Ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård
Betänkande 1992/93:SoU10
Socialutskottets betänkande
1992/93:SOU10
Ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård
Innehåll
1992/93
SoU10
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:61 om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård och sex motioner som väckts med anledning av propositionen.
Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionerna.
Propositionen
I propositionen har regeringen (Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att dels anta förslagen till 1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620), 2. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 3. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
dels 4. godkänna de i propositionen (avsnitten 3 och 11) förordade riktlinjerna för överföring av huvudmannaskap, 5. godkänna att en myndighet, Statens institutionsstyrelse, inrättas den 1 juli 1993 med de uppgifter och den verksamhetsinriktning som anges i avsnitten 4, 5, 6, 7 och 8 i propositionen, 6. godkänna de riktlinjer för finansiering m.m. som förordats i avsnitt 10 i propositionen,
dels 7. ta del av vad som i propositionen anförts om sekretess och register.
Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga.
Motionerna
1992/93:So12 av Sten Söderberg (-) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1992/93:61,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den institutionella ungdoms- och missbrukarvården.
1992/93:So13 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvård och missbrukarvård.
1992/93:So14 av Eva Zetterberg (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:61 vad gäller överföringen av huvudmannaskapet för den särskilda ungdomsvården till staten,
2. att riksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:61 vad gäller förslaget om att inrätta en statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, som skall ansvara för planering, ledning och drift av de särskilda ungdomshemmen.
1992/93:So15 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokalisering av Statens institutionsstyrelse.
1992/93:So16 av Inger Lundberg (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokalisering av Statens institutionsstyrelse till Örebro.
1992/93:So17 av Rune Backlund (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning av totalkostnader för utsatta ungdomar.
Utskottet
Huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen och inrättande av Statens institutionsstyrelse
Bakgrund
Riksdagen fattade i maj 1991 ett principbeslut (prop. 1990/91:96, bet. 1990/91:SoU14, rskr. 267) om att de särskilda ungdomshemmen skulle föras över från kommuner och landsting till staten. Riksdagen ställde två huvudsakliga krav på verksamheten. För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även den minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som i många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måste kunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar med multiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ett särskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens. För att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av resurserna och bättre differentiering krävdes enligt riksdagen en samordning över riket. Riksdagens beslut innebar att huvumannaskapsförändringen skulle genomföras under 1992. Enligt riksdagens mening måste bl.a. de ekonomiska och organisatoriska frågorna skyndsamt ses över. Frågan om hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas måste också övervägas i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll kunde enligt riksdagen komma att behöva belysas ytterligare.
Propositionen
Sammanfattning
I propositionen föreslås att staten får ett samlat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) och LVM-hemmen. En ny statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, föreslås bli inrättad. Inom organisationen skall finnas en organisation med särskilda ungdomshem och LVM-hem. Institutionsstyrelsen föreslås få ansvaret för planeringen och driften av de aktuella hemmen. En särskild organisationskommitté skall tillsättas omedelbart för att förbereda huvudmannaskapsförändringen och lämna närmare förslag till den nya myndighetens organisation. Vidare föreslås att finansieringen av institutionerna skall ske genom vårdavgifter från kommunerna och genom statliga bidrag via statsbudgeten. Statens institutionsstyrelse beräknas erfordra medel motsvarande kostnader för ca 40 tjänster. Särskilda medel beräknas för personalutbildning och utvecklingsverksamheter. Den nya myndigheten föreslås få ansvaret för att anvisa plats vid den institution som i varje enskilt fall bedöms lämpligast. Härigenom beräknas en behövlig differentiering av vården kunna ske, bl.a. för att kunna tillgodose behovet av enheter med särskilt hög bevakningsgrad. I propositionen föreslås endast sådana lagändringar som enligt regeringen bedöms nödvändiga för själva huvudmannaskapsförändringen. I övrigt bör ändringar av lagstiftningen anstå till dess erfarenheter vunnits från den nya organisationen. Förändringarna i lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1993.
Ungdomsvården
Den 1 januari 1983 överfördes huvudmannaskapet för de dåvarande ungdomvårdsskolorna från staten till kommuner och landsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades i socialtjänstreformen år 1982 och sågs som en del av denna reform. De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatte ungdomsvårdsskolorna, som inrättades och drevs av staten. I Socialutredningens förslag som låg till grund för socialtjänstreformen uttrycktes tre grundläggande principer för institutionsvården: kontinuitet, flexibilitet och närhet. Dessa principer borde enligt utredningen ersätta de grunder för differentiering av institutioner som dittills tillämpats. Tvångsvården av unga regleras från 1982 genom särskild lagstiftning. Fr.o.m. den 1 juli 1990 gäller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
I propositionen uppges att det vid utgången av år 1991 fanns 29 §12-hem med sammanlagt 523 platser. Det största hemmet har 52 platser och det minsta 6 platser. De flesta hemmen har både öppna och slutna avdelningar. De s.k. § 12-hemmen är enligt propositionen ojämnt fördelade över landet. Det flesta ligger i anslutning till de största städerna. Hemmen har i allt högre grad kommit att inriktas på att tillhandahålla akutinsatser, vilket motsvarar de behov som enligt propositionen har uttryckts från socialnämndernas sida. Differentieringen och specialiseringen vid § 12-hemmen är enligt propositionen otillräckliga. En av orsakerna till detta förhållande har ansetts vara den länsvisa planeringen av vården. Länen är i allmänhet för små för att utgöra en grund för differentiering. Detta har fått till följd att de flesta institutioner saknar specialisering och därför tar emot en mer blandad grupp av klienter jämfört med tiden före kommunaliseringen. Därmed har också vården kommit att anpassas efter medelklienten vilket medfört att de mest svårbehandlade eller de med särskilda vårdbehov inte kunnat tas in eller inte fått adekvat behandling.
Genom föreståndarens rätt att besluta om intagning har det varit möjligt för institutionen att välja bort klienter som inte anses passa in i institutionens vårdprogram. Detta har enligt propositionen medfört att klienter med vissa problem uteslutits från vården.
Enligt propositionen saknas en överblick över platstillgången och efterfrågan i hela landet. Detta har lett till svårigheter vid placeringen av ungdomar på de särskilda ungdomshemmen. Olika praxis i olika delar av landet och brister i samordningen mellan huvudmännen har tvingat socialsekreterare att ägna mycket tid åt att söka lediga platser.
Vården vid de särskilda ungdomshemmen kräver hög kompetens hos personalen. För många personalgrupper saknas en grundutbildning som är direkt anpassad till de krav som arbetet vid hemmen kräver.
Missbrukarvården
Den 1 januari 1983 överfördes även huvudmannaskapet för institutionerna för tvångsvård av missbrukare från staten till kommuner och landsting. Det förändrade huvudmannaskapet var en direkt följd av socialtjänstreformen år 1982. Tvångsvården av missbrukare regleras sedan år 1982 genom särskild lagstiftning. Fr.o.m. den 1 januari 1989 gäller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
I propositionen anges att det finns två typer av institutioner för tvångsvård av missbrukare, dels hem som inrättas enligt 22 § LVM, dels hem för särskilt noggrann tillsyn enligt 23 § LVM. Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara hem för särskilt noggrann tillsyn. Sådana hem har särskilda tvångsbefogenheter och de intagna får placeras på slutna avdelningar eller på annat sätt avskiljas. Vid utgången av år 1991 fanns 41 LVM-hem med sammanlagt 1 280 platser. Av hemmen har 17, med sammanlagt 587 platser, särskilda tvångsbefogenheter enligt 23 §.
De nuvarande huvudmännen har under senare år inrättat allt fler §23-hem. Ett antal § 22-hem har ombildats till § 23-hem, och planer finns enligt propositionen för ytterligare ombildningar. Under senare år har efterfrågan på platser minskat. Enligt propositionen beror detta sannolikt till stor del på kommunernas ekonomiska läge. Trots att antalet § 23-hem utökats har viss platsbrist för speciella grupper kunnat konstateras, t.ex. för psykiskt störda klienter och klienter med komplexa vårdbehov.
För personal med vård- och behandlingsuppgifter saknas enligt propositionen en lämplig grundutbildning. Detsamma gäller för ledningspersonalen.
Huvudmannaskapet
I propositionen föreslås att huvudmannaskapet för § 12-hemmen och LVM-hemmen (22 och 23 §§ LVM) överförs från kommuner och landsting till staten. Möjligheter ges för staten att om det finns särskilda skäl genom avtal uppdra åt landsting eller kommuner att inrätta och driva sådana hem.
Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Den särskilde utredare som tillkallats med anledning av riksdagens beslut har i betänkandet Tvångsvård i socialtjänsten -- ansvar och innehåll (SOU 1992:18) dragit slutsatsen att det finns uppenbara fördelar med att det statliga huvudmannaskapet omfattar såväl LVM-hem som de särskilda ungdomshemmen. Utredaren pekar bl.a. på att båda vårdområdena regleras av särskilda lagar som till sitt innehåll betecknar avsteg från socialtjänstlagens huvudprincip -- frivilligheten. Beslut i fråga om tvångsåtgärder, vårdinnehåll och vårdtider är myndighetsbeslut. Hem med sådana uppgifter kan därför endast drivas av en myndighet. Båda vårdformerna ställer krav på ett befolkningsmässigt stort rekryteringsunderlag. För båda vårdformerna krävs en differentierad institutionsstruktur.
Vidare finns det grundläggande likheter i behandlingsmetoder, och det är enligt utredaren uppenbart att det finns samordningsvinster när det gäller områden som personalutveckling och fortbildning. Enligt propositionen är utredningens argument för ett sammanhållet huvudmannaskap för såväl LVM-hemmen som § 12-hemmen övertygande. En av de viktigaste fördelarna med ett samlat ansvar är att det nuvarande delade huvudmannaskapet, med de osäkerheter i ansvarsförhållandena som finns, skulle upphöra. Mot bakgrund härav anser regeringen att ett samlat statligt huvudmannaskap är att föredra framför ett entreprenadsystem där kommuner och landsting inom ramen för det statliga huvudmannaskapet skall kunna driva hem på entreprenad. Det skall dock finnas möjlighet för staten att uppdra åt en kommun eller ett landsting att driva vissa institutioner om det finns särskilda skäl för det.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de föreslagna riktlinjerna för huvudmannaskapsförändringen.
Statens institutionsstyrelse
I propositionen föreslås att en ny statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse, inrättas den 1 juli 1993. Vidare föreslås att riksdagen godkänner att den nya myndigheten får de uppgifter och den verksamhetsinriktning som anges i propositionen.
Den föreslagna huvudmannaskapsförändringen innebär att Statens institutionsstyrelse övertar Socialstyrelsens roll bl.a. avseende tillståndsgivning. Länsstyrelsens tillsynsuppgift bör i enlighet härmed förändras. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att länsstyrelsen skall ha kvar sin tillsynsuppgift över verksamheten när denna drivs av staten.
Som skäl för förslaget anförs bl.a. följande. Det finns betydande vinster av ekonomisk och administrativ natur i den föreslagna organisationen. I propositionen hänvisas till att utredaren i betänkandet SOU 1992:18 har gjort jämförelser med vad förvaltningen av institutioner hos olika huvudmän kostar i dag. Vidare nämns att Socialstyrelsen före år 1983 avdelade cirka 70 personer för i huvudsak de uppgifter som den föreslagna institutionsstyrelsen förväntas utföra. Utredaren har kommit fram till att den nya centrala myndigheten behöver ungefär 40 anställda. Totalkostnaderna inkluderande lokalkostnader m.m. har därvid beräknats till cirka 20 miljoner kronor. Enligt utredaren bör administrationskostnaderna liksom hittills belasta vårddygnsavgifterna.
Enligt propositionen bör Statens institutionsstyrelse ha följande uppgifter: planering, ledning och drift av LVM-hemmen och § 12-hemmen platsanvisning ekonomistyrning, resultatuppföljning och kontroll personaladministration och personalutbildning metodutveckling forsknings- och utvecklingsarbete fastighetsförvaltning.
Planeringen av den omedelbara vården och vårdinnehållet bör enligt propositionen ske ute på den enskilda institutionen och under föreståndarens ansvar. Ansvaret för behandlingsplaneringen för den enskilde klienten förändras således inte. Vidare bör personalfrågorna till huvudsaklig del skötas av de enskilda institutionerna. Efter det att institutionsstyrelsen meddelat en platsanvisning bör själva inskrivningen på institutionen ske enligt nu gällande regler. Utskrivningen bör också fortsättningsvis ligga på föreståndaren vilket alltså inte innebär några förändringar i förhållande till nuläget.
Differentiering m.m.
I propositionen föreslås att en regionindelning av verksamheten bör ske. Inom regionerna bör vården vid de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen differentieras med hänsyn främst till klienternas behov och personlighetsutveckling. Regionens storlek bör väljas så att det inom varje region finns underlag för ett differentierat institutionsutbud som så långt som möjligt svarar mot regionens eget behov. Statens institutionsstyrelse skall enligt förslaget besluta om regionindelning och differentiering. Som skäl för förslaget anges bl.a. att en väsentlig del av den kritik som riktas mot §12-hemmen och LVM-hemmen har varit att de inte kunnat bereda adekvat vård åt alla klienter som behövt vård i dessa former. Kritiken har avsett såväl brist på platser som brister i vårdens innehåll och utformning.
Enligt propositionen bör den nödvändiga differentieringen av institutionerna genomföras så snart det är möjligt. Därvid är det särskilt angeläget att i första hand inrätta vårdplatser för de grupper av klienter som hittills har varit svåra att bereda adekvat vård. I betänkandet SOU 1992:18 har utredaren föreslagit att det i varje region inrättas enheter med särskilt hög bevakningsgrad och att det skall finnas möjligheter att förlänga den slutna vården utöver de två månader som nu utgör tidsgräns för oavbruten sluten vård. Regeringen är emellertid inte nu beredd att föreslå lagändringar som skulle medge utökad vård i slutna former. Regeringen hänvisar därvid till att en särskild kommitté, Ungdomsbrottskommittén (Ju1990:07), har regeringens uppdrag att utvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som fyllt 15 år begår brott.
Beslut om anvisning av plats i särskilda ungdomshem och LVM-hem bör fattas centralt av Statens institutionsstyrelse. En särskild funktion inom myndigheten bör inrättas för ändamålet. Detta innebär att Statens institutionsstyrelse skall göra den prövning av ett hems lämplighet som numera enligt 18 § andra stycket socialtjänstförordningen tillkommer föreståndaren. I övrigt föreslås inte någon ändring i beslutsordningen för inskrivning och intagning. Vidare sägs i propositionen att det i akuta situationer, som kan uppstå vid omedelbara omhändertaganden enligt 6 § LVU eller 13 § LVM, kan finnas behov av att göra placeringar med så kort varsel att den centrala platsanvisningsfunktionens beslut inte kan avvaktas. Detta gäller framför allt under helger och vid andra tidpunkter när den centrala funktionen inte är bemannad. Organisationskommittén -- vars uppgift bl.a. skall innefatta detaljutformning beträffande myndighetens bemanning -- bör överväga om det är lämpligt att låta Statens institutionsstyrelse delegera uppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationer till föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter.
Utbildning, forskning och utveckling
Enligt propositionen bör särskild vikt läggas på utvärdering, uppföljning och utbildning av personal. Vidare sägs att i nuvarande statsbidragssystem är 30 miljoner kronor särskilt avsatta för utvecklings- och försöksverksamhet. Regeringens avsikt är att i årets budgetproposition föreslå att motsvarande medel särskilt avsätts för personalutveckling, uppföljning och utvecklingsverksamhet inom den i propositionen berörda verksamheten.
Särskilda frågor inom missbrukarvården och de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen)
Enligt regeringens mening bör så få förändringar som möjligt göras i nuvarande lagstiftning utöver vad som erfordras för själva huvudmannaskapsförändringen. Enligt 22 § LVM skall ett hem (LVM-hem) ledas av en styrelse som också förestår vården i den mån denna uppgift inte har överlåtits på en särskild föreståndare. Även efter det statliga övertagandet bör en styrelse finnas för LVM-hemmen. Styrelsen bör dock utses av Statens institutionsstyrelse och inte som för närvarande av landsting eller kommun. Inte heller bör styrelsen utses av regeringen, som föreslagits i betänkandet SOU 1992:18.
Arbete med nya former för utslussning av ungdomar från § 12-hemmen bör intensifieras. Detta bör tills vidare ske inom ramen för nu gällande regler i avvaktan på att staten som huvudman hunnit få erfarenhet av hur överenskommelser om utslussning kan utformas mellan kommunerna och § 12-hemmen och i avvaktan på ungdomsbrottskommitténs förslag.
Genomförandet
För att förbereda inrättandet av den nya myndigheten och för att förbereda statens övertagande av de institutioner som skall ingå i organisationen bör enligt propositionen en särskild organisationskommitté tillsättas. Kommittéuppdraget bör omfatta förslag till detaljutformning beträffande myndighetens organisation, bemanning, placering etc. Kommittén bör vidare utforma riktlinjer för myndighetens förhållande till de lokala institutionerna samt kartlägga ägandeförhållandena vid institutionerna och övriga förhållanden som kan påverka överförandet av institutionerna till statligt huvudmannaskap. En annan viktig uppgift för kommittén bör vara att i samråd med bl.a. Byggnadsstyrelsen och dess efterföljare se över formerna för ett statligt övertagande av institutionerna.
Lagförslagen
För att genomföra förslagen om ändrat huvudmannaskap m.m. föreslås i propositionen att ändringar görs i 23, 68 och 70 §§ socialtjänstlagen och att en ny 23 a § införs i lagen. Vidare föreslås ändringar i 12 och 18 §§ LVU och i 22, 23, 25 och 33 §§ LVM samt att 48 § i sistnämnda lag upphävs.
Motionerna
I två motioner yrkas avslag på propositionen.
I motion So12 av Sten Söderberg (-) yrkas att propositionen avslås (yrkande 1). Vidare begärs ett tillkännagivande om vad som anförs om den institutionella ungdoms- och missbrukarvården (yrkande 2). Motionären har svårt att se hur en ny myndighet kan medföra bättre vårdinnehåll. Enligt motionären är en regionalisering av verksamheten inte heller någon lösning på ett önskat institutionsutbud. Det är i stället bättre att använda de specialinstitutioner som i dag fungerar bra även om det kan medföra vistelser på annan ort än hemorten. Motionären vänder sig vidare emot att det endast skall finnas en typ av LVM-hem. Beräffande utslussning så anser motionären att bestämmelser härom bör införas i LVU. Förslaget till finansiering avvisas då det blir alltför betungande för kommunerna. Till detta kommer enligt motionären att förslaget är för kostsamt att genomföra i en tid av ekonomisk kris.
I motion So14 av Eva Zetterberg (v) yrkas avslag på förslagen i propositionen att föra över huvudmannaskapet till staten och att inrätta den nya myndigheten (yrkandena 1 och 2). Motionären anser att de problem som finns inom dagens ungdomsvård på intet sätt blir åtgärdade genom propositionens förslag. Staten var fram till år 1983 huvudman för de särskilda ungdomshemmen. Erfarenheterna från den tiden är inte särskilt övertygande. Under åren 1983 till 1992 har däremot en klar förbättring skett. Höjd utbildningsnivå på personal och ökad individuell behandling är några av resultaten. Enligt motionären har vården på dagens landstingsdrivna §12-hem förvisso fortfarande brister. Ytterligare differentiering och bättre utbyggd eftervård behövs. Staten bör använda sitt inflytande till att i stället skaffa sig ökad insyn och bidra till utvecklingen på detta område utan att ta över huvudmannaskapet. Riktade statsbidrag och rekommendationer kan enligt motionärens mening bidra till att utveckla verksamheten. Vad som i dag behövs är små institutioner med lokal anknytning och inte stora institutioner med hela landet som upptagningsområde. De pengar regeringen är beredd att satsa på ökad administration i form av en statlig styrelse kan enligt motionären i stället satsas på medel till ökad kompetensutveckling på de särskilda ungdomshemmen.
I motion So13 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vad som anförs om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdoms- och missbrukarvård. Motionärerna anför bl.a. följande. I propositionen uppmärksammas inte behovet av kvalificerade behandlingshem för kvinnliga missbrukare. Dessa kvinnor får inte glömmas bort när tvångsvården omorganiseras och får en ny huvudman. Vid placeringen av de vårdbehövande anser vi att närhetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt för att underlätta bra kontakt mellan institutionen och klientens socialnämnd. Den nya statliga myndigheten som skall inrättas bör göras så liten som möjligt. Enligt motionärernas uppfattning verkar den i propositionen föreslagna personalstyrkan vara för stor. Organisationskommittén bör därför utreda förutsättningarna för en mindre basorganisation. Motionärerna anser att det inte är lämpligt att låta den nya statliga myndigheten delegera uppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationer till föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter. Den nya myndigheten skall enligt motionärerna alltid ha det fulla ansvaret och viss bemanning skall alltid finnas. Organisationskommittén bör därför undersöka möjligheten att inrätta någon form av jourverksamhet. Slutligen vill motionärerna understryka betydelsen av att de nuvarande huvudmännen får kompensation för gjorda investeringar.
I två motioner tas frågan om myndighetens lokalisering upp.
I motion So15 av Lena Boström (s) begärs tillkännagivande av vad som anförs om lokalisering av Statens institutionsstyrelse. Motionären ifrågasätter att den nya myndigheten skall placeras i Stockholm. Motionären anser att Umeå av regionalpolitiska skäl är en bra placeringsort på grund av bl.a. de goda flygförbindelser som finns, och att man inom norra regionen har ett välutvecklat samarbete mellan vårdsektorn och universitet, högskolorna och vårdhögskolor.
I motion So16 av Inger Lundberg (s) begärs tillkännagivande om vad som i motionen anförs om lokalisering av Statens institutionsstyrelse till Örebro. Motionären anför bl.a. att en viktig uppgift för myndigheten blir att hålla tät kontakt med institutioner och kommunal socialtjänst. Den bör också vara lätt tillgänglig för olika kommuner i landet och personal från de olika behandlingshemmen. Genom sitt läge i Sveriges demografiska mittpunkt skulle en lokalisering till Örebro skapa smidiga kontakter mellan myndigheten, kommuner och behandlingshem. Härtill kommer att det inom länet finns god kompetens.
Ärendets beredning
Utskottet har under beredningen av detta ärende anordnat en utfrågning med berörda myndigheter och organisationer i syfte att få olika frågeställningar ytterligare belysta. Utskottet har också uppvaktats av olika organisationer inom missbrukarvården. Utskottet har vidare under ett studiebesök hos Socialtjänsten i Stockholm och vid ett sammanträffande med företrädare för Sveriges socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns riksförbund (SSR) tagit upp dessa frågor. I samband med utskottets studiebesök nyligen i Älvsborgs län har utskottet bl.a. besökt ett § 12-hem för flickor. Syftet har varit att vidga frågan till att inte enbart handla om tvångsvården utan handla om hela vårdkedjan.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening ger ett statligt huvudmannaskap för de särskilda ungdomhemmen och LVM-hemmen ökade möjligheter till ett väl differentierat vårdutbud och adekvat vård till de mest utsatta grupperna, vilket också utgjorde viktiga argument för riksdagens tidigare principbeslut om en huvudmannaskapsförändring. Utskottet ser positivt på en organisation med ett samlat statligt ledningsansvar för dessa institutioner och en samlad överblick över behoven och resurserna på området så att förändringar i efterfrågan snabbt uppmärksammas och nödvändiga åtgärder snabbt kan vidtas. Det är vidare betydelsefullt att en och samma organisation får ett samlat ansvar för utbildning av personal vid de olika institutionerna samt för forskning och utveckling av vården. Enligt utskottets mening är det angeläget att behandlingsnivån i hela vårdkedjan höjs. Verksamheten inom såväl de nu aktuella institutionerna som inom den öppna vården bör noga följas upp och utvärderas. Utskottet ser positivt på att regeringen i den kommande budgetpropositionen avser att föreslå att särskilda medel avsätts för dessa ändamål. Enligt utskottets mening är det angeläget att forskning, utveckling etc. också avser öppenvården.
Utskottet tillstyrker förslaget till lag om ändring i 23, 68 och 70 §§ samt 23 a § första stycket första meningen samt andra--fjärde styckena socialtjänstlagen (1980:620) och de riktlinjer för överföringen av huvudmannaskapet som förts fram i propositionen och avstyrker motionerna So12 (-) och So14 (v) yrkande 1.
Enligt 3 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En av socialtjänstens viktigaste utgångspunkter är att socialtjänstens insatser i individuella ärenden skall bygga på frivillighet och självbestämmande. Kan vården inte ges i de frivilliga former som socialtjänstlagen anvisar ger LVU och LVM socialnämnden en rätt och skyldighet att gripa in. Kommunen har ansvaret för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och fostran utanför det egna hemmet (12 § SoL). På samma sätt har kommunen (socialnämnden) ett särskilt ansvar både för insatser i syfte att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och för att den som till följd av missbruk har behov av särskilda åtgärder får erforderligt stöd och hjälp (11 § SoL). LVU och LVM är komplement till socialtjänstlagen i de fall det inte går att anordna den vård som den unge resp. missbrukaren behöver i frivilliga former. Syftet med tvångsvården för missbrukare är att motivera missbrukaren att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma från missbruket. Utskottet anser det viktigt att betona att kommunernas ansvar i dessa avseenden inte förändras genom det ändrade huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen.
I propositionen föreslås att en ny statlig myndighet, Statens institutionsstyrelse inrättas den 1 juli 1993. Utskottet tillstyrker förslaget. Motion So14 (v) yrkande 2 avstyrks.
Den nya myndigheten skall enligt förslaget bl.a. ansvara för planering, ledning och drift av § 12-hemmen och LVM-hemmen. Den nya myndigheten skall även besluta om regionindelning och differentiering av verksamheten.
Utskottet framhöll i det betänkande (1990/91:SoU14) som låg till grund för riksdagens principbeslut om ett statligt övertagande av §12-hemmen att landstinget är ett för litet område för att åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av vårdresurserna och att en samordning över riket därför var nödvändig. Enligt riksdagens mening var det nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde. Detta uppmärksammas också i propositionen där det sägs att landet bör delas in i ett antal större regioner inom vilka en väl differentierad institutionsvård kan inrättas, som så långt som möjligt svarar mot regionens behov. Vidare sägs att inom regionerna bör institutionerna inrättas efter klienternas behov och förutsättningar att tillgodogöra sig vården. Utskottet har ingen erinran mot att Statens institutionsstyrelse beslutar om regionindelning och differentiering enligt de riktlinjer som läggs fram i propositionen. Enligt utskottets mening bör det ingå i uppgiften att också beakta missbrukande kvinnors särskilda vårdbehov. För de mest utagerande och brottsbenägna ungdomarna som till följd av sitt beteende kräver särskilt intensiva bevakninginsatser liksom för psykiskt störda ungdomar och övriga minoritetsgrupper med särskilt svåra problem bör det dock enligt utskottets mening kunna finnas hem som har hela landet som upptagningsområde. Utskottet vill dock betona vikten av att närhetsprincipen och kontinuitetsprincipen upprätthålls så långt det är möjligt vid placeringen av vårdbehövande. Detta bl.a. för att underlätta kontakten mellan institutionen och socialnämnden i klientens hemkommun samt kontakten mellan klienten och hans familj, arbete, socialsekreterare m.m. Det är vidare viktigt att den samverkan som finns mellan institutionerna och öppenvården bibehålls och fördjupas och att den kompetens som finns i dag tas till vara även i fortsättningen.
I motion So13 (s) behandlas bl.a. frågan om bemanningen av den nya statliga myndigheten. Motionärerna anser att den nya statliga myndigheten bör göras så liten som möjligt och föreslår att organisationskommittén, som enligt propositionen bl.a. skall föreslå detaljutformning beträffande myndighetens bemanning, bör utreda förutsättningarna för en mindre basorganisation. Vidare anser motionärerna att organisationskommittén bör undersöka möjligheterna till någon form av jourverksamhet, då det enligt motionärerna inte är lämpligt att låta den nya statliga myndigheten delegera uppgiften att fatta beslut om platsanvisningar i akuta situationer till föreståndare för hem med akut- och utredningsenheter.
Utskottet konstaterar att personalbehovet för den nya myndigheten skall närmare övervägas av organisationskommittén. Riksdagen bör inte nu föregripa kommitténs bedömning med något uttalande om organisationens storlek men utgår från att den läggs på en låg nivå. Organisationskommittén bör också överväga frågan om beslut bör fattas om platsanvisningar i akuta situationer under helger och vid andra tidpunkter när myndigheter normalt inte är bemannade. Utskottet avstyrker motion So13 (s).
Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner att Statens institutionsstyrelse får de uppgifter och den verksamhetsinrikting som föreslås i propositionen.
Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagda förslagen till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) i den mån ändringarna inte omfattas av vad som tidigare anförts. I lagen om vård av missbrukare i vissa fall görs en redaktionell ändring också i 25 § andra stycket.
Organisationskommittén skall även få i uppgift att lägga fram förslag om lokaliseringen av Statens institutionsstyrelse. Utskottet anser inte att riksdagen bör föregripa kommitténs bedömning med något uttalande om lämplig lokaliseringsort. Utskottet utgår från att organisationskommittén och regeringen beaktar arbetsmarknadsutskottets uttalanden i betänkandet 1989/90:AU13, s. 84 och i yttrandet 1990/91:AU3y om lokalisering av nya myndigheter. Det ankommer på regeringen att besluta i lokaliseringsfrågan. Motionerna So15 (s) och So16 (s) avstyrks således.
Finansieringen
Propositionen
Vården vid § 12-hemmen och LVM-hemmen skall enligt de riktlinjer som förs fram i propositionen finansieras av kommunerna via vårdavgifter. Staten skall bidra till finansieringen via ett anslag över statsbudgeten. Även Statens institutionsstyrelse bör enligt propositionen finansieras via anslag över statsbudgeten. Som tidigare nämnts avser regeringen att i årets budgetproposition begära att medel särskilt avsätts för utbildning och utveckling.
Motionerna
I motion So17 av Rune Backlund (c) begärs ett tillkännagivande av vad som anförs om uppföljning och totalkostnader för utsatta ungdomar. Motionärens bedömning är att kommunernas ekonomi kommer att vara hårt ansträngd ytterligare ett antal år. Risken är nu uppenbar att intentionerna bakom riksdagsbeslutet 1991, att alla svårt störda ungdomar skall få den vård de behöver kommer att äventyras, inte genom platsbrist utan genom att kommunerna inte har råd att betala sin del av vården. Om kommunernas ekonomi får bli styrande för om svårt störda utsatta ungdomar ska få den samhällsvård de behöver riskerar samhället enligt motionären att dra på sig ökade sociala problem med medföljande kostnader för utslagning, missbruk och kriminalitet. Dessa kostnader kan komma att vida överstiga kostnaderna för en bra vård, vilket måste övervägas i ett vidare samhällsperspektiv.
Utskottets bedömning
Utskottet vill betona vikten av att det alltid måste finnas beredskap att ta hand om vårdbehövande ungdomar och missbrukare oavsett den ekonomiska situationen i samhället. Det är därför viktigt att de kommande statsbidragen nu utformas så att inte ekonomin styr valet av vårdform. Detta bör också uppmärksammas när det gäller de vårdavgifter som staten skall ta ut av kommunerna vid placeringarna. I propositionen sägs också att vårdavgifterna bör ligga på en sådan nivå att de inte hindrar en kommun från att ansöka om tvångsvård, inte heller får avgifterna ligga på en sådan nivå att det blir billigare med vård på de särskilda ungdomshemmen eller LVM-hemmen än vård i andra former. De slutliga förhandlingarna mellan staten och de nuvarande huvudmännen för dessa institutioner skall åligga Statens institutionsstyrelse sedan visst förberedelsearbete gjorts av organisationskommittén. Utskottet utgår från att de nuvarande huvudmännen får rimlig kompensation för gjorda investeringar.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner de riktlinjer för finansiering m.m. som förordats i propositionen. Motion So17 (c) avstyrks.
Sekretess och register
Propositionen
I propositionen har inte lämnats något förslag till ändring i sekretesslagen. Det hemställs dock att riksdagen tar del av vad som i propositionen anförts om register och sekretess. I propositionen anförs bl.a. följande. För att socialnämnden skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt SoL, LVU och LVM att sörja för att unga och missbrukare får den vård de behöver bör nämnden med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) utan hinder av sekretess kunna lämna uppgifter till den myndighet som skall ansvara för att vård kan erbjudas i sådana hem som avses i den föreslagna 23 a § socialtjänstlagen. Även Statens institutionsstyrelse och de berörda hemmen för vård eller boende bör på motsvarande sätt kunna lämna uppgifter mellan sig eller till socialnämnden när det är nödvändigt för att de skall kunna fullgöra sin verksamhet. Det får ankomma på organisationskommittén att närmare överväga i vilken utsträckning det i den nya statliga verksamheten kan finnas behov av tillgång till sekretessbelagda uppgifter i övrigt.
Även frågan om behovet av sammanställning av uppgifter i register inom den nya verkamheten och vilka uppgifter som kan behöva ingå i ett sådant register bör övervägas av organisationskommittén. Om det föreligger behov av personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling bör registerfrågan tills vidare prövas enligt datalagen (1973:289).
Utskottet tar inte ställning i dessa frågor.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudmannaskapet att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motionerna 1992/93:So12 och 1992/93:So14 yrkande 1 dels antar förslagen till ändring i 23, 68 och 70 §§ samt 23a§ första stycket första meningen samt andra--fjärde styckena socialtjänstlagen (1980:620), dels godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna för överföring av huvudmannaskapet,
2. beträffande Statens institutionsstyrelse att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motionerna 1992/93:So13 och 1992/93:So14 yrkande 2 dels godkänner att en ny myndighet, Statens institutionsstyrelse inrättas den 1 juli 1993 med de uppgifter och den verksamhetsinriktning som anges i propositionen, dels antar de i propositionen framlagda förslagen till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under moment 1 och lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall med den ändringen att ordet vården i slutet av 25 § andra stycket ändras till vården vid hemmet,
3. beträffande lokalisering att riksdagen avlår motionerna 1992/93:So15 och 1992/93:So16,
4. beträffande finansieringen att riksdagen med avslag på motion 1992/93:So17 godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna för finansiering,
5. beträffande sekretess och register att riksdagen utan ställningstagande till vad regeringen anfört lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 3 december 1992 På socialutskottets vägnar Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Jan Andersson (s), Jerzy Einhorn (kds), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m) och Barbro Westerholm (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Gudrun Schyman (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Bilaga