande för kandidaternas ställ- ning på befintlig arbetsplats. Det skulle i så fall riskera att minska rekryteringsbasen. Detta potentiella problem kan dock hanteras med att ansökningar hålls hemliga i tio år, likt vad som gäller för ansökningar som generaldirektör i andra svenska förvaltningsmyn- digheter. Allmänhetens behov av insyn kan inte anses vara större i dessa rekryteringsärenden än vad som gäller för myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen och prop. 2009/10:56 s. 20–24). Kommittén föreslår därför att en sådan bestämmelse vad gäller ärenden om anställning som direktionsledamot tas in i offent- lighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen ska tas in i en ny 39 kap. 5 d §, i anslutning till bestämmelserna om sekretess avseende an- ställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen och val av vissa befattningshavare vid myndigheter under riksdagen.

En ansökningsprocess där information om sökandenas identitet sekretessbeläggs kan leda till den positiva effekten att antalet kom- petenta kandidater blir större än om urvalskretsen begränsas till per- soner som fullmäktige på förhand känner till. Det blir även med den föreslagna ansökningsprocessen en högre transparens än i dag, vilket

1414

SOU 2019:46

Organisation och ledning

kan öka legitimiteten och minska risken för otillbörligt inflytande från specifika intressen. Kommittén bedömer att det inte finns starka skäl att avvika mer än nödvändigt från hur rekryteringsprocessen av andra myndighetschefer går till.

Syftet med att införa en sekretessbestämmelse är alltså att förmå fler att anmäla sitt intresse för de annonserade anställningarna. Sekre- tessen ska då tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som offentlighetsprincipen kan medföra i dessa fall. Det innebär enligt kommitténs mening att det inte är till- räckligt att förse bestämmelsen med ett s.k. rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada upp- står om uppgiften lämnas ut. I nu aktuellt avseende skulle ett sådant rekvisit således medföra att ansökningshandlingarna i normalfallet lämnades ut, vilket skulle motverka syftet med kommitténs förslag om ett ansökningsförfarande. Vid det omvända skaderekvisitet är ut- gångspunkten den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Kommittén anser därför att ett omvänt skade- rekvisit är mest lämpligt för dessa uppgifter (jfr prop. 2009/10:56 s. 24).

Det har vidare i kommitténs intervjuer framförts en oro mot att införande av ett ansökningsförfarande skulle medföra att det går att överklaga en tillsättning. Det finns dock en uttrycklig bestämmelse i lag om att beslut om anställning som ledamot i direktionen inte får överklagas (se 3 § lagen [1989:186] om överklagande av administra- tiva beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter). Bestämmelsen gäller sådana beslut oavsett vilket förfarande som har tillämpats före anställningsbeslutet, dvs. oberoende av om det finns ett formellt ansökningsförfarande.

Vidare har frågan om utfrågning i finansutskottet av kandidater till tjänsten som riksbankschef varit uppe som förslag tidigare (se t.ex. den första externa utvärderingen av Riksbanken, avsnitt 32.4.1) men avfärdades då, bl.a. med hänvisning till att den sortens utfråg- ningar inte är en del av svensk förvaltningskultur. Att synas och kunna försvara sina beslut publikt är en viktig del av den roll en riks- bankschef eller vice riksbankschef sedan ska ha. Konfidentiella an- sökningar är dock svåra att förena med öppna utfrågningar av kan-

1415

Organisation och ledning

SOU 2019:46

didater, varför kommittén bedömer att utfrågning i Finansutskottet inte bör införas.

En annan ansats som har övervägts är att införa ett krav på att fullmäktige använder sig av en oberoende expertgrupp som lämnar förslag med rankning av kandidater till fullmäktige. Kommittén be- dömer att en sådan ansats kan vara värdefull men att vilken process som är mest lämplig kan variera från fall till fall. Därför bör ingen reglering av detta ske.

32.8.5Riksbanken leds av en direktion

Kommitténs förslag: Riksbanken leds av en direktion.

Direktionen är ändamålsenlig för att få en allsidig diskussion i penning- politiska och andra samhällspåverkande beslut. Ur ett demokratiskt perspektiv vore det problematiskt att delegera betydande samhälls- påverkande beslut, som dessutom fattas med hög grad av oberoende och med grundlagsfäst instruktionsförbud, till en enda person. Det finns därför goda skäl att beslut om penningpolitiken och andra av centralbankens samhällspåverkande beslut såsom att lämna likvidi- tetsstöd till finansiella institut, inte fattas av en person utan av flera. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska ledas av en direktion, dvs. samma ledningsstruktur som i dag. Direktionen beslutar kollek- tivt i penningpolitiska och andra samhällsekonomiska frågor. Där- utöver har ledamöterna ett gemensamt yttersta ansvar för Riksban- kens verksamhet.

Men i praktiken har direktionsledamöterna i nuläget olika roller, i synnerhet till följd av riksbankschefens mer direkta ansvar för den löpande verksamheten som framgår i arbetsordning och instruktion. Direktionen kan nämligen enligt gällande rätt välja att delegera frå- gor om t.ex. löpande verksamhetsstyrning till exempelvis riksbanks- chefen (1 kap. 5 § riksbankslagen). Om direktionen inte är nöjd med en delegering av en viss typ av beslut så kan den lyfta upp frågan till direktionsnivån igen. En sådan modell kan erbjuda flexibilitet och det är därför inte självklart att lagstiftaren ska bestämma relationen mellan riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Den finns å andra sidan ingen garanti för att frågor som rör den löpande skötseln delegeras till riksbankschefen. Det kan därför inte uteslutas att den

1416

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nuvarande ordningen leder till en ineffektiv styrning av Riksbanken. Det kan också erinras om att Goodfriend och King argumenterade att det är orimligt att alla direktionsledamöterna har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken (se av- snitt 32.4.1).

För att minska riskerna för en ineffektiv styrning föreslår kom- mittén att riksbankschefens särställning inom direktionen anges i lag. För att minska risken för att denna ordning leder till maktmiss- bruk ska dock direktionen besluta om den närmare arbetsfördel- ningen mellan riksbankschefen och direktionen. Varje direktionsleda- mot ges även en lagstadgad rätt att lyfta frågor till direktionen för avgörande där (se avsnitt 32.8.10). Ansvarsfördelningen mellan riks- bankschefen och direktionen redogörs för i kommande avsnitt.

32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras mandattid

Kommitténs förslag: Direktionen består av fem direktionsleda- möter som utses av fullmäktige för en tid av fem eller sex år.

En ledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbanks- chef för en eller två mandatperioder.

Antalet direktionsledamöter

I kommitténs intervjuer framförs av de flesta att fem eller sex leda- möter i direktionen är lagom många. Några menar att direktionen är i största laget, andra nämner att det nuvarande antalet om sex fun- gerar. De flesta intervjuade uttrycker inte någon tydlig preferens för fem eller sex ledamöter i direktionen.

Sammantaget verkar sex ledamöter i direktionen vara tillräckligt många för att få bredd i diskussioner och beslut, varför alternativet att öka antalet i direktionen bör kunna avskrivas. Återstår gör då alter- nativen att behålla nuvarande antal om sex ledamöter eller minska antalet. I avvägningen av hur många det är lämpligt att vara i direk- tionen bör också beaktas att direktionsledamöter är näst intill oav- sättliga under sitt förordnande. Det faktum att man svårligen kan avsätta en direktionsledamot under mandattiden talar för att det är

1417

Organisation och ledning

SOU 2019:46

bättre att ha något fler än något färre i direktionen, som en slags intern kontrollfunktion och riskspridning.

Även Goodfriend och King berörde frågan om direktionens stor- lek då de ifrågasatte om det finns tillräckligt med jobb för sex hel- tidsanställda ledamöter. Vidare visar forskning om gruppstorlek att omkring fem personer ofta är ett bra antal vid beslutsfattande i grupp (se avsnitt 32.6.2). Forskning om gruppstorlek indikerar därmed att både nuvarande direktion om sex ledamöter och en möjlig nerdrag- ning till fem ledamöter borde kunna fungera väl. Sverige är ett litet land och Riksbanken har ett relativt sett begränsat mandat i central- bankssammanhang (t.ex. varken makro- eller mikrotillsynsansvar). Detta talar för en relativt liten direktion. Det kan noteras att 2018 hade både Danmark och Finland tre ledamöter i sina motsvarigheter till den svenska direktionen. Även Riksbankens egna enkätunder- sökning med direktionsledamöter 2010 visade att de flesta av de svarande ansåg att det vore bättre med en något mindre direktion.

Det ska noteras att om antalet direktionsmedlemmar minskas så att de inte längre utgör ett jämnt antal försvinner riksbankschefens utslagsröst när alla direktionsledamöter är närvarande. Det är en fördel eftersom det likställer direktionsledamöterna i de penning- politiska besluten. Det kan dock finnas en risk att det skulle kunna försvaga riksbankschefens roll och förtroendet för hen.

Kommittén bedömer alltså att det inte finns behov av fler än sex ledamöter. Kommittén bedömer vidare att fem ledamöter är att före- dra framför sex ledamöter. Det finns flera skäl till detta. Det bör inte vara fler för att lösa en uppgift än vad som faktiskt behövs. Det är inte positivt för verksamheten, med risk för långdragna berednings- processer, eller för den delen individerna som ska utföra uppdraget. I detta finns även en effektivitets- och kostnadsaspekt. Kommitténs förslag om att stärka och formalisera riksbankschefens roll så att det förtydligas vad chefskapet innebär kan minska risken för effektivi- tetsförluster. Men när det kommer till penningpolitiska beslut, och andra samhällspåverkande policybeslut, menar kommittén att det är bättre om samtliga direktionsledamöter har samma röst eftersom de i dessa beslut bör vara jämbördiga. Vid ett ojämnt antal i direktionen blir det sällan aktuellt med utslagsröst vilket är en fördel i detta av- seende, eftersom alla direktionsledamöter ges samma vikt.

1418

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Ledamöternas mandattid och omvalsbegränsning

Direktionsledamöter utses enligt gällande rätt för en tid av fem eller sex år. Unionsrätten ställer krav om minst fem år. Bestämmelsen om fem eller sex år är lämplig att föra över till den nya riksbankslagen. Det minskar risken för att flera direktionsledamöter slutar sam- tidigt.

I nuvarande riksbankslag finns inga regler vad gäller omval. Det finns i omvärlden tre möjliga varianter: inga omval tillåts, ett (eller flera) omval tillåts alternativt inga begränsningar rörande omval. Den internationella bilden gällande om omval tillåts, och i så fall hur många omval som tillåts, är ganska splittrad (se Tabell 32.1). Det finns argument som talar för och emot att införa en omvalsbegräns- ning.

Ett argument som framförs för att införa omvalsbegränsningar är att det kan minska risken för att en ledamot agerar kortsiktigt för att bli omvald. Dock finns risken för kortsiktigt beteende oavsett om omval tillåts eller inte, det avgörande är i stället om direktionsleda- moten har en framtida karriär (dvs. inte går i pension i anslutning till att mandatet som direktionsledamot går ut). Ett annat argument som framförs för omvalsbegränsningar är att det undviker att makt- positioner cementeras. Det är också välbehövligt med förnyelse inom direktionen.

Argument mot att införa omvalsbegränsningar är att rekryterings- basen minskar, vilket kan vara ett större problem i ett litet land som Sverige. Vidare kan omval fungera som ett verktyg för att utvärdera om direktionsledamoten har utfört sitt arbete skickligt och i enlighet med lagen.

I en jämförelse med andra svenska myndigheter kan noteras att riksrevisorer får sjuåriga mandat utan möjlighet till omval. General- direktörer för förvaltningsmyndigheter får normalt, enligt praxis, ett omval om tre år vilket ger en sammanlagd mandatperiod om nio år.

Vidare måste det beaktas att enligt unionsrätten måste direktions- ledamöter få en mandatperiod om minst fem år. Detta gäller även vid ett eventuellt omval.

Kommittén bedömer att fördelarna med att införa en omvalsbe- gränsning överväger nackdelarna. Det finns enligt kommittén heller inte starka skäl för att omval för riksbankschefer eller vice riksbanks- chefer ska avvika väsentligt från vad som gäller för övriga förvalt-

1419

Organisation och ledning

SOU 2019:46

ningsmyndigheters generaldirektörer där praxis alltså är ett omval, totalt nio år som generaldirektör. Kommittén föreslår därför att det införs en omvalsbegränsning med innebörden att en ledamot kan erbjudas omval högst en gång. Det ger en maximal mandattid om tio–tolv år. Kommittén anser dock att särskilda regler bör gälla för det fall att fullmäktige önskar utse en person som tidigare har varit vice riksbankschef till riksbankschef. Kommittén föreslår därför att fullmäktige får utse en person till riksbankschef för en eller två man- datperioder även om hen tidigare har varit vice riksbankschef.

I kapitel 37 analyserar kommittén vilka övergångsbestämmelser som behövs. Där framgår bl.a. att bestämmelsen om att högst ett omval får medges endast gäller vid tillsättningar som beslutas efter lagens ikraftträdande.

32.8.7Inga externa experter i direktionen

Kommitténs bedömning: Inga externa experter bör sitta i direk- tionen. Ingen deltidsanställning med annan anställning parallellt bör vara möjlig.

En fördel med externa experter i direktionen, dvs. ledamöter som inte tillbringar hela sin arbetstid inom centralbanken, kan vara en bredd- ning av perspektiv och mindre risk för grupptänkande i de penning- politiska besluten. Externa experter inom ramen för en penningpoli- tisk kommitté kan också göra styrningen av Riksbankens verksamhet mer effektiv då det är ett sätt att möjliggöra att ha färre heltidsan- ställda chefer. På så sätt kan man ändå få tillräcklig bredd i den pen- ningpolitiska diskussionen och kompetensen.

När det gäller externa experter medför unionsrätten begränsningar för vilka slags experter som kan komma i fråga för att det inte ska anses föreligga intressekonflikter, och under vilka anställningsfor- mer de kan anställas. Fördelen med externa experter blir mindre tydliga med unionsrättens relativt snäva begränsningar. För svensk del gäller vidare allmänt sett angående offentliga anställningar att en arbetstagare inte får ha en s.k. förtroendeskadlig bisyssla (7 § lagen om offentlig anställning). Denna princip har utvecklats närmare i

1420

SOU 2019:46

Organisation och ledning

den nuvarande riksbankslagen genom bestämmelserna i 3 kap. 1 §.60 Av dessa bestämmelser framgår att en ledamot i Riksbankens direk- tion bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Detsamma gäller vissa politiska uppdrag. Sammantaget bedömer kom- mittén att externa experter är svårare att rekrytera eftersom det i många fall kan finnas en risk för intressekonflikter. Det framstår därför som lämpligare att endast rekrytera vice riksbankschefer utan parallell anställning.

32.8.8Direktionens ansvar

Kommitténs förslag: Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den drivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

Direktionen ska

1.besluta en arbetsordning

2.i arbetsordningen ta in bestämmelser om myndighetens orga- nisation, arbetsfördelningen mellan direktion och riksbanks- chef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, hand- läggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten

3.besluta en verksamhetsplan för myndigheten

4.säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt

5.avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden.

Kommittén föreslår att direktionen i enlighet med gällande rätt även framgent ska ansvara för verksamheten och se till att en drivs effek- tivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

60I avsnitt 32.8.11 föreslås att bestämmelsen, med viss justering, förs över till den nya riks- bankslagen.

1421

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Som beskrivs i avsnitt 32.3.3 kan Riksbankens direktion i viss mån liknas vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighets- chef. Kommitténs förslag avser att ytterligare likna styrningsformerna vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef, för ökad effektivitet i styrningen av Riksbanken.

För att reglera förhållandet mellan riksbankschefen och direk- tionen föreslår kommittén att myndighetsförordningens ansvars- fördelning används även i riksbankslagen, nämligen att direktionen beslutar om frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (om ärendena inte ska avgöras av perso- nalansvarsnämnden). Att direktionen beslutar i frågor av sådan karak- tär följer i dag av den av direktionen beslutade instruktionen. Vad som är en fråga av principiell karaktär är i vissa fall självklart, såsom vad gäller penningpolitiska beslut avseende styrräntans nivå, medan det i andra fall kan vara mer svårbedömt. Det är ytterst direktionen som bedömer vilka uppgifter som är av principiell karaktär eller större betydelse. Att direktionen föreslås besluta om dels arbetsord- ning, dels verksamhetsplan, är även det i linje med vad som gäller för styrelsemyndigheter enligt myndighetsförordningen. I arbetsord- ningen beslutar direktionen om de närmare föreskrifter som behövs om Riksbankens organisation, utan att det ändrar det särskilda an- svar som kommittén föreslår att riksbankschefen får vad gäller att sköta den löpande verksamheten.

Direktionen har således med kommitténs förslag kvar det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, och det är direktionsledamö- terna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Jämfört med styrelsemyn- digheter finns det en viktig skillnad i att direktionen är på plats i organisationen varje dag. Det är därför troligt att det faller sig mer naturligt att delegera det löpande arbetet till myndighetschefen i en styrelsemyndighet än vad det gör i Riksbanken. Det ska därför be- tonas att det skulle strida mot lagstiftarens intention om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande för- valtningen, se nästa avsnitt.

Slutligen ska nämnas att kommitténs förslag möjliggör för direk- tionen att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

1422

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.8.9Riksbankschefens ansvar

Kommitténs förslag: Riksbankschefen är myndighetschef. Riks- bankschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar.

Andra ärenden än de som ska avgöras av direktionen får av- göras av riksbankschefen eller, om inte direktionen bestämt något annat, av den som riksbankschefen bestämmer.

Riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden.

Riksbankschefen ska se till att frågor som har principiell karak- tär eller större betydelse eller som avser föreskrifter tas upp för beslut i direktionen.

Riksbankschefen är ordförande i personalansvarsnämnden, som ska finnas kvar.

För att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt måste styrningsformerna fungera väl. I de intervjuer som kom- mittén har genomfört har flera personer framfört att Riksbankens organisation med sex chefer riskerar att leda till att den dagliga verk- samheten blir ineffektiv med utdragna beredningsprocesser. Det finns som framhållits tidigare starka skäl för att flera personer fattar beslut av stor betydelse för samhällsekonomin. Men det finns också skäl för att undvika att alla i direktionen är lika involverade i den dagliga styrningen av Riksbanken.

Kommittén föreslår därför att tydliggöra riksbankschefens roll som myndighetschef, därmed kan risken för effektivitetsförluster begränsas. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. De övriga direktionsledamöternas huvudsakliga uppgifter är att fatta policy- beslut, att tillsammans med riksbankschefen utveckla Riksbankens strategiska arbete och att sprida information om Riksbankens verk- samhet till allmänheten (se avsnitt 33.6.3).

I riksbankschefens uppgift som myndighetschef (inklusive att sköta den löpande verksamheten) bör det bl.a. ingå att:

löpande följa upp verksamheten så den är inom ramen för budget och verksamhetsplan

1423

Organisation och ledning

SOU 2019:46

utöva chefsansvar för avdelningscheferna

ansvara för dagordningen till direktionsmötena

besluta fördelningen av direktionsledamöternas internationella uppdrag efter samråd med direktionen

lägga fram förslag till tillsättning av de tjänster som beslutas av direktionen.

Andra ärenden än de som direktionen ska besluta om (enligt avsnitt 32.8.6), får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Det kan handla om att delegera uppgifter rörande verksamhetsstyrningen till en annan ledamot i direktionen än riksbankschefen, eller till en tjänsteman, t.ex. stabschefen. Bestämmelsen är hämtad från myn- dighetsförordningen. En fördel med att ta in en dylik bestämmelse även i riksbankslagen är att det därmed tydliggörs att direktionens samhällspåverkande beslut av principiell karaktär eller större bety- delse inte får delegeras. Det framgår med bestämmelsen även att det ytterst är direktionen som bestämmer om riksbankschefen får dele- gera vidare sitt ansvar för den löpande skötseln.

Kommitténs förslag innebär också att riksbankschefen leder direk- tionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens samman- träden. Vidare åläggs riksbankschefen ett särskilt ansvar att säker- ställa att frågor av principiell karaktär eller större betydelse (eller föreskrifter) tas upp för beslut i direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet. På så sätt kan direktionsmo- dellen i hög grad sägas likna en vanlig styrelsemodell där styrelsen har det övergripande ansvaret samtidigt som ansvaret för det löpande arbetet är delegerat till en generaldirektör eller verkställande direktör.

Kommittén anser att det är ur ett effektivitetsperspektiv är rim- ligt att den person som är utsedd till riksbankschef ska tilldelas en starkare ställning vad gäller skötseln av Riksbanken. En starkare ställ- ning motiveras också av att hen i högre grad än andra får stå ansvarig för eventuella missgrepp. Genom denna ordning ges riksbankschefen därmed en ställning i lag som bättre överensstämmer mot allmän- hetens och medias förväntningar. Genom att tydliggöra riksbanks- chefens tydligare ansvar för verksamhetsstyrningen i lag minskar risken att de vice riksbankscheferna går in i direktionen med fel för- väntningar på sin roll. Den tydligheten kan minska risken för kon-

1424

SOU 2019:46

Organisation och ledning

flikter. Ytterligare ett skäl för förändringen är den övergripande ut- gångspunkten att sträva efter att göra Riksbanken mer lik andra myn- digheter med en styrelsemodell. Det viktigaste skälet är dock att skapa goda förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Det ska också noteras att det i andra länder är vanligt att central- bankschefen i lagen ges omfattande och tydligt utpekade särskilda befogenheter (se avsnitt 32.7.2).

Kommittén har valt att inte lagfästa ansvar för den första vice riksbankschefen. Det är fullmäktige som beslutar vem i direktionen som är förste vice riksbankschef. Nu gällande praxis på Riksbanken är att den förste vice riksbankschefen tillsammans med riksbanks- chefen tar ett särskilt stort ansvar för den löpande skötseln. Det är en ordning som enligt kommitténs bedömning har fungerat väl. Den nuvarande riksbankslagen ålägger inte den första vice riksbanks- chefen någon särskilt utpekad roll. Kommittén anser det inte lämp- ligt att detaljreglera skötseln av Riksbanken, och bedömer inte att det finns behov av att lagfästa den förste vice riksbankschefens an- svarsområde. Det förefaller lämpligare att riksbankschefen, med direk- tionens godkännande, utifrån direktionsledamöternas bakgrund och kompetens kan välja hur och om ansvaret för den löpande skötseln delegeras vidare inom direktionen eller till andra tjänstemän inom Riksbanken.

Enligt gällande rätt ska det finnas en personalansvarsnämnd som riksbankschefen är ordförande i (9 kap. 6 § riksbankslagen). Kom- mittén föreslår att den bestämmelsen förs över till den nya riks- bankslagen.

32.8.10 Sammanträden och beslutsfattande

Kommitténs förslag: Vid direktionens sammanträden ska proto- koll föras.

Direktionen är beslutsför när minst tre ledamöter är närvar- ande. I fråga om omröstning tillämpas 29 § förvaltningslagen. Riks- bankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs. Riksbankschefen ska alltid sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

En ledamot i direktionen får alltid ta upp ett ärende till be- handling och för beslut i direktionen.

1425

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Om ett ärende är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet.

Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslagsrätt eller rösträtt.

Kommitténs anser att beslutsfattandet i allt väsentligt ska vara som enligt gällande rätt och interna styrdokument. Avsikten är dock att reglera dessa beslutsformer tydligare.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår att föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid direk- tionens sammanträden och att direktionen är beslutsför när tre leda- möter är närvarande. I fråga om omröstning tillämpas förvaltnings- lagens bestämmelser.

Från arbetsordningen förs in i riksbankslagen att ordföranden ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs och att ordföranden alltid ska sammankalla direktionen om en ledamot be- gär det. Från instruktionen förs in i riksbankslagen att en ledamot i direktionen alltid får ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Denna bestämmelse bedöms viktig att lagfästa efter- som det är direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksban- kens verksamhet, även med den tydligare utpekade rollen som myn- dighetschef som riksbankschefen föreslås att få.

Vad gäller brådskande ärendehantering föreslås ett tillägg med en ny paragraf som motsvarar den i 12 § myndighetsförordningen för att explicit möjliggöra per capsulam beslut, vilket är en beslutsform som direktionen använder sig av i dag. Innebörden är att ett ärende får avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna om ärendet är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det. Per capsulam innebär att ett proto- koll med förslag till beslut skickas runt och skrivs under av leda- möterna. Ett ärende kan inte avgöras per capsulam om inte leda- möterna är eniga om beslutet, beslutsformen bör användas enbart för vissa beslut av formaliakaraktär.61

61Regeringskansliet (2016), s. 27.

1426

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Om inte heller det hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Denna bestämmelse förs över från gällande rätt men hierarkin i förhållande till per capsulam beslut tydliggörs.

Bestämmelsen om att fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §) föreslås föras över till den nya riksbankslagen.

32.8.11 Övriga bestämmelser för direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

Om hinder mot att vara ledamot i direktionen.

Regler för avskiljande av direktionsledamot (regleras i regerings- formen).

Förbudet att söka eller ta emot instruktioner.

Rätten att göra framställning.

Anmälan av finansiella instrument m.m.

Ej sammanträda på ockuperad mark.

Direktionen har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse justeras:

Om att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskon- tor som direktionen beslutar om.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra till den nya riksbankslagen rör instruktionsförbudet, rätten att göra fram- ställning, anmälan av finansiella instrument m.m.62, att direktionen inte får sammanträda på ockuperad mark och att direktionen har sitt säte i Stockholm.

62Anmälningsskyldigheten för direktionen och fullmäktiges ordförande och vice ordförande (som båda har rätt att närvara vid direktionens sammanträden) omfattar inte bara finansiella instrument utan även bl.a. krediter eller andra skulder samt villkoren för dessa.

1427

Organisation och ledning

SOU 2019:46

En justering görs avseende att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor som direktionen beslutar

I 9 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen anges att Riksbanken får driva verksamhet vid riksbankskontor till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. Kommittén anser att en justerad och något vidare bestämmelse bör tas in i den nya riksbankslagen. Ut- över att direktionen får besluta om riksbankskontor nämns i bestäm- melsen även andra anläggningar. Uttrycket andra anläggningar om- fattar depåer eller annan infrastruktur för hantering av i första hand kontanter. Kommittén föreslår alltså att det i den nya riksbankslagen införs en bestämmelse att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor eller andra anläggningar till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. I avsnitt 34.4.2 lämnar kommittén för- slag avseende Riksbankens uppgift att ansvara för depåverksamheten.

32.8.12 Övriga bestämmelser Riksbankens organisation

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen:

Krav på medborgarskap: Riksbanken får i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riks- banken. I 6 § 2 och 3 lagen och andra stycket lagen om offent- lig anställning finns bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning i vissa fall.

För Riksbanken följer av regeringsformen (12 kap. 6 §) att krav på svenskt medborgarskap får uppställas endast i lag eller enligt förut- sättningar som anges i lag. Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksbanken. För vissa anställningar i Riksbanken kan krav på svenskt medborgarskap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585). Kommittén föreslår att den nu gällande bestämmelsen avseende krav på medborgarskap även förs över till den nya riksbankslagen. Sådana beslut ska även fram- gent fattas enligt de förutsättningar som anges i lagen om offentlig anställning.

1428

SOU 2019:46

Organisation och ledning

När fullmäktige utformar kravprofil för direktionen kan den be- höva beakta huruvida krav på svenskt medborgarskap bör ställas eller följer av annan lagstiftning. Vad gäller krav på medborgarskap för övriga tjänstemän inom Riksbanken fattas ett eventuellt sådant be- slut av direktionen.

32.8.13 Andra ledningsmodeller som kommittén övervägt

I stället för att ha en direktion (där alla i direktionen delar det ytter- sta ansvaret för Riksbankens verksamhet och beslut) har kommittén övervägt att i lag införa en modell där en policykommitté63 fattar policybeslut. Det kan nämnas att både Norge och Nya Zealand nyli- gen har beslutat att införa en sådan ledningsmodell. En variant av denna ledningsmodell förespråkades av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. I deras ledningsmodell ges ett tydligt ansvar för verksamhetsstyrningen till riksbankschefen och två vice riksbankschefer som i lag ges ansvar för prisstabilitet respektive finansiell stabilitet. Det kompletteras av Goodfriend och King med tre riksbanksdirektörer som deltar i Riksbankens viktiga samhälls- påverkande policybeslut (penningpolitiska beslut m.m.) men som inte har något ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbanksdirek- törerna skulle kunna vara heltidsanställda men med ansvar endast för policybesluten. Förslaget skulle innebära att policybeslut fortsatt fattades i grupp samtidigt som Riksbankens ledningsmodell kunde blir mer lik en vanlig linjeorganisation.

Genom att inrätta en tjänst som vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet skulle risken minska att arbetet med finansiell stabilitet nedprioriteras under perioder med relativt lugn på de finan- siella marknaderna. Den avgörande nackdelen med denna modell är dock att den riskerar att leda till en otydlig ansvarsfördelning mellan avdelningschefer och vice riksbankschefer. Det har framkommit i kommitténs intervjuer att erfarenheterna av beredningsansvar inom direktionen inte är goda, varför kommittén inte anser det lämpligt att genom lagstiftning ställa krav om att slå fast olika ansvarsom- råden för olika direktionsledamöter. Kommitténs förslag möjliggör

63Goodfriend och King (2016) kallar det för penningpolitiskt råd men det innefattar i deras förslag även andra samhällspåverkande beslut, såsom likviditetsstöd.

1429

Organisation och ledning

SOU 2019:46

dock för direktionen att själva välja att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

Ytterligare en nackdel med en sådan modell är att det skulle riskera innebära att de två vice riksbankscheferna inte tar ansvar för helheten utan i första hand bevakar sitt eget ansvarsområde. Det finns med detta förslag även en risk för ett A- och B-lag inom det beslutsfattande policyrådet, där riksbanksdirektörerna, som inte är chefer, hamnar i ett informationsunderläge i förhållande till riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna som har ansvar för verk- samhetsstyrningen.

En liknande modell som har övervägts är att riksbankschefen och endast en vice riksbankschef ges ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen fattar samhällspåver- kande beslut i en policykommitté tillsammans med tre riksbanks- direktörer som alltså inte har ansvar för verksamhetsstyrningen. Skillnaden från förslaget ovan är således antal vice riksbankschefer relativt riksbanksdirektörer, samt att i denna modell finns inget sär- skilt utpekat ansvarsområde för den vice riksbankschefen. I stället är den vice riksbankschefen en person som vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe, och som även kan dela bördan av verksam- hetsstyrningen. Skillnaden i förhållande till direktionsmodellen är att riksbanksdirektörerna inte har något ansvar för verksamhetsstyr- ningen. Fördelen med policykommittémodellen är att den kan vara gynnsam för Riksbankens effektivitet. Samma kritik kan riktas mot denna modell som mot Goodfriend och King-modellen; nämligen ökad maktkoncentration och sämre förutsättningar för informa- tionsinhämtning för riksbanksdirektörerna. Även om denna proble- matik i någon grad kan finnas även med den föreslagna direktions- modellen kombinerad med en stärkt roll för riksbankschefen så bedöms nackdelarna i detta fall bli mindre.

Ytterligare en ledningsstruktur som har övervägts är den som finns inom Bank of England, med olika beslutskommittéer för pris- stabilitet respektive finansiell stabilitet. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen med ansvar för penningpolitik ingår i den pen- ningpolitiska beslutskommittén, tillsammans med tre riksbanksdirek- törer. På samma sätt ingår riksbankschefen och den vice riksbanks- chefen med ansvar för finansiell stabilitet i kommittén för finansiell stabilitet, tillsammans med tre riksbanksdirektörer som har djup sakkunskap inom finansiella marknader.

1430

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Ett principiellt argument för två beslutskommittéer, som bl.a. Tucker har framfört, är att det bör vara en kommitté för varje mål en centralbank har.64 Enligt kommitténs förslag kommer Riksban- ken att ha mål dels om att uppnå prisstabilitet men även om att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitt 20.8.6). Kom- mittén har därför även övervägt möjligheten att införa separata be- slutskommittéer för de olika målen. En fördel med en sådan ordning vore att sammansättningen av kompetens i respektive beslutskom- mitté kan anpassas efter de uppgifter som ska utföras. Det kan också vara en fördel att de ECBS-relaterade uppgifterna hanteras i en sepa- rat beslutskommitté.

Det är dock inte tydligt att Riksbankens uppdrag inom finansiell stabilitet är tillräckligt omfattande för att motivera en särskild kom- mitté. I Sverige har Riksbanken inte tilldelats ansvar för makrotillsyn eller mikrotillsyn avseende de finansiella marknaderna vilket gör att ansvarsområdet för finansiell stabilitet är begränsat, speciellt när det inte råder oro eller kris på de finansiella marknaderna. Den brittiska kommittén för finansiell stabilitet ägnar sig till stora delar åt just sina makrotillsynsuppgifter. I kommitténs intervjuer har en bred majori- tet varit tveksamma till om det vore meningsfullt med ytterligare en beslutskommitté i Sverige, främst eftersom Riksbankens ansvarsom- råde vad gäller finansiell stabilitet är begränsat.

32.8.14 Riksbankens effektivitet i verksamheten

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad. Utredningen har inte genomfört någon grundlig analys av dessa frågor, men det har under arbetet heller inte framkommit några indikationer på behov av det.

Kommitténs förslag i detta kapitel har utformats med ambitionen att de ska ha positiva effekter på Riksbankens effektivitet i verksam- heten. Det viktigaste förslaget i det avseendet är att tydliggöra riks- bankschefens roll som myndighetschef, och dennes tydligt utpekade ansvar för den löpande verksamhetsstyrningen. Ytterligare ett för- slag som kan vara effektivitetshöjande är att Riksbanken själva får besluta om sin inre organisation på ett sätt som bedöms ge en effek-

64Tucker (2018).

1431

Organisation och ledning

SOU 2019:46

tiv verksamhetsstyrning, nämligen att direktionen själva beslutar om arbetsordningen. Även kommitténs förslag att minska antalet direk- tionsledamöter med en person kan vara effektivitetshöjande.

Gällande effektivitet ska även noteras att Riksrevisionen föreslås även fortsättningsvis ha rätt att göra effektivitetsrevision av Riks- banken (se avsnitt 33.6.4).

1432

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Appendix 1: Förteckning över intervjuade

Kai Barvèll, tidigare stabschef på Riksbanken

Susanne Eberstein, fullmäktiges ordförande

Karolina Ekholm, tidigare direktionsledamot

Martin Flodén, direktionsledamot

Lars Heikensten, tidigare riksbankschef

Per Håkansson, tidigare chefsjurist på Riksbanken

Stefan Ingves, riksbankschef

Per Jansson, direktionsledamot

Kerstin af Jochnick, direktionsledamot

Michael Lundholm, fullmäktiges vice ordförande

Lars Nyberg, tidigare direktionsledamot

Henry Ohlsson, direktionsledamot

Leif Pagrotsky, tidigare fullmäktiges vice ordförande

Irma Rosenberg, tidigare direktionsledamot

Cecilia Skingsley, direktionsledamot

Lars E.O. Svensson, tidigare direktionsledamot

Anders Vredin, stabschef på Riksbanken

Christina Wejshammar, avdelningschef Riksbanken

Barbro Wickman-Parak, tidigare direktionsledamot

Svante Öberg, tidigare direktionsledamot

I arbetsgruppen för Riksbankens organisation har ingått Aino Bunge, Pär Elvingsson, Karolina Holmberg, Mattias Persson. Även organi- sationskonsulten Stina Hübendick har deltagit i ett arbetsgrupps- möte samt som bollplank till kansliet i utarbetandet av förslagen. Även inom arbetet med den demokratiska granskningen av Riks- banken (se kapitel 33) har intervjuer genomförts med ett antal per- soner. Dessa samtal berörde även flera av de frågor som analyseras i detta kapitel.

1433

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Appendix 2: Fördjupad internationell utblick

Australien

Den australiensiska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrelser; en för penningpolitiska beslut (eng. the Reserve Bank Board) och en styrelse för beslut rörande betalningssystemen. Centralbanks- chefen är ordförande i båda. Styrelsen för penningpolitiska beslut har ansvaret för det mesta av bankens verksamhet, inklusive pen- ningpolitik och arbetet för finansiell stabilitet, men alltså inte för betalningssystemen. Styrelsen med ansvar för betalningssystemen ska bl.a. bidra till att kontrollera risker i de finansiella systemen, gynna effektiva betalningssystem och genomföra åtgärder på ett sådant sätt att de bäst bidrar till övergripande stabilitet i det finan- siella systemet. När en fråga är svårsorterad i ansvar mellan de två styrelserna så avgör centralbankschefen vilken styrelse som ska han- tera frågan.65

Centralbankschefen utses av finansministern. Finansministern bestämmer längden på mandatperioden, som mest sju år. Det finns inga begränsningar för omval.

När det gäller ansvarsfördelningen mellan centralbankschefen och den vice centralbankschefen är det centralbankschefen som tilldelar den vice uppgifter. Det är även den vice centralbankschefen som har mandat att ta över centralbankschefens uppgifter när centralbanks- chefen inte är närvarande.

Danmark

Danmarks Nationalbank är intressant eftersom det är ett nordiskt land med vissa likheter med den svenska förvaltningsstrukturen. Det är också en EU-medlemsstat som inte heller har infört euron som valuta.66 Den danska centralbanken är en självägande institution, när- mast motsvarande en stiftelse, som styrs av direktionen, direktörs- kommittén och representantskapet.

65Australiens centralbankslag, avsnitt 10c, punkt 3.

66Danmark har dock ett formellt undantag från att införa euron som valuta vilket Sverige inte har.

1434

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Representantskapet har 25 medlemmar varav åtta väljs av parla- mentet, två av näringsministeriet och övriga 15 väljs av Represen- tantskapet själva. Vid valet av medlemmar läggs vikt vid kompetens, geografisk och yrkesmässig spridning och att arbetstagare är repre- senterade. Medlemmarna har fem års mandattid som kan förnyas en gång. Representantskapets uppdrag är bl.a. att utse de två vice cen- tralbankscheferna (efter rekommendation från direktörskommittén), och att kontrollera att centralbanken agerar utifrån de mandat som lagen ger den. Representantskapet möts vanligen kvartalsvis.

Direktörskommittén består av sju medlemmar varav två perma- nenta utses av Näringsministeriet och resterande fem väljs av repre- sentantskapet bland dess egna medlemmar. De möts omkring tio gånger om året, och dess medlemmar ges ett års mandat åt gången. De är i huvudsak ett förberedande organ till representantskapet och deras uppgifter består bl.a. av att hålla sig uppdaterade i viktigare aktiviteter som centralbanken ägnar sig åt, överse att revisionen görs korrekt och utföra kvartalsvisa inspektioner.

Den trehövdade direktionen sköter det dagliga arbetet och an- svarar för penningpolitiken. De tre centralbankscheferna fördelar arbetet emellan sig. Centralbankschefen utses av regeringen. Det finns ingen begränsning av centralbankschefens mandatperiod, men däremot finns en övre åldersgräns på 70 år.

I Danmark är näringsministern utpekad som den s.k. ”Kongelige Bankkommissær”. Hen är formellt ansvarig för att kontrollera att Danmarks Nationalbank följer lagen. Vidare leder hen mötena i repre- sentantskapet och kan delta i direktörskommitténs möten.

ECB

ECB är ett eget rättssubjekt. De översta beslutsorganen är Euro- peiska centralbankens råd (fortsättningsvis ECB-rådet, eng. Gover- ning Council) och direktionen (artikel 129.1, eng. Executive Board). Direktionen är det verkställande organet. Den består av en ordföran- de, en vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter (artikel 282.2). ECB-rådet består i sin tur av ledamöterna i direktionen samt cheferna för de nationella centralbankerna inom eurosystemet (artikel 283.1). ECB-rådet ansvarar för att utforma penningpolitiken inom euro- zonen. Utöver dessa två organ finns även det Allmänna rådet (eng.

1435

Organisation och ledning

SOU 2019:46

General Council), som består av ECB:s ordförande och vice ord- förande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker i EU, dvs. även från Sverige och andra medlemsstater med undantag.

Direktionen har ansvaret för den dagliga driften av ECB. Direk- tionens sex medlemmar utses av Europeiska rådet (stats- och reger- ingscheferna), efter rekommendation från finansministrarna. De ut- ses för en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till förlängning. Europaparlamentet och allmänna rådet ska höras innan utnämningen sker, men de har ingen vetorätt.

Finland

Finland är medlem i eurosystemet. Finlands Bank är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Finland. Det innebär således att Finlands bank inte fattar penningpolitiska beslut, och endast cen- tralbankschefen är direkt involverad i det penningpolitiska besluts- fattandet inom ECB.

Finlands banks förvaltningsorgan är det parlamentariska bank- fullmäktige och direktionen. Liksom i Sverige är det direktionen som är det exekutiva beslutsorganet, och har de allmänna befogen- heterna att sköta bankens uppgifter. Bankfullmäktige svarar för till- synen av bankens förvaltning och verksamhet, och andra uppgifter som räknas upp i lagen. Bankfullmäktige består av nio ledamöter som väljs av riksdagen. Direktionen består av centralbankschefen och upp till fem vice centralbankschefer. Det är upp till bankfullmäktige att besluta hur många vice centralbankschefer de utser inom ramarna ”upp till fem”, under 2018 är de vice centralbankscheferna två till antalet.

När centralbankschefen ska utses är det fullmäktige som sköter rekryteringsprocessen, vilket innebär att fullmäktige utannonserar tjänsten och genomför intervjuer. Fullmäktige föreslår sedan en kan- didat till regeringen. Därefter bereder regeringen frågan och föreslår en kandidat till presidenten. Det är hög transparens i Finland och ansökningarna till direktionen är inte konfidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även omfattar Finlands bank.67 Pre- sidenten utser centralbankschefen som har en mandattid om sju år med möjlighet till två omval.

67Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

1436

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Resterande centralbankschefer utses av bankfullmäktige och har en femårig mandatperiod. Högst tre mandatperioder gäller även för vice centralbankschefer, dock kan en och samma person utnämnas till centralbankschef för två mandatperioder även om hen tidigare har varit vice centralbankschef. För att kunna utses till centralbanks- chef krävs vidare en högre akademisk examen som lämpar sig för tjänsten, förtrogenhet med penningpolitik eller finansiella operatio- ner och bevisad ledarskapsförmåga och ledningserfarenhet.68

Frankrike

Frankrike är medlem i eurosystemet. Banque de France är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Frankrike.

Den franska centralbanken har ett allmänt råd som ansvarar för alla frågor utom de som har lämnats till ESCB. Allmänna rådet består av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och åtta andra ledamöter inklusive den vice ordföranden för landets tillsyns- och resolutionsmyndighet. Centralbankschefen och den vice centralbanks- chefen utses av regeringen för sex år och kan omväljas en gång. Cen- tralbankscheferna får inte vara äldre än 65 år när de utses. Om de fyller 65 år under innevarande mandatperiod sitter de tiden ut. Resterande ledamöter i allmänna rådet utnämns också för en period om sex år. Två av dem utses av regeringen, två av senatens ordföran- de, två av nationalförsamlingens ordförande, en vald representant för bankens anställda samt vice-ordföranden för tillsyns- och resolu- tionsmyndigheten.

Polen

Polen är liksom Sverige ett EU-land men utanför eurosamarbetet. Den polska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrel- ser; en för penningpolitiska beslut och en styrelse för ledning av ban- ken. Centralbankschefen utses av parlamentets underhus efter upp- maning från presidenten. Penningpolitiska beslut fattas i en penning- politisk kommitté som består av centralbankschefen (som är ordfö- rande) och 9 ytterligare medlemmar som utses tre vardera av presi-

68Finlands centralbankslag, 2 kap. § 13.

1437

Organisation och ledning

SOU 2019:46

denten, underhuset och senaten. Samtliga har en mandatperiod om sex år och kan erbjudas som mest ett omval.

Centralbankschefen är den som föreslår tillsättning (och eventuellt avsked) av de vice centralbankscheferna till landets presi- dent Centralbankschefen i sin tur utses av underhuset efter förslag från presidenten. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna (artikel 10:3). Centralbankschefen är också chef över alla centralbankens anställda. Hen är också ansvarig för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

Storbritannien

Centralbanken i Storbritannien (Bank of England) har efter finans- krisen som utbröt hösten 2008 fått ett brett mandat som inkluderar penningpolitik och såväl mikro- som makrotillsyn. Bank of Englands ansvarsområde innefattar även resolutionsverktyg. Storbritannien behöver inte följa unionsrättens regler om centralbankers oberoende och mandatperioder för centralbankschefer m.m.

Förhållande till statsmakten

Bank of England ägs av staten. Banken rapporterar till finansminis- tern som i sin tur rapporterar till parlamentet. Centralbankschefen och de vice centralbankscheferna kallas därutöver till regelbundna utfrågningar i parlamentets finansutskott i anslutning till publicering av inflationsrapporten, rapporten om finansiell stabilitet och ban- kens årsredovisning.

De externa experter som finansministern ska utnämna till MPC och FPC (se nedan) blir också utfrågade i finansutskottet som ett led i rekryteringsprocessen. Utskottet har dock inte någon vetorätt i frågan.

Styrelsen (eng. Court of directors)

Bank of England har en styrelse som har i uppgift att besluta om, och övervaka, bankens strategi och att fatta vissa nyckelbeslut vad gäller utgifter och tillsättningsfrågor. Det är styrelsen som fastställer

1438

SOU 2019:46

Organisation och ledning

bankens budget. Styrelsen består av upp till 14 ledamöter, varav fem interna (centralbankschefen och de fyra vice centralbankscheferna) och upp till nio externa experter.

Samtliga styrelseledamöter, inklusive centralbankschefen, ut- nämns av regeringen. Centralbankschefen har en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till omval. Vice centralbankschef och externa experter har en femårig mandatperiod med möjlighet till ett omval.

Tre policykommittéer

Det finns tre separata policykommittéer inom Bank of England. Dessa är en kommitté för penningpolitik (eng. Monetary Policy Committee, MPC), en kommitté för finansiell stabilitet (eng. Finan- cial Policy Committee, FPC) samt en kommitté för tillsyn över finansiella institut (eng. Prudential Regulation Committee, PRA). Separata kommittéer motiveras bl.a. med att man då mer effektivt kan matcha verktygen mot målen. Det innebär också att man i de olika kommittéerna kan anpassa expertisen till just de frågor kom- mittén ska behandla.69 Vidare betonas att uppdelningen med besluts- fattande i olika kommittéer, med olika mål, underlättar ansvarsut- krävande.

Eftersom det finns överlappningar är det viktigt att kommitté- erna förstår, och tar i beaktande, varandras arbete. Det är därför cen- tralbankschefen är ordförande i alla tre kommittéerna, och flera leda- möter är med i mer än en kommitté.70 Vidare får medlemmarna i både FPC och MPC vid samma tillfälle full tillgång till relevanta besluts- underlag som produceras av bankens personal.71

De tre kommittéerna har mellan nio och elva medlemmar, varav en del interna och en del externa. De externa experterna utnämns av finansministern och blir deltidsanställda på 60 procent i centralban- ken, med en treårig anställning med möjlighet till en förlängning. Eftersom Storbritannien har undantag kan de organisera detta utan att ta hänsyn till unionsrättens krav, såsom minst femårig mandat- period.

De två kommittéerna som bedömas vara av störst intresse för analysen, MPC och FPC, beskrivs kort nedan.

69Shakir och Tong (2014), s. 396.

70Ibid., s. 398.

71Ibid., s. 405.

1439

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommittén för penningpolitik, MPC

MPC består av nio medlemmar varav fem är interna (centralbanks- chefen, tre av de fyra vice centralbankscheferna och bankens chefs- ekonom) och fyra externa experter som utses av finansministern. Fyra av de nio medlemmarna i MPC sitter även med i FPC. Vidare får en representant från finansdepartementet delta vid MPC:s möten med yttranderätt men utan rösträtt.

MPC är en individualistisk kommitté där alla har en röst och för- medlar den utåt (de andra två kommittéerna arbetar i första hand med konsensus). MPC ska snarast möjligt (i praktiken tre dagar) publicera ett sammanfattat referat med huvuddragen från diskussio- nen, och medlemmarnas individuella röster.72 Det publiceras en full- ständig utskrift från diskussionerna efter åtta år. (Jfr Riksbanken två veckor.)

Kommittén för finansiell stabilitet, FPC

FPC har 13 medlemmar varav sex är interna (centralbankschefen, de fyra vice centralbankscheferna och exekutivdirektören för finansiell stabilitet). I FPC ingår också fem externa experter som väljs utifrån urvalsgrunden att de ska ha erfarenhet och expertis från finansiella marknader. Vidare deltar även en representant från Financial Con- duct Authority, myndigheten med ansvar för konsumentskyddsfrå- gor och tillsyn över värdepappersmarknader. Slutligen deltar, utan rösträtt, en representant från finansministeriet. Kommittén ska söka nå konsensus i sina beslut, men röstar om det inte är möjligt.

Bank of England har i sin lag ett mandat om finansiell stabilitet som är formulerat som en uppgift att skydda och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i Storbritannien. FPC ska mer specifikt iden- tifiera, utvärdera och agera för att avlägsna eller reducera systemrisker. Syftet är att skydda och stärka motståndskraften i Storbritanniens finansiella system. FPC har ansvar för makrotillsynen. Verktygen inkluderar bl.a. lånetak (bolån i relation till fastighetsvärde eller lån- tagarens inkomst). FPC kan också komma med rekommendationer till andra myndigheter, finansiella institut m.fl.73

72NOU 2017:13, s. 224.

73Ibid., s. 225.

1440

SOU 2019:46

Organisation och ledning

FPC möts minst fyra gånger per år. Dess beslut redovisas i mötes- protokoll som publiceras efter varje möte. FPC publicerar också en finansiell stabilitetsrapport två gånger om året. Snarast efter publi- cering av rapporten ska centralbankschefen träffa finansministern för att diskutera rapporten och andra frågor som rör stabiliteten i det finansiella systemet. Ett referat från detta möte publiceras sedan inom sex veckor.

Tjeckien

Tjeckien är liksom Sverige ett land inom EU men utanför euro- systemet. Centralbanken i Tjeckien är ansvarig för landets penning- politik och har även tillsynsuppgifter. Centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar utgör tillsam- mans bankens styrelse. Samtliga utses av landets president. Mandat- perioden är sex år och ett omval kan erbjudas (dvs. totalt som mest 12 år). Penningpolitiska beslut (m.m.) fattas av styrelsen med enkel majoritet, vid oavgjort har centralbankschefen utslagsrösten (dock blir utslagsrösten sällan aktuell eftersom de är ett udda antal).

Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbanksche- fen. Vidare är det centralbankschefen som beslutar om de vice cen- tralbankschefernas löner.74

Tyskland

Tyskland är medlem i eurosystemet. Deutsche Bundesbank är an- svarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Tyskland. Alla sex centralbankscheferna utses av landets president. Centralbanks- chefen och två till ledamöter utses efter förslag från regeringen, de andra tre ledamöterna nomineras av Bundesrat (överhuset i kamma- ren) i överenskommelse med regeringen. Utnämningsperioden är normalt åtta år och det finns inga begränsningar gällande omval.

I Tyskland tillfrågas de sex centralbankscheferna gällande nya nomineringar till tjänst som centralbankschef. Vidare framgår i den tyska lagen att centralbankscheferna kan välja att delegera uppgifter

74Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g.

1441

Organisation och ledning

SOU 2019:46

till en av centralbankscheferna, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.75 Vidare har centralbanks- chefen i Tyskland viss utnämningsmakt av tjänstemän och represen- terar centralbanken utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera dessa befogenheter (utnämningsmakten och att representera banken) till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare.

75Tysklands centralbankslag, artikel 7, stycke 5.

1442

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.9Referenser

Apel, M., C. A. Claussen och P. Lennartsdotter (2010), ”Riksbankens direktion och arbetet med penningpolitiken – erfarenheter från de första tio åren”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 86–120. Riksbanken.

Archer, D. och A. Levin (2018), Robust design principles for mone- tary policy committees”, i Simon, J. och M. Sutton (reds.), Central Bank Frameworks: Evolution or Revolution? Proceedings of a con- ference, Reserve Bank of Australia.

Barvèll, K., M. Nessén och M. Wendschlag (2019), ”Riksbankens organisering och verksamhet – en historisk tillbakablick”, Penning- och valutapolitik 2019:1, s. 66–107. Riksbanken.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, Central Bank Governence Group, Bank for International Settlements.

Blinder, A. S. och J. Morgan (2005), ”Are two heads better than one? One experimental analysis of group versus individual decision making”, Journal of Money, Credit and Banking, vol 37, s. 789–811.

Blinder, A. S. och J. Morgan (2007), ”Leadership in groups: a mone- tary policy experiment”, Center for Economic policy studies wor- king paper nr 151.

Blinder, A. S. (2008), ”Making monetary policy by committee”, CEPS working paper nr 167.

ECB (2018), ”Opinion on the governance and financial independence of the Central Bank of Cyprus”, CON/2018/23. Europeiska central- banken.

Giavazzi, F. och F. Mishkin (2006), Utvärdering av den svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen 2006/07:RFR1.

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen 2015/16:RFR6.

Goodhart C. A. A. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapport från riksdagen 2010/11:RFRS.

Heikensten, L. (2005), ”Interview Lars Heikensten: The governor of Sweden’s Riksbank explains why the world’s oldest central bank had to modernize”, Central Banking, vol 16, november.

1443

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Dagens Nyheter (2017), ”Tidigare chef vill banta Riksbankens led- ning”, intervju med Lars Heikensten, 22 september.

Morris, J. och T. Lybek (2004), “Central Bank Governance: A survey of Boards and Management”, IMF working paper nr 226, december.

NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Regeringskansliet (2016), Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Riksbanken (1999), Årsredovisning för Sveriges riksbank 1998.

Riksbanken (2018), Arbetsordning och instruktion för Sveriges Riks- bank, mars.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

Riksdagsförvaltningen (2018), Översyn av Riksrevisionen – slutbe- tänkande, 2017/18:URF2.

Riksdagsförvaltningen (2019), Riksrevisionens ledningsstruktur – slut- betänkande, 2018/19:URF1.

Shakir, T. och M. Tong (2014), ”The interaction of the FPC and the MPC”, Bank of England Quarterly Bulletin 2014:Q4.

Sibert, A. (2006), ”Central banking by committee”, DNB working paper, nr 91.

Slater, P. E. (1958), “Contrasting correlates of group size”, Socio- metry, vol 21, nr 2, s. 129–139.

SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor.

Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg- ning och analys, 2014:4.

Tucker, P. (2018), Unelected power – The quest for legitimacy in central banking and the regulatory state. Princeton: Princeton Uni- versity Press.

Öberg, S. (2011), ”Min syn på Riksbanken och den finansiella sta- biliteten”, tal, 7 juni, Sveriges Riksbank.

1444

33Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.1Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska granskningen av Riksbanken

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga hur den demo- kratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken ska stärkas. Nuvarande ordning bedöms således inte som fullt ut tillfredsställ- ande. I kommittédirektiven framhålls några särskilda frågor som kom- mittén ska behandla. De avser

alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riks- bankslagen

om Riksbankens informations- och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen

riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovis- ningsansvar gentemot riksdagen.

I det betänkande från finansutskottet (bet. 2015/16:FiU41) som, utöver kommittédirektiven, ligger till grund för kommitténs uppdrag be- rörs bl.a. följande aspekter av granskningen:

Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende Riksbankens verksamhet och pen- ningpolitiska beslut.

De offentliga utfrågningarna av Riksbanken och utskottets ut- värderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras.

1445

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Det bör analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen.

I samband med den utvärdering av penningpolitiken, utförd av Marvin Goodfriend och Mervyn King1, som låg till grund för betänkandet, lyfte också flera remissinstanser fram behovet av en mer ändamåls- enlig demokratisk granskning och kontroll av Riksbanken. Dagens granskning och kontroll ansågs således inte fullt ut tillfredsställande. Remissinstanserna berörde bl.a. olika externa organ som skulle kunna ges uppdraget att granska penningpolitiken. Vissa av remissinstanserna ansåg att finansutskottets utfrågningar inte är tillräckligt djuplodande.

Mer konkret har det framhållits bl.a. följande angående den demo- kratiska granskningen:

Att utfrågningarna följer en begränsande rutin med otillräcklig möjlighet för parlamentarikerna att ställa följdfrågor.

Att Riksbanken i alltför hög grad tillåts sätta agendan för gransk- ningen genom att exempelvis utfrågningar styrs av Riksbankens egna rapporter.

Att finansutskottets ledamöter har ett informationsunderläge och behöver mer experthjälp i samband med utfrågningar och vid den årliga utvärderingen av penningpolitiken.

Att Finanspolitiska rådet eller Konjunkturinstitutet bör ges i upp- gift att granska penningpolitiken för att förbättra förutsättning- arna för riksdagens uppföljning av penningpolitiken.2

Enligt kommitténs mening bör det övergripande syftet med den demokratiska granskningen vara dels att bästa möjliga resultat ska uppnås i Riksbankens verksamhet, dels att det folkvalda organ som är Riksbankens huvudman, dvs. riksdagen, i möjligaste mån har tillgång till mekanismer för ansvarsutkrävande (eng. accountability) gentemot Riksbanken och dess ledande befattningshavare. Gransk- ningen är särskilt viktig mot bakgrund av det, i jämförelse med andra

1Se Goodfriend och King (2016).

2Se bl.a. Svensson (2012), s. 61–64 samt LO:s och IIES remissvar avseende Goodfriend och Kings utvärdering (2015/16:RFR6). I detta sammanhang bör nämnas att det i samband med utvärderingen av penningpolitiken 2017 infördes ett nytt format där hela Riksbankens direk- tion deltog i en utfrågning och två experter fick agera opponenter och framföra sin syn på penningpolitiken.

1446

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

myndigheter, starka oberoende som Riksbanken åtnjuter (se av- snitt 12.3). Riksdagen bör därför ha tillräckliga möjligheter och resurser att granska Riksbankens verksamhet.

I avsnitt 33.2 ges en teoretisk bakgrund till frågor som rör legi- timiteten för den offentliga maktutövningen kopplat till värdena demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet, samt en analys av relationen mellan den demokratiska granskningen av Riksbanken och bankens legitimitet, I avsnitt 33.3 beskrivs nuvarande ordning för den demo- kratiska granskningen. Riksdagens speciella roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter beskrivs i avsnitt 33.4. I avsnitt 33.5 beskrivs den demokratiska granskningen av ett antal andra centralbanker. I avsnitt 33.6 lämnar kommittén sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken.

33.2Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig maktutövning

33.2.1Den offentliga maktutövningens legitimitet

Den offentliga maktutövningens tre ideal

I sin verksamhet utövar Riksbanken offentlig makt. Det sker genom de penningpolitiska besluten men också i bankens övriga verksamhet som att driva ett system för betalningsavveckling, förse finansiella institut med likviditetsstöd och i ansvaret att svara för kontant- försörjningen. En vanlig utgångspunkt i den statsvetenskapliga dis- kussionen om offentlig maktutövning är att utgå från de övergripande ideal eller värden som den offentliga makten bör sträva mot. Detta brukar schematiskt beskrivas som att den offentliga maktutöv- ningen i en demokrati behöver sträva efter och balansera tre olika övergripande ideal i form av (se Figur 33.1):

demokrati (folksuveränitet eller majoritetsprincipen)

konstitutionalism (rättssäkerhet eller lagbundenhet)

effektivitet (handlingskraft).3

3Se exempelvis Elster (2001) och Petersson (2005).

1447

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Demokrati/

folksuveränitet

Rättssäkerhet/

Effektivitet/

konstitutionalism

handlingskraft

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är alla eftersträvansvärda ideal. Inte sällan uppstår dock målkonflikter mellan idealen. Detta brukar beskrivas som den offentliga maktens trilemma. Det innebär att inget av de tre värdena kan maximeras utan att det går ut över något av de båda övriga.4 Demokratidealet, i form av majoritets- principen, begränsas exempelvis av ett minoritetsskydd Effektivi- teten kan begränsas av att beslut fattas demokratiskt och rättssäkert. Att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen handlar därför om att balansera idealen. Om centralbankernas utveckling analyseras med utgångspunkt från den offentliga maktens trilemma är trenden mot alltmer självständiga centralbanker från 1990-talet och framåt ett exempel på att värdet av effektivitet och handlings- kraft inom penningpolitiken har prioriterats upp och att majoritets- principen har prioriterats ner. En oberoende centralbank bedöms vara bättre på att uppnå målet om prisstabilitet än folkvalda poli- tiker.5 Detta beror bl.a. på att en oberoende centralbank enligt huvud- fåran i nationalekonomisk teori möjliggör ett långsiktigt åtagande att uppnå prisstabilitet vilket främjar den ekonomiska utvecklingen. Riks- banksutredningen anförde exempelvis 1993 att

4Elster (1988), s. 1–3.

5Se avsnitt 6.2.2.

1448

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

[s]yftet [med delegering av penningpolitiken till en oberoende Riks- bank] är att förbättra möjligheterna att uppnå de ekonomisk-politiska målen som helhet, dvs. ge bättre förutsättningar för att öka medborgar- nas välfärd.6

Legitimitet för den offentliga makten

Legitimitet kan uppnås på olika sätt. Inom statsvetenskapen och sociologin brukar en åtskillnad göras mellan två huvudtyper av legi- timitetskällor för den offentliga makten: s.k. inflödes- respektive utflödeslegitimitet (eng. input/output legitimacy). Inflödeslegitimi- teten gäller hur beslut fattas och den är hög om beslutsprocessen är demokratisk, exempelvis genom att folkvalda representanter fattar besluten. Idealet är att politiska beslutsfattare och förvaltningen ska vara lyhörda för medborgarnas preferenser såsom dessa kommer till uttryck i allmänna val. Inflödeslegitimitet uppnås genom att med- borgarna direkt eller via den representativa demokratin är inkluderade i den politiska processen

Utflödeslegitimitet innebär å andra sidan att den offentliga makt- utövningen leder till önskvärda resultat utifrån ett allmänintresse som ökar välfärden för medborgarna. Idealet är i detta fall att det politiska systemet löser problem och levererar det utfall som med- borgarna efterfrågar.7

Dessa två legitimitetsgrunder hänger nära samman med de tre ideal- en i den offentliga maktutövningen som skisserades i avsnitt 33.2.1. Något förenklat kan relationen beskrivas som att inflödeslegitimitet för ett politiskt beslut uppnås genom att en beslutsprocess är demo- kratisk och att beslutet fattas i enlighet med gällande rätt, exempelvis att det följer regeringsformens beredningskrav och respekt för de grund- läggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen. Utflödes- legitimitet uppnås i huvudsak genom att maktutövningen effektivt löser problem och uppnår resultat som ökar människors välfärd. Kvaliteten i den offentliga maktutövningen, dess opartiskhet och

6SOU 1993:20, s. 171.

7Se exempelvis Scharpf (1999, 2003) för en mer ingående analys av inflödes- och utflödeslegi- timitet. Den klassiska distinktionen mellan inflödes- och utflödeslegitimitet för den offentliga makten har under det senaste decenniet kommit att kompletteras med begreppet throughput legitimacy som fokuserar på det som sker i styrningen mellan det beslut som har fattats och resultatet av beslutet. Se Schmidt (2013).

1449

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

förmåga att leverera resultat genererar utflödeslegitimitet för den offentliga makten.8

Inom statsvetenskapen har de demokratiska procedurerna som fria val och politisk delaktighet bland befolkningen traditionellt setts som viktigast för den offentliga maktens legitimitet.9 I dag lyfts även värdet av utflödeslegitimitet, dvs. utfallet av politiken i termer av hög välfärd m.m., allt oftare fram.10

33.2.2Begränsningar av folkstyret – konstitutionalism

Att medborgarna kan utkräva ansvar av offentliga makthavare och att den offentliga makten granskas är av fundamental betydelse i ett demokratiskt samhälle. För svensk del manifesteras detta tydligt i regeringsformen där det bl.a. anges att all offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den mest direkta mekanismen för ett demokratiskt ansvarsutkrävande sker genom allmänna val.11 I ett parlamentariskt system, likt det svenska, är vidare hela regeringen eller regeringschefen vald av parla- mentet och kan avsättas av detsamma. De svenska statliga förvaltnings- myndigheterna grundar sin demokratiska legitimitet på regeringen, eller i några fall direkt på riksdagen. I Sverige väljs visserligen inte myndighetschefer eller liknande befattningshavare i förvaltningen i allmänna val, men de tillsätts i regel av och ansvarar inför regeringen (och i vissa fall inför riksdagen) som också kan avsätta dem. Exem- pelvis gäller detta förhållande för generaldirektörer för statliga för- valtningsmyndigheter.

Det finns dock vissa undantag från principen om att offentliga makthavare ytterst kan avsättas om en majoritet av folkvalda poli- tiker så önskar. I många demokratiska stater avser dessa undantag exempelvis domare, statliga revisionsorgan och ledningen för central- banken. I viss mån kan det även gälla för offentligt finansierad radio och TV, s.k. public service-medier.

8Scharpf (1999).

9Se exempelvis Dahl (1989).

10Se exempelvis Rothstein (2009) och Rothstein och Teorell (2008).

11Andra kanaler för ansvarsutkrävande är exempelvis möjligheten till juridiskt ansvarsutkräv- ande (disciplinära följder för tjänstefel). I regeringsformen finns även regleringar som avser åtal mot statsråd och åtal mot justitieråd och andra domare.

1450

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Skälet bakom att domstolsväsendet bör vara oberoende är be- hovet av rättssäkerhet, som är centralt i en demokratisk rättsstat.12 Genom att ordinarie domare inte har tidsbegränsade anställningar och även i övrigt tillförsäkras en hög grad av anställningstrygghet skapas förutsättningar för dels en opartisk rättstillämpning och bl.a. spärrar mot att t.ex. en majoritet av befolkningen förtrycker en minoritet i strid med grundlagen.

Denna form av begränsning av den offentliga maktutövningen och majoritetsstyret brukar inom statsvetenskapen betecknas konstitutio- nalism13. Konstitutionalismen i det svenska statsskicket kommer, utöver det som gäller för domstolsväsendet, bl.a. till uttryck genom dels bestämmelsen att all offentlig makt utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen), dels de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. Riksrevisionens obe- roende enligt 13 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen är ett annat exem- pel. I förarbetena till den bestämmelsen anges att oberoendet är centralt och att myndigheten i sin granskning måste agera helt själv- ständigt i förhållande till riksdagen, granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter och i förhållande till Riksrevisionens styrelse14 (prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25).

Med en oberoende offentlig institution avses här en offentlig verksamhet som står utanför direkt demokratisk kontroll i den men- ingen att den inte på annat sätt än genom lag kan styras av demo- kratiskt valda organ. Den står således utanför exempelvis reger- ingens sedvanliga styrmedel som föreskrifter i förordningar, eller förvaltningsbeslut som regleringsbrev m.m. Det är också svårare att avsätta ledningen för en sådan institution jämfört med andra verk- samheter. I fråga om oberoende institutioner är den demokratiska

12Rättsstatsprincipen innebär enligt regeringens tolkning att ingen får stå ovanför eller utanför lagen, att staten och statsorganen är skyldiga att följa gällande rätt och att det finns garantier mot missbruk av statsmakten. Förutom formell legalitet, som innebär att lagar följs, krävs dess- utom att lagar stiftas och tillämpas utan diskriminering och med respekt för individens vär- dighet och mänskliga rättigheter. Det krävs likhet inför lagen och ett oberoende och funge- rande rättsväsende som alla har tillgång till, rätt att få anklagelser om brott utredda och prövade inom en rimlig tid i en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, samt förbud mot godtyckligt frihetsberövande. Ett fungerande rättsväsende kräver okorrumperade poliser och åklagare, oberoende advokater, en obunden och opartisk domarkår, samt att domstolarnas beslut efterlevs (skr. 2007/08:109, s. 16).

13I Stanford Encyclopedia of Philosophy definieras konstitutionalism som ”att den offentliga makten genom lag kan och bör begränsas i sin maktutövning och att dess auktoritet och legi- timitet beror på att makten följer dessa begräsningar”.

14Riksrevisionens styrelse avskaffades 2011 och ersattes av ett parlamentariskt råd.

1451

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

legitimiteten därför i hög grad beroende av möjligheterna att granska och utkräva ansvar. Då makt delegerats till en oberoende offentlig institution behöver det finnas mekanismer för granskning och ansvars- utkrävande från demokratiskt valda representanter. Detta är en förut- sättning för att leva upp till regeringsformens portalparagraf om att all offentlig makt utgår från folket. I den meningen kan det sägas att oberoende och möjlighet till ansvarsutkrävande är två sidor av samma mynt. Vad gäller centralbanker finns det också ett visst empi- riskt stöd för att mekanismerna för ansvarsutkrävande allmänt sett är starkare i länder som har ett långtgående oberoende för jämfört med länder som inte har det.15

I Sverige finns en lång tradition av myndigheter som är relativt självständiga i förhållande till regeringsmakten (se vidare kapitel 11), Centralbankers oberoende grundas inte främst på principen om konstitutionalism och det syftar inte heller till att värna rättsstatliga principer. Bestämmelserna om Riksbankens penningpolitiska obero- ende har sitt främsta ursprung i historiska erfarenheter och national- ekonomisk teori (se vidare avsnitt 6.2). Sammantaget innebar denna utveckling att det i början av 1990-talet växte fram en konsensus att centralbanker bättre kan uppnå målet om låg och stabil inflation om penningpolitiken ställs utanför direkt demokratisk styrning och kon- troll. Denna inskränkning av majoritetsstyret motiveras med att det genomsnittliga ekonomiska utfallet sannolikt blir bättre. Skälen bakom oberoendet för centralbanker skiljer sig därför från vad som gäller för exempelvis domstolar eftersom det inte syftar till att värna rättssäkerheten eller medborgerliga rättigheter, utan snarare till att uppnå en ökad effektivitet och högre välfärd.

33.2.3Principal-agent-problemet avseende centralbanker

Vid delegering av makt och befogenheter från en aktör till en annan uppstår ett grundläggande problem som brukar betecknas principal- agent-problemet. Relationen mellan en principal (en huvudman) och en agent innebär att en aktör (agenten) kan fatta beslut eller utföra handlingar för en annan aktörs (principalens) räkning eller som får effekter för principalen. Principal-agent-relationer finns överallt i samhället. De finns mellan väljare och folkvalda, arbetsgivare och

15Högenauer och Howarth (2018a), s. 7.

1452

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

arbetstagare, aktieägare och företagsledningar och mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna för att nämna några exempel. Proble- mets kärna är att principalen och agenten kan ha delvis motstridiga intressen. Ett exempel som ofta lyfts fram är att folkvalda politiker (agenten) kan ha intresse av att utvecklingen av ekonomin och sysselsättningen är särskilt positiv i samband med ett val. Ur princi- palens (befolkningens) perspektiv kan i stället utvecklingen sett över en längre tidsperiod vara det viktigaste. Ett annat potentiellt pro- blem är att det kan finnas olika tillgång till information, normalt sett genom att agenten har tillgång till mer och bättre information. Detta gäller exempelvis i relationen mellan regeringen och dess myndig- heter där den främsta expertisen inom ett visst policyområde normalt finns hos myndigheten.

Bland nationalekonomer har principal-agent-problematiken inom penningpolitiken och avseende centralbanker ofta analyserats utifrån perspektivet att allmänheten utgör principalen och centralbanken agenten.16 I en sådan analys innebär en alltför nära styrning av cen- tralbankens penningpolitik från en politisk majoritet att central- bankens agerande inte sammanfaller med allmänhetens långsiktiga intresse av en låg och stabil inflation utan i stället sammanfaller med den sittande politiska majoritetens intresse. Detta intresse antas ofta vara att överraska med en penningpolitik som leder till högre inflation än inflationsförväntningarna, för att därigenom kortsiktigt öka aktivi- teten i ekonomin och vinna val. Detta brukar sammanfattas i det s.k. tidsinkonsistensproblemet17 (se vidare avsnitt 6.2.2).

En mer statsvetenskapligt orienterad analys av principal-agent- problemet avseende centralbanker är att utgå från det svenska styrelse- skicket, dvs. den representativa demokratin och den sedvanliga dele- geringskedjan av den offentliga makten i en demokrati. Med denna utgångspunkt blir riksdagen principalen och Riksbanken agenten som utför de uppgifter avseende penningpolitik, det finansiella systemet, betalningsavveckling, kontanthantering m.m. som riksdagen har dele- gerat till Riksbanken. En slutsats av en sådan analys är att Riksbank- ens beslut blir mer demokratiskt förankrade om Riksbanken arbetar mot de mål och inom det mandat som riksdagen har ställt upp via lag. För att säkerställa att så är fallet måste dock målen vara uppfölj-

16Se Fratianni m.fl. (1997).

17Se Kydland och Prescott (1977).

1453

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

ningsbara. Det måste också ske en granskning av Riksbankens verk- samhet.

Principalen bör vidare i så hög grad som möjligt kunna få tillgång samma information som agenten. Principalen kan också behöva ha ett visst stöd av oberoende analysexpertis. Agenten bör på ett tro- värdigt sätt förklara sitt agerande för att principalen ska kunna be- döma om agenten utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Transparens från agentens sida blir därför en nödvändig förutsätt- ning för att principalen ska kunna utvärdera hur uppgiften sköts. Riksbanken har under de senaste decennierna blivit mer och mer transparent med information till såväl allmänheten som till riksdagen vil- ket är positivt ur ett demokratiskt perspektiv (se vidare avsnitt 33.2.4).

33.2.4Riksbankens legitimitet

I debatten om Riksbankens oberoende som pågick under slutet av 1980-talet och 1990-talet var Riksbankens legitimitet främst kopplad till trovärdigheten i att kunna uppnå en låg och stabil inflation. Generellt var det demokratiska inflytandets roll för Riksbankens legitimitet inte så framträdande i den offentliga debatten. I 1993 års Riksbanksutredning framhölls att delegeringen av maktbefogenhet- erna skett i god demokratisk ordning. Detta tillsammans med ett tydligt formulerat mål och en uppföljning av finansutskottet ansågs säkra den demokratiska förankringen.18

I den proposition som låg till grund för riksbanksreformen 1998 fördes vissa mer utförliga resonemang om den demokratiska förank- ringen. Regeringen konstaterade bl.a. följande (prop. 1997/98:40 s. 36):

Ur demokratisk synvinkel är utgångspunkten att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt för- ankrat organ. Även avvägningar av den samlade politikens effekter på kort och lång sikt bör med denna utgångspunkt ske genom demokra- tiska beslut.

I propositionen konstateras dock att fördelarna med en mer obero- ende Riksbank inom det penningpolitiska området ändå övervägde. Regeringen konstaterar för det första att en reform som stärker det personliga, institutionella och funktionella oberoendet för Riks-

18SOU 1993:20, s. 165–176.

1454

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

banken krävs för att anpassa sig till unionsrätten. Vidare konsta- terades följande (prop. 1997/98:40 s. 48):

[D]et specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvik- elser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riks- bank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det lång- siktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara tro- värdigt.

Diskussionen om Riksbankens och penningpolitikens demokratiska legitimitet visar att det är måluppfyllelsen i penningpolitiken som har ansetts vara den viktigaste legitimitetsgrunden. För att anknyta till legitimitetsgrunderna i avsnitt 33.2.1 ligger fokus därmed på ut- flödeslegitimiteten och effektiviteten i policybesluten.

Det framhålls dock också i propositionen som låg till grund för 1998 års reform att den demokratiska förankringen är en nödvändig förutsättning för att kunna ge Riksbanken en ökad grad av obero- ende (prop. 1997/98:40 s. 77 och 78):

En självständig centralbank kan inte agera i ett politiskt vakuum. Det är viktigt att penningpolitiken har en demokratisk förankring […]. Möj- ligheten för riksdagen att på ett meningsfullt sätt utvärdera Riksbankens verksamhet förutsätter att ett tydligt mål fastställs för penningpolitiken.

Utifrån en mer principiell utgångspunkt kan följande resonemang föras angående den demokratiska inflödeslegitimiteten för Riksbanken. Genom regeringsformen och riksbankslagen tilldelas Riksbanken uppgifter och befogenheter för att uppnå vissa mål inom penning- politiken, finansiell stabilitet, kontantutgivning m.m. Genom detta uppnås en demokratisk förankring för de ramar Riksbanken har att verka inom. Det finns dock en tydlig begränsning av folkvaldas in- flytande över de ECBS-relaterade uppgifterna som manifesteras genom det unionsrättsliga instruktionsförbudet avseende dessa uppgifter (se kapitel 12). Det innebär att Riksbankens legitimitet när det gäller de ECBS-relaterade uppgifterna i allmänhet, och penningpolitiken i synnerhet, måste vara output-orienterad, dvs. uppnår målet om pris- stabilitet.

1455

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Riksbanken åtnjuter högt förtroende hos den svenska allmänheten

Det bör i detta sammanhang nämnas att Riksbanken i dagsläget åt- njuter ett relativt högt förtroende bland befolkningen. Den s.k. för- troendebalansen19 för Riksbanken har legat relativt stabilt och pendlat runt +40 under tidsperioden 2005–2018 med en bottennotering precis före finanskrisen 2008 och en toppnotering 2010 (se Figur 33.2). Förtroendetalen för Riksbanken kan jämföras med den för riksdag och regering som båda har haft balanstal som pendlat mellan 0 och +20 under samma tidsperiod. Förtroendet för Riksbanken ligger ungefär i nivå med förtroendet för polisen och domstolarna under samma tidsperiod.20

50

45

40

35

30

25

20

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

 

 

 

Förtroendebalans

 

 

Genomsnitt 2005-2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SOM-institutet (2019).

19Balansmått avser andelen som svarat ”mycket” eller ”ganska stort förtroende” minus andel- en som svarat ”mycket” eller ”ganska litet förtroende”. Balansmåttet kan variera mellan 100 (alla svarspersoner anger stort förtroende) och -100 (alla svarspersoner anger litet förtroende). Pro- centbasen utgörs av de som besvarat frågan.

20SOM-institutet (2019).

1456

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Riksbankens arbete med öppenhet

I avsnitt 33.2.3 konstateras att en demokratisk granskning av mål- uppfyllelsen, rättssäkerheten och effektiviteten inom Riksbanken är viktig för att bibehålla Riksbankens legitimitet. Transparens från Riks- bankens sida är ett nödvändigt villkor denna demokratiska granskning. I huvudsak saknas dock bestämmelser om Riksbankens informa- tions- och redovisningsansvar i riksbankslagen (se dock avsnitt 33.2.5 angående två årliga penningpolitiska redogörelser och årsredovis- ningen). Trots detta förhållande vidtar Riksbanken en stor mängd åtgärder för att informera allmänheten om sitt arbete vilket varit en del av ett långsiktigt arbete att öka förtroendet för Riksbanken genom transparens och tydlighet.21

I en undersökning av olika centralbankers transparens 2014 an- sågs Riksbanken vara den mest öppna av 120 undersökta centralban- ker.22 Denna undersökning gällde centralbankernas faktiska öppenhet, vilken vanligtvis går utöver de krav som följer av lag eller annan författning.

Inom penningpolitikens område kan det nämnas att Riksbanken dagen efter varje penningpolitiskt möte publicerar ett pressmeddel- ande där innebörden av beslutet och förekomsten av eventuella reservationer framgår. Med en till två veckors fördröjning offentlig- görs också detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena. Av protokollen framgår vad de olika direktionsledamöterna sade på mötet. Därigenom framgår det också i vilken utsträckning det fanns någon mening som avvek från majoritetens syn på olika frågor. Dessa protokoll är väsentligt mer detaljerade än de minimikrav på reservationer, avvikande meningar, dokumentation av beslut och moti- vering av beslut som följer av bestämmelserna i 30–32 §§ förvalt- ningslagen (2017:900).

I samband med varje penningpolitiskt möte tas en penningpoli- tisk rapport fram. Därutöver publiceras årligen en redogörelse för penningpolitiken, vilken utgör underlag för riksdagens utvärdering av penningpolitiken.

21Se exempelvis Meyersson och Petrelius Karlberg (2012) för en beskrivning av Riksbankens kommunikationsarbete sedan 1990-talet.

22Dincer och Eichengreen (2014).

1457

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Riksbanken offentliggör också den s.k. räntebanan, dvs. en bedöm- ning av hur reporäntan kommer att utvecklas framöver. Räntebana är en prognos över den framtida utvecklingen av reporäntan, inte ett löfte. Räntebanan finns med i de penningpolitiska rapporterna.

Vidare är det vanligt förekommande att direktionsledamöterna gör offentliga framträdanden om bl.a. penningpolitiska frågor. För närvarande håller direktionsledamöterna sammanlagt ett hundratal olika anföranden per år.

Riksbanken ger även ut den s.k. Finansiella stabilitetsrapporten två gånger per år. Den innehåller Riksbankens analys och bedömning av stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Förutom Riksbank- ens stabilitetsanalyser innehåller rapporten även fördjupningar inom något sakområde eller frågor med anknytning till finansiell stabilitet där Riksbanken vill tydliggöra sina bedömningar. Det följer inte av någon bestämmelse i lag att Riksbanken är skyldig att lämna en sådan rapport. Riksbanken var den första centralbank i världen som hösten 1997 började publicera fristående rapporter om den finansiella stabili- teten.23

Utöver vad som framgår ovan publicerar Riksbanken och dess medarbetare en stor mängd undersökningar, artiklar, promemorior, skriftliga kommentarer och andra publikationer varje år.

33.2.5Förutsättningarna för en demokratisk granskning av Riksbankens verksamhet

Kommitténs överväganden angående den demokratiska granskningen avseende måluppfyllelse och effektivitet återfinns i avsnitt 33.6.4. I avsnitt 33.6.6 behandlas den demokratiska granskningen avseende Riksbankens regelefterlevnad. De unionsrättsliga förutsättningarna för demokratisk granskning berörs i övervägandena och i avsnitt 33.3.1.

Granskning av penningpolitiken

Den institutionella ramen för penningpolitiken finns i dag stora lik- heter mellan industrialiserade länder. För Sveriges del gäller sedan den 1 januari 1999 att den baseras på i huvudsak tre komponenter (prop. 1997/98:40 s. 39):

23Meyersson och Petrelius Karlberg (2012), s. 78.

1458

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

1.ett av riksdagen fastslaget överordnat mål (prisstabilitetsmålet)

2.en hög grad av självständighet, skyddad bl.a. genom ett instruk- tionsförbud, att självständigt driva penningpolitik inom vissa givna ramar

3.mekanismer för kontroll, granskning och ansvarsutkrävande.

Detta kapitel rör framför allt den tredje punkten.

De argument och den analys som under lång tid utgjort den ana- lytiska basen för att centralbanker ska ha en hög grad av själv- ständighet från demokratiskt valda institutioner tar, som framgått, framför allt sin utgångspunkt i penningpolitiken (se avsnitt 33.2.2). Denna analys ligger till grund för de fördragsfästa kraven på obero- ende centralbanker i unionsrätten. Den ligger också bakom refor- meringen av den svenska Riksbankens oberoende i slutet av 1990- talet (se vidare kapitel 12).

För Riksbankens del finns det en rad särskilda omständigheter att beakta i fråga om den demokratiska granskningen och ansvarsutkräv- andet. Riksbanken har, liksom många andra centralbanker i väst- världen, ett stort mått av oberoende och styrs endast genom relativt vagt utformade mål i lag. Riksbanken är också ett särskilt rätts- subjekt med egna intäkter och, enligt nuvarande lagstiftning, med befogenhet att själv bestämma över sin medelsförvaltning. Det finns inte heller några mekanismer för myndighetsstyrning som för andra förvaltningsmyndigheter (se avsnitt 12.3).

Riksbanken, likt många andra centralbanker, driver en s.k. flexi- bel inflationsmålspolitik där s.k. realekonomisk hänsyn kan tas utöver det faktum att den realekonomiska utvecklingen påverkar infla- tionen. Kommittén föreslår att denna praxis kodifieras i den nya riksbankslagen (se avsnitt 16.6). Realekonomisk hänsyn är en orsak till att Riksbanken kan välja att variera tidshorisonten, inom vilken inflationen förväntas nå målsatt nivå, beroende på den konjunk- turella situation som råder. Riksbanken kan således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, i form av t.ex. sysselsättning och pro- duktion, när det gäller hur snabbt inflationsmålet ska uppnås. Den flexibla inflationsmålspolitiken medför dock särskilda utmaningar för den demokratiska granskningen av penningpolitiken, eftersom en viss avvikelse från inflationsmålet kan vara medveten.

1459

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

I den proposition som ligger till grund för riksdagens beslut om riksbankens grundlagsfästa oberoende (prop. 1997/98:40 s. 52) fast- slogs följande:

Enligt regeringens uppfattning bör en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig Riksbank måste därför ges ett demokratiskt för- ankrat mål för verksamheten. Om inget mål formuleras, skulle det ge utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken. […] [E]n långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med upp- följning och kontroll. Riksdagen som Riksbankens huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fast- ställts för verksamheten.

I detta sammanhang bör noteras att bestämmelserna om Riksbankens oberoende i viss utsträckning begränsar möjligheterna till att utkräva ansvar, i betydelsen att det får konkreta konsekvenser för de be- rörda. Till exempel är en misslyckad penningpolitik inte en tillräcklig grund för att omplacera eller skilja en direktionsledamot från anställ- ningen eller att exempelvis ändra de resurser Riksbanken har till sitt förfogande för att driva sin verksamhet. Av denna anledning har det i fråga om oberoende centralbanker anförts att det rör sig om en skyldighet att förklara sina handlingar (eng. answerability) snarare än faktisk demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll.24 Det finns så- ledes en avvägning mellan oberoende och förutsättningarna för an- svarsutkrävande.25

Som beskrivs ovan framgår det av förarbeten till den nuvarande riksbankslagen att en förutsättning för denna höga grad av obero- ende är att centralbanken har ett tydligt avgränsat mandat inom penningpolitiken och att det är möjligt för de folkvalda att bedöma i vilken grad centralbanken har uppfyllt sitt mål, t.ex. vad gäller att inflationen ska vara på en viss nivå. Under sådana förhållanden in- ställer sig frågan varför inte den demokratiska granskningen av pen- ningpolitiken kan begränsas till att jämf