AP-fondernas verksamhet 2002 (skr. 2002/03:130)
Betänkande 2003/04:FIU6
Finansutskottets betänkande2003/04:FIU6
AP-fondernas verksamhet 2002 (skr. 2002/03:130)
Sammanfattning Finansutskottet behandlar i betänkandet skrivelse 2002/03:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002. I skrivelsen lämnas en redovisning av AP-fondernas verksamhet förra året - det andra verksamhetsåret med den nya organisationen och de nya placeringsreglerna. Redovisningen innehåller bl.a. en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas mål och förvaltning 2001-2002 samt en utvärdering av Sjätte AP-fondens förvaltningsresultat den senaste femårsperioden. Vidare redovisas utvärderingar av fondernas kostnader och Första-Fjärde AP-fondernas ägarstyrning. AP-fondernas samlade marknadsvärderade resultat uppgick under 2002 till -85,6 miljarder kronor. Skillnaden mellan pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna gav under året ett överskott på 9 miljarder kronor. Kostnaden för administrationen uppgick till 1,1 miljard kronor. Sammantaget innebär detta att AP-fondernas samlade kapital under förra året minskade med 77,7 miljarder kronor, från 565,2 miljarder kronor i slutet av 2001 till 487,5 miljarder kronor i slutet av 2002. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Utskottet behandlar också fem motioner med anknytning till frågor om ägarstyrning av fonderna, överföring av medel från AP-fonderna till staten, fondernas placeringsregler, Sjätte AP-fonden samt bonussystem för personalen i fonderna. Utskottet föreslår att motionerna avstyrks. I betänkandet finns 6 reservationer.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. AP-fondernas verksamhet 2002 Riksdagen lägger skrivelse 2002/03:130 till handlingarna. 2. Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf360 yrkandena 6 och 7. Reservation 1 (v) 3. Ägarstyrning av AP-fonderna Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Fi30 yrkande 1 och 2002/03:Fi33. Reservation 2 (fp) Reservation 3 (c) 4. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf360 yrkande 9. Reservation 4 (v) 5. Bonussystem i AP-fonderna Riksdagen avslår motion 2002/03:Fi32. 6. Sjätte AP-fonden Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Fi30 yrkande 2 och 2002/03:Fi31. Reservation 5 (fp) Reservation 6 (m) Stockholm den 30 oktober 2003 På finansutskottets vägnar Sven-Erik Österberg Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Bo Bernhardsson (s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp), Olle Sandahl (kd) och Jörgen Johansson (c).
Redogörelse för ärendet I skrivelsen 2002/03:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002 lämnar regeringen en redovisning av AP-fondernas verksamhet under 2002. Redovisningen innehåller bl.a. en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas mål och förvaltning 2001-2002 samt en utvärdering av Sjätte AP-fondens förvaltningsresultat den senaste femårsperioden. Vidare redovisas utvärderingar av fondernas kostnader och Första-Fjärde AP-fondernas ägarstyrning. Med anledningen av skrivelsen har fyra motioner väckts. Under allmänna motionstiden väcktes ytterligare en motion som behandlas i betänkandet. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.
Utskottets överväganden AP-fondernas verksamhet 2002 Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002 läggs till handlingarna. Skrivelsen I skrivelsen lämnas en redovisning av AP-fondernas verksamhet under 2002 - det andra verksamhetsåret med den nya organisationen och de nya placeringsreglerna. Redovisningen innehåller bl.a. en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas mål och förvaltning 2001-2002 samt en utvärdering av Sjätte AP-fondens förvaltningsresultat den senaste femårsperioden. Vidare redovisas utvärderingar av fondernas kostnader och Första-Fjärde AP-fondernas ägarstyrning. Till hjälp med utvärderingarna har regeringen haft bl.a. Wassum Investment Consulting, Bacon & Woodrow och KPMG. Fondernas resultat AP-fondernas (exkl. Sjunde AP-fonden) sammanlagda s.k. marknadsvärderade resultat (direktavkastning plus realiserade och icke realiserade värdeförändringar av kapitalet) uppgick under 2002 till -85,6 miljarder kronor, visar sammanställningen av fondernas årsredovisningar. Skillnaden mellan pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna gav under året ett överskott på 9 miljarder kronor. Kostnaden för administrationen uppgick till 1,1 miljard kronor (något högre än under 2000 och 2001 då administrationskostnaderna ökade kraftigt till följd av omorganisationen och förberedelserna inför de nya placeringsreglerna). Sammantaget innebär detta att AP-fondernas samlade kapital under förra året minskade med 77,7 miljarder kronor, från 565,2 miljarder kronor i slutet av 2001 till 487,5 miljarder kronor i slutet av 2002. Fondernas resultat motsvarar en nominell avkastning på -15 %, vilket kan jämföras med en avkastning under 2001 på -4,4 %. Räknas inflationen bort blev den reala avkastningen under 2002 -16,9 %. Under 2001 var den reala avkastningen -7,1 %. Under de senaste fem åren har buffertfondernas avkastning (Första-Fjärde AP-fonderna plus sjätte AP-fonden) legat på i genomsnitt 0,5 % per år. Den reala avkastningen var under samma tidsperiod på -0,9 %. Sammantaget har buffertfonderna (inklusive Sjätte AP-fonden) under 2001 och 2002 gett ett resultat på -111,6 miljarder kronor och det samlade kapitalet har minskat med drygt 91 miljarder kronor (överföringarna till staten 2001 borträknade). Förlusten beror på de kraftiga prisrasen på världens aktiebörser i kombination med att fonderna, till följd av de ändrade placeringsreglerna, i början av 2001 kraftigt ökade andelen aktier i portföljerna på bekostnad av placeringar i räntebärande värdepapper. Som framgår av tabell 1 bestod fondernas portföljer i början av 2001, efter överföringen av 155 miljarder kronor i olika typer av obligationer till staten, av svenska och utländska aktier till ett värde av 165,9 miljarder kronor (motsvarande 29 % av kapitalet). Värdet av räntebärande värdepapper uppgick vid samma tidpunkt till 392,6 miljarder kronor (68 % av kapitalet). I slutet av 2002 hade värdet av aktierna ökat till 278,2 miljarder kronor (57 % av kapitalet) medan värdet av de räntebärande värdepapperena hade minskat till 192,2 (39 % av kapitalet). Tabell 1. Buffertfondernas tillgångar vid olika tidpunkter (mdr kr) Tillgångar 1/1 2001 31/12 2001 31/12 2002 Svenska och utländska aktier 165,9 326,1 278,2 Svenska och utländska räntebärande värdepapper 392,6 220,9 192,2 Fastigheter 2 0,5 18,3 17,1 Totalt 578,9 565,3 487,5 varav utomlands 72,1 287,8 279,0 varav valutaexponering 34,7 54,3 55,0 Det innebär att andelen aktier i portföljerna under perioden ökat från 29 % till 57 % av den totala portföljen, uteslutande på grund av omfattande köp av utländska aktier. Första AP-fonden Det marknadsvärderade resultatet för Första AP-fonden blev under 2002 -18,7 miljarder kronor, vilket motsvarar en avkastning på -13,8 %. Det var 0,4 procentenheter sämre än fondens jämförelseindex. Andra AP-fonden Andra AP-fondens resultat uppgick till -21,4 miljarder kronor. Det motsvarar en avkastning på -15,3 %, vilket är 0,4 procentenheter bättre än jämförelseindex, enligt fondens beräkningar. Tredje AP-fonden Tredje AP-fonden visade under 2002 ett marknadsvärderat resultat på -17,5 miljarder kronor. Det ger en avkastning på totalt -12,4 %, vilket enligt fonden är 0,6 procentenheter bättre än jämförelseindex (avkastningen för fastigheter exkluderad). Fjärde AP-fonden Fjärde AP-fondens resultat blev -23 miljarder kronor. Det motsvarar en avkastning på ungefär -16,8 %, vilket för helåret är 0,5 procentenheter lägre än jämförelseindex. Sjätte AP-fonden Sjätte AP-fondens totala resultat uppgick till -5,1 miljarder kronor, vilket motsvarar en avkastning på omkring -30,9 %. Det är knappt 5 procentenheter bättre än jämförelseindex som sjönk med 35,7 %. Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden är det statliga fondalternativet inom premiereservsystemet. Den s.k. premiesparfonden, vilken är den fond som de s.k. icke-väljarna i premiereservsystemet placeras i, gav under 2002 en avkastning på -26,7 %, vilket är knappt en procentenhet lägre än jämförelseindex. Den s.k. premievalsfonden, som är den valbara statliga fonden, gav under samma period en avkastning på -30,3 %, vilket är 1,4 procentenheter sämre än jämförelseindex. Regeringens utvärdering av de sammanlagda resultaten 2001-2002 Regeringen gör följande bedömning av fondernas förluster under 2001 och 2002: Första-Fjärde AP-fonderna har förlorat 106 miljarder kronor under 2001-2002 efter att snabbt ha ökat aktieandelen i ett, som det skulle visa sig, tidigt skede av börsfallet. Förluster av denna omfattning utgör i sig grund för kritik och de har medverkat till att pensionssystemets balanstal under ett år har minskat från 1,03 till 1,01. Under samma tid har risken för att den automatiska balanseringen skall aktiveras ökat från 7 till 31 procent. Det kan ifrågasättas om det var lämpligt att köpa aktier i stor omfattning i ett skede när risken var betydande för att marknadernas grundläggande värdering i ett långsiktigt perspektiv var alltför högt uppdriven. Den kritik som kan riktas mot AP-fondernas styrelser i detta avseende träffar emellertid i minst lika stor omfattning branschen i stort. Det bör samtidigt beaktas att börsutvecklingen 2001-2002 i betydande utsträckning påverkats av omständigheter som inte var kända, och endast svårligen kunde förutses, vid ingången av 2001. Regeringens utvärdering av fondernas mål Första-Fjärde AP-fonderna samt Sjunde AP-fonden ska enligt lag utarbeta mål för verksamheten på grundval av pensionssystemets långsiktiga åtaganden. I tabell 2 nedan sammanfattas ytterst kortfattat regeringens synpunkter på fondstyrelsernas mål för den strategiska inriktningen av placeringarna, de s.k. normalportföljerna. Tabell 2. Sammanfattning av regeringens bedömning av fondernas mål Regeringen bedömning Första AP-fonden Fonden bör utveckla analysen av risk, mot bakgrund av ambitionen att leverera en hög avkastning med marginal. Fonden har ännu inte tagit fram jämförelseindex för alla delar i portföljen. Det bör åtgärdas. Andra AP-fonden Fonden har på nytt övervägt styrelsens beslut om normalportfölj dock med resultatet att placeringarna inte ändrats speciellt mycket. Fondens jämförelsenorm för svenska aktier är innovativ och ger viss diversifiering i förhållande till övriga fonder. Tredje AP-fonden Fonden tar nu hänsyn till marknadernas grundläggande värdering vid beslut om normalportföljen. Det är ett lovvärt initiativ men är ingen garanti för att förluster kan undvikas. Fonden har jämfört med övriga fonder en mer allsidig belysning av riskerna i olika placeringar. Fjärde AP-fonden Fonden har under året endast genomfört små förändringar i normalportföljen. En större översyn av den strategiska placeringsinriktningen görs under 2003. Sjätte AP-fonden Målen för 2002 återspeglar inte fondens tydligare inriktning mot onoterade aktier. Fr.o.m. 2003 har dock styrelsen bytt målet mot ett absolut avkastningsmål för hela fonden. Det är en positiv utveckling. Sjunde AP-fonden Fondens inriktning i Premiesparfonden utgår i dag från en genomsnittlig premiepensionssparare. Enligt regeringen bör det övervägas om denna inriktning på sikt bör ersättas av en mer differentierad placeringsinriktning med avseende på spararnas ålder och därmed återstående tid till pensionen, dvs. en typ av generationsfonder. I utvärderingen av AP-fondernas verksamhet 2001 (skr. 2001/02:180) menade regeringen att det underlag, i form av t.ex. långsiktiga demografiska prognoser och medelfristiga ekonomiska bedömningar, som finns tillgängligt för fondernas analyser av pensionssystemets långsiktiga åtagande var bristfälligt. I årets utvärdering konstaterar regeringen att analysunderlaget fördjupats något genom att Riksförsäkringsverket (RFV) genomfört kompletterande beräkningar utifrån de önskemål som fonderna framfört. Regeringen anger dock att den avser att fortsätta att hålla frågan om fondernas beslutsunderlag och riskerna med ett bristfälligt underlag under uppsikt. Regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning i förhållande till målen Regeringens ambition är att presentera en utvärdering av respektive fonds förvaltning de senaste fem åren. I årets skrivelse görs detta för enbart Sjätte AP-fonden. Förvaltningen i de övriga fonderna analyseras för perioden 2001-2002, eftersom den nya organisationen och de nya placeringsreglerna började gälla fr.o.m. 2001. I tabell 3 nedan redovisas kortfattat regeringens synpunkter på fondernas förvaltningsresultat: Tabell 3. Sammanfattning av regeringens bedömning av fondernas förvaltning Regeringen bedömning Första AP-fonden Fondens resultat i förhållande till jämförelseindex är negativt. Den sämre avkastningen hänför sig helt till anpassningsperioden första halvåret 2001, vilket bör beaktas vid en slutlig bedömning. Andra AP-fonden Fondens resultat i förhållande till målet är positivt och beror uteslutande på anpassningsperioden som för Andra AP-fondens del pågick under de första tre kvartalen 2001. Tredje AP-fonden Fondens har under perioden nått ett högre resultat än jämförelseindex. Fonden är också den enda fond som i förväg beräknat ett korrekt jämförelseindex för perioden med början 2001. Fjärde AP-fonden Fonden visar ett negativt resultat jämfört med jämförelseindex för hela perioden 2001-2002. Sjätte AP-fonden Fondens avkastning den senaste femårsperioden överstiger något jämförelseindex, främst till följd av det långsiktiga resultatet i den onoterade aktieportföljen. Sjunde AP-fonden Både Premiesparfondens och Premievalsfondens resultat understiger jämförelseindex de senaste två åren. Regeringens utvärdering av AP-fondernas kostnader Med hjälp av uppgifter som bl.a. tagits fram av revisionsfirman KPMG gör regeringen i skrivelsen en jämförelse mellan förvaltningskostnaderna i de svenska AP-fonderna och förvaltningskostnaderna i liknande fonder i USA och Storbritannien. En jämförelse görs också mellan de svenska fonderna. Som framgår av tabell 4 har Andra AP-fonden den högsta förvaltningskostnaden bland de fyra buffertfonderna. Till viss del förklaras Andra AP-fondens högre kostnader av att fonden haft extraordinära kostnader för att starta verksamheten. Till skillnad från de övriga fonderna byggdes Andra AP-fonden upp som en helt ny fond under 2000 och 2001. Om man granskar enskilda kostnadsposter framgår t.ex. att Första AP-fonden har de högsta kostnaderna för IT i verksamheten, Fjärde AP-fonden har de högsta lokal- och depåkostnaderna medan Tredje AP-fonden har den högsta personalkostnaden. Tabell 4. Fondernas förvaltningskostnader Fond Förvaltningskost. 2002 (milj. kr) Andel av fondkapital 2002 Andel av fondkapital 2001 Första AP-fonden 166 0,13 0,13 Andra AP-fonden 197 0,16 0,14 Tredje AP-fonden 177 0,14 0,08 Fjärde AP-fonden 165 0,13 0,13 Sjätte AP-fonden 302 2,1 1,5 Sjunde AP-fonden - 0,33 - Genomgången av ett antal fonder i USA och Storbritannien, som ungefär motsvarar Första-Fjärde AP-fondernas storlek och placeringsinriktning, visar på en ganska stor skillnad i kostnader mellan fonderna. Kostnaderna i motsvarande brittiska fonder ligger en bra bit under 0,1 % av förvaltat kapital, medan kostnaderna i fonderna i USA i genomsnitt ligger kring 0,2 % av kapitalet. Regeringen menar att detta visar att Första-Fjärde AP-fonderna bedriver en rimligt kostnadseffektiv förvaltning eftersom deras kostnadsandel ligger ungefär mitt emellan kostnadsandelen i de brittiska och amerikanska fonderna. Förutsättningen är dock att AP-fonderna bedriver en aktiv förvaltning eftersom undersökningen visar att fonder med passiv förvaltning har låga kostnader medan fonder med en mer aktiv förvaltning drar på sig högre kostnader. Till följd av Sjätte AP-fondens inriktning mot onoterade aktier ligger fondens kostnader naturligt nog en bra bit över Första-Fjärde AP-fondernas kostnader. Men enligt utvärderingen ligger Sjätte AP-fondens kostnader högt även vid en internationell jämförelse. Regeringen menar dock att man inte bör dra alltför långtgående slutsatser av resultatet eftersom det är svårt att finna användbara utländska jämförelseobjekt - fonderna har olika inriktning och det är svårt få tillgång till tillförlitlig information. Därför är det, enligt regeringen, inte möjligt att dra långtgående slutsatser av resultatet. Regeringen anger dock att den avser att fortsätta att analysera skillnaden i kostnader mellan Sjätte AP-fonden och utländska motsvarigheter. Sjunde AP-fondens förvaltning verkar vara kostnadseffektiv vid en internationell jämförelse, enligt utvärderingen. Detta gäller när hänsyn tas till att Sjunde AP-fonden har en högre andel aktier i sin portfölj jämfört med sina internationella motsvarigheter samt när Sjunde AP-fondens låga förvaltningsavgifter beaktas. Regeringens utvärdering av Första-Fjärde AP-fondernas ägarstyrning Första-Fjärde AP-fonderna ska årligen formulera en verksamhetsplan. Verksamhetsplanen ska vid sidan av placeringspolicy och riskhanteringsplaner även innehålla en ägarpolicy. Enligt förarbetena till AP-fondernas nya regelverk ska AP-fonderna utöva ägandet i syfte att bättre tillvarata möjligheterna till högre avkastning på förvaltade medel, dock med beaktande av de olika ägarbegränsningsregler som gäller för fonderna. Enligt utvärderingen har samtliga fonder upprättat ändamålsenliga regler för sin ägarstyrning. Samtliga fonder anger också att målet med ägarinflytandet är att uppnå en högre långsiktig avkastning. Som medel för att utöva ägarinflytande anger fonderna att de t.ex. ska utnyttja rösträtten vid bolagsstämmor, delta i nomineringen av styrelseledamöter, samverka med övriga ägare, ha direkta kontakter med företrädare för företagen samt aktivt informera om fondernas inställningar i olika ägarfrågor. Samtliga fonder anser att nomineringskommittéer bör inrättas i företagen för att ta fram förslag på styrelseledamöter och revisorer. Enligt fonderna bör också styrelserna i företagen präglas av mångfald. Andelen kvinnor i bolagsstyrelserna bör öka och i varje styrelse bör det finnas ledamöter som är oberoende i förhållande till huvudägare och det aktuella bolaget. Regeringen bedömer att fonderna agerat i enlighet med de riktlinjer de ställt upp samt att fonderna därigenom kan anses ta det ägaransvar som följer av deras roller som förvaltare av allmänna pensionsmedel och betydande ägare av bl.a. svenska börsföretag. Finansutskottets ställningstagande Utskottet har granskat regeringens skrivelse 2002/03:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002. Utskottet konstaterar, precis som utskottet gjorde i anslutningen till förra årets skrivelse, att fonderna under de senaste åren gjort stora förluster eftersom samtliga fonder valde att genomföra en omfattande och snabb omväxling från räntebärande värdepapper till aktier i ett tidigt skede av de senaste årens börsfall. Som regeringen skriver i utvärderingen har förlusterna lett till att pensionssystemets balanstal minskat och risken ökat för att den automatiska balanseringen i systemet ska aktiveras. Utskottet noterar dock att halvårsrapporterna för 2003 visar att Första-Fjärde AP-fondernas resultat stigit relativt kraftigt under första halvåret 2003, till följd av bl.a. stigande aktiekurser. Sammantaget gav fondernas förvaltning ett överskott på nästan 32 miljarder kronor. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motion Sf360 (v) med motiveringen att det inte finns någon anledning att nu ha synpunkter på en eventuell ytterligare överföring av medel från AP-fonderna till staten eller på vilka fonder som i så fall ska svara för överföringen. Frågan kommer att beredas under våren 2004 och eventuella förslag kommer, i likhet med tidigare överföringar, att underställas riksdagen för beslut. Jämför reservation 1 (v). Motionen I motion Sf360 av Ulla Hoffman m.fl. (v) konstateras att det under perioden 1991-2001 överförts 245 miljarder kronor från AP-fonderna till statsbudgeten och att ett slutligt överföringsbelopp ska fastställas vid en kontrollstation 2004. Enligt motionärerna bör inte mer medel överföras från AP-fonderna till statsbudgeten eftersom det bl.a. finns stora frågetecken om pensionssystemets långsiktiga hållbarhet (yrkande 6). Vidare anser motionärerna att Sjätte AP-fonden bör undantas från en eventuell slutlig överföring. Sjätte AP-fonden skiljer sig från övriga buffertfonder genom sin inriktning mot onoterade tillgångar. Dessutom saknas den koppling mellan fonden och in- och utflödena i pensionssystemet som finns för Första-Fjärde AP-fonderna. Sjätte AP-fondens tillgångar är också mindre likvida än övriga fonders vilket även det talar för att regeringen bör undanta Sjätte AP-fonden vid den slutliga överföringen (yrkande 7). Finansutskottets ställningstagande I samband med beslutet om principerna för överföring från Allmänna pensionsfonden till staten och omorganisation av Allmänna pensionsfonden (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:19) beslutade riksdagen att en kontroll av buffertfondernas styrka och den slutliga storleken på överföringen från AP-fonderna till staten ska genomföras 2004. Om ytterligare medel ska överföras ska detta ske den 1 januari 2005. Enligt uppgifter som utskottet inhämtat från Regeringskansliet kommer frågan att beredas under våren 2004. Det material som framför allt kommer att utgöra grunden för kontrollen är den balansräkning över pensionssystemet som Riksförsäkringsverket kommer att publicera i sin årsredovisning för 2003. Enligt utskottets meningen finns det ingen anledning att nu ha synpunkter på en eventuell ytterligare överföring av medel från AP-fonderna till staten eller på vilka fonder som i så fall ska svara för överföringen. Som framgår av redovisningen ovan kommer frågan att beredas under våren och eventuella förslag kommer, i likhet med tidigare överföringar, att underställas riksdagen för beslut. Med det ovan anförda avstyrker utskottet motion Sf360 (v) yrkandena 6 och 7. Ägarstyrning av AP-fonderna Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motion Fi30 (fp) samt motion Fi33 (c), i vilken det föreslås att en översyn genomförs av AP-fondernas mål och förvaltning. Jämför reservationerna 2 (fp) och 3 (c). Motionerna I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) anförs att pensionssystemet är långsiktigt. Därför är det svårt att efter enbart två års verksamhet göra en rättvisande utvärdering av resultatet. Målen för fonderna är, och bör vara, så generellt formulerade att det är svårt att från dem direkt värdera fondernas verksamhet på kort sikt. Motionärerna anför vidare att det inte bör vara regeringens eller riksdagens uppgift att ta ställning till enskildheter i fondernas förvaltningar. Den utvärdering av fondernas verksamhet som regering och riksdag gör bör därför mer vara ett inslag i debatten om verksamheten och analysen av verksamheten. Tendenser till detaljstyrning av fonderna från regeringens sida måste avvisas. Den offentliga ägarrollen bör framför allt utövas genom att regeringen utser styrelserna för AP-fonderna (yrkande 1). I motion Fi33 av Lena Ek m.fl. (c) anförs att det är mycket riskfyllt att vara placerare på aktiemarknaden. Riskerna har också ökat genom att marknaderna alltmer fjärmar sig från analytiska grunder i sin placeringsstrategi, för att mer övergå till psykologiska och känslomässiga kriterier. Dessa förutsättningar borde haft större inverkan på AP-fondernas styrelsers agerande och placeringsstrategier under 2001 och 2002. I en situation där marknadsförutsättningarna kontinuerligt förändras är det svårt eller rent felaktigt av en ägare att ge direktiv om placeringsinriktningar av olika former. Enligt motionärerna kan det inte uteslutas att den ägarstyrning som uppenbarligen ägt rum i AP-fondernas fall bidragit till de förluster som noterats 2002. Dagens situation på marknaderna ställer, enligt motionärerna, stora krav på styrelserna i AP-fonderna, vilket ägaren bör ha i åtanke vid rekrytering av styrelseledamöterna. Ägaren ska också vara tydlig med avseende på de mål som ska uppnås. En tydlig målformulering definierar indirekt den risk som styrelsen får ta i förvaltningen av tillgångarna. Enligt motionärerna visar utvärderingen av AP-fondernas verksamhet 2002 att denna tydlighet saknas. Detta leder i sin tur till oklara formuleringar om styrelsens ansvar för det uppnådda resultatet. Enligt motionärerna bör det göras en grundlig översyn av AP-fondernas avkastningsmål, ägarens krav på förvaltningen och den därmed sammanhängande ägarstyrningen. Finansutskottets ställningstagande För utskottets del är det naturligt att den offentliga ägarstyrningen av AP-fonderna utövas genom den beslutade lagstiftningen på området samt genom tillsättningen av AP-fondernas styrelser. Utskottet har härvidlag samma uppfattning som motionärerna ger uttryck för. Eftersom lagstiftningen ger fonderna relativt omfattande frihetsgrader i förvaltningen samtidigt som det är styrelsernas ansvar att besluta om t.ex. fondernas placeringsinriktning, portföljsammansättning och riskprofil ställs stora krav på styrelsernas sammansättning och kompetens, särskilt i fråga om samhällsekonomi och kapitalförvaltning. En genomgång av styrelserna visar, enligt utskottets mening, att styrelserna i dagsläget har en relativt god sammansättning av människor med bred erfarenhet av såväl samhällsliv som finansiell förvaltning. I motion Fi33 (c) föreslår motionärerna att en översyn görs av fondernas förvaltning och avkastningsmål. Det nya regelverket för Första-Fjärde AP-fonderna infördes den 1 januari 2001, vilket innebär att systemet varit i kraft i snart tre år. Enligt utskottets mening är det en för kort tidsperiod för att det ska vara möjligt att utföra en rättvis och långsiktig utvärdering av fondernas mål och resultat. Det behövs, enligt utskottets mening, ytterligare ett antal år innan en meningsfull översyn av AP-fondernas verksamhet kan genomföras. Regeringens utgångspunkt i den årliga redovisningen av fondernas verksamhet är att det behövs en period av fem år innan en rättvis bedömning av fondernas mål och resultat kan utföras. I dagsläget är det endast Sjätte AP-fonden som varit verksam så länge, med oförändrat regelverk. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi30 (fp) yrkande 1 och Fi33. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar och om att fondernas medel bör användas i näringspolitiskt syfte. Jämför reservation 4 (v). Motionen I motion Sf360 av Ulla Hoffman m.fl. (v) anförs att enligt placeringsreglerna får inte AP-fondens medel användas för att tillgodose närings- eller sysselsättningspolitiska mål. Motionärerna delar inte den ideologiska och principiella uppfattning som ligger bakom utformningen av dagens placeringsregler. För att bl.a. klara framtidens pensionskostnader måste en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet upprätthållas. För att nå detta mål krävs bl.a. en aktiv och målmedveten näringspolitik. Medlen i AP-fonderna bör därför i större utsträckning än i dag kunna utnyttjas för näringspolitik (yrkande 9). Finansutskottets ställningstagande Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om att tillgångarna i AP-fonderna borde kunna användas för näringspolitiska ändamål, senast i betänkandet om AP-fondernas verksamhet 2001 (bet. 2002/03:FiU6). Utskottet har tidigare avstyrkt motionerna med motiveringen att det är viktigt att AP-fondernas mål är så formulerade att tillgångarna i fonderna förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet samt att avkastningen långsiktigt maximeras i förhållande till risken i placeringarna. Givet detta är det också naturligt att fonderna inte har några närings- eller ekonomisk-politiska mål i sin verksamhet. Utskottet finner ingen anledning att omvärdera detta ställningstagande. Motion Sf360 (v) yrkande 9 avstyrks. Bonussystem i AP-fonderna Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om krav på översyn av bonussystemen med motiveringen att intentionerna i motionen redan uppfyllts genom de revideringar av riktlinjerna för bl.a. anställdas incitamentsprogram i statliga bolag som regeringen beslutade om i början av oktober 2003. Revideringarna innebär bl.a. att bonus inte ska utgå vid förlust i verksamheten samt att bonus ej får överstiga två månadslöner. Motionen I motionen Fi32 av Lennart Hedquist (m) konstateras att styrelserna i AP-fonderna beslutat betala ut bonus till personalen under det senaste året trots att fonderna redovisat förluster i mångmiljardklassen. Bonusutbetalningarna har ibland motiverats med att fonden/fonderna lyckats slå det index som styrelsen ansett det lämpligt att jämföra fondens resultat mot. Enligt motionären är det stötande att bonus betalas ut när förvaltningen av anförtrodda pensionspengar går med stor förlust. Visserligen kan det vara förståligt att verksamheten ger negativ avkastning under tider när börserna faller men grundregeln för alla bonusavtal i AP-fonderna bör, enligt motionären, vara att bonus inte betalas ut under de år fonden/fonderna redovisar negativ avkastning eller avkastningen understiger en lämplig referensränta, t.ex. statslåneräntan. Finansutskottets ställningstagande Utskottet delar motionärens uppfattning att det är direkt olämpligt att AP-fonderna betalar ut bonuslöner eller incitamentsersättningar utöver ordinarie lön till personalen när förvaltningen av pensionstillgångarna går med förlust. En genomgång av fondernas årsredovisningar visar att buffertfonderna inklusive Sjätte AP-fonden under 2001 och 2002 sammantaget betalat ut bonuslöner motsvarande drygt 31 miljoner kronor (dock ej Andra AP-fonden som saknar bonussystem). Fonderna redovisade under samma period ett sammanlagt förvaltningsresultat på -111,6 miljarder kronor, vilket redovisats i sammanställningen ovan. Frågan om bonussystem i AP-fonderna behandlades första gången av regeringen i skrivelsen om AP-fondernas verksamhet 2000 (skr. 2000/01:131). Regeringen angav då att de riktlinjer för bonusprogram som utformats för statliga bolag även borde vara vägledande för utformningen av bonusprogram i AP-fonderna. Regeringen angav också att fonderna själva borde inhämta Arbetsgivarverkets mening om huruvida deras bonusprogram stod i överensstämmelse med de gällande riktlinjerna. Enligt uppgifter som utskottet inhämtat konsulterade fonderna därefter Arbetsgivarverket och fick beskedet om att bonusprogrammen föll inom ramen för riktlinjerna. I samband med presentationen av skrivelsen om AP-fondernas verksamhet 2002 i slutet av maj 2003 uppgav biträdande finansminister Gunnar Lund till medierna att han ansåg att det borde införas spärrar i AP-fondernas bonussystem som stoppar bonusutbetalningar om fonderna gör stora förluster. Torsdagen den 9 oktober 2003 beslutade regeringen att revidera riktlinjerna för anställdas incitamentsprogram och för företagsledande personers anställningsvillkor i statliga bolag. Revideringarna innebär bl.a. att bonus till anställda ej får utgå när företaget redovisar förlust samt att bonus ej får överstiga två månadslöner. I riktlinjerna framgår också att incitamentsprogrammen bör omfatta all personal utom koncernchef/verkställande direktör. Särskilda incitamentsprogram som enbart riktas till personer i företagsledande ställning ska inte införas, enligt riktlinjerna. Enligt uppgift från Regeringskansliet har brev skickats ut till ordförande i respektive fondstyrelse där styrelserna uppmärksammas på att riktlinjerna förändrats. Enligt utskottets mening är det tillfredställande att riktlinjerna för bonusprogram stramats upp och att möjligheterna till utbetalning av bonuslöner vid verksamhetsförluster förhindrats. Enligt utskottets mening har därmed intentionerna i motionen tillgodosetts. Med det anförda avstyrks motion Fi32 (m). Sjätte AP-fonden Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motioner om en förändring respektive avveckling av Sjätte AP-fonden med motiveringen att fonden väl fyller sin roll i AP-fondsystemet. Jämför reservationerna 5 (fp) och 6 (m). Motionerna I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) anförs att Sjätte AP-fonden, som av regeringen räknas som en buffertfond, inte ingår i fempartiuppgörelsen om pensionssystemet. Fonden startade som en främmande fågel i systemet, med helt andra uppgifter som riskkapitalfond, med viss inriktning mot små och medelstora företag. Även om fondens verksamhet inte präglats av näringspolitiska hänsyn anser motionärerna att staten inte bör bedriva näringspolitik genom att pensionspengar förvaltas på detta sätt. Pensionspengarna bör i stället förvaltas i enlighet med de riktlinjer som fastställts för Första-Fjärde AP-fonderna. Sjätte AP-fondens kapital ingår i det totala belopp som buffertfonderingen ska omfatta. Därför bör, enligt motionärerna, Sjätte AP-fonden inordnas i buffertsystemet genom att dess nuvarande direktiv ersätts med direktiven och placeringsreglerna för Första-Fjärde AP-fonderna. Det bör också övervägas i vilken form en samordning med Andra AP-fonden kan ske. Enligt motionärerna innebär förslaget att Sjätte AP-fonden bibehålls men att ett utlandsmandat tillförs (yrkande 2). I motion Fi31 av Tomas Högström och Gunnar Axén (m) anförs att det är det privata sparandet som är grunden för näringslivets försörjning av riskkapital. Att skattebetalare och pensionssparare genom staten/Sjätte AP-fonden tar ansvar för riskkapitalförsörjningen leder till konkurrenssnedvridning. Enligt motionärerna är därför Sjätte AP-fonden en onödig aktör på riskkapitalmarknaden. Sjätte AP-fondens riskprofil är dessutom inte förenlig med buffertfondernas uppgift. Sjätte AP-fonden bör därför avvecklas. Finansutskottets ställningstagande Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om en avveckling eller förändring av Sjätte AP-fondens verksamhet, senast i samband med behandlingen förra årets skrivelse om AP-fondernas verksamhet (bet. 2002/03:FiU6). Motionerna har tidigare avstyrkts med bl.a. motiveringen att Sjätte AP-fonden fyller sin roll i AP-fondsystemet och att det därför inte finns någon anledning att genomgripande förändra, avveckla eller sälja ut verksamheten. Utskottet ser ingen anledning att nu omvärdera tidigare ställningstaganden. Motionerna Fi30 (fp) yrkande 2 och Fi31 (m) avstyrks därför.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten, punkt 2 (v) av Lars Bäckström (v). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Sf360 yrkandena 6 och 7. Ställningstagande Hittills har omkring 245 miljarder kronor förts över från AP-fondsystemet till staten, bl.a. på grund av att kostnaderna för förtidspensioner förts över från AP-fondsystemet till statsbudgeten. Enligt riksdagsbeslut ska ett slutligt överföringsbelopp fastställas vid en kontrollstation 2004. Enligt Vänsterpartiets mening bör inga ytterligare medel överföras från AP-fonderna till staten, bl.a. eftersom det finns stora frågetecken om pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. En annan viktig fråga i anslutningen till kontrollstationen 2004 är om Sjätte AP-fonden ska delta vid en eventuell ytterligare överföring. Sjätte AP-fonden är en riskkapitalfond som erbjuder långsiktigt riskkapital till små- och medelstora företag. Fonden skiljer sig därmed från de övriga buffertfonderna genom att en stor del av fondens kapital placeras i onoterade tillgångar. Fonden ingick inte i fempartiöverenskommelsen om pensionssystemet men betraktas ändå som en buffertfond. Fonden saknar däremot den direkta koppling mellan in- och utflödena i pensionssystemet som övriga buffertfonder har. Detta, i kombination med att Sjätte AP-fondens tillgångar är mindre likvida än övriga buffertfonders tillgångar samt att fonden behöver en lång placeringshorisont, gör att jag anser att Sjätte AP-fonden bör undantas från en eventuell slutlig överföring av medel från AP-fonderna till staten. Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad jag anfört om överföringar från AP-fonderna till staten och om Sjätte AP-fonden. Jag tillstyrker därmed motion Sf360 (v) yrkandena 6 och 7. 2. Ägarstyrning av AP-fonderna, punkt 3 (fp) av Christer Nylander (fp) och Gunnar Nordmark (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi30 yrkande 1 och avslår motion 2002/03:Fi33. Ställningstagande Vi anser att det generellt sett inte är riksdagens eller regeringens uppgift att ta ställningen till enskildheter i buffertfondernas förvaltning av pensionstillgångarna. Den utvärdering av AP-fondernas verksamhet som regeringen och riksdagen gör en gång per år bör mer ses som ett inslag i debatten om fonderna och som en analys av fondernas verksamhet. Årets utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2002 visar att det finns tendenser till att regeringen vill detaljstyra vissa delar av fondernas verksamhet. Sådana tendenser måste enligt vår mening avvisas. Den offentliga och statliga ägarstyrningen av fonderna ska i stället ske genom att regering utser professionella och effektiva styrelser som ska leda fondernas verksamhet. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om ägarstyrningen av AP-fonderna. Vi tillstyrker därmed motion Fi30 (fp) yrkande 1. Motion Fi33 (c) avstyrks. 3. Ägarstyrning av AP-fonderna, punkt 3 (c) av Jörgen Johansson (c). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi33 och avslår motion 2002/03:Fi30 yrkande 1. Ställningstagande Att vara placerare på den internationella aktiemarknaden är en mycket riskfylld verksamhet. Marknadsförutsättningarna förändras kontinuerligt och riskerna har ökat markant över tiden. I en sådan situation är det enligt min mening svårt eller rent av felaktigt av en ägare att i olika former ge direktiv om inriktningen av placeringsverksamheten. Enligt min uppfattning kan det därför inte uteslutas att den ägarstyrning som skett i AP-fonderna bidragit till de stora förluster som AP-fonderna redovisat under både 2001 och 2002. Ägarens roll, i det här fallet statens, är att sätta upp tydliga mål som indirekt definierar den risk som fonderna får ta i sin förvaltning av pensionstillgångarna. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet 2002 visar att tydligheten i mål- och riskformuleringarna saknas. Det leder i sin tur till att det i utvärderingen redovisas mycket oklara formuleringar om styrelsernas ansvar för de uppkomna förlusterna. Jag anser därför att det bör göras en grundlig översyn av AP-fondernas avkastningsmål, ägarens krav på förvaltningen och risktagandet och därmed också av ägarstyrningen av AP-fonderna. I detta sammanhang bör det också noteras att den riskfyllda situationen på marknaderna ställer extra stora krav på sammansättningen av fondernas styrelser. Detta bör ägaren ha i åtanke när styrelseledamöter rekryteras och styrelserna formas. Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad jag anfört om en översyn av AP-fondernas mål och förvaltning. Jag tillstyrker därmed motion Fi33 (c). Motion Fi30 (fp) yrkande 1 avstyrks. 4. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar, punkt 4 (v) av Lars Bäckström (v). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Sf360 yrkande 9. Ställningstagande Vänsterpartiet anser att den viktigaste metoden för att klara framtidens pensionskostnader är att upprätthålla en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet i den svenska ekonomin. Det förutsätter bl.a. ett starkt svenskt näringsliv. För att nå det målet krävs en aktiv och målmedveten näringspolitik. Enligt min mening bör medlen i buffertfonderna i större utsträckning kunna utnyttjas för näringspolitik. Dagens snäva fokusering på avkastning och de ideologiska blockeringarna i synen på statligt ägande måste brytas. AP-fondernas placeringsregler bör därför förändras för att möjliggöra och befrämja en mer aktiv näringspolitik. Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad jag anfört om nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar. Jag tillstyrker därmed motion Sf360 (v) yrkande 9. 5. Sjätte AP-fonden, punkt 6 (fp) av Christer Nylander (fp) och Gunnar Nordmark (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 5. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi30 yrkande 2 och avslår motion 2002/03:Fi31. Ställningstagande Sjätte AP-fonden är inte en del av fempartiuppgörelsen om pensionssystemet, men fondens kapital ingår i pensionssystemets totala buffertfondering. Fonden är en främmande fågel i systemet. Fondens uppgift är att agera riskkapitalfond med bl.a. inriktning mot små och medelstora företag. Vi anser att staten inte ska kunna bedriva näringspolitik på det sätt som riktlinjerna för Sjätte AP-fonden ger möjlighet till. Hittills har dock inte fonden utnyttjat denna möjlighet utan kapitalet har förvaltats på ett sätt som stämmer väl överens med de riktlinjer som fastställts för Första-Fjärde AP-fonderna. Vår uppfattning är därför att Sjätte AP-fonden ska inordnas i buffertsystemet genom att dess nuvarande direktiv ersätts med de direktiv och placeringsregler som gäller för Första-Fjärde AP-fonderna. Möjligtvis bör denna förändring ske genom att Sjätte AP-fonden inordnas i Andra AP-fonden. I allt väsentligt innebär detta att fondens verksamhet bibehålls men att Sjätte AP-fonden tillförs ett utlandsmandat i förvaltningen. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om Sjätte AP-fonden. Vi tillstyrker därmed motion Fi30 yrkande 2 (fp). Motion Fi31 (m) avstyrks. . 6. Sjätte AP-fonden, punkt 6 (m) av Gunnar Axén (m), Tomas Högström (m) och Cecilia Widegren (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 6. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi31 och avslår motion 2002/03:Fi30 yrkande 2. Ställningstagande Vi anser att det är det privata sparandet som är grunden för näringslivets riskkapitalförsörjning. Det är inte statens uppgift att genom ett offentligt sparande tillhandahålla riskkapital. Ett stort statligt inslag riskerar att skada riskkapitalmarknaden, bl.a. genom att strikt ekonomiska överväganden ibland kan tvingas ge vika för politiska syften och önskemål. Att skattebetalare och pensionssparare genom Sjätte AP-fonden tar ansvar för riskkapitalförsörjningen leder därför enligt vår mening till konkurrenssnedvridning. Vad Sverige i stället behöver är mer av personligt ägande och personligt ansvar. Det tillhandahålls säkrast genom en skattepolitik som uppmuntrar till sparande och investeringar i Sverige. Eftersom Sjätte AP-fonden är en onödig aktör på riskkapitalmarknaden och riskerna i fondens placeringar är högre än i övriga buffertfonderna anser vi att Sjätte AP-fonden verksamhet bör avvecklas. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om Sjätte AP-fonden. Vi tillstyrker därmed motion Fi31 (m). Motion Fi30 (fp) yrkande 2 avstyrks.
Bilaga Förteckning över behandlade förslag Skrivelsen Regeringens skrivelse 2002/03:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002. Följdmotioner 2002/03:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om principerna för ägarstyrning av fonderna, 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att Sjätte AP-fondens nuvarande direktiv och placeringsregler bör upphöra och att fonden fullt ut inordnas i buffertfondssystemet med samma direktiv och placeringsregler, och att detta bör ske genom en samordning med Andra AP-fonden. 2002/03:Fi31 av Tomas Högström och Gunnar Axén (båda m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sjätte AP-fondens verksamhet bör avvecklas. 2002/03:Fi32 av Lennart Hedquist (m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om bonus eller rörlig lönedel för ledning och vissa anställda i AP-fonderna. 2002/03:Fi33 av Lena Ek m.fl. (c): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en översyn av AP-fondernas avkastningsmål, ägarens krav på förvaltning och risktagande och den därmed sammanhängande ägarstyrningen. Motion från allmänna motionstiden hösten 2003 2003/04:Sf360 av Ulla Hoffmann m.fl. (v): 6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om överföring av ytterligare medel från AP-fonden. 7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om undantag för Sjätte AP-fonden vid den slutliga överföringen till statsbudgeten. 9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrade placeringsregler för AP-fonderna.