Överklagande av Valmyndighetens beslut att inte registrera partibeteckningarna Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet

Valprövningsnämndens beslut 2013:8-11

Valmyndigheten lämnade den 12 april 2013 i fyra olika beslut förbundet Förenta Partikoalitionen Spiritvs Neronis, nedan kallat förbundet, anmälningar enligt 2 kap 1 § vallagen (2005:837) om att få registrera partibeteckningarna Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet utan åtgärd.

Förbundet har överklagat beslutet.

Ärendet hos Valmyndigheten

Under februari 2013 kom det från förbundet in fyra anmälningar om registrering av partibeteckningarna Allians för Sverige (dnr 13-027/6), Direktdemokratisk Samling (dnr 13-028/6), Familjepartiet (dnr 13-032/6) och Nya Arbetarpartiet (13-043/6) till Valmyndigheten.

När det gäller partibeteckningen Allians för Sverige hade anmälan undertecknats av AA. Anmälningarna som avsåg Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet hade undertecknats av BB, CC respektive DD. Samtliga undertecknare hade genom fullmakt av EE getts rätt att på förbundets vägnar söka registrering av de nu aktuella partibeteckningarna.

Till ärendena hade bifogats en handling Protokoll för stiftandemöte i förbundet Förenta Partikoalitionen Spiritvs Neronis 2011-06-19. Av protokollet framgick bl.a. att personerna EE, AA och FF deltog vid mötet, att man vid detta beslutade bilda förbundet, antog stadgar för förbundet samt utsåg EE att som ende styrelseledamot utgöra styrelse i förbundet.

Av 1 § förbundets stadgar framgår att förbundets syfte är att låta sådana grupper som avses i 3 kap 1 § tredje stycket regeringsformen, men som inte är egna juridiska personer, sammanstråla samt utgöra en administrativ plattform för dessa grupper inför och vid allmänna val i syfte att underlätta för mindre politiska gruppers valdeltagande. I 2 § anges att förutom stiftarna kan fysiska personer som representerar sådana grupper bli medlemmar i förbundet efter ansökan hos styrelsen. Förbundet kan enligt 6 § låta registrera partibeteckningar hos centrala valmyndigheten i syfte att grupperna exklusivt ska kunna använda beteckningarna i allmänna val. Enligt samma paragraf kan medlemmar som representerar grupper söka tillstånd från styrelsen om att använda beteckningarna. Styrelsen ska då beakta om gruppen i realiteten är lämpad att bruka den aktuella beteckningen. Om en grupp får tillåtelse att använda en av förbundet registrerad partibeteckning ska styrelsen ge gruppens företrädare fullmakt att enligt 2 kap. 9 § vallagen anmäla kandidater och beställa valsedlar.

Till anmälningarna bifogade förbundet ett intyg från GG, Notarius Publicus i Linköping, utfärdat den 4 februari 2013. Av intyget framgår följande:

  • att Notarius Publicus har tagit del av 50 underskrifter från personer som i juli 2011 förklarade sig stödja Förenta Partikoalitionen Spiritvs Neronis anmälan om registrering av 54 olika partibeteckningar för val till kommunfullmäktige i Linköpings kommun att personnummer och folkbokföringskommun Linköping framgår av uppvisade handlingar
  • att personnummer och folkbokföringskommun (Linköping) framgår av uppvisade handlingar
  • att Notarius Publicus kontrollerat att personerna, enligt angivna personnummer, hade uppnått myndig ålder senast den 1 juli 2011
  • att Notarius Publicus tagit del av ett intyg daterat den 28 juli 2011 från en privatperson i Eslöv, i vilket det anges att samtliga undertecknade personer enligt kreditupplysningswebbplatsen Upplysning.se vid tidpunkten var folkbokförda i Linköpings kommun.

I de 54 partibeteckningarna ingår Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet.

Förbundet åberopade ytterligare skriftlig bevisning i form av intyg, domar m.m.

Valmyndighetens beslut

Av Valmyndighetens fyra i huvudsak likalydande beslut i ärendena framgår följande.

Regleringen av anmälan om registrering av partibeteckning
Enligt 2 kap. 1 § vallagen (2005:837) kan ett parti efter en skriftlig anmälan på vissa villkor få sin partibeteckning registrerad hos Valmyndigheten. Om anmälan görs senast den sista februari det år val ska hållas, gäller registreringen från och med det valet.

Villkor för att partibeteckningen ska få registreras framgår av 2 kap. 3 § vallagen.
Partibeteckningen ska bestå av eller innehålla ord. Om ett parti inte redan är representerat i den beslutande församling som anmälan gäller, ska det för val till kommunfullmäktige ha ett dokumenterat stöd av minst 50 personer som har rösträtt i den kommun som anmälan gäller. Partibeteckningen ska inte kunna antas bli förväxlad med en beteckning som redan är registrerad, eller har anmälts för registrering, om beteckningarna skulle komma att bli registrerade för samma val eller en för högst fem år sedan avregistrerad partibeteckning på grund av namnbyte som tidigare gällt för samma slag av val.

Enligt 2 kap. 4 § vallagen ska de som stöder en anmälan om registrering egenhändigt underteckna en förklaring om stödet. Av stödförklaringen ska namn och personnummer samt folkbokföringsort framgå.

Partibegreppet
Vad som ska förstås med ett parti och vilken betydelse det har för möjligheten att registrera partibeteckning har tagits upp av förbundet i anmälan och till anmälan bifogade handlingar. 

En definition av vad som avses med parti infördes i grundlag 1969 i samband med den partiella författningsreformen och återfinns nu i 3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen: Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

I vallagen (2005:837) finns däremot ingen definition av begreppet eller hänvisning till regeringsformen. Begreppet förekommer på flera ställen i vallagen, t.ex. i bestämmelser om anmälan av kandidater i 2 kap., tillhandahållande och utläggning av valsedlar i 6 kap. och 8 kap., samt fördelning av mandat i 14 kap. och överklagande i 15 kap.

Partibegreppet har varit föremål för intresse i olika sammanhang, t.ex. av flera parlamentariska kommittéer som behandlat och lämnat förslag till bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen. Även Valprövningsnämnden har redogjort för partibegreppet i ett ärende om registrering av partibeteckning m.m. En redovisning av ett urval av ställningstaganden om partibegreppet finns i bilaga 1.

Skäl för beslutet
Det skydd som ges genom bestämmelserna i 2 kap. vallagen om registrering av partibeteckning kan ses som ett administrativt skydd för den partibeteckning som ett parti avser att uppträda under vid val. Genom registreringen hindras att andra förväxlingsbara partibeteckningar registreras. Den springande punkten i ärendet är till vem och för vad ett sådant skydd kan ges.

Förbundet har argumenterat för att partibegreppet är detsamma i regeringsformen och vallagen. Detta synsätt har stöd i vissa förarbetesuttalanden, andra lutar mer åt att regeringsformens partibegrepp är mer valtekniskt betingat och att vallagens bestämmelser i vissa fall mer riktas mot politiska organisationer som är aktiva även mellan valen. Oavsett bedömningen om regeringsformen och vallagen har skilda partibegrepp och om det finns ett eller två partibegrepp i vallagen, så bör definitionen av ett parti i 3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen ses som ett grundläggande villkor, ett slags minsta gemensamma nämnare, för att bestämmelserna i vallagen som gäller ett parti ska vara tillämpliga. Det ska handla om en sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild beteckning, vilket dock inte hindrar att även andra villkor ställs upp, allt beroende på vad som är föremål för reglering i vallagen. Förbundet har själv framhållit det rimliga i det särskilda villkoret att ansökan (numera anmälan) om registrering av partibeteckning av Valprövningsnämnden (1990:1) har ansetts kunna göras endast av en sammanslutning som har rättshandlingsförmåga, dvs. utgör juridisk person.

Av 2 kap. 1 § vallagen framgår uttryckligen att bestämmelsen avser att ge skydd för ett parti som vill registrera sin partibeteckning. Förbundet har emellertid uppgett att det inom förbundet finns flera partier, att avsikten är att vara en sammanslutning av partier som avser att knyta företrädare för olika partier till sig och att utgöra en administrativ plattform för mindre politiska partiers valdeltagande. Syftet uppges vara att underlätta för partier som inte har rättshandlingsförmåga att ställa upp i val under registrerade partibeteckningar genom att låta partier göra anmälningar i förbundets namn.

Enligt Valmyndighetens bedömning uppfyller förbundet inte villkoret att vara en politisk sammanslutning eller väljargrupp som har för avsikt att uppträda i val under en särskild partibeteckning. Inget har framkommit som pekar på att förbundet har för avsikt att uppträda i val och att det har gett in en anmälan om registrering för att skydda sin partibeteckning.

Förbundet är en sammanslutning som hittills har gett in fyra anmälningar – för andra partiers räkning - om registrering av olika partibeteckningar. Det finns enligt Valmyndighetens bedömning inte något i lagtextens ordalydelse, förarbetsuttalanden m.m. som talar för förbundets uppfattning att en och samma sammanslutning ska kunna registrera flera partibeteckningar. Vad förbundet har anfört om slopandet av villkoret att partiet inte får vara en underavdelning av en politisk sammanslutning ändrar inte denna bedömning. Villkoret slopades för att förhindra att partier som tillhör en internationell politisk sammanslutning inte skulle kunna delta i svenska val med registrerad partibeteckning, låt vara att man hänvisade till att varje reglering av partiernas organisation och arbetsformer kan utgöra ett ingrepp i deras yttrande- och föreningsfrihet och därför inte är önskvärd.

En ordning som ger möjlighet för en sammanslutning att genom registrering lägga under sig ett stort antal partibeteckningar har knappast varit avsikten med skyddet. Om en anmälan om registrering av partibeteckning kan göras av ett parti som har rättshandlingsförmåga för ett annat partis räkning, som saknar rättshandlingsförmåga, så kan det visserligen ses som att åtgärden underlättar för det sist nämnda partiet, men också som ett kringgående av det av Valprövningsnämnden fastslagna villkoret i ärendet 1990:1, nämligen att registrering av partibeteckning kan göras endast av en sammanslutning som har rättshandlingsförmåga.

Sammanfattningsvis kunde enligt Valmyndighetens bedömning inte det skydd som en registrering av partibeteckningarna Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet avser att tillhandahålla ges till förbundet Förenta Partikoalitionen Spiritvs Neronis på grund av att förbundet inte uppfyllde grundläggande villkor för registreringen. Mot bakgrund av den bedömningen ansåg Valmyndigheten att det saknades skäl att ta ställning till om övriga villkor för registrering var uppfyllda, t.ex. att förbundet är en juridisk person och om underskrifter från de personer som i juli 2011 förklarade sig stödja förbundets anmälan om registrering av 54 partibeteckningar, och som då var folkbokförda i Linköpings kommun enligt ett intyg den 28 juli 2011 från en person i Eslöv, var ett tillräckligt dokumenterat stöd.

På grund av de ovan redovisade skälen beslutade Valmyndigheten, som nämnts inledningsvis, att lämna förbundets anmälan enligt 2 kap. 1 § vallagen om att få registrera partibeteckningarna Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet utan åtgärd.

Överklagandet

Partierna Allians för Sverige, Direktdemokratisk Samling, Familjepartiet och Nya Arbetarpartiet överklagar besluten i samtliga ärenden – primärt i egna och sekundärt i förbundets namn – och yrkar i första hand att Valprövningsnämnden undanröjer Valmyndighetens beslut och återförvisar ärendena till myndigheten för en fullständig prövning av anmälningarna i sak. I andra hand yrkas att Valprövningsnämnden förklarar i första hand partierna och i andra hand förbundet berättigat att registrera de fyra partibeteckningar som ärendena avser och därefter återförvisar ärendena till Valmyndigheten för registrering.

Partierna har anfört följande grunder för sina yrkanden.

Grunder för förstahandsyrkandet
I första hand framställes följande grund. Enligt 2 kap. vallagen ombesörjer Valmyndigheten registrering av partibeteckningar efter anmälan. Valmyndighetens beslut härvidlag kan överklagas till Valprövningsnämnden (VPN), enligt 15 kap. 3 § samma lag. Valprövningsnämnden, vars ordförande ska vara lagfaren, torde i Europakonventionens mening vara en domstol (se 3 kap. 2 § regeringsformen; jfr prop. 1987/88:69). En domstol är skyldig att pröva samtliga i ett mål framställda yrkanden (se t.ex. Svea hovrätts beslut 2013-04-26 i mål nr B 2856-13, prot. S. 5). I förvaltningsmål skall det som prövas av domstolen redan ha underställts myndighetens prövning enligt instansordningsprincipen. Följaktligen måste även förvaltningsmyndigheten pröva alla där framställda yrkanden. En myndighet kan inte skilja sig från ett anhängiggjort ärende på annat sätt än genom ett beslut. Det kan vara ett beslut i sak eller ett beslut om avvisning eller avskrivning (JO:s beslut 2008-01-17 i ärende med dnr 1377-2007). Valmyndigheten har lämnat de ingivna anmälningarna utan åtgärd. Hade bristande rättskapacitet eller dylikt rättegångshinder varit myndighetens stötesten, borde den ha avvisat anmälningarna på grunden att ingivaren ej äger kunna anmäla. Att lämna anmälningarna utan åtgärd kan inte betraktas som ett egentligt beslut. Valmyndighetens handläggning är således uppenbart bristfällig, och ärendena bör återförvisas till myndigheten för erforderlig prövning av anmälningarna i sak.

I andra hand framställes följande grund. Valmyndigheten har prövat ärendena etappvis, och klargjort att synnerligen väsentliga frågor – som om förbundet alls är rättskapabelt, något som VPN nu  måste pröva – inte  har prövats. Ärendena borde ha prövats i hela deras vidd, och Valmyndighetens beslut bör därför undanröjas och ärendena återförvisas dit för prövning.

Grunder för andrahandsyrkandet
Partierna, eller förbundet, har inte haft någon tanke på att lägga under sig så många partibeteckningar som möjligt. Intyget från notarius publicus visar bara att förbundet har stöd för sådana anmälningar, ej att stödet alls kommer leda till 54 anmälningar (!). I dagsläget är det endast aktuellt att underlägga sig de fyra beteckningar varom nu är i fråga. Givetvis ämnar de fyra aktuella partierna, såvida registreringarna godkännes, anmäla kandidater i valet till kommunfullmäktige i Linköpings kommun år 2014 – detta intygas på heder och samvete. Direktdemokratisk samling (DDS) har sedan 2008 kämpat i domstolarna för att, trots sin direktdemokratiska uppbyggnad, erkännas som en juridisk person. Efter framgång i förvaltningsrätten i Uppsala fann en oenig kammarrätt att DDS ej var rättskapabel (se Kammarrättens i Stockholm dom 2012-12-2012 i mål nr 3690-12). En anslutning till förbundet Spiritvs Neronis har därför varit DDS enda möjlighet till legitimt valdeltagande genom att få partibeteckningen Direktdemokratisk Samling vederbörligen registrerad. Detsamma gäller övriga tre partier, som saknar styrelse eller stadgar. Ett parti kan givetvis ha punktprogram, politiska idéer och rentav stadgar, utan att ha konstituerats som en egen juridisk person. Förbundet som sådant ämnar nog ej ställa upp i val, men ämnar understödja medlemspartierna och således uppträda i val.

De fyra olika oberoende partierna Familjepartiet (oberoende socialistiskt), Allians för Sverige (marxistiskt), Nya Arbetarpartiet (demokratiskt socialistiskt) och Direktdemokrratisk Samling (direktdemokratiskt), har klart uppvisat dokumenterat väljarstöd avseende de i ärendena aktuella partibeteckningarna, helt i enlighet med 2 kap. 4 § vallagen; intygen som har ingivits är till och med betydligt mer utförliga än andra intyg om stöd, som Valmyndigheten har godtagit (jfr t.ex. intyg avseende beteckningen Nya Folkhemmet, ingivet 2006). Om Valprövningsnämnden skulle vidhålla sin inställning i VPN 1990:1, trots de av förbundet och Valmyndigheten redovisade motivuttalanden enligt vilka partibegreppet är detsamma i vallagen som i regeringsformen, rikets överordnade grundlag, kan det konstateras att anmälningarna gjorts av partierna i förbundets namn. Förbundet är enligt gällande rätt rättskapabelt, vilket framgår av ingiven rättspraxis. Även kravet i VPN 1990:1 uppfylles följaktligen; förbundet vill skydda sin[a] partibeteckning[ar]. Laga stöd att neka registrering av de fyra partibeteckningarna föreligger således ej.

Valmyndigheten har i yttrande till Valprövningsnämnden den 6 maj 2013 hänvisat till sina ställningstaganden i de överklagade besluten och bl.a. anfört följande:

Mot bakgrund av vad som anges i överklagandeskriften under rubriken Grunder för förstahandsyrkandet vill Valmyndigheten yttra följande.

Valmyndigheten har i sak prövat om förutsättningar föreligger för att registrera förbundet Förenta Partikoalitionen Spiritvs Neronis fyra anmälningar om registrering av partibeteckning.

Myndigheten har gjort bedömningen i samtliga ärenden att registrering ska nekas.

Valmyndigheten har därför beslutat att inta vidta någon registreringsåtgärd.

Valmyndigheten har ingående redovisat skälen för besluten samt lämnat hänvisning hur besluten kan överklagas.

Förbundet har i ett yttrande till Valprövningsnämnden anfört följande.

Valmyndigheten har i skrivelse 2013-05-06 i ärende 8-2013 hos Valprövningsnämnden, angett att myndigheten har sakprövat anmälningarna om registrering av de fyra partibeteckningarna, och, som den får förstås, att beslutet att lämna anmälningarna utan åtgärd skall förstås som att "registrering ska nekas" och att myndigheten "beslutat att inte vidta någon registreringsåtgärd".

Valmyndigheten har emellertid enligt egen uppgift underlåtit att pröva frågor av betydelse för ärendenas avgörande: 1) huruvida förbundet är en juridisk person, 2) om ingivna intyg är ett tillräckligt dokumenterat stöd för registrering av partibeteckningarna (se beslutets sista sida).

Partierna har givetvis yrkat att de skall förklaras ha rätt att få de fyra beteckningarna registrerade. Enligt instansordningsprincipen lär Valprövningsnämnden, ett domstolsliknande organ, inte kunna pröva denna fråga utan att Valmyndigheten först har prövat om de handlingar som ingivits utgjort tillräckligt dokumenterat stöd för registrering. Om Valmyndigheten och parterna vore ense om att handlingarna i och för sig hade kunnat konstituera tillräckligt stöd, hade dock enligt partiernas mening en sådan prövning varit utan mening. För att inte Valprövningsnämnden som första och sista instans skall pröva en så viktig fråga som om ingivna intyg utgör tillräckligt stöd för registrering (delfrågor härvidlag skulle kunna röra intygens utformning, och således ha betydelse för alla kommande partibeteckningsregistreringar), vidhåller partierna sitt förstahandsyrkande.

Det som ovan uttalas av partierna gäller även förbundet Spiritvs Neronis, om Valprövningsnämnden skulle finna att partierna - trots att de utgör partier i regeringsformens mening - inte är taleberättigade i Valprövningsnämnden.

Om förstahandsyrkandet likväl avslås, anförs följande.

Till stöd för tolkningen, att "parti" i vallagen skall förstås som i regeringsformen, anförs även följande. I bl.a. 6 kap. 2 § 2 p., 7 kap. 2 § 3 st. och 13 kap. 8 § sista stycket vallagen förutsätts att det finns partier som inte har registrerat sin partibeteckning. För sådana partier kan man inte uppställa något krav på att de har konstituerats som juridiska personer. Inte heller kan de partier som avses i 8 kap. 2 § näst sista meningen eller i 14 kap., behöva vara juridiska personer, och någon sådan kontroll kan omöjligen göras. I vallagen måste rimligen ordet "parti" tolkas på samma sätt i hela lagen. Något annat vållar oreda, som den som märks i detta ärende. Tolkningen av ordet "parti" kan sålunda inte innefatta att partierna måste vara juridiska personer. Även de fyra sammanslutningar som här är aktuella, bör därför kunna registrera sina respektive partibeteckningar.

Direktdemokratisk Samling vill å sina vägnar inge den kammarrättsdom enligt vilken sammanslutningen inte utgör en juridisk person. Domen visar att frågan kan vara komplicerad. Det faktum att Direktdemokratisk Samling inte ansetts vara en rättskapabel, innebär inte att sammanslutningen bör vara betagen möjligheten att ställa upp i allmänna val, något Valmyndighetens inställning får till följd.

Om Valprövningsnämnden alltjämt dock menar att en juridisk person krävs, enär partibeteckningen ska betraktas som en lagstadgad rättighet vilken endast kan tillkomma rättssubjekt, kan, menar partierna och förbundet, följande sägas. Om en underavdelning av en sammanslutning skulle vilja registrera sin lokala partibeteckning i modersammanslutningens namn - t.ex. om Piratpartiet Göteborg hade velat registrera denna beteckning, men ange Piratpartiet som moderparti som "innehavare" av beteckningen - kan detta knappast vara otillåtet. Partierna måste fritt kunna organisera sig som de anser lämpligt. Det torde inte vara märkligt att en central sammanslutning ("Socialistiska Rättvisepartiet" t.ex.) vill centralisera kontrollen över sammanslutningens lokala partibeteckningar, om den inte har en enda gemensam partibeteckning (t.ex. då partiet inte lyckats få ihop 1500 personers underskrifter), så att inte lokala avdelningar kan "kuppas" och använda sina lokala partibeteckningar ("Socialistiska Rättvisepartiet i Mjölby" t.ex.) på ett sätt som skadar den centrala sammanslutningen (jfr t.ex. 2 kap. 6 § vallagen). Noteras kan apropå detta att t.ex. Sjukvårdspartiet finns registrerat i flera län, men inte för alla val.

Förbundet har i Valprövningsnämnden åberopat och gett in ett intyg av Anne-Marie Bonde, Notarius Publicus i Stockholm, till styrkande av att Valmyndigheten godkänner intyg som är mycket mindre upplysande är de som partierna har ingett i de överklagade ärendena.

Valprövningsnämndens beslut

Till Valmyndigheten inkom från förbundet fyra anmälningar om registrering av fyra olika partibeteckningar. Förbundet var således sökande i alla fyra ärendena och samtliga beslut är ställda till förbundet. Valmyndigheten lämnade samtliga anmälningar utan åtgärd. Valprövningsnämnden uppfattar Valmyndighetens beslut så att myndigheten efter sakprövning avslagit förbundets anmälningar, jfr Gula boken (Ds 1998:39) s. 43. I sitt yttrande till Valprövningsnämnden anför Valmyndigheten också att detta är innebörden i beslutet.

Valmyndighetens beslut får enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Eftersom Valmyndigheten inte har prövat någon anmälan från de fyra partierna om registrering kan besluten inte anses ha gått partierna emot. Redan på den grunden ska därför deras överklaganden avvisas.

Vad därefter gäller förbundets överklagande gör Valprövningsnämnden samma bedömning som Valmyndigheten. Överklagandet ska därför avslås.

Beslut: Avslag Beslutat: 12 juni 2013
Ämnesord
  • Behörighet
  • Besvärsrätt
  • Partibeteckning