Ändring av viss länsstyrelseverksamhet

Betänkande 2011/12:KU2

2011/12:KU2 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet

Konstitutionsutskottets betänkande

2011/12:KU2

Ändring av viss länsstyrelseverksamhet

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet. Regeringen anser att vissa av de verksamheter som länsstyrelserna handhar bör koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser. Syftet med detta är att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurserna. Ett syfte är också att stärka rättssäkerheten.

De verksamheter som regeringen föreslår ska bli koncentrerade finns inom följande ärendegrupper: medborgarskap, överförmyndare, begravningsfrågor, pantlåneverksamhet, bilskrotning, ensamrätt till sjunket gods, lönegaranti, deponerade medel, Allmänna arvsfonden, häradsallmänningar, bevakningsföretag, lotterier och bitillsyn.

Regeringen menar att dessa verksamheter ska koncentreras till länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. Detta ska enligt propositionen åstadkommas genom att regeringen genom förordningar meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som är behöriga. För att regeringen ska kunna besluta om förordningar krävs vissa lagändringar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2012.

En motion har väckts med anledning av propositionen. Motionärerna (S) yrkar att propositionen ska avslås.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. Utskottet anser att det finns skäl att koncentrera de ärendegrupper som regeringen anger och att dessa bör handläggas vid de länsstyrelser som anges i propositionen. Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att denna förändring bidrar till stärkt rättssäkerhet genom en ökad enhetlighet i rättstillämpningen. Utskottet bedömer att de enskilda länsstyrelserna inte blir påverkade i någon högre grad. Vidare vill utskottet understryka att ställningstagandet till propositionen inte på något sätt berör eller påverkar framtida ställningstaganden bl.a. om den statliga regionala förvaltningen och om regional indelning. Vidare vill utskottet tydligt markera att de överväganden som krävs för att bedöma ett förslag om en regionbildningsprocess är helt väsensskilda från dem som krävs i samband med den föreliggande propositionen och att utskottet kan komma fram till andra ställningstaganden när regeringen återkommer med förslag kring regionbildningen.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ändring av viss länsstyrelseverksamhet

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet,

2. lag om ändring i föräldrabalken,

3. lag om ändring i lagen (1952:166) om häradsallmänningar,

4. lag om ändring i lagen (1974:191) om bevakningsföretag, med den ändringen att det som i regeringens lagförslag tagits in som ett andra stycke i 13 b § i stället ska utgöra sista meningen i denna paragraf.

5. lag om ändring i bisjukdomslagen (1974:211),

6. lag om ändring i lagen (1984:983) om ensamrätt till bärgning,

7. lag om ändring i begravningslagen (1990:1144),

8. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),

9. lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden,

10. lag om ändring i lotterilagen (1994:1000),

11. lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000),

12. lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap,

13. lag om ändring i lagen (2007:162) om bilskrotningsfonden.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:31 och avslår motion 2011/12:K4.

Stockholm den 31 januari 2012

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Sven-Erik Österberg (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Ann-Britt Åsebol (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I januari 2007 beslutade regeringen att tillkalla en utredare för att närmare analysera en koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet. I uppdraget ingick att lämna förslag på verksamheter som skulle kunna koncentreras till en eller flera länsstyrelser. Utredaren överlämnade i augusti 2007 departementspromemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28). I promemorian föreslogs en koncentration av ett antal ärendegrupper.

I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) redovisade regeringen sin bedömning att vissa verksamheter vid länsstyrelserna borde koncentreras till ett bestämt antal färre länsstyrelser enligt förslagen i promemorian.

Delar av det som utredaren föreslog om koncentration har redan genomförts. Det gäller frågor om tillsyn av stiftelser som innebär att länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län pekas ut som tillsynsmyndigheter fr.o.m. den 1 januari 2010. Samtidigt genomfördes förändringar på körkorts- och yrkestrafikområdet som bl.a. innebär att länsstyrelsernas tidigare uppgifter inom området förts över till den nya myndigheten Transportstyrelsen.

Lagförslagen i propositionen innebär att formuleringar av typen den länsstyrelse som byts ut mot länsstyrelsen samt att bestämmelser som begränsar redan befintliga hänvisningar till länsstyrelsen tas bort. Vidare föreslår regeringen att det i de aktuella lagarna förs in en bestämmelse som upplyser om att det i förordning kommer att anges vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgiften enligt lagen. I vissa lagar föreslår regeringen också ändringar av språklig och redaktionell karaktär. Regeringen gör bedömningen att förslagen författningstekniskt och även i övrigt är sådana att det skulle sakna betydelse att höra Lagrådet.

Bakgrund

Länsstyrelsernas uppdrag

Av förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länen i den utsträckning någon annan myndighet inte har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsernas generella uppdrag är att

–     verka för att nationella mål får genomslag i länet

–     samordna olika samhällsintressen inom länsstyrelsernas ansvarsområde

–     främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som händer där

–     samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet.

Av förordningen framgår att länsstyrelserna utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser.

Länsstyrelserna har mycket varierande uppgifter i ett omfattande verksamhetsfält. Uppgifterna finns inom 15 olika utgiftsområden och regleras i ca 500 lagar och förordningar. Inom de olika verksamheterna har länsstyrelserna varierande funktioner. De utövar bl.a. tillsyn, beviljar tillstånd, prövar ansökningar och överklaganden, beslutar om bidrag, lämnar information och ägnar sig åt samordning.

Tidigare ställningstaganden om koncentration

I propositionen anges att regeringen i olika sammanhang under de senaste tio åren uttalat att samordningen mellan länsstyrelserna borde öka och att möjligheten att koncentrera viss verksamhet borde undersökas. Önskemål om detta har uttryckts i olika styrdokument, bl.a. i budgetpropositioner, kommittédirektiv och länsstyrelsernas regleringsbrev.

Utskottets överväganden

Ändring av viss länsstyrelseverksamhet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionen. Utskottet anser att det finns skäl att koncentrera de ärendegrupper som regeringen anger och att dessa bör handläggas vid de länsstyrelser som anges i propositionen. Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att denna förändring bidrar till stärkt rättssäkerhet genom en ökad enhetlighet i rättstillämpningen. Utskottet bedömer att de enskilda länsstyrelserna inte blir påverkade i någon högre grad. Utskottet vill understryka att ställningstagandet till propositionen inte på något sätt berör eller påverkar framtida ställningstaganden bl.a. om den statliga regionala förvaltningen och om regional indelning. Vidare vill utskottet tydligt markera att de överväganden som krävs för att bedöma ett förslag om en regionbildningsprocess är helt väsensskilda från dem som krävs i samband med den föreliggande propositionen och att utskottet kan komma fram till andra ställningstaganden när regeringen återkommer med förslag kring regionbildningen.

Propositionen

Syftet med koncentration av viss länsstyrelseverksamhet

I propositionen anförs att syftet med koncentration av viss länsstyrelseverksamhet är att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett syfte är också att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Regeringen skriver att i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) definierades kravet på rättssäkerhet som att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Förutsägbarhet och likabehandling var också viktiga delar av rättssäkerheten.

Kriterier för koncentration

Regeringen bedömer att förutsättningarna är goda för att uppnå syftet med en koncentration av uppgifter när följande kriterier är uppfyllda:

–     Det finns ett behov av likformigt utförande.

–     Sambandet med länsstyrelsens kärnverksamhet är begränsat.

–     Verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen.

–     Besöksfrekvensen är låg.

–     Behovet av externa besök är begränsat.

–     Behovet av lokalkännedom är begränsat.

–     Verksamheten har en liten omfattning och hög komplexitet.

I propositionen anges det att även om samtliga dessa kriterier är uppfyllda innebär det inte med nödvändighet att syftet med koncentrationen uppfylls eller att det är lämpligt att koncentrera verksamheten.

Vilka verksamheter bör koncentreras?

I propositionen redovisas en analys av ett antal verksamheter utifrån de kriterier som nämns ovan. Regeringen drar slutsatsen att hantering av ärenden som rör följande verksamheter bör koncentreras:

·.    medborgarskap

·.    överförmyndare

·.    begravningsfrågor

·.    pantlåneverksamhet

·.    bilskrotning

·.    ensamrätt till sjunket gods

·.    lönegaranti

·.    deponerade medel

·.    Allmänna arvsfonden

·.    häradsallmänningar

·.    bevakningsföretag

·.    lotterier

·.    bitillsyn.

Dessa verksamheter hanteras i dag av alla 21 länsstyrelser och sysselsatte under 2010 ca 56 årsarbetskrafter, vilket utgör knappt 1,2 procent av det totala antalet anställda vid länsstyrelserna. Gemensamt är att omfattningen av respektive verksamhet är mycket ringa.

Regeringen menar att normalt utförs en uppgift bättre ju mer frekvent den utförs, och att en uppgift som regel kan anses bli bättre utförd om flera personer arbetar med samma frågor så att de har möjlighet att utbyta erfarenheter med varandra. Vad gäller ärenden som innebär myndighetsutövning bör dessa utföras på ett likformigt sätt över hela landet. Redan i dag finns en samordning av vissa av uppgifterna, och det finns enligt regeringen anledning att tro att samordningsvinsterna skulle bli ännu större vid en koncentration av dessa verksamheter till ett färre antal länsstyrelser.

Förslaget kan enligt regeringen inte medföra någon större risk för att de länsstyrelser som blir av med verksamheter, som saknar starkare samband med andra uppgifter för länsstyrelsen, förlorar kompetens som är betydelsefull inom andra verksamhetsområden.

I propositionen skriver regeringen att skäl som talar mot att koncentrera vissa verksamheter kan vara att enskilda som har anledning att besöka länsstyrelsen ska kunna finna denna inom ett rimligt avstånd samt behovet av lokalkännedom och lokal närvaro. Behovet av att besöka en länsstyrelse torde dock enligt regeringen vara begränsat då medborgare och företag blir allt mer vana att söka information via internet och sköta sina myndighetskontakter via e-post eller telefon. Länsstyrelserna har också sedan flera år tillbaka en gemensam webbplats där medborgare och företag kan få information om vilken länsstyrelse de ska vända sig till. Vad gäller lokalkännedom och lokal närvaro anför regeringen att det redan i dag råder olika förutsättningar exempelvis genom att länen har olika storlek och olika antal kommuner. I vissa fall, exempelvis ärenden om överförmyndare, är det viktigare att stärka en rättssäker hantering än att behålla närheten till övervakningsobjekten, menar regeringen.

Hur ska verksamheterna koncentreras?

Regeringen anser att verksamheterna ska koncentreras till länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. Dessa länsstyrelser har valts för att få en väsentlig reducering av antalet ansvariga länsstyrelser samtidigt som det inte blir alltför långa avstånd till en länsstyrelse för medborgare och företag. De länsstyrelser som verksamheterna föreslås bli koncentrerade till är huvudsakligen de som har den mest omfattande verksamheten inom respektive område. Regeringen menar att ju större en länsstyrelse är desto större är dess förutsättningar att använda och, i den utsträckning det behövs, komplettera befintlig kompetens till de koncentrerade verksamheterna.

I propositionen anges att några remissinstanser framhållit att regeringen bör avvakta resultatet av Ansvarskommitténs förslag (SOU 2007:10) om framtida regionindelningar innan en koncentration genomförs. Ansvarskommitténs betänkande bereds enligt propositionen för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen skriver att förslaget till koncentration av länsstyrelseverksamhet är en åtgärd för att effektivisera och stärka rättssäkerheten. De verksamheter som regeringen anser ska koncentreras är av ringa omfattning och specifik karaktär. Regeringen menar att den nu föreslagna koncentrationen inte styr regeringens framtida ställningstagande till Ansvarskommitténs betänkande och det kommande betänkandet från Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m., inte heller till eventuella framtida regionindelningar.

Regeringen anger även att de länsstyrelser som ska utföra den koncentrerade verksamheten kommer att utpekas i författningar som regeringen beslutar. De föreslagna lagändringarna syftar endast till att göra det möjligt för regeringen att åstadkomma koncentrationen genom förordningar. Regeringens förslag innebär även att det i de aktuella lagarna införs en bestämmelse som upplyser om att det i förordning kommer att anges vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt respektive lag. I propositionen anges att en koncentration av länsstyrelsernas verksamhet med tillsyn av stiftelser redan genomförts på motsvarande sätt. Även i den lagstiftningen infördes lagbestämmelser som upplyser om att det regleras i förordning vilken länsstyrelse som ansvarar för tillsynen.

I en departementspromemoria (Ds 2007:28) föreslogs en koncentration även av ärendegrupperna stöd till boende och avfallstransporter. I propositionen anges det att behörig länsstyrelse för dessa ärendegrupper inte anges i lag och att regeringen i ett senare sammanhang avser att besluta om de förordningsändringar som behövs.

Ikraftträdande

Regeringen anser att en koncentration av aktuellt slag kräver olika förberedelser. Det bör därför förflyta en tid innan ändringarna träder i kraft. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2012.

Konsekvenser

Regeringen anger att en koncentration av viss länsstyrelseverksamhet till färre länsstyrelser kräver en omfördelning av de ekonomiska resurserna mellan länsstyrelserna. Övergångskostnaderna bedöms bli marginella och rymmas inom ramen för nuvarande anslag.

Motionen

I motion 2011/12:K4 yrkar Carina Adolfsson Elgestam och Marie Nordén (båda S) att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anser att regeringen bör invänta slutbetänkandet från Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m., och därefter bör man ta ställning till frågan om regioner och var handläggningen av olika ärendegrupper bör ligga.

Motionärerna menar också att det är felaktigt att påstå att en koncentration av vissa verksamheter inte får någon större inverkan på de länsstyrelser som förlorar vissa typer av ärenden. En koncentration av verksamheter innebär att den pågående urbaniseringen påskyndas och att möjligheterna till ett brett arbetsmarknadsutbud i hela landet minskar. Om regeringen menar allvar med sitt mål för regional tillväxt – utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft – bör enligt motionärerna förslagen i propositionen inte genomföras. Motionärerna förespråkar en aktiv utvecklingspolitik för landsbygden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det finns skäl att koncentrera de ärendegrupper som regeringen anger till ett mindre antal länsstyrelser och att dessa ärenden bör handläggas vid de länsstyrelser som anges i propositionen. Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att denna förändring bidrar till stärkt rättssäkerhet genom en ökad enhetlighet i rättstillämpningen.

Förändringarna innebär att frågan om vilka länsstyrelser som ska ansvara för ärendegrupperna, som i dag i vissa fall regleras i lag, i stället ska regleras på förordningsnivå.

Som framgår av propositionen är det fråga om att koncentrera ärendegrupper som är av mindre omfattning. Dessa ärendegrupper sysselsatte knappt 1,2 procent av det totala antalet anställda vid länsstyrelserna. Av en promemoria från Socialdepartementet som inhämtats i ärendet framgår det att ca 17 årsarbetskrafter berörs på de 14 avlämnande länsstyrelserna. Antalet ärenden och personer vid länsstyrelserna som arbetar med dessa frågor varierar från myndighet till myndighet, men gemensamt för dem alla är att omfattningen av respektive verksamhet är mycket ringa. Utskottet bedömer därför att varken de länsstyrelser som inte längre ska handlägga dessa ärenden eller de som tar över ärendegrupper blir påverkade i någon högre grad.

Samtidigt vill utskottet understryka att ställningstagandet till den koncentrationen som föreslås i propositionen av vissa mindre ärendegrupper inte på något sätt berör eller påverkar framtida ställningstaganden till Ansvarskommitténs betänkande och det kommande betänkandet från Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m., samt om eventuella framtida regionindelningar. Utskottet vill tydligt markera att de överväganden som krävs inför att bedöma förslag om en regionbildningsprocess är helt väsensskilda från dem som krävts i samband med föreliggande proposition och att utskottet därmed kan komma till andra ställningstaganden när regeringen återkommer med förslag kring regionbildningen.

Med detta tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionen.

Särskilt yttrande

Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (S)

Sven-Erik Österberg (S), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S) och Hans Ekström (S) anför:

Vi socialdemokrater har inget i sak att invända mot det förslag som regeringen har lagt fram. I den verklighet som de små länsstyrelserna lever i och med nuvarande anslagsnivåer är det fullt rimligt.

Vårt särskilda yttrande grundar sig på att regeringen under en lång tid blundat för de strukturella problem som dagens länsindelning medför. Sveriges regionala indelning i län har sin grund i beslut som fattades under 1600-talet. Behovet av en modernisering av indelningen har visat sig allt tydligare, inte minst sedan vi blev medlemmar av den europeiska unionen. Försöksverksamhet med att föra över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna till den regionala nivån i Västra Götaland och Skåne under 1990-talet gav positiva erfarenheter. Den dåvarande socialdemokratiska regeringen tillsatte därför 2003 en utredning, Ansvarskommittén, med uppgift att se över hela samhällsorganisationen och föreslå förbättringar av den. Kommitténs slutbetänkande från 2007 innehöll förslag om ett mindre antal regioner i landet. Kommitténs förslag hade som utgångspunkt att det skulle finnas ett tillräckligt befolkningsunderlag i varje region för att klara hälso- och sjukvården för sina medborgare och inom regionen kunna erbjuda högre utbildning samt bättre förutsättningar att främja tillväxt. Genomförandet av utredningens förslag stötte dock på problem. Under 2008 blev det tydligt att den borgerliga regeringen var djupt splittrad i frågan. Moderaterna i flera landsting och på central nivå avvisade tankar på utökad regional samverkan. När det största partiet med statsministerposten inte är villigt att driva på i regionfrågan är det inte så konstigt att den borgerliga regeringen framstår som handlingsförlamad i frågan.

I stället för att ta ett större grepp om regionfrågan tillsatte regeringen 2009 ytterligare en utredning kring länsindelningen. Dessutom har man tillåtit några befintliga län att kalla sig region. Under tiden regeringen utreder utan att våga ta ett helhetsgrepp om regionfrågan gör sig verkligheten påmind. Flera av de mindre länsstyrelserna har i dag uppenbara strukturella problem med att klara av de uppgifter regeringen ålagt dem. Den väg regeringen har valt för att åtgärda dessa problem är med små justeringar i befintlig organisation. Vi menar att det i stället är hög tid att genomföra en reform baserad på grundidén i Ansvarskommitténs förslag.

Detta skulle innebära en stärkt och bättre samordnad regional nivå genom

·.    färre och större regionkommuner som ersätter dagens landsting

·.    en så långt det är rationellt gemensam geografi för regionkommuner, län och statliga sektorsmyndigheter

·.    förstärkt kompetens hos regionkommunerna.

Eftersom ett sådant förslag inte kan väckas inom ramen för den föreliggande propositionen vill vi med detta särskilda yttrande ändå peka på vår principiella syn på hur vi får en långsiktigt stark och bärkraftig regional nivå som är redo att möta framtidens utmaningar.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet,

2.    lag om ändring i föräldrabalken,

3.    lag om ändring i lagen (1952:166) om häradsallmänningar,

4.    lag om ändring i lagen (1974:191) om bevakningsföretag,

5.    lag om ändring i bisjukdomslagen (1974:211),

6.    lag om ändring i lagen (1984:983) om ensamrätt till bärgning,

7.    lag om ändring i begravningslagen (1990:1144),

8.    lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),

9.    lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden,

10.  lag om ändring i lotterilagen (1994:1000),

11.  lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000),

12.  lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap,

13.  lag om ändring i lagen (2007:162) om bilskrotningsfonden.

Följdmotionen

2011/12:K4 av Carina Adolfsson Elgestam och Marie Nordén (båda S):

Riksdagen avslår proposition 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag